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Stephanie Pollack, associate director of the Dukakis Center for Urban and Regional Policy at Northeastern University, noticed something seriously amiss when she analyzed the results of a survey on the public transportation needs of lower-income residents in Massachusetts. The survey asked respondents to indicate their main mode of transport, and there were the traditional choices like taking the train or the bus. But there was no box to check for what turned out to be the most common means of getting around: Dozens of respondents had written in “someone else’s car.”
For Pollack, the discovery underscored the difficulties of matching transportation systems to realities on the ground as well as the need for better metrics and engagement to satisfy the true needs of those who use public transportation. As part of a project called The Toll of Transportation, the Dukakis Center sought to determine how residents get where they need to go in such cities as Lynn, Worcester, Springfield, and East Boston. But “someone else’s car” was not a category recognized in standard transportation data collection. “We measure equity in education and health care, but not in transportation,” Pollack told writers and editors gathered for the Journalists Forum on Land and the Built Environment, in Cambridge, March 28 to 29, 2014. “We have no concept of how a transportation system would be ‘fair.’”
The theme of the forum was infrastructure—who it’s for, how to plan and pay for it, and why we need smarter investments for 21st-century urban environments. It was the seventh year of the annual two-day gathering for journalists, hosted by the Lincoln Institute, the Nieman Foundation for Journalism at Harvard University, and Harvard University’s Graduate School of Design (GSD).
Pollock also shared research on transit-oriented development (TOD)—a policy increasingly encouraged by cities through zoning reform and financial incentives. The data revealed some troubling outcomes in terms of equity and transit use: The higher-income residents who move into TOD areas, which rapidly become expensive places to live, don’t tend to use the transit; whereas residents who do use transit must move farther from the stations, to more affordable neighborhoods—a displacement that raises the costs and complexity of their commutes. In a third of TOD sites studied, ridership actually went down after new development went in.
In another presentation, Judith Grant Long, associate professor of urban planning at the GSD, looked at mega-events, such as the World Cup and the Olympics, which also inspire cities to invest billions in infrastructure. There is little evidence of a payoff in terms of permanent jobs, revenues, or even branding, she said. The International Olympic Committee could help cities plan better and deliver more compact, “right-sized” games, Long suggested. Barcelona, Rome, Tokyo, Munich, Montreal, and London all have had some success in transforming Olympic villages for long-term use that benefits a broader population after the games are over.
Public-private partnerships, private roadway building and operation, and tolling systems have marked recent innovations in the financing of infrastructure, said Jose A. Gomez-Ibanez, professor at the GSD and the Harvard Kennedy School. But, arguably, since the completion of the interstate highway system, the federal role has been unclear; the challenge is showing the public who benefits from projects, in order to justify how they are paid for, he said.
Governments are going to have to become smarter and more targeted in building future transportation and other types of infrastructure, especially as metropolitan areas seek to become more resilient in the face of the inevitable impacts of climate change, several presenters said.
Rich Cavallaro, president of Skanska USA Civil, Inc., cited the D+ grade in the latest “report card” on infrastructure issued by the American Society of Civil Engineers. That group estimates that the nation needs to spend $1.6 trillion more than currently planned to bring infrastructure across all sectors to an acceptable level. In contrast to hugely expensive projects, such as floodgates similar to those on the Thames River in the United Kingdom, Cavallaro spoke in favor of more achievable steps, such as equipping subway tunnels with giant inflatable plugs, raising up grates and power substations, and designing parking garages and similar facilities so they can be flooded and then cleaned up when the waters recede.
Several nations are better at coordinating disaster relief and recovery efforts, according to surveys by Robert B. Olshansky, professor of Urban and Regional Planning at the University of Illinois Urbana-Champaign, and Laurie A. Johnson, principal at Laurie Johnson Consulting|Research. Building long-term resilience as part of that process was the subject of the recent Lincoln Institute report, Lessons from Sandy.
Susannah C. Drake, principal at dlandstudio pllc, detailed creative approaches such as retooling the waterfront apron of lower Manhattan and capping sunken highway trenches through urban neighborhoods. The nation cannot simply seek to rebuild what existed before a disaster—especially now that advances in technology make infrastructure less expensive, compared to the massive investments of the New Deal. Marcus M. Quigley, principal at Geosyntec Consultants, explored how smart technology and dynamic, intelligent controls can transform major facilities. “We can change the way our infrastructure acts on our behalf,” he said. “Every time we repave a street or a sidewalk, we’re burning an opportunity.”
The dark side of smart infrastructure was also discussed. Ryan Ellis, postdoctoral research fellow at the Belfer Center for Science and International Affairs at the Harvard Kennedy School, addressed the complex challenge of security and infrastructure, revealing the cloak-and-dagger world of cyber attacks, vulnerabilities, and zero days. Hackers routinely hijack emails and can sabotage our power grid, air traffic control, and financial systems. The key, Ellis said, is to “design for security now,” because “it’s hard to bolt on after the fact.” For planners engaged in building smart cities, he said, security must be part of the conversation.
The interconnected impacts of global urbanization require a broader framework for urban infrastructure, outside the “box” of individual metropolitan areas, said Neil Brenner, professor of urban theory at the GSD. “We need to update our cognitive map of urbanization,” he said. Pierre Bélanger, associate professor of landscape architecture at the GSD, predicted that working with nature—and even allowing certain abandoned areas to return to a wild state—would eclipse the traditional approach of controlling water and putting streams in pipes.
Political leadership is the key to reinventing and designing new infrastructure in the urban environment, said landscape architect Margie Ruddick. Fortunately, mayors have become some of the most innovative leaders to take on these kinds of challenges, said David Gergen, senior analyst at CNN and director of the Center for Public Leadership at the Harvard Kennedy School. Mayors may not routinely become president, but they are practical problem solvers at center stage, said Gergen, who was the guest speaker at the forum’s traditional evening gathering at the Nieman Foundation’s Walter Lippmann House. “Cities are where the experimentation is taking place,” he said.
The political difficulties of transforming the urban landscape were also noted by Janette Sadik-Khan, former transportation commissioner of New York City and now at Bloomberg Associates. She noted that bike lanes, a bike-share program, and car-free spaces in Times Square had prompted opposition from drivers, business owners, and others who viewed the initiative as impractical and “vaguely French.” But many shopkeepers have since reported a big uptick in business because of increased foot traffic, and the moveable chairs in the car-free areas are continually occupied.
“When you expand options, people vote with their feet, their seats, and their bike share key fobs,” she said. “New Yorkers have changed in what they expect from their streets.”
The forum traditionally includes two sessions devoted to “practicing the craft.” Brian McGrory, editor of The Boston Globe, detailed efforts to integrate “searingly relevant” journalism in a digital business model that is sustainable. The Globe has more readers than ever, he said. Inga Saffron, architecture critic for The Philadelphia Inquirer, who won the Pulitzer Prize shortly after the forum, joined Chicago Tribune architecture critic Blair Kamin, Jerold Kayden from the GSD, and Gregory K. Ingram and Armando Carbonell from the Lincoln Institute in a conversation on the interaction between journalists and expert sources. Several participants among the 40 journalists and Nieman fellows filed dispatches, including Roger K. Lewis at The Washington Post, Tim Bryant at the St. Louis Post-Dispatch, Christopher Swope at Citiscope, and Josh Stephens writing for Planetizen.
Anthony Flint is a fellow and director of public affairs at the Lincoln Institute of Land Policy, and author of Wrestling with Moses: How Jane Jacobs Took on New York’s Master Builder and Transformed the American City (Random House, 2011). He was a Loeb Fellow in 2000–2001.
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Allá por la edad de bronce, cuando yo era un estudiante de posgrado, la Asociación de Economía de los Estados Unidos me invitó a presentar un trabajo en su reunión anual. En ese momento, como era un inconformista, me debatía entre asistir o no a la reunión de saco y corbata. Mi tutor del doctorado me dio un excelente consejo: “No te voy a decir si tienes que usar saco o no, pero ten en consideración si deseas que la audiencia te recuerde por lo que dijiste o por lo que vestiste”. Fue un recordatorio muy útil de que, si tenemos un mensaje que dar, lo mejor es envolverlo de tal manera que aumente las probabilidades de que se reciba y se comprenda. Al final fui de saco y corbata, y aprendí una lección útil acerca de la interacción entre forma y contenido que, a veces, es sutil y, otras, no tanto.
De vez en cuando, los centros de estudio e investigación como el Instituto Lincoln deben considerar si están envolviendo su contenido de manera que atraiga al público para leerlo y utilizarlo. Durante el año pasado, hemos analizado detenidamente de qué manera presentamos y difundimos nuestras investigaciones y análisis de políticas. Comenzamos en enero de 2015 con una nueva imagen de Land Lines, diseñada con el fin de que la revista fuera más atractiva para una audiencia más amplia. Nuestro primer número con el nuevo diseño tuvo como portada una impresionante fotografía aérea del delta del río Colorado, donde, en 2014, un “flujo de impulsos” liberados de diques ubicados río arriba permitió que el agua circulara a lo largo del lecho seco del río hacia el mar de Cortés por primera vez en varias décadas, lo que estimuló un renovado esfuerzo por restaurar el ecosistema nativo que había existido bajo diferentes patrones de uso del suelo en la cuenca del río. Además, comenzamos a contratar los servicios de periodistas para redactar artículos atractivos que conectaran nuestras investigaciones y análisis de políticas con las personas cuyas vidas mejorarían por la utilización de mejores prácticas en el uso del suelo.
El nuevo diseño de Land Lines y nuestros informes sobre enfoques en políticas de suelo son sólo una pequeña parte del gran esfuerzo que el Instituto Lincoln está realizando para difundir más ampliamente nuestro formidable arsenal de investigaciones e ideas. Una acción continua, clara e incisiva para alcanzar al público facilitará el impacto que deseamos que tenga nuestro trabajo en las políticas y en las personas. En agosto de 2015, lanzamos una campaña de varios años para promover la salud fiscal municipal como base sobre la cual los municipios pueden proporcionar bienes y servicios que definan una alta calidad de vida para sus residentes. Nuestros investigadores, personal y contrpartes trabajan en forma interdisciplinaria a fin de otorgarle mayor importancia a este tema, a la vez que generan nuevas acciones de carácter transversal para tratar las cuestiones de cambio climático y resiliencia, desarrollan herramientas de última generación para la planificación de casos posibles, e investigan la relación existente entre las políticas de suelo y el agua o entre el uso del suelo y el transporte.
Este mes damos un paso más para la difusión de nuestras ideas de manera más efectiva mediante la presentación de un nuevo logo, un nuevo eslogan y una nueva declaración de misión del Instituto Lincoln:
Descubriendo respuestas en el suelo: Colaborar en la solución de los desafíos económicos, sociales y medioambientales en todo el mundo, con el fin de mejorar la calidad de vida mediante enfoques creativos en cuanto al uso, la tributación y la administración del suelo.
El logo conserva la “L” de Lincoln dentro del delineado simbólico de una parcela de suelo, con un diseño más moderno y abierto que invita a las nuevas audiencias a descubrir nuestro trabajo. El eslogan y la declaración de misión explicitan lo que siempre ha sido verdad: que una buena política de suelo puede ayudar a solucionar algunos de los desafíos mundiales más acuciantes, como el cambio climático o la pobreza y las tensiones financieras en las ciudades de todo el mundo.
No estamos reinventando al Instituto Lincoln, sino que apuntamos a difundir nuestro trabajo entre una audiencia más amplia y descubrir las líneas que conectan temas aparentemente disímiles, como la relación entre la conservación del suelo y la mitigación del cambio climático. Esta “renovación” culminará este año, cuando presentemos el nuevo diseño de nuestro sitio web con un formato que nos permitirá transmitir nuevos mensajes sobre la manera en que las políticas de suelo pueden dar forma a un mejor futuro para miles de millones de personas.
En este número de Land Lines se anticipan dos nuevos e importantes libros que actualizan nuestra presentación de los temas que hemos estado investigando durante varias décadas. En A Good Tax (Un buen impuesto), Joan Youngman presenta claros y sólidos argumentos a favor del impuesto a la propiedad, la fuente de ingresos municipales más importante e incomprendida. Este magistral análisis de un tema tan difícil es presentado en una lúcida prosa por la directora de Valuación y Tributación del Instituto Lincoln. En el capítulo sobre financiamiento escolar, que presentamos en este número de la revista, se hace una defensa del impuesto —que a la gente le encanta odiar— al servicio de un bien público que define la suerte de las futuras generaciones.
En el libro Nature and Cities (La naturaleza y las ciudades), editado por George F. Thompson, Frederick R. Steiner y Armando Carbonell (este último, director del Departamento de Planificación y Forma Urbana del Instituto Lincoln), se analizan los beneficios económicos, medioambientales y de salud pública derivados del diseño y la planificación urbana ecológica. Nature and Cities contiene ensayos de James Corner, diseñador del espacio verde denominado High Line, en la ciudad de Nueva York, y de otros referentes en el ámbito del paisajismo, la planificación y la arquitectura en todo el mundo, por lo que ofrece un tratamiento erudito y visualmente cautivador de un tema que se presenta como urgente en vista del cambio climático y el crecimiento de la población urbana.
Como verán, continuaremos ofreciendo a nuestros colegas y amigos artículos rigurosamente documentados y óptimamente redactados. También expandiremos nuestra red de investigadores, gestores de políticas y profesionales quienes aplicarán las conclusiones de nuestras investigaciones de un modo que sólo podemos imaginar. Al fin y al cabo, nuestro esfuerzo colectivo tiene como fin mejorar las vidas de todos aquellos que consideran a este planeta como su hogar. Y sabemos que todo comienza con el suelo.
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The Sun Belt grew at spectacular rates in the late twentieth century, and among western U.S. cities Phoenix and its metropolitan region led the pack. The Census Bureau reports that between 1990 and 2000 Maricopa County was the fastest growing county in the nation at 44.8 percent, increasing from 2,122,101 to 3,072,149 people. The county is the fourth largest in the nation in terms of total population. During the 1990s, the city of Phoenix topped one million people and became the sixth largest U.S. city. Its spatial expanse has eclipsed that of the city of Los Angeles. According to the Phoenix Planning Department’s data, the region is growing by about 63,000 residents per year and requires about 23,000 new housing units to meet the demand. Statewide, the population is growing by more than 2,000 residents per week, and the number of people in the state is expected to double in the next 20 years.
The weather, relatively affordable housing and abundant jobs attract a diverse array of newcomers, but increased population has numerous social and environmental consequences. Debate rages about the impacts of growth locally and nationally: Is it good? Is it deleterious? Can it be sustained? At what cost? Who benefits? Who suffers?
A group of Arizona State University (ASU) faculty has recognized that these phenomena represent an opportunity for both research and public service in this fast-growing urban environmental laboratory. Furthermore, knowledge gleaned from such inquiries could lead to smarter growth and more livable places in the future. This notion provides the intellectual foundation for a project named Greater Phoenix 2100 (GP 2100), which seeks to provide data and analysis to the region’s decision makers to help them make wise choices about the future.
Greater Phoenix 2100 Workshops
The Lincoln Institute helped ASU launch GP 2100 through workshops in April 2001 that brought together ASU faculty and staff, community leaders, national participants from institutions such as the Los Alamos National Laboratory and the National Research Council, and four distinguished speakers who stimulated debate and discussion. The panelists were ecologist and author Dan Botkin, professor emeritus of the University of California-Santa Barbara; Michael Crow, an authority on science policy and executive vice provost at Columbia University; political scientist Helen Ingram, formerly director of the Arizona Water Resources Research Center and now professor of human ecology at the University of California-Irvine; and Bob Yaro, executive director of the Regional Plan Association.
They observed that for the Phoenix metropolitan region to continue to prosper, three overlapping spheres of influence must be considered: the creation of knowledge capital, the enhancement of social capital, and the preservation of natural capital.
The GP 2100 workshop panelists and other participants suggested that ASU should become the convener for discussions on growth, as well as the data bank for computer-stored geographical information about these intersecting, mutually dependent spheres. As a result, ASU should create various scenarios for the future in a “Sim Phoenix” format and a “Decision Theater” that would be a physical and a virtual place where academic and community leaders could probe the consequences of possible actions.
Databases and Audiences
Still in its early stages, ASU’s GP 2100 seeks to coordinate federal, state and academic information programs relating to the environment of the region. The project will be linked with similar studies in other metropolitan areas and global city regions (Simmonds and Hack 2000). GP 2100 will answer questions that people care about by providing objective, scientifically based information using state-of-the-art forecasting and decision tools and theories. Coupled with the Central Arizona/Phoenix Long-Term Ecological Research Project (CAP LTER) supported by the National Science Foundation, GP 2100 has the potential to launch a network of similar undertakings nationally and internationally.
GP 2100 will develop and present a wide variety of scientific and technical data on the past, present and possible futures of the Phoenix metropolitan region. The project builds on the premise that knowledge can be used to create better lives for future generations. GP 2100 will provide learning and research experiences to six major groups of people.
Goals and Benefits
The goal of GP 2100 is to make the best possible scientific and technical information available in ways that will enable wise, knowledge-based decision-making that can shape the region during the next 100 years. This time frame presents a purposefully longer-term view of the metropolitan region than has previously been developed. While short-term visioning is limited by immediate considerations, a century-long perspective requires the incorporation of mutigenerational concerns and changes in technology. A 100-year time frame also allows for evaluation of impacts of such geologically common events as droughts, major floods and gradual climate changes. In short, GP 2100 will be a strong scientific resource for consideration of the region’s long-term prospects and for creating the kind of future its residents want.
Two types of benefits will flow from the project. The first relates to the future quality of life in the region. An underlying assumption of GP 2100 is that better information will lead to wiser decision-making that will, in turn, result in healthier, more livable communities. Metropolitan Phoenix is expected to double from 3 to 6 million people in the next 20 or 30 years. Meanwhile, the global population will increase from 6 to 9 billion people and will become more urban. Such growth poses many challenges relating to land use, transportation, open space, biodiviersity, urban design, recreation, employment, equity, air quality, water quality and quantity, and the overall quality of life of city regions. The GP 2100 effort will be beneficial to those who are addressing these concerns in Phoenix by providing a prototype of how science-based tools and a regional perspective can better inform long-term decision-making. By viewing the Phoenix region as an urban environmental laboratory, the lessons learned will have implications for the broader scientific and policy communities.
GP 2100 will also be an asset for ASU researchers and students, who will have the opportunity to collaborate in multidisciplinary teams and will have access to state-of-the-art GIS and visualization technologies. New and emerging theories in urban and landscape ecology, decision science, land use and environmental modeling, and biocomplexity will be explored.
Special Features
Several linked products are envisioned to flow from GP 2100. Existing data can be coalesced into a dynamic warehouse of continuously updated regional information. Such a data repository can be presented to the public through an Urban eAtlas, which will be made available in electronic and more conventional forms to provide documentation of existing conditions and enable the construction of future scenarios. The digital version will be available on-line so it may be continuously accessed and updated.
The data archives and Urban eAtlas will contribute to a third major product: Sim Phoenix, an interactive computer game that can help researchers, citizens and decision makers visualize the consequences of “what if” scenarios. Sim Phoenix is a step toward the creation of an even more ambitious visualization project: a Decision Theater where local leaders, citizens, students and researchers can explore future options for the region. The Decision Theater will be a physical space in which scientific data, group dynamics and interactive computer technology are used to develop simulations of the region’s futures and considerations of their consequences. The simulations and their representations will evolve with new computational and representational technologies as well as with new scientific information.
GP 2100 will complement and augment existing long-term monitoring activities being conducted at ASU, such as the CAP LTER project, one of only two such urban LTER sites in the nation. Launching a satellite in cooperation with NASA is one monitoring possibility. This “Phoenix-Sat” would pass over the region twice daily, enabling diurnal measurements of such dynamic parameters as traffic, air quality, soil moisture and construction. It is possible that the Phoenix-Sat could be part of a larger international remote-sensing program for urban resource monitoring. Tools such as the data archives, Urban eAtlas, Sim Phoenix, the Decision Theater and Phoenix-Sat will enable scholars and decision makers alike to probe the major issues that metropolitan areas like Phoenix will face in the coming century. As a result, problems may be foreseen and avoided and opportunities pursued with vigor.
Faculty in the life, physical and social sciences at Arizona State University are currently compiling a comprehensive suite of information about the region. Planners, policy analysts and educators also could identify a series of key response variables and parameters for a Decision Theater. Computer scientists could program this complex information so that it can be displayed in both two- and three-dimensional formats, as well as animated views illustrating changes through time. The data could be automatically updated from dynamic government and university databases, from hundreds of sensors throughout the metropolitan region, and from orbiting satellites.
In this first-of-its-kind Decision Theater, high quality audio and visual presentation systems will include a 180-degree screen, which provides an immersive, synthetic environment along with comfortable ergonomics. This arrangement enables decision makers and researchers to come together to explore, debate and analyze options for the future. The Decision Theater is capable of high-resolution stereoscopic viewing using shuttered glasses. A visitor can have her or his viewing position tracked (”head-tracking”), giving the impression of truly walking within the data and data results, pondering the possible landscapes of the future from different angles. It could be associated with an innovative Planetary Imaging Faculty set up jointly by ASU and the Jet Propulsion Laboratory, as well as dance and visual representation projects from ASU’s Institute for Studies in the Arts. While real-time interaction with data and models in the Decision Theater is engrossing, a comparably rich on-line experience is also possible through the use of web-based multimedia, text, data download and upload, and modeling tools. The virtual Decision Theater allows a participant to interact with a Sim Phoenix-like game.
How will the Decision Theater be implemented? Four interactive parameters appear especially crucial for modeling the future: water availability, air quality, open space and land use. ASU and its community and government partners already possess an enormous storehouse of data on these parameters, but the challenge is to combine the data in meaningful ways. To this end, the Greater Phoenix 2100 team, in conjunction with the Arizona Department of Water Resources and the U.S. Geological Survey, is now developing a water availability prototype that would use the hydrologic cycle to model regional water availability using factors of precipitation, supply, evaporation and demand to illustrate water futures both graphically and spatially.
A Model for Other Metropolitan Regions
Generations of citizens and scholars will benefit from Greater Phoenix 2100. The project will result in products that will help community and business leaders make wiser decisions. It will assist local, state, and federal officials in planning and designing programs and policies. The project will aid teachers and students in their understanding of natural and social processes. Greater Phoenix 2100 presents uniquely complex targets for technological, scientific and policy analysis advancements. It will produce and facilitate interaction with massive, typically disparate, datasets. Because its major components are easily transferable to other urban regions, the project can provide a model for other places interested in pursuing similar initiatives. In this century, some two-thirds of the world’s population will live in urban areas. Greater Phoenix 2100 has far-reaching implications concerning the application of knowledge capital to regional and urban decision-making in order to maximize social capital while maintaining the natural capital of the metropolitan region.
Frederick Steiner, an internationally recognized expert on environmental planning, is dean of the School of Architecture at the University of Texas at Austin. He was formerly professor and director of the School of Planning and Landscape Architecture at Arizona State University.
Reference
Simmonds, Roger and Gary Hack, editors. 2000. Global City Regions: Their Emerging Forms. London: Spon Press.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Muchos gobiernos latinoamericanos han mejorado el proceso de legalización de los asentamientos periféricos, y han reconocido el derecho a la vivienda y la postura de las Naciones Unidas que condena los desalojos forzosos como violaciones de los derechos humanos. Así y todo la práctica del desalojo persiste, con repercusiones devastadoras para familias, vecindades, y para con los esfuerzos de mejoramiento de grandes áreas urbanas. Al perpetuar un clima de miedo e incertidumbre, esta amenaza hace a la gente perder las ganas de invertir recursos y mano de obra en sus hogares y barrios.
Los desalojos en América Latina surgen del fenómeno de ocupación ilegal, el cual a su vez resulta de factores como la urbanización incontrolada, la falta de recursos financieros por parte de la población pobre y de los gobiernos municipales, y la carencia de títulos de propiedad legales o debidamente registrados. En tales circunstancias, la necesidad de supervivencia impulsa al pobre urbano a valerse de una variedad de mecanismos -incluyendo subdivisiones ilegales, invasiones y viviendas autoconstruidas- a fin de satisfacer sus necesidades de alojamiento y de comunidad.
Los moradores de Chapinero Alto, al noreste de Bogotá (Colombia), han enfrentado 30 años de intentos de desplazamiento y desalojo. Muchas de las familias que viven en esta periferia urbana montañosa son descendientes de los trabajadores de haciendas situadas en la región de la sabana (altos llanos). Conforme las haciendas se fueron cerrando y vendiendo para dar paso a la expansión urbana, los trabajadores no tuvieron más alternativa que quedarse a vivir en las colinas, cuyo valor era considerado despreciable por los promotores de mediados del siglo XX.
A principios de la década de 1970, los anuncios del plan de construcción de una autopista generaron una oleada especulativa y varios intentos de expulsión. Los moradores y sus aliados en universidades e instituciones religiosas formaron un frente social masivo que impidió varios desalojos, pero que no pudo detener la especulación. Para la época de finalización del proyecto (mediados de los ’80) pocas familias habían tenido que salir para dar paso a la carretera, pero los barrios tuvieron que volver a hacer frente a otra oleada de intentos de desalojo.
A principios de los ’90 la amenaza surgió nuevamente, esta vez en nombre de proyectos de desarrollo sostenible y de las denuncias hechas por el gobierno y varios grupos privados, que afirmaban que los barrios pobres atentaban contra el frágil medio ambiente circundante. Desde ese entonces los ocupantes se han visto obligados a luchar de mil maneras para defenderse contra los intentos de desalojo, y tal clima de inestabilidad ha desalentado cualquier proyecto de mejora bien sea por parte de los moradores como por parte del gobierno.
Refugiados del desarrollo
Las causas de los desalojos son variadas, pero típicamente se atribuyen directa o indirectamente a proyectos de renovación urbana. Debido a la creciente escasez de terrenos urbanizados, la competencia y las evicciones obligan a los moradores de los asentamientos informales a trasladarse a la periferia. En Bogotá, la expansión de la ciudad ha convertido a Chapinero Alto en uno de los predios más codiciados de la ciudad. A las víctimas de los desalojos (llamadas también “refugiados del desarrollo”) se les suele acusar de obstaculizar el progreso cuando protestan, y raramente se les ofrece una indemnización o participación en programas de reubicación. En los casos de especulación, a menudo las familias se ven obligadas a pasar el trago amargo de ser despojadas de sus hogares prácticamente sin previo aviso.
Los gobiernos locales desempeñan un papel principal en los procesos de desalojo, junto con propietarios de tierras, empresas urbanizadoras, cuerpos policiales y fuerzas armadas. Sacar a los pobres de los predios deseables no sólo facilita emprender proyectos de infraestructura e inmuebles de lujo, sino que también libera al rico del contacto diario con el pobre. Gobernantes y promotores suelen defender sus acciones en aras del embellecimiento y mejoramiento de la ciudad, o aseveran que las barriadas pobres son un caldo de cultivo de problemas sociales. Además, cada vez más se justifican los desalojos tras el escudo de la protección ambiental y el desarrollo sostenible. Todas estas razones han sido utilizadas por funcionarios gubernamentales y propietarios de títulos para eliminar los barrios pobres de Chapinero Alto.
Cuando las familias se ven obligadas a salir de sus predios, no sólo pierden sus tierras y sus hogares, sino también sus vecinos, comunidades y círculos sociales. El estrés sicológico y los daños a la salud causados por meses de incertidumbre pueden ser terribles. Frecuentemente los niños pierden meses de escuela, y sus padres deben viajar distancias considerables para llegar a sus trabajos. Los resultados de estudios antropológicos han demostrado que al dispersarse la población, se desmantelan las redes de ayuda mutua y los círculos sociales, los cuales son herramientas críticas de supervivencia para los pobres urbanos, quienes a menudo afrontan problemas económicos e incertidumbre. Estas redes de protección son irremplazables, incluso en los casos en que las familias reciben una indemnización. Por último, el desalojo entraña un alto riesgo de empobrecimiento, especialmente para las personas carentes de títulos de propiedad, puesto que generalmente no reciben indemnización.
En 1992 el gobierno de Bogotá desalojó a un grupo de 30 familias tras una violenta disputa con un propietario. La ciudad trasladó a las familias a una escuela abandonada, donde vivieron durante varios meses esperando las viviendas de interés social prometidas por el alcalde. A medida que pasaron los meses y se evaporó la promesa de las viviendas, los problemas de estrés, salud y pérdida de ingresos y educación ocasionaron efectos graves en las familias. Varios de los hombres abandonaron sus familias; hubo incidentes de violencia doméstica; y se desintegraron las relaciones sociales. Para el año 1997 las familias se habían dispersado y estaban viviendo dondequiera que pudieron conseguir dónde vivir en la ciudad.
Una de las consecuencias más dolorosas del desalojo es la repercusión negativa que tiene esa permanente inseguridad sobre todos los asentamientos irregulares. Sin importar si al final se hace o no realidad, la amenaza constante del desahucio afecta vastas zonas de ciudades en desarrollo y frena las inversiones en viviendas y servicios, tan necesarias para resolver los problemas de las barriadas. Ésta es una de las razones que imponen estudiar la práctica de los desalojos forzosos dentro del marco de los derechos humanos. El problema continuará hasta tanto la seguridad de tenencia y de una vivienda adecuada no sean protegidas como derechos humanos.
Desalojos y derechos humanos
Dadas las consecuencias sociales de amplio efecto que tienen los desalojos forzosos, no es de sorprender que los mismos quebranten un buen número de derechos humanos. Para empezar, obviamente comprometen el derecho a la vivienda, defendido por el derecho internacional en forma cada vez más explícita. El derecho a la vivienda fue establecido por vez primera en el artículo 25 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de 1948. La Declaración sobre el Progreso Social y el Desarrollo, la Declaración de los Derechos del Niño, la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos y otros congresos también afirman el derecho a la vivienda, así como lo hacen más de 50 constituciones, entre ellas la Constitución Colombiana de 1991.
Además del derecho a la vivienda, el desalojo forzoso entraña comúnmente una violación al derecho a la libertad de movimiento. La violencia o el asesinato de líderes o miembros de la comunidad que protestan los desahucios constituyen claras violaciones al derecho a la vida y a la seguridad de las personas, así como también a la libertad de expresión y de afiliación. Cuando un niño es retirado de su escuela debido a un desalojo forzoso, se quebranta su derecho a la educación. Cuando los cuerpos policiales o militares irrumpen en los hogares a la fuerza, las familias pierden sus derechos a la vida privada. El derecho al trabajo es una de las violaciones más frecuentes del desahucio. Finalmente, las repercusiones psicológicas y físicas que acarrean los desalojos forzosos infringen el derecho a la salud.
Incluso en aquellas regiones donde los gobiernos han ratificado las declaraciones de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda, se siguen cometiendo violaciones. Las Naciones Unidas y muchos otros organismos observadores responsabilizan claramente al Estado como ente encargado de prevenir los desalojos, y han declarado que si un gobierno fracasa en sus intentos de garantizar la disponibilidad de viviendas adecuadas, tampoco puede aseverar que la eliminación de los asentamientos ilegales cumpla con las normas de derecho internacional. Dado que prácticamente todos los desalojos forzosos son planeados, y dado que existe un conjunto de estipulaciones reconocidas internacionalmente que condenan la práctica, tales desplazamientos deberían efectuarse en seguimiento a políticas sociales y dentro de un marco de trabajo centrado en los derechos humanos.
Consideraciones de política
Basado en varios estudios sobre desalojos forzosos y en nuestro propio estudio de investigación realizado en Bogotá, seguidamente expondremos varias sugerencias para mejorar las políticas de vivienda y de prevención de la violencia mediante el cumplimiento de las normas de derechos humanos. Los puntos siguientes deben ser el objetivo de las políticas que se proponen eliminar los desalojos forzosos:
Los problemas asociados al desalojo forzoso -violencia, empobrecimiento y estancamiento del desarrollo urbano- podrán prevenirse con más eficacia únicamente implementando mecanismos eficaces para extender los derechos de tenencia a la población urbana pobre. El mejoramiento de las actuales directrices de los derechos humanos requiere extender los derechos de protección contra desalojos forzosos y los derechos al reasentamiento adecuado. Aunque las directrices actuales se cumplen con más eficacia en los proyectos de desarrollo que cuentan con financiamiento internacional, los estados deberían valerse de directrices similares para aplicarlas a toda forma de desplazamiento. Al extender las directrices de los derechos humanos y mejorar los mecanismos de ejecución y cumplimiento, los organismos nacionales e internacionales podrán cumplir mejor con las necesidades de la población pobre urbana.
Margaret Everett es profesora asistente de antropología y estudios internacionales en Portland State University en Portland, Oregon. Su estudio de investigación para este artículo fue parcialmente financiado por el Instituto Lincoln. El informe completo, “Desalojos y derechos humanos: un estudio etnográfico de disputas de desarrollo y tierras en Bogotá, Colombia”, está publicado en la sección de América Latina del sitio Web del Instituto Lincoln (www.lincolninst.edu).
Leyendas de las fotos
Una vivienda del barrio Bosque Calderón de Bogotá muestra los mensajes ‘Respeten nuestros derechos de posesión y vivamos en paz’ y ‘Más de 30 años de posesión es una razón’. Sus habitantes se enfrentaron a intentos de desalojo desde principios de los años ’70, y finalmente recibieron los títulos legales a principio de los ’90.
Los moradores de Bosque Calderón participan en un proyecto de vivienda comunitaria tras finalmente adquirir el permiso de tenencia legal.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Los cambios en la economía global, las telecomunicaciones y los sistemas de transporte obligan a las ciudades de todo el mundo a pensar en proyectos de desarrollo urbano a gran escala como una manera de reestructurar el uso de la tierra y de estimular la economía local. Por ejemplo, extensas áreas con buena ubicación que anteriormente han estado ocupadas por instalaciones ferroviarias y otros usos industriales o relacionados con el transporte han quedado abandonadas en muchas ciudades de medianas dimensiones a medida que el transporte de bienes se hace cada vez más en contenedores desde un número reducido de puertos principales y terminales.
Las restricciones reglamentarias sobre las empresas del estado han limitado las opciones para abrir estas tierras subutilizadas al mercado privado o para desarrollarlas como proyectos públicos. Con una mayor privatización y la eliminación de restricciones, estas propiedades se convertirían en la ubicación ideal para exitosas asociaciones públicas y privadas de desarrollo urbano. Sin embargo, aunque los desarrollos urbanos monumentales tal vez parezcan una panacea, también plantean numerosas inquietudes sobre la implementación y los efectos imprevistos en otros barrios de la ciudad, así como la competencia con otras ciudades.
Córdoba es un ejemplo representativo de las ciudades que han adoptado la planificación estratégica a fin de reestructurar los usos de las tierras locales en un contexto macroeconómico e institucional cambiante. Una de las preguntas clave que se hacen estas ciudades es hasta qué punto puede un nuevo desarrollo de gran magnitud, en este caso un telepuerto, estimular efectivamente la diversidad económica y reactivar una zona marginada.
Condiciones en Córdoba
La ciudad de Córdoba, con una población aproximada de 1,3 millones de habitantes, está estratégicamente ubicada en el centro geográfico de Argentina y tiene vínculos bien establecidos con la capital Buenos Aires y ciudades importantes de Chile, Brasil y Uruguay. Por mucho tiempo Córdoba ha sido un centro industrial donde se concentraba la producción de automóviles, aviones, trenes y maquinaria, al igual que de bienes de consumo como alimentos, calzado, ropa y artículos de cuero. Más recientemente, la ciudad ha extendido su sector de servicios para cubrir necesidades locales y regionales.
Puesto que Argentina ha pasado por una estabilización y reestructuración de su economía, Córdoba ha adquirido un mayor potencial para convertirse en un núcleo floreciente del Mercosur, el distrito de negocios de la región centro-sur de Suramérica. No obstante, uno de los obstáculos más perturbadores para la ciudad sigue siendo la competencia con Buenos Aires.
Al igual que muchas otras ciudades de América Latina, Córdoba está atravesando por un período de mayor descentralización, de transición hacia una estructura urbana multipolar y de otros problemas socioeconómicos. Hace varios años la ciudad emprendió un proceso de planificación estratégica que incorporaba un grupo muy representativo de circunscripciones y que desembocó en un plan en 1996 en el cual se identificaban algunas necesidades inmediatas de desarrollo económico y otros aspectos que exigían mayor análisis e implementación.
Como parte de la colaboración continua entre los funcionarios municipales y el Instituto Lincoln, en un seminario realizado en Córdoba en abril de 1997 se examinó la regulación y promoción del mercado inmobiliario. (1) Una idea de gran prioridad que surgió de aquellas discusiones se refería al desarrollo de un telepuerto en terrenos urbanos subutilizados en el centro de la ciudad. Se creó un comité para abordar la planificación y la implementación de dicha obra, el cual estaba integrado por funcionarios municipales, representantes del sector empresarial privado y miembros de la comunidad universitaria local.
El telepuerto concebido para Córdoba es una obra para usos combinados que ofrecerá edificios de oficinas, centros de convenciones y hoteles, además de otros usos secundarios de la tierra. La oferta de edificios de oficinas con tecnología de punta es considerada un objetivo clave para satisfacer las necesidades que tiene la ciudad como centro regional y sede nacional para algunas empresas. Estas instalaciones tendrán una sofisticada infraestructura de telecomunicaciones y se construirán con una inversión combinada de los sectores público y privado. Uno de los primeros proyectos es un hotel que la municipalidad construirá dentro de una edificación histórica.
La ubicación propuesta para el telepuerto es un terreno de 40 hectáreas en el centro de la ciudad, en las márgenes del río Suquía. El terreno incluye antiguas líneas ferroviarias y tiene buen acceso a las principales carreteras que comunican la región de Mercosur. Actualmente los predios están en manos de propietarios públicos y privados y se prevé que serán necesarios algunos traspasos de tierras para poder emprender el proyecto.
Observaciones y recomendaciones
Para ayudar al comité a terminar sus planes del telepuerto, la ciudad de Córdoba y el Instituto Lincoln organizaron un segundo seminario en abril de 1998 para discutir las inquietudes acerca de la implementación del proyecto. Los estudios comparativos de casos de proyectos de desarrollo a gran escala de entidades públicas y privadas en Toronto, Canadá y en Sao Paulo, Brasil sirvieron como valiosas referencias de los problemas y desafíos enfrentados por esas ciudades y aportaron una base para analizar el diseño y las posibles perspectivas para la propuesta del telepuerto.
Una consideración fundamental es la dimensión a gran escala del telepuerto en relación con el mercado local existente, lo que supone que, como mínimo, el proyecto debe realizarse por etapas para garantizar que el desarrollo urbano sea ordenado. Igualmente tienen que ver con la dimensión los efectos que tendrá el proyecto sobre otros terrenos de la ciudad, entre los que se encuentran predios con un potencial para obras de desarrollo de carácter similar. El atractivo relativo de los terrenos escogidos puede traer consecuencias negativas para el desarrollo de tierras no residenciales en otras zonas específicas de crecimiento de la ciudad. Paralelamente es importante entender la intensidad y fuerza del mercado para los usos específicos que tendría el terreno propuesto para el telepuerto.
Otra preocupación es el posible efecto negativo del proyecto sobre los barrios residenciales existentes y en crecimiento de la zona. Por otra parte, el éxito del telepuerto podría beneficiar a los barrios si los residentes se integran al proceso de planificación e implementación.
Entre las lecciones que faltan por aprender de la experiencia que han tenido otras ciudades está la importancia de fijar objetivos manejables; algunos participantes del seminario expresaron su temor de que el comité de Córdoba estuviese siendo demasiado ambicioso. Una segunda lección se refiere a la necesidad de actuar con sumo cuidado al seleccionar la ubicación de una nueva obra de desarrollo de gran magnitud. Si bien la ubicación propuesta para el telepuerto no se consideraba desfavorable en ningún sentido, su selección no había sido el resultado de un análisis sistemático. Más bien se trata de un caso en que la ciudad busca aprovechar una oportunidad para llevar a cabo un plan de desarrollo en un terreno disponible que urge reutilizar.
Una tercera observación la hizo el sector privado, que tiene necesidades especiales en cuanto al acceso, infraestructura y costos. Mediante un estudio de mercado idóneo se podrá identificar un sinnúmero de aspectos por considerar, incluida la capacidad que tendría Córdoba para competir con Buenos Aires como sede local o regional de empresas nacionales e internacionales. Está claro que los supuestos beneficiarios del sector privado deben participar directamente en el desarrollo conceptual y la planificación del proyecto.
Varias semanas después del seminario, la ciudad encargó un estudio para facilitar la estrategia de implementación del telepuerto con base en estas inquietudes y recomendaciones. El estudio también investigará posibles instrumentos para efectuar la captura de plusvalías que permitan obtener el financiamiento necesario para la infraestructura y los mecanismos para formular los tipos de asociaciones entre los sectores público y privado que parecen indispensables para el éxito del proyecto del telepuerto.
Como observación general de cierre hay que agregar que los funcionarios de Córdoba, o cualquier otra ciudad que esté considerando obras de desarrollo urbano a gran escala, precisan actuar con celeridad más allá de la fase de estudio y brindar capacitación y otros mecanismos de apoyo para que los dirigentes locales y los profesionales puedan mejorar su capacidad para manejar el proyecto. Se requieren destrezas y experiencia para evaluar el funcionamiento de los mercados inmobiliarios, definir la competencia técnica requerida, negociar con el sector privado y vigilar la gestión financiera, la regulación de los servicios públicos, el impuesto a la propiedad, las regulaciones de la tierra y la compleja interacción de todos estos elementos. El desafío de una tarea así es lograr el equilibrio entre una cuota suficiente de planificación e investigación y la necesidad de aprovechar las oportunidades de desarrollo a medida que surgen y de aprender con la evolución del proceso.
David Amborski es profesor de la Escuela de Planificación Urbana y Regional en la Universidad Politécnica de Ryerson en Toronto. Douglas Keare, miembro principal del Instituto Lincoln, cuenta con experiencia en planificación estratégica en grandes ciudades de países en vías de desarrollo.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
México está comenzando a crear un entorno propicio para utilizar las plusvalías para fines del desarrollo. Las recientes reformas constitucionales y jurídicas han permitido un proceso más claro para la adjudicación y comercialización de la tierra. Los mercados de bienes raíces están suplantando gradualmente los rígidos arreglos para la tenencia de la tierra que hicieron surgir los mercados informales caracterizados por acuerdos confusos, a menudo arbitrarios, y por los altos costos de las transacciones. El sector privado se está enfocando hacia las áreas de viviendas de bajos ingresos y los arreglos entre el sector público y privado que buscan un desarrollo urbano equilibrado y sostenible.
El Estado de México ha lanzado un programa integral, llamado PRORIENTE, para promover la interacción entre el gobierno, las empresas y la comunidad con el fin de administrar y financiar conjuntamente el desarrollo urbano en la región oriental del estado. PRORIENTE tiene como visión la creación de “nuevas ciudades” alrededor de la megalópolis de Ciudad de México, que se caractericen por un crecimiento equilibrado entre la densificación demográfica, las actividades generadoras de ingresos y la protección del medio ambiente. La creación de empleos en los mismos asentamientos nuevos y en sus alrededores es un objetivo social y económico primordial del programa.
Dado el patrón intrincado de intereses involucrados, PRORIENTE ha adoptado un enfoque intersectorial e interjurisdiccional. De hecho, PRORIENTE requiere que el Estado de México tome la iniciativa para coordinar las políticas e instrumentos fiscales y de tierras entre el gobierno federal, el gobierno de oposición del Distrito Federal recién elegido y los numerosos municipios que en su mayoría están en control de los partidos de oposición.
PRORIENTE enfrenta enormes desafíos:
En vista de estos obstáculos y desafíos, los dirigentes de PRORIENTE han adoptado un enfoque participativo y negociador cuyos resultados empiezan a ser visibles. Las empresas han integrado conglomerados a gran escala capaces de cubrir las enormes necesidades de capital y tecnología de gestión que tiene la región. El gobierno federal, el Distrito Federal, los municipios y las comunidades son bienvenidos en la mesa de negociación para participar en un proceso continuo que nutre un programa en expansión y no una política o meta institucional específica.
El Instituto Lincoln reconoce que este proyecto constituye una excelente oportunidad para estudiar la compleja función de la tierra como factor estratégico para el desarrollo urbano en toda América Latina. En abril pasado, el Instituto coordinó un seminario sobre mercados urbanos en la ciudad de Toluca y sigue ejerciendo su función como caja de resonancia para los legisladores y oficiales ejecutores de políticas del Estado de México y demás actores públicos y privados que participan en PRORIENTE.
Además, un equipo del Instituto Lincoln coopera actualmente con otras instituciones y profesionales para intercambiar experiencias internacionales en lo que refiere al proceso de creación de políticas y el aspecto operativo del programa PRORIENTE. Se presta atención especial a la sustentabilidad y posibilidad de duplicación de las estrategias que facilitan la transición desde sistemas restrictivos de tenencia de la tierra, gestiones con deficientes impuestos a la propiedad y recursos fiscales sumamente centralizados, hacia mercados inmobiliarios competitivos e iniciativas locales para el uso de la tierra que fomenten el desarrollo. El Instituto utilizará esta experiencia en México para diseñar cursos en otros países que se encuentran en situaciones semejantes.
Fernando Rojas, docente invitado del Instituto Lincoln, es académico en el campo jurídico y analista de políticas públicas en Colombia. Anteriormente ha sido docente invitado en el Centro David Rockefeller para Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Harvard. Alfonso Iracheta es secretario técnico de PRORIENTE y director de planeación del Estado de México.
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Imagine two communities in the Rocky Mountain region in the late 1860s. One is located along the transcontinental railroad, the other is 100 miles to the south. Which community would come to dominate the region by the turn of the century? Counterintuitively, the latter community did. There, aggressive entrepreneurs and community leaders orchestrated the completion of a spur linking the town to the railroad and then commenced a promotional campaign on the community’s behalf. Over time, that town, Denver, flourished, while the other, Cheyenne, did not. Denver leaders did not rely on chance. Instead they mobilized public resources to pursue their vision of Denver as a major city.
As product cycles ebb and flow, populations and firms migrate, natural resources peter out and consumer tastes change, cities either adapt to their changing environments or succumb to the invisible hand of the marketplace. Local elected and appointed officials can shape their cities by deciding whether or not to implement nonmarket, city-sponsored development.
Politics is important because these city officials either respond to a tax-services imbalance or they pursue an image or vision of their city’s future, its cityscape. Although city-sponsored development might lower business costs and spur economic growth, such development is not an automatic response to changing economic circumstances. Rather, public economic development is the result of a purposive political decision and is undertaken selectively.
Mobilizing Public Capital
City governments search for an equilibrium in their relations with the external environment. Governments operate within fixed territorial jurisdictions, but capital is not similarly constrained. To avoid driving business elsewhere, officials must try to maximize services while minimizing taxes. Two factors are important to our argument: (1) efforts to restore the tax-services equilibrium are rooted in a city’s development function, and (2) the decision to mobilize a development tool has to do with the tax-services disequilibrium and is unrelated to employment and income issues.
Threats to a city’s revenue stream disrupt the tax-services balance and most assuredly trigger the search for an appropriate development policy to redress the imbalance. But for some city officials, a perceptual concern motivates their actions. They may want their city to move into a higher orbit or plane within its “system of cities,” the spatial and market area within which cities compete to provide goods and services. These city leaders hope to expand their city’s influence beyond the immediate region rather than cast its fate to the workings of the marketplace. They actively intervene in hopes their city will catapult to a higher level or regain lost status within its relevant system.
City Types
A city government’s orientation reflects both its leaders’ aspirations and its tax-services balance. We have defined four city types based on levels of economic stress and political activism to promote development. In “survivalist cities” development decisions are triggered by a tax-services imbalance. These cities experience economic and fiscal stress and employ a greater-than-average number of development tools. In “market cities” that also suffer economic and fiscal stress, officials do not implement many economic development tools but instead leave the city’s economic fortunes to the private marketplace. “Expansionist cities” are in fairly healthy economic shape, but they mobilize more economic development tools than the average city out of the desire to become a higher order city. “Maintenance cities” also enjoy economic and fiscal health, but city officials refrain from mobilizing many economic development tools because they want to control or manage growth.
Duluth, Minnesota, is an example of a “survivalist city.” It was mired in economic and social malaise after the mid-1970s shutdown of U.S. Steel and many subsequent plant closings. Unemployment was well above the national average, emigration decreased the population by nearly 16 percent in a decade’s time (1970-1982), and general fund revenues declined in constant dollars. By the early 1980s, insufficient revenues and the prospect of lower services triggered Duluth’s response to become exceptionally active in promoting itself as a business location. Development projects ranged from sprucing up the downtown business district through a storefront renovation program to involvement in constructing a several hundred million dollar paper mill.
Since the 1970s, declining manufacturing employment in the industrial belt hit Springfield, Ohio, a “market city,” particularly hard. However, city officials there have been hesitant to invest in public development because of fiscal realities and the dominant political culture, which favors limited government involvement. They clearly understand that by not risking city resources in the development process, it is possible that Springfield will “ratchet down” the hierarchy in its relevant system of cities.
In Huntsville, Alabama, an “expansionist city,” there are no reservations about using the public sector to prime the economic development pump. But unlike in Duluth, Huntsville officials are not responding to economic decline. Instead, their motivation is a vision of Huntsville as the major high-tech, regional city of the new South. To pursue that vision, the city has constructed an economic development program around extant defense installations and the aerospace industry. Huntsville markets itself as a limitless place, as a community reaching for the stars.
Santa Barbara, California, is a “maintenance city” guided by its vision as a Refuge from the Commonplace. It does not offer money or underwrite programs for commercial rehabilitations. It provides no low-interest subsidies for business. It offers no tax abatements. It has no marketing program for economic development. It conducts no industrial recruitment. There is no program in Santa Barbara to leverage private investment, nor is there a public/private partnership. City assistance or involvement in development often is nothing more than approval of a proposed project. The city’s dominant policy instrument is the comprehensive plan. Zoning variances, manipulation of the parking supply, and the imposition of fees are additional tools. The city does not promote development the way other cities do; instead, Santa Barbara molds it.
Politics Matters
The envisioned city of tomorrow is not static; it evolves in response to shifting economies and political coalitions. A city’s underlying economic base, its governing coalition, and the vision of its leaders are in constant tension with other conflicting opportunities, possibilities and visions. A change in city leadership and the governing elite, the closing or downsizing of a large firm, or a substantial change in state aid or in unfunded mandates will, among other factors, influence the vision of the city’s leaders and affect the underlying economy. These changes in vision and market adjustments, then, profoundly affect a city’s approach to economic development. The mobilization of public capital as a mechanism for achieving the vision may change as well.
When voters replaced the leadership of Boise, Idaho, with more proactive officials in the mid-1980s, for example, a new vision was one of the most obvious results. The new mayoral-led coalition talked about regional prominence, and boldly marshaled public capital in support of development projects. The city used development tools and sponsored projects that were vastly different from those of the previous regime. In effect, Boise was transformed from a “maintenance city” to an “expansionist city.”
Thus, politics plays an important role in explaining the path and direction a city chooses. Local officials may perceive a relevant orbit and then try to mobilize public capital in order to keep their city in (or move it to) that orbit. Or, they may choose to allow the workings of the marketplace to determine the city’s orbit. In either case, market forces, a city’s comparative advantage, the relative factor prices of land, labor, and capital—in short, the underlying local economy—influence these perceptions and the city’s approach to development policy.
Political leaders’ images of the good society and their perceptions of their city’s relevant orbit are the foundations for a city’s economic development functions and for the political decision to mobilize public capital. City investment in, and regulation of, development projects is the most effective means by which a city controls and molds its growth in pursuit of its future cityscape.
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Ann O’M. Bowman is professor in the Department of Government and International Affairs at the University of South Carolina, Columbia. Michael A. Pagano is professor of political science at Miami University in Oxford, Ohio. This article is excerpted in part from their book Cityscapes and Capital: The Politics of Urban Development (Johns Hopkins University Press, 1995).
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Las políticas públicas y acciones urbanísticas relacionadas con la vivienda de interés social en Colombia, como en otros países latinoamericanos, se han concentrado en los programas de regularización y mejoras, que en muchos casos están vinculados a la necesidad de fondos para infraestructura. Estos programas también se consideran como el único instrumento paliativo para abordar un problema que parece no tener solución –el desarrollo urbano ilegal (pirata)–, aunque han resultado ser bastante limitados y hasta contraproducentes. En este trabajo presentamos una política alternativa: la aplicación de principios e instrumentos para la gestión del suelo y la participación en plusvalías (participación pública en los incrementos del valor del suelo derivados de las acciones administrativas). Esta política fue establecida en la constitución colombiana y en la Ley 388 de 1997, que estipula que los ingresos provenientes de los incrementos del valor del suelo deben usarse en inversiones sociales.
Operación Urbanística Nuevo Usme es uno de los proyectos estratégicos promovidos por el alcalde de Bogotá Antanas Mockus para resolver el problema de los desarrollos urbanos ilegales. Ubicada en el sureste de la ciudad, la localidad de Usme es una de las áreas más vulnerables a las presiones de la urbanización ilegal; poderosos urbanizadores piratas han dispuesto más de la mitad de las 1.000 hectáreas ya designadas para uso urbano. El mecanismo predominante para este tipo de desarrollo informal, además de las invasiones y los asentamientos humanos ilegales, ha sido la venta de lotes por parte de urbanizadores que compran grandes extensiones de tierra a precio rural y las venden sin redes de servicios públicos ni infraestructura y sin aprobación de la administración pública. Entre las consecuencias negativas de este tipo de desarrollo encontramos precios del suelo relativamente altos y patrones desiguales de ocupación territorial.
Se espera que Usme se extienda e incorpore otras 600 hectáreas de cerros y terrenos ecológicamente frágiles –considerados en gran parte suelo rural–, según el plan maestro de la ciudad (Plan de Ordenamiento Territorial o POT) que fue aprobado en junio de 2000. El gobierno de Bogotá ya ha invertido en sistemas de acueducto y alcantarillado para el área y está ejecutando otros proyectos, entre ellos la ampliación del sistema de transporte público TransMilenio y la construcción de 6.200 viviendas para el sector de bajos ingresos. Además, por iniciativa de organizaciones de ciudadanos, dos grandes áreas –el Parque entre Nubes y el Agroparque Los Soches– han sido designadas en el POT como hitos urbanos locales de gran significado y simbolismo. La primera es un parque grande que marca la transición entre el territorio urbano y el rural, amenazado constantemente por el desarrollo ilegal y la explotación. La segunda, un tipo de zona de amortiguación agrícola, fue creada por una organización campesina que aceptó a sabiendas una reducción en el precio del suelo al cambiar la clasificación del mismo de suburbano a rural, a fin de preservar su carácter agrario. Actualmente esta organización aplica medios alternativos novedosos de gestión de suelo mediante proyectos de conservación ecológica para beneficiar a la ciudad en su conjunto y obstaculizar la amenaza del crecimiento urbano ilegal.
¿Cómo puede la diversidad de elementos, desde la vivienda social hasta el transporte público y la conservación de tierras agrícolas, crear una oportunidad para condiciones de vida sostenible para los habitantes más pobres de la ciudad? ¿Cómo reconciliamos los objetivos de la política urbana y la justicia social? ¿Cómo puede la ciudad impedir que los urbanizadores piratas se aprovechen inmerecidamente de la nueva área de desarrollo de Usme? Este es el desafío que enfrentan el gobierno municipal, las organizaciones de vivienda popular y los residentes del sur de la ciudad.
Mecanismos alternativos para la recuperación de plusvalías
Uno de los temas de debate con respecto a la Ley 388 es el precedente de recuperación de plusvalías en áreas destinadas para viviendas sociales. Las organizaciones de vivienda han buscado exonerar esos suelos de la participación en plusvalías, debido a una frecuente interpretación errónea de la naturaleza del instrumento, según la cual el valor recuperado se transfiere al precio final de la vivienda (véase Smolka y Furtado, página 12). Desde un enfoque diferente, el proyecto Usme está estructurado a partir de varios mecanismos alternativos para la recuperación de plusvalías que van más allá de la función restringida y malinterpretada de un impuesto.
El primer mecanismo consiste simplemente en anunciar el proyecto Usme, puesto que la Ley 388 establece que en caso de adquisición pública de suelo, el valor comercial del mismo (para fines de indemnización) no puede incluir el monto correspondiente a las plusvalías derivadas del proyecto. Esta disposición congela el precio del suelo en su nivel anterior al anuncio del proyecto, por lo que es un instrumento oportuno para reducir el costo del suelo que de otra manera tendría que pagar la administración local para sus propios proyectos de desarrollo urbano.
El segundo mecanismo es el Plan Parcial, un plan para parcelas de desarrollo local que se basa en el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios y que la legislación colombiana ha adoptado de la legislación de España. Esta modalidad de reparcelación (o reajuste equitativo del suelo) abarca la distribución de los costos de infraestructura, así como los derechos de desarrollo, y permite que la administración pública obtenga una porción del suelo urbanizado como retribución por su inversión en las obras de desarrollo. Mediante este mecanismo el Municipio de Bogotá obtiene suelo de forma gratuita o por un costo bajo que luego puede destinar para infraestructura o servicios públicos, o para viviendas de interés social.
Un tercer mecanismo es la recuperación de plusvalías, tal como la establece la Ley 388, para la cual se requiere que la Alcaldía Mayor apruebe un acuerdo específico. Si se aprueba el plan de recuperación, el municipio puede recobrar entre el 30% y el 50% del incremento del precio del suelo derivado del cambio en su clasificación de rural a urbano, la autorización para usos más rentables o el incremento de los derechos de desarrollo. Las plusvalías podrían pagarse con suelo, como un porcentaje de participación en el proyecto, en infraestructura o en dinero efectivo. Una vez más, el efecto que se busca es reducir el precio del suelo obtenido por la administración local por el cumplimiento de sus objetivos sociales.
Una alternativa más innovadora consiste en que la administración local o el municipio asigna los derechos de desarrollo del suelo directamente a beneficiarios de pocos ingresos del programa de viviendas. Este ingenioso mecanismo, basado en la separación de los derechos de construcción de los derechos de propiedad, en efecto traslada el equilibrio de fuerzas desde los urbanizadores hacia las familias de pocos ingresos que se residencian en el área y por consecuencia comparten el incremento del valor del suelo generado por el desarrollo. Estos nuevos residentes ahora tienen los derechos sobre la tierra que de otra manera habrían tenido que comprar a urbanizadores piratas que ya no tienen un mercado cautivo para la venta de lotes irregulares a precios altos en anticipación de futuros programas de mejoras.
Al adoptar una actitud activa en la regulación de la ocupación del área mediante la distribución de tales derechos de construcción, el municipio se encuentra en una posición más ventajosa para negociar directamente con los urbanizadores piratas y para emular de alguna manera sus acciones mediante la dotación de suelo urbanizado (“terrenos y servicios”) a precios asequibles. Con este enfoque jurídico el municipio garantiza la dotación de carreteras, redes de servicios públicos, zonas verdes y espacios públicos y recreativos que por lo general los urbanizadores piratas no ofrecen o que los propietarios de tierras rurales no pueden mantener. En síntesis, el procedimiento asigna los derechos de construcción a los habitantes de pocos ingresos que con el tiempo construirán viviendas gracias a sus propios esfuerzos. Al reducir los derechos de construcción del propietario original a través del Plan Parcial, también se reduce el precio del suelo.
Ampliación de la participación en plusvalías
La política de plusvalías que busca recuperar los incrementos del valor del suelo para beneficio público ha sido aceptada en áreas de ingresos altos, donde las rentas públicas se utilizan para subsidiar inversiones sociales en otras localidades. Sin embargo, los urbanizadores piratas suelen encontrar maneras de expropiar estas inversiones en áreas de ingresos bajos mediante las actividades ilegales y clandestinas prevalecientes utilizadas para el acceso y ocupación del suelo. El proyecto Usme representa un intento por trasladar el poder de negociación de la población con respecto a los urbanizadores piratas mediante el diseño de procesos de urbanización alternativos.
La Alcaldía Mayor ya ha hecho un compromiso de facto para aplicar los instrumentos de recuperación de plusvalías, aunque éstos siguen siendo objeto de explicaciones y discusiones dentro del debate general sobre la política de participación en plusvalías. Como ya hemos visto, el principio práctico en que se basa esta política es la separación de los derechos de propiedad de los derechos de construcción. No obstante, esta política afronta una enorme resistencia debido a la tradición jurídica civil de que los derechos unitarios y absolutos están asociados con la tenencia privada de la tierra.
La novedad del programa radica en su potencial para abordar directamente los retos de la urbanización de bajos ingresos. Las expectativas han hecho aumentar el precio de las tierras parceladas ilegalmente en Usme y han propiciado que los urbanizadores piratas “produzcan suelo comercial” mediante la destrucción de comunidades campesinas, la degradación de áreas de importancia ecológica y la ocupación de zonas de riesgo. La tolerancia de tales prácticas llegó a un extremo tal que los precios elevados prevalecientes en las transacciones de estos mercados inmobiliarios –ilegales, en su mayoría– han sido utilizados por la administración local como precio de referencia para determinar la indemnización justa por la adquisición de tierras.
A falta de mecanismos públicos para intervenir en el mercado del suelo, tales como la participación en plusvalías, los propietarios –particularmente los urbanizadores piratas– no sólo han recuperado todos los incrementos del precio derivado del desarrollo urbano, sino que además han tomado bajo control el proceso. La urbanización ilegal resultante es costosa para los ocupantes individuales de dichos asentamientos y para la sociedad como un todo, ya que eleva el costo de los futuros programas de mejoras entre tres y cinco veces, en comparación con el costo de urbanizar suelo no ocupado.
Mediante los mecanismos alternativos mencionados anteriormente, se espera que otras conversiones del uso del suelo, como en el caso de la urbanización de Usme, se hagan más en un entorno político-económico alternativo, en el cual el municipio participe como un regulador activo y socialmente responsable del proceso. Estos proyectos forjarán nexos estrechos entre las políticas de regulación del suelo y las reglas que se aplican para la compra o subasta pública de tierras, para la distribución de los costos de dotación de infraestructura y servicios públicos y para el ejercicio de los derechos de desarrollo. La devolución a la comunidad de las plusvalías derivadas de estos cambios en las regulaciones del desarrollo urbano y las inversiones públicas constituye la manera más eficaz de construir relaciones más democráticas basadas en el ejercicio de una demanda renovada de reforma urbana y el derecho de acceso al suelo.
María Mercedes Maldonado Copello es profesora e investigadora del Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER) de la Universidad de Los Andes en Bogotá, Colombia. Martim O. Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.
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Urban land management policies and land market operations have taken on greater status in the debate on urban public policy in Latin America, and they are given increased attention in academic research and the development agendas of many countries in the region. Over the past 10 years the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean has supported a network of Latin American scholars and practitioners who have developed seminars, promoted research, organized public debates, consulted with decision makers and published their findings on these timely issues. Members of this network met at a conference in Buenos Aires in April 2004 to assess their activities and prepare this summary declaration of core land policy issues crucial to the search for more sustainable urban development programs in the future.
Urban land policy in Latin America and the ways that land markets operate tend to produce cities that are economically unequal, politically and socially exclusionary, spatially segregated and environmentally unsustainable. The consequences of these policies can be seen in the high and often irrational prices for land, due in part to the absence of effective urban land management practices.
The Current Situation
Land markets are structurally imperfect. However, the functioning of urban land markets depends on social relations, just as the outcomes of land market operations affect those relations, making it both possible and necessary to influence the markets. Instead of removing the imperfections, many instruments and policies have in fact helped to distort urban land market operations even further. Moreover, many established policies have kept the “rules of the game” in urban real estate unchanged, and apparently untouchable.
A more comprehensive reading of the problem reveals that, rather than being the result of inconsistent rationalization, the current dysfunctional land market is the result of missed opportunities for socially sustainable development in Latin American cities. Yet there are promising and innovative alternatives that can overcome the existing bottlenecks evident in inadequate and destructive national government policies, the enduring difficulties in financing urban development, and poor management practices.
One of the most glaring negative outcomes of the current situation is the relative persistence, weight and importance of informal urban land markets dominated by many exclusionary practices, illegal titling, lack of urban services, and other problems. Deregulation in places that should be regulated (poor outlying areas on the urban fringe), overregulation of wealthy regulated areas, and privatization policies that disregard social criteria are factors that help to drive these negative processes, particularly the spatial concentration of the urban poor. Although the majority of regularization programs are well-intended, they instead cause perverse effects, including increased land costs for the poorest sectors.
Traditional urban planning processes and urban standards have lost importance and effectiveness as instruments for guiding urban development, especially the existing mechanisms for land management. Yet this situation offers opportunities to think about innovative ways to deal with land management and urban planning strategies. This opportunity has already been seized in some places, where new experiments and proposals are causing intense debates by questioning the predominant traditional approaches.
Creating new practices within this framework requires making one unavoidable step: rethinking urban land taxation by incorporating new methods and keeping an open mind regarding alternative fiscal instruments that must be intended as tools to redirect current urban development and discipline the operation of the urban land market. These new tools should not only collect funds in order to build infrastructure and provide urban services, but also contribute to a more equitable distribution of benefits and costs, especially those associated with the urbanization process and the return of recovered land value increments to the community.
Proposals for Action
Recognize the indispensable role of the government. It is critical that the government (from local to national levels) maintains an active role in promoting urban development. The local level should be more committed to structural changes in land management, while the national level should actively foster such local initiatives. Government must not ignore its responsibility to adopt urban land market policies that recognize the strategic value of land and the specific characteristics of how land markets operate, in order to promote the sustainable use of the land by incorporating both social and environmental objectives and benefiting the most vulnerable segments of the urban population.
Break the compartmentalization of fiscal, regulatory and legal authorities. Lack of cooperation among local authorities is responsible for major inefficiencies, ineffective policies, waste of scarce resources and inadequate public accountability. Furthermore, incongruent actions by different public authorities send misleading signals to private agents and create uncertainties if not opportunities for special interests to subvert government plans. The complexity and scale of the challenges posed by the urban social reality of Latin American cities require multilateral actions by numerous stakeholders to influence the operation of urban land markets (both formal and informal), thus insuring the achievement of joint objectives: promoting sustainable and fair use of land resources; reducing land prices; producing serviced land; recognizing the rights to land by the urban poor; and sharing the costs and benefits of urban investment more evenly.
These authorities must also coordinate urban development policies with land taxation policies. They should promote a new urban vision with legislation that recognizes the separation of building rights from land ownership rights, with the understanding that land value increments generated from building rights do not belong exclusively to landowners. Urban managers must also devise creative mechanisms whereby these land value increments may be mobilized or used to produce serviced land for low-income social sectors, thereby offsetting urban inequalities.
Recognize the limits of what is possible. Transforming the current regulatory framework that governs the use of urban land requires new legal and urbanistic thinking that recognizes that inequalities and socio-spatial exclusion are intrinsic to the predominant urban development model. Even within the current model there is substantial room for more socially responsible policies and government accountability. Urban regulations should consider the complexity of land appreciation processes and enforce effective traditional principles such as those that restrain the capacity of government agencies to dispose of public resources or proscribe the “unjustified enrichment” of private landowners.
Break vicious cycles. Alternatives to existing regularization programs are needed to break the vicious cycle of poverty that current programs help to perpetuate. It is important to recognize that these programs are only a stopgap measure and that urbanization, housing and land taxation policies must also be integrated into the process. Reliance on housing subsidy policies, although inevitable, can be nullified if there are no mechanisms to prevent these subsidies from being translated into an increase in land prices. City officials should give priority to the creation of more serviced land rather than new regularization programs, since the right to a home is a social right to occupy a viable “habitat” with dignity. It is also important to understand that the low production of serviced land per se contributes to withholding the supply and, therefore, to higher prices affecting all aspects of urban development.
Furthermore, individual solutions (such as plot-by-plot titling processes or case-by-case direct subsidies to individual families) ultimately result in more costs for society as a whole than broader, collective solutions that incorporate other aggregate values such as public spaces, infrastructure investment and other mechanisms to strengthen social integration. Many Latin American countries have witnessed subsidized housing programs, often supported by multilateral agencies, where the land component is overlooked or dismissed. Such programs seek readily available public land or simply occupy land in intersticial areas of the city. This disregard of a broader land policy compromises the replicability, expansion and sustainability of these housing programs on a larger scale.
Rethink the roles of public and private institutions. Land management within a wide range of urban actions, from large-scale production of serviced land for the poor to urban redevelopment through large projects, including facelift-type actions or environmental recovery projects, requires new thinking about how public institutions responsible for urban development can intervene through different types of public-private associations. Redeveloping vacant land and introducing more flexibility in the uses and levels of occupancy can play a crucial role here, provided such projects fall under the strategic guidelines of public institutions, are subject to monitoring by citizens, and incorporate a broadly shared and participatory vision of urban development.
Showcase projects such as El Urbanizador Social (The Social Urbanizer) in Porto Alegre, Brazil, the Nuevo Usme housing project in Bogotá, Colombia, and that country’s value capture legislation are examples of sensible and creative efforts that recognize the importance of adequate urban land management and new thinking on the role of land, particularly the potential of land value as an instrument for promoting more sustainable and equitable development for the poor in our cities. Creative and balanced new thinking is also exemplified by the joint ventures of public land and private capital in Havana, Cuba, with value increments captured for upgrading densely populated historic areas.
Empower the role of land taxation in public finance to promote urban development. National, state or provincial and local governments must share responsibility for promoting property taxation as an adequate and socially meaningful method of financing and fostering urban development. The property tax should be sensitive and responsive to Latin American cities that have a strong legacy of marked economic and socio-spatial differences. There may be good reasons to tax land at a higher rate than buildings, in a rational and differentiated manner, especially in outlying areas subject to urban speculation and lands offered ex ante to low-income sectors of society (making certain that paying the tax also helps to build citizenship in these sectors). As already noted, it is also critical to create innovative fiscal instruments appropriate to special situations and other methods for capturing the value generated.
Educate stakeholders in the promotion of new policies. All actors involved in these processes, from judges to journalists, from academics to public officials and their international mentors, need in-depth training and education in the operation of land markets and urban land management in order to achieve the above objectives. We must identify the “fields of mental resistance,” particularly in urban and economic thinking and in the legal doctrines that represent the obstacles to be overcome. We must recognize, for example, that an “informal right” exists and operates in many areas to legitimize land transactions socially, if not legally, and to create networks and spaces of solidarity and integration. It is urgent that we take steps to introduce these themes and proposals into political agendas at the various government levels, in political parties, social organizations, academia and the mass media.
Latin American Network
Pedro Abramo, Rio de Janeiro, Brasil
Oscar Borrero, Bogotá, Colombia
Gonzalo Cáceres, Santiago, Chile
Julio Calderón, Lima, Perú
Nora Clichevsky, Buenos Aires, Argentina
Claudia De Cesare, Porto Alegre, Brasil
Matilde de los Santos, Montevideo, Uruguay
Diego Erba, São Leopoldo, Brasil
Edésio Fernandes, London, England
Ana Raquel Flores, Asunción, Paraguay
Fernanda Furtado, Rio de Janeiro, Brasil
Alfredo Garay, Buenos Aires, Argentina
Silvia García Vettorazzi, Guatemala City, Guatemala
Ana Maria González del Valle, Lima, Perú
Samuel Jaramillo, Bogotá, ColombiaCarmen Ledo, Cochabamba, Bolivia
Mario Lungo, San Salvador, El Salvador
María Mercedes Maldonado, Bogotá, Colombia
Carlos Morales Schechinger, Mexico City, Mexico
Laura Mullahy, Cambridge, Massachusetts, USARicardo Núñez, Havana, Cuba
Sonia Rabello de Castro, Rio de Janeiro, Brasil
Eduardo Reese, Buenos Aires, Argentina
Francisco Sabatini, Santiago, Chile
Martim Smolka, Cambridge, Massachusetts, USA
Alvaro Uribe, Panama City, Panama
Ricardo Vanella, Córdoba, Argentina
Maria Clara Vejarano, Bogotá, Colombia
Isabel Viana, Montevideo, Uruguay
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Population density has been identified by many analysts as a key indicator of the efficiency and sustainability of human development patterns.
