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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La introducción de programas de adjudicación de títulos de propiedad al mercado informal del suelo parecía ser la solución mágica al problema de la pobreza en países del tercer mundo. Varios gobiernos suspiraron de alivio al pensar que la lucha contra la pobreza ya no requeriría las complejas y estresantes medidas de redistribución, eternas causantes de conflictos entre clases y grupos sociales. Según esta fórmula mágica, bastaría con que los habitantes urbanos informales (alrededor del 50 % de la población de las grandes ciudades) registraran sus propiedades formalmente para obtener los títulos de propiedad, para entonces poder obtener préstamos hipotecarios de bancos privados. Con sus títulos y su recién adquirido acceso a los préstamos, la población necesitada podría aumentar su capital inmobiliario, mejorar sus viviendas y establecer pequeños negocios (de Soto 1986; 2001).
Con objeto de someter esta hipótesis a prueba y a petición del Instituto Nacional de Estadísticas e Informática del Perú (INEI), el autor realizó un estudio de la política de registro predial oficial del Perú, bajo la cual se otorgaron más de un millón de títulos de propiedad entre 1996 y 2000. Los encargados de ejecutar esta política fueron la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y el Registro Predial Urbano (RPU). Tal como se estableció en el Decreto de Ley 803 del Perú de marzo de 1996, la política de registro predial se propuso establecer una relación formal entre la distribución de títulos de propiedad, el acceso a mecanismos formales de crédito y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Basado en la información aportada por las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) de 1998 y 1999 realizadas por el INEI, en el estudio se analizaron datos de viviendas que habían sido adquiridas a través de invasiones u otros medios ilegales y que carecían de títulos de propiedad o bien se los había otorgado COFOPRI a través del proceso de regularización. La base de datos del estudio incluyó 913.335 unidades en 1998 y 1.033.480 en 1999, de un total de 3.572.091 unidades habitacionales urbanas para ambos años. El indicador utilizado para determinar el acceso al crédito fue el financiamiento obtenido para la ampliación de la vivienda u otros gastos para el hogar, mientras que para determinar las condiciones de vida se utilizaron como indicadores la estructura de la vivienda y la existencia de servicios básicos.
Los promotores de la regularización de la propiedad en Perú sostienen la necesidad de otorgar títulos de propiedad a gran escala reconociendo la ocupación informal (es decir, legalizando la tenencia del suelo) y adjudicando títulos de propiedad registrada, a fin de establecer los vínculos necesarios para abrir las puertas al crédito formal. El registro oficial es el procedimiento jurídico por el cual los derechos a la propiedad llevan a la tenencia legal. En forma particular, el registro formal establece vínculos entre la legalización de suelo y propiedades y el acceso a hipotecas a través de la banca privada. Tal como lo establece la Asociación Path to Property (una organización dedicada a promover estas políticas a nivel mundial), detrás del proceso de registro formal se esconde la filosofía de que la prosperidad de los países con economías de mercado se debe principalmente a sus adecuados sistemas de propiedad, que permiten operar sus mercados mediante derechos de propiedad intercambiables en un mercado amplio.
Los derechos de propiedad deben formalizarse y los instrumentos de intercambio de acceso universal deben registrarse en un sistema central regido por reglamentos y normas legales. Así, los tenedores pueden tener pruebas irrefutables de su propiedad y protegerse contra el fraude y la incertidumbre. Por consiguiente, el registro oficial de la propiedad facilita canalizar la “energía” del sector informal hacia economías de mercado organizadas y prósperas. Vista desde esta perspectiva, la informalidad no es otra cosa que la incapacidad de los gobiernos de hacer que sus leyes coincidan con las verdaderas circunstancias en que su gente vive y trabaja. No obstante, tal punto de vista no logra reducir un fenómeno complejo a su dimensión jurídica y descuida sus aspectos económicos.
Política y resultados de la titulación del suelo
Con el objeto de acelerar la distribución de los títulos de propiedad y evitar problemas burocráticos, se transfirió esta responsabilidad de las municipalidades a COFOPRI. El Banco Mundial apoyó esta política y otorgó a COFOPRI un préstamo de US$38 millones en diciembre de 1998. Entre 1996 y 2000 se otorgaron 1.134.000 títulos de propiedad debidamente inscritos, 645.165 de ellos en Lima, 112.631 en Arequipa y 74.180 en Trujillo (las tres ciudades más grandes del Perú, en ese orden). Si bien es innegable el éxito de la política de registro formal en términos de distribución y registro de títulos de propiedad, es cuestionable el haber eliminado la figura de las municipalidades en el proceso y mermado su función jurídica en el sistema urbano.
Una vez ejecutada la política, se observó una estrecha relación entre el registro oficial de propiedad y las condiciones de vida en Lima. Entre 1998 y 1999, las viviendas regularizadas (antiguamente ilegales o informales) de la ciudad capital mostraron mejoras de construcción en paredes, pisos y techos; sin embargo, también se observaron mejoras de paredes y pisos en las viviendas no regularizadas. En el resto del país, el número de viviendas informales de las áreas urbanas sobrepasa al de viviendas regularizadas.
Si bien entre 1998 y 1999 el número de viviendas regularizadas fuera de Lima aumentó (de 17.929 a 48.869), también aumentaron las carentes de títulos de propiedad (de 371.005 a 392.436), lo cual pone en evidencia la persistencia de los mecanismos de invasión. Entre 1998 y 1999 aumentó la disparidad entre los diferentes tipos de mejoras hechas a las viviendas regularizadas y las informales fuera de Lima para la mayoría de las categorías (véase la tabla 1).
Tabla 1: Mejoras de viviendas regularizadas e informales fuera de Lima, 1998-1999 (%)
1998 1999
Regularizadas Informales Diferencia Regularizadas Informales Diferencia
Mejoras de paredes 67,0 41,5 25,5 78,5 44,0 34,5
Mejoras de pisos 75,6 48,0 27,6 80,0 54,0 26,0
Mejoras de techos 61,0 21,0 40,0 78,0 23,0 55,0
Si se observa la relación entre los títulos de propiedad oficiales y el acceso al crédito, los resultados del estudio muestran que el 34 % de las viviendas de Lima a las que COFOPRI otorgó títulos de propiedad en 1998 (23.965 de un total de 70.725 viviendas) consiguieron varios tipos de financiamiento provenientes de bancos, agencias de préstamo o familiares, para efectos de hacer mejoras o renovaciones en sus hogares. En 1999, alrededor del 18,3 % de las viviendas tituladas (23.804 de un total de 129.588) obtuvieron tal financiamiento. Si bien no se dispone de información oficial sobre el número de solicitudes de crédito que fueron rechazadas, tal resultado demuestra que los hogares oficialmente registrados que adquieren acceso a los préstamos constituyen una minoría, y que de hecho, el número de ellos está en descenso. Varios factores complejos pueden explicar esta situación, entre ellos la recesión económica, la tasa de incumplimiento de pago del 10 % para los préstamos de la banca privada, la renuencia a otorgar préstamos al sector pobre de la población y los temores que tienen estos propietarios a hipotecar sus hogares y sus tierras.
De la misma manera, el número de préstamos bancarios otorgados en Lima a propietarios debidamente titulados disminuyó entre 1998 y 1999 (de 12.750 a 8.993). En cambio, en el mismo período aumentó el uso de recursos propios para financiar las mejoras a las viviendas (de 12.282 a 14.811). Como puede verse, no sólo una gran mayoría de los propietarios está gastando fondos propios en sus viviendas, sino también que se les está dificultando lograr el acceso a instituciones de crédito, todo esto a pesar de tener el registro formal de sus propiedades. Un estudio realizado por COFOPRI-DESCO (Riofrío 2001) identificó varias características que comparten las personas que están dispuestas a hipotecar sus propiedades:
De los 12.750 hogares oficialmente registrados y regularizados en Lima que también recibieron préstamos bancarios en 1998 para fines de renovaciones y mejoras, el 52,6 % los obtuvo a través del Banco de Materiales y el 47,4 % de la Empresa Nacional de Construcciones y Edificaciones (ENACE). En 1999, 8.993 hogares oficialmente registrados y regularizados recibieron préstamos para renovaciones y mejoras, el 84,43 % del Banco de Materiales y el 15,57 % de la ENACE. Puesto que ambas son entidades públicas que otorgan préstamos subsidiados (a la misma tasa de interés anual de 7 %), no hay conexión entre el registro proprietario oficial a través de los programas de regularización y el acceso a préstamos de la banca privada.
En cuanto al financiamiento para otras clases de gastos domésticos, en 1999 apenas el 8,7 % de los hogares registrados en Lima (11.323 de un total de 129.588) recurrieron a alguna clase de ayuda financiera. Dado que ninguna entidad pública otorga préstamos para este tipo de gastos, la mayoría de los hogares recibe el financiamiento por parte de amigos y parientes (47 %) u otras fuentes como agencias de préstamos (25 %). Sólo el 28 % de estos 11.323 hogares registrados obtuvieron préstamos de la banca privada para gastos del hogar.
En otras áreas urbanas, la situación de los hogares oficialmente registrados es diferente a la de Lima. En 1998 el uso de fondos propios superó a los préstamos bancarios para efectos de realizar mejoras a la vivienda (78,7 % en comparación con 21,2 %), mientras que lo contrario ocurrió en 1999 (51,3 % de préstamos bancarios en comparación con 42,9 % de fondos propios). En 1998, todos los préstamos fueron préstamos públicos otorgados por el Banco de Materiales, mientras que en 1999 el 93 % provino de dicha fuente. En cuanto a los préstamos para otros gastos domésticos, sólo el 13 % de los hogares oficialmente registrados (6.163 de un total de 47.302) recibieron en 1999 algún tipo de financiamiento. De este pequeño grupo, el 45 % recibió asistencia financiera de agencias de préstamos y otras fuentes; el 34 %, de amigos y parientes, y el 21 % de sus empleadores o centros de trabajo. Ninguno de ellos obtuvo fondos de la banca privada.
Conclusiones
El estudio arrojó las siguiente conclusiones en cuanto a la relación que hay entre el registro oficial de títulos y el acceso al crédito:
Como puede observarse, no existe una relación directa entre el número de títulos de propiedad otorgados a los ocupantes informales y su subsiguiente acceso a préstamos de la banca privada. Esta conclusión fue confirmada cuando el gobierno de transición, luego de la salida del expresidente Alberto Fujimori (1990-2000), reveló en 2001 que se habían registrado apenas 12.388 hipotecas en el RPU en todo el país, lo cual equivale a apenas un 5 % de los beneficiarios potenciales. Si bien los centros de registro pueden ser útiles, ciertamente no hay suficientes para incrementar el acceso al crédito. Una política eficaz requiere el estudio profundo de un número de factores diferentes, entre ellos:
Este artículo y la investigación hecha para el mismo no pretenden menoscabar la importancia de las políticas diseñadas para facilitar el acceso al crédito de la población pobre mediante programas de regularización. Por el contrario, dichas políticas son importantes y deben incentivarse, aunque no podemos sugerir que constituyan el único medio para atacar la pobreza urbana. Para que el sistema pueda mejorar, es fundamental contar con un mejor entendimiento del sistema de crédito y de la cultura de crédito popular, así como también desarrollar programas de asistencia financiera que hagan frente a la resistencia que tienen los pobres y la banca a las hipotecas.
Julio Calderón Cockburn, sociólogo y estudiante de doctorado de la Universidad de San Marcos en Lima, Perú, es autor de muchos libros y artículos publicados en las Américas y Europa y actualmente se desempeña como asesor independiente y profesor universitario. Igualmente es investigador asociado al Instituto Lincoln, el cual apoyó el estudio aquí referido además de otros proyectos de investigación y enseñanza en el pasado.
Referencias
Calderón Cockburn, Julio A. 2001. Comparative Analysis of the Benefited and Non-benefited Population by the National Formalization Plan. In Has the Well-being of the Population Improved?: A Balance of the Main Social Policies and Programs. Lima: National Institute of Statistics and Data Processing (INEI): 65-92.
de Soto, Hernando. 1986. The Other Path. London: I.B. Tauris & Co. Ltd.
_____. 2002. The Mystery of Capital. London: Bantam Press.
Fernandes, Edesio. 2002. The Influence of de Soto’s The Mystery of Capital. Land Lines 14 (1): 5–8.
Riofrío, G., J. Calderón y M. Zolezzi. 2001. Estudio sobre cultura registral. Lima: COFOPRI-DESCO. Agosto.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Al acentuarse las disparidades socioeconómicas y espaciales en las ciudades de América Latina ha resurgido el interés en políticas gubernamentales orientadas hacia la equidad que buscan reducir dichas disparidades. Sin embargo, las soluciones para los problemas urbanos más graves que aquejan a las ciudades actualmente deben cubrir más que la mera implementación de medidas incongruentes y de escasa definición. Las soluciones deben garantizar la equidad para todos los sectores de la sociedad. Son demasiados los casos en que vecindarios enteros se ven forzados a habitar en condiciones deplorables mientras las dependencias del gobierno buscan desalojar a los residentes en nombre de la protección del medio ambiente. Es evidente que la legislación urbana no puede seguir ignorando los derechos de las personas a tener un lugar donde vivir con seguridad y dignidad.
El impacto crítico de la desigualdad en la tenencia de la tierra en el entorno urbano exige que la población urbana pobre tenga acceso a la información técnica necesaria para negociar mejor sus inquietudes con los funcionarios públicos. En mi investigación exploro el papel de la educación ambiental en las comunidades de pocos ingresos de los países en desarrollo. Adoptando una perspectiva basada en la creación propia de capacidad, mi objetivo es desarrollar programas de capacitación para los dirigentes comunitarios en los niveles más básicos para manejar con más eficacia los conflictos locales sobre el uso del suelo y los riesgos ambientales.
Repercusiones del acceso desigual a la tierra
Al igual que muchas otras ciudades latinoamericanas, Río de Janeiro está seriamente afectada por la pobreza reinante y la degradación del medio ambiente. Intervienen factores complejos, tales como: Inestabilidad económica, tenencia desigual de la tierra, políticas de desarrollo deficientes y carencia de un sistema democrático que propicie los derechos humanos y las libertades. En mi opinión, los problemas que ha enfrentado Río de Janeiro durante las últimas décadas son el fruto de suposiciones existentes sobre la planificación urbana tipo “apartheid” y la falta de voluntad política para integrar a los sectores populares en el diseño de políticas para el uso del suelo.
En la región de Baixada de Jacarepaguá –en pleno corazón del área de expansión de Río de Janeiro– el extraordinario proceso de crecimiento urbano ocurrido desde 1970 ha provocado cambios drásticos en el paisaje, así como numerosos problemas ambientales. En medio de la espectacular belleza natural de los ecosistemas de lagunas, selvas de manglares y ciénagas, la región sigue albergando una enorme población de habitantes urbanos pobres que viven en favelas –comunidades de chabolas que son el resultado de un descontrolado proceso de urbanización del suelo público–.
Durante los años 1980 y a principios de la década de 1990, el desarrollo en la región tuvo un auge sin precedentes que ha dado pie a patrones insostenibles en el uso del suelo. La discriminación contra los habitantes pobres y las desigualdades en la tenencia de la tierra permitieron que los propietarios y especuladores se aprovecharan del auge mediante la obtención formal de títulos de propiedad y la subdivisión del suelo. Por otra parte, un grupo selecto de constructores privados se introdujo por sí solo en la escena local gracias a múltiples permisos judiciales para desarrollar en la región condominios residenciales para la clase alta, locales comerciales y empresas industriales.
El aumento de las presiones sobre el suelo se transformó rápidamente en una enorme variedad de protestas entre los sectores populares y los poderosos promotores inmobiliarios, lo que planteaba la amenaza de desalojo forzoso de los habitantes pobres. El descontento acumulado contra el gobierno por su incapacidad para controlar la especulación urbana y garantizar leyes de protección generó una situación sumamente peligrosa. La violencia y la persecución cobraron la vida de 30 dirigentes comunitarios, presidentes de asociaciones locales de vecinos, sus familiares cercanos y otros parientes. Los asesinatos fueron cometidos por escuadrones conocidos en la región como “grupos de exterminio” y no se ha llevado a cabo investigación criminal alguna.
El ciclo vicioso de la pobreza y la degradación ambiental
Dada la interdependencia que hay entre la pobreza y la degradación del medio ambiente, cabe pensar en los problemas ambientales en términos de la justicia social. Mi investigación gira en torno a la problemática de la desigualdad y los riesgos ambientales que enfrentan los residentes de Via Park, un asentamiento informal ubicado en la región de Baixada de Jacarepaguá. Una pregunta básica que surge de esta investigación es en qué medida la mejora del acceso equitativo al suelo contribuye verdaderamente para atenuar los factores que estimulan la degradación ambiental. Al relacionar los problemas del uso del suelo con el proceso de aprendizaje de la educación ambiental, la investigación demuestra que la degradación del medio ambiente es un fenómeno recurrente que se manifiesta en las maneras desiguales en que se ha usado y distribuido el suelo en la región.
El poblado de Via Park se ha visto atrapado en una lucha acérrima por el uso del suelo desde los años 1970, cuando el desarrollo urbano comenzó a afectar muchas comunidades pesqueras tradicionales en el área. Los constructores estaban deseosos de influir en el gobierno para quebrar el sistema de tenencia de la tierra de los pescadores, que estaba impuesto por la ley, para así entregar el suelo a las fuerzas del mercado. En la década de 1980, el área fue designada como patrimonio nacional para la conservación del medio ambiente, consagrada en el artículo 225 de la Constitución de Brasil (1988). Puesto que el poblado estaba ubicado en suelo protegido, las autoridades de la ciudad a cargo de la planificación arguyeron entonces que los residentes de Via Park no tenían derechos legítimos de propiedad.
En una atmósfera de temor y viéndose a merced de los promotores inmobiliarios y especuladores que seguían proliferando, los residentes de Via Park comenzaron a realizar subdivisiones ilegales y a vender pequeñas parcelas de tierra a los nuevos habitantes. El crecimiento de la población pobre y la concentración de la propiedad del suelo y la especulación contribuyeron a la expansión de los mercados inmobiliarios informales hacia comunidades cercanas de ingresos bajos.
Estas prácticas llevaban implícito un esquema complejo de transacciones comerciales y relaciones civiles que controlaban la invasión de terrenos baldíos, así como la división y venta de parcelas. En todo Río de Janeiro, el desarrollo urbano a través de canales informales es el “pacto territorial” predominante mediante el cual los grupos locales desfavorecidos han podido obtener acceso al suelo y la vivienda. Al mismo tiempo, los agentes del “mundo formal” han concretado acuerdos políticos para respaldar los mercados inmobiliarios informales y sacarles ventaja.
Fue en este contexto que se concibió un programa de mejoramiento ambiental a nivel comunitario, el cual vendría a implementarse en el poblado de Via Park. No obstante, debido a la larga historia de exclusión –que llegaba hasta las amenazas de desalojo forzoso– que habían sufrido, los residentes seguían mostrándose desconfiados. Se hizo claro que el éxito de la implementación del programa dependería de las estrategias de una gestión basada en una visión integrada del ambiente geográfico-ecológico y sociocultural.
Para que de verdad pueda resolverse el dilema de la pobreza y la degradación ambiental, la tarea de mejorar el medio ambiente debe ser compatible con la lucha por la equidad del suelo. Este novedoso enfoque de la educación ambiental se diferencia de la metodología tradicional, la cual suele centrarse más en la mera introducción de cambios físicos en el medio ambiente. La clave está en centrarse en las condiciones favorables para el desarrollo y el ejercicio de un sentido de “pertenencia a la comunidad” –una expresión tangible de sentimientos, valores e identidades en común en la que el suelo se percibe no sólo como fuente de riqueza, sino como un lugar de convivencia compartida con significados simbólicos–.
Lecciones aportadas por el poblado de Via Park
Si bien no existe una solución única para la vulnerabilidad social y ambiental de la población urbana pobre que reside en Via Park, su experiencia sí ofrece cierta perspicacia. Una alternativa propone crear “reservas naturales urbanas” incorporadas en la comunidad donde aquellos amenazados con el desalojo forzoso reciben estímulo para mantener su estilo de vida tradicional. A cambio, todas las instancias de autoridad gubernamental asumirían la obligación de promover la equidad del suelo, garantizando la tenencia y la protección de aquellos que forzados por las circunstancias viven en asentamientos informales.
Los aspectos del programa de educación ambiental iniciado en el poblado de Via Park son aplicables a otras ciudades de América Latina. El principio fundamental se basa en asegurar el respeto por la identidad propia de la comunidad. La experiencia de los residentes de Via Park demuestra que la actuación local puede contribuir con la consolidación de una lucha sociopolítica por la equidad del suelo en conjunción con la protección del ambiente. Esto está en sintonía con la corriente de pensamiento actual acerca del uso del suelo y la gestión ambiental, la cual sugiere un enfoque integrado que reconoce la función de liderazgo de los residentes locales.
El caso de Via Park revela que una excusa usada con frecuencia para justificar los desalojos es la “protección del ambiente”. En otras palabras, los habitantes urbanos pobres a menudo acusados de ser los principales protagonistas de la degradación del medio ambiente son en realidad las mayores víctimas. Para los 450 residentes del poblado de Via Park, el trauma de ser desalojados por la fuerza de sus hogares nunca será superado. Cinco personas, entre ellas dos niños y una mujer, perdieron la vida en la confrontación. La aldea de Via Park, que fuera destruida por excavadoras, sigue siendo un recordatorio de que la esperanza por la equidad del suelo radica en la solidaridad comunitaria, la administración pública eficaz y la democracia.
Sonia Pereira es docente invitada del Lincoln Institute. También está preparando su tesis doctoral del Instituto de Ciencias de la Tierra de la Universidad Federal de Río de Janeiro, con el apoyo de una beca Fulbright. Como abogada ambientalista, bióloga, psicóloga social y activista por los derechos humanos, ha recibido amplio reconocimiento por su labor en el campo de la protección ambiental para comunidades de escasos recursos en Brasil. Ha sido galardonada con el premio “Citizen of the World” (otorgado por Universidad para la Paz Mundial, 1992) y el premio “Global 500” (otorgado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente-PNUMA, 1996).
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One of every three urban citizens lives in slum conditions across the world today. According to the United Nations Human Settlement Programme, in 2006 there were nearly 1 billion people who could find housing only in slum settlements in most cities of Latin America, Asia, and Africa, and a smaller number in the cities of Europe and North America (UN Habitat 2006).
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Siqi Zheng es profesora asociada del Centro Hang Lung para Bienes Raíces y subdirectora del Departamento de Gestión de Construcciones de la Universidad Tsinghua en Beijing, China. Se especializa en economía urbana y mercado inmobiliario de China, en particular en estructuras espaciales urbanas, ciudades verdes, oferta y demanda de vivienda, dinámica de los precios de vivienda y políticas de vivienda de interés social.
Sus proyectos de investigación innovadores y diversos han sido respaldados por instituciones de investigación internacionales como el Banco Mundial, el Banco de Desarrollo Asiático, el Centro de Crecimiento Internacional de la Escuela de Economía de Londres y varios departamentos del gobierno Chino, incluyendo la Fundación Nacional de Ciencias de China, el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano-Rural y la Agencia de Estadísticas Nacionales de China.
La Dra. Zheng recibió su doctorado en economía urbana y economía de bienes raíces de la Universidad Tsinghua y ha realizado investigaciones posdoctorales en economía urbana en la Escuela de Graduados de Diseño de la Universidad Harvard. Es fellow de investigación tanto en el Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln como en el Centro de Desarrollo Industrial y Gobernanza Medioambiental de la Universidad Tsinghua.
La Dra. Zheng es también vicesecretaria general del Congreso Inmobiliario Chino Global. Ha ganado premios como el Homenaje Posdoctoral Homer Hoyt (2010) y el Premio a la Mejor Publicación de la Sociedad Norteamericana de Bienes Raíces (2005). También es miembro de las juntas editoriales de Journal of Housing Economics e International Real Estate Review.
Land Lines: ¿Cómo llegó a asociarse con el Lincoln Institute of Land Policy y sus programas en China?
Siqi Zheng: Tomé conocimiento del Instituto Lincoln cuando realicé mi investigación posdoctoral en la Universidad Harvard en 2005-2006. Me incorporé al Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln (PLC) como fellow de investigación poco después de que se fundó en 2007. Desde entonces me he involucrado de lleno a las actividades de investigación del PLC, como la realización de proyectos, dirección de proyectos de investigación, revisión de propuestas de investigación y participación en conferencias. Recibí una beca de investigación internacional del Instituto Lincoln en 2008-2009, junto con mis colegas Yuming Fu y Hongyu Liu, para estudiar las oportunidades de vivienda urbana en varias ciudades de China. Ahora lidero el equipo del PLC que realiza investigaciones de relevancia política en temas como el análisis del mercado de vivienda y políticas de vivienda de interés social.
Land Lines: ¿Por qué es tan importante para el futuro de China el estudio de la economía urbana y el mercado de la vivienda?
Siqi Zheng: China está experimentando una rápida urbanización, a una tasa de alrededor del 50 por ciento en 2011, pero se espera que ascienda al 70 por ciento entre los próximos 10 a 20 años. Hasta 1,5 millones de inmigrantes internos se mudan a las ciudades en China todos los años. Este rápido crecimiento urbano ofrece beneficios económicos potencialmente muy grandes, ya que las ciudades ofrecen muchas mejores oportunidades para comerciar, aprender y especializarse en una ocupación que le ofrece al individuo una mayor oportunidad de alcanzar sus metas de vida.
No obstante, la rápida urbanización también impone potencialmente grandes costos sociales, tales como la contaminación y congestión, y la calidad de la vida urbana sufre de la tragedia fundamental de recursos colectivos. La investigación en economía urbana estudia estos temas y trata de encontrar una manera de maximizar las economías de aglomeración y al mismo tiempo minimizar las deseconomías de congestión. Esto es crucial para el futuro de China, porque la urbanización es el motor del crecimiento chino.
El sector de la vivienda es una clave determinante tanto para las dimensiones cuantitativas como cualitativas del crecimiento urbano. Junto con la dimensión cuantitativa, cada habitante de la ciudad necesita un lugar para vivir. La oferta de vivienda tiene influencia importante en el tamaño general de la ciudad y su costo de vida, y por lo tanto el costo de mano de obra. Junto con la dimensión cualitativa, las comunidades urbanas y barrios dinámicos crean interacciones sociales intensas. El efecto secundario de estas actividades reduce el costo de aprendizaje y contribuye a mejorar el capital humano.
Las viviendas para personas de bajos ingresos son un importante problema político en China. La desigualdad económica está creciendo y los precios de las viviendas son muy altos en las principales ciudades de China, de manera que los hogares de bajos ingresos se enfrentan a graves barreras económicas respecto a la adquisición de viviendas. Durante años, el gobierno de China ha ignorado la oferta de viviendas de interés social, pero recientemente ha comenzando a comprender que es crucial contar con políticas bien diseñadas de viviendas para personas de bajos ingresos para generar oportunidades de crecimiento urbano más inclusivas para todos los residentes.
Land Lines: ¿Cómo enfoca usted el estudio de la economía urbana y el mercado de la vivienda en China?
Siqi Zheng: Estoy realizando estudios entre ciudades y dentro de las ciudades sobre la intersección de la economía urbana y la economía medioambiental. A medida que la movilidad de mano de obra entre ciudades aumenta, China se está moviendo hacia un sistema de ciudades abiertas. En el marco de referencia de diferenciales compensadas, uso los precios inmobiliarios a nivel de ciudad para deducir la disposición de los propietarios a pagar por servicios urbanos, como una mejor calidad del aire, más espacios verdes y oportunidades educativas. Mi conclusión básica es que los hogares urbanos en China valoran la calidad de vida. A medida que los residentes urbanos se van enriqueciendo con el tiempo, su deseo de vivir en ciudades limpias y con bajo riesgo aumenta.
Dentro de la ciudad, examino las interacciones espaciales entre trabajo y vivienda: dónde vive la gente, dónde trabaja y cómo elige su modelo para viajar de su casa al trabajo. Uso datos de encuestas de hogares y de transacciones inmobiliarias para modelar estos comportamientos, ya que el patrón básico de la forma urbana está determinado por las elecciones individuales. Estos comportamientos individuales (“bolas de nieve”) también tienen implicaciones importantes en las interrelaciones entre el uso del suelo, el transporte y el medio ambiente urbano, porque la cantidad de vehículos está aumentando, y el aumento de kilómetros recorridos en los vehículos se ha convertido en un factor de contaminación importante en las ciudades chinas.
También estudio la dinámica del mercado inmobiliario y las políticas de viviendas para personas de bajos ingresos. Nuestro equipo de Tsinghua construyó el primer índice de precios hedónicos con control de calidad, utilizando datos de 40 ciudades chinas. Mis coautores y yo estimamos la elasticidad de ingresos a partir de la demanda de vivienda y la elasticidad de precios a partir de la oferta de vivienda, y examinamos los determinantes de dichas elasticidades. Usando microdatos, investigamos cómo la oferta de suelo y de vivienda y las inversiones públicas afectan las dinámicas de precios y cantidades en el mercado de viviendas urbanas. Presto gran atención a las elecciones de viviendas de los hogares de bajos ingresos y los inmigrantes rurales. Basándome en mi estudio empírico de comportamientos usando microdatos, exploro los tipos de políticas urbanas y de vivienda que pueden mejorar la posición de los grupos necesitados tanto en los mercados de vivienda como de trabajo.
Land Lines: ¿Qué desafíos cree que afrontará China en este campo en la próxima década?
Siqi Zheng: El mayor desafío es cómo conseguir una transición exitosa hacia la sostenibilidad. El rápido crecimiento económico de China en los años recientes se basó fundamentalmente en la exportación y se benefició de los bajos costos de mano de obra, suelo y regulación. Los desastres ecológicos y fricciones sociales que han ocurrido en muchos lugares de China son una señal de que la estrategia actual no es sostenible en el largo plazo.
Los dirigentes políticos deberían reformular las políticas urbanas en una variedad de maneras. Deben levantarse las barreras institucionales que todavía permanecen a la movilidad de la mano de obra. Se deben establecer correctamente los precios de las externalidades negativas debidas a las actividades de consumo y producción urbana (como la contaminación y la congestión), para que el comportamiento de los individuos sea coherente con la solución social óptima. También se tendrán que resolver los problemas de desigualdad de ingresos y desigualdad espacial. Es necesario realizar una mayor inversión en capital humano. La vivienda desempeña un papel primordial, porque es el mayor activo de la unidad familiar y también afecta al acceso a oportunidades urbanas y a la calidad de las interacciones sociales.
Land Lines: ¿Cuáles son algunas de las implicaciones políticas potenciales de esta investigación sobre el mercado de vivienda?
Siqi Zheng: La mayor parte de mi trabajo es un análisis empírico con microdatos, así que me concentro en los incentivos y las elecciones de los individuos, empresas y gobiernos. También analizo cómo estas opciones determinan la forma urbana, la calidad de vida local, el mercado laboral y el mercado de la vivienda. De esta manera podemos crear parámetros clave que den soporte al diseño de políticas por parte de los dirigentes. Por ejemplo, identifico las ciudades con distintas condiciones de oferta y demanda de viviendas, y sugiero que las autoridades deberían ofrecer opciones distintas de política de vivienda para personas de bajos ingresos. Las ciudades con un inventario de viviendas abundante podrían usar instrumentos por el lado de la demanda, como vales para vivienda, pero aquellas que no tienen viviendas suficientes deberían usar instrumentos por el lado de la oferta, como la construcción de más viviendas de interés social.
Land Lines: ¿La experiencia de China en el desarrollo del mercado de la vivienda se puede compartir con otros países en vías de desarrollo?
Siqi Zheng: Sí, porque muchos países también enfrentan situaciones difíciles en sus sectores de vivienda. Algunos de los desafíos comunes son cómo albergar a innumerables inmigrantes rurales en las ciudades, cómo brindar viviendas económicas a una creciente cantidad de personas de bajos ingresos; dónde y cómo proporcionar estas viviendas y, a medida que las ciudades crecen geográficamente, cuáles son las políticas adecuadas de urbanización y las estrategias de inversión en infraestructura que pueden generar un crecimiento urbano eficiente e inclusivo. Por medio de las conferencias y publicaciones de investigación producidas por el Centro de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln, las experiencias de China ya están proporcionando lecciones para otros países en vías de desarrollo.
Land Lines: ¿Puede describir algunos ejemplos de ofertas de vivienda en el sector de la vivienda informal?
Siqi Zheng: Algunos países como Brasil, India y China tienen muchos inmigrantes internos de escasos recursos que viven en asentamientos informales. Los gobiernos locales tienen muy poco incentivo para proporcionar servicios públicos en esos lugares, porque las mejoras, como agua limpia e infraestructura de alcantarillado, simplemente estimularían una mayor inmigración.
Chengzhongcun (pueblo urbano) es un tipo de vivienda informal típica de las grandes ciudades chinas. Representa un equilibrio entre la demanda de los inmigrantes por viviendas de interés social y la oferta de vivienda disponible en las villas que están siendo invadidas por la expansión urbana. Las altas tasas de delitos, la infraestructura y servicios inadecuados y las pobres condiciones de vida son sólo algunos de los problemas de los pueblos urbanos que amenazan la seguridad y la administración públicas. Mi investigación en Chengzhongcun muestra que los gobiernos locales al principio miraron con simpatía esta vivienda informal de bajo costo porque podía reducir los costos de mano de obra y por lo tanto contribuir al alto crecimiento del PIB en sus ciudades. No obstante, la baja calidad de la interacción social y la falta de servicios públicos básicos no proporcionan una manera de vida sostenible para los inmigrantes rurales de escasos recursos.
A medida que el sector industrial va evolucionando a actividades económicas de gran destreza, los gobiernos locales deberían considerar de qué manera mejorar la calidad del capital humano, en vez de concentrarse en la cantidad de mano de obra barata. Esto puede proporcionar un incentivo para mejorar las viviendas informales y transformarlas en viviendas formales, o para ofrecer viviendas de interés social a estos inmigrantes para que puedan acceder a más oportunidades urbanas y mejorar sus destrezas. Este proceso de transición está ocurriendo en China actualmente, y se extenderá pronto a otros países en vías de desarrollo que pueden beneficiarse de la experiencia de China.
Otro ejemplo es el papel de la oferta de viviendas en el crecimiento urbano. Muchos estudios ya demuestran que la oferta de viviendas puede respaldar o restringir el crecimiento urbano, porque el tamaño y el precio del inventario de viviendas afectan a la oferta de mano de obra y al costo de vida. En los países en vías de desarrollo, la oferta de suelo y vivienda se ve afectada por las regulaciones y el comportamiento de los gobiernos en mayor medida que en los países desarrollados. El diseño de políticas de oferta de vivienda se tiene que adaptar al crecimiento urbano futuro para todos los sectores de la sociedad.
He escrito muchos documentos de trabajo sobre estos temas y contribuido al libro, China’s Housing Reform and Outcomes del Instituto Lincoln (2011), editado por Joyce Yanyun Man, directora del Centro de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln.
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Today an estimated one million people are living in subterranean apartments in Beijing, where affordable housing near employment is scarce for the greater city’s 23 million inhabitants (Xing 2011). These units are often windowless subdivisions in basements and air raid shelters, and the median size is 9.75 square meters.
In August 2010, Beijing instituted a three-year plan to evacuate tenants from these underground dwellings. Evictions started taking place in 2011, particularly in the innermost urban districts with expensive land values, but demand remains high. In some areas of the city, particularly in the outer districts, conspicuous signs on the street advertise subterranean rentals, and the Internet lists thousands of units below street level as well.
This article draws on the author’s analysis of this phenomenon from 2012 to 2013, when online advertising for subterranean apartments was active and growing. These listings contain enough information on individual units—including location, price, size, amenities, and depth below ground—to assess the dynamics of this low-income rental housing submarket.
Shortage of Affordable Rental Housing
Like most Chinese cities, Beijing suffers an acute shortage of affordable rental housing, driven by the massive migration to urban centers (Liu et al. 2013; Xie and Zhou 2012). It also has a vast amount of subterranean space, resulting from a policy dating to 1950 that requires all new buildings to have common basements and air defense shelters. Construction codes specify building guidelines, including the provision of infrastructure such as electricity, water, and sewers. This supply of underground space has grown exponentially amid China’s extraordinary building boom in recent decades. Some complexes contain as many as 600 units below street level.
As a means of addressing the housing deficit, official policy for 24 years encouraged the “economic” utilization of this underground space during peacetime, and residential shelter was one of the sanctioned uses (BMBCAD 1986). But in 2010, Beijing stopped granting new use permits for underground apartments and instituted the aforementioned three-year plan to evacuate residents. Given the number of people involved and the lack of affordable housing alternatives, the process has posed challenges, including landlords who demand compensation for occupancy rights they had purchased when the units were legal.
State-Sponsored Housing
Since China transitioned to a private market from a centrally planned economy, wherein the state provided all housing, the real estate sector has grown explosively. Treated primarily as an investment vehicle, new private units are accessible only to those with enough savings to purchase a house with little financing.
Restrictions on land supply are another obstacle to the private provision of shelter. Because the state, which owns all land, is trying to protect fertile farmland, development is prohibited in rural areas on the urban periphery. Nevertheless, informal settlers have rapidly built out that landscape into housing projects. These “urban villages” provide private residences for 5 to 6 million low-income people who cannot afford to live closer to the city center, but the government has been trying to remove them by demolition.
The Chinese state provides four types of affordable housing projects, particularly for public employees with lower incomes (see table 1). The earliest types of assistance included the lian zu fang program, which provided rental housing to the poorest families, and jing ji shi yong fang, which provided subsidized homeownership opportunities.
The government launched a program in 2011 to construct more rental housing (gong zu fang) for recent college graduates and skilled workers in key sectors such as the high-tech industry. Given the relative newness of this program, though, the number of affordable rental units is still relatively small. Meanwhile, xian jia fang housing projects are targeted for the displaced. Despite the large number of units constructed for low-income residents over the years, demand far outstrips supply and wait lists are long.
The Hukou Barrier
Beijing hukou, or household registration permit, is a prerequisite for all four types of affordable housing. A holdover from central planning, hukou entitles households to public services in the place of residence assigned to them by the government, but restricts receipt of services in other locations. People born into hukou of large cities are eligible for better educational, health, and infrastructure services. Unless a state-sponsored employer requests a change of hukou for a worker, those without hukou in major cities still face a significant barrier to economic opportunity.
Figure 1 shows the current location of public housing programs for people with Beijing hukou. As in other places around the world, affordable housing projects are located in more remote parts of the city, as mentioned, where land is less costly but also less desirable. Also typical of affordable housing projects, subletting is reportedly widespread, with program recipients collecting rents for their publicly provided apartments.
Analyzing the Underground Market
Our study took advantage of the detailed listings for underground rentals available at Ganji.com, which were optimal for analysis because the site was well organized, with the greatest number of ads. Using the search term “地下室,” or “underground unit,” we captured the monthly rent, square meter area, specific location, amenities, and other descriptors of subterranean apartments, such as the depth below ground level. Of the 7,312 ads we collected from October 2012 through September 2013, we culled 3,677 unique listings with complete information. As figure 1 shows, these units are well distributed throughout the city, reflecting the requirement that all new buildings in Beijing include underground space.
It is important to mention that the ads represent what is likely the higher end of the underground housing market. Landlords who advertise online tend to be better educated, with more resources. The ads themselves usually feature photos, evincing the relatively high quality of the housing. Moreover, the landlords’ willingness to advertise suggests that they felt relatively secure about their tenure.
Table 2 provides descriptive statistics for the 3,677 subterranean housing units studied. The median size is 9.75 square meters, slightly smaller than Beijing’s 10-square-meter minimum and the overall average housing area per capita (28.8 square meters per person). Even so, the apartments are generally larger than the average worker dormitory housing, which is just 6.2 square meters (Xie and Zhou 2012).
The mean monthly rent of 436 RMB (US$70) confirms that the apartments are at the higher end of migrant housing. A 2012 government study found that about 48 percent of migrants in Beijing pay less than 300 RMB (US$48) per month, 27 percent pay 301 to 500 RMB (US$48–80), and 17 percent pay more than 1,000 RMB (US$160) (Xie and Zhou 2012). In other words, these underground rental units are generally a higher-valued type of shelter for migrants than the more common worker dormitories and urban village housing.
On average, subterranean units are less than 11 kilometers from the city center, with a standard deviation of 6.2 kilometers, placing them well within the 5th Ring Road. With these locational advantages, the apartments offer potentially lower commuting costs and better economic opportunities. Similarly, the average distance to the nearest subway station is a little over 1 kilometer, which is considered within walking distance.
Roughly 50 percent of the advertised units are one or two stories below street level. The other 50 percent are half underground, like so-called “garden apartments” in the United States, with a small window near the ceiling of the room. Our preliminary analysis found that whether a unit was one or two stories below ground did not make any statistical difference in price after holding for other variables. As for amenities, the ads for about one quarter of the units advertised the presence of heating, more than half mentioned Internet connectivity, about one quarter mentioned the presence of surveillance cameras, and less than one eighth mentioned the employment of security guards.
Analyzing Market Dynamics
Our study examined whether demand in this unusual subterranean housing submarket is similar to the conventional market above ground. In particular, the disadvantage of living below street level may be large, and this type of housing is generally so small that other standard variables in hedonic price models may be more pronounced or differ in some other way.
Our statistical analysis involved a step-wise progression of fitting test variables to a base model that includes the variables well established in the literature to be significant. It performed predictably with all the variables significant and in the expected direction. For example, rent increases around 3.3 percent for each square-meter increase in unit size, and 3.6 percent for every one-kilometer decrease in distance to the city center. Transportation access is also significant. Proximity to a subway station raises rent by 1.8 percent per kilometer; for each subway line station within an 800-meter radius of the unit, the rent increases by 2.8 percent.
Given that our hedonic price model performed like other models with the same major significant variables and in the same direction, the underground housing phenomenon is clearly a market. Its emergence suggests that there is strong demand for rental housing—especially among lower-income households—that neither the formal market nor public housing programs are satisfying. This is obvious, given that hukou policies do not allow migrants to apply for public housing programs and that even lower-income Beijingers with hukou have been known to live underground.
Our analysis suggests that the highest priority for the lower-income, often migrant population in Beijing is proximity to jobs and transportation. The central location of these units makes the trade-off of living underground worthwhile. Moreover, the comparison with public housing rents in table 1 indicates that while costs per square meter might be higher, the total rent for underground units is much lower (Hu and Hu 2012). The underground market is thus meeting the demand of people with incomes below the levels targeted by affordable housing programs.
Conclusions
Subterranean living is a sizable phenomenon in Beijing. Thousands of advertisements for underground apartments exist on the Internet, and that number was still growing in 2013 despite evictions. But the size of this submarket does not mean it should be incorporated into public policy.
There have been extraordinary accounts of people living on roofs and in sewer wells, trying to find a way to live in central Beijing. Reliance on underground housing is often just another desperate measure that the urban poor resort to in order to live and work in urban areas where they lack hukou and therefore cannot access services.
How much can a society minimize living space to make urban locations affordable? This question will become even more pressing as densities in Asian megacities exceed levels of acceptable human decency, forcing policymakers and designers to think more creatively about urban reforms. While underground units are in fact more spacious than dormitories for workers or students. China’s extraordinary economic development has raised its citizens’ aspirations and expectations for better housing conditions.
Given the fact that most of the renters are single or couples without children, and tenure is temporary, lasting no more than several years, housing policy should consider the need for lifecycle housing for people just starting out in this expensive city, or for those requiring temporary stays for health care, education, and other needs.
About the Author
Annette M. Kim, Ph.D., is associate professor at the Sol Price School of Public Policy at the University of Southern California. She is also the director of SLAB, the newly formed spatial analysis laboratory at Price that advances the visualization of the social sciences for public service through teaching, research, and public engagement.
References
BMBCAD (Beijing Municipal Bureau of Civil Air Defense). May 15, 1986. “关于改变结合民用建筑修建防空地下室规定的 通知》的实施细则” (Changes to the Implementation Rules on Constructing Air Defense Shelters by Combining with Civil Buildings).
Hu, Hai-feng and Ji-ya Hu. 2012. “Overall Evaluation and Future Development Planning of Beijing Affordable Housing System During the Eleventh Five-Year Plan.” Beijing Social Science 1: 7–14.
Liu, Xiang, Maojun Wang, Jiabin Cai, and Mengchen He. 2013. “An Analysis on the Spatial Structure of Non-Native Permanent Population of Beijing Metropolitan Area in 2000–2010.” Urban Development Studies 20(10): 86–93.
Xie, Xinmei and Le Zhou. 2012. “Study on Housing Demands of Migrant Workers in Key Industries in Beijing.” Paper read at China Urban Planning Annual Conference Proceedings, Beijing.
Xing, Fan. 2011. “北京清理地下空间提速 百万北漂可能无处寄居” (Beijing to Clean Up Underground Space Speed One Million North Drift May Have Nowhere to Sojourn). Beijing Times, January 14. http://news.qq.com/a/20110114/000529.htm
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Alrededor del mundo, las ciudades parecen expandirse físicamente y consumir suelo a una tasa mayor que el crecimiento de la población. Cuando la población se duplica, el uso del suelo se triplica.
Cuando se habla del crecimiento de una ciudad en el discurso público, la conversación casi invariablemente se enfoca en la población. Hablamos de ciudades “en ascenso” que crecieron, por ejemplo, de 2 a 5 millones de habitantes en sólo un par de décadas, o ciudades en declinación que se están vaciando y perdiendo residentes a un ritmo rápido.
La unidad común de percepción y medición, en otras palabras, es casi siempre la cantidad de habitantes. Frecuentemente no aparece en la discusión ninguna medición del uso del suelo, a pesar de que las ciudades han crecido mucho más en el uso del suelo que en población entre 1990 y 2015, según los datos del Observatorio Urbano Global de ONU-Hábitat. En los países desarrollados, la población urbana creció un 12 por ciento, mientras que el uso del suelo urbano creció un 80 por ciento. Y en los países en vías de desarrollo, la población urbana creció un 100 por ciento, mientras que el uso del suelo urbano creció un 350 por ciento.
Los problemas del uso del suelo serán cada vez más críticos cuando la población supere los 9.000 millones de habitantes y 2.500 millones de personas migren a las ciudades para 2050, según las proyecciones de las Naciones Unidas. La configuración de las áreas urbanas y los recursos disponibles para recibir esta afluencia masiva serán críticos para sostener la vida humana en el planeta, dice George W. “Mac” McCarthy, presidente y gerente ejecutivo del Instituto Lincoln.
Es un área de profunda preocupación: ¿Cómo están cambiando exactamente los mapas globales estas poblaciones urbanas en crecimiento? Además, ¿podemos observar patrones regulares o incluso predecibles? Y estas tendencias, tal como se ven ahora, ¿se pueden sostener en el tiempo?
A la fecha, hay muy poco conocimiento científico sobre los patrones generales de evolución de los límites, sistemas y el uso del suelo urbano. Pero la nueva segunda edición revisada del Atlas de expansión urbana en línea, publicado por primera vez en 2012, intenta llenar esta brecha crucial de conocimiento. Producido por medio de una asociación entre ONU-Hábitat, el Programa de Expansión Urbana de la Universidad de Nueva York y el Instituto Lincoln, el nuevo Atlas realiza un análisis muy preciso de imágenes de satélite, junto con cifras de población y otros datos, para estudiar la naturaleza cambiante de las ciudades observadas desde 1990 al presente. El informe y los datos completos se difundirán este octubre en la conferencia de ciudades globales del Hábitat III en Quito, Ecuador, como parte de la implementación de la Nueva agenda urbana de la ONU.
El nuevo Atlas analiza 200 ciudades (a diferencia de sólo 120 en la muestra de 2012), seleccionadas rigurosamente de entre las 4.231 ciudades del mundo con más de 100.000 habitantes (al 2010), que constituyen una muestra representativa de las grandes áreas urbanas. Las 200 ciudades en cuestión abarcan el 70 por ciento de la población urbana del mundo.
La división de estadísticas de las Naciones Unidas ha aceptado y adoptado ahora esta “Muestra de ciudades de la ONU” para realizar un análisis continuo de las tendencias de urbanización. “Las ciudades, cómo se forman, y los efectos de la urbanización sobre la calidad de la vida humana deben ser tratados ahora como una ciencia”, dice Joan Clos, Directora Ejecutiva de ONU-Hábitat, durante el lanzamiento en la sede de la ONU en Nueva York en junio de 2016: “La confluencia sin precedentes del cambio climático, el auge de la población y la prisa por vivir en las ciudades quiere decir que nuestro desarrollo humano crítico se producirá en las ciudades”.
Como los asentamientos no planificados redefinen con fluidez muchos límites urbanos, es crucial, dicen los expertos y planificadores, contar con un método sistemático para estudiar las ciudades como unidades espaciales contiguas, no sólo jurisdicciones administrativas. La muestra de ciudades de la ONU también permite pasar de una agenda urbana, con datos a nivel de país, a una agenda predicada en una recolección y el análisis de datos a nivel de ciudad.
El estudio de dicha muestra nos permite inferir ciertas reglas generalizadas sobre las grandes áreas urbanas, señala el coautor de Atlas Shlomo “Solly” Angel, profesor y académico de investigación sénior de la Universidad de Nueva York. “La muestra representa con exactitud ese universo”, dice de las ciudades con poblaciones de 100.000 habitantes o más, “para poder hacer estimaciones sobre dicho universo con información sobre la muestra. Esta es la contribución más científica de este Atlas”.
Consumo del suelo y “de-densificación”
¿Qué podemos decir entonces de las grandes ciudades del mundo, ahora que se han podido obtener y procesar estos datos representativos?
Un patrón evidente observado es que las ciudades alrededor del mundo parecen estirarse físicamente y consumir suelo a una tasa mayor que el crecimiento de la población. Esta tendencia corrobora las conclusiones de la primera edición del Atlas, que pronostica una “densidad decreciente”. En el pasado, esto se denominó “crecimiento desordenado”, y algunos ahora lo llaman “de-densificación”. En cualquier caso, para un planeta cada vez más preocupado con la sostenibilidad, la eficiencia energética, el cambio climático y la escasez de recursos, esta no es una buena tendencia: Una mayor densidad en general crea patrones de vida más verdes y sostenibles.
Angel señala una regla estadística aproximada que emerge del trabajo del Atlas nuevo: a medida que la población se duplica, el uso del suelo se triplica. “Si bien queremos que la densidad aumente o por lo menos permanezca igual, esto no ocurre”, agrega.
Muchos gestores de política no se han dado cuenta, o no han querido darse cuenta, de esta realidad surgida en las décadas recientes. Don Chen, director de desarrollo equitativo de la Fundación Ford, dice que “existe una gran variación en el nivel de conciencia de los funcionarios de planificación sobre el tema de crecimiento sostenible”. En muchos países, agrega, “se observa una gran resistencia de las diversas ortodoxias”, y frecuentemente la predisposición a un cambio en las normas y actitudes oficiales no es favorable: “Por muchas, muchas décadas, y en algunos países por siglos, ha habido incentivos para construir en suelo virgen”.
Y aunque exista la voluntad política de cambiar, hay “mucha capacidad instalada para construir hacia afuera, como por ejemplo en infraestructura de suelo”, señala Chen. Para poder alcanzar una mayor densidad y conservación de suelo, hay que coordinar muchos sistemas complejos más amplios desde una perspectiva política.
De todas maneras, el análisis de datos efectuado en el Atlas –cuyo propósito es ayudar de raíz a definir una nueva “ciencia de las ciudades”– puede servir como una llamada de atención. Angel dice que el Atlas puede ser una “herramienta para convencer a los gestores de política que tienen que prepararse para una expansión considerablemente mayor de lo que sus propios cálculos indican, o de lo que los planificadores han incorporado en sus planes de ordenamiento territorial”.
Para aumentar la densidad habrá que sacrificarse mucho y modificar las normas existentes de vida en muchos lugares: hará falta que la gente viva en apartamentos y casas más pequeñas, en casas multifamiliares y en edificios más altos. También requerirá frecuentemente la remodelación de áreas de baja densidad en las ciudades.
McCarthy reconoce que los datos son “un poco aterradores”, ya que revelan un patrón generalizado de problemas en el futuro. “Este es un proceso que tendremos que parar, llámese ‘crecimiento desordenado’, ‘de-densificación’ o lo que sea”, dice. “No podemos seguir consumiendo todo nuestro mejor suelo con desarrollo urbano. Tenemos que alimentarnos. Tenemos que obtener agua”.
También nota los muchos intentos fallidos de construir grandes complejos de vivienda fuera de las áreas densas urbanas, dejando millones de unidades mayormente vacías alrededor del mundo. Esto ha ocurrido en muchos países, desde México y Brasil a Sudáfrica y China, “¿Por qué seguimos construyendo estos emprendimientos de viviendas en el medio de la nada y esperamos que la gente viva allí?”, dice McCarthy, señalando que es fundamental vincular los trabajos y la actividad industrial con la vivienda.
Claramente, hace falta una planificación más inteligente y proactiva para crecimiento alrededor del mundo, dicen los investigadores del proyecto. Esto quiere decir encontrar las maneras correctas de canalizar el crecimiento de la ciudad dentro del espacio geográfico, y crear la infraestructura (transporte, agua, alcantarillado y otras necesidades) para que los nuevos asentamientos y unidades de vivienda tengan servicios adecuados.
Más aún, también es necesario –según los investigadores del Atlas– que muchas de las grandes ciudades del mundo, desde Lagos, Nigeria hasta la Ciudad de México y Zhengzhou, China, adopten un pensamiento de próxima generación sobre las tan llamadas ciudades “policéntricas”. Eso requerirá superar el paradigma tradicional de ciudades monumentales y monocéntricas con un enorme centro urbano, y crear en vez centros interconectados policéntricos, donde un área metropolitana pueda tener muchos centros entrelazados.
Señales de asentamientos no planificados
Las imágenes de satélite analizadas en el Atlas también identifican otros patrones claves que impulsan y/o simbolizan la tendencia general a la de-densificación en todo el mundo.
Una marca muy granular es la falta de intersecciones de cuatro vías, una clara señal de que los caminos está construyéndose azarosamente, de manera no planificada. Este tipo de informalidad y desarrollo no planificado ha estado aumentando a lo largo del tiempo en todo el mundo. Este patrón, sin embargo, está fuertemente correlacionado con un menor PIB per cápita, y por lo tanto es más pronunciado en el mundo en vías de desarrollo y el Sur global. Asociado a este patrón observado hay un aumento en el tamaño de la manzana urbana, ya que los asentamientos precarios y no planificados de todo tipo crecen sin tener en cuenta las necesidades de transporte.
En efecto, el Atlas también sugiere una falta generalizada de conexiones ordenadas con las vías arteriales, que son clave para facilitar el transporte a los lugares de empleo y las redes económicas. Las áreas edificadas a distancia peatonal de vías arteriales anchas son menos frecuentes de lo que eran en la década de 1990, según los datos de dicha década. Más generalmente, simplemente no hay suficiente cantidad de suelo asignado para caminos.
Además, las áreas de baja densidad y las moradas pequeñas están consumiendo el espacio abierto urbano tan preciado: parques y espacios verdes que pueden hacer las áreas urbanas densas sean más llevaderas.
Angel dice que los planificadores tienen que anticiparse a la ola de migración urbana que se viene y reservar suelo para redes de transporte, viviendas sociales, caminos arteriales y espacios abiertos. Esto se tiene que hacer antes de que se produzcan los asentamientos, ya que cuando eso ocurra los precios del suelo subirán y la logística de desplazamiento de la población se hace más complicada. “Esto se puede hacer ahora a un costo relativamente bajo”, señala Angel. Sugiere que los planificadores comiencen a “hacer algunas preparaciones mínimas”.
Aun en países con un alto grado de planificación central, los datos del Atlas pueden ser útiles para resolver diversos desafíos de gestión del suelo.
“Comparadas con la mayoría de las ciudades del mundo en vías de desarrollo, las ciudades chinas están mejor manejadas”, dice Zhi Liu, director del Programa de China del Instituto Lincoln. “El Atlas sigue siendo útil para China, ya que proporciona datos visuales de expansión urbana y analíticos exactos a los planificadores, para poder comprender mejor la escala y los patrones de expansión urbana en sus ciudades”.
El desafío de los datos del Atlas
Detrás de las nuevas perspectivas analíticas producidas por el Atlas, una importante e intrigante historia de fondo sobre la recolección y el análisis de los datos identifica los desafíos futuros para la teoría urbana y la monitorización de ciudades globales, sobre todo en naciones en vías de desarrollo.
Alejandro “Alex” Blei, un académico de investigación en el programa de expansión urbana del Instituto Marron de Gestión Urbana de la Universidad de Nueva York, señaló que armar las 200 ciudades para la muestra representativa no fue una tarea fácil, ya que no hay una definición aceptada universalmente para un área metropolitana. Los investigadores tuvieron que tomar en cuenta ciertas variables, como su ubicación regional, tasa de crecimiento y tamaño de población, para poder asegurarse que la muestra fuera representativa, y tuvieron que crear una metodología cuidadosa y defendible.
El análisis espacial usó la base de datos del Landsat de NASA, un programa de imágenes satelitales que ha estado recolectando imágenes desde la década de 1970. Si bien este juego de datos científicos y metódicos es de excelente calidad, los datos de población subyacentes, que fueron fundamentales para establecer los patrones de migración y asentamiento, frecuentemente no tenían el mismo nivel de perfección.
“Algunos países cuentan con programas de datos bien establecidos”, dijo Blei. Pero en otros casos los datos tienen poca resolución y las grandes ciudades, particularmente en el mundo en vías de desarrollo, sólo tienen zonas de censo amplias. Por lo tanto es difícil a veces realizar análisis detallados sobre los cambios de población y su relación con el cambio en el uso del suelo, ya que los investigadores tuvieron que suponer que la densidad se mantiene sobre grandes sectores del área metropolitana en cuestión.
Al analizar las imágenes de NASA, los investigadores han tenido que estudiar pixel por pixel para diferenciar superficies impermeables del suelo puro. Para ello usaron programas informáticos poderosos en base a métodos bien establecidos, pero su correlación con los datos de población no fue siempre fácil. “Desafortunadamente, no hay mucho que se pueda hacer si los datos no son muy buenos, pero hicimos lo mejor que pudimos bajo las circunstancias”, dice Blei.
Los resultados indican que se necesita un proceso de recolección y síntesis de datos de población menos variable entre países para poder extraer conclusiones más accionables para los gestores de política en cada país individual. Además, hace falta un mayor consenso global sobre la definición de ciudades. La Oficina del Censo de los EE.UU. las define con mucha precisión como “áreas urbanizadas” o “áreas estadísticas metropolitanas”, pero frecuentemente las agencias de recolección de datos de otros países las definen de manera más dispersa. En Asia y África, donde se encuentran las ciudades de crecimiento más rápido, tanto en términos de población como de extensión geográfica, no hay datos de población metropolitana suficientemente granulares como para observar cambios a nivel de barrio.
Matices globales y futuros inciertos
La publicación del nuevo Atlas contribuirá, por supuesto, al largo debate producido en círculos políticos y académicos sobre cómo medir el crecimiento desordenado, tanto de alta como baja densidad, y los mejores modelos para abordar estos temas. El nuevo Atlas también contribuye a la amplia literatura de investigación sobre el consumo de recursos y la calidad de vida en contextos urbanos.
Enrique R. Silva, un asociado de investigación senior del Instituto Lincoln, que se ha especializado en temas de planificación y gobierno en América Latina, señala que la investigación del Atlas seguirá contribuyendo al proceso de planificación y regulación gubernamental, como también a los precios residenciales. El proyecto del Atlas 2016 incluye encuestas con varias partes interesadas en las ciudades, para proporcionar una idea más acabada de las políticas de planificación y los mercados, entre otros temas.
“Sin duda este es un esfuerzo necesario”, dice Silva. “Es un tipo de proyecto de avanzada. Su éxito se medirá viendo cómo otros investigadores, ya sea por medio de críticas o respaldo a la idea inicial, pueden mejorarlo y contribuir a nuestro entendimiento de cómo crecen o se contraen las ciudades”.
También proporciona una base de conocimientos para aquellos que estudian o generan políticas en ciudades específicas. Silva apunta a un lugar como Buenos Aires, que es un “caso clásico” donde la expansión de territorio ocurre a una tasa más rápida que el crecimiento de la población, y donde muchas personas se desplazan hacia la periferia, alejándose del centro denso de la ciudad. Silva dice que la investigación realizada por su colega del Instituto Lincoln Cynthia Goytia ha demostrado cómo las regulaciones poco estrictas del suelo afectan los patrones de asentamiento. De acuerdo a su investigación, los mercados de suelo y sus regulaciones afectan su capacidad de pago, y esto puede dar lugar a asentamientos no planificados.
Neema Kudva, profesora asociada de la Universidad Cornell y experta en patrones de crecimiento en India y Asia Meridional, también alaba el “trabajado muy cuidadoso” realizado por el equipo del Atlas. Pero sospecha que ciudades más pequeñas, de menos de 100.000 habitantes y por lo tanto excluidas del análisis, puedan tener una dinámica distinta, con patrones y experiencias más variables.
Al tratar de crear “una sola ciencia de las ciudades”, dice, quizás estemos obviando diferencias significativas entre áreas metropolitanas pequeñas y grandes, limitando nuestra capacidad para imaginar intervenciones creativas. “La diferencia entre una ciudad pequeña y otra grande puede estribar en la capacidad para influir en los procesos políticos, la capacidad para obtener fondos, organizar e intervenir”, dice Kudva. “Para una persona como yo, que está realmente interesada en espacios más pequeños, el Atlas proporciona sugerencias, puntos de referencia y contrapuntos importantes, pero éstos no son siempre útiles”.
Kudva también pondera si los cambios emergentes de gran escala relacionados con sistemas energéticos, el calentamiento global, el aumento en el nivel del mar y las convulsiones políticas pueden alterar los patrones globales del uso del suelo con respecto al pasado. El problema de la densidad descendente es potencialmente reversible, según ella. “Esa tendencia podría cambiar”, dice. “Tenemos que jugar un papel más intervencionista”.
De todas maneras, mejores datos e imágenes más detalladas de los patrones de asentamiento pueden ayudar sustancialmente a resolver los desafíos comunes de ciudades de muchos tamaños distintos. Chen, de la Fundación Ford, señala que es necesario realizar investigaciones como las del Atlas para combatir problemas como el acceso desigual a oportunidades. “Necesitamos datos de referencia, y tenemos que comprender la relación entre cómo usamos el suelo y otras cosas”.
El problema de la desigualdad global, que McCarthy llama el “desafío más inexpugnable” de las ciudades, se asoma en todos los datos. Más allá de los múltiples mapas globales del Atlas hay problemas y dilemas perdurables que los investigadores y gestores de políticas sólo están comenzando a comprender y abordar. “El mayor de ellos es la concentración absoluta de pobreza y el aislamiento geográfico de grandes segmentos de la población”, dice McCarthy, notando que a veces del 30 al 50 por ciento de los residentes de muchas ciudades grandes vive en “condiciones deplorables”.
La disponibilidad de viviendas sociales decentes integradas en forma significativa en la red económica y el flujo de las ciudades tiene que ser una prioridad. Pero muchos esfuerzos a nivel nacional han fracasado en este intento. “Este es lo más desconcertante”, dice McCarthy.
Cuando el nuevo Atlas se dé a conocer en la conferencia de ONU-Hábitat III de octubre en Quito, este problema, y muchos otros que afectan las ciudades de mayor crecimiento del mundo, serán analizados en forma más precisa y poderosa gracias a estos datos nuevos y abarcadores.
John Wihbey es profesor asistente de periodismo y nuevos medios de la Universidad Northeastern. Sus artículos e investigaciones se enfocan en temas de tecnología, cambio climático y sostenibilidad.
Crédito: Programa de Expansión Urbana de la Universidad de Nueva York
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Cities around the world seem to be stretching out physically and consuming land at a rate that exceeds population growth. As populations double, land use triples.
When city growth comes up in public discourse, the conversation almost invariably focuses on population. We speak of “booming” cities that have grown from, say, 2 to 5 million in just a few decades or declining cities that are hollowing out and losing residents at a rapid rate.
The common unit of understanding and measurement, in other words, is almost always the number of people. Measures of land use are often missing from the picture, despite the fact that cities grew much more in land use than in population between 1990 and 2015, according to data from the UN-Habitat Global Urban Observatory. In developed countries, urban population grew 12 percent, while urban land use increased by 80 percent. And in developing countries, population expanded by 100 percent while urban land use rose 350 percent.
Land use issues will become more critical as the world population exceeds 9 billion and 2.5 billion persons migrate to cities by 2050, according to the United Nations’ projections. Configuring urban areas and their available resources to support this massive inflow will be critical to sustaining human life on the planet, says George W. “Mac” McCarthy, president and CEO of the Lincoln Institute.
It’s a profound area of concern: How exactly are these rising urban populations changing global maps? Further, can we observe regular, even predictable, patterns? And are these trend lines, such as they are, sustainable over time?
To date, there has been little scientific understanding of broad global patterns related to how city borders, systems, and land-use patterns are changing. But the newly revised, second edition of the online Atlas of Urban Expansion, first published in 2012, aims to fill this crucial gap in knowledge. Produced through a partnership among UN-Habitat, the New York University Urban Expansion Program, and the Lincoln Institute, the new Atlas performs very precise analysis of satellite imagery, coupled with population figures and other data, to study the changing nature of cities observed from 1990 to the present. The full report and data are set to be unveiled this October at the Habitat III global cities summit in Quito, Ecuador, as part of the implementation of the UN’s New Urban Agenda.
The new Atlas analyzes 200 cities (up from 120 in the 2012 sample), rigorously selected from among the 4,231 cities in the world with populations greater than 100,000 (as of 2010) that constitute a representative sample of large urban areas. The 200 cities in question make up about 70 percent of the world’s urban population.
The United Nations statistics division has now accepted and adopted this “UN Sample of Cities” as a way to conduct ongoing analysis of urbanization trends. “Cities, how they form, and the effects of urbanization on the quality of human life must now be treated as a science,” says Joan Clos, executive director of UN-Habitat, during the launch at UN headquarters in New York in June 2016: “The unprecedented confluence of climate change, population boom, and the rush to live in cities means that our critical human development will take place in cities.”
With unplanned settlement fluidly redefining many urban boundaries, it is crucial, experts and planners say, to produce a consistent method for studying cities as contiguous spatial units, not just administrative jurisdictions. The UN Sample of Cities also enables transition from an urban agenda based on country-level data to one predicated on city-based data collection and analysis.
Studying such a sample allows us to infer some generalizable rules about large urban areas, notes Atlas coauthor Shlomo “Solly” Angel, a professor and senior research scholar at New York University. “The sample accurately represents that universe,” he says of cities with populations of 100,000 persons or more, “so you can actually make statements about that universe given information about the sample. That’s the more scientific contribution of this Atlas.”
Land Consumption and “De-densification”
What, then, can be said of the world’s large cities, now that such representative data have finally been collected and crunched?
One reliably observed pattern is that cities around the world seem to be stretching out physically and consuming land at a rate that exceeds population growth. This tendency corroborates the findings of the first-edition Atlas, which indicates “falling density.” In the past, this was termed “sprawl,” and some refer to it now as “de-densification.” In any case, for a planet increasingly concerned with sustainability, energy efficiency, climate change, and resource scarcity, this is not a good trend: Density generally allows for greener and more sustainable living patterns.
Angel notes that there is a kind of rough statistical rule that emerges from the new Atlas work: As populations double, land use triples. “Even though people would like to see densification increase or at least stay the same, it doesn’t,” he adds.
Many policy makers have been unable, or unwilling, to see this reality unfolding in recent decades. Don Chen, director of Equitable Development at The Ford Foundation, says that the issue of sustainable growth is “very uneven in terms of planning officials’ awareness.” In many countries, he adds, “various orthodoxies are battling it out,” and frequently the “cards are stacked against us” in terms of changing norms and official attitudes: “For many, many decades, and in some countries for centuries, there have been incentives [for] building on virgin land.”
And even where there is political will for change, there are “multiple dimensions of capability to build upward, such as in-ground infrastructure,” Chen notes. Wider complex systems must be coordinated from a policy perspective in order to achieve greater density and land conservation.
In any case, the data analysis effort undertaken in the Atlas—which at root is intended to help define a new “science of cities”—may serve as a wake-up call. Angel says the Atlas can be a “tool for convincing policy makers that the expansion they must prepare for is considerably larger than their own little back-of-the-envelope calculations, or what their planners have in their master plans.”
Increasing density again will necessitate sacrifice and modification of existing norms for living standards in many places: It will require people to live in smaller apartments and homes, in multifamily housing, and in higher buildings. It also will frequently require redevelopment of low-density areas in cities.
McCarthy acknowledges that the data are “a little bit chilling,” as they reveal a pervasive pattern that signals huge trouble ahead. “It’s something that we have to stop—whether we call it ‘sprawl’ or ‘de-densification’ or something else,” he says. “We can’t continue to consume all of our best land with urban development. We still have to feed ourselves. We still need to collect water.”
He also notes many ill-fated attempts to build large housing units far outside denser urban areas, leaving millions of units across the world largely empty. This has happened in many countries, from Mexico and Brazil to South Africa and China. “Why is it that we continue to build these developments in the middle of nowhere and expect people to live there?” McCarthy says, noting that it is vital to link jobs and industrial activity with housing.
Clearly, smarter, more proactive planning is required for growth across the world, the project’s researchers say. That means finding the right ways to channel city growth spatially and to create the infrastructure—transportation, water, sewer, and other necessities—so the new settlements and housing units are serviced appropriately.
Moreover, it is also necessary, Atlas researchers say, for many of the big cities around the world—from Lagos, Nigeria, to Mexico City to Zhengzhou, China—to adopt more next-generation thinking about so-called “polycentric” cities. That will require moving beyond the traditional paradigm of hulking, monocentric cities with a huge urban core and instead creating polycentric networked hubs, whereby a metropolitan area will have many interlinked urban centers.
Signatures of Unplanned Settlement
The satellite imagery analyzed in the Atlas also highlights other key patterns that are both drivers and/or symbols of the overall de-densification trend worldwide.
One very granular mark is the lack of four-way intersections, a clear sign that roads are being laid out haphazardly, in a largely unplanned way. Such informality and unplanned development have been increasing over time across the world. The pattern, however, is strongly correlated with lower GDP per capita, and therefore is more pronounced in the developing world and global South. Linked to this observed pattern is an increase in urban block size, as shantytowns and unplanned settlements of many kinds grow without regard to transportation needs.
Indeed, the Atlas also suggests a pervasive lack of orderly connections to arterial roads, which are key to facilitating transportation to employment and economic networks. Built-up areas within walking distance of wide arterial roads are less frequent than they were in the 1990s, according to data from that decade. And more generally, there is simply not enough land being allocated for roads.
In addition, low-density tracts and small dwellings are unnecessarily consuming precious urban open space—parks and green spaces that can make dense urban areas more livable.
Angel says planners need to get ahead of the coming wave of urban migration and secure land for transportation, affordable housing, arterial roads, and open space. That needs to be done before settlement happens, when land prices subsequently soar and the logistics of moving populations become trickier. “This can be done at a relatively small cost,” Angel notes. He suggests that planners begin to “make some minimal preparations for it.”
Even in countries where there is a high degree of central planning, the data contained in the Atlas may prove helpful for diverse land management challenges.
“Compared to most cities in the developing world, Chinese cities are better managed,” says Zhi Liu, director of the Lincoln Institute’s China program. “The Atlas is still useful for China, as it provides accurate, visual urban expansion data and analytics to planners that could strengthen their understanding of the scale and patterns of urban expansion in their cities.”
The Atlas Data Challenge
Behind the new analytical insights produced by the Atlas, an intriguing and important backstory of data collection and analysis highlights future challenges for urban theory and monitoring of global cities, especially in developing nations.
Alejandro “Alex” Blei, a research scholar in the urban expansion program of New York University’s Marron Institute for Urban Management, said that assembling the 200 cities for the representative sample was no easy task, as there is no universally accepted definition for a metropolitan area. Researchers had to account for variables such as regional location, growth rate, and population size in order to ensure the sample was representative, and they had to create a careful and defensible methodology.
NASA’s Landsat database, a satellite imagery program running since the 1970s, was the basis for the spatial analysis. While that methodical, scientific dataset is of exceedingly high quality, the underlying population data, which was key for establishing migration- and settlement-related patterns, was frequently less than perfect.
“Some countries have very well-established data programs,” Blei said. But in other cases the data are very “coarse,” and large cities, particularly in the developing world, have only broad census zones. It is therefore difficult, at times, to make fine-grained insights about population changes in connection with land use shifts, as the researchers had to assume equal density over large tracts of the metropolitan area in question.
Scanning the NASA pictures, the researchers had to analyze pixels to assess whether there was impervious coverage surface or soils. They performed this task with powerful software according to well-established methods, but correlating it with population data was not always smooth. “Unfortunately, there’s not very much we can do if the data are not very good, but we did the best we could under the circumstances,” Blei says.
Evidence suggests the need for less variation in population data collection and synthesis across countries, in order to derive more actionable insights for policy makers in every country. And more global consensus is needed around the definition of cities. The U.S. Census Bureau defines them very precisely as “urbanized areas,” or “metropolitan statistical areas,” but they are frequently defined in more scattered ways by other countries’ data collection agencies. Asia and Africa—home of many of the fastest-growing cities, both in terms of population and geographic extent—suffer from a lack of granular city population data that speak to neighborhood-level change.
Global Nuances and Uncertain Futures
The publication of the new Atlas will, of course, join a long debate in policy and academic circles about how to measure sprawl, both high- and low-density, and the best models for addressing related issues. The new Atlas also speaks to a long research literature on the consumption of resources and quality of life in urban contexts.
Enrique R. Silva, a senior research associate at the Lincoln Institute who has specialized in Latin American planning and governance issues, notes that the Atlas research will continue to help advance understanding of government planning and rule-making, as well as residential pricing. The 2016 Atlas project includes surveys conducted with various stakeholders in cities that might yield insights on planning policies and markets, among other issues.
“It’s definitely an effort that is needed,” Silva says. “It’s a first-mover type of project. The measure of success will be the extent to which other researchers, whether through critique or support of the initial idea, can improve upon it and contribute to our understanding of how cities are growing, or even contracting.”
It will also help ground-level understanding for those studying or making policy in particular cities. Silva points to a place like Buenos Aires, which he calls a “classic case” where the expansion of territory is occurring faster than the population growth—and where many people are being displaced outward from the denser city core. Silva says that research by his Lincoln Institute colleague Cynthia Goytia has shown how lax land use regulation affects settlement patterns. Land markets and their regulations affect affordability, and this can result in unplanned settlements, her research suggests.
Neema Kudva, an associate professor at Cornell University who is an expert in growth patterns in India and South Asia, also praises the “very careful work” performed in the Atlas effort. But she worries that smaller cities—those under 100,000 and therefore excluded from the analysis—may see different dynamics that are subject to more variable patterns and experiences.
In trying to create “one science of cities,” she says, we may miss significant differences between small and big metropolitan areas, limiting our ability to imagine creative interventions. “The difference between small and big can be the ability to influence political processes, the ability to garner funds, to organize, to intervene,” Kudva says. “For a person like me who is interested in smaller places, things like the Atlas provide important suggestions, important points of reference, important counterpoints, but they are not always useful.”
Kudva also wonders if large-scale, emerging changes related to energy systems, global warming, sea-level rise, and political upheaval may alter worldwide land use patterns, compared to those observed in the past. The issue of falling density is potentially reversible, she believes. “That trend could change,” she says. “We need to play a more interventionist role.”
Still, better data and a more detailed picture of settlement patterns can substantially help address challenges common to cities of many different sizes. Chen, of the Ford Foundation, notes that research like the Atlas is necessary to combat issues such as unequal access to opportunity. “We need baseline data, and we need to understand the relationship between how we use land and other things.”
The issue of global inequality, which McCarthy calls the biggest “unassailable challenge” of cities, looms in all of the data. Beyond the layers of the Atlas’s global maps are stubborn facts and dilemmas that researchers and policy makers are only beginning to understand and address. “The biggest one is the absolute concentration of poverty and geographic isolation of large segments of the population,” McCarthy says, noting that sometimes 30 to 50 percent of residents in many large cities live in “deplorable conditions.”
Decent affordable housing that is meaningfully integrated into the economic network and flow of cities has to be a priority. Yet many national efforts to date have failed to achieve that goal. “That’s the thing that I find most vexing,” McCarthy says.
As the new Atlas is rolled out in October at the UN-Habitat III conference in Quito, that issue—and many others affecting the world’s fast-growing cities—is sure to be framed even more precisely and powerfully by the new, comprehensive data.
John Wihbey is an assistant professor of journalism and new media at Northeastern University. His writing and research focus on issues of technology, climate change, and sustainability.
Image by New York University Urban Expansion Program
