Cultivar el cambio

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ace varios años, los residentes rurales de Wukan, China, se sublevaron. En este pueblito portuario de la provincia meridional de Guangdong cundía la rabia con los dirigentes, que declararon en ruinas una franja de tierra y la vendieron a desarrolladores en un acuerdo encubierto. Los residentes no recibieron compensación.

Las protestas comenzaron con bastante modestia, pero acabaron por convocar a 13.000 participantes y se hicieron cada vez más violentas, porque los residentes se enfrentaban siempre con la policía. La confrontación acabó con la muerte de un manifestante mientras estaba bajo custodia, los residentes echaron a los funcionarios y se atrincheraron en el pueblo; los sucesos captaron la atención de los medios internacionales. La situación se calmó solo cuando el líder provincial del Partido Comunista intervino y permitió a los residentes elegir nuevos representantes para el comité de la aldea; quienes observaban desde afuera proclamaron esto como la primera elección libre y transparente de China.

La pulseada de Wukan fue solo un ejemplo de las tensiones sobre el uso territorial para la veloz expansión urbana de China: en las últimas décadas, 500 millones de personas se mudaron a las ciudades. Para el gobierno chino, la estabilidad social es un objetivo central desde hace mucho, y los conflictos relacionados con el uso y el desarrollo del suelo eran un motivo de malestar social cada vez mayor. En 2013, los dirigentes nacionales decidieron ir tras políticas de urbanización más equitativas, en un empeño más amplio por abordar las desigualdades sociales que asediaron el país durante el período de desarrollo veloz.

Ha llevado un tiempo hacer realidad esas reformas. El Centro de Desarrollo Urbano y Políticas de Suelo (PLC, por su sigla en inglés), fundado en conjunto por la Universidad de Pekín y el Instituto Lincoln, ayudó mucho a los legisladores a comprender qué opciones tenían para aplicar la reforma. En 2019, tras seis años de debate, el gobierno central aprobó reformas importantes a la ley nacional de administración territorial. 

“Es un cambio emblemático”, dice Zhi Liu, director del PLC. “Es un cambio de paradigma increíble, de perseguir el valor a suplir las necesidades de la gente”.

Una máquina de crecimiento

En las últimas cuatro décadas, las ciudades, en particular las de la costa, impulsaron el crecimiento y la transformación fenomenales de China. En 1978, apenas el 18 por ciento de la población vivía en zonas urbanas. Hoy es el 60 por ciento, y se estima que en 2030 será el 70 por ciento. Algunas ciudades de China, cuya escala no existe en muchos otros lugares del planeta, son las extensas megalópolis del delta del río Yangtze, centrado en Shanghái y Hangzhou, la zona circundante de Pekín y el delta del río Perla, centrado en Shenzhen, Guangzhou y Hong Kong.

La trayectoria del crecimiento de China se puede dividir, a grandes rasgos, en dos etapas. La primera comenzó en 1978 bajo el mando de Deng Xiaoping. Deng acabó con casi 30 años de aislamiento internacional y una economía socialista con control central, abrió el país al mundo exterior y promovió una economía más basada en el mercado. Dos décadas más tarde, en 1999, China se unió a la Organización Mundial del Comercio (OMC); el auge fabril resultante ocasionó niveles inauditos de crecimiento y allanó el camino a la prosperidad.

Tras unirse a la OMC, cortejó con diligencia a fabricantes del exterior para que se establecieran allí. Mano de obra había mucha, pero el suelo desarrollable era un lujo valioso. Como resultado, las ciudades usaron el suelo como factor principal para atraer empresas.

Según la ley de administración territorial, el suelo urbano es propiedad del gobierno, mientras que el suelo rural es propiedad de colectivos de los pueblos. Pero las autoridades gubernamentales pueden usar la expropiación para hacerse de lotes y expandir la ciudad (Liu y Sun 2014). Los residentes rurales no tienen mucho poder de decisión, y en general reciben compensaciones limitadas.

Antes de las últimas reformas, para ejecutar la expansión urbana, el gobierno central asignaba un cupo anual de territorio rural desarrollable a cada municipio (unidades administrativas que incluyen una ciudad central rodeada de municipalidades y zonas rurales). Esto generaba revueltas anuales en las autoridades de municipios y condados para atraer desarrollos y poder procurarse una porción del cupo (Liu y Liu 2019). Para algunos gobiernos subprovinciales, las ganancias de la venta de suelo representaron entre el 30 y el 50 por ciento de la renta fiscal anual (Ran 2013), y gran parte de ella se gastó lejos de las aldeas donde se encuentra el suelo en cuestión.

Durante el período post-OMC, las autoridades gubernamentales “demostraron un apetito insaciable por el crecimiento y la inversión”, dijo el profesor Tao Ran, quien dirige el Centro de Economía y Gobernanza Pública de la Universidad de Renmin. En 2016, cuando habló en el Instituto de los Estados Unidos y China, de la Universidad del Sur de California, indicó que “en su deseo por procurarse renta, los gobiernos locales competían salvajemente entre sí” por capital de fabricación, impuestos comerciales y renta territorial.

Entre 2004 y 2014, un período al que hoy llaman la década dorada del mercado inmobiliario chino, el PIB creció en un promedio del 10 por ciento al año. En ese mismo momento, la cantidad de territorio destinado a crecimiento urbano en todo el país aumentó en 19.366 kilómetros cuadrados: el 64 por ciento. El 90 por ciento de eso solían ser tierras rurales expropiadas por el gobierno, lo cual dio muchísimo dinero a los gobiernos locales (Liu y Sun 2014). En esa misma década, más de la mitad de los ingresos impositivos locales provenía de renta por concesiones territoriales (contratos entre gobiernos y entidades comerciales por el derecho de usar o desarrollar suelo).

Si bien parte del territorio rural está protegido de forma permanente como tierra agrícola en nombre de la seguridad alimentaria nacional, la urbanización parecía ser una fuerza imparable. En algunos casos, las ciudades más grandes literalmente tragaron aldeas rurales, y emergieron edificios altos alrededor de las casas existentes de residentes rurales y migrantes. Un escándalo que recibió mucha publicidad ocurrió cuando el vicealcalde de Guangzhou, la quinta ciudad más grande de China, fue sentenciado a cadena perpetua por aceptar sobornos de desarrolladores y presionar a los residentes que vivían en las afueras de la ciudad a regalar su tierra (Lau 2014).

“Era una máquina de crecimiento”, dice Liu, pero no se beneficiaban todos. “Quienes perdían eran los productores rurales”.

En paz con el crecimiento

Debido a la veloz urbanización en la primera década del s. XXI, “decenas de millones de agricultores desposeídos no tuvieron una compensación adecuada”, escribió Ran, de la Universidad de Renmin, en un documento de trabajo del Instituto Lincoln (Ran 2013). Ran indicó que, con la prolongación del auge de la urbanización, “desarrollar y gestionar territorios [pasó a ser] un gran negocio para los gobiernos locales de muchos lugares”.

Cuando los funcionarios gubernamentales tomaban tierras, los agricultores solían recibir una compensación (el acuerdo territorial que culminó con las protestas de Wukan ocurrió fuera del sistema, y quienes se beneficiaron fueron los funcionarios corruptos de la aldea). En general, esa compensación se basaba en el valor agrícola del suelo, en vez del precio de mercado, que podría haber sido mucho más elevado. Incluso el valor agrícola estaba vinculado con cultivos de materia prima con valor bajo, como arroz y trigo, en vez de las frutas y verduras de mayor valor que los agricultores podrían haber estado cultivando.

Los productores rurales que habían sufrido expropiación tenían pocas formas de volver a empezar; esto llevó a miles de incidentes como el enfrentamiento de Wukan. Las disputas territoriales “se han convertido en la fuente principal de conflictos entre el estado y la sociedad”, escribió Meg Rithmire, de la Facultad de Negocios de Harvard. “Los conflictos territoriales representan la mayoría de los cientos de miles de ‘incidentes masivos’ de protestas que atestan las zonas rurales y periurbanas de China cada año, y también la mayoría de las demandas y cartas presentadas por ciudadanos para apelar a las autoridades” (Rithmire 2017). 

Fuera de las protestas, los agricultores casi no han tenido forma de defenderse de los acuerdos territoriales injustos. Dado que el gobierno central establecía el precio del suelo, “los productores rurales podían negociar, pero solo de forma indirecta”, dice un profesor de economía de Pekín que pidió quedar en el anonimato. “Podían solicitar a los cargos más altos del gobierno que intervinieran en su nombre o podían resistirse como dingzihu”. 

Los residentes que recurrieron a la práctica de dingzihu (una alusión a un clavo que sobresale solo) combinaron protestas con regateos. Como en un cuento de fantasía, al resistirse al desarrollo, sus casas quedaban posadas sobre las torres de tierra que los equipos de construcción formaban al excavar todo a su alrededor. Y allí quedaban, a veces durante años, hasta que los echaban a la fuerza u obtenían un acuerdo de compra con el desarrollador que fuera más favorable. “Pero este proceso tiene un costo de transacción muy caro”, dice el profesor de Pekín. “Los costos de regatear de esta forma son altos para todas las partes involucradas”.

Las políticas de desarrollo también causaron otros problemas. Según algunos cálculos, entre 2005 y 2009, los precios de las viviendas se triplicaron. Esto provocó una especulación galopante y una proliferación de expansión urbana descontrolada y “ciudades fantasma” desocupadas.

“La raíz de todo esto son las políticas de suelo”, dice Liu, y las políticas de suelo de China sencillamente no habían seguido el ritmo del crecimiento vertiginoso. Tras unirse a la OMC, el país cambió mucho, y la ley se convirtió en una barrera.

Cambios fundamentales

Hacia 2013, el gobierno central admitió que se necesitaba un cambio. En parte, lo estimuló el surgimiento de viviendas de derechos de propiedad pequeños (SPR, por su sigla en inglés); se trata de viviendas ilegales construidas en territorio del pueblo que tomaban trabajadores migrantes y otras personas que precisaban estar cerca de zonas urbanas (para obtener más detalles sobre viviendas de SPR, consulte la edición de julio de 2015 de Land Lines). Al extenderse la práctica, que terminó por representar el 20 por ciento de las viviendas del país, los funcionarios notaron que las SPR tenían una función social y económica, y así aumentaron las demandas por reformar la ley de administración territorial (Liu 2019).

En noviembre de 2013 el Comité Central del Partido Comunista anunció una reforma de políticas que pretendía aumentar la eficacia del uso territorial, porque permitiría ventas basadas en el mercado, y mejorar la igualdad, en particular para los productores rurales. “En un sentido amplio, los principios pasaron de centrarse en el valor a centrarse en la gente”, dice Liu, “y de un enfoque dominado por el gobierno a permitir que el mercado hiciera gran parte del trabajo”.

Si bien el gobierno central sabía hacia dónde quería ir en rasgos generales, no fue sencillo resolver los detalles. Gran parte de ese trabajo recayó en el Centro de Investigación del Desarrollo (DRC, por su sigla en inglés), que da recomendaciones sobre políticas al Consejo Estatal y el Comité Central. Más de una década antes, el DRC y el Instituto Lincoln habían realizado un estudio en conjunto relacionado con el impuesto territorial. En 2013, poco después de que se anunciara la intención de reformar la ley de administración territorial, el DRC se acercó al PLC, esta vez para que lo ayudara a descifrar cómo se podía mejorar la ley.

Como institución investigadora, el PLC está bien posicionado para ayudar a conectar a funcionarios del gobierno chino con especialistas relevantes del extranjero (ver nota de recuadro). En el verano chino de 2014, el PLC llevó a varios académicos destacados de China y el exterior a un taller de dos días en la Universidad de Pekín para hablar sobre mercados inmobiliarios y derechos a la propiedad, planificación y regulación del uso territorial, políticas de viviendas, preservación de tierras agrícolas y el impuesto territorial. Asistieron varios funcionarios a nivel de viceministros, como el jefe adjunto del DRC, un miembro del comité legal de la Asamblea Popular Nacional y funcionarios del Ministerio de Suelo y Recursos.

Al ser una de las muchas instituciones que estudian el uso territorial en China, el PLC había analizado bien la ley de administración territorial vigente. Ahora, el Ministerio de Suelo y Recursos solicitaba asesoramiento específico sobre políticas para realizar una reforma. Para el PLC, esto implicaba cambiar de un plan dedicado solo a la investigación a una función más asesora, que ayudaría al gobierno a andar el riesgoso camino de una reforma de base.

“En 2013 estaba bien claro el sentido general para la reforma de políticas de suelo”, dice Liu. “Pero sigue siendo delicado adentrarse en los detalles. El gobierno se puso muy cauto a la hora de implementarla”.

Quienes observan de afuera suelen pensar en China como un bastión de rigidez vertical, de mando y control. Sin embargo, dentro del gobierno central el espíritu experimentalista está vivito y coleando. A Deng Xiaoping, el dirigente que en 1978 encaminó con cautela al país hacia la reforma y la apertura, le gustaba describir el proceso como “cruzar el río tanteando las piedras”.

La reforma de la ley de administración territorial fue igual. En febrero de 2015, el gobierno central anunció que había seleccionado 33 sitios piloto en todo el país para probar reformas. Así, los gobiernos locales podrían estudiar qué les convenía más.

Al mismo tiempo, los dirigentes del Partido se pronunciaban con fervor a favor de la igualdad en el mercado de viviendas. El PLC contribuyó con un análisis cuantitativo para eso también: el Centro Chino Internacional para el Intercambio Económico, un think tank cuasigubernamental, había encargado al PLC que liderara un equipo de investigación de varias instituciones para examinar el control del mercado por parte del gobierno.

Históricamente, el gobierno central había asumido un enfoque único para todo el país, que no admitía mucha flexibilidad para responder a las idiosincrasias de los mercados de viviendas regionales y locales. Este enfoque se solía describir con el aforismo “Cuando Pekín se enferma, todas las otras ciudades deben medicarse”. El informe, finalizado en diciembre de 2015, abogaba por un cambio hacia la regulación local de los mercados de viviendas en ciudades individuales, en parte para combatir la especulación. El punto se hizo entender en octubre de 2017, en el 19.º congreso del Partido, cuando el presidente Xi Jinping declaró que “las casas son para vivir, no para especular”.

Cambios en la ley

En agosto de 2019, la Asamblea Popular Nacional aprobó formalmente las reformas a la ley de administración territorial que habían empezado a tomar cuerpo unos seis años antes. Estas entraron en vigencia a principios de 2020, pero aún se está resolviendo la implementación. Un cambio importante es que el proceso de convertir territorios rurales en espacios urbanos se simplificó de forma drástica. Si un proyecto cumple con las regulaciones locales de planificación, ahora los residentes rurales pueden negociar directamente con los desarrolladores. Así, tienen más poder de regateo y una mayor compensación en forma de renta por alquiler del suelo. En comparación con el modelo anterior, la mayor parte de esta renta quedará en la aldea.

Además, las reformas de la ley son mucho más justas para los productores rurales en cuyas tierras se hará el desarrollo. Por un lado, los agricultores recibirán una parte más grande del valor aumentado del suelo que se convierte a uso urbano. La compensación ya no se basa en el valor del uso original. En cambio, se basará en una matriz cabal de precios que incluye la calidad, la ubicación, el uso original y el potencial de producción del suelo, además de las condiciones del mercado. En la compensación también se incluirán pagos para cubrir las pérdidas de subsistencia y los costos del seguro social.

Quizás sea igual de importante el hecho de que las reformas limitan las condiciones bajo las cuales un gobierno local de mayor rango puede expropiar tierras que pertenecen al pueblo. Cuando el gobierno debe tomar las tierras, debe tener un fin público claro, como infraestructura pública, viviendas asequibles, reducción de la pobreza o asuntos militares o exteriores. “En realidad, esa es una lección que aprendimos de los Estados Unidos”, destaca Liu.

En términos de ecuanimidad social, dice, esa concesión es uno de los logros principales de la nueva ley. “A ningún propietario, de ningún lugar del mundo, le gusta que el gobierno compre sus tierras de forma compulsiva o que las expropie”, dice. “Luego de ver tanta tensión por la expropiación, el gobierno chino decidió limitar el alcance”.

Las nuevas reformas también contienen cláusulas que facilitan la migración de personas del campo a las ciudades; esto es parte de un esfuerzo por estimular la economía nacional que flaquea, porque promueve el crecimiento urbano continuo, aunque más cauto.

Necesidad de nueva renta

Los cambios que se están implementando en la administración territorial son un avance importante para los residentes rurales. Pero al permitirles hacer acuerdos directamente con los desarrolladores, las reformas generaron una nueva dificultad para los gobiernos locales: perderán la renta que antes ganaban por esas transacciones territoriales. Ya están trabajando para probar distintas formas de mitigar el problema. En varios proyectos piloto, el 20 por ciento del monto por concesión territorial que paga el desarrollador al pueblo se destina a niveles superiores del gobierno.

Ese cambio en la renta es significativo si se considera otra reforma que proviene del gobierno central, por la cual más citadinos podrán acceder a beneficios sociales. Un punto de enfoque importante de esta labor más amplia es la reforma del sistema hukou, que ocasiona controversias desde hace mucho. El sistema se introdujo en la década de 1950 y otorgaba a los ciudadanos chinos acceso a servicios sociales como atención médica y educación pública para sus descendientes según un permiso de residencia. Históricamente, el hukou estaba vinculado con el lugar de nacimiento. En muchos casos, los trabajadores experimentados que se mudaban a otra ciudad podían cambiar el hukou y obtener acceso a los servicios sociales. Pero la gran mayoría de los migrantes chinos, en particular operarios y empleados de la construcción, tenían una prohibición legal de transferir el hukou y, por lo tanto, estaban excluidos de los beneficios sociales con financiamiento público. “No queremos que los trabajadores migrantes se queden atrás”, dice Liu. “Deberían integrarse a la ciudadanía urbana, pero el hukou representa una barrera”.

En los últimos años, el gobierno central ha abolido requisitos de hukou en ciudades cada vez más grandes. En abril de 2020, en un intento que en parte pretendía promover la economía, el gobierno anunció que permitiría recibir beneficios sociales a residentes sin hukou en ciudades con menos de tres millones de habitantes. Son más de treinta las ciudades que tienen más de tres millones de habitantes y, por lo tanto, aún no están sujetas a la reforma de hukou, pero a medida que los requisitos se expandan a las ciudades más grandes, se presume que quedarán incluidas. Tratar a los trabajadores migrantes, al fin, como residentes reales de la ciudad en la que trabajan es un paso importante hacia una verdadera igualdad social.

Sin embargo, ahora los gobiernos locales deben hallar el modo de financiar los servicios para legiones de residentes urbanos que acceden al derecho de los beneficios sociales. “A cualquier alcalde de una ciudad le preocupará de dónde obtendrá el dinero para cuidar de esas personas”, dice Liu. Concluida la época en que la venta territorial significaba una fuente fiable de dinero, los gobiernos municipales quedan particularmente ajustados.

Una solución puede ser introducir un impuesto territorial. “El mercado inmobiliario es importante aquí”, dice Liu, “pero China es uno de los pocos países que no tiene un impuesto territorial”. El paquete de reformas anunciado en 2013 incluía un impuesto así, y el gobierno está preparando una ley nacional de impuesto territorial. Pero la presentación ante la Asamblea Popular Nacional se atrasó, y es posible que todo el esfuerzo quede en pausa debido a la COVID-19 y la recesión económica resultante, además de las inquietudes sobre la oposición pública a un nuevo impuesto.

Cuando se trata de las reformas actuales, Liu predice que tardarán al menos tres años en vislumbrar cuán efectivos serán los cambios. Y también reconoce que es posible que se deban hacer muchos ajustes. “En China, a veces hacemos la broma de que todas las regulaciones son temporales”, dice. “Pero eso da lugar a regresar y reformar la regulación; no es algo tallado en la pared. Y eso es muy práctico, porque China está cambiando velozmente”.

Matt Jenkins Matt Jenkins es un escritor independiente que ha colaborado con New York Times, Smithsonian, Men’s Journal y muchas otras publicaciones.

Fotografía: Trabajadores migrantes de un municipio rural plantan árboles y siembran césped en un parque urbano construido sobre tierras agrícolas en Chengdu, en la provincia de Sichuan. Crédito: Justin Jin/Panos Pictures.

Referencias

Lau, Mimi. 2014. “The Village That Brought Down Guangzhou’s Cao Jianliao”. South China Morning Post. 18 de agosto. https://www.scmp.com/news/china/article/1575742/village-brought-down-guangzhous-cao-jianliao.

Liu, Zhi, y Yan Liu. 2019. “Urban Housing Challenges in Mainland China”. En International Housing Market Experience and Implications for China, ed. Rebecca L.H. Chiu, Zhi Liu, y Bertrand Renaud. Abingdon, Reino Unido: Routledge.

Liu, Zhi, y Li Sun. 2014. “Examining the Urban-Rural Linkages in China”. Regional Development Dialogue 35. Nagoya, Japón: Centro para el Desarrollo Regional de las Naciones Unidas. https://www.researchgate.net/publication/333309810_Examining_the_Urban-Rural_Linkages_in_China.

Liu, Zhi. 2019. “Land-Based Finance and Property Tax in China”. Area Development and Policy 4(4): 367–381. https://doi.org/10.1080/23792949.2019.1610333.

Ran, Tao. 2013. “The Issue of Land in China’s Transition and Urbanization”. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo (abril). https://www.lincolninst.edu/sites/default/files/pubfiles/2225_1557_Ran_WP13TR1.pdf.

Rithmire, Meg Elizabeth. 2017. “Land Institutions and Chinese Political Economy: Institutional Complementarities and Macroeconomic Management”. Politics and Society 45(1): 123–153. https://www.hbs.edu/faculty/Publication%20Files/PoliticsSociety2017_69188ed6-01c7-481e-90a5-24d705acb8e5.pdf.

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