Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Durante varios años, el Instituto Lincoln ha patrocinado programas de investigación y capacitación en colaboración con funcionarios de Porto Alegre, Brasil. El experimento de política del suelo descrito en este artículo representa un avance de alto potencial pedagógico porque recalca la importancia de los factores de procedimiento (gestión, negociación, transparencia, legitimidad pública) en la provisión de tierras urbanizadas para los pobres, por encima del enfoque tradicional en las necesidades de financiamiento y otros recursos.

En el mundo de hoy, aproximadamente mil millones de personas viven en tugurios de barrios marginales con infraestructura precaria y sin seguridad de tenencia, y se espera que la situación empeore en el futuro (UN-HABITAT 2003). Desde las perspectivas del orden urbano y del ambiente, las ocupaciones ilegales del suelo suelen causar daños irreversibles e imponer altos costos de urbanización para los gobiernos municipales y para la sociedad como un todo.

La irregularidad es un fenómeno multidimensional que involucra cuestiones de tenencia (derechos de ocupación legal, registro de títulos, etc.); cumplimiento de normas y regulaciones urbanas (tamaños de lotes, tolerancias para espacios públicos, disposición de calles, etc.); cantidad y calidad de servicios suministrados; tipo de área donde se produce el asentamiento (áreas con riesgos ecológicos, laderas, zonas industriales abandonadas contaminadas, etc.); y por encima de todo, el proceso de ocupación en sí, que suele ser diametralmente opuesto al de la urbanización formal. En el mundo “formal”, la ocupación representa la última fase de una secuencia legal y reglamentada que empieza con la titulación y continúa con el planeamiento y la dotación de servicios.

Si bien las áreas irregulares suelen disponer de infraestructura básica, lo cierto es que la instalan los parceladores o las autoridades municipales después de la ocupación y frecuentemente como medida de emergencia. Por ejemplo, algunas veces existen redes troncales de agua y sistemas de alcantarillado cerca de las áreas donde se están formando los asentamientos irregulares, y el parcelador o incluso los ocupantes se limitan a improvisar conexiones clandestinas a las tuberías principales. Esta clase de intervención, si bien no es desastrosa en asentamientos pequeños, conlleva la extensión de los servicios a áreas no aptas para la ocupación humana. En otros casos, compañías de servicios públicos o privados extienden sus servicios a nuevos asentamientos sin tener en cuenta su condición legal y a menudo sin consultar con las autoridades municipales.

Procesos de ocupación típicos

Hoy en día, la manera más común de crear asentamientos irregulares consiste en ocupar parcelas mediante una compleja sucesión de transacciones comerciales en las que participan el propietario, el promotor inmobiliario o parcelador (fraccionador de terrenos) y, frecuentemente, los futuros ocupantes. Los propietarios buscan maneras de sacarle rentabilidad a la tierra; los parceladores hacen caso omiso a los códigos municipales y producen subdivisiones de bajo costo y alta rentabilidad; y los ocupantes pobres adquieren estos terrenos ilegales simplemente porque no tienen otra opción y quizás ni siquiera conocimiento de la legalidad de la situación. Por lo general, estas personas carecen de fuentes regulares de ingresos y de ahorros que les permitan aspirar a créditos o satisfacer las estrictas normas de construcción y otras condiciones exigidas para la adquisición y ocupación formal.

Los ocupantes compran el “derecho de ocupación” a través de un contrato de adquisición de la parcela (sin importar el estatus legal del terreno) y proceden a organizar la disposición de las calles y a construir viviendas sencillas. Cuando se realiza una inspección oficial, ya es demasiado tarde: las casas ya se construyeron y la comunidad está organizada para resistirse a cualquier intento de cambio. Las autoridades públicas no tienen capacidad para ir al ritmo de este ciclo de complicidad y terminan limitando su función a una mínima inspección, lo que no sólo esconde un modelo de gestión tolerante de la informalidad sino que pone en evidencia la carencia de otras opciones habitacionales para ese segmento de la población.

Muchas ciudades están aplicando medidas curativas de alto costo para introducir mejoras urbanas y programas de regularización de títulos, pero su eficacia ha sido limitada hasta la fecha (Smolka 2003). Lo más grave y paradójico es que las expectativas creadas por estos programas tienden a aumentar el número de personas que recurren a la irregularidad. Para decirlo en pocas palabras: el proceso típico de acceso a tierra urbanizada por parte de los pobres urbanos es injusto e ineficaz, y a la larga termina en un círculo vicioso de irregularidad porque contribuye a la pobreza en vez de mitigarla. El problema no es tanto definir el tipo, el proveedor y la escala de los servicios suministrados sino más bien cómo, cuándo y dónde funciona el proceso de dotación de dichos servicios.

El caso de Porto Alegre, Brasil

Porto Alegre, capital del estado más meridional de Brasil, es centro de un área metropolitana formada por 31 municipalidades. Con una población de 1.360.590 habitantes (año 2000), esta ciudad ha ganado reconocimiento mundial gracias a sus programas de reducción de la pobreza e inclusión social y sus muy aclamados procesos de gestión participativa que han mejorado la calidad de vida de sus habitantes (Getúlio Vargas Foundation 2004; Jones Lang Lasalle 2003; UNDP 2003; UN/UMP 2003). Cabe mencionar el alto alcance de los servicios de infraestructura, ejemplificado en el hecho de que el 84 por ciento de las viviendas de la ciudad están conectadas al sistema de alcantarillado; el 99,5 por ciento recibe suministro de agua tratada; el 98 por ciento recibe electricidad; y el 100 por ciento de los sectores goza de servicios de recolección selectiva de desechos (municipalidad de Porto Alegre, 2003).

A pesar de estas cifras impresionantes, el 25,5 por ciento de la población vive en los 727 asentamientos irregulares de la ciudad (Green, 2004) y el crecimiento anual estimado de la población de estas áreas marginales es del 4 por ciento, en comparación con sólo 1,35 por ciento para la ciudad en conjunto. Esta situación plantea la interrogante de cómo explicar el aumento paradójico de irregularidad ante la provisión generalizada de servicios básicos en un periodo de gestión participativa exitosa y popular.

A pesar de que el proceso decisorio de inversiones públicas en Porto Alegre ha mejorado desde 1989 (fecha de la introducción del sistema de presupuesto participativo descentralizado), también es cierto que el proceso sigue aquejado de fallas tales como ineficacia del sistema económico, técnicas poco apropiadas, caos medioambiental, injusticia fiscal (porque el dinero que debería beneficiar al público termina en los bolsillos de los parceladores) e insostenibilidad política. Muchas de las zonas están plagadas de problemas serios como calles deficientes sin drenaje ni pavimentación, inestabilidad geológica, susceptibilidad a inundaciones y falta de titulación legal, lo cual se traduce, por ejemplo, en la carencia de domicilio postal para poder recibir correspondencia. Así y todo, el caso de Porto Alegre es muy interesante porque constituye una vívida demostración de que el problema de confrontar la irregularidad no se refiere tanto a la provisión de servicios sino a cambiar el proceso de prestación de los mismos. Se trata de una cuestión de procedimientos, un cambio en las reglas del juego.

Un innovador instrumento de política urbana

El Urbanizador Social fue desarrollado en Porto Alegre como un instrumento, y más generalmente un programa, para superar el proceso insostenible de provisión de servicios urbanos pese a una larga historia de legislación reglamentaria (fig. 1). Promulgada en julio de 2003, poco después de la aprobación del innovador decreto brasileño Estatuto de la Ciudad, la Ley del Urbanizador Social fue el fruto de intenso diálogo entre sindicatos de la industria de la construcción, pequeños parceladores, cooperativas de vivienda, agentes financieros y la municipalidad.

Un “urbanizador social” es un promotor inmobiliario inscrito en el municipio, que tiene interés en construir viviendas de interés social en áreas identificadas por el gobierno y conviene en hacerlo bajo ciertos términos negociados tales como ofrecer parcelas urbanizadas a precios accesibles. Se trata de una asociación público-privada a través de la cual la municipalidad se compromete a aumentar la flexibilidad de ciertas normas y reglamentos urbanos, agilizar el proceso de obtención de licencias, reducir los requisitos jurídicos y reconocer la urbanización progresiva en etapas. También se prevé la transferencia de los derechos de urbanización como estímulo para los urbanizadores privados. Otros incentivos pueden presentarse en forma de acceso a líneas de crédito específicas o ciertas inversiones públicas directas en infraestructura urbana, de manera que los costos no terminen saliendo de los bolsillos del comprador final. Entre los posibles “urbanizadores sociales” figuran promotores inmobiliarios debidamente certificados, contratistas que ya están trabajando en el mercado informal, propietarios y cooperativas autogestionadas.

El programa Urbanizador Social de Porto Alegre incorpora lecciones aprendidas de problemas reales como también oportunidades de acción pública aún sin explotar, y se inspira en varias ideas específicas. Primero que todo, reconoce que los parceladores que suministran tierras urbanizadas al sector de bajos ingresos —si bien a través de actividades ilegales, irregulares, informales y clandestinas— poseen una experiencia y familiaridad con dicho sector que definitivamente no tienen las autoridades públicas. Por eso, en vez de condenar a estos agentes, posiblemente sea más beneficioso para el interés público darles incentivos apropiados (como también sanciones) para que puedan desempeñarse dentro del marco legal. Además, aunque es ampliamente sabido que los parceladores suelen ganar más dinero si se mantienen al margen de la ley (porque tienen menos costos generales, no pagan tarifas de permisos, etc.) menos conocido es el hecho de que, si se les diera la opción, muchos de ellos preferirían trabajar legalmente, incluso si ello redujera sus ganancias.

En segundo lugar, las plusvalías generadas por las transacciones del suelo podrían convertirse en una fuente de ingresos para el proyecto. En la práctica, este valor agregado debería ser distribuido directamente por el propietario —como una contribución de tierra que exceda lo exigido por la ley para los fraccionamientos de terrenos para el sector de bajos recursos—, e indirectamente por el parcelador en forma de menores precios del suelo para los compradores de bajos ingresos. En la mayoría de los casos de urbanización irregular, el público no percibe los beneficios de estos aumentos en el valor del suelo.

En tercer lugar, al dar transparencia a los términos de las negociaciones directas, y en consecuencia propiciar acuerdos que benefician a todas las partes interesadas (propietarios, promotores, autoridades públicas, compradores), el proceso del Urbanizador Social crea vías que facilitan el cumplimiento de las normas establecidas para el proyecto. Otro componente del proceso de negociación está relacionado con el programa de inversión acordado y su efecto en eliminar la especulación.

En cuarto lugar, para que este nuevo modo de urbanización pueda tener éxito, es necesario que pueda ofrecer un suministro adecuado de tierra urbanizada que satisfaga las necesidades sociales bajo condiciones de mercado competitivas (es decir, más costeables que las condiciones de los parceladores que normalmente serían informales). Un ingrediente básico del programa es que establece nuevas reglas para la urbanización social en general. Para los agentes privados debe estar muy claro que el proceso del Urbanizador Social es la única vía de participación del gobierno en el desarrollo de asentamientos costeables y aprobados.

El Urbanizador Social como un tercer camino

Desde el punto de vista del interés público, la meta principal de esta nueva estrategia es establecer, antes de la ocupación de los terrenos, la base o al menos un programa urbanizador que permita reducir o controlar los costos de la urbanización (fig. 2).

Por lo general, los gobiernos de las ciudades del tercer mundo responden a la incapacidad del sector pobre para tener acceso al mercado formal mediante dos modelos o paradigmas. Bajo el modelo del subsidio, el público interviene para facilitar tierra urbanizada bien sea directamente a través de asentamientos públicos desarrollados como respuesta a situaciones de emergencia, o indirectamente mediante préstamos a tasas inferiores del mercado para los promotores inmobiliarios que se desenvuelven en ese sector del mercado. En el otro extremo, el llamado “modelo de tolerancia del 100 por ciento” reconoce que el gobierno no tiene la capacidad de suministrar toda la tierra urbanizada requerida, y en consecuencia tolera arreglos irregulares e informales que pueden a la larga mejorarse mediante varias clases de programas de regularización.

Ninguna de estas dos maneras de enfrentar el problema afectan las condiciones del mercado y ambas contribuyen al círculo vicioso de la informalidad. En el primero de los casos, los subsidios se transforman en mayores precios del suelo, mientras que en el segundo caso los parceladores imponen una recargo basado en las expectativas de una regularización futura: mientras mayor es la expectativa, mayor es el recargo.

El Urbanizador Social representa una tercera vía que reconoce tanto el papel y la experiencia de los parceladores informales que trabajan en el segmento de bajos recursos, como la función indispensable de los agentes públicos, quienes prestan su apoyo a la población pobre para que participe en un mercado que, de otra manera, sería inaccesible. En otras palabras, este programa representa un esfuerzo para “formalizar lo informal” e “informalizar lo formal”, facilitando y proporcionando incentivos para que los promotores inmobiliarios puedan desenvolverse con más flexibilidad en ese sector poco rentable que es el mercado de bajos ingresos. Es un instrumento diseñado para estimular tanto a los empresarios que operan en el mercado inmobiliario clandestino como aquéllos que lo hacen en el segmento mercantil formal de mayores recursos, a fin de que urbanicen la tierra bajo las normas regulares existentes.

En el mundo entero se ha establecido una gran variedad de asociaciones público-privadas. Aunque es posible que el Urbanizador Social pueda ser visto como otro más de estos arreglos, consideramos importante establecerlo claramente y darle amplia difusión a fin de incrementar las posibilidades de este tipo de asociaciones.

La promulgación de la Ley del Urbanizador Social constituye un intento de cambiar la manera tradicional de responder a las necesidades de vivienda del sector de bajos recursos, porque da una señal clara a los agentes privados que gestionan en el mercado del suelo y protege al público de las acciones arbitrarias de los desarrollos privados. El Urbanizador Social ha demostrado ser una herramienta indispensable para la gestión pública. Sin embargo, dado que rompe con las prácticas de “siempre”, su puesta en práctica enfrenta todavía una multiplicidad de desafíos:

1. Desde un punto de vista institucional, debe superar el modelo tradicional de desarrollo urbano del municipio, que se ha limitado a los aspectos de regulación e inspección. Esta tradición puede interferir en las funciones de la autoridad pública como gerente, líder de los procesos de urbanización y regulador de relaciones que normalmente quedan a la merced de las reglas del mercado.

2. Desde el punto de vista de la administración municipal, la meta es coordinar sus muchas agencias, sucursales y entidades para estimular actividades que gocen de viabilidad económica y atractivo para los promotores inmobiliarios. El problema es que dicha meta pareciera estar reñida con los objetivos típicos del sector público.

3. Para poder atraer a grandes empresas inmobiliarias que forjen mejores asociaciones con las autoridades públicas, es fundamental que el instrumento ofrezca grandes atractivos dado que estas empresas ya tienen suficientes oportunidades lucrativas en el mercado de altos recursos.

4. Asimismo, el programa deberá poder aumentar la viabilidad de asociaciones con pequeñas empresas inmobiliarias, quienes por lo general carecen de la infraestructura interna y de los recursos financieros para poder desenvolverse en este tipo de mercado.

5. Finalmente, el Urbanizador Social debe procurar su estabilidad y función como elemento estructural de política urbana de acuerdo con el principio de acceso democrático a la tierra. Como nota interesante, tras 16 años con el mismo grupo político progresista en poder, Porto Alegre está actualmente pasando por una serie de cambios políticos acompañados de incertidumbre. A la larga, el Urbanizador Social no podrá crear resultados importantes si los gobiernos municipales no incorporan sus principios de manera estratégica a largo plazo.

Actualmente Porto Alegre tiene cinco proyectos pilotos de Urbanizador Social en diferentes etapas de desarrollo. Para que puedan funcionar como verdaderos experimentos, en ellos participan diferentes clases de promotores inmobiliarios tales como empresas urbanizadoras pequeñas, urbanizadoras ya establecidas en el mercado y cooperativas de viviendas. Una de estas áreas piloto ha demostrado la posibilidad de producir 125 m2 de tierras completamente urbanizadas a precios que van desde US$25 a US$28 por m2, en contraste con los precios del mercado formal, de US$42 a US$57 por m2 , por la misma cantidad de tierra. Los precios más bajos citados demuestran la buena disposición que tienen los promotores inmobiliarios a ceder en sus contratos con las autoridades municipales para ofrecer sus servicios dentro del marco del Urbanizador Social.

La municipalidad también intentó adquirir financiamiento para actividades de urbanización social a través de la entidad Caixa Econômica Federal (CEF), organización federal responsable por el financiamiento del desarrollo urbano y de la vivienda. La agencia está creando una nueva línea de financiamiento dentro de su programa de asociaciones, mediante el cual se otorga crédito a un comprador para la compra de una parcela. Hasta ahora, esta opción financiera había estado disponible únicamente para la adquisición de unidades habitacionales antes de su construcción. La idea de una línea de crédito para financiar el desarrollo de tierra urbanizada es una novedad. Otro aspecto digno de mencionarse son las intenciones de la administración municipal para anular los requisitos de análisis de riesgo para los promotores inmobiliarios; esto representa un ingrediente fundamental para abrir el campo a los pequeños promotores inmobiliarios.

Los elementos innovadores del instrumento del Urbanizador Social, en comparación con los métodos públicos tradicionales de enfrentar la irregularidad urbana, han captado la atención de muchas organizaciones y otras municipalidades. En el ámbito federal, el Urbanizador Social se considera totalmente integrado con los principios del Estatuto de la Ciudad, por lo que ha ganado el apoyo del Ministerio de las Ciudades de Brasil. Actualmente el Congreso nacional brasileño está debatiendo sobre otra ley federal que trata de la subdivisión de la tierra urbana, y el Urbanizador Social es parte de la discusión. Si se aprueba, esta legislación sobre subdivisiones será un paso importante para cambiar el deficiente proceso tradicional de suministro de acceso a la tierra para la población urbana pobre de otras ciudades brasileñas.

Bibliografía

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Smolka, Martim O. 2003. Informalidad, Pobreza Urbana y Precios de la Tierra. Land Lines 15(1): 4–7.

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United Nations Development Programme (UNDP). 2003. Human Development Report 2003. New York: Oxford University Press. http://www.undp.org/

United Nations Urban Gestión Program (UN/UMP). 2003. Report de la Urban Management Program of UN-HABITAT 2003. Nairobi, Kenya: UN-HABITAT. http://hq.unhabitat.org/programmes/ump/públicoations.asp

The annual rate of urbanization in China has increased rapidly from 17.9 percent in 1978 to 39.1 percent in 2002, accompanied by rural-to-urban migration on a massive scale. More than 70 million rural migrants were working and living in urban areas at the end of 2000.

This influx of population has created a unique urban form—villages within cities, also referred to as “urbanizing villages” or ChengZhongCun in Chinese. For example, in the city of Shenzhen, with an official population of around 9 million in 2000, approximately 2.15 million inhabitants lived in 241 urbanizing villages with a land area of almost 44 square kilometers. In the city of Guangzhou, with a population of more than 8 million, there were 277 urbanizing villages with approximately one million inhabitants in 2000.

Faculty Profile of Paulo Sandroni

American cities have promising long-term prospects as hubs of innovation and growth, with expansion in technology and health sciences beginning to offset the decades-long erosion of manufacturing. Cities also remain places of vitality, offering urban design, density, and trans-port options that attract residents of all ages and backgrounds. In fact, nine of the ten most populous U.S. cities gained population over the last decade, according to the 2010 U.S. Census.

Yet the short-term prospects for cities are fraught with challenges. The recent sharp decline in tax revenues, caused by the 2008 housing market collapse and related financial crisis and economic slowdown, has made it extraordinarily difficult for state and local governments to maintain basic services, let alone plan for investments in infrastructure. Federal funds from the American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) helped local governments offset revenue declines in the past three years, but ARRA funds are no longer available for the coming fiscal year (a transition now termed “the cliff”), leaving local officials to confront the full force of revenue shortfalls.

The 2011 Journalists Forum on Land and the Built Environment: The Next City brought scholars, practitioners, and political leaders together with print and broadcast journalists to explore the theme of infrastructure for cities in the context of the ongoing economic recovery. This program is an annual partnership of the Lincoln Institute of Land Policy, the Nieman Foundation for Journalism at Harvard University, and Harvard Graduate School of Design.

Two roles for infrastructure investments and related services permeated discussions at the Forum. First was the near-term role of investment in infrastructure as a fiscal stimulus aimed at turning around the economy and increasing employment. Second was the longer-term role that infrastructure plays in sustaining the transformation of municipal economies and increasing their competitiveness and livability in a globalized world.

Infrastructure and the Local Government Fiscal Crisis

The country’s need for fiscal stimulus to jump-start the economy in 2009 raised the prospect of massive infrastructure investments to help meet that need. However, the kinds of projects that could be launched quickly at the local level tended to be smaller-scale efforts, such as roadway repairs and facilities maintenance. More ambitious initiatives, such as intercity high-speed rail, failed to materialize due to spending and debt concerns and because much more design was needed before implementation could proceed.

Lawrence H. Summers, who recently returned to his professorship at Harvard after being director of the White House National Economic Council, defended the Obama administration’s stimulus plans, which he said were necessary to restore confidence in the financial system and keep the recession “out of the history books.” However, he said, “while local governments were able to use stimulus funds to cover revenue shortfalls, there were very few large shovel-ready projects.”

Moreover, the grim reality of fiscal stress is that cities cannot focus on large-scale, long-range infrastructure projects because they are struggling to cut spending and reform the delivery of local public services, noted Michael Cooper, reporter for The New York Times. Some examples of lost services include the Hawaii program that furloughs public school teachers every Friday through this school year; the San Diego boy who died choking on a gumball because a nearby fire station had been shuttered on a rotating basis; Colorado Springs’ decision to turn off a third of its streetlights each night and to auction off the police helicopter; and the California town that recalled its mayor because he revamped the city’s failing wooden pipes in its water system, but increased water fees to pay for it.

Many jurisdictions also have ongoing fiscal problems with the underfunding of pension funds and benefits. Some are worsening the problems simply by not making the required annual payments, a stopgap applied by Governor Chris Christie in New Jersey, among others. The municipal bond market faces tumult and some cities, like Harrisburg, Pennsylvania, are on the brink of bankruptcy. Fiscal deficits are growing because local governments have now expended the last of their

ARRA funds.

Adrian Fenty, former mayor of Washington, DC, said cities need to be run on a more business-like basis, moving to the politics of performance and away from the politics of patronage. Improvements are needed in both the efficiency of basic service delivery and the management of city finances. Because education is so important to the economic growth of cities, his administration gave priority to education reform—human infrastructure as well as physical infrastructure. During his term as mayor, his administration closed 20 percent of the schools and reduced administrative personnel by 50 percent. He also revamped teacher contracts, offering a merit pay system without tenure that 60 percent of the teachers opted to join.

Infrastructure Challenges: The Case of High-Speed Rail

President Barack Obama’s $53 billion high-speed rail initiative has brought the challenges of the local government fiscal crisis into sharp relief. Governors in Florida, Ohio, and Wisconsin returned the federal funding allocated to those states for intercity rail, claiming that their state and local governments could not possibly afford the resulting maintenance and operating costs, and questioning ridership projections. The high-speed rail project in California, though financed by a voter-approved bond issue, faces similar opposition because of financial burdens and local land use disputes.

Bruce Babbitt, former governor of Arizona and secretary of the U.S. Department of Interior, and a member of the Lincoln Institute board of directors, said the Obama administration’s campaign for high-speed intercity rail was a “political disaster,” and that the underlying vision needed a reassessment. He suggested that the Northeast Corridor should be the model, and that a revised plan should include a well-defined system of reliable financing—similar to the approach used to build the interstate highway system.

Paying for high-speed rail infrastructure will require a dedicated funding stream, perhaps from an increase in the gasoline tax in the states where the new rail lines would be located, and a system of value capture to engage private landowners who benefit from increases in property value as a result of such public works projects. “We don’t have the political courage to define our priorities,” Babbitt said. It will take a “national hammer” to address the nation’s infrastructure deficit without abdicating control to governors and states.

High-speed rail may live or die based on economic considerations. Petra Todorovich, executive director of America 2050, which has issued numerous analyses of high-speed rail’s potential, proposed a framework of 12 U.S. megaregions that represent collections of metropolitan areas where enhanced rail service offers the greatest potential for replacing automobile and short-haul airline travel. High-speed rail can deepen labor markets, increase agglomeration economies, and boost productivity by linking urban centers. Japan, France, and China are among the countries that have demonstrated how rail lines between major cities can foster economic synergies through the strategic location of high-speed rail stations and their connections to commuter rail and transit.

This economic payoff argument was seconded by Edward Rendell, former governor of Pennsylvania and mayor of Philadelphia, who is part of Building America’s Future, a campaign for investments in crumbling infrastructure nationwide. Rendell argued that the United States has been resting on its past investments, and that shoring up the nation’s decaying physical foundations is now an urgent priority. Without world-class infrastructure, the country will not be competitive in attracting private investment, sustaining rapid technological innovation and productivity growth, or maintaining the growth of good jobs domestically.

Infrastructure and the Future of Cities

As the recovery continues and economic growth returns, investments in new communication technology, green energy, smart urban systems, transport such as high-speed rail and mass transit, and other infrastructure will be needed to help cities fulfill their roles as the centers of innovation, culture, and productivity.

The vision of infrastructure combined with long-range planning is also a central theme in how cities can adapt to the inevitable impacts of climate change, including a possible one-meter sea level rise and associated storm surges, flooding, and increasing numbers of extreme weather events. Infrastructure in most coastal cities is so old that even a moderate storm event can do extensive damage, said Ed Blakely, public policy professor at the University of Sydney and former hurricane recovery czar in New Orleans.

Cities have been able to base their current plans on the relatively calm meteorological record of the last 200 years, but that calm is likely to erode with climate change, making much of the existing infrastructure inadequate or obsolete. Attention should not be focused on rebuilding after disasters like Hurricane Katrina, Blakely said, but on relocating, repositioning, and “future-proofing” for more resilient cities.

Infrastructure as an amenity that improves city livability is seen in New York’s High Line project, the conversion of an elevated freight line through the Meatpacking District and Greenwich Village. One of the architects on that project, Liz Diller, principal in Diller, Scofidio + Renfro, suggested that such retrofits can transform urban areas, provide a focal point for social and cultural events, and promote economic activity—though she cautioned that “architecture can’t really fix big problems.”

In spite of the current fiscal crisis, cities are expected to experience other changes that may aid their economic recovery. Among these are the fallout from the current housing crisis that is likely to spur demand for rental units and the demographic shift as the baby boom generation enters retirement age and begins to downsize housing choices.

Professor Arthur C. (Chris) Nelson, professor at the University of Utah, noted that both changes may generate more demand for urban lifestyles. For example, the current reduction in demand for owner-occupied, single-family houses at the metropolitan periphery is evident in the Intermountain West, Southwest, and South, where entire subdivisions are virtually empty. The percent of households owning homes has declined from a high of 69.2 percent in 2004 to 66.4 percent in 2011, fostering more demand for rental units that typically are located in more urbanized areas.

Demographic shifts are also related to changes in household composition. By 2030 single-person households will constitute one-third of the population, and only about one out of four households will include children, a decline from 45 percent with children in 1970 and 33 percent in 2000. These changes are likely to foster a significant adjustment in housing markets and values as aging baby boomers offer their suburban houses for sale and move to more urbanized locations with access to transit and walkable neighborhoods. At the same time, upcoming changes in mortgage markets and the reform of Fannie Mae and Freddie Mac may make mortgage financing (and homeownership) more costly and cause younger families to choose renting over owning.

Cities as Engines of Growth

Investing in infrastructure to support metropolitan regions might have an additional rationale grounded in the surprising resilience of cities themselves. The ongoing urban resurgence is visible in the income growth of highly skilled professionals, the relatively modest housing price declines and even recent increases in several prospering cities, and a concentration of innovation in urban areas, said Harvard economics professor Edward Glaeser. “We could move anywhere that suits our biophilia,” he said. “Yet we keep flocking to cities.”

Urban population growth is highly correlated with average urban incomes, education levels, and the share of employment in small firms as cities continue to draw entrepreneurs and foster productivity. If incomes everywhere were like those in New York City, the national GDP would rise 43 percent, Glaeser said. Cities will also continue to be prized for their environmental value as places of density and transit, reflecting relatively lower per capita energy use and carbon emissions than suburban and rural areas. Glaeser argued against restrictive zoning and regulations that discourage greater density and leave older, low-rise urban neighborhoods “frozen in amber.” He also stressed that public education remains the most important investment that cities can and should make to enhance their continued economic growth and quality of life.

As both the national economy and local government revenues recover, a key priority will be to balance expenditures between current services and longer-term investments. Economic growth will make it easier to finance investments in infrastructure, but investments in infrastructure are needed to increase economic growth. The challenge is to find a politically feasible way of breaking into this virtuous circle.

About the Authors

Gregory K. Ingram is president and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy.

Anthony Flint is fellow and director of public affairs at the Lincoln Institute of Land Policy.

From its initial economic reform in 1978 through its liberalization of foreign investment and private sector development from the mid-1980s to the present, China’s major economic reforms have given priority to achieving a high rate of economic growth. The policies worked so well that China’s constant dollar GDP per capita grew nearly 10 percent a year from 1980 to 2010. This growth performance is unparalleled for a large country, but it has been accompanied by unaccounted-for costs, including the structural transformation of the economy, social adjustment and migration, and environmental degradation. A new Lincoln Institute book, China’s Environmental Policy and Urban Development, edited by Joyce Yanyun Man, addresses the last of these topics. It reports estimates from governmental agencies of undocumented environmental costs associated with economic production ranging from 9.7 percent of GDP in 1999 to 3 percent in 2004.

Economic growth in low-income countries is typically accompanied by environmental costs. This tradeoff is embodied in the “environmental Kuznets curve,” which postulates that environmental quality deteriorates with economic growth at low income levels and then improves with growth at higher income levels. Estimates of the environmental Kuznets curve for Chinese cities over the years 1997 to 2007 as reported in this book show that measures of industrial pollution in China declined as incomes increased over this period, indicating that cities with higher incomes experienced improvements in these measures of environmental quality as their incomes grew.

Several chapter authors argue that China’s environmental policies and performance are in transition. Environmental indicators are improving in response to new policies and regulations while economic growth continues. At the same time, there have been setbacks. For example, extreme events, such as this winter’s combination of extremely cold weather and atmospheric inversions in Beijing, produced very high levels of particulate concentrations in that city.

The logic behind the environmental Kuznets curve involves elements of both demand and supply. On the demand side, higher income populations have a growing appreciation for environmental amenities, and they advocate for environmental improvements. On the supply side, investment in new capacity uses modern equipment with more environmentally friendly processes and more affordable control technologies. China’s recent environmental improvements also stem from its strengthened environmental regulatory institutions. In 1982 the role of the Environmental Protection Agency was mainly advisory. It was transformed into a national agency in 1988, became the more independent State Environmental Protection Agency in 1998, and then was elevated as the Ministry of Environmental Protection in 2008.

The growing influence of central environmental agencies has been accompanied by a change in the style of regulation. The earlier emphasis on command-and-control regulations (such as emission standards) was partially replaced by instruments based on economic incentives (such as taxes on inputs and a newly announced tax on carbon emissions). Research indicates that to date the commandand-control regulations generally have been more effective.

While central agencies set national standards, the responsibility for monitoring and enforcement was largely decentralized to municipal or metropolitan environmental bureaus. The performance of local managers is reviewed annually based on criteria that emphasize economic growth. Additional improvements in environmental outcomes may occur only when these criteria give greater weight to environmental improvements. For example, a rapid increase in the control of sulfur dioxide emissions from power plants followed the inclusion of reduced sulfur emissions as an annual performance criterion.

While China has much to do to reduce urban air pollution, clean up rivers and lakes, and improve energy efficiency, these objectives are becoming more important to its citizens. The increased availability of data on environmental indicators is stimulating the national dialogue on environmental quality. Professor Man’s new volume contributes to this dialogue by reporting on progress, identifying immediate challenges, and assessing new policies and regulatory approaches to environmental improvement.

Los viejos residentes de Detroit recuerdan las décadas de 1950 y 1960 como una era dorada de la planificación urbana. Bajo Charles Blessing, el carismático jefe de planificación de la ciudad entre 1953 y 1977, Detroit llevó a cabo una serie de intentos ambiciosos para rediseñar su paisaje urbano. Dejando de lado un siglo de conventillos y estructuras comerciales pequeñas, se creó el emprendimiento residencial de Lafayette Park, diseñado por Mies van der Rohe, adosado al este del centro, un parque para industrias ligeras, al oeste del centro y manzana tras manzana de viviendas de baja altura para residentes de ingresos moderados, en el norte. Edward Hustoles, un veterano planificador jubilado de aquellos años, recuerda que Blessing era tan reconocido como visionario en Detroit que bosquejaba sus planes sobre el mantel mientras almorzaba en un buen restaurante; si el mesero se quejaba, Blessing enrollaba el mantel y le decía que lo agregara a su cuenta.

Pero los tiempos cambian. Blessing se jubiló en la década de 1970, y para entonces Detroit estaba sumiéndose en su larga y agonizante pendiente hacia la ruina del cordón industrial. El doble flagelo de la desindustrialización y el crecimiento suburbano desordenado, que lastimó a tantas ciudades del corazón de los Estados Unidos, afectó a Detroit de manera particularmente intensa. Muchas fábricas, tan modernas cuando se construyeron a comienzos del siglo XX, parecían obsoletas en las décadas de 1950 y 1960, y en su mayoría fueron abandonadas a fines de la década de 1980. La nueva cultura suburbana del automóvil, facilitada por la construcción de la red federal de carreteras y otras medidas, alentó a cientos de miles de residentes a abandonar la ciudad para asentarse en Birmingham, Troy y otras comunidades periféricas. El éxodo se aceleró por las tensas relaciones raciales, que se hicieron particularmente tóxicas después de los disturbios civiles de 1967. Sin habitantes, el vasto inventario de pequeñas viviendas de madera para trabajadores se fue deteriorando; los incendios provocados, la droga, el hurto de metales, el deterioro y otros males corroyeron barrios enteros, forzando a la ciudad a demoler manzana tras manzana de casas en las décadas de 1990 y 2000, una tendencia acelerada por la crisis inmobiliaria de 2007–2008, que creó un círculo vicioso de mora en el pago de impuestos sobre la propiedad y ejecuciones hipotecarias, diezmando lo que quedaba del mercado inmobiliario de Detroit. Hoy, las mejores estimaciones sugieren que por lo menos 62 de los 360 km2 de Detroit están vacíos, y otros 15 a 23 km2 tienen viviendas desocupadas que se tienen que demoler. Agréguense los parques municipales que la ciudad ya no mantiene y los derechos de paso abandonados, como las viejas líneas de ferrocarril, y un 25 por ciento de Detroit (un área mayor que Manhattan) está vacante.

Para la década de 1990, la planificación urbana se había quedado obsoleta como foco y guía. Una serie de alcaldes trataron de engancharse en cualquier proyecto vistoso que surgiera: el tan difamado Renaissance Center en la década de 1970, o la apertura de casinos a finales de los noventa. El departamento de planificación municipal de Detroit encontró una nueva función administrando subvenciones federales en bloque para el desarrollo comunitario y, en años recientes, el departamento ha tenido más contadores que planificadores. Pero en 2010, el entonces alcalde David Bing lanzó una iniciativa estratégica para abordar el problema generalizado de suelos vacantes y la carga que ejercía sobre los servicios y presupuestos municipales. Dicho esfuerzo culminó en 2013 con la publicación de Detroit Future City, un marco de referencia integral de 354 páginas para fortalecer y volver a expandir los barrios deteriorados de Detroit y dar un nuevo destino a sus lotes y edificios vacíos en las décadas futuras. Detroit Future City, con sus estrategias de “reverdecimiento” extendido –incluyendo “paisajes productivos” que reutilizarían suelos vacantes mediante reforestación, lagunas de retención de agua de lluvia, instalación de paneles solares y producción de alimentos– recibió elogios como una nueva manera visionaria de pensar sobre las viejas ciudades industriales y de incluir a ciudadanos comunes y corrientes en la conversación sobre su futuro. “En los anales de participación cívica y planificación comunitaria, Detroit Future City es probablemente el ejercicio de planificación y extensión comunitaria más amplio que he visto”, dijo George W. McCarthy, presidente y Director Ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Orígenes y esencia

En 2010, tres años antes de que Detroit declarara la bancarrota municipal más grande de la historia de los EE.UU., la población se había reducido a 700.000 habitantes, de su pico de 1,85 millones en 1950. El alcalde de entonces, David Bing, se vio obligado a reajustar los servicios municipales a la reducción de la base imponible y del paisaje urbano. Su sugerencia inicial a los medios, de que iba a mudar a los pocos habitantes que quedaban fuera de los barrios “fantasma” más abandonados de Detroit, generó comparaciones despiadadas con los proyectos de renovación urbana del pasado e incluso abucheos acusatorios de “limpieza étnica”; su idea fue rápidamente guardada en un cajón. Ese mismo año, el alcalde y sus principales funcionarios organizaron una serie de reuniones comunitarias llamadas Detroit Works para iniciar un diálogo con la ciudadanía sobre la necesidad de repensar cómo debería operar la ciudad en el futuro. Pero los residentes tenían otras ideas. Las reuniones enseguida derivaron en sesiones caóticas de quejas, en las que cientos de residentes demandaban mejor alumbrado en las calles, protección policial y otros servicios municipales con urgencia.

McCarthy, que en ese entonces trabajaba en la Fundación Ford y respaldaba los esfuerzos de revitalización de Detroit, dijo que los líderes deberían haber pensado antes de actuar. “Cuando se incorpora a ciudadanos normales al proceso de planificación, lo consideran como si fuera una reunión pública y la manera de hacerse notar es gritar más fuerte”, dijo. “Si uno es sincero sobre la participación ciudadana, tiene que tomarse el tiempo para capacitar a los ciudadanos para ser planificadores. Hay que dedicar una cantidad importes de tiempo y atención para que la gente pueda comprender que la planificación consiste en tomar decisiones difíciles en un entorno constreñido”.

Con financiamiento de la Fundación Kresge y otras fuentes, la ciudad se reagrupó y contrató a equipos de consultores, algunos respetados a nivel nacional, como la Directora de Proyecto Toni L. Griffin, profesora y directora del Centro J. Max Bond de Diseño para la Ciudad Justa en la Facultad Spitzer de Arquitectura de City College en Nueva York. Con el liderazgo de Griffin, comenzaron a delinear el documento que se convertiría en Detroit Future City.

El grupo tuvo cuidado en evitar la palabra “plan” cuando se lo presentaron al público. A diferencia de un plan de ordenamiento convencional, que básicamente crea un mapa de qué usos se permitirá en los distintos lugares antes de que el sector privado llegue para desarrollarlos, Detroit Future City es un marco de referencia estratégico para pensar en los distintos tipos de barrio y cómo podría evolucionar cada uno, dadas las tendencias existentes.

“No queríamos dejar a la ciudad imágenes estáticas ilustrativas de cómo podría ser”, dice Griffin. “Ya había montones de ellas. Queríamos dejar a la ciudad una herramienta para que la gente pudiera manejar el cambio, porque, como ya se sabe, Detroit todavía tiene mucho por definir en términos de gobierno, estructuras fiscales, servicios municipales, pérdida de población y la composición siempre cambiante de suelos vacantes”.

El marco de referencia tenía que permitir a los dirigentes tomar decisiones mientras se producía el cambio a lo largo del tiempo. “Ofrece distintas estructuras para tomar decisiones que permiten, por ejemplo, decir: si esta es la condición actual, estos son los distintos tipos de opciones que se pueden considerar para pasar de A a B”, dice Griffin. Para simplificar: Si un barrio está mostrando un nivel significativo y creciente de vacancia, pero sigue teniendo un inventario utilizable de viviendas y comercios, el suelo vacante en esa zona se podría convertir en área de producción de alimentos o en un campo de paneles solares para alimentar a las empresas locales. Pero un barrio con poca vacancia y niveles mucho más altos de densidad podría planificar emprendimientos internos para sus pocos lotes vacantes. En vez de sugerir que la esquina de Woodward Avenue y 7 Mile Road debería tener un centro comercial, el marco de referencia ofrece una serie de ejemplos de lo que podría ocurrir dadas ciertas tipologías de barrios.

El lema fue: “Cada barrio tiene un futuro, pero no necesariamente el mismo futuro”.

Las estrategias de reverdecimiento de Detroit Future City fueron particularmente importantes y llamaron la mayor atención debido a la gran cantidad de suelos vacantes en los que la opción de desarrollo inmobiliario no era realista, y probablemente no lo fuera por muchos años más; quizá un tercio de la ciudad reclama un nuevo propósito y uso. Los puntos con más lotes vacantes del mapa se podrían hacer productivos con la instalación de campos de paneles solares productores de energía, reforestación, agricultura o “infraestructura azul”, como lagunas de retención de agua de lluvia, biocanales de drenaje y canales que proporcionan agua para riego agrícola y que desvían el agua de lluvia y la nieve derretida del sistema de alcantarillado combinado de Detroit, ya de por sí sobrecargado. Casi todos estos usos serían presuntamente esfuerzos privados, pero requerían de permisos municipales y quizá otro tipo de asistencia, como cambios de zonificación o sociedades con varios grupos filantrópicos o sin fines de lucro. “Hay que contar con una estrategia de reverdecimiento para poder usar el suelo de manera que, como mínimo, no presente una carga para las áreas pobladas existentes y, como máximo, aumente la calidad de vida, la productividad económica y la calidad medioambiental de la población de Detroit”, dice Alan Mallach, un consultor de Detroit Future City, fellow no residente del Brookings Institution, y autor de Regenerating America’s Legacy Cities (Cómo regenerar las ciudades tradicionales de los EE.UU.), publicado por el Instituto Lincoln.

Pero el plan contempla también densidades de población significativamente mayores en aquellas zonas de Detroit que ya se están regenerando, como el área extendida del centro, donde profesionales jóvenes han provocado un resurgimiento residencial recientemente, y donde empresas pioneras como Quicken Loans, que se mudó al centro en 2010, han llenado torres de oficinas previamente vacantes. Ello sugiere que los hospitales y corredores industriales existentes en Detroit podrían y deberían ver concentradas en ellos nuevas inversiones para aumentar las oportunidades de capacitación laboral y nuevos emprendimientos residenciales y minoristas en esos nodos. Los distritos de empleo claves se podrían interconectar con nuevas opciones de transporte público, como la línea de tranvía M-1 que se está construyendo a lo largo de Woodward Avenue, la calle principal de la ciudad, con financiamiento público-privado. La construcción de esta línea de 5 kilómetros de largo a un costo de US$140 millones comenzó a mediados de 2014, y conectará el centro desde Jefferson Avenue hasta el área de New Center, otro centro de actividad, a lo largo del distrito de Midtown, que se está revitalizando rápidamente. Se espera que la línea comience a operar a fines de 2016. Si los votantes aprueban un nuevo amillaramiento del impuesto sobre la propiedad que se presentará a su consideración presuntamente en 2016, la línea M-1 podría ser suplementada por un sistema regional de tránsito rápido por autobús que se construiría en los próximos años.

Mallach describe Detroit Future City “como un análisis realista de lo que está ocurriendo, para sugerir cómo gastar el dinero, dónde realizar las inversiones, a qué dar prioridad, etc.”.

“Detroit Future City ofrece un menú”, agrega. “No dice: este sitio deberá convertirse en una granja urbana; sólo sugiere opciones”.

Participación ciudadana

Las decisiones sobre qué ocurriría y dónde quedarían a criterio del proceso político, con la participación de los vecinos, dirigentes municipales y otras partes interesadas. De esa manera, la opinión pública sería crucial para el éxito del programa.

En 2012, el equipo de Detroit Future City contrató a Dan Pitera, profesor de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Detroit Mercy (UDM), para diseñar una nueva y mejor estrategia de participación que recogiera y orientara el deseo de cambio de los residentes. Los esfuerzos abarcaron desde sesiones de charla informales en torno a una “mesa itinerante” diseñada por los estudiantes de arquitectura de UDM, que se ubicó en varios lugares de la ciudad, hasta una serie de reuniones en centros comunitarios, donde 100.000 residentes participaron en debates sobre la rehabilitación urbana.

Durante la etapa de planificación de 2012 y principios de 2013, se abrió una nueva oficina al público en el distrito de Eastern Market para que los residentes pudieran conocer al personal, ver planes, responder a encuestas, etc. El personal de la oficina incluía a miembros del Centro de Diseño Colaborativo de UDM, dirigido por Pitera, y de la organización sin fines de lucro Recursos Legales Comunitarios. El grupo de Pitera también creó una aplicación de teléfono móvil para fomentar la participación comunitaria. Y el equipo creó 25 carteles de colores para identificar los distintos temas, como suelos vacantes o jardines comunitarios, y los distribuyó a millares por toda la ciudad.

En una reunión de sábado por la mañana en 2012 en la Misión de Rescate de Detroit, unos 50 residentes tuvieron una vista previa de lo que pasaría con distintos barrios, dependiendo de las condiciones existentes y los deseos de los residentes. Algunos de los asistentes expresaron una opinión positiva. “El diálogo es justo lo que necesitamos para volver a considerar los problemas reales”, dijo Phillis Judkins, de 65 años de edad, proveniente del distrito de North End. Y Larry Roberts, de 70 años de edad, quien vive en el barrio Indian Village de Detroit, dijo que las reuniones públicas de 2012 fueron más productivas que las reuniones masivas más bien caóticas de Detroit Works en el otoño de 2010. “Hoy parece que hay gente con ideas que nos pueden hacer progresar”, dijo.

Por supuesto, todavía había un poco de escepticismo sobre cuántas de estas buenas ideas se convertirían en políticas reales en una ciudad con un presupuesto tan restringido, y cuántas se concretarían alguna vez. “Si el gobierno municipal adopta este plan y nos comunica lo que va a hacer, creo que las cosas van a salir bien”, dijo Roberts.

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La controversia de la agricultura urbana

Un uso controvertido del suelo que la oficina ha fomentado proviene de una tendencia ya conocida en Detroit: la agricultura urbana. En los últimos 15 años, Detroit ha presenciado el nacimiento de más de 1.000 pequeños jardines comunitarios, incluidos entre ellos proyectos reconocidos a nivel nacional como Earthworks y D-Town Farm, cada uno de los cuales abarca unas pocas hectáreas. Pero en la actualidad la mayor parte de la actividad agrícola la realizan voluntarios, y la producción la consumen los vecinos, se dona a bancos de alimentos o, en algunos casos, se vende en mercados de agricultores locales. En años recientes Detroit se ha visto sumido en un intenso debate sobre la posibilidad de ampliar esta actividad a escala de agricultura comercial. Algunos proyectos, como Hantz Farms y RecoveryPark, han elaborado planes ambiciosos para convertir cientos de hectáreas para la producción de alimentos. Pero por el momento cada uno de estos esfuerzos tiene una escala relativamente pequeña mientras el debate sobre la oportunidad de la agricultura comercial continúa.

De todas maneras, el equipo de DFC sigue comprometido a producir muchos más alimentos dentro de la ciudad, tanto en terrenos vacantes como en fábricas abandonadas, donde se podrían realizar cultivos hidropónicos. El equipo de DFC, por ejemplo, está trabajando con RecoveryPark para diseñar un sistema de retención hídrica para regar los cultivos.

Como mínimo, la agricultura urbana podría ayudar a algunos emprendedores de alimentación locales a hacer crecer sus empresas, generar puestos de empleo y ampliar la base imponible, aunque sea en una escala modesta. La producción de alimentos también ayuda a generar un propósito comunitario alrededor de una actividad, eleva la conciencia sobre la nutrición y crea un nuevo uso productivo para lotes vacantes y fábricas en ruinas. “Detroit tiene la oportunidad de ser la primera ciudad del mundo con alimento asegurado”, dijo Kinkead.

Pero los funcionarios municipales no han aprobado aún estos proyectos agrícolas comerciales en gran escala, por temor a que los problemas secundarios, como polvo, ruido y olores, se les vayan fuera de control. Otros cuestionan si los bajos márgenes de las economías agrícolas (que dependen del trabajo pesado realizado en su mayoría por migrantes que ganan el salario mínimo) pudieran producir ingresos y trabajos suficientes como para justificar esta estrategia. McCarthy sigue siendo uno de los escépticos. “Creía que no era una buena idea cultivar productos alimenticios”, dijo. “La ecuación económica no lo justifica; los costos son prohibitivos, ya que no hace falta ir demasiado lejos para llegar a suelos agrícolas excelentes fuera de Detroit a un décimo del precio”. Así que el debate continúa, mientras el equipo de implementación de DFC sigue trabajando para producir más alimentos en los suelos vacantes de Detroit.

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En el ejercicio del actual alcalde, Mike Duggan, quien se hizo cargo del gobierno en 2014, se ha abierto una serie de oficinas en los barrios para comunicarse con los ciudadanos más de cerca que las administraciones anteriores, y recoger sus inquietudes. El nivel de participación comunitaria a la fecha ha puesto en evidencia que los habitantes de Detroit no se han dado por vencidos, incluso en los barrios más perjudicados.

La hora de la verdad

Felizmente, la preocupación de que Detroit Future City languidezca en algún cajón acumulando polvo, como tantos otros documentos lo hicieron antes en Detroit, parece infundada. Con el respaldo financiero y el liderazgo de Kresge, se estableció la Oficina de Implementación de Detroit Future City (DFC) como una organización sin fines de lucro encargada de implementar las visiones y sugerencias del plan. Dan Kinkead, un arquitecto que ayudó a escribir Detroit Future City, fue nombrado director de proyectos. El grupo tiene una sede permanente en el distrito New Center de Detroit y una plantilla de 12 miembros, incluyendo el personal disponible a través de varios programas de becarios se ha puesto en marcha en la ciudad. Kenneth Cockrel, un expresidente del Concejo Municipal de Detroit que ejerció brevemente como alcalde interino después de que el entonces alcalde Kwame Kilpatrick dimitiera por un escándalo en 2008, fue contratado a finales de 2013 para ser el director de la oficina de implementación.

A comienzos de 2015, la oficina de implementación había puesto en marcha múltiples proyectos piloto en alianza con otras organizaciones. Estos incluyen:

Campos solares. En colaboración con Focus: HOPE, organización sin fines de lucro para la capacitación laboral de la ciudad, y una pequeña empresa emergente, el equipo de DFC tiene pensado cubrir alrededor de 6 hectáreas de suelos vacantes con paneles solares. Kinkead estima que el campo podría producir cinco megavatios de energía, suficiente para alimentar varios cientos de casas. Los planificadores esperan comenzar el proyecto este año o el que viene, pero no se sabe bien a cuántas personas va a dar empleo.

Lagunas de retención de agua de lluvia. En el lado este de Detroit, el personal de DFC está considerando crear una serie de lagunas de retención de agua de lluvia en un barrio residencial, para evitar que drene en el sistema de alcantarillado. El barrio, conocido como Jefferson Village, había sido destinado a viviendas unifamiliares 15 años antes, pero ese proyecto quedó paralizado por falta de financiamiento, dejando docenas de lotes vacantes y muy poca demanda por ellos. Pero, con el financiamiento de la Fundación Erb local y con el asesoramiento del Departamento de Aguas y Alcantarillado de Detroit, el equipo de DFC ha identificado varias docenas de lotes vacantes para las lagunas de retención. Prevén que los propietarios cercanos podrían recibir una reducción en sus facturas de agua, puesto que el departamento ya no tendría que construir y mantener la infraestructura de grandes tuberías necesaria para recolectar el agua de lluvia que se mezcla con las aguas residuales. Si el esfuerzo resulta exitoso, se ampliará al resto de la ciudad.

Amortiguadores de carbono en los bordes de las carreteras. Una de las recomendaciones de DFC, la plantación de árboles como amortiguadores de carbono junto a las calles y carreteras principales, dio lugar, junto con la organización sin fines de lucro Greening of Detroit, a la mayor campaña de plantación de árboles de la ciudad a finales de 2014 en el lado oeste de Detroit, cerca de la carretera Southfield, uno de los conectores principales de norte a sur. Alrededor de 300 árboles fueron plantados por voluntarios en un solo día a lo largo de varias cuadras. Cuando maduren, estos árboles absorberán por lo menos algunas de las emisiones de carbono de la carretera.

Trish Hubbell, vocera de Greening of Detroit, dijo que la alianza con el equipo de implementación de DFC para este tipo de iniciativas eleva la visibilidad de cada proyecto, lo cual a su vez contribuye a la recaudación de fondos. Y el equipo de DFC aporta una gran cantidad de conocimientos sobre temas de uso del suelo en cada uno de estos empeños.

“Su valor más importante es que tienen un marco de referencia, de manera que pueden ayudar a determinar dónde se tienen que hacer las cosas”, dijo Hubbell. “El marco de referencia agrega valor a todas las oportunidades que se presenten”.

Construcción de consenso

En vez de ignorar Detroit Future City como un producto de una administración previa, el alcalde Duggan ha apoyado públicamente esta iniciativa como guía propia. Su asesor principal para temas laborales y económicos se refiere a su ejemplar ya desgastado de Detroit Future City como su “Biblia” para reorganizar la ciudad.

Jean Redfield, Directora Ejecutiva de Next-Energy, una organización sin fines de lucro de Detroit que trabaja por un futuro de energía sostenible para la ciudad, tiene otro ejemplar de Detroit Future City sobre su escritorio. “Lo uso mucho para encontrar el lenguaje específico necesario para hablar de opciones específicas”, dijo. “Uso algunos de los mapas y estadísticas con regularidad”. Y el equipo de NextEnergy colabora con el equipo de implementación de DFC para planificar una variedad de proyectos de infraestructura verdes y azules. “Nuestros caminos se cruzan con frecuencia”, declaró. “Allá donde surja una pregunta o un problema sobre el Departamento de Energía o la ciudad de Detroit relacionado con el uso del suelo, la infraestructura de energía, el alumbrado de calles o proyectos solares, frecuentemente trabajamos codo a codo con ellos”.

Como mencionamos, el equipo de implementación actúa más como asesor principal de otras agencias, como Greening of Detroit o el Departamento de Aguas y Alcantarillado de Detroit, que como protagonista. El Director de Implementación de DFC, Kenneth Cockrel, denomina al equipo una “agencia de planificación no gubernamental”. Explica: “Brindamos información para poder tomar decisiones, pero no tomamos las decisiones nosotros mismos. En última instancia, las recomendaciones del marco de referencia serán implementadas por el alcalde y el Concejo Municipal, si es que deciden ejecutarlas. Ellos son los que las pondrán en práctica”.

Cockrel también compara la implementación de Detroit Future City “con lo que ocurre cuando un libro se convierte en una película. No se filma el libro palabra por palabra y página por página. Algunas cosas se dejan de lado, y otras aparecen en la película. Me imagino que en última instancia esta será la estrategia utilizada por la administración Duggan”.

Como cualquier organización nueva, el equipo de DFC sigue afinando su papel a la búsqueda de dónde puede contribuir más. Kinkead concuerda que su papel se puede describir mejor con una paráfrasis del viejo lema corporativo de BASF: El equipo de DFC no implementa muchos proyectos innovadores en Detroit; simplemente hace que esos proyectos sean mejores.

“Vivimos en un mundo escurridizo”, dice Kinkead. “Es un tipo de juego distinto, pero nuestra misión se basa en brindar ayuda a los demás”.

A comienzos de 2015, quedó claro que muchas de las ideas innovadoras del corazón de Detroit Future City, como las estrategias de reverdecimiento, la producción de energía, los árboles como amortiguadores de carbono, los nuevos emprendimientos dedicados a distritos que ya son densos, que parecían ideas traídas por los pelos en 2010, cuando el entonces alcalde Bing lanzó su campaña Detroit Works, se han convertido en ideas normales.

“Ya no son sólo los ecologistas o activistas del cambio climático los que hablan sobre bosques de carbono; son los residentes y directores ejecutivos de las corporaciones de desarrollo comunitario”, dice Griffin. “Los líderes empresariales y los filántropos ahora reconocen su importancia. Un resultado importante de este trabajo es que hay un espectro más amplio de la ciudadanía que habla de estos temas, aunque no sean necesariamente una cuestión fundamental para sus actividades cotidianas.

Quizá sea igualmente importante la conciencia generalizada de que Detroit tiene que proporcionar servicios municipales de manera distinta, dada la realidad de los problemas económicos y la pérdida de población de la ciudad. La ciudad emergió con éxito de la bancarrota a finales de 2014, pero en el mejor de los casos esto le ha dado a Detroit un respiro para comenzar a crecer de nuevo. Si este crecimiento vuelve a producirse, la ciudad tiene que conducirlo de manera más inteligente que como lo hizo en los periodos de expansión del pasado, cuando el desarrollo se produjo en forma desordenada en toda la ciudad.

El camino por delante

Una de las razones por las que la ciudad y sus habitantes estaban listos para un documento como Detroit Future City fue la comprensión profunda de que los problemas de Detroit se debieron a la desindustrialización y el crecimiento suburbano desordenado. “Los residentes comenzaron a comprender que en realidad estaban subsidiando el crecimiento desordenado y la desinversión. Comenzaron a pensar en maneras de cambiar estos sistemas para que fueran más eficientes”, dijo Griffin.

Mientras este artículo se estaba preparando para su publicación, Detroit dio otro paso gigante para revitalizar sus actividades de planificación, que se encontraban en hibernación desde hace tiempo. El alcalde Duggan anunció que había contratado a Maurice Cox, el sumamente considerado director de Tulane City Center, un centro de recursos de diseño comunitario para Nueva Orleáns, y vicedecano de Community Engagement (Participación comunitaria) en la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Tulane, como nuevo director de planificación de Detroit. En Nueva Orleáns, Cox facilita una amplia gama de alianzas entre la Universidad de Tulane, la Autoridad de Revitalización de Nueva Orleáns y la Ciudad de Nueva Orleáns. En Detroit, entre otras actividades, ayudará a convertir algunos de los marcos de referencia generales de Detroit Future City en recomendaciones de planificación específicas.

Si la planificación innovadora está otra vez de moda, como parece ser, es más descentralizada, menos enfocada en grandes proyectos y más en sintonía con las condiciones reales, que podrían demandar soluciones distintas en cada barrio. Y la cantidad de voces que se escuchan en los debates de planificación es mayor que nunca. Quizá la contribución final y más importante de Detroit Future City ha sido la de incorporar a los barrios y ciudadanos al mismo nivel que a los planificadores profesionales de gran prestigio para decidir la dirección futura de la ciudad.

En efecto, Detroit Future City ha inaugurado una nueva era de planificación, y no se parecerá casi o nada a la de la era de Blessing. “La planificación ciertamente ha resurgido, pero es fundamentalmente distinta de lo que fue hace 50 años”, dice Kinkead. “En las décadas de 1950 y 1960, los objetivos de planificación amplios de la ciudad eran frecuentemente la manifestación de una elite municipal gubernamental”.

“Para que la ciudad avance, hacen falta todos”, dice Kinkead. “No se trata sólo de Detroit Future City. No se trata sólo del gobierno. No se trata sólo del sector empresarial. Se trata de todos ellos trabajando juntos”.

John Gallagher cubre temas de desarrollo urbano para el Detroit Free Press. Sus libros Reimagining Detroit: Opportunities for Redefining an American City (Imaginando un Detroit nuevo: Oportunidades para redefinir una ciudad norteamericana) y Revolution Detroit: Strategies for Urban Reinvention (Revolución en Detroit: Estrategias para una reinvención urbana) se pueden obtener de Wayne State University Press.

Referencias

Detroit Future City. 2012. Detroit Future City: 2012 Detroit Strategic Framework Plan. Detroit, MI: Inland Press.

Mallach, Alan and Lavea Brachman. 2013. Regenerating America’s Legacy Cities. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Skidmore, Mark. 2014. “Will a Greenbelt Help to Shrink Detroit’s Wasteland?” Land Lines 26 (4): 8–17.