Seguridad de la tenencia y mejoras de viviendas en Buenos Aires

¿Cómo se correlacionan las percepciones de los moradores de asentamientos informales sobre la seguridad de la tenencia con las decisiones de invertir en mejoras para sus viviendas? ¿Es necesario poseer un título de propiedad para sentirse seguro o aumentar la inversión? ¿Y cómo se relacionan los ingresos y el crédito con la inversión? ¿El morador promedio aspira en realidad a la legalización de su tenencia? Y en ese caso, ¿qué se puede esperar? Este artículo trata de responder a estas preguntas en base a una investigación realizada sobre dos invasiones de terrenos en Buenos Aires, Argentina, y se concentra en dos temas en particular: el concepto de seguridad en la tenencia y la medición empírica de las percepciones de seguridad relacionadas con la inversión en mejoras de viviendas (Van Gelder 2009b).

La seguridad de la tenencia como un concepto tripartito

En la década de 1970, ante un rápido aumento de la informalidad urbana, ciertas organizaciones, como el Banco Mundial, comenzaron a experimentar con programas que proporcionaban servicios básicos de asentamiento y concedían el título de propiedad a sus moradores. La hipótesis era que, con la seguridad de la tenencia, los moradores movilizarían recursos para la construcción de viviendas más eficientemente que con programas de vivienda pública. La vivienda autoconstruida, por lo tanto, se interpretaba como una fuente de seguridad económica y movilidad social ascendente.

A comienzos de la década de 1990, las dimensiones económicas de la legalización de la tenencia cobraron nueva importancia en algunos círculos políticos (Bromley 1990; World Bank 1993). Se comenzó a creer que la mera concesión de derechos de propiedad privada sería una condición suficiente y necesaria para el desarrollo de los asentamientos. La hipótesis era que, al brindar un incentivo a la inversión y la posibilidad de acceder al crédito formal, los derechos de propiedad harían las veces de catalizador para el desarrollo.

Los críticos de esta idea argumentaron que, para establecer la seguridad de la tenencia y promover la inversión, sería mejor concentrarse en detalles más prácticos. El reconocimiento oficial de un asentamiento, la introducción de infraestructura y servicios, y otros factores podían aportar más a la seguridad de facto de la tenencia que el hecho de tener un documento legal que certificara la propiedad de una parcela (p.ej., Gilbert 2002).

Un tercer punto de vista sobre la inversión en viviendas argumenta que el factor más importante es la percepción de la por parte de los moradores. En vez de la seguridad legal, representada por la titulación, el mecanismo propulsor de la inversión es la percepción de seguridad. Se argumenta que los residentes invierten en sus moradas independiente de su estado legal, en la medida que crean que no van a ser desalojados y que las autoridades van a permitir que permanezcan en sus casas (Broegaard 2005; Varley 1987).

El concepto de la seguridad de la tenencia se puede analizar, por lo tanto, desde tres puntos de vista: como un instrumento legal, que frecuentemente toma la forma de título de propiedad; como una seguridad de facto, basada en la situación real; y como una percepción de los moradores. No obstante, estos puntos de vista frecuentemente se confunden, o simplemente se consideran indistintamente en la literatura de investigación o por los políticos, de manera que es importante distinguir entre ellos para poder responder a las preguntas que formulamos al principio.

La seguridad legal de la tenencia es un concepto formal, que se refiere a un documento oficial que identifica al propietario de un bien, y que es reconocido por la autoridad del estado, pero la seguridad de facto y percibida de la tenencia son conceptos empíricos. Para comprender la situación de facto de la tenencia, tenemos que estudiar lo que ocurre in situ y responder a preguntas tales como: ¿ Los desalojos forzados han sido hechos frecuentes o infrecuentes en una determinada ciudad o área? La actitud general de las autoridades hacia la ocupación ilegal, ¿ha sido benigna o estricta? La seguridad percibida de la tenencia, por otro lado, reside en la mente del morador, y su medición exige métodos refinados.

Los distintos tipos de seguridad de la tenencia se pueden superponer. Por ejemplo, la posesión de un título puede implicar que un morador también tenga seguridad de facto, ya que puede percibir que su situación es segura, pero no existe necesariamente una conexión entre estos tipos de seguridad. Los derechos de propiedad no siempre influyen sobre todos los tipos de hechos empíricos, ni tienen que ser reconocidos como algo significativo a los ojos de los moradores (Van Gelder 2010). Por el contrario, las ciudades con informalidad extensa se caracterizan precisamente por una ausencia de dichas correlaciones.

Un problema con el enfoque sobre la titulación es que postula que los derechos de propiedad equivalen a la seguridad de la tenencia. Esto puede ser cierto en situaciones donde la realidad de un asentamiento refleja las normas del sistema legal, pero no necesariamente será cierto cuando no se produce esta correlación. Más aún, es importante recordar que si la seguridad de la tenencia, ya sea de naturaleza legal o de facto, influye sobre la inversión, tiene que hacerlo a través de mecanismos psicológicos.

El lado psicológico de la seguridad de la tenencia

La literatura revela tres puntos críticos con respecto a la medición de la seguridad de la tenencia. Primero, la interpretación de la seguridad de la tenencia, ya sea legal, de facto o percibida, es frecuentemente binaria: uno la tiene o no la tiene. Segundo, y relacionado con el primer punto, los estudios raramente indican el grado en el que la seguridad de la tenencia contribuye a (mayor) inversión en la vivienda, en comparación con otros factores que probablemente también influyen en la inversión, como el nivel de ingreso o la disponibilidad de crédito. Tercero, la seguridad percibida de la tenencia casi siempre se interpreta como la probabilidad percibida de desalojo por parte del morador.

Estos tres puntos descubren una serie de limitaciones importantes en cada caso. Primero, la idea de interpretar la seguridad de la tenencia como una dicotomía no se corresponde con la realidad de los países en vías de desarrollo, donde la seguridad de la tenencia se concibe más bien como una gradación. La mayoría de los asentamientos de bajos ingresos se encuentran en algún punto entre la inseguridad completa y la seguridad completa. Segundo, para comprender la influencia de la seguridad de la tenencia sobre la inversión, es necesario cuantificar esta relación y examinarla junto con otros factores que probablemente también influyan en la inversión, tales como los ingresos del hogar.

Con respecto al tercer punto, la investigación psicológica social ha demostrado crecientemente que las decisiones de las personas están influenciadas frecuentemente por lo que sienten acerca de una situación en vez de, o además de, cómo piensan sobre ella (Hsee y Rottenstreich 2004; Kahneman 2003; Van Gelder, De Vries y Van der Pligt 2009). Estos descubrimientos se pueden aplicar al estudio de las viviendas informales, si consideramos que la inversión de un morador es una forma de tomar decisiones en un entorno de incertidumbre. Es decir, además de operacionalizar la seguridad percibida solamente como la probabilidad percibida de desalojo, lo cual se refiere a un estado cognitivo o de pensamiento, también podemos examinar los sentimientos o las preocupaciones, la inseguridad y el miedo que experimentan los moradores. A este componente de la seguridad de la tenencia lo denominamos miedo al desalojo.

¿Podemos comprender mejor las estimaciones de probabilidad de desalojo si examinamos los sentimientos? En el contexto de la tenencia informal, se ha sugerido frecuentemente que los moradores informales piensan que la probabilidad de un desalojo forzado es muy baja, en particular cuando el asentamiento está relativamente consolidado. En estos casos, el usar solamente la probabilidad percibida de desalojo como indicador de seguridad de la tenencia limita su valor predictivo, porque es invariablemente baja. No obstante, la posibilidad de desalojo, aunque sea muy pequeña, puede aún causar suficientes sentimientos negativos de preocupación y estrés en los moradores como para influir en sus decisiones, independientemente de que se la perciba como probable o no (Van Gelder 2007; 2009a).

Para no tener que considerar (las percepciones de) la seguridad de la tenencia como una dicotomía, podemos cuantificar la probabilidad y el miedo al desalojo usando técnicas de escalas psicométricas. En mi investigación, se presentaron a los moradores varias declaraciones sobre su situación de tenencia, y se les pidió que indicaran hasta qué punto estaban de acuerdo con dichas declaraciones, usando escalas de cinco puntos, desde “completamente en desacuerdo” hasta “completamente de acuerdo”. Por ejemplo: “A veces me preocupa la posibilidad de un desalojo” o “Siempre está presente la posibilidad de que nos desalojen de este barrio”. Ambas declaraciones se refieren a la posibilidad de desalojo. Sin embargo, la segunda, que mide la probabilidad percibida de desalojo, se refiere a una estimación de probabilidades – un estado pensante – mientras que la primera trata de dilucidar los sentimientos.

Medimos así la probabilidad percibida de desalojo y el miedo al desalojo usando escalas compuestas separadas, cada una con múltiples declaraciones. También se preguntó a los encuestados, todos ellos jefes de familia, sobre los ingresos del hogar y si habían sacado un préstamo en los años anteriores. Para medir la inversión en mejoras de viviendas, los encuestadores calificaron las moradas de los participantes de acuerdo a tres elementos distintivos: el piso, las paredes y el techo. Estas calificaciones se combinaron más adelante en un índice de mejora o consolidación de vivienda, la variable dependiente. Para aislar los efectos de la seguridad percibida de la tenencia sobre la inversión, la encuesta fue administrada solamente a aquellos jefes de hogar que habían vivido en el asentamiento desde su origen y fueron responsables por la construcción de la vivienda.

Asentamientos del caso de estudio

Una invasión de suelo típicamente involucra a varios centenares de personas, que obtienen acceso al suelo al invadirlo en forma colectiva y construyen inmediatamente en el mismo. Los residentes intentan cumplir con la legislación sobre el uso del suelo y otros requisitos, lo que permite más tarde subdividir el suelo legal y técnicamente. Esta participación activa de los residentes distingue a estos asentamientos de aquellos más irregulares (las villas miserias).

El estudio consistió en una encuesta estructurada y también en entrevistas semiestructuradas y grupos de enfoque con moradores en dos invasiones de suelo distintas en el cono sur del Gran Buenos Aires, reconocido por su urbanización popular en gran escala y altas concentraciones de pobreza (tabla 1: ver anexo).

Los asentamientos eran muy similares en tamaño, pero tenían distintas edades y por lo tanto distintos grados de consolidación; El Tala fue una de las primeras invasiones de la ciudad, mientras que San Cayetano había existido por sólo dos años antes de la encuesta, realizada en 2008. Sólo la mitad de los moradores de El Tala recibieron el título legal, creando las condiciones para una comparación válida de hogares titulados y no titulados en este asentamiento.

Resultados del análisis

Se emplearon análisis de regresión y de correlación para examinar la intensidad tanto de la probabilidad percibida de desalojo y el miedo al desalojo como pronosticadores de mejoras a las viviendas. Para tener una mejor idea de su importancia comparativa, también analizamos los ingresos del hogar. La tabla 2 (ver anexo) muestra que tanto la probabilidad como el miedo estaban significativamente correlacionados con las mejoras en ambos asentamientos. En otras palabras, tanto el pensar en la probabilidad de desalojo como los sentimientos provocados por el desalojo influyeron sobre la probabilidad de que la gente estuviera dispuesta a invertir en su morada. Cuanto mayor la probabilidad percibida y el miedo al desalojo, menos mejoraban su morada.

Los ingresos del hogar tuvieron una fuerte correlación con las mejoras de las viviendas en San Cayetano, pero no en El Tala. Una explicación probable de estos resultados es que las inversiones más visibles en vivienda ocurren en los primeros años de desarrollo del asentamiento. Recuérdese que San Cayetano tenía sólo dos años de existencia cuando se realizó la encuesta, mientras que El Tala se fundó a principios de la década de 1980. Otra explicación, relacionada con la anterior, es que los ingresos actuales de los hogares medidos por la encuesta no necesariamente reflejan los ingresos en las décadas precedentes. Esta fluctuación de ingresos hace más difícil evaluar la relación válida entre ingresos e inversiones en asentamientos más antiguos como El Tala.

El análisis de regresión de la tabla 3 (ver anexo) ensaya simultáneamente la probabilidad, el miedo y los ingresos como pronosticadores de inversión, analizando su contribución única. La intensidad de la relación para cada variable separada es indicada por el símbolo β, que puede oscilar entre -1 y +1 (indicando una relación lineal perfectamente negativa y positiva, respectivamente).

En El Tala, el efecto de la probabilidad de desalojo se explica en gran medida por el miedo al desalojo. Esto parece confirmar la hipótesis señalada anteriormente, de que en los casos en que el desalojo es muy poco probable, como en los asentamientos consolidados, el miedo al desalojo es el mejor pronosticador de mejoras a las viviendas. Dicho de otra manera, al decidir si invertir o no, y cuánto, en sus viviendas, los individuos tienen más en cuenta cómo se sienten sobre su situación y los posibles riesgos involucrados, que cómo piensan. Estos resultados constituyen un argumento convincente para alterar nuestra interpretación de la seguridad percibida de la tenencia como meramente una percepción de la probabilidad de desalojo. Si queremos predecir la conducta, también tenemos que comprender cómo se siente la gente.

En San Cayetano, sin embargo, la situación es distinta. Si bien tanto la probabilidad percibida y el miedo al desalojo están correlacionados negativamente con la inversión en mejoras a las viviendas, los resultados del análisis de regresión muestran que los ingresos del hogar explican la mayor parte de la varianza. En otras palabras, la inversión fue dictada más por los ingresos del hogar que por las percepciones de seguridad, ya sea la probabilidad percibida de desalojo o el miedo al desalojo. Mi hipótesis es que, una vez más, estos resultados se pueden atribuir a la corta edad del asentamiento, porque la probabilidad de que la gente invierta en su vivienda, en las primeras fases de consolidación de un asentamiento, está dada más que nada por su capacidad financiera.

Virtualmente todos los residentes encuestados y entrevistados en ambos asentamientos declararon que para ellos era importante tener un título de la propiedad, y expresaron un fuerte deseo de ser legalizados. Este resultado presenta una paradoja intrigante: si bien el desalojo forzado rara vez es considerado probable o aun posible por los residentes, aproximadamente la mitad de ellos declaró que la razón más importante para tener un título de la propiedad era la seguridad de la tenencia. Un residente de El Tala comentó sobre las distintas motivaciones para invertir: "Yo creo que hay dos momentos. Uno es al comienzo, cuando la construcción es una manera de asegurarse que nadie te va a echar. Hoy en día, creo que la situación es al revés. No creo que valga la pena invertir mucho dinero en la casa si no se tiene un título”.

Esto quiere decir que aun en situaciones con una seguridad de tenencia de facto muy alta, como en El Tala, los residentes siguen deseando un título de propiedad, principalmente por la seguridad adicional que ello confiere. Este resultado se corresponde con el argumento dado anteriormente sobre la importancia de incluir el miedo al desalojo, junto con la probabilidad, como indicador de seguridad percibida de la tenencia. La posibilidad de un desalojo, aunque sea pequeña, todavía puede crear una sensación de preocupación y miedo que influye en las decisiones de los residentes, casi independientemente de la probabilidad percibida (Van Gelder, 2007).

Otras motivaciones frecuentemente mencionadas para desear un título de propiedad son “dejarles algo a mis hijos” y “ser o sentir que soy el dueño de mi casa”. Sorprendentemente, muy pocos moradores en ambos asentamientos mencionaron razones comerciales (como el mayor valor de la vivienda o el acceso al crédito) como motivo para desear ser propietarios. En ambos asentamientos, más del 80 por ciento de los encuestados pensaba que tener un título aumentaría su seguridad. Más de la mitad de los residentes declaró que invertirían más después de tener el título, y más de la mitad de los residentes con título indicó que, en efecto, habían invertido más después de que se legalizó su tenencia.

Con respecto al acceso al crédito, los dueños con título no sacaron un préstamo bancario con mayor frecuencia que los residentes sin título. En El Tala, sólo tres personas con título de propiedad habían sacado un préstamo hipotecario en los cinco años anteriores, en contraposición con dos personas en la parte no titulada de dicho asentamiento. Más personas – ocho en las áreas tituladas y cinco en las no tituladas – habían sacado préstamos en instituciones prestamistas que cobran intereses altos pero que no exigen una propiedad como garantía. En otras palabras, los propietarios no comprometían sus moradas como garantía para obtener los préstamos.

La mayoría de los encuestados que habían sacado un préstamo lo habían hecho para mejorar o reparar su morada. Los pequeños montos de dinero prestados y los muy pocos préstamos para inversiones comerciales generan dudas sobre hasta qué punto el mayor acceso al crédito funciona como motor del crecimiento económico, tal como se ha sugerido a veces como justificativo para los programas de titulación del suelo.

Conclusiones

Estos resultados esclarecen un poco el debate sobre la seguridad de la tenencia y la discusión entre los defensores y críticos de la legalización. Por ejemplo, si bien el título legal no es una condición necesaria para invertir en mejoras a las viviendas, probablemente sea un factor contribuyente en ciertas situaciones. Más aún, casi sin excepción, todos los moradores aspiran a ser los dueños legales de sus casas. No obstante, los efectos sociales y psicológicos parecen ser mucho mayores que los factores económicos para valorar la tenencia legal.

Si bien las políticas han formulado crecientemente argumentos mercantilistas para respaldar la titulación (por ejemplo, el acceso al crédito y a los mercados del suelo), los encuestados tienden a enfatizar las razones sociales. Además de la seguridad de la tenencia, la posibilidad de dejar algo “seguro” para los hijos y la simple sensación de ser el dueño (legal) de su vivienda fueron citadas como las motivaciones más fundamentales para desear ser un propietario. La propiedad formal es vista por muchos, sea en forma realista o no, como una manera de escaparse de la marginalidad y como un sustituto de un sistema de seguridad social en gran medida deficiente.

Una manera de mejorar la política y de anticipar más precisamente las consecuencias de intervenciones específicas, que con demasiada frecuencia adoptan un enfoque verticalista, de arriba hacia abajo, es prestar más atención a las perspectivas de los moradores y utilizar métodos y perspectivas de otras disciplinas, como la psicología y la sociología. Estas disciplinas ofrecen medidas refinadas de diverso tipo que los académicos del desarrollo, los dirigentes políticos y los expertos del suelo deberían tener en cuenta en sus investigaciones futuras y programas concretos para los desarrollos informales.

Sobre el autor

Jean-Louis van Gelder es un investigador del Instituto de Estudios sobre la Delincuencia y el Cumplimiento de la Ley de los Países Bajos (NSCR). Estudió tanto psicología organizacional como derecho en la Universidad de Ámsterdam, y combinó ambas disciplinas en un doctorado sobre la seguridad de la tenencia y la informalidad realizado en Buenos Aires. Otros de sus intereses de investigación incluyen el rol del valor afectivo y la personalidad en las decisiones riesgosas y criminales.

Referencias

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