Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Durante varios años, el Instituto Lincoln ha patrocinado programas de investigación y capacitación en colaboración con funcionarios de Porto Alegre, Brasil. El experimento de política del suelo descrito en este artículo representa un avance de alto potencial pedagógico porque recalca la importancia de los factores de procedimiento (gestión, negociación, transparencia, legitimidad pública) en la provisión de tierras urbanizadas para los pobres, por encima del enfoque tradicional en las necesidades de financiamiento y otros recursos.

En el mundo de hoy, aproximadamente mil millones de personas viven en tugurios de barrios marginales con infraestructura precaria y sin seguridad de tenencia, y se espera que la situación empeore en el futuro (UN-HABITAT 2003). Desde las perspectivas del orden urbano y del ambiente, las ocupaciones ilegales del suelo suelen causar daños irreversibles e imponer altos costos de urbanización para los gobiernos municipales y para la sociedad como un todo.

La irregularidad es un fenómeno multidimensional que involucra cuestiones de tenencia (derechos de ocupación legal, registro de títulos, etc.); cumplimiento de normas y regulaciones urbanas (tamaños de lotes, tolerancias para espacios públicos, disposición de calles, etc.); cantidad y calidad de servicios suministrados; tipo de área donde se produce el asentamiento (áreas con riesgos ecológicos, laderas, zonas industriales abandonadas contaminadas, etc.); y por encima de todo, el proceso de ocupación en sí, que suele ser diametralmente opuesto al de la urbanización formal. En el mundo “formal”, la ocupación representa la última fase de una secuencia legal y reglamentada que empieza con la titulación y continúa con el planeamiento y la dotación de servicios.

Si bien las áreas irregulares suelen disponer de infraestructura básica, lo cierto es que la instalan los parceladores o las autoridades municipales después de la ocupación y frecuentemente como medida de emergencia. Por ejemplo, algunas veces existen redes troncales de agua y sistemas de alcantarillado cerca de las áreas donde se están formando los asentamientos irregulares, y el parcelador o incluso los ocupantes se limitan a improvisar conexiones clandestinas a las tuberías principales. Esta clase de intervención, si bien no es desastrosa en asentamientos pequeños, conlleva la extensión de los servicios a áreas no aptas para la ocupación humana. En otros casos, compañías de servicios públicos o privados extienden sus servicios a nuevos asentamientos sin tener en cuenta su condición legal y a menudo sin consultar con las autoridades municipales.

Procesos de ocupación típicos

Hoy en día, la manera más común de crear asentamientos irregulares consiste en ocupar parcelas mediante una compleja sucesión de transacciones comerciales en las que participan el propietario, el promotor inmobiliario o parcelador (fraccionador de terrenos) y, frecuentemente, los futuros ocupantes. Los propietarios buscan maneras de sacarle rentabilidad a la tierra; los parceladores hacen caso omiso a los códigos municipales y producen subdivisiones de bajo costo y alta rentabilidad; y los ocupantes pobres adquieren estos terrenos ilegales simplemente porque no tienen otra opción y quizás ni siquiera conocimiento de la legalidad de la situación. Por lo general, estas personas carecen de fuentes regulares de ingresos y de ahorros que les permitan aspirar a créditos o satisfacer las estrictas normas de construcción y otras condiciones exigidas para la adquisición y ocupación formal.

Los ocupantes compran el “derecho de ocupación” a través de un contrato de adquisición de la parcela (sin importar el estatus legal del terreno) y proceden a organizar la disposición de las calles y a construir viviendas sencillas. Cuando se realiza una inspección oficial, ya es demasiado tarde: las casas ya se construyeron y la comunidad está organizada para resistirse a cualquier intento de cambio. Las autoridades públicas no tienen capacidad para ir al ritmo de este ciclo de complicidad y terminan limitando su función a una mínima inspección, lo que no sólo esconde un modelo de gestión tolerante de la informalidad sino que pone en evidencia la carencia de otras opciones habitacionales para ese segmento de la población.

Muchas ciudades están aplicando medidas curativas de alto costo para introducir mejoras urbanas y programas de regularización de títulos, pero su eficacia ha sido limitada hasta la fecha (Smolka 2003). Lo más grave y paradójico es que las expectativas creadas por estos programas tienden a aumentar el número de personas que recurren a la irregularidad. Para decirlo en pocas palabras: el proceso típico de acceso a tierra urbanizada por parte de los pobres urbanos es injusto e ineficaz, y a la larga termina en un círculo vicioso de irregularidad porque contribuye a la pobreza en vez de mitigarla. El problema no es tanto definir el tipo, el proveedor y la escala de los servicios suministrados sino más bien cómo, cuándo y dónde funciona el proceso de dotación de dichos servicios.

El caso de Porto Alegre, Brasil

Porto Alegre, capital del estado más meridional de Brasil, es centro de un área metropolitana formada por 31 municipalidades. Con una población de 1.360.590 habitantes (año 2000), esta ciudad ha ganado reconocimiento mundial gracias a sus programas de reducción de la pobreza e inclusión social y sus muy aclamados procesos de gestión participativa que han mejorado la calidad de vida de sus habitantes (Getúlio Vargas Foundation 2004; Jones Lang Lasalle 2003; UNDP 2003; UN/UMP 2003). Cabe mencionar el alto alcance de los servicios de infraestructura, ejemplificado en el hecho de que el 84 por ciento de las viviendas de la ciudad están conectadas al sistema de alcantarillado; el 99,5 por ciento recibe suministro de agua tratada; el 98 por ciento recibe electricidad; y el 100 por ciento de los sectores goza de servicios de recolección selectiva de desechos (municipalidad de Porto Alegre, 2003).

A pesar de estas cifras impresionantes, el 25,5 por ciento de la población vive en los 727 asentamientos irregulares de la ciudad (Green, 2004) y el crecimiento anual estimado de la población de estas áreas marginales es del 4 por ciento, en comparación con sólo 1,35 por ciento para la ciudad en conjunto. Esta situación plantea la interrogante de cómo explicar el aumento paradójico de irregularidad ante la provisión generalizada de servicios básicos en un periodo de gestión participativa exitosa y popular.

A pesar de que el proceso decisorio de inversiones públicas en Porto Alegre ha mejorado desde 1989 (fecha de la introducción del sistema de presupuesto participativo descentralizado), también es cierto que el proceso sigue aquejado de fallas tales como ineficacia del sistema económico, técnicas poco apropiadas, caos medioambiental, injusticia fiscal (porque el dinero que debería beneficiar al público termina en los bolsillos de los parceladores) e insostenibilidad política. Muchas de las zonas están plagadas de problemas serios como calles deficientes sin drenaje ni pavimentación, inestabilidad geológica, susceptibilidad a inundaciones y falta de titulación legal, lo cual se traduce, por ejemplo, en la carencia de domicilio postal para poder recibir correspondencia. Así y todo, el caso de Porto Alegre es muy interesante porque constituye una vívida demostración de que el problema de confrontar la irregularidad no se refiere tanto a la provisión de servicios sino a cambiar el proceso de prestación de los mismos. Se trata de una cuestión de procedimientos, un cambio en las reglas del juego.

Un innovador instrumento de política urbana

El Urbanizador Social fue desarrollado en Porto Alegre como un instrumento, y más generalmente un programa, para superar el proceso insostenible de provisión de servicios urbanos pese a una larga historia de legislación reglamentaria (fig. 1). Promulgada en julio de 2003, poco después de la aprobación del innovador decreto brasileño Estatuto de la Ciudad, la Ley del Urbanizador Social fue el fruto de intenso diálogo entre sindicatos de la industria de la construcción, pequeños parceladores, cooperativas de vivienda, agentes financieros y la municipalidad.

Un “urbanizador social” es un promotor inmobiliario inscrito en el municipio, que tiene interés en construir viviendas de interés social en áreas identificadas por el gobierno y conviene en hacerlo bajo ciertos términos negociados tales como ofrecer parcelas urbanizadas a precios accesibles. Se trata de una asociación público-privada a través de la cual la municipalidad se compromete a aumentar la flexibilidad de ciertas normas y reglamentos urbanos, agilizar el proceso de obtención de licencias, reducir los requisitos jurídicos y reconocer la urbanización progresiva en etapas. También se prevé la transferencia de los derechos de urbanización como estímulo para los urbanizadores privados. Otros incentivos pueden presentarse en forma de acceso a líneas de crédito específicas o ciertas inversiones públicas directas en infraestructura urbana, de manera que los costos no terminen saliendo de los bolsillos del comprador final. Entre los posibles “urbanizadores sociales” figuran promotores inmobiliarios debidamente certificados, contratistas que ya están trabajando en el mercado informal, propietarios y cooperativas autogestionadas.

El programa Urbanizador Social de Porto Alegre incorpora lecciones aprendidas de problemas reales como también oportunidades de acción pública aún sin explotar, y se inspira en varias ideas específicas. Primero que todo, reconoce que los parceladores que suministran tierras urbanizadas al sector de bajos ingresos —si bien a través de actividades ilegales, irregulares, informales y clandestinas— poseen una experiencia y familiaridad con dicho sector que definitivamente no tienen las autoridades públicas. Por eso, en vez de condenar a estos agentes, posiblemente sea más beneficioso para el interés público darles incentivos apropiados (como también sanciones) para que puedan desempeñarse dentro del marco legal. Además, aunque es ampliamente sabido que los parceladores suelen ganar más dinero si se mantienen al margen de la ley (porque tienen menos costos generales, no pagan tarifas de permisos, etc.) menos conocido es el hecho de que, si se les diera la opción, muchos de ellos preferirían trabajar legalmente, incluso si ello redujera sus ganancias.

En segundo lugar, las plusvalías generadas por las transacciones del suelo podrían convertirse en una fuente de ingresos para el proyecto. En la práctica, este valor agregado debería ser distribuido directamente por el propietario —como una contribución de tierra que exceda lo exigido por la ley para los fraccionamientos de terrenos para el sector de bajos recursos—, e indirectamente por el parcelador en forma de menores precios del suelo para los compradores de bajos ingresos. En la mayoría de los casos de urbanización irregular, el público no percibe los beneficios de estos aumentos en el valor del suelo.

En tercer lugar, al dar transparencia a los términos de las negociaciones directas, y en consecuencia propiciar acuerdos que benefician a todas las partes interesadas (propietarios, promotores, autoridades públicas, compradores), el proceso del Urbanizador Social crea vías que facilitan el cumplimiento de las normas establecidas para el proyecto. Otro componente del proceso de negociación está relacionado con el programa de inversión acordado y su efecto en eliminar la especulación.

En cuarto lugar, para que este nuevo modo de urbanización pueda tener éxito, es necesario que pueda ofrecer un suministro adecuado de tierra urbanizada que satisfaga las necesidades sociales bajo condiciones de mercado competitivas (es decir, más costeables que las condiciones de los parceladores que normalmente serían informales). Un ingrediente básico del programa es que establece nuevas reglas para la urbanización social en general. Para los agentes privados debe estar muy claro que el proceso del Urbanizador Social es la única vía de participación del gobierno en el desarrollo de asentamientos costeables y aprobados.

El Urbanizador Social como un tercer camino

Desde el punto de vista del interés público, la meta principal de esta nueva estrategia es establecer, antes de la ocupación de los terrenos, la base o al menos un programa urbanizador que permita reducir o controlar los costos de la urbanización (fig. 2).

Por lo general, los gobiernos de las ciudades del tercer mundo responden a la incapacidad del sector pobre para tener acceso al mercado formal mediante dos modelos o paradigmas. Bajo el modelo del subsidio, el público interviene para facilitar tierra urbanizada bien sea directamente a través de asentamientos públicos desarrollados como respuesta a situaciones de emergencia, o indirectamente mediante préstamos a tasas inferiores del mercado para los promotores inmobiliarios que se desenvuelven en ese sector del mercado. En el otro extremo, el llamado “modelo de tolerancia del 100 por ciento” reconoce que el gobierno no tiene la capacidad de suministrar toda la tierra urbanizada requerida, y en consecuencia tolera arreglos irregulares e informales que pueden a la larga mejorarse mediante varias clases de programas de regularización.

Ninguna de estas dos maneras de enfrentar el problema afectan las condiciones del mercado y ambas contribuyen al círculo vicioso de la informalidad. En el primero de los casos, los subsidios se transforman en mayores precios del suelo, mientras que en el segundo caso los parceladores imponen una recargo basado en las expectativas de una regularización futura: mientras mayor es la expectativa, mayor es el recargo.

El Urbanizador Social representa una tercera vía que reconoce tanto el papel y la experiencia de los parceladores informales que trabajan en el segmento de bajos recursos, como la función indispensable de los agentes públicos, quienes prestan su apoyo a la población pobre para que participe en un mercado que, de otra manera, sería inaccesible. En otras palabras, este programa representa un esfuerzo para “formalizar lo informal” e “informalizar lo formal”, facilitando y proporcionando incentivos para que los promotores inmobiliarios puedan desenvolverse con más flexibilidad en ese sector poco rentable que es el mercado de bajos ingresos. Es un instrumento diseñado para estimular tanto a los empresarios que operan en el mercado inmobiliario clandestino como aquéllos que lo hacen en el segmento mercantil formal de mayores recursos, a fin de que urbanicen la tierra bajo las normas regulares existentes.

En el mundo entero se ha establecido una gran variedad de asociaciones público-privadas. Aunque es posible que el Urbanizador Social pueda ser visto como otro más de estos arreglos, consideramos importante establecerlo claramente y darle amplia difusión a fin de incrementar las posibilidades de este tipo de asociaciones.

La promulgación de la Ley del Urbanizador Social constituye un intento de cambiar la manera tradicional de responder a las necesidades de vivienda del sector de bajos recursos, porque da una señal clara a los agentes privados que gestionan en el mercado del suelo y protege al público de las acciones arbitrarias de los desarrollos privados. El Urbanizador Social ha demostrado ser una herramienta indispensable para la gestión pública. Sin embargo, dado que rompe con las prácticas de “siempre”, su puesta en práctica enfrenta todavía una multiplicidad de desafíos:

1. Desde un punto de vista institucional, debe superar el modelo tradicional de desarrollo urbano del municipio, que se ha limitado a los aspectos de regulación e inspección. Esta tradición puede interferir en las funciones de la autoridad pública como gerente, líder de los procesos de urbanización y regulador de relaciones que normalmente quedan a la merced de las reglas del mercado.

2. Desde el punto de vista de la administración municipal, la meta es coordinar sus muchas agencias, sucursales y entidades para estimular actividades que gocen de viabilidad económica y atractivo para los promotores inmobiliarios. El problema es que dicha meta pareciera estar reñida con los objetivos típicos del sector público.

3. Para poder atraer a grandes empresas inmobiliarias que forjen mejores asociaciones con las autoridades públicas, es fundamental que el instrumento ofrezca grandes atractivos dado que estas empresas ya tienen suficientes oportunidades lucrativas en el mercado de altos recursos.

4. Asimismo, el programa deberá poder aumentar la viabilidad de asociaciones con pequeñas empresas inmobiliarias, quienes por lo general carecen de la infraestructura interna y de los recursos financieros para poder desenvolverse en este tipo de mercado.

5. Finalmente, el Urbanizador Social debe procurar su estabilidad y función como elemento estructural de política urbana de acuerdo con el principio de acceso democrático a la tierra. Como nota interesante, tras 16 años con el mismo grupo político progresista en poder, Porto Alegre está actualmente pasando por una serie de cambios políticos acompañados de incertidumbre. A la larga, el Urbanizador Social no podrá crear resultados importantes si los gobiernos municipales no incorporan sus principios de manera estratégica a largo plazo.

Actualmente Porto Alegre tiene cinco proyectos pilotos de Urbanizador Social en diferentes etapas de desarrollo. Para que puedan funcionar como verdaderos experimentos, en ellos participan diferentes clases de promotores inmobiliarios tales como empresas urbanizadoras pequeñas, urbanizadoras ya establecidas en el mercado y cooperativas de viviendas. Una de estas áreas piloto ha demostrado la posibilidad de producir 125 m2 de tierras completamente urbanizadas a precios que van desde US$25 a US$28 por m2, en contraste con los precios del mercado formal, de US$42 a US$57 por m2 , por la misma cantidad de tierra. Los precios más bajos citados demuestran la buena disposición que tienen los promotores inmobiliarios a ceder en sus contratos con las autoridades municipales para ofrecer sus servicios dentro del marco del Urbanizador Social.

La municipalidad también intentó adquirir financiamiento para actividades de urbanización social a través de la entidad Caixa Econômica Federal (CEF), organización federal responsable por el financiamiento del desarrollo urbano y de la vivienda. La agencia está creando una nueva línea de financiamiento dentro de su programa de asociaciones, mediante el cual se otorga crédito a un comprador para la compra de una parcela. Hasta ahora, esta opción financiera había estado disponible únicamente para la adquisición de unidades habitacionales antes de su construcción. La idea de una línea de crédito para financiar el desarrollo de tierra urbanizada es una novedad. Otro aspecto digno de mencionarse son las intenciones de la administración municipal para anular los requisitos de análisis de riesgo para los promotores inmobiliarios; esto representa un ingrediente fundamental para abrir el campo a los pequeños promotores inmobiliarios.

Los elementos innovadores del instrumento del Urbanizador Social, en comparación con los métodos públicos tradicionales de enfrentar la irregularidad urbana, han captado la atención de muchas organizaciones y otras municipalidades. En el ámbito federal, el Urbanizador Social se considera totalmente integrado con los principios del Estatuto de la Ciudad, por lo que ha ganado el apoyo del Ministerio de las Ciudades de Brasil. Actualmente el Congreso nacional brasileño está debatiendo sobre otra ley federal que trata de la subdivisión de la tierra urbana, y el Urbanizador Social es parte de la discusión. Si se aprueba, esta legislación sobre subdivisiones será un paso importante para cambiar el deficiente proceso tradicional de suministro de acceso a la tierra para la población urbana pobre de otras ciudades brasileñas.

Bibliografía

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Smolka, Martim O. 2003. Informalidad, Pobreza Urbana y Precios de la Tierra. Land Lines 15(1): 4–7.

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United Nations Development Programme (UNDP). 2003. Human Development Report 2003. New York: Oxford University Press. http://www.undp.org/

United Nations Urban Gestión Program (UN/UMP). 2003. Report de la Urban Management Program of UN-HABITAT 2003. Nairobi, Kenya: UN-HABITAT. http://hq.unhabitat.org/programmes/ump/públicoations.asp

The annual rate of urbanization in China has increased rapidly from 17.9 percent in 1978 to 39.1 percent in 2002, accompanied by rural-to-urban migration on a massive scale. More than 70 million rural migrants were working and living in urban areas at the end of 2000.

This influx of population has created a unique urban form—villages within cities, also referred to as “urbanizing villages” or ChengZhongCun in Chinese. For example, in the city of Shenzhen, with an official population of around 9 million in 2000, approximately 2.15 million inhabitants lived in 241 urbanizing villages with a land area of almost 44 square kilometers. In the city of Guangzhou, with a population of more than 8 million, there were 277 urbanizing villages with approximately one million inhabitants in 2000.

Faculty Profile of Paulo Sandroni

American cities have promising long-term prospects as hubs of innovation and growth, with expansion in technology and health sciences beginning to offset the decades-long erosion of manufacturing. Cities also remain places of vitality, offering urban design, density, and trans-port options that attract residents of all ages and backgrounds. In fact, nine of the ten most populous U.S. cities gained population over the last decade, according to the 2010 U.S. Census.

Yet the short-term prospects for cities are fraught with challenges. The recent sharp decline in tax revenues, caused by the 2008 housing market collapse and related financial crisis and economic slowdown, has made it extraordinarily difficult for state and local governments to maintain basic services, let alone plan for investments in infrastructure. Federal funds from the American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) helped local governments offset revenue declines in the past three years, but ARRA funds are no longer available for the coming fiscal year (a transition now termed “the cliff”), leaving local officials to confront the full force of revenue shortfalls.

The 2011 Journalists Forum on Land and the Built Environment: The Next City brought scholars, practitioners, and political leaders together with print and broadcast journalists to explore the theme of infrastructure for cities in the context of the ongoing economic recovery. This program is an annual partnership of the Lincoln Institute of Land Policy, the Nieman Foundation for Journalism at Harvard University, and Harvard Graduate School of Design.

Two roles for infrastructure investments and related services permeated discussions at the Forum. First was the near-term role of investment in infrastructure as a fiscal stimulus aimed at turning around the economy and increasing employment. Second was the longer-term role that infrastructure plays in sustaining the transformation of municipal economies and increasing their competitiveness and livability in a globalized world.

Infrastructure and the Local Government Fiscal Crisis

The country’s need for fiscal stimulus to jump-start the economy in 2009 raised the prospect of massive infrastructure investments to help meet that need. However, the kinds of projects that could be launched quickly at the local level tended to be smaller-scale efforts, such as roadway repairs and facilities maintenance. More ambitious initiatives, such as intercity high-speed rail, failed to materialize due to spending and debt concerns and because much more design was needed before implementation could proceed.

Lawrence H. Summers, who recently returned to his professorship at Harvard after being director of the White House National Economic Council, defended the Obama administration’s stimulus plans, which he said were necessary to restore confidence in the financial system and keep the recession “out of the history books.” However, he said, “while local governments were able to use stimulus funds to cover revenue shortfalls, there were very few large shovel-ready projects.”

Moreover, the grim reality of fiscal stress is that cities cannot focus on large-scale, long-range infrastructure projects because they are struggling to cut spending and reform the delivery of local public services, noted Michael Cooper, reporter for The New York Times. Some examples of lost services include the Hawaii program that furloughs public school teachers every Friday through this school year; the San Diego boy who died choking on a gumball because a nearby fire station had been shuttered on a rotating basis; Colorado Springs’ decision to turn off a third of its streetlights each night and to auction off the police helicopter; and the California town that recalled its mayor because he revamped the city’s failing wooden pipes in its water system, but increased water fees to pay for it.

Many jurisdictions also have ongoing fiscal problems with the underfunding of pension funds and benefits. Some are worsening the problems simply by not making the required annual payments, a stopgap applied by Governor Chris Christie in New Jersey, among others. The municipal bond market faces tumult and some cities, like Harrisburg, Pennsylvania, are on the brink of bankruptcy. Fiscal deficits are growing because local governments have now expended the last of their

ARRA funds.

Adrian Fenty, former mayor of Washington, DC, said cities need to be run on a more business-like basis, moving to the politics of performance and away from the politics of patronage. Improvements are needed in both the efficiency of basic service delivery and the management of city finances. Because education is so important to the economic growth of cities, his administration gave priority to education reform—human infrastructure as well as physical infrastructure. During his term as mayor, his administration closed 20 percent of the schools and reduced administrative personnel by 50 percent. He also revamped teacher contracts, offering a merit pay system without tenure that 60 percent of the teachers opted to join.

Infrastructure Challenges: The Case of High-Speed Rail

President Barack Obama’s $53 billion high-speed rail initiative has brought the challenges of the local government fiscal crisis into sharp relief. Governors in Florida, Ohio, and Wisconsin returned the federal funding allocated to those states for intercity rail, claiming that their state and local governments could not possibly afford the resulting maintenance and operating costs, and questioning ridership projections. The high-speed rail project in California, though financed by a voter-approved bond issue, faces similar opposition because of financial burdens and local land use disputes.

Bruce Babbitt, former governor of Arizona and secretary of the U.S. Department of Interior, and a member of the Lincoln Institute board of directors, said the Obama administration’s campaign for high-speed intercity rail was a “political disaster,” and that the underlying vision needed a reassessment. He suggested that the Northeast Corridor should be the model, and that a revised plan should include a well-defined system of reliable financing—similar to the approach used to build the interstate highway system.

Paying for high-speed rail infrastructure will require a dedicated funding stream, perhaps from an increase in the gasoline tax in the states where the new rail lines would be located, and a system of value capture to engage private landowners who benefit from increases in property value as a result of such public works projects. “We don’t have the political courage to define our priorities,” Babbitt said. It will take a “national hammer” to address the nation’s infrastructure deficit without abdicating control to governors and states.

High-speed rail may live or die based on economic considerations. Petra Todorovich, executive director of America 2050, which has issued numerous analyses of high-speed rail’s potential, proposed a framework of 12 U.S. megaregions that represent collections of metropolitan areas where enhanced rail service offers the greatest potential for replacing automobile and short-haul airline travel. High-speed rail can deepen labor markets, increase agglomeration economies, and boost productivity by linking urban centers. Japan, France, and China are among the countries that have demonstrated how rail lines between major cities can foster economic synergies through the strategic location of high-speed rail stations and their connections to commuter rail and transit.

This economic payoff argument was seconded by Edward Rendell, former governor of Pennsylvania and mayor of Philadelphia, who is part of Building America’s Future, a campaign for investments in crumbling infrastructure nationwide. Rendell argued that the United States has been resting on its past investments, and that shoring up the nation’s decaying physical foundations is now an urgent priority. Without world-class infrastructure, the country will not be competitive in attracting private investment, sustaining rapid technological innovation and productivity growth, or maintaining the growth of good jobs domestically.

Infrastructure and the Future of Cities

As the recovery continues and economic growth returns, investments in new communication technology, green energy, smart urban systems, transport such as high-speed rail and mass transit, and other infrastructure will be needed to help cities fulfill their roles as the centers of innovation, culture, and productivity.

The vision of infrastructure combined with long-range planning is also a central theme in how cities can adapt to the inevitable impacts of climate change, including a possible one-meter sea level rise and associated storm surges, flooding, and increasing numbers of extreme weather events. Infrastructure in most coastal cities is so old that even a moderate storm event can do extensive damage, said Ed Blakely, public policy professor at the University of Sydney and former hurricane recovery czar in New Orleans.

Cities have been able to base their current plans on the relatively calm meteorological record of the last 200 years, but that calm is likely to erode with climate change, making much of the existing infrastructure inadequate or obsolete. Attention should not be focused on rebuilding after disasters like Hurricane Katrina, Blakely said, but on relocating, repositioning, and “future-proofing” for more resilient cities.

Infrastructure as an amenity that improves city livability is seen in New York’s High Line project, the conversion of an elevated freight line through the Meatpacking District and Greenwich Village. One of the architects on that project, Liz Diller, principal in Diller, Scofidio + Renfro, suggested that such retrofits can transform urban areas, provide a focal point for social and cultural events, and promote economic activity—though she cautioned that “architecture can’t really fix big problems.”

In spite of the current fiscal crisis, cities are expected to experience other changes that may aid their economic recovery. Among these are the fallout from the current housing crisis that is likely to spur demand for rental units and the demographic shift as the baby boom generation enters retirement age and begins to downsize housing choices.

Professor Arthur C. (Chris) Nelson, professor at the University of Utah, noted that both changes may generate more demand for urban lifestyles. For example, the current reduction in demand for owner-occupied, single-family houses at the metropolitan periphery is evident in the Intermountain West, Southwest, and South, where entire subdivisions are virtually empty. The percent of households owning homes has declined from a high of 69.2 percent in 2004 to 66.4 percent in 2011, fostering more demand for rental units that typically are located in more urbanized areas.

Demographic shifts are also related to changes in household composition. By 2030 single-person households will constitute one-third of the population, and only about one out of four households will include children, a decline from 45 percent with children in 1970 and 33 percent in 2000. These changes are likely to foster a significant adjustment in housing markets and values as aging baby boomers offer their suburban houses for sale and move to more urbanized locations with access to transit and walkable neighborhoods. At the same time, upcoming changes in mortgage markets and the reform of Fannie Mae and Freddie Mac may make mortgage financing (and homeownership) more costly and cause younger families to choose renting over owning.

Cities as Engines of Growth

Investing in infrastructure to support metropolitan regions might have an additional rationale grounded in the surprising resilience of cities themselves. The ongoing urban resurgence is visible in the income growth of highly skilled professionals, the relatively modest housing price declines and even recent increases in several prospering cities, and a concentration of innovation in urban areas, said Harvard economics professor Edward Glaeser. “We could move anywhere that suits our biophilia,” he said. “Yet we keep flocking to cities.”

Urban population growth is highly correlated with average urban incomes, education levels, and the share of employment in small firms as cities continue to draw entrepreneurs and foster productivity. If incomes everywhere were like those in New York City, the national GDP would rise 43 percent, Glaeser said. Cities will also continue to be prized for their environmental value as places of density and transit, reflecting relatively lower per capita energy use and carbon emissions than suburban and rural areas. Glaeser argued against restrictive zoning and regulations that discourage greater density and leave older, low-rise urban neighborhoods “frozen in amber.” He also stressed that public education remains the most important investment that cities can and should make to enhance their continued economic growth and quality of life.

As both the national economy and local government revenues recover, a key priority will be to balance expenditures between current services and longer-term investments. Economic growth will make it easier to finance investments in infrastructure, but investments in infrastructure are needed to increase economic growth. The challenge is to find a politically feasible way of breaking into this virtuous circle.

About the Authors

Gregory K. Ingram is president and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy.

Anthony Flint is fellow and director of public affairs at the Lincoln Institute of Land Policy.

From its initial economic reform in 1978 through its liberalization of foreign investment and private sector development from the mid-1980s to the present, China’s major economic reforms have given priority to achieving a high rate of economic growth. The policies worked so well that China’s constant dollar GDP per capita grew nearly 10 percent a year from 1980 to 2010. This growth performance is unparalleled for a large country, but it has been accompanied by unaccounted-for costs, including the structural transformation of the economy, social adjustment and migration, and environmental degradation. A new Lincoln Institute book, China’s Environmental Policy and Urban Development, edited by Joyce Yanyun Man, addresses the last of these topics. It reports estimates from governmental agencies of undocumented environmental costs associated with economic production ranging from 9.7 percent of GDP in 1999 to 3 percent in 2004.

Economic growth in low-income countries is typically accompanied by environmental costs. This tradeoff is embodied in the “environmental Kuznets curve,” which postulates that environmental quality deteriorates with economic growth at low income levels and then improves with growth at higher income levels. Estimates of the environmental Kuznets curve for Chinese cities over the years 1997 to 2007 as reported in this book show that measures of industrial pollution in China declined as incomes increased over this period, indicating that cities with higher incomes experienced improvements in these measures of environmental quality as their incomes grew.

Several chapter authors argue that China’s environmental policies and performance are in transition. Environmental indicators are improving in response to new policies and regulations while economic growth continues. At the same time, there have been setbacks. For example, extreme events, such as this winter’s combination of extremely cold weather and atmospheric inversions in Beijing, produced very high levels of particulate concentrations in that city.

The logic behind the environmental Kuznets curve involves elements of both demand and supply. On the demand side, higher income populations have a growing appreciation for environmental amenities, and they advocate for environmental improvements. On the supply side, investment in new capacity uses modern equipment with more environmentally friendly processes and more affordable control technologies. China’s recent environmental improvements also stem from its strengthened environmental regulatory institutions. In 1982 the role of the Environmental Protection Agency was mainly advisory. It was transformed into a national agency in 1988, became the more independent State Environmental Protection Agency in 1998, and then was elevated as the Ministry of Environmental Protection in 2008.

The growing influence of central environmental agencies has been accompanied by a change in the style of regulation. The earlier emphasis on command-and-control regulations (such as emission standards) was partially replaced by instruments based on economic incentives (such as taxes on inputs and a newly announced tax on carbon emissions). Research indicates that to date the commandand-control regulations generally have been more effective.

While central agencies set national standards, the responsibility for monitoring and enforcement was largely decentralized to municipal or metropolitan environmental bureaus. The performance of local managers is reviewed annually based on criteria that emphasize economic growth. Additional improvements in environmental outcomes may occur only when these criteria give greater weight to environmental improvements. For example, a rapid increase in the control of sulfur dioxide emissions from power plants followed the inclusion of reduced sulfur emissions as an annual performance criterion.

While China has much to do to reduce urban air pollution, clean up rivers and lakes, and improve energy efficiency, these objectives are becoming more important to its citizens. The increased availability of data on environmental indicators is stimulating the national dialogue on environmental quality. Professor Man’s new volume contributes to this dialogue by reporting on progress, identifying immediate challenges, and assessing new policies and regulatory approaches to environmental improvement.

Los viejos residentes de Detroit recuerdan las décadas de 1950 y 1960 como una era dorada de la planificación urbana. Bajo Charles Blessing, el carismático jefe de planificación de la ciudad entre 1953 y 1977, Detroit llevó a cabo una serie de intentos ambiciosos para rediseñar su paisaje urbano. Dejando de lado un siglo de conventillos y estructuras comerciales pequeñas, se creó el emprendimiento residencial de Lafayette Park, diseñado por Mies van der Rohe, adosado al este del centro, un parque para industrias ligeras, al oeste del centro y manzana tras manzana de viviendas de baja altura para residentes de ingresos moderados, en el norte. Edward Hustoles, un veterano planificador jubilado de aquellos años, recuerda que Blessing era tan reconocido como visionario en Detroit que bosquejaba sus planes sobre el mantel mientras almorzaba en un buen restaurante; si el mesero se quejaba, Blessing enrollaba el mantel y le decía que lo agregara a su cuenta.

Pero los tiempos cambian. Blessing se jubiló en la década de 1970, y para entonces Detroit estaba sumiéndose en su larga y agonizante pendiente hacia la ruina del cordón industrial. El doble flagelo de la desindustrialización y el crecimiento suburbano desordenado, que lastimó a tantas ciudades del corazón de los Estados Unidos, afectó a Detroit de manera particularmente intensa. Muchas fábricas, tan modernas cuando se construyeron a comienzos del siglo XX, parecían obsoletas en las décadas de 1950 y 1960, y en su mayoría fueron abandonadas a fines de la década de 1980. La nueva cultura suburbana del automóvil, facilitada por la construcción de la red federal de carreteras y otras medidas, alentó a cientos de miles de residentes a abandonar la ciudad para asentarse en Birmingham, Troy y otras comunidades periféricas. El éxodo se aceleró por las tensas relaciones raciales, que se hicieron particularmente tóxicas después de los disturbios civiles de 1967. Sin habitantes, el vasto inventario de pequeñas viviendas de madera para trabajadores se fue deteriorando; los incendios provocados, la droga, el hurto de metales, el deterioro y otros males corroyeron barrios enteros, forzando a la ciudad a demoler manzana tras manzana de casas en las décadas de 1990 y 2000, una tendencia acelerada por la crisis inmobiliaria de 2007–2008, que creó un círculo vicioso de mora en el pago de impuestos sobre la propiedad y ejecuciones hipotecarias, diezmando lo que quedaba del mercado inmobiliario de Detroit. Hoy, las mejores estimaciones sugieren que por lo menos 62 de los 360 km2 de Detroit están vacíos, y otros 15 a 23 km2 tienen viviendas desocupadas que se tienen que demoler. Agréguense los parques municipales que la ciudad ya no mantiene y los derechos de paso abandonados, como las viejas líneas de ferrocarril, y un 25 por ciento de Detroit (un área mayor que Manhattan) está vacante.

Para la década de 1990, la planificación urbana se había quedado obsoleta como foco y guía. Una serie de alcaldes trataron de engancharse en cualquier proyecto vistoso que surgiera: el tan difamado Renaissance Center en la década de 1970, o la apertura de casinos a finales de los noventa. El departamento de planificación municipal de Detroit encontró una nueva función administrando subvenciones federales en bloque para el desarrollo comunitario y, en años recientes, el departamento ha tenido más contadores que planificadores. Pero en 2010, el entonces alcalde David Bing lanzó una iniciativa estratégica para abordar el problema generalizado de suelos vacantes y la carga que ejercía sobre los servicios y presupuestos municipales. Dicho esfuerzo culminó en 2013 con la publicación de Detroit Future City, un marco de referencia integral de 354 páginas para fortalecer y volver a expandir los barrios deteriorados de Detroit y dar un nuevo destino a sus lotes y edificios vacíos en las décadas futuras. Detroit Future City, con sus estrategias de “reverdecimiento” extendido –incluyendo “paisajes productivos” que reutilizarían suelos vacantes mediante reforestación, lagunas de retención de agua de lluvia, instalación de paneles solares y producción de alimentos– recibió elogios como una nueva manera visionaria de pensar sobre las viejas ciudades industriales y de incluir a ciudadanos comunes y corrientes en la conversación sobre su futuro. “En los anales de participación cívica y planificación comunitaria, Detroit Future City es probablemente el ejercicio de planificación y extensión comunitaria más amplio que he visto”, dijo George W. McCarthy, presidente y Director Ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Orígenes y esencia

En 2010, tres años antes de que Detroit declarara la bancarrota municipal más grande de la historia de los EE.UU., la población se había reducido a 700.000 habitantes, de su pico de 1,85 millones en 1950. El alcalde de entonces, David Bing, se vio obligado a reajustar los servicios municipales a la reducción de la base imponible y del paisaje urbano. Su sugerencia inicial a los medios, de que iba a mudar a los pocos habitantes que quedaban fuera de los barrios “fantasma” más abandonados de Detroit, generó comparaciones despiadadas con los proyectos de renovación urbana del pasado e incluso abucheos acusatorios de “limpieza étnica”; su idea fue rápidamente guardada en un cajón. Ese mismo año, el alcalde y sus principales funcionarios organizaron una serie de reuniones comunitarias llamadas Detroit Works para iniciar un diálogo con la ciudadanía sobre la necesidad de repensar cómo debería operar la ciudad en el futuro. Pero los residentes tenían otras ideas. Las reuniones enseguida derivaron en sesiones caóticas de quejas, en las que cientos de residentes demandaban mejor alumbrado en las calles, protección policial y otros servicios municipales con urgencia.

McCarthy, que en ese entonces trabajaba en la Fundación Ford y respaldaba los esfuerzos de revitalización de Detroit, dijo que los líderes deberían haber pensado antes de actuar. “Cuando se incorpora a ciudadanos normales al proceso de planificación, lo consideran como si fuera una reunión pública y la manera de hacerse notar es gritar más fuerte”, dijo. “Si uno es sincero sobre la participación ciudadana, tiene que tomarse el tiempo para capacitar a los ciudadanos para ser planificadores. Hay que dedicar una cantidad importes de tiempo y atención para que la gente pueda comprender que la planificación consiste en tomar decisiones difíciles en un entorno constreñido”.

Con financiamiento de la Fundación Kresge y otras fuentes, la ciudad se reagrupó y contrató a equipos de consultores, algunos respetados a nivel nacional, como la Directora de Proyecto Toni L. Griffin, profesora y directora del Centro J. Max Bond de Diseño para la Ciudad Justa en la Facultad Spitzer de Arquitectura de City College en Nueva York. Con el liderazgo de Griffin, comenzaron a delinear el documento que se convertiría en Detroit Future City.

El grupo tuvo cuidado en evitar la palabra “plan” cuando se lo presentaron al público. A diferencia de un plan de ordenamiento convencional, que básicamente crea un mapa de qué usos se permitirá en los distintos lugares antes de que el sector privado llegue para desarrollarlos, Detroit Future City es un marco de referencia estratégico para pensar en los distintos tipos de barrio y cómo podría evolucionar cada uno, dadas las tendencias existentes.

“No queríamos dejar a la ciudad imágenes estáticas ilustrativas de cómo podría ser”, dice Griffin. “Ya había montones de ellas. Queríamos dejar a la ciudad una herramienta para que la gente pudiera manejar el cambio, porque, como ya se sabe, Detroit todavía tiene mucho por definir en términos de gobierno, estructuras fiscales, servicios municipales, pérdida de población y la composición siempre cambiante de suelos vacantes”.

El marco de referencia tenía que permitir a los dirigentes tomar decisiones mientras se producía el cambio a lo largo del tiempo. “Ofrece distintas estructuras para tomar decisiones que permiten, por ejemplo, decir: si esta es la condición actual, estos son los distintos tipos de opciones que se pueden considerar para pasar de A a B”, dice Griffin. Para simplificar: Si un barrio está mostrando un nivel significativo y creciente de vacancia, pero sigue teniendo un inventario utilizable de viviendas y comercios, el suelo vacante en esa zona se podría convertir en área de producción de alimentos o en un campo de paneles solares para alimentar a las empresas locales. Pero un barrio con poca vacancia y niveles mucho más altos de densidad podría planificar emprendimientos internos para sus pocos lotes vacantes. En vez de sugerir que la esquina de Woodward Avenue y 7 Mile Road debería tener un centro comercial, el marco de referencia ofrece una serie de ejemplos de lo que podría ocurrir dadas ciertas tipologías de barrios.

El lema fue: “Cada barrio tiene un futuro, pero no necesariamente el mismo futuro”.

Las estrategias de reverdecimiento de Detroit Future City fueron particularmente importantes y llamaron la mayor atención debido a la gran cantidad de suelos vacantes en los que la opción de desarrollo inmobiliario no era realista, y probablemente no lo fuera por muchos años más; quizá un tercio de la ciudad reclama un nuevo propósito y uso. Los puntos con más lotes vacantes del mapa se podrían hacer productivos con la instalación de campos de paneles solares productores de energía, reforestación, agricultura o “infraestructura azul”, como lagunas de retención de agua de lluvia, biocanales de drenaje y canales que proporcionan agua para riego agrícola y que desvían el agua de lluvia y la nieve derretida del sistema de alcantarillado combinado de Detroit, ya de por sí sobrecargado. Casi todos estos usos serían presuntamente esfuerzos privados, pero requerían de permisos municipales y quizá otro tipo de asistencia, como cambios de zonificación o sociedades con varios grupos filantrópicos o sin fines de lucro. “Hay que contar con una estrategia de reverdecimiento para poder usar el suelo de manera que, como mínimo, no presente una carga para las áreas pobladas existentes y, como máximo, aumente la calidad de vida, la productividad económica y la calidad medioambiental de la población de Detroit”, dice Alan Mallach, un consultor de Detroit Future City, fellow no residente del Brookings Institution, y autor de Regenerating America’s Legacy Cities (Cómo regenerar las ciudades tradicionales de los EE.UU.), publicado por el Instituto Lincoln.

Pero el plan contempla también densidades de población significativamente mayores en aquellas zonas de Detroit que ya se están regenerando, como el área extendida del centro, donde profesionales jóvenes han provocado un resurgimiento residencial recientemente, y donde empresas pioneras como Quicken Loans, que se mudó al centro en 2010, han llenado torres de oficinas previamente vacantes. Ello sugiere que los hospitales y corredores industriales existentes en Detroit podrían y deberían ver concentradas en ellos nuevas inversiones para aumentar las oportunidades de capacitación laboral y nuevos emprendimientos residenciales y minoristas en esos nodos. Los distritos de empleo claves se podrían interconectar con nuevas opciones de transporte público, como la línea de tranvía M-1 que se está construyendo a lo largo de Woodward Avenue, la calle principal de la ciudad, con financiamiento público-privado. La construcción de esta línea de 5 kilómetros de largo a un costo de US$140 millones comenzó a mediados de 2014, y conectará el centro desde Jefferson Avenue hasta el área de New Center, otro centro de actividad, a lo largo del distrito de Midtown, que se está revitalizando rápidamente. Se espera que la línea comience a operar a fines de 2016. Si los votantes aprueban un nuevo amillaramiento del impuesto sobre la propiedad que se presentará a su consideración presuntamente en 2016, la línea M-1 podría ser suplementada por un sistema regional de tránsito rápido por autobús que se construiría en los próximos años.

Mallach describe Detroit Future City “como un análisis realista de lo que está ocurriendo, para sugerir cómo gastar el dinero, dónde realizar las inversiones, a qué dar prioridad, etc.”.

“Detroit Future City ofrece un menú”, agrega. “No dice: este sitio deberá convertirse en una granja urbana; sólo sugiere opciones”.

Participación ciudadana

Las decisiones sobre qué ocurriría y dónde quedarían a criterio del proceso político, con la participación de los vecinos, dirigentes municipales y otras partes interesadas. De esa manera, la opinión pública sería crucial para el éxito del programa.

En 2012, el equipo de Detroit Future City contrató a Dan Pitera, profesor de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Detroit Mercy (UDM), para diseñar una nueva y mejor estrategia de participación que recogiera y orientara el deseo de cambio de los residentes. Los esfuerzos abarcaron desde sesiones de charla informales en torno a una “mesa itinerante” diseñada por los estudiantes de arquitectura de UDM, que se ubicó en varios lugares de la ciudad, hasta una serie de reuniones en centros comunitarios, donde 100.000 residentes participaron en debates sobre la rehabilitación urbana.

Durante la etapa de planificación de 2012 y principios de 2013, se abrió una nueva oficina al público en el distrito de Eastern Market para que los residentes pudieran conocer al personal, ver planes, responder a encuestas, etc. El personal de la oficina incluía a miembros del Centro de Diseño Colaborativo de UDM, dirigido por Pitera, y de la organización sin fines de lucro Recursos Legales Comunitarios. El grupo de Pitera también creó una aplicación de teléfono móvil para fomentar la participación comunitaria. Y el equipo creó 25 carteles de colores para identificar los distintos temas, como suelos vacantes o jardines comunitarios, y los distribuyó a millares por toda la ciudad.

En una reunión de sábado por la mañana en 2012 en la Misión de Rescate de Detroit, unos 50 residentes tuvieron una vista previa de lo que pasaría con distintos barrios, dependiendo de las condiciones existentes y los deseos de los residentes. Algunos de los asistentes expresaron una opinión positiva. “El diálogo es justo lo que necesitamos para volver a considerar los problemas reales”, dijo Phillis Judkins, de 65 años de edad, proveniente del distrito de North End. Y Larry Roberts, de 70 años de edad, quien vive en el barrio Indian Village de Detroit, dijo que las reuniones públicas de 2012 fueron más productivas que las reuniones masivas más bien caóticas de Detroit Works en el otoño de 2010. “Hoy parece que hay gente con ideas que nos pueden hacer progresar”, dijo.

Por supuesto, todavía había un poco de escepticismo sobre cuántas de estas buenas ideas se convertirían en políticas reales en una ciudad con un presupuesto tan restringido, y cuántas se concretarían alguna vez. “Si el gobierno municipal adopta este plan y nos comunica lo que va a hacer, creo que las cosas van a salir bien”, dijo Roberts.

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La controversia de la agricultura urbana

Un uso controvertido del suelo que la oficina ha fomentado proviene de una tendencia ya conocida en Detroit: la agricultura urbana. En los últimos 15 años, Detroit ha presenciado el nacimiento de más de 1.000 pequeños jardines comunitarios, incluidos entre ellos proyectos reconocidos a nivel nacional como Earthworks y D-Town Farm, cada uno de los cuales abarca unas pocas hectáreas. Pero en la actualidad la mayor parte de la actividad agrícola la realizan voluntarios, y la producción la consumen los vecinos, se dona a bancos de alimentos o, en algunos casos, se vende en mercados de agricultores locales. En años recientes Detroit se ha visto sumido en un intenso debate sobre la posibilidad de ampliar esta actividad a escala de agricultura comercial. Algunos proyectos, como Hantz Farms y RecoveryPark, han elaborado planes ambiciosos para convertir cientos de hectáreas para la producción de alimentos. Pero por el momento cada uno de estos esfuerzos tiene una escala relativamente pequeña mientras el debate sobre la oportunidad de la agricultura comercial continúa.

De todas maneras, el equipo de DFC sigue comprometido a producir muchos más alimentos dentro de la ciudad, tanto en terrenos vacantes como en fábricas abandonadas, donde se podrían realizar cultivos hidropónicos. El equipo de DFC, por ejemplo, está trabajando con RecoveryPark para diseñar un sistema de retención hídrica para regar los cultivos.

Como mínimo, la agricultura urbana podría ayudar a algunos emprendedores de alimentación locales a hacer crecer sus empresas, generar puestos de empleo y ampliar la base imponible, aunque sea en una escala modesta. La producción de alimentos también ayuda a generar un propósito comunitario alrededor de una actividad, eleva la conciencia sobre la nutrición y crea un nuevo uso productivo para lotes vacantes y fábricas en ruinas. “Detroit tiene la oportunidad de ser la primera ciudad del mundo con alimento asegurado”, dijo Kinkead.

Pero los funcionarios municipales no han aprobado aún estos proyectos agrícolas comerciales en gran escala, por temor a que los problemas secundarios, como polvo, ruido y olores, se les vayan fuera de control. Otros cuestionan si los bajos márgenes de las economías agrícolas (que dependen del trabajo pesado realizado en su mayoría por migrantes que ganan el salario mínimo) pudieran producir ingresos y trabajos suficientes como para justificar esta estrategia. McCarthy sigue siendo uno de los escépticos. “Creía que no era una buena idea cultivar productos alimenticios”, dijo. “La ecuación económica no lo justifica; los costos son prohibitivos, ya que no hace falta ir demasiado lejos para llegar a suelos agrícolas excelentes fuera de Detroit a un décimo del precio”. Así que el debate continúa, mientras el equipo de implementación de DFC sigue trabajando para producir más alimentos en los suelos vacantes de Detroit.

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En el ejercicio del actual alcalde, Mike Duggan, quien se hizo cargo del gobierno en 2014, se ha abierto una serie de oficinas en los barrios para comunicarse con los ciudadanos más de cerca que las administraciones anteriores, y recoger sus inquietudes. El nivel de participación comunitaria a la fecha ha puesto en evidencia que los habitantes de Detroit no se han dado por vencidos, incluso en los barrios más perjudicados.

La hora de la verdad

Felizmente, la preocupación de que Detroit Future City languidezca en algún cajón acumulando polvo, como tantos otros documentos lo hicieron antes en Detroit, parece infundada. Con el respaldo financiero y el liderazgo de Kresge, se estableció la Oficina de Implementación de Detroit Future City (DFC) como una organización sin fines de lucro encargada de implementar las visiones y sugerencias del plan. Dan Kinkead, un arquitecto que ayudó a escribir Detroit Future City, fue nombrado director de proyectos. El grupo tiene una sede permanente en el distrito New Center de Detroit y una plantilla de 12 miembros, incluyendo el personal disponible a través de varios programas de becarios se ha puesto en marcha en la ciudad. Kenneth Cockrel, un expresidente del Concejo Municipal de Detroit que ejerció brevemente como alcalde interino después de que el entonces alcalde Kwame Kilpatrick dimitiera por un escándalo en 2008, fue contratado a finales de 2013 para ser el director de la oficina de implementación.

A comienzos de 2015, la oficina de implementación había puesto en marcha múltiples proyectos piloto en alianza con otras organizaciones. Estos incluyen:

Campos solares. En colaboración con Focus: HOPE, organización sin fines de lucro para la capacitación laboral de la ciudad, y una pequeña empresa emergente, el equipo de DFC tiene pensado cubrir alrededor de 6 hectáreas de suelos vacantes con paneles solares. Kinkead estima que el campo podría producir cinco megavatios de energía, suficiente para alimentar varios cientos de casas. Los planificadores esperan comenzar el proyecto este año o el que viene, pero no se sabe bien a cuántas personas va a dar empleo.

Lagunas de retención de agua de lluvia. En el lado este de Detroit, el personal de DFC está considerando crear una serie de lagunas de retención de agua de lluvia en un barrio residencial, para evitar que drene en el sistema de alcantarillado. El barrio, conocido como Jefferson Village, había sido destinado a viviendas unifamiliares 15 años antes, pero ese proyecto quedó paralizado por falta de financiamiento, dejando docenas de lotes vacantes y muy poca demanda por ellos. Pero, con el financiamiento de la Fundación Erb local y con el asesoramiento del Departamento de Aguas y Alcantarillado de Detroit, el equipo de DFC ha identificado varias docenas de lotes vacantes para las lagunas de retención. Prevén que los propietarios cercanos podrían recibir una reducción en sus facturas de agua, puesto que el departamento ya no tendría que construir y mantener la infraestructura de grandes tuberías necesaria para recolectar el agua de lluvia que se mezcla con las aguas residuales. Si el esfuerzo resulta exitoso, se ampliará al resto de la ciudad.

Amortiguadores de carbono en los bordes de las carreteras. Una de las recomendaciones de DFC, la plantación de árboles como amortiguadores de carbono junto a las calles y carreteras principales, dio lugar, junto con la organización sin fines de lucro Greening of Detroit, a la mayor campaña de plantación de árboles de la ciudad a finales de 2014 en el lado oeste de Detroit, cerca de la carretera Southfield, uno de los conectores principales de norte a sur. Alrededor de 300 árboles fueron plantados por voluntarios en un solo día a lo largo de varias cuadras. Cuando maduren, estos árboles absorberán por lo menos algunas de las emisiones de carbono de la carretera.

Trish Hubbell, vocera de Greening of Detroit, dijo que la alianza con el equipo de implementación de DFC para este tipo de iniciativas eleva la visibilidad de cada proyecto, lo cual a su vez contribuye a la recaudación de fondos. Y el equipo de DFC aporta una gran cantidad de conocimientos sobre temas de uso del suelo en cada uno de estos empeños.

“Su valor más importante es que tienen un marco de referencia, de manera que pueden ayudar a determinar dónde se tienen que hacer las cosas”, dijo Hubbell. “El marco de referencia agrega valor a todas las oportunidades que se presenten”.

Construcción de consenso

En vez de ignorar Detroit Future City como un producto de una administración previa, el alcalde Duggan ha apoyado públicamente esta iniciativa como guía propia. Su asesor principal para temas laborales y económicos se refiere a su ejemplar ya desgastado de Detroit Future City como su “Biblia” para reorganizar la ciudad.

Jean Redfield, Directora Ejecutiva de Next-Energy, una organización sin fines de lucro de Detroit que trabaja por un futuro de energía sostenible para la ciudad, tiene otro ejemplar de Detroit Future City sobre su escritorio. “Lo uso mucho para encontrar el lenguaje específico necesario para hablar de opciones específicas”, dijo. “Uso algunos de los mapas y estadísticas con regularidad”. Y el equipo de NextEnergy colabora con el equipo de implementación de DFC para planificar una variedad de proyectos de infraestructura verdes y azules. “Nuestros caminos se cruzan con frecuencia”, declaró. “Allá donde surja una pregunta o un problema sobre el Departamento de Energía o la ciudad de Detroit relacionado con el uso del suelo, la infraestructura de energía, el alumbrado de calles o proyectos solares, frecuentemente trabajamos codo a codo con ellos”.

Como mencionamos, el equipo de implementación actúa más como asesor principal de otras agencias, como Greening of Detroit o el Departamento de Aguas y Alcantarillado de Detroit, que como protagonista. El Director de Implementación de DFC, Kenneth Cockrel, denomina al equipo una “agencia de planificación no gubernamental”. Explica: “Brindamos información para poder tomar decisiones, pero no tomamos las decisiones nosotros mismos. En última instancia, las recomendaciones del marco de referencia serán implementadas por el alcalde y el Concejo Municipal, si es que deciden ejecutarlas. Ellos son los que las pondrán en práctica”.

Cockrel también compara la implementación de Detroit Future City “con lo que ocurre cuando un libro se convierte en una película. No se filma el libro palabra por palabra y página por página. Algunas cosas se dejan de lado, y otras aparecen en la película. Me imagino que en última instancia esta será la estrategia utilizada por la administración Duggan”.

Como cualquier organización nueva, el equipo de DFC sigue afinando su papel a la búsqueda de dónde puede contribuir más. Kinkead concuerda que su papel se puede describir mejor con una paráfrasis del viejo lema corporativo de BASF: El equipo de DFC no implementa muchos proyectos innovadores en Detroit; simplemente hace que esos proyectos sean mejores.

“Vivimos en un mundo escurridizo”, dice Kinkead. “Es un tipo de juego distinto, pero nuestra misión se basa en brindar ayuda a los demás”.

A comienzos de 2015, quedó claro que muchas de las ideas innovadoras del corazón de Detroit Future City, como las estrategias de reverdecimiento, la producción de energía, los árboles como amortiguadores de carbono, los nuevos emprendimientos dedicados a distritos que ya son densos, que parecían ideas traídas por los pelos en 2010, cuando el entonces alcalde Bing lanzó su campaña Detroit Works, se han convertido en ideas normales.

“Ya no son sólo los ecologistas o activistas del cambio climático los que hablan sobre bosques de carbono; son los residentes y directores ejecutivos de las corporaciones de desarrollo comunitario”, dice Griffin. “Los líderes empresariales y los filántropos ahora reconocen su importancia. Un resultado importante de este trabajo es que hay un espectro más amplio de la ciudadanía que habla de estos temas, aunque no sean necesariamente una cuestión fundamental para sus actividades cotidianas.

Quizá sea igualmente importante la conciencia generalizada de que Detroit tiene que proporcionar servicios municipales de manera distinta, dada la realidad de los problemas económicos y la pérdida de población de la ciudad. La ciudad emergió con éxito de la bancarrota a finales de 2014, pero en el mejor de los casos esto le ha dado a Detroit un respiro para comenzar a crecer de nuevo. Si este crecimiento vuelve a producirse, la ciudad tiene que conducirlo de manera más inteligente que como lo hizo en los periodos de expansión del pasado, cuando el desarrollo se produjo en forma desordenada en toda la ciudad.

El camino por delante

Una de las razones por las que la ciudad y sus habitantes estaban listos para un documento como Detroit Future City fue la comprensión profunda de que los problemas de Detroit se debieron a la desindustrialización y el crecimiento suburbano desordenado. “Los residentes comenzaron a comprender que en realidad estaban subsidiando el crecimiento desordenado y la desinversión. Comenzaron a pensar en maneras de cambiar estos sistemas para que fueran más eficientes”, dijo Griffin.

Mientras este artículo se estaba preparando para su publicación, Detroit dio otro paso gigante para revitalizar sus actividades de planificación, que se encontraban en hibernación desde hace tiempo. El alcalde Duggan anunció que había contratado a Maurice Cox, el sumamente considerado director de Tulane City Center, un centro de recursos de diseño comunitario para Nueva Orleáns, y vicedecano de Community Engagement (Participación comunitaria) en la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Tulane, como nuevo director de planificación de Detroit. En Nueva Orleáns, Cox facilita una amplia gama de alianzas entre la Universidad de Tulane, la Autoridad de Revitalización de Nueva Orleáns y la Ciudad de Nueva Orleáns. En Detroit, entre otras actividades, ayudará a convertir algunos de los marcos de referencia generales de Detroit Future City en recomendaciones de planificación específicas.

Si la planificación innovadora está otra vez de moda, como parece ser, es más descentralizada, menos enfocada en grandes proyectos y más en sintonía con las condiciones reales, que podrían demandar soluciones distintas en cada barrio. Y la cantidad de voces que se escuchan en los debates de planificación es mayor que nunca. Quizá la contribución final y más importante de Detroit Future City ha sido la de incorporar a los barrios y ciudadanos al mismo nivel que a los planificadores profesionales de gran prestigio para decidir la dirección futura de la ciudad.

En efecto, Detroit Future City ha inaugurado una nueva era de planificación, y no se parecerá casi o nada a la de la era de Blessing. “La planificación ciertamente ha resurgido, pero es fundamentalmente distinta de lo que fue hace 50 años”, dice Kinkead. “En las décadas de 1950 y 1960, los objetivos de planificación amplios de la ciudad eran frecuentemente la manifestación de una elite municipal gubernamental”.

“Para que la ciudad avance, hacen falta todos”, dice Kinkead. “No se trata sólo de Detroit Future City. No se trata sólo del gobierno. No se trata sólo del sector empresarial. Se trata de todos ellos trabajando juntos”.

John Gallagher cubre temas de desarrollo urbano para el Detroit Free Press. Sus libros Reimagining Detroit: Opportunities for Redefining an American City (Imaginando un Detroit nuevo: Oportunidades para redefinir una ciudad norteamericana) y Revolution Detroit: Strategies for Urban Reinvention (Revolución en Detroit: Estrategias para una reinvención urbana) se pueden obtener de Wayne State University Press.

Referencias

Detroit Future City. 2012. Detroit Future City: 2012 Detroit Strategic Framework Plan. Detroit, MI: Inland Press.

Mallach, Alan and Lavea Brachman. 2013. Regenerating America’s Legacy Cities. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Skidmore, Mark. 2014. “Will a Greenbelt Help to Shrink Detroit’s Wasteland?” Land Lines 26 (4): 8–17.

The creation of economic and institutional conditions for efficient urban environmental management, which are also committed to the consolidation of democracy, the promotion of social justice and the eradication of urban poverty, constitutes one of the major challenges for leading political and social agents in this century. This challenge to promote sociospatial inclusion is even more significant in developing and transitional countries, given the complexity of problems resulting from intensive urbanization, environmental degradation, increasing socioeconomic inequalities and spatial segregation. The debate on the legal-political conditions of urban environmental development and management deserves special attention.

The discussion on law and illegality in the context of urban development has gathered momentum in recent years, especially since the Habitat Agenda1 stressed the central importance of urban law. At workshops promoted by the International Research Group on Law and Urban Space (IRGLUS) over the last eight years, researchers have argued for the need to undertake a critical analysis of the role played by legal provisions and institutions in the process of urbanization. The UNCHS2 Global Campaign for Good Urban Governance suggests that the promotion of law reform has been viewed by national and international organizations as one of the main conditions for changing the exclusionary nature of urban development in developing and transitional countries, and for the effective confrontation of growing urban illegality.

Illegal practices have taken many different forms, especially in the expanding informal economy. An increasing number of people have had to step outside the law to gain access to urban land and housing, and they have to live without proper security of tenure in very precarious conditions, usually in peripheral areas. This process has many serious implications-social, political, economic and environmental-and needs to be confronted by both governments and society. It is widely acknowledged that urban illegality has to be understood not only in terms of the dynamics of political systems and land markets, but also the nature of the legal order, particularly the definition of urban real property rights. The promotion of urban reform depends largely on a comprehensive reform of the legal order affecting the regulation of land property rights and the overall process of urban land development, policy-making and management. Special emphasis has been placed on land tenure regularization policies aimed at promoting the sociospatial integration of the urban poor, such as those proposed by the UNCHS Global Campaign for Secure Tenure.

Conservative versus Innovative Approaches

This complex legal-political debate has serious socioeconomic implications at the global level, and it has to be viewed against three conservative though influential and intertwined political-ideological approaches to law and legal regulation.

First, discussion of the role of law in urban development cannot be reduced to the simplistic terms proposed by those who suggest, despite historical evidence, that capitalism per se can distribute wealth widely and who defend a “hands-off” approach to state regulation aimed to control urban development. Whereas globalization is undoubtedly irreversible and in some ways independent of government action, there is no historical justification for the neoliberal ideology which assumes that by maximizing growth and wealth the free market also optimizes the distribution of that increment. (Hobsbawn 2000).

Several indicators of growing social poverty, especially those closely related to the precarious conditions of access to land and housing in urban areas, demonstrate that, even if the world has become wealthier as a result of global economic and financial growth, the regional and social distribution of this newly acquired wealth has been far from optimal. Moreover, the successful industrial development of many countries (e.g., the U.S., Germany, or even Brazil and Mexico) was achieved by adopting regulation measures and by not accepting unreservedly the logic of the free market. Perhaps more than ever, there is a fundamental role for redefined state action and economic regulation in developing and transitional countries, especially regarding the promotion of urban development, land reform, land use control and city management. The central role of law in this process cannot be dismissed.

Second, the impact of economic and financial globalization on the development of land markets has put pressure on developing and transitional countries to reform their national land laws and homogenize their legal systems to facilitate the operation of land markets internationally. This emphasis on a globalized, market-oriented land law reform, with the resulting “‘Americanization’ of commercial laws and the growth of global Anglo-American law firms,” is based on an approach to land “purely as an economic asset which should be made available to anyone who can use it to its highest and best economic use.” This view aims to facilitate foreign investment in land rather than recognize that there is “a social role for land in society” and that land is a “part of the social patrimony of the state” (McAuslan 2000).

A third and increasingly influential approach has been largely, and sometime loosely, based on the work of the economist Hernando de Soto. He defends the notion that global poverty can be solved by linking the growing informal “extra-legal” economy to the formal economy, particularly in urban areas. In this view, small informal businesses and precarious shanty homes are essentially economic assets, “dead capital” which should be revived by the official legal system so people could have access to formal credit, invest in their homes and businesses, and thus reinvigorate the urban economy as a whole. Rather than questioning the nature of the legal system that generated urban illegality in the first place, the full (and frequently unqualified) legalization of informal businesses and the recognition of individual freehold property titles for urban dwellers in informal settlements have been proposed in several countries as the “radical” way to transform urban economies.

Contrary to these conservative approaches, several recent studies have argued that, in the absence of a coherent, well-structured and progressive urban agenda, the approach of legal (neo)liberalism will only aggravate the already serious problem of sociospatial exclusion. However, policy makers and public agencies should become aware of the wide, and often perverse, implications of their proposals, especially those concerning the legalization of informal settlements. The long claimed recognition of the state’s responsibility for the provision of social housing rights cannot be reduced to simply the recognition of property rights. The legalization of informal activities, particularly through the attribution of individual property titles, does not necessarily entail sociospatial integration.

Unless tenure legalization policies are formulated within the scope of comprehensive socioeconomic policies and are assimilated into a broader strategy of urban management, they can have negative effects (Alfonsin 2001). These consequences can include bringing unintended financial burdens to the urban poor; having little impact on alleviating urban poverty; and, most important, directly reinforcing the overall disposition of political and economic power that has traditionally caused sociospatial exclusion. New policies need to reconcile four major factors:

• adequate legal instruments creating effective rights;
• socially oriented urban planning laws;
• political-institutional agencies for democratic urban management; and
• socioeconomic policies aimed at creating job opportunities and increasing income levels.

The search for innovative legal-political approaches to tenure for the urban poor includes reconciling the promotion of individual tenure with the recognition of social housing rights; incorporating a long-neglected gender dimension; and attempting to minimize impacts on the land market so the benefits of public investment are “captured” by the poor rather than by private land subdividers. Pursuit of these goals is of utmost importance within the context of a broader, inclusionary urban reform strategy (Payne forthcoming). Several cities, such as Porto Alegre, Mexico City and Caracas, have attempted to operationalize this progressive urban agenda by reforming their traditional legal system. Significant developments to democratize access to land and property have included less exclusive urban norms and regulations, special residential zoning for the urban poor, and changes in the nature of fiscal land value capture mechanisms to make them less regressive.

Widening the Debate

In the context of this lively debate on urban law, the Lincoln Institute supported three recent international conferences:

• 7th Law and Urban Space Conference on Law in Urban Governance, promoted by IRGLUS, Cairo, Egypt, June 2000;
• UNCHS/ECLAC Latin American and Caribbean Regional Preparatory Conference in Santiago, Chile, October 2000;
• 1st Brazilian Urban Law Conference in Belo Horizonte, Brazil, December 2000.

Law in Urban Governance

Given the relatively new emphasis on reconciling urban studies and legal studies, the legal dimension of the urban development process still needs to be made more explicitly the focus of research. This requires a more consistent approach to language so key concepts, such as property rights, can be adequately discussed in both political and legal terms. Most of the papers presented at this IRGLUS conference focused on land regularization. While regularization has become the most frequent policy response to the general problem of illegal settlement, the term is used in a variety of ways, each with different meanings, by different agencies and researchers. The implementation of the physical dimension of regularization policies entails upgrading infrastructure and introducing services. It also highlights the need to be culturally sensitive. For example, regularization policies to provide security of tenure require greater attention to the gender implications of the process.

Participants also discussed the impacts of regularization policies on both formal and informal land market. Regularization was seen by some as the “marketization” of processes operating in erstwhile illegal settlements. One area of concern was the possibility of “gentrification,” which in this case means not the rehabilitation and changed use of buildings but the process of middle-income groups “raiding” newly regularized settlements for residential or other purposes and displacing the original inhabitants. Clearly, a broad range of economic and political issues needs to be addressed when defining regularization policies. In particular, the residents of illegal settlements need to be included in the economic and political life of the city to avoid the dangers of increased socioeconomic segregation.

Responding successfully to the complex problems of illegal settlement is difficult, and particular solutions cannot always be replicated in other places. Ultimately successful regularization is dependent on government and requires costly programs and legal reform. However, the gap between the questions raised and actual practice in the field is significant. Because of the pressing need to “get ahead” of the process of illegal settlement, public agencies are concentrating on cure not prevention.

How do local governments halt the process of illegal settlement? By working on more effective housing and land delivery systems. Conference participants defended the legitimacy of tenure programs, pragmatically in some cases, or as a fundamental right in others. Given the “top-down” approach frequently given to this issue, the discussion on empowerment needs to be widened so the voice of the urban poor can emerge.

The UNCHS/ECLAC Conference

Latin America was the only region to draw up a plan of action for Habitat II-an indication that, despite the existence of fundamental linguistic, historical and cultural differences in the region, there is a common agenda that should mobilize collaboration. The region’s urban structure is undergoing significant transformation as a result of several combined processes:

• new economic frontiers;
• growing social poverty and spatial segregation;
• environmental degradation;
• the impact of natural disasters on the precarious urban infrastructure;
• changes in family size and relations;
• generalized unemployment and growing informal employment; and
• escalating urban violence, frequently related to drug trafficking.

All such problems have worsened because of expanding economic globalization, inappropriate liberalization policies and largely unregulated privatization schemes. Despite its rapid integration into the growing global market, Latin America has seen social poverty escalate in the last decade. World Bank projections suggest that if this picture remains unchallenged 55 million Latin Americans may be living on less than US$1 a day in the next decade.

The Santiago Declaration resulting from this conference clarified the goal of an urban environmental agenda for political-institutional dialogue and joint action. The focus is to create the conditions needed to overcome political governance obstacles that still challenge the efforts made over the last two decades to promote economic reforms and democratization in the region. To develop a more competitive and efficient urban structure, such a regional action plan should:

• require broad political reforms to facilitate the adoption of decentralization policies to favor the action of local government;
• redefine intergovernmental relations and financial cooperation at national, regional and international levels;
• modernize the institutional apparatus;
• combat endemic and widespread corruption; and
• create mechanisms for effective democratic participation in urban governance.

An urgent need is to provide better and more accessible housing conditions for the urban poor, as part of a broader urban reform strategy. Since public investment in housing in much of Latin America has decreased recently, the provision of new housing units, improvements to the existing housing stock and the regularization of informal settlements cannot be postponed any longer.

The Santiago Declaration also advanced a number of proposals, including new regulation frameworks for urban and housing policies; territorial organization policies and land use control mechanisms; and public policies for social integration and gender equity. However, it failed to confront the fact that many of the region’s social, urban and environmental problems have been caused by the conservative, elitist and largely obsolete national legal systems still in force in many countries. Any proposed new balance between states, markets and citizens to support the process of urban reform requires not only economic and political-institutional changes but a comprehensive legal reform as well, especially the legal-political approach to property rights.

Brazilian Urban Law Conference

Brazil’s 1988 Constitution introduced a ground-breaking chapter on urban policy by consolidating the notion of the “social function of property and of the city” as the main framework for Brazilian urban law. Although previous Brazilian constitutions since 1934 nominally stated that the recognition of individual property rights was conditioned to the fulfillment of a “social function,” until 1988 this principle was not clearly defined or made operational with enforcement mechanisms. In short, the 1988 Constitution recognizes individual property rights in urban areas only if the use and development of land and property meets the socially oriented and environmentally sound provisions of urban legislation, especially master plans formulated at the local level. As a result, countless urban and environmental laws have been enacted at the municipal level to support a wide range of progressive urban policies and management strategies.

Some of the most interesting international experiences in urban management are taking place in Brazil, such as the participatory budgeting process which has been adopted in several cities (Goldsmith and Vainer 2001). The imminent approval of National Urban Development Law (the so-called “City Statute”) should help consolidate the new constitutional paradigm for urban planning and management, especially by regulating constitutional enforcement mechanisms such as mandatory edification, transfer of development rights, expropriation through progressive taxation and special usucapiao (adverse possession) rights.

This change in the legal paradigm is of utmost importance. The incipient tradition of urban legal studies in Brazil tends to be essentially legalistic, but it reinforces traditional notions of individual property rights found in the long-standing 1916 Civil Code. This obsolete Code views land and property rights almost exclusively in terms of the economic possibilities granted to individual owners, allowing little room for socially oriented state intervention aimed at reconciling different interests over the use of land and property. Just as important as enacting new laws is the need to consolidate the conceptual framework proposed by the 1988 Constitution, and thus replace the individualistic provisions of the Civil Code, which still provide the basis for conservative judicial interpretations on land development. Much of the ideological resistance to progressive urban policies held by large conservative sectors of Brazilian society stems from the Code, which does not address the role of law and illegality in the process of urban development and management.

The papers presented at this conference explored the legal, political and institutional possibilities created by the new constitutional framework for state and social action in the process of urban development and land use control. Participants emphasized that the discussion of laws, legal institutions and judicial decisions has to be supported by an understanding of the nature of the law-making process, the conditions for law enforcement, and the dynamics of the process of social production of urban illegality.

Participants also remarked that if the legal treatment of property rights is to be taken out of the narrow context of civil law so it can be interpreted from the more progressive criteria of redefined public urban law, then the possibilities offered by administrative law in Brazil are not satisfactory either. The limited and formalistic administrative provisions now in force do not have enough flexibility and scope to deal with and provide legal security to the complex and rapidly changing political-institutional relations at various levels-inside the state, among governmental levels, between state and society, and inside society. New urban management strategies are based on ideas such as planning gains, public-private partnerships, so-called “urban” and “linkage” operations, privatization and public service subcontracting, and participatory budgeting, but they lack full support in the legal system. Furthermore, the new constitutional basis of Brazilian urban law still needs to be consolidated as the main legal framework for urban management.

Conclusion

Many important questions about law and urban illegality remain unanswered, and much more work, research and discussion needs to be undertaken before they can be properly answered. However, sometimes formulating the right questions is as important as providing the right answers. Thus, the discussion of the legal dimension of the urban development and management process will continue to explore questions and answers in the regional context of Latin America and internationally.

Notes

1) Habitat Agenda – the global plan of action adopted by the international community at the Habitat II Conference in Istanbul, Turkey, in June 1996

2) UNCHS: United Nations Centre for Human Settlements (Habitat). See www.unchs.org/govern for information on the UNCHS Global Campaign on Good Urban Governance and www.unchs.org/tenure for information on the UNCHS Global Campaign for Secure Tenure.

References

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de Soto, Hernando. 2000. The Mystery of Capital. London: Bantam Press.

1989. The Other Path. London: I.B.Tauris & Co.

Fernandes, Edesio. 1999. “Redefining property rights in the age of liberalization and privatization,” Land Lines (November) 11(6):4-5.

Goldsmith, William W., and Carlos B. Vainer. 2001. “Participatory budgeting and power politics in Porto Alegre.” Land Lines (January) 13(1):7-9.

Hobsbawn, Eric. 2000. The New Century. London: Abacus.

McAuslan, Patrick. 2000. “From Greenland’s icy mountains, from India’s coral strand: the globalisation of land markets and its impact on national land law.” Paper presented at the 1st Brazilian Urban Law Conference.

Payne, Geoffrey. Forthcoming. “Innovative approaches to tenure for the urban poor.” United Kingdom Department for International Development.

Edésio Fernandes is a Brazilian jurist and lecturer at DPU-Development Planning Unit of University College London. He is also the coordinator of IRGLUS-International Research Group on Law and Urban Space. He thanks the participants in the IRGLUS Cairo workshop who shared their notes, especially Ann Varley, Gareth A. Jones and Peter Marcuse.

The lack of affordable serviced land for the urban poor is one of the most important issues on the Latin American land policy agenda.1 This shortage of serviced land and the subsequent illegal occupation of unserviced land are characteristic features of Latin American cities, especially in the urban peripheries and in areas unsuited to or restricted from the formal property market by topographic and environmental conditions.

An immediate consequence of this shortage is the overvaluation of land that is serviced. In effect, the provision of services usually increases the price of land by more than the cost of the services. Typically, raw land at the fringe, when designated as urban, is valued at US$5-10 per square meter. The provision of all services costs about US$20-30 per square meter, but the market price may be as much as US$50-100 per square meter. At this price, a 150-square-meter lot of serviced land is equivalent to at least three times the annual income of the majority of poor urban families. In most Latin American cities at least 25 percent of the population falling below the poverty line can barely survive, let alone pay for overpriced land.

Poor people in illegal settlements thus pay a higher price for land than residents in other parts of the city, and they pay more for services such as water, which they have to acquire from private vendors, as well as food, building materials and other consumer goods. Furthermore, their risk for disease is higher due to poor sanitation and limited access to medical facilities.

The Problem of Irregular Occupancy

It should be no surprise that 60 to 70 percent of land in Latin American cities is occupied irregularly, illegally or even clandestinely, with most housing stock being self-built incrementally over decades. In Mexico, the phenomenon of irregularity in land tenure can be seen as a way of life, given its important political and even cultural context. Low-income families find that the only way they can settle in the cities is by acquiring or invading illegal or irregular land.

The message transmitted to younger generations and others who seek housing has been clear: settle wherever you can, and don’t worry because some day the state will regularize your lot.2 This cultural attitude reinforces the perversity of the vicious cycle: the higher the expectation regarding the eventual regularization of irregular settlements, the higher the price that land sub-dividers may charge to sell unserviced or partially serviced land. The mere act of parceling the land raises the price two or three times, so again the poor pay more for land than buyers in the formal market.

Two important policy corollaries relate to this anticipation of land appreciation resulting from future regularization. First, public actions to regularize land have not solved the problem of access to land for the urban poor; rather, regularization is part of the problem because it feeds into the “industry of irregularization.” We must consider a serious restructuring or even the termination of this perverse policy and create other ways to offer serviced land to those who need it.

Second, this process also exposes a fallacy regarding the (in)capacity of the poor to pay for some urban services. They are already paying for at least part of their services, albeit to the landowner/sub-divider as a private “land tax” that could otherwise be collected publicly. The focus of the discussion is therefore misplaced. The issue is not so much whether the poor should pay or not, but rather how they should pay and the limits of such payments. For example, should low-income families benefiting from regularization programs pay for services directly, or should the land value increment generated by the improvements be captured from the landowners through taxation and other fiscal policies? The latter point sheds new light on the problems with some conventional subsidy schemes.

Challenging Current Regularization Programs

The traditional frameworks for studying the phenomenon of irregularity-regularization of land tenure in low-income urban colonies in Mexico (as for the rest of Latin America) need to be reevaluated. This was the motivation behind the March 1999 Lincoln Institute seminar cosponsored with the Colegio Mexiquense AC in Toluca, State of Mexico. Although the seminar could not resolve the conundrum indicated above, or even provide the means to break the vicious cycle, it generated some important conclusions.

First, it is important to recognize that the problem of how to supply land to the poor in Latin American countries cannot be resolved within the prevailing regularization programs. Besides the perverse feedback effects of these programs, there are serious questions regarding their financial sustainability. Regularization programs tend to be more curative than preventive, and they often depend on extra-budgetary government allocations unless the funds are provided by multilateral agencies, NGOs or other organizations.

In Mexico, CORETT, a federal commission for land tenure regularization of “ejidal” land, and CRESEM, a state commission for land tenure regulation and regularization of private land, have worked mainly on the legal side of the problem. Neither commission has achieved its program objectives of providing serviced land for the poor or creating land reserves. They have not focused on the basic problem of land irregularity but rather on one of its manifestations or consequences: illegal tenure.

Second, the problem with current regularization programs exposes the weakness of dissociating such programs from a broad-based fiscal policy, particularly property taxation, with its obvious implications for a healthier land market. As noted in the seminar, successful urban land management cannot be achieved solely through regulatory means. Greater fiscal discipline of land markets is needed, principally at the local level. This should be a pre-condition for an effective mobilization of land value increments to generate urbanized land, rather than a surrogate for the absence of a more comprehensive tax on land values. The same difficulties in obtaining adequate land value assessments, updated land records and other information usually attributed to the implementation of land value taxes also apply, sometimes even more dramatically, to most value capture instruments.

Third, existing fiscal instruments governing land in Mexico, although quite diverse and rigorous, are quite sensitive politically and thus, in reality, very weak. For example, land property taxes (mainly “impuesto predial”) face serious practical limitations in being able to capture land value increments because they were not designed for that purpose. However, fiscal reform may not be as insurmountable an obstacle as once thought when one considers that changes in other sensitive areas, such as privatization of state-owned assets or of ejido lands, have been accomplished.

Over and above these technical and political constraints, one should not neglect the importance of cultural and managerial obstacles. Planners must work with the fiscal administrators to overcome the lack of communication that has long characterized these two groups. Some promising steps have already been taken, and many public employees are aware of the urgent need to integrate fiscal policies and urban planning within the framework of a global strategy.

Finally, there is the broader context in which the issue must be placed. The government and the private sector have to understand that land has become the strategic issue in the dynamic process of urbanization. The main concern is the need to regulate land markets to meet the huge demand for serviced land in new ways and to make significant changes in the priority of this issue within Mexican politics and urban policy.

In sum, the seminar exposed the multifaceted need for a more effective policy to provide serviced land for the poor, including better coordination of existing policies relating to finance, territorial reserves, regularization and land market dynamics. We have also learned that many fiscal and regulatory instruments are sufficient in theory but not in practice. The problem is not so much a lack of resources as the capacity to mobilize the resources that do exist into a comprehensive program that links regularization with fiscal policy, including the exploration of value capture mechanisms.

While we studied various proposals and offered alternatives for future working agendas on the topic, several issues must be addressed before we can begin to understand the phenomenon in a different way. One key question is, If servicing the land adds so much value, why is it so hard to find private agents or developers in the formal market who are willing to invest in the informal market? Why is it deemed unprofitable in spite of such handsome mark-ups?

There is no easy answer, other than imprecise indications regarding risks due to complicated judicial and legal problems, unclear rules of the game, the high cost of approval licenses, lack of information about procedures, and concerns about low profitability over time. Because of the complex institutional issues involved in this dilemma, it will continue to be the focus of attention in collaborative efforts by the Lincoln Institute and its cosponsors in Mexico and other countries of Latin America.

Martim O. Smolka is senior fellow and director of the Latin American Program at the Lincoln Institute.

Alfonso Iracheta Cenecorta is president of El Colegio Mexiquense AC, an institution of research and postgraduate education in social sciences and the humanities, in the State of Mexico.

Notes

1. Serviced land is land designated for urban use and provided with basic public services (water, sewerage, paved roads, electric and telephone utilities, and the like), and with access to municipal functions such as employment, education and public transport.

2. Regularization means not only the provision of legal title but, more importantly, the provision of the urban infrastructure, services and other changes needed to integrate the “informal/illegal yet real” settlement into the fabric of the “legal” city.

Some Definitions

Illegal – land occupation that expressly contradicts existing norms, civil codes and public authorization

Informal – economic activity that does not adhere to and is not protected by institutional rules, as opposed to formal activity that operates within established procedures

Irregular – subdivisions that are officially approved but are not executed in accordance with the law

Clandestine – subdivisions that are established without any official recognition

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El 18 de julio de 1997 el Congreso de la República de Colombia aprobó una innovadora Ley de Desarrollo Territorial con objetivos ambiciosos que permiten que los municipios y distritos recuperen el valor de la tierra creado socialmente, es decir, las plusvalías. Específicamente, la Ley 388 establece que los ciudadanos tienen derecho a “participar” en el aumento del valor de la tierra cuando el marco legal que regula su uso aumenta el potencial de desarrollo. Se distinguen tres categorías de acción urbanística:

1. cambio en la clasificación, de tierra rural (en la que el desarrollo está sumamente limitado) a tierra para expansión urbana o suburbana;
2. modificación de la zonificación u otras regulaciones del uso de la tierra;
3. modificación de las regulaciones que permiten un mayor aprovechamiento de la tierra.

Para expresarlo de forma breve, la legislación estipula que el precio del metro cuadrado de tierra se calculará antes y después de cualquier acción urbanística. Cualquier municipio, por iniciativa del alcalde, podrá exigir su “participación” y así podrá recuperar entre el 30 y el 50 por ciento (según lo decida el mismo municipio) de la plusvalía generada. El precio se determina multiplicando los dos precios en metros cuadrados por el área de cada predio individual en cuestión y restando el precio antes de la acción urbanística del nuevo precio de referencia. Se fijó una tasa máxima del 50 por ciento para garantizar que siguiera habiendo motivación financiera para los promotores inmobiliarios.

Con esta legislación, Colombia ha dado fuerza de ley nacional a la premisa fundamental de los postulados de Henry George, quien sostenía que los ciudadanos tienen el derecho moral de recuperar el valor creado socialmente, como se evidencia en este caso con el aumento del precio de la tierra generado por las tres categorías de acción urbanística mencionadas anteriormente. Tal vez con la única excepción de Taiwán, pocos países, por no decir ningún otro, han intentado incorporar de manera tan directa los principios de George en una ley verdadera de carácter nacional.

Procedimientos para la aplicación

La legislación actual es apenas el primer paso. Según las prácticas colombianas, el Congreso actúa para trazar las políticas generales, pero su aplicación depende del seguimiento que se haga en el nivel ejecutivo nacional y en el nivel municipal. Para hacer el peritazgo crítico por metro cuadrado anterior y posterior a la acción urbanística con la mayor objetividad posible, una entidad independiente llamada Instituto Geográfico Agustín Codazzi llevará a cabo los avalúos de acuerdo a las directrices establecidas en la ley para cada una de las tres categorías.

Las tasas (denominadas participaciones en la ley) deben pagarse cuando el propietario solicita una licencia de urbanización o construcción, cuando cambia el uso del inmueble, cuando hay transferencia del dominio sobre el inmueble o cuando se adquieren títulos valores (representativos de los derechos adicionales de desarrollo y construcción). Estas tasas deben quedar asentadas en el registro de escrituras de propiedades para garantizar el cumplimiento del pago, y el dominio del inmueble no podrá ser transferido en dicho registro hasta que se paguen las tasas mediante alguna de estas modalidades de pago:

1. en dinero efectivo;
2. por transferencia a una entidad pública de una porción del predio con valor equivalente al monto de la participación;
3. por canje de predios de valor equivalente localizados en otras zonas urbanas;
4. haciendo socia a una entidad pública en la ejecución del proyecto con un interés social equivalente a la participación;
5. mediante la ejecución de obras de infraestructura o áreas de recreación de valor equivalente; o
6. mediante la cesión de una parte, de valor equivalente, de los derechos de desarrollo derivados de la acción urbanística.

Es de esperar que la mayoría de los promotores privados preferirá asociarse con los municipios en lugar de pagar dinero efectivo. De hecho, la legislación prevé a manera de incentivo un descuento del 10 por ciento sobre el monto de la participación al utilizar la modalidad (6) y un descuento del 5 por ciento al utilizar las modalidades (2) y (4).

Los municipios y distritos deben destinar los recursos provenientes de las participaciones en las plusvalías para fines específicos:

• compra de predios o inmuebles para viviendas de “interés social”;
• obras de infraestructura en las áreas donde el desarrollo sea inadecuado;
• ampliación de la red de espacio público urbano;
• financiamiento del sistema de transporte masivo;
• ejecución de macroproyectos urbanos o programas de renovación urbana;
• pago de los costos de expropiación de inmuebles para programas de renovación urbana; o
• fomento de la conservación del patrimonio histórico.

Posibles repercusiones de la ley

Esta legislación aborda muchos aspectos de las políticas de la tierra que por mucho tiempo han sido de interés para el Instituto Lincoln. Martim Smolka, director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto y otras instituciones asociadas realizan seminarios y programas de capacitación con el propósito de compartir las experiencias adquiridas durante los procedimientos de implementación, posiblemente brindar asistencia en los proyectos piloto y seguir la evolución del experimento colombiano.

Uno de estos programas fue un taller de tres días impartido en marzo y copatrocinado por la Universidad Nacional de Colombia y la Escuela Superior de Administración Pública de Bogotá. El taller comprendía las observaciones formales e informales de un amplio espectro de partes interesadas en el tema, tanto de Colombia como de otros países. Puesto que es obvio que Colombia ha dado un paso atrevido y existen pocos precedentes que sirvan de orientación, los funcionarios públicos responsables de la implementación deben actuar de manera innovadora. En el taller se identificaba un número de posibles complicaciones que pueden presentarse a medida que avanza la implementación.

Aspectos constitucionales: La nueva ley se fundamenta inequívocamente en el artículo 82 de la Constitución de Colombia de 1991, que en sí mismo es un documento sumamente novedoso en muchos aspectos de la reforma de políticas de tierra urbanas. Para expresarlo de forma sencilla, el artículo 82 establece que cuando las acciones urbanísticas aumentan el potencial de desarrollo de la tierra, los ciudadanos tienen el derecho de participar en la plusvalía generada por tales acciones, de manera que se sufrague y distribuya equitativamente el costo del desarrollo urbano.

El debate legal y constitucional tiene dos facetas: 1) ¿Pueden los municipios actuar con base únicamente en la ley o deben esperar hasta que el gobierno nacional decrete “regulaciones” para luego ceñirse a ellas por completo? y 2) ¿debe la ley limitarse a establecer los principios generales comunes, dado que la Constitución de 1991 confiere la responsabilidad de los impuestos territoriales exclusivamente a los municipios?

Efectos prácticos de la sindéresis municipal: En el taller también se señaló que la naturaleza voluntaria de la ley puede tener consecuencias negativas y posiblemente imprevistas. Puesto que es el alcalde de cada municipio quien da inicio a la tasación de la “participación”, puede verse sometido a una presión considerable, tanto financiera como de otra índole. En áreas de rápido desarrollo, una tasa entre el 30 y el 50 por ciento del incremento en el valor de la propiedad puede ser una suma altísima. Un vocero, por ejemplo, aseguró que en Cali el 60 por ciento de las plusvalías generadas por las decisiones de planificación equivalían al monto total del presupuesto municipal. Por otra parte, la ley puede facilitar negociaciones y asociaciones de beneficio mutuo entre los municipios y los promotores inmobiliarios, las cuales no ocurren en este momento.

Cuidado del electorado: El ambiente político que produjo esta valiente legislación abarcaba casos escandalosos de fortunas repentinas que surgieron a raíz del cambio de zonificación en Bogotá y de la decisión de extender el perímetro urbano de Cali. En este último caso, se dijo que el precio de la tierra llegó a multiplicarse, ¡más de mil veces!

Además de la implementación inicial, se plantea la cuestión sempiterna de mantener un electorado que permita la efectiva implementación de dicha ley de cara a la resistencia poderosa y bien financiada que oponen los terratenientes y promotores inmobiliarios privados. Por otra parte, la habilidad de cualquier gobierno nacional que haya aprobado una ley de este tipo es de por sí un logro que despierta interés especial en aquellos que consideran la “recuperación de plusvalías” como un elemento esencial de la política de desarrollo urbano.

Objetividad de los avalúos: A pesar de los procedimientos tan específicos estipulados en la ley con la finalidad de lograr la mayor objetividad y transparencia posibles, no será fácil para el Instituto Codazzi cumplir a cabalidad con el avalúo previo y posterior a la acción urbanística dadas las limitaciones de tiempo que establece la ley. Más aún, las distintas alternativas de transferencia para el pago de las tasas con dinero efectivo, que seguramente gozarán de mayor popularidad, dependen de la apreciación local que se haga de lo que se considera “valor equivalente”. Varios oradores señalaron que este proceso podría ser una invitación a la corrupción.

Aspectos técnicos: Los oradores también hicieron mención a un número de problemas de avalúo técnico con las directrices establecidas en la ley. Por ejemplo, si la zonificación restrictiva hace que un propietario pierda valor de su propiedad, y esto a su vez aumenta el valor de un propietario adyacente, ¿qué disposición puede estipularse para proteger al primer propietario sin dejar de recuperar la plusvalía del segundo? Es más, puesto que el mercado anticipa la acción urbanística, ¿se reflejará ya en el avalúo “previo” el aumento de valor que provoca la probabilidad de la acción? O, si las regulaciones del uso de la tierra o de la construcción aumentan el valor de los propietarios de bajos ingresos con predios o inmuebles pequeños, es posible que éstos no cuenten con el dinero efectivo necesario para pagar las tasas por desarrollo, y a pequeña escala tampoco serían viables las otras modalidades de pago. Esto podría traer como resultado ventas forzadas o el desplazamiento de los habitantes pobres. Estos asuntos plantean un reto para la viabilidad de la política: ¿Es mejor seguir adelante y resolver las dificultades a medida que se presenten o intentar una modificación legislativa de los problemas técnicos antes de proseguir?

Efectos económicos: Aunque legalmente se describe como participación pública en el aumento del valor que generan las acciones urbanísticas, la legislación también puede ser considerada como una forma de impuesto a las ganancias de capital. ¿Con qué frecuencia se aplicará? ¿La implementación tenderá a bajar los precios de las tierras afectadas o será el consumidor final el que absorba los cambios en el valor? Si ocurre esto último, la ley podría tener un efecto negativo sobre las viviendas de precio asequible. Por esta razón el artículo 83 (4) exonera del cobro de la participación a los inmuebles destinados a “viviendas de interés social”, según la definición que de esto hace el gobierno nacional. ¿Se convertirá esto en una ruta de escape para la evasión masiva? Existe poca experiencia internacional para responder estas interrogantes.

Planes de ordenamiento territorial: La Ley 388 de 1997 también estipula que todos los municipios y distritos deben elaborar planes de ordenamiento y proporciona descripciones bastante detalladas de dichos planes en los artículos 9 al 35. Sin duda la planificación altera las expectativas de los propietarios y, por ende, el valor de los inmuebles. La interacción administrativa y económica del proceso de planificación de la ciudad y la recuperación de las plusvalías seguramente será un asunto complejo.

Conflictos en los objetivos: Como suele suceder con los instrumentos fiscales, los nuevos cambios buscan alcanzar varios objetivos que no siempre son compatibles: financiar un mejor desarrollo urbano, reducir la especulación inmobiliaria, darle mayor equidad y carácter progresivo a la tributación y cerrar algunas de las vías predilectas para la corrupción de los funcionarios municipales.

Aprendizaje mediante la innovación

Pese a estas inquietudes, Colombia continúa la tradición de ser una de las naciones más innovadoras del mundo en el campo de la planificación de desarrollo urbano, legislación y finanzas. Bogotá fue la primera ciudad importante del mundo en crear un distrito de zonificación especial que reconocía las realidades de las prácticas de vivienda para sectores de ingresos menores. Con el estímulo producido por las ideas y la influencia del fallecido Lachlin Currie, asesor económico del gobierno nacional durante aproximadamente 30 años, la ciudad utilizó distritos de avalúo especial (llamados contribuciones de valoración) para llevar a cabo una transformación física de envergadura en los años 1960. Las leyes colombianas sobre el desarrollo territorial de 1989 y 1991, modificadas y ampliadas por esta ley de 1997, se encuentran entre los enfoques más integrales de la planificación urbana desde la ley británica para el control del desarrollo urbano promulgada en 1947 (British Town and Country Planning Act of 1947). Asimismo, la constitución colombiana prácticamente es única en mencionar el derecho moral que tienen los ciudadanos a las plusvalías generadas por las acciones urbanísticas.

Como cabría esperarse, algunas de estas innovaciones a la larga no llenarán las expectativas iniciales. De hecho, algunos participantes del taller sostenían que los esfuerzos invertidos en la recuperación de la plusvalía podrían ser de mayor utilidad en el mejoramiento de la eficacia de los impuestos a la propiedad convencionales. Por otra parte, la nueva ley está abordando y resolviendo algunos problemas causados por legislaciones y políticas anteriores, y el país está aprendiendo de esta experiencia. La conclusión de los participantes en el taller fue que el proceso bien ha valido la pena y que la nueva ley debe entenderse y evaluarse comparándola con otros instrumentos para la recuperación de plusvalías establecidos anteriormente y la política fiscal en general.

William A. Doebele es profesor emérito de planificación urbana y diseño en la Escuela de Postrado en Diseño de la Universidad de Harvard y miembro asociado del cuerpo docente del Instituto Lincoln. La preparación de este artículo contó con las valiosas colaboraciones de Martim Smolka, miembro superior de los programas para América Latina, Fernando Rojas, docente invitado del Instituto, y Fernanda Furtado, asociada del cuerpo docente y de investigación del Instituto.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 6 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Preguntas y respuestas con Mario Coyula

P: ¿A qué se debe la reputación que tiene La Habana por sus hermosos edificios y barrios antiguos?

R: Hace más de doscientos años La Habana era la ciudad más destacada del Golfo de México y la cuenca del Caribe. Establecida como un asentamiento de servicios de la colonia española, la ciudad fue extendiéndose hacia el oeste y el suroeste desde su emplazamiento inicial próximo al puerto, y fue dejando tras de sí un valioso legado en edificaciones que han representado numerosos y variados estilos arquitectónicos durante más de cuatro siglos.

El talante histórico de La Habana perdura tanto por accidente como por diseño: Por accidente porque la revolución de 1959 súbitamente detuvo la marcha de un proceso de substitución de hermosos edificios antiguos por condominios de gran altura; por diseño porque una meta inicial del nuevo gobierno era reducir la pobreza rural y mejorar las condiciones de vida en el campo y en las ciudades pequeñas y los pueblos. Como consecuencia de esto, La Habana se deterioró más, pero la meta de población quedó interrumpida y la ciudad escapó al destino de una dramática renovación urbana y de un desarrollo especulativo de los bienes raíces.

P: ¿Cuáles son las dos caras de La Habana a las que hace referencia el título de su próximo libro, Havana: Two Faces of the Antillean Metropolis?

R: Cada ciudad tiene como mínimo dos caras, según el sesgo social, cultural y político del observador. En La Habana vivía mucha gente bastante adinerada y también mucha gente pobre. Algunas personas dirán que La Habana prerrevolucionaria era una ciudad maravillosa y llena de encanto, un lugar ideal para vivir hasta que llegó el comunismo. Otros la recordarán como un sitio agobiado por la pobreza, la discriminación y la injusticia social; creen que la revolución brindó las mismas oportunidades para todos.

Algunos dirán que La Habana actual está a punto de derrumbarse debido a la falta de mantenimiento y que se ve apagada debido a la carencia de servicios y opciones. Otros señalarán que por esta causa la arquitectura única de La Habana no sufrió los efectos del redesarrollo. Es posible que haya hacinamiento en los centros urbanos, pero la gente no ha sido desplazada a causa de la regeneración urbana. En cada caso, ambos fenómenos suceden simultáneamente. Tal vez es esto lo que hace que La Habana sea tan fascinante.

P: ¿Cuál es la misión del Grupo para el Desarrollo de la Capital?

R: El Grupo se creó en 1987 como un equipo interdisciplinario de expertos con la finalidad de asesorar al gobierno municipal en materia de políticas urbanas. Nuestra misión es darle el mismo peso al desarrollo económico y al desarrollo social de la ciudad, con énfasis en la participación activa de sus habitantes. La preservación del vasto patrimonio arquitectónico de La Habana representa una fuga impensable de fondos públicos en un momento en que la economía cubana atraviesa graves dificultades. No obstante, la inversión es un factor crítico para reafirmar el papel principal de La Habana en la región y para crear un entorno urbano capaz de estimular el crecimiento económico y mejorar la calidad de vida de la población.

Las nuevas inversiones deberían alentar a los habitantes a identificar y resolver sus propios problemas, y es indispensable supervisar el avance logrado para evitar los efectos negativos sobre el medio ambiente natural, así como en la estructura social y arquitectónica. La planificación del cambio en La Habana exige un patrón de desarrollo que sea económicamente factible, ambientalmente estable, socialmente justo y políticamente participativo. Queremos trabajar con inversionistas que entiendan y respeten la comunidad, para ayudar a crear una identidad social y una participación comunitaria mediante la mejora de los aspectos materiales, tales como vivienda, transporte, educación y salud.

P: ¿Cuál es la función de los talleres integrales de transformación del barrio organizados por el Grupo?

R: Son organizaciones de residentes de los barrios, asesorados y estimulados por arquitectos, trabajadores sociales, planificadores e ingenieros. Para cada grupo tratamos de encontrar profesionales que realmente vivan de forma permanente en el mismo barrio. Los grupos escogen y dirigen la recuperación, construcción de viviendas, recreación y otros proyectos económicos y sociales, según la visión y prioridades que tengan para el desarrollo comunitario en sus barrios específicos.

Algunos talleres han escogido dedicarse a la fabricación de materiales de construcción, incluso el reciclaje de escombros (¡materia prima abundante en La Habana!); utilizan estos materiales en sus propios proyectos y también los venden a otros grupos. Otros talleres de los barrios han decidido enfocarse en los jardines urbanos populares o el reciclaje de desechos. Lo que es más importante, estos talleres fomentan la independencia y el compromiso de los habitantes, lo cual despierta un sentimiento local de orgullo que ayuda a combatir la marginalidad.

P: ¿Qué funciones respectivas cumplen el gobierno central y los barrios en la recuperación de La Habana?

R: El gobierno central ha tenido dificultad para satisfacer las necesidades de los barrios, especialmente desde el desplome de la Unión Soviética. En una época el combustible, los alimentos y el transporte eran suministrados y controlados centralmente, o incluso eran importados. Los ciudadanos se acostumbraron a esperar que un gobierno bondadoso se ocupara de ellos, desde arriba hacia abajo. Ahora uno de los desafíos más grandes que tenemos es impulsar y habilitar a los ciudadanos para que ellos mismos obtengan esas cosas localmente, desde abajo hacia arriba. Por ejemplo, el gobierno ha autorizado la creación de decenas de miles de huertos comunitarios pequeños en terrenos baldíos, y el excedente se vende en los mercados municipales.

P: ¿Cuáles son las ventajas y desventajas del desarrollo del turismo en La Habana?

R: Por un lado, el turismo puede atraer nuevas inversiones e ingresos que ayudarán a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad. Por el otro, la construcción a gran escala destinada sólo a los turistas puede trastornar el conjunto de edificaciones locales y hacer que los cubanos miren a los turistas no como seres humanos semejantes, sino como un mero recurso económico, casi de la misma manera en que el hombre hambriento de la vieja película de Charlie Chaplin veía a cada persona a su alrededor como un pollo asado o un delicioso postre.

Sería preferible atraer muchos inversionistas pequeños en vez de unos pocos grandes y encontrar formas de reutilizar las antiguas quintas de la ciudad como hoteles pequeños. De esa manera podremos manejar con más eficacia las ventajas y los riesgos del turismo y distribuir los beneficios y los costos con mayor uniformidad entre los barrios.

Este patrón debería ser más sostenible y menos vulnerable en un entorno exterior desfavorable, incluso con el bloqueo de los Estados Unidos.

P: El Grupo ha diseñado una maqueta a gran escala de La Habana. ¿Cómo la usan?

R: Utilizamos la maqueta como una herramienta educativa para ayudar a la gente a ver la ciudad como un solo conjunto y a situar el barrio dentro de ese conjunto. Dado que los edificios están clasificados por colores según el período en que fueron construidos, la maqueta también ayuda a la gente a ver cómo ha crecido la ciudad y cómo las edificaciones más recientes han sustituido o arrollado las más antiguas. La maqueta se construyó en una escala 1:1000 y actualmente cubre 112 metros cuadrados. Está en exhibición en un pabellón construido específicamente para ese propósito y que sirve de centro de información para los habitantes y visitantes de la ciudad.

Asimismo usamos la maqueta para evaluar el impacto visual de nuevos proyectos. Al colocar los edificios nuevos en los emplazamientos propuestos, ayudamos a la gente a obtener más información sobre las distintas opciones y oportunidades. Tan es así que este proceso ha puesto freno a ciertos proyectos inapropiados y disruptivos porque todos los participantes –planificadores, urbanistas, residentes del barrio- pudieron ver con claridad la forma cómo una nueva estructura afectaría la comunidad.

Nota del editor: En abril, el arquitecto y planificador Mario Coyula visitó el Instituto Lincoln, la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard y la Escuela de Administración Pública Kennedy para dar charlas sobre la historia y arquitectura de La Habana, su ciudad natal. Se ha desempeñado como profesor de tiempo completo en la Facultad de Arquitectura de La Habana desde 1964 y es el subdirector del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC). El Dr. Coyula además es integrante de varias comisiones, consejos científicos y consejos consultivos. Es coautor del libro de próxima circulación titulado Havana: Two Faces of the Antillean Metropolis (Nueva York y Londres: John Wiley and Sons, 1997) junto con Roberto Segre y Joseph L. Scarpaci Jr.