Más seguridad y confianza para las comunidades del Sur Global

Más de mil millones de personas en todo el mundo, es decir, cerca de uno de cada cuatro residentes urbanos, viven en asentamientos informales, según ONU-Habitat, con las mayores concentraciones en África, Asia y América Latina. Dichos asentamientos, que suelen formarse en respuesta a la falta de viviendas adecuadas, asequibles y bien ubicadas, pueden ofrecer a los residentes acceso a redes de apoyo comunitario y oportunidades económicas. Pero la informalidad también tiende a dejar a los residentes en un estado de precariedad perpetua, sin derechos legales sobre sus hogares o la tierra que ocupan y, a menudo, sin infraestructura o servicios esenciales.

Un informe de políticas de ONU-Habitat pendiente de publicación explora si los fideicomisos comunitarios de tierra (CLT, por sus siglas en inglés), que se componen de viviendas de propiedad individual en tierras de propiedad colectiva, podrían ser una herramienta útil para ayudar a proporcionar más seguridad y estabilidad a los residentes de asentamientos informales, en particular, en el Sur Global.

“Los fideicomisos comunitarios de tierra podrían ayudar a muchos grupos en el Sur Global, pero pocas personas conocen el modelo”, dice Tarcyla Fidalgo, directora de la Iniciativa del Sur Global impulsada por el Centro Internacional de Fideicomisos Comunitarios de Tierra (ICCLT, por sus siglas en inglés) y autora principal del informe de ONU-Habitat. Fidalgo ha estado trabajando para mapear los modelos colectivos de tenencia de tierras a nivel mundial y aprender de ellos a fin de ampliar la comprensión de los CLT en Brasil y otros lugares.

“Creo que el fideicomiso comunitario de tierra responde a una pregunta muy antigua y compleja sobre el movimiento social aquí en Brasil, que es cómo mantener un marco colectivo y, al mismo tiempo, respetar la individualidad”, comenta Fidalgo.

A principios de este año, Fidalgo participó con docenas de otros asistentes en un intercambio de aprendizaje de tres días en Ciudad del Cabo para explorar las realidades legales, financieras y geográficas de los CLT en África. El evento, patrocinado por socios como el Instituto Lincoln y el Development Action Group (DAG), fue el último de una serie de intercambios entre pares para profesionales y otras personas que ven el potencial del modelo de CLT para abordar la inseguridad habitacional en el Sur Global.

“Podía notarse que el evento era histórico”, dice Enrique Silva, director de programas del Instituto Lincoln. “En encuentro inició una conversación en diversos continentes y comunidades sobre la relevancia y la promesa de los CLT, la cual quizás nunca se habría producido por sí sola, y sentó las bases para la adopción de los CLT a una escala nunca imaginada”.  

“Temporal por 100 años”

El modelo moderno de fideicomisos comunitarios de tierra es más frecuente en las naciones urbanizadas ricas de América del Norte y Europa, donde se ha utilizado, en gran medida, para garantizar la capacidad de pago habitacional. Sin embargo, Fidalgo dice que, en el contexto de los asentamientos informales, los CLT pueden usarse como una herramienta para preservar comunidades que ya son sólidas y colaborar, de manera más amplia, en la lucha por los derechos a la vivienda y el suelo.

“Estos lugares, incluso si se considera la precariedad y todas las dificultades, son lugares vibrantes llenos de creatividad, con lazos sociales muy sólidos y una solidaridad muy fuerte entre los residentes”, sostiene. Sin embargo, los residentes de asentamientos informales (muchos de los cuales ocupan parcelas de suelo marginales, pero bien ubicadas cerca de lugares de trabajo en el centro de la ciudad) viven bajo una amenaza constante de desalojo y una serie de otras inseguridades, desde un mayor riesgo climático hasta una infraestructura de saneamiento inadecuada.

Según Fidalgo, Río de Janeiro ahora tiene más de 1.000 favelas que se encuentran en casi todos los barrios y, a menudo, emplazadas en laderas empinadas por encima de la ciudad con total desarrollo. “Esta tipología de asentamiento informal ha estado presente desde principios del siglo XX: nuestra favela más antigua ahora tiene 130 años”, dice. Durante ese período, las favelas y sus residentes han experimentado ciclos de abandono, aceptación y, además, desalojo, como durante el período de “megaeventos” de 2009 a 2016, cuando Río fue sede de los Juegos Olímpicos, la Copa Mundial, los Juegos Panamericanos y otros eventos internacionales importantes.

“La ciudad recibió mucho dinero para garantizar la infraestructura para estos eventos”, comenta Fidalgo. Señala que las decisiones políticas de erradicar algunas de las favelas, en especial las cercanas a las sedes de los Juegos Olímpicos y la Copa Mundial, “provocaron oleadas masivas de desalojos y muchas personas de estas favelas murieron; no a causa de la violencia en particular, sino debido a la pérdida de su comunidad y de los lazos sociales”.

Fidalgo dice que la amenaza de desalojo hace que los residentes de asentamientos informales, que podrían invertir en sus hogares y barrios, se muestren reacios a hacerlo. “Si uno no tiene el título de la tierra que ocupa, no invertirá allí porque no tiene seguridad sobre el lugar que ocupa”, dice Fidalgo. “Entonces, solo hace las mejoras más básicas y necesarias para sobrevivir porque es una condición temporal. Pero es temporal durante 100 años”.

Un fideicomiso comunitario de tierra ofrece a los residentes la oportunidad de mantener la comunidad intacta de forma legal y permanente mientras asegura la inversión en infraestructura y el poder político, y la posibilidad de ser propietarios de sus propias viviendas y permanecer en ellas durante el tiempo que deseen. Sin embargo, Fidalgo señala que, durante mucho tiempo, incluso los pocos profesionales y encargados de elaborar políticas en Brasil que conocían el modelo lo descartaron, en gran medida, por ser algo que solo funcionaba en el contexto más rico del Norte Global.

Esa situación fue hasta que se enteraron del fideicomiso comunitario de tierra Caño Martín Peña en la capital puertorriqueña de San Juan.

Puerto Rico da el ejemplo

El canal Martín Peña antes pasaba por el centro de San Juan y, a principios del siglo XXI, unas 8.000 familias se habían asentado en los pantanosos manglares a lo largo de sus orillas. Después de mucho tiempo lleno de limo y escombros, y sin alcantarillado ni sistema de drenaje, el canal tenía una contaminación extrema y era propenso a inundaciones, por lo que el gobierno comenzó a hacer planes para dragarlo.

Los residentes sintieron alivio, pero también preocupación: como la zona se encontraba tan cerca del distrito financiero de San Juan, las mejoras en la infraestructura podían elevar el valor del suelo y obligarlos a desplazarse. El gobierno deseaba el apoyo de la comunidad para el proyecto, por lo que se involucró en un largo proceso de consulta con los residentes de los ocho barrios para crear un plan de desarrollo integral y un proyecto de ley, un componente clave que incluía la entrega de las tierras de propiedad pública a sus residentes a través de un nuevo fideicomiso comunitario de tierra.

La formación del CLT llevó varios años y muchos debates: más de 700 reuniones comunitarias en total, según Mariolga Juliá Pacheco, directora de la Oficina de Participación del CLT Caño Martín Peña. “Al principio, fue interesante porque había diferentes dirigentes en diferentes comunidades que no necesariamente se conocían”, dice. “Pero comenzaron a ver que estaban luchando por las mismas causas, que tenían los mismos problemas, que si una comunidad se inundaba, la otra también se inundaría… En verdad fue un hermoso proceso en términos de fomentar el pensamiento crítico y el despertar de los dirigentes comunitarios”.

Después de algunos reveses políticos y los consiguientes desafíos legales, el fideicomiso comunitario de tierra finalmente ganó la propiedad de la tierra a fines de 2013. Dos años más tarde, el Caño Martín Peña ganó un Premio Mundial del Hábitat, lo que le dio reconocimiento como un nuevo modelo para transformar los asentamientos informales y prevenir los desplazamientos.

Solo alrededor de una cuarta parte de los 8.000 hogares se unieron al nuevo fideicomiso comunitario de tierra (aunque más personas se siguen inscribiendo). Sin embargo, incluso cuando se brindó protección a solo 2.000 de las viviendas al retirarlas del mercado inmobiliario, esto ha sido suficiente para proteger a toda la comunidad de la presión del aburguesamiento, ya que las viviendas se encuentran intercaladas en todos los barrios.

“Cuando algún agente del mercado inmobiliario viene a la comunidad, no quiere comprar solo una o dos casas”, explica Fidalgo. “Quiere comprar un gran terreno para construir otra cosa, como un centro comercial o lo que sea. Y, al tratar de obtener esta gran parcela de suelo, inevitablemente se topará con una casa del fideicomiso comunitario de tierra. Por lo tanto, no podrá adquirir esa parcela”.

Intercambio de conocimientos de sur a sur

En 2017, World Habitat organizó un intercambio internacional entre pares en San Juan con el fideicomiso comunitario de tierra Caño Martín Peña, al que asistió el director del ICCLT, Greg Rosenberg. “Quedé asombrado por lo que habían logrado”, dice Rosenberg. “Me abrió los ojos al potencial que tienen los fideicomisos comunitarios de tierra en el Sur Global de maneras que nunca había imaginado: podría ser una herramienta muy útil para los mil millones de personas que viven sin seguridad de tenencia en comunidades informales autoconstruidas”.

Eso inspiró al ICCLT a organizar su propio intercambio de aprendizaje entre pares en Brasil, que atrajo a participantes de 11 países. Entre ellos, estaba Crystal West, directora ejecutiva del Development Action Group (DAG), una organización sin fines de lucro de desarrollo habitacional y económico con sede en Ciudad del Cabo, Sudáfrica.

“Nuestra noción de los CLT se basaba en el enfoque del Norte Global y Australia, y acabamos de descubrir que eso no va a funcionar aquí”, señala West. “Pero al ir a Río, ver lo que está sucediendo en Brasil, Puerto Rico y estos otros países, notamos que, en realidad, los principios de este modelo no son ajenos a nosotros.
Estos son los principios con los que hemos estado trabajando a medida que apoyamos a las comunidades: se trata de la propiedad, se trata de la administración y, más importante aún, se trata de situar a las comunidades en el centro”.

“En este momento, el gran desafío que enfrentamos en Sudáfrica con la informalidad es que no lleva a ningún lado”, dice West. “La tasa de informalidad solo crece exponencialmente”.

Cuando Sudáfrica se convirtió en una nación democrática en 1994, después de décadas de gobierno del apartheid, bajo el cual la población negra sudafricana tenía prohibido por ley poseer propiedades y se la desalojaba de sus tierras por la fuerza, el nuevo gobierno, que buscaba reparar esos daños, hizo muchas promesas. “Un tema central era que cada persona obtendría una casa gratis”, explica West, un objetivo noble que está lejos de cumplirse.

Si bien hay antecedentes de tenencia de suelo comunal en Sudáfrica, la adopción de los CLT requerirá superar algunos obstáculos legales y políticos, dice Michael Clark, investigador de suelos urbanos de DAG. “Una de las conclusiones que resultaron bastante claras del intercambio de aprendizaje es que, si bien una forma de fideicomiso comunitario de tierra sin duda sería posible en el contexto sudafricano, la forma específica que tomaría no tiene disponibilidad inmediata en nuestro contexto legal directamente”, dice, por lo que podría ser necesario abogar por una nueva forma de tenencia del suelo o modernizar un marco existente.

Aparte de los obstáculos legales, la historia del apartheid también puede hacer que los residentes se muestren algo escépticos con respecto a la propiedad comunitaria. Después de haber tenido prohibido por ley poseer propiedades durante generaciones, es comprensible que muchos sudafricanos negros ven la propiedad privada del suelo como un símbolo importante de libertad. “Ya que se ha desplazado a las personas y se les han quitado sus derechos al suelo como parte de la deshumanización que el apartheid logró con tanta eficacia, existe una gran fijación en la propiedad como meta final”, dice Clark.

El intercambio de aprendizaje en Ciudad del Cabo comenzó con visitas guiadas a los asentamientos informales de Ses’khona y Winnie Madikizela Mandela, donde los participantes pudieron hablar con los residentes y comprender mejor la precariedad a la que se enfrentan.

“Esas visitas al sitio fueron muy importantes para fundamentar la conversación y ubicar a las diferentes personas que participaron en la conferencia en las realidades de las que estamos hablando”, comenta Akhona Siswana, coordinadora de proyectos de DAG.

“Es muy difícil organizarse en torno a la esperanza”, dice Siswana. “Las comunidades enfrentan desafíos inmediatos, y nosotros llegamos con propuestas a muy largo plazo. Pero todo el intercambio de aprendizaje, en mi opinión, nos ha dado la esperanza de que esto en verdad pueda funcionar en estas comunidades”.

Es un modelo, no una receta

En Puerto Rico, las esperanzas crecen a medida que la planificación se convierte en progreso en el CLT Caño Martín Peña, con el dragado del canal en curso.

Los residentes ahora imaginan cómo podría ser usar un canal limpio para actividades sociales y recreativas al aire libre, como el kayak. “Hay muchos residentes ancianos que recuerdan ese tipo de interacciones con el caño y hay nuevas generaciones que no han tenido esa oportunidad”, dice Pacheco. “Así que es un interrogante, pero uno que se hace con una sonrisa”.

Al reflexionar sobre la función influyente e inspiradora del CLT Caño Martín Peña, Pacheco afirma: “Creo que es un honor y una responsabilidad. Para los líderes de la comunidad, y también para el personal, es la comprobación de que todos los esfuerzos, todos los años de lucha y todas las largas noches de reuniones han valido la pena”.

Sin embargo, si bien el Caño ofrece un ejemplo inspirador y exitoso, es solo eso: un ejemplo, en un solo lugar, que ha funcionado. No existe una única forma de hacerlo. “Cada vez que tenemos intercambios entre pares y diferentes oportunidades de compartir nuestra experiencia, expresamos con mucha claridad que es necesario tener en cuenta el contexto de la comunidad y las personas que están considerando esta opción”, explica.

“Hemos tenido muchos intercambios donde, al final, le hemos dicho al otro grupo que quizás no necesitan un CLT”, dice Pacheco. “Porque no es una receta. Deben considerarse a las personas y las comunidades como sujetos y protagonistas [de sus historias]”, agrega. “Lo que la comunidad necesita, lo que la comunidad desea… ese es el punto de partida y el punto final”.

Jon Gorey es redactor del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Imagen principal: Las modestas casas de una favela se alinean en una ladera en Río de Janeiro, con rascacielos cercanos visibles en el fondo. Crédito: Getty Images/Cokada.