For more than a century, California’s Great Central Valley has been recognized as one of the world’s foremost agricultural regions. A giant basin 450 miles long and averaging 50 miles wide, the Valley encompasses some 19,000 square miles. With only one-half of one percent of the nation’s farmland, the Valley accounts for 8 percent of the nation’s farm output-including 15 percent of America’s vegetable production and 38 percent of fruit production.

Today, large parts of the Valley are making a transition to an urban economy. Led by such emerging metropolitan areas as Sacramento, Fresno and Bakersfield, the Central Valley already has more than 5 million residents. State demographers predict growth to reach almost 9 million people by 2020 and more than 11 million by 2040.

Given this scale of urban growth, what are the key issues facing the Valley? With the assistance of the Lincoln Institute, the Great Valley Center-a non-governmental organization supporting the economic, social and environmental well-being of California’s Central Valley-has undertaken an effort to try to frame this basic question. Which issues are purely local, and which ones require a more regional approach? What are the constraints the Valley faces in the decades ahead? And, finally, what are the choices? How might the Valley approach the question of accommodating urban growth while still retaining an agricultural base, a vibrant economy, a good quality of life and an enhanced natural environment?

Perhaps the biggest question is simply whether the Central Valley can accommodate such a vast quantity of urban growth and still maintain its distinctive identity. For decades, the Valley’s regional environment consisted mostly of three elements intertwined on the landscape-vestiges of nature, a panoply of crops and compact agricultural towns. The development of agriculture created a rural landscape, but one in which nature was often sacrificed for agricultural production. A distinctive urban form evolved that was far different from the rest of California. The Valley’s older towns, often sited on railroad lines, are typically compact but not dense, with wide, shady streets stretching out along the flat expanse from an old commercial downtown.

Regional and Sub-Regional Growth Dynamics

In determining urban development options for the Central Valley, it is important to understand the context of growth dynamics that affect the entire region as well as important sub-regions. Although the geographical size of the Central Valley is very large-far larger than many states, for example-in many ways it should be viewed as one region with a common set of characteristics and problems. These include:

Air quality: The Central Valley consists of one air basin, and so pollutants emitted in one part of the Valley can have an impact hundreds of miles away.

Water supply and distribution: Although many parts of the Central Valley depend heavily on groundwater, almost every community in the region is at least partly dependent on one water source: The drainage that flows into the Sacramento and San Joaquin Rivers and then through the Sacramento Delta. This water source is also used in many different ways by both state and federal water projects. Transportation links: The Central Valley is connected internally and to other regions by a series of transportation links. Most obvious are the major freeway corridors, including Highway 99, Interstate 5, and Interstate 80, along with rail lines, which generally follow the Highway 99 corridor.

Land supply and cost: In virtually all parts of the Central Valley, land is cheaper and in more abundant supply than it is in coastal areas. This is one of the main reasons why population growth has shifted from the coast to the Central Valley.

At the same time, the Valley can be viewed as a group of five sub-regions, each with its own growth dynamic. These include:

North Valley: Seven counties in the northern portion of the Sacramento Valley remain rural and experience relatively little urban growth pressure compared to the rest of the Valley.

Sacramento Metro: Six counties around Sacramento have the highest rates of educational attainment and the highest wage scales anywhere in the Valley, largely because of the state capital, the University of California at Davis, and proximity to the Bay Area. This has become a popular location for high-tech employers.

Stockton-Modesto-Merced: Traditionally a major ranching and agricultural area, these centrally located counties are now experiencing tremendous urban growth pressure because of Bay Area commuting, though they are not adding jobs as rapidly as Sacramento Metro.

Greater Fresno: Four counties near Fresno remain the agricultural heartland of the Central Valley. Though population growth rates are high due to immigration and high birth rates, especially in the metropolitan Fresno area, the economy is only beginning to diversify and remains heavily focused on agriculture and related industries. As with other parts of the Valley, much of Greater Fresno’s population growth has come from immigration and high birth rates.

Bakersfield-Kern County: Somewhat separate geographically from the rest of the San Joaquin Valley, this area remains a center of both agriculture and extractive industries, especially oil. This region is experiencing rapid population growth and is the only part of the Valley that appears to be directly influenced by spillover growth from Greater Los Angeles.

Underlying Issues

With so much urban growth on the horizon, the Central Valley’s twenty-first-century landscape will be shaped by the interplay among several different issues:

Agriculture: Agriculture is likely to consume less land and less water in the future than it has used in the past, but it is still likely to be the sector that most determines the Valley’s urban growth patterns. The critical issues are: What kind of agricultural base will the Valley have in the next century, and how much land and water will that agricultural base require? Recent trends have moved the Valley toward ever-higher-value crops, and competition with foreign markets is expected to be fierce.

Socioeconomic issues: The Valley has traditionally lagged behind the rest of California in social and economic indicators. Unemployment and teenage pregnancy are high, while household income and educational attainment is low. Like the rest of California, the Valley is rapidly evolving a unique mix of racial diversity. Although the Valley will soon get a boost from the creation of a new University of California campus in Merced County, the region’s overall economic competitiveness may not be able to match its urban population growth.

Natural resources: In the rush to create one of the world’s great agricultural regions, the Central Valley’s leaders often overlooked the wonderland of natural resources that lay at their feet. For example, the Valley’s vast system of wetlands, once one of the largest and most important in the world, has almost completely disappeared, much to the detriment of the migratory bird population. In the future, there will be increasing pressure to restore and enhance these natural resources even as the Valley continues to urbanize. The entire San Francisco Bay-Sacramento Delta ecosystem has emerged as the focal point of a massive state and federal effort to improve water quality and restore biodiversity.

Infrastructure and infrastructure financing: When California’s coastal metropolitan areas were created, mostly in the postwar era,- the state and federal governments contributed greatly to their success by picking up the tab for most of the infrastructure they required. In the last two decades, however, all this has changed. In the Central Valley, the urban infrastructure is underdeveloped, and the financial ability of developers and new homebuyers to bear the full cost of community infrastructure is questionable.

Governmental structure and regional/sub-regional cooperation: In the Valley as elsewhere, a wide range of local, regional, state and federal agencies make decisions that create the emerging landscape. But there is little history of cooperation among these agencies, and especially among local governments. If all these entities can work together well, they can effectively increase the region’s “capacity” to create an urban environment that works for its users while protecting agricultural land, natural resources and other non-urban values. But if these entities do not establish a pattern of working together, the result could be a haphazard pattern of urban growth that does not serve any goal well.

Possible Strategies

Given these background conditions, the Central Valley could adopt any one of a number of strategies for shaping urban growth, or different parts of the Valley could “mix and match” from a variety of possibilities, which include the following:

Concentrate urban growth in existing urban centers. The Central Valley’s urban centers are well established and well served by existing infrastructure. They contain most of the current job centers and community support services and amenities required for urban or suburban living. This strategy would concentrate urban growth in and near these centers through a combination of infill development and compact growth in new areas.

Adopt a “metroplex” strategy. This strategy would recognize that population growth in the Valley will be concentrated in a few large metropolitan areas. Urban growth needs, including urban centers, bedroom communities, parks and greenbelts, should be dealt with at the metropolitan level in a small number of distinct “urban metropolitan regions.”

Create a “string of pearls” along Highway 99. For most of this century, Highway 99 has been the Central Valley’s “main drag.” Virtually all of the Valley’s older urban centers are located along this corridor. One possible strategy would be to concentrate future urban development up and down Highway 99, creating a string of urban and suburban pearls. In point of fact, the string of pearls is already emerging in some places. New development districts are being created along the corridor to the north and south of existing cities and towns because of access to this major transportation artery.

Encourage the creation of new towns in the foothills on the west side of the Valley. The so-called “Foothill Strategy” has been discussed for several years in some parts of the Valley. Foothill new towns would place commuters closer to Bay Area jobs and protect prime farmland on the Valley floor. However, water and infrastructure finance issues make this strategy very difficult to achieve.

Permit the emergence of an urban ladder. A final possibility is to permit the development of what might be called an urban ladder: a network of urban and suburban areas that run up and down the Valley along Highway 99 and Interstate 5, and then run across the Valley on a series of east-west rungs along smaller roads that connect the two freeway corridors. In many ways, the urban ladder is the most likely possibility, simply because it connects existing cities and towns with probable new areas for urban growth by using the available transportation corridors. At the same time, however, it holds the potential to create more “suburban sprawl” than any other option.

Many of these options are already emerging as an actual urban pattern in certain parts of the Valley, and it is unlikely that there is a “one-size fits all” answer for the entire Valley. But, unless the civic leaders of the Valley confront the issue of urban growth head-on, it is likely that the Valley will adopt the sprawling and inefficient land use patterns that characterize Los Angeles and California’s other coastal metropolitan areas.

There is still time to shape a different outcome in the Valley, if civic leaders work together in a conscious attempt to design a set of workable urban development patterns that will operate efficiently and effectively for urban dwellers, for employers, for agriculturalists, and for the natural environment.

William Fulton is editor of California Planning and Development Report, contributing editor of Planning magazine, and correspondent for Governing magazine. For more information about the Great Valley Center, see www.greatvalley.org.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Académicos y profesionales involucrados en la regularización de asentamientos en sectores de bajos ingresos en Latinoamérica compartieron sus experiencias en un foro patrocinado por el Instituto Lincoln en marzo de 1998. La ciudad de Medellín, Colombia y su oficina de regularización, PRIMED (Programa Integrado para el Mejoramiento de Barrios Deficientes en Medellín) sirvieron de anfitriones. Entre los participantes se incluyeron representantes de PRIMED, empleados oficiales de la ciudad de Medellín y observadores de instituciones multilaterales, tales como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial, USAID y la Fundación GTZ de Alemania.

Doce ponencias principales informaron sobre los casos de estudio más significativos de ocho países: Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, México, Perú y Venezuela. El foro resultó ser una reunión excepcional cuyas conclusiones, resumidas más adelante, probablemente tendrán importantes repercusiones en las políticas de Latinoamérica.

Perspectivas Comparativas de Regularización

Diversos puntos de vista sobre regularización aparecen ilustrados por los trabajos de cada país. Los dos enfoques principales son la regularización jurídica (por ejemplo: procedimientos de legalización de títulos de la tierra a fin de convertir la propiedad “de hecho” en propiedad jurídica, en Perú, Ecuador y México) y la regularización física (urbanización), incluyendo la expansión de servicios de infraestructura en asentamientos irregulares (Colombia, Venezuela, Brasil y otros países). Un tercer enfoque, en el cual se ha hecho énfasis sólo recientemente, establece como prioridad la integración social y cívica de los asentamientos de población de bajos ingresos dentro de la estructura urbana a través de una serie de medidas.

Aunque en la mayor parte de los países se presentan elementos de estos tres tipos de regularización, generalmente cada país se orienta más en una dirección que en otra. En México, los tres enfoques se utilizan simultáneamente. En la mayoría de los otros países, el énfasis depende de la fuerza relativa de los actores, las organizaciones y las políticas por una parte, y de la forma en que el problema de regularización es concebido (“construido”) por las autoridades federales y locales, por otra.

La Regularización Jurídica: Programas de Adjudicación de Títulos de Propiedad

La regularización de títulos de propiedad se ha convertido en práctica similarmente aceptada por gobiernos, agencias internacionales y organizaciones no gubernamentales. De hecho, la pregunta “¿por qué regularizar?” que se planteó al comienzo del foro pareció tomar a todos de sorpresa. Sin embargo, esta pregunta nos dirige al fondo de la cuestión sobre quienes definen los problemas relacionados con la tenencia de la tierra y quiénes establecen las políticas a favor de su regularización. La mayoría de los programas de títulos examinados en los casos de estudio resultaron largos y costosos; además, una vez puestos en práctica, sirvieron de poco para afectar significativamente el nivel de seguridad o para suministrar servicios en forma sistemática a los asentamientos.

Figura 1

Argumentos Comunes a Favor de la Regularización de la Tierra

• Provee seguridad contra el desalojo.
• Provee incentivos de estímulo a la inversión en mejoras y consolidación de la vivienda.
• Facilita y provee la introducción de servicios tales como electricidad y agua.
• Genera acceso al crédito utilizando la vivienda como garantía.
• Incorpora los residentes al sector de ciudadanos propietarios y al proceso democrático.
• Integra los asentamientos y la propiedad a la base jurídica y fiscal de la ciudad.

En lo que concierne a los sectores pobres de la población, sin embargo, varios de los argumentos a favor de la regularización aparentan ser falsos. Los hogares establecidos generalmente tienen seguridad de hecho y pocas veces consideran la necesidad de un título legal completo como una prioridad, sino más bien como una necesidad asociada con el sistema de valores de la clase media. Es más, una vez que los asentamientos están bien establecidos, las mejoras y la consolidación de la vivienda ocurren en una proporción estrechamente asociada con la disponibilidad de recursos, no con la seguridad del título de propiedad. En relación con la introducción de servicios, la mayoría de los proveedores siguen sus propias reglas internas para definir el tiempo y los procedimientos; pocas veces el título legal es un criterio importante.

Por lo demás, a las familias de bajos ingresos no les gusta endeudarse y no les resulta fácil el incorporarse a los sistemas formales de crédito, aun cuando las organizaciones no gubernamentales y los gobiernos tienden a inclinarse hacia la asistencia por medio de microcréditos. En suma, da la impresión de que cuando los grupos de bajos ingresos desean la regularización de la propiedad es porque el Estado quiere que lo deseen y, consecuentemente, contribuye a construir la demanda correspondiente.

Se podría concebir la regularización de la propiedad como un fin en sí misma tanto como un medio hacia un fin. La regularización como “fin” aparece claramente ilustrada en el caso de Lima, donde el acceso a la tierra y a los programas de adjudicación de títulos de propiedad sustituyen a una política sistemática de vivienda. El ciclo más reciente de adjudicación de títulos (desde 1996) incluye también la retitularización de terrenos anteriormente regularizados, como un campo de patrocinio político destinado a beneficiar al gobierno central a cuentas de los líderes políticos ciudadanos. Una situación similar prevalecía en México con las agencias de regularización múltiplex creadas durante los años ’70. En ambos países la dedicación a la regularización de la tenencia de la tierra aparece claramente señalada por programas activos, que generalmente procesan un alto número de títulos cada año a bajo costo.

En otras partes, la regularización puede ser también un “fin”, pero de importancia secundaria. En Colombia, Brasil, El Salvador y Ecuador, por ejemplo, la adjudicación de títulos constituye solamente una pequeña parte del conjunto de la regularización física. Aún así, la ausencia de propiedad legal y la necesidad de regularización pueden ser utilizadas hacia buenos fines políticos al regular el suministro y el orden de la provisión de infraestructura.

La regularización de títulos como medio hacia un fin se encuentra ampliamente fomentada por las agencias internacionales como parte del Nuevo Programa de Gerencia Urbana del Banco Mundial. México constituye un buen ejemplo del proceso, en donde la adjudicación de títulos de propiedad de la tierra es un requisito previo para la gestión de la tierra urbana, la planificación y la administración pública. La regularización incorpora a la población dentro del sistema del registro de tierras, la base de recaudación de impuestos, los controles de planificación, los permisos de construcción, las tasas de consumo, y la recuperación del costo de servicios e infraestructura. La regularización se convierte en un medio para el sustento y manejo urbanos; esta, más que ninguna otra razón, explica su amplia adopción y aceptación actual.

Un factor notable en varios de los casos estudiados fue la aparente renuencia a regularizar tierras privadas a no ser que la iniciativa tuviera el apoyo del dueño original. Como resultado, los asentamientos con mayores posibilidades de ser regularizados son aquéllos ubicados en tierras públicas o tierras cuya propiedad nunca ha sido cuestionada. Con la excepción de México, los gobiernos se han mostrado renuentes a expropiar tierras con fines de interés social. Varios países tienen un sistema de derechos de ocupación de la tierra que permiten la transferencia de la propiedad después de un cierto número de años de uso comprobado y apropiado. En Brasil, este sistema de usucapión ha sido ampliado recientemente a fin de permitir la transferencia de títulos de terrenos urbanos de propiedad privada menores de 250 m2 que hayan sido ocupados continuamente durante cinco años.

Factores de los programas de regularización jurídica:

• Alcance de la demanda residencial y prioridad del título de propiedad: La alta prioridad para la adjudicación de títulos aparece solamente cuando hay una alta inseguridad asociada con la tenencia ilegal de terrenos (Costa Rica), o donde el Estado promueve la asociación de la inseguridad con la falta de título (México).
• Procedimientos y administración de los programas de adjudicación de títulos: Los ejemplos varían de prácticas de bajo costo, eficientes y rápidas (Perú y México) a procesos ineficientes e interminables. La mayoría de los casos analizados cayeron dentro de la última categoría (Brasil y Colombia especialmente), en gran parte porque el campo de la regularización no es una alta prioridad.
• La naturaleza y el funcionamiento de las oficinas del catastro y el registro de la propiedad: Casi todos los casos estudiados señalaron grandes defectos en el registro de tierras y las instituciones de avalúo de la tierra. Incluso donde existen arreglos institucionales satisfactorios, las relaciones y la comunicación entre las dos oficinas resultaron ser invariablemente pobres.
• La forma y el “peso” de los títulos de propiedad de la tierra: El poder y la importancia de los títulos varían desde títulos “duros”, tales como títulos registrados y títulos completos de propiedad que sólo podrían ser impugnados a través de procedimientos legales de expropiación o embargo; hasta títulos “blandos”, los cuales representan poco más que certificados de posesión, registros de ocupación o contratos de compra. Entre ambos extremos, y paralelos a la dimensión legal, se encuentran los títulos establecidos por la costumbre y los derechos de propiedad sociales, tales como derechos de uso, derechos comunes, usos y costumbres, etc. Estos últimos sólo tienen fuerza en la medida en que son apoyados por el Estado.

La Regularización Física: Urbanización y Provisión de Infraestructura

El segundo campo principal de regularización registrado en muchos de los casos de estudio del foro estuvo enfocado en el proceso de regularización física de distintas formas de asentamientos irregulares. En Medellín, por ejemplo, se estima que aproximadamente el 12% de la población total vive en barrios de crecimiento rápido construidos frecuentemente sobre laderas empinadas, igual que en barrios similares en las laderas de Río o Caracas. Existen indudables problemas y peligros en estas áreas; sin embargo, la mayoría de los participantes en el foro que visitaron los asentamientos de PRIMED se mostraron más entusiasmados por su nivel y grado de consolidación que los propios oficiales locales. (La discusión no se extendió a las intervenciones y mejoras en alojamientos pobres del centro de la ciudad: conventillos, vecindades, cortiVos).

Es imposible describir adecuadamente todos los programas innovadores presentados en el foro, pero uno de los casos de mayor éxito es el programa Favela/Bairro, del municipio de Río de Janeiro. Este proyecto se basó en la estrecha colaboración con los residentes locales para abrir las calles de sus favelas al acceso vehicular y la instalación de servicios. No obstante, es importante reconocer que el éxito del proyecto ha tenido costos considerables: el gasto total entre 1994 y 1997 fue de 300 millones de dólares, suministrados en gran parte por el BID. Esto plantea serias interrogantes acerca de la capacidad de réplica de este tipo de programas.

Factores de los programas de regularización física:

• Instrumentos legales: En muchos casos no se requieren instrumentos legales para llevar a cabo proyectos de regularización urbana e intervención pública. Es más, la expropiación por motivos de interés público no resulta atractiva para la mayoría de las autoridades locales. La creación de zonas especiales de interés social (ZEIS y PREZEIS en Brasil) es un mecanismo de ayuda a los barrios que introduce una mayor flexibilidad de intervención fuera de las normas y códigos locales. Muchos otros instrumentos legales han resultado ser más bien débiles, especialmente aquellos con amplio grado de discreción en su aplicación (la Ley Novena de Colombia, por ejemplo).
• Los costos de regularización y el desplazamiento de la población: La intervención física origina costos adicionales asociados con la instalación y el consumo de servicios, y puede también acarrear contribuciones más altas de impuestos. Para poder cubrir estos costos, las familias se ven obligadas a ahorrar en otros gastos (por ejemplo, demorando el ritmo de consolidación de la vivienda), o a buscar formas de obtener rentas, tales como alquilar o compartir terrenos o viviendas. Inevitablemente, algunos decidirán o se verán obligados a vender e irse. Poco se sabe sobre los niveles de desplazamiento, pero por lo general los propietarios de bajos ingresos permanecen en el mismo asentamiento; la estabilidad de la población, y no su movilidad, suele ser la norma.
• Los mecanismos financieros para la regularización: Varios de los más notables y exitosos proyectos dependieron del financiamiento externo, y muchos proyectos aparentan acarrear subsidios explícitos e implícitos. Para que los proyectos puedan ser replicados se requieren métodos de financiamiento más ágiles, tales como recursos fiscales (impuestos a la tierra y las propiedades, como en México) o tarifas a los usuarios (como en Medellín, por ejemplo). Otro mecanismo captura los impuestos sobre las ganancias de capital a partir de mejoras a la propiedad (plusvalías y tasas de valorización, como en Colombia) pero generalmente no se aplica a las viviendas de bajos ingresos.
• Responsabilidades administrativas y gubernamentales de la regularización: Casi sin excepción, la tendencia general ha estado dirigida hacia la descentralización, con una disminución del poder a nivel del gobierno central y un fortalecimiento al nivel municipal. El papel de los estados, departamentos o provincias se ha debilitado en alto grado. Esta tendencia implica que una responsabilidad creciente de regularización recae sobre las autoridades urbanas, y a su vez plantea otros problemas importantes: la capacidad institucional, el aprendizaje y la diseminación de las mejores prácticas, el desarrollo de la capacidad y la responsabilidad fiscales, la continuidad de los programas a través de distintas administraciones, la coordinación e implementación de programas en jurisdicciones metropolitanas (donde las ciudades se administran por más de una municipalidad), y el papel de las organizaciones no gubernamentales que no han sido electas.
• La participación popular (del público) en la regularización: Aunque la participación popular en los proyectos de desarrollo de barrios es ampliamente aceptada y deseada, con frecuencia no existe o es meramente nominal (Ecuador). En otros países, ha manifestado ser un proceso genuino y muy intenso (Costa Rica y Brasil). La participación popular involucra a los residentes de manera instrumental en la implementación de proyectos y ofrece oportunidades para reconocer los llamados sistemas plurales (paralelos) de justicia (Venezuela), las leyes consuetudinarias, los usos y costumbres (México), etc.
• La regularización y los derechos del ciudadano: El creciente reconocimiento de los derechos del ciudadano se hizo aparente en muchos de los casos estudiados. Dichos derechos incluyen el derecho a la vivienda (en México, aunque no se cumple), el derecho al acceso a la vivienda (Perú y El Salvador), y el derecho a beneficios de infraestructura y urbanización. Asimismo, es importante reconocer que los derechos del ciudadano también traen consigo “deberes del ciudadano”, particularmente en lo que se refiere al pago de impuestos y al consumo.

La Regularización como Medio de Integración Social

Durante las deliberaciones del foro se hizo aparente que un objetivo cada vez más explícito de la regularización es el de alcanzar la integración social a través de la incorporación de la población de bajos ingresos a la mayoría social y a la estructura urbana. Esto se manifiesta con mayor frecuencia en referencia al “rescate” de la población de bajos ingresos y de otros grupos marginales y su incorporación a la ciudadanía urbana. Este ha sido uno de los objetivos primordiales del programa favela/bairro en Brasil, el cual, al menos en parte, estuvo orientado a romper los círculos de delincuentes juveniles y tráfico de drogas, y a rescatar a la población local de su influencia.

Un problema potencial de este enfoque reside en que los conceptos de “buen ciudadano” y “mayoría social” son construcciones sociales que frecuentemente están cargadas de valores y que pueden derivarse a partir de una cierta clase social o un grupo dominante del poder. La regularización con motivos de alcanzar la integración dentro de un amplio marco de oportunidades sociales tales como la educación pública y los servicios de salud es una cosa; la regularización a fin de lograr la convergencia social y la conformidad es otra. Sin embargo, la investigación y la literatura sobre este campo continúan siendo incipientes, y la noción completa de ciudadanía con sus correspondientes derechos y responsabilidades forma parte de una agenda todavía poco considerada.

Conclusión

Este foro internacional hizo énfasis en la necesidad de estar conscientes de las distintas razones subyacentes a la regularización física y jurídica en cada país, y de tomar en cuenta que estas razones se encuentran estrechamente relacionadas con los procesos políticos y de planificación. Para que la regularización funcione bien, debe haber un compromiso político genuino tal que todos los departamentos y oficiales que intervengan lo hagan con la mayor integración, cooperación y autorización. También se necesita pensar creativamente sobre sistemas alternativos, sistemas “paralelos” de propiedad, y sobre oportunidades para la real participación del público en la toma de decisiones en todas las etapas del proceso de regularización.

El compromiso y el sustento financieros también son temas importantes. A menos que la regularización vaya acompañada por la recuperación del costo a largo y mediano plazo a través de impuestos, tasas al usuario y avalúos diferidos, los programas continuarán dependiendo mayormente del financiamiento externo y de subsidios, lo cual limita severamente la extensión y la escala de su aplicación.

La interesante última sesión del foro permitió a los participantes reflexionar sobre las futuras direcciones de investigación y análisis de políticas de regularización del mercado de la tierra. Cinco áreas importantes emergieron de esta discusión. Primero, se reconoció la necesidad de identificar a los diversos actores y grupos de intereses involucrados en la promoción del desarrollo de tierras irregulares o ilegales, para empezar, y de hacer explícitas las diferencias entre invasiones de tierras, subdivisiones de propietarios, subdivisiones de empresas y otras acciones semejantes. Se planteó que la irregularidad es generada por varios actores y grupos de intereses con fines de lucro, y no únicamente el resultado de un proceso disfuncional de urbanización.

Segundo, se discutió la necesidad de alejarse del pensamiento dualista y romper con la definición del concepto del mercado de la tierra en términos de la ciudad formal e informal, la ciudad paralela, o los barrios normales y deficientes, todos los cuales implican que los sectores pobres se encuentran atrapados en un mercado separado. En realidad, hay un mercado único de la tierra que está segmentado, no separado, a lo largo de una continuidad en términos de acceso y capacidad de adquisición.

Tercero, se necesita afrontar el problema de la capacidad de réplica financiera de experiencias exitosas y las formas posibles de obtener financiamiento a través de subsidios internos, plusvalías, tasas de valorización, gastos de impuestos, tasas progresivas de consumo, y otros mecanismos. Cuarto, necesitamos hacernos menos los ciegos ante las diferencias de género. Es importante que pensemos con más imaginación al definir las prioridades de regularización para cada género, y que exploremos esquemas innovadores de programas de títulos que respondan a la necesidad de satisfacer los derechos específicos a la vivienda y al domicilio de la mujer.

Finalmente, necesitamos ser mucho más precisos en nuestra terminología y, más importante aún, reconocer que hay una “construcción social” imbuida en el lenguaje. Los términos adoptados por cada sociedad revelan la forma en que esa sociedad ve y diagnostica la vivienda y los problemas sociales relacionados con ella. La terminología puede conducir a soluciones políticas punitivas o condescendientes, e incluso “criminalizar” a sectores locales de la población. Gran parte de las diferencias y variaciones entre los distintos casos de estudio se derivan de la forma en que cada sociedad construye su percepción del problema de la vivienda y la manera en que esta visión es transmitida a la gente: a través de la terminología, a través de las leyes, los procedimientos y las políticas, y a través de la organización administrativa y burocrática del Estado mismo.

Peter M. Ward es profesor de sociología y asuntos públicos de la Universidad de Texas en Austin, y miembro asociado de la facultad del Instituto Lincoln. Entre sus numerosos libros se incluye una “Metodología para el análisis del mercado de la tierra y la vivienda”, editada conjuntamente con Gareth Jones y publicada por el Instituto Lincoln en 1994.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En abril se reunió en Chile un grupo de expertos, funcionarios y asesores fiscales latinoamericanos que se encargan de monitorear los sistemas de información de los mercados urbanos y publican informes estadísticos sobre el comportamiento del mercado. La reunión, que tuvo la finalidad de facilitar el intercambio de experiencias y explorar planes de cooperación futura, contó con la asistencia de representantes de Ciudad de México; San Salvador, El Salvador; São Paulo y Porto Alegre, Brasil; Montevideo, Uruguay; Santiago, Chile; Quito, Ecuador; y Bogotá, Colombia, como también especialistas del Banco Mundial, el Banco Interamericano del Desarrollo y el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (UNDP).

La mayoría de las iniciativas surgieron de empresas pequeñas con el objetivo original de obtener información para fines de evaluación de proyectos, requisitos de investigación o análisis de mercados; subsiguientemente se ampliaron a sistemas de gran escala para monitorear diferentes tipos de mercados y regiones geográficas.

Los mercados más frecuentemente estudiados son inmuebles residenciales, industriales y comerciales recién construidos, siendo las variables básicas consideradas, el precio, la ubicación y el tipo de producto. En casos específicos se emplean otras variables para obtener información más precisa sobre cada transacción o cada producto que se envía al mercado. En todos los casos se obtienen los datos estadísticos a partir del mercado formal, aun cuando un estimado de Bogotá indica que dicho mercado representa apenas un tercio de todas las transacciones.

Las más importantes fuentes de datos del mercado son periódicos, revistas o publicaciones especializadas, aunque también se consiguen informaciones útiles a través de permisos de construcción o visitas a obras. En San Salvador, la fuente principal son los datos bancarios sobre préstamos hipotecarios para la adquisición de bienes inmuebles.

El área geográfica y el período de computación de las estadísticas varía según el caso; no obstante, todos los sistemas se enfrentan al mismo problema, que es la pérdida de validez estadística al reducirse el tamaño de la unidad de análisis o al acortarse el período. Por otra parte, ampliar el área geográfica significa perder la homogeneidad de barrios bien definidos, y ampliar el marco temporal limita el ajuste fino del estudio.

Las estadísticas generales y las tendencias del mercado aparecen en periódicos y publicaciones especializadas, mientras que boletines periódicos e informes publican estadísticas más detalladas. Los listados de obras nuevas constituyen un mecanismo abierto y útil para corregir la información, dado que cuando un caso no aparece en una lista, el abastecedor es el primero en hacerlo público.

Por los momentos, sólo Brasil y México están gestionando sus sistemas de información con fines de lucro. En otros países, la venta de los datos del mercado apenas cubre los gastos de gestión, pero la diseminación de los datos facilita a consultores profesionales utilizarlos en actividades lucrativas. De tal manera, esta información asiste al sector privado porque aumenta la transparencia de los mercados y ayuda a los empresarios a evaluar proyectos urbanos y definir las tendencias geográficas y económicas. Para el sector público, los datos del mercado facilitan la tasación pública de inmuebles y las actividades de planificación.

Todavía quedan muchos problemas por resolver para poder mejorar la cobertura de las transacciones del mercado urbano, la calidad de la información, el análisis de los datos, y el debate que pueda originar esta información sobre las políticas del suelo urbano. Desde el punto de vista académico, el reto es mejorar el entendimiento del fenómeno observado, mientras que desde la perspectiva profesional, es utilizar la información disponible para mejorar el análisis de los proyectos y ajustar los planos de tasación, a fin de establecer registros más exactos y así optimizar el sistema del impuesto a la propiedad.

Dado que muchas ciudades latinoamericanas carecen de sistemas de monitoreo del mercado urbano, los participantes de este proyecto en curso deben abocarse a encontrar maneras de compartir sus experiencias para aumentar la eficiencia de las operaciones mercantiles y la planificación urbana de la región.

Sobre el autor

Pablo Trivelli es coordinador regional del Programa de Gestión Urbana, Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas, Santiago, Chile. El seminario fue patrocinado junto con el Instituto Lincoln con el proyecto GTZ-MINVU, el Instituto de Estudio Urbanos de la Universidad Católica de Chile y el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile.

Global investment, sophisticated communications, and widespread corporate and personal mobility are transforming city regions around the world. Those who focus on urban issues have been arguing for many years that we are seeing the emergence of a new kind of human settlement, with its own distinct social and economic structures and associated physical forms.

The Lincoln Institute’s 1995 Cambridge Conference in September focused on these global forces. The consortium was organized by three research investigators—David Barkin, Gary Hack and Roger Simmonds—to study 12 city regions spread across Europe, Asia and the Americas. While each city offers unique characteristics and exceptions to certain patterns, they all meet the following measurable criteria:

• a large population, but not necessarily megacity stature;
• a diversified market economy, rather than a command economy or one dominated by a single industry;
• distinct patterns of growth and change since 1960; and
• a record of attempts by their governments to shape regional form, whether successful or not.

12 Case Study Cities

• Ankara, Turkey
• Bangkok, Thailand
• Jakarta, Indonesia
• Lyon, France
• Madrid, Spain
• Randstad, The Netherlands
• San Diego, USA
• Santiago, Chile
• Sao Paulo, Brazil
• Taipei, Taiwan
• Tokyo, Japan
• Toronto, Canada

Using the 12 sites as case studies, the researchers outlined several levels of investigation to assemble a picture of what global city regions look like and why. First, they examined the effects of the global political economy on the growth and development of cities over time. For example, how have the loss of traditional agricultural or industrial economies and the introduction of new players with investment capital changed the ways cities work? How have cities attempted to position themselves in relation to these powerful external forces?

Another research goal was to understand the relationships between changing urban form and regional infrastructure investments, such as transportation systems and new technology centers. How have populations dispersed around new transportation networks and economic centers? How can regional planning efforts influence changes in spatial form and impacts on the environment?

Third, the researchers explored changes in the quality of urban life resulting from the dynamics of globalization. What social and economic problems do urban residents face today? How are their local and national governments attempting to manage these problems?

Prior to the conference, research teams in each of the city regions gathered data to chart the growth and movement of their populations, infrastructure changes, and economic and industrial development over the last three decades. To make the data comparable across national boundaries, they mapped the physical evolution of the 12 city regions in 1960, 1970, 1980 and 1990, and then linked these maps to changes in key economic and social indicators over the same period. Each team also prepared a report on what special issues its government is facing, and how policymakers are attempting to shape the region’s changing spatial form.

A Portrait of Global City Regions

The 12 city regions represented at the conference illustrate substantial variation, but also many common patterns of growth and change. They range in size from about 2 million in Lyon to more than 32 million in Tokyo, the world’s largest city and also one of the wealthiest.

In all of these cities, the predominant pattern of physical growth has been sprawling out from the historic center and adjacent inner ring of development into increasingly distant open space and agricultural land. This dispersal involves both residential and commercial development, though sometimes in different directions. It has been facilitated by sharp increases in the availability and use of automobiles throughout the world. The most dramatic example is Taipei, where the number of autos increased from about 11,000 in 1960 to over 1 million in 1990; the number of persons per auto decreased from 127 to 5 over that period. Ankara and Santiago, at 13 people per auto in 1990, have been the least affected by auto-mania to date.

Even as most cities are spreading out, some inner cores have become more densely populated as wealthier residents and service sector employment have migrated into newly thriving downtowns. Monumental stadiums, convention centers, luxury hotels and residential condominiums have helped to promote tourism and an active cultural life in these central cores. The flip side, however, is increased decay outside the center, as large numbers of poor people are dispersed into areas where public services are often lacking.

The disadvantaged inner cities and wealthy, low-density suburbs of the United States are notable exceptions to this pattern. Cities such as Bangkok and Taipei demonstrate more neighborhood integration of rich and poor than others, but the predominant pattern still shows segmented pockets of wealth and poverty becoming more clearly defined over time.

In the new era of globalization, ironically, patterns of residence are becoming less important than patterns of interaction, as people who participate in the global economy communicate more often with their peers in other cities or countries, electronically or in person, than with people living next door.

Changing demographic patterns have generally slowed urban growth rates to around 3 percent compared to 6 to 8 percent in the 1960s. Most cities have seen decreases in both birth rates and migration from rural areas within the country or immediate region. But political upheavals and changing employment opportunities are also triggering new waves of transnational migration. Many of these newer immigrants settle in their own sections of the city, apart from the indigenous low-income sector, and present a different set of social and economic problems for national and local governments. In San Diego, for example, immigrants from Mexico and Central America contribute to both population growth and increased segmentation within the region. Sao Paulo, on the other hand, has experienced net outmigration as Brazilian policies and programs now encourage decentralization to new communities throughout that vast country.

The composition of economic sectors is quite consistent across countries according to the 1990 data. It generally shows less than 5 percent of the workforce employed in agriculture and resource extraction, 20 to 30 percent in manufacturing and 65 to 75 percent in the service sector. Some interesting exceptions in employment trends are Jakarta, with an agriculture sector rate of almost 16 percent in 1990, and San Diego, with a current service sector share of 83 percent. Bangkok and Taipei show the largest decreases in agriculture, from around 20 percent in 1960 to less than 2 percent in 1990, and both cities remain relatively high in manufacturing in 1990 at 32 and 36 percent respectively.

Income distribution also shows similar patterns across regions, with the bottom 20 percent of the population generally receiving only 5 to 7 percent of total earned income while the top 20 percent of the population earned 40 to 50 percent of income. Santiago, Sao Paulo and Jakarta show the greatest concentrations of wealth at the upper levels, while Tokyo and Taipei, closely followed by Randstad and Madrid, have the least inequality across income levels. San Diego, while relatively high in per capita income, has a mid-range income distribution of 44 percent at the upper end but shows only 4 percent of income earned by the poorest 20 percent of its population.

Contradictions in the Changing Global Economy

Discussion at the conference revealed several new realities about the world in which we live. Perhaps the most important is the difficulty that local and national authorities face in designing effective policies for social and political action to modify the powerful economic forces that are shaping new productive structures in their regions.

A recurrent theme in the regional analyses was the contradiction between highly centralized private investment and sweeping changes resulting from the insertion of the city region into the international economy. In most regions, “elite corridors” of globalization contrast sharply with the disadvantaged “residual city.” These wealthy enclaves accommodate the investments of transnational corporations producing for world markets and are near the residential and shopping areas of those who participate in this economy. In these financial and commercial centers, burgeoning bureaucracies of skilled professionals manage global production and marketing to assure attractive returns to international investors, often ignoring crises in the local economy.

While overall population growth has declined, remunerative employment opportunities have also ceased to grow. Every one of the city regions reported an accelerated shift of its labor force toward poorly paid, part-time jobs in the service sector, with a concomitant imbalance of economic opportunities that condemns a growing proportion of the people to poverty.

This menace is accompanied by shifts in the agricultural sector. Substantial numbers of small-scale rural producers are unable to compete in international markets with large-scale farmers elsewhere who have access to capital for the latest technologies to increase their output. The inexorable process of global expansion is also driving small and medium-scale manufacturing plants from the marketplace.

Most participants at the conference accepted and heartily embraced the new dynamic of globalization. Their governments are working actively to reposition their regions to attract foreign enterprises and real estate developers that promise modernization. They hope to convert their cities into beacons, leading their nations in the worldwide process of integration. Most see their primary task as clearing away the web of regulatory and other obstacles of previous eras, facilitating private initiative by offering (sometimes for free) the land and infrastructure required for new installations.

Many of the cities are targeting their infrastructure investment strategies specifically to expand the service economy. Bangkok, Taipei and Tokyo are working hard to become financial centers for Asia, betting on the demise of Hong Kong as a key competitor. Bangkok in particular is investing in substantial transportation and communications networks and in the education of its labor force to keep pace. In Europe, Madrid is using its role as the world’s center of Spanish culture to enhance its communications services; Randstad is promoting its airport support facilities; and Lyon is becoming an innovative center for emerging technological industries.

Impacts on Regional Development

The case studies and discussions at the conference also identified numerous problems emerging from this enthusiasm for globalization. The complex and disturbing phenomenon of urban sprawl is becoming universal as increased automobile use distributes populations to satellite employment centers and generally reduces the density of regional cities. Two interesting exceptions are Tokyo, whose extensive mass transit system helps to keep economic activity centralized, and Taipei, where mountainous geography constrains outward development. In Randstad, on the other hand, development is rapidly filling in lowland gaps between formerly freestanding settlements, even though the overall growth rate has been quite slow.

Some of this decentralization has been promoted by government efforts to deal with high land prices, traffic congestion or environmental protection. New towns or “science cities” are being built on the outskirts of Santiago, Lyon, Randstad, Taipei, Tokyo and Jakarta, and in Bangkok intensive infrastructure development is creating a new port miles from the city center. In Sao Paulo, strict regulations to protect watershed areas are pushing new development to distant sites.

Generally infrastructure follows development rather than truly shaping it. Private investors are able to respond more quickly to planned growth intentions within their regions than are the public agencies responsible for implementing major infrastructure projects. Thus, private development puts pressure on the public sector to provide services to areas that are already undergoing urbanization. This process has serious implications for long-term regional planning if it continues to be development driven with government playing catch-up.

Another theme that emerged during the conference was an increased consciousness about environmental problems. The accumulation of wealth and the accompanying increase in consumption in most city regions, is creating intense pressures on the environment. With regional integration proceeding apace and deregulation of the economy the order of the day, transnational corporations have great freedom to operate as they wish in the international economy. The participants repeatedly raised the difficulties of confronting these challenges constructively in each of their city regions. Yet, concern for the environment was also seen as the primary motivating factor for undertaking strategic regional planning.

Quality of Life Issues

Globalization offers the promise of greater prosperity. Most cities represented at the conference reported a relative increase in several quality-of-life averages between 1960 and 1990: per capita income, life expectancy and education level. These rising incomes, combined with technological advances that enhance productivity and the wider dissemination of information about goods available in world markets, have allowed city dwellers everywhere to make new choices about their consumer needs. However, powerful global models of organization and production are also imposing new, homogenized consumption patterns that threaten to stifle the extraordinary variety of lifestyles that characterizes most urban regions.

Increased physical mobility, largely achieved through the private ownership of automobiles, has provided many people with more choices about where to live, shop and work. At the same time, commuting times average 45 minutes, ranging from less than 30 minutes in San Diego to more than one and a half hours in Bangkok.

Conference participants agreed that this increased mobility had undermined a previous sense of community, as individuals begin to identify with increasingly dispersed urban places or develop identities that are not based on place at all. The “McDonald’s-ization” of world culture, including music, clothing and architecture, as well as food, was noted by almost every city representative. As markets for consumer goods become global, individuals in many city regions are also beginning to rely on those markets to deliver what were once semipublic services, such as education and recreation.

Changes in the economic function of major cities from manufacturing and shipping to finance and tourism have also caused important losses. Many historic city centers have been commodified for cultural tourism. Buildings or streets originally constructed as factories or warehouses now house retail shops or museums. The original factory workers or longshoremen, who often lived near their jobs, have given way to visitors who travel by car or plane from outside the city or even from other countries to admire buildings that have been restored in form but completely transformed in function. New high-rise office buildings, convention centers, stadiums and luxury hotels are often imposed on the urban landscape, generally with little regard for their spatial and social context.

By some measures of material circumstance the globalization process is encouraging, especially when considering the contributions of medical science and certain basic aspects of education and sanitation that can be made available with relatively inexpensive public investments. The reality, however, is that living standards and employment opportunities are deteriorating for growing segments of the population throughout the world.

Most new urban workers enjoy less security, if also more freedom, than their parents may have experienced as subsistence farmers or plantation laborers. Global information technologies and financial techniques now allow firms to seek out the world’s lowest-cost sites and labor, if necessary shifting jobs from one country to another in a matter of weeks.

The same new information media and transportation options that enable consumers to choose from a wider array of goods, or workers to choose from a wider array of jobs, also let criminals choose from a wider array of potential targets. Some conference participants argued that the perceived decrease in physical security was more apparent than real, especially in the U.S. But the perception itself is clearly driving a worldwide demand for gated or secure housing.

The positive and negative effects of globalization on the quality of life are two sides of the same coin, rather than tradeoffs. The same information technologies and market organization that spread new consumer goods around the world within weeks also transmit new “bads,” such as AIDS. The same automobiles that provide increased access to recreational opportunities in the countryside for city dwellers also produce sprawling cities that parcel out that countryside into private yards rather than scenic vistas of farmland or forest.

Given these contradictions, we must search for alternative models of production and consumption—models that permit people to strengthen their communities and protect their environments, that offer the possibility of creating productive employment for the whole population, and that place limits on the accelerated process of polarization.

The Role of Governance

To what extent are voters in global city regions asking their local, metropolitan or national governments to find ways of eliminating the negative effects of globalization? Conference participants in San Diego, Ankara and Tokyo, for example, reported that local elections are now fought over who benefits from globalization. Those voters who identify more with the global than the local economy demand that governments make high-technology infrastructure investments, build convention centers or stadiums, and promote higher education to attract future jobs.

In contrast, most lower-skilled workers see globalization as more of a threat than an opportunity, and are more concerned with investing limited local resources in such public services as schools and neighborhood clinics. Yet governments that avoid unpopular political decisions by focusing on local services may only be postponing the inevitable impact of globalization, including its potentially long-term beneficial effects.

In the end, the capacity of governments at any level to manage global forces may be limited, however. There is an inherent mismatch between the global economy and government, not only in the spatial sense of local or fragmented governments struggling to master regional or global economic forces, but in the contrasting operating modes of markets and governments.

Globalization has made increasingly problematic the definition of both “the region” that should be planned and “the community” that should participate in those plans. Local governments and even most national governments are losing their capacity to shield local businesses from global competition. In almost every city region represented at the conference, specialized interest groups and nongovernmental organizations have multiplied, while all-purpose governments have begun to fragment and decentralize. Political devolution is most advanced in the United States, but has begun to take hold elsewhere as well.

The tendency of governments of global city regions is to dispense with elaborate spatial planning techniques and instead adjust to what one conference planner called these fundamentally “new rules of property and politics.” But this leaves many contradictions: between the opportunities of the elites and the poor; between the advocates of greater local autonomy and those committed to emerging regional patterns of interdependence; and between policies favoring growth as opposed to redistribution of resources. Without an effective system of governance, all of these dichotomies have the potential for escalating conflict.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Entre 1970 y 1989 se sometieron 17 proyectos de reforma urbana progresista al Congreso de Colombia, pero ninguno fue aprobado debido a la oposición del partido conservador apoyado por el influyente sector privado (formado, entre otros, por la industria de la construcción y promotores inmobiliarios). En 1989, luego de tres años de debates parlamentarios, se aprobó la Ley 9a de reforma urbana a pesar de la oposición de FEDELONJAS, entidad representante de los grupos de urbanización y bienes raíces. Tras la aprobación de la ley, FEDELONJAS presentó una demanda ante la Corte Constitucional por la pérdida de derechos de los propietarios de tierras que no se habían desarrollado durante el periodo definido por el plan maestro (Plan de Ordenamiento Territorial o POT). La corte ratificó la Ley 9a, y el sector de bienes raíces se dedicó a protestar a lo largo y ancho del país por lo que consideraba una expropiación injusta sin compensación. La ley fue tildada de “comunista” y peligrosa para el capital privado vinculado a la construcción y bienes raíces.

A principio de la década de 1990, la ciudad de Cali, con 2 millones y medio de habitantes y un gran déficit habitacional, aplicó la Ley 9a, con su amenaza de apropiación de propiedad, a un gran área de la ciudad cuyas tierras eran propiedad de un pequeño número de terratenientes. En anticipación de los hechos, urbanizadores y constructores de Cali sugirieron que estos propietarios se asociaran para desarrollar una gran cantidad de viviendas de interés social en sus propiedades.

Como resultado de esta experiencia positiva, la Cámara Nacional de la Construcción (CAMACOL, sindicato nacional de la industria de la construcción, incluidos urbanizadores, constructores y promotores de proyectos urbanos) brindó su apoyo a estos procesos de urbanización en otras ciudades, especialmente Bogotá y Medellín. Todo esto preparó el camino de manera tal que en 1997 el sector inmobiliario privado aceptó una modificación mejorada de la Ley 9a a la que se le dio el nombre de Ley 388. Este apoyo ha revolucionado la gestión del suelo urbano en Colombia. La nueva ley concede a las municipalidades la autoridad de gestionar el suelo urbano, promueve el plan maestro (POT), permite la recuperación de plusvalías urbanas y genera instrumentos de reglamentación del uso del suelo.

Para el año 2000, las discusiones ya no se centraban en demandas ni litigios sino más bien en las ventajas de obtener tierra para el desarrollo de proyectos a precios más bajos. Los sectores colombianos de construcción y bienes raíces han entrado al siglo XXI con una actitud proactiva hacia la recuperación pública de los incrementos del valor de la tierra (plusvalías) y otros instrumentos de gestión del suelo urbano. Ahora se entiende que esta legislación facilita tierra para desarrollo, genera arreglos para compartir tierras en grandes proyectos y estimula la producción de viviendas de interés social. Se han moderado los precios del suelo urbano y se ha vuelto más eficaz el uso del capital financiero para la construcción de viviendas en ciudades colombianas. Si bien es cierto que la oposición no ha desaparecido del todo, especialmente en las ciudades de tamaño mediano, también es cierto que ya no tiene la fuerza que tuvo en las décadas de 1970 y 1980.

Esta transformación en la actitud del sector inmobiliario privado ha orientado sus intereses a otros asuntos de índole social y colectiva. Está claro que la tierra es de su propietario, pero también que el derecho a desarrollarla pertenece al público y que puede concederse mediante instrumentos como la participación en plusvalías, la transferencia de derechos de desarrollo o la venta de derechos de construcción. Hoy por hoy las ganancias generadas por el desarrollo del suelo urbano están mejor distribuidas entre tres figuras: el inversionista, el terrateniente y la municipalidad.

Sobre el autor

Oscar Borrero Ochoa, economista y asesor urbanístico privado en Bogotá, fue presidente de FEDELONJAS desde 1981 hasta 1990.

Gregory K. Ingram, Director-General, Operations Evaluation at the World Bank Group in Washington, DC, has been appointed by the Lincoln Institute Board of Directors to succeed Jim Brown as president and chief executive officer, effective June 1, 2005.

“I am very excited about joining the Lincoln Institute at an important time in its history. I am impressed by its traditional focus on land and tax policy and its strong programs in the valuation and taxation, planning and development, and international studies departments,” Ingram said. “This opportunity to lead the Institute allows me to draw upon my own interests and expertise in both the substantive areas of urban land markets, infrastructure and property taxation, and the management areas of program evaluation, policy development and research administration.”

Since joining the World Bank in 1977, Ingram has held positions in research, urban development, infrastructure, evaluation, and management, including an early urban research project in Bogotá, Colombia, and more recent research in China. He currently is responsible for evaluating operations, policies and programs at the Bank, the International Development Association, the International Finance Corporation and the Multilateral Investment Guarantee Agency.

Ingram also has served on committees of the U.S. National Academy of Sciences and was formerly associated with the National Bureau of Economic Research. During the 1970s he was a graduate student and faculty member in the Department of Economics at Harvard University, where he taught courses in urban economics, transportation economics and microeconomic simulation models. His involvement with the Lincoln Institute also spans several decades, including participation in the Institute’s World Congress on Land Policy and its Taxation Resources and Economic Development (TRED) conferences.

He has conducted research in the areas of housing and land markets, urban economics, transportation, evaluation, and economic development. Among his many publications are World Development Report 1994: Infrastructure for Development and Evaluation and Development: The Partnership DimensionUrban Studies and Journal of Urban EconomicsEssays in Transportation Economics and Policy and Personal Cars and China.

Ingram holds a Ph.D. in Economics from Harvard University, a B.A. and M.A. in Philosophy, Politics and Economics from Oxford University, and a B.S. in Civil Engineering from Swarthmore College. He and his wife Lee, an educational psychologist, have three adult children. “We look forward to returning to Cambridge and renewing our involvement with the lively academic community there,” Ingram noted.

Kathryn Lincoln, chairman of the Lincoln Institute Board stated, “Greg brings the perfect blend of academic rigor and public policy experience to Lincoln as its next president. His evaluation work at the World Bank will be especially valuable as we continue to develop our own monitoring methods for both program and process. Personally, I look forward to working with him and to this new era for the Institute.”

Peter Pollock, FAICP, is the Ronald Smith Fellow at the Lincoln Institute of Land Policy. Since July 2006 he has been working with the Department of Planning and Urban Form to manage the Institute’s joint venture projects with the Sonoran Institute and the Public Policy Research Institute of the Universtiy of Montana.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Paulo Sandroni se graduó de economista en la Universidad de São Paulo en 1964 y fue profesor adjunto de economía en la Universidad Católica de São Paulo (PUC) hasta 1969, cuando dejó Brasil durante la dictadura militar. Enseñó en la Universidad de Chile en Santiago hasta 1973 y después en la Universidad de los Andes en Bogotá, Colombia, hasta 1979. Después de retornar a São Paulo, volvió a enseñar en la PUC hasta 2006 y también se incorporó a la Escuela de Administración de la Fundación Getulio Vargas (FGV).

En 1988, después de la victoria del Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil, se incorporó al gobierno municipal de la alcaldesa Luiza Erundina en São Paulo, donde dirigió agencias dedicadas al desarrollo urbano y el transporte público. Durante un breve período, también fue viceministro de administración en el gobierno federal.

En 1994 dejó el área de gobierno municipal para continuar enseñando y realizando investigaciones sobre desarrollo urbano en ciudades de Brasil y otros países de América Latina, y publicando artículos y libros sobre economía, incluyendo un diccionario de economía que se considera como referencia primaria en Brasil. Inició su afiliación con el Instituto Lincoln en 1997. En la actualidad es consultor privado sobre temas de desarrollo urbano y transporte, y sigue enseñando en la Escuela de Administración de FGV y en programas patrocinados por el Instituto Lincoln.

Land Lines: ¿Cómo se interesó en temas de política urbana, vistos sus antecedentes en macroeconomía?

Paulo Sandroni: En 1988 −cuando era asistente de Luiz Inácio Lula da Silva, ahora Presidente de Brasil y en ese entonces un candidato en las elecciones de 1989− ayudé a desarrollar programas para resolver los problemas macroeconómicos de Brasil. Después de la victoria de Luiza Erundina a la alcaldía de São Paulo en 1988, fui invitado a dirigir el programa de Operaciones Interligadas. Este programa consistía en negociar y formar sociedades entre los sectores público y privado para otorgar derechos adicionales de edificación, y usar la recaudación proveniente de la parte recuperada del incremento del valor del suelo (o plusvalía) para construir viviendas sociales para familias pobres.

También participé en el desarrollo de Operaciones Urbanas (OU), una forma de intervención para revitalizar grandes áreas de la ciudad, que también involucró la recuperación de plusvalías. Estaba fascinado por el desafío de formar parte de un grupo cuya misión era gobernar la ciudad más grande de Brasil con un proyecto de gran connotación social, y además continué asistiendo al Presidente Lula da Silva en temas macroeconómicos hasta 1998.

Land Lines: A su juicio, ¿por qué los proyectos de desarrollo urbano son un desafío tan grande?

Paulo Sandroni: La primera razón es que en los grandes proyectos que afectan los aspectos históricos, culturales, sociales y ambientales de la ciudad, la resolución de los problemas económicos y de financiamiento se debe considerar como parte del desafío, pero no son el objetivo principal. Por ejemplo, las OU que tratan de evitar el aburguesamiento y producir un entorno social más equilibrado pueden tener que usar tierras más valiosas para construir viviendas sociales. Estos proyectos requieren atención especial, porque la tierra no se puede vender usando el criterio típico de mayor y mejor uso. En Brasil hay una distinción importante entre los grandes proyectos urbanos (GPU) que pueden o no usar las herramientas de recuperación de plusvalías proporcionadas por las OU. Los GPU que están en condiciones de usar estas herramientas pueden redituar beneficios financieros y sociales, tanto para el sector público como el privado, con mayor facilidad.

Land Lines: ¿Puede describir el instrumento financiero detrás de esta política?

Paulo Sandroni: Desde 2004, los fondos para financiar las viviendas sociales y otras inversiones de infraestructura en las OU se han recaudado por medio de un nuevo instrumento ingenioso de recuperación de plusvalías llamado CEPAC (Certificado de Potencial Adicional de Construcción). Un CEPAC puede representar una cantidad determinada de metros cuadrados de derechos de construcción adicionales, dependiendo de dónde se formó la OU. Por ejemplo, en la OU de Faria Lima los CEPAC oscilaban de un mínimo de 0,8 a un máximo de 2,8 m2 y en la OU de Agua Espraiada, de 1,0 a 3,0 m2, porque los precios del suelo varían entre distintos lotes, incluso dentro de la misma OU.

La administración pública que crea y posee los derechos de desarrollo puede vendérselos a los emprendedores que quieran edificar con una densidad mayor que lo que estaba permitido previamente en esos lotes. Los CEPAC se venden en subasta a través de la bolsa, y si el interés de los emprendedores es alto, los precios pueden llegar a aumentar. No hace falta que el sector público valore la propiedad, porque el mercado se encarga de hacerlo. Los ingresos por la venta de CEPAC se depositan bajo una ley muy estricta en una cuenta separada utilizada para financiar proyectos de infraestructura y de viviendas sociales dentro de la OU, de manera que no aumenta la presión sobre el presupuesto de la ciudad.

Muchos observadores ven con recelo este instrumento porque temen que sea una forma de especulación del suelo en los mercados financieros. Creo que esto es un error, por dos razones. Primero, los especuladores agresivos en general invierten en bonos de alta liquidez que pueden aumentar de valor rápidamente en el corto plazo; los CEPAC no tienen ninguna de estas características. Segundo y más importante, el gobierno controla el mercado a esta altura del proceso. Si los precios aumentan debido a especulación, el sector público puede vender estos derechos a un precio más alto, incrementando sus ingresos proporcionalmente, o puede vender una cantidad más grande de acciones, causando un descenso del precio y neutralizando a los especuladores.

Land Lines: ¿Cómo han funcionado los CEPAC en la práctica?

Paulo Sandroni: Ambas OU que mencioné anteriormente han usado este instrumento para recaudar fondos de los emprendedores. A la fecha se ha vendido el 31 por ciento del inventario de metros cuadrados, o CEPAC, en el caso de Agua Espraiada y el 32 por ciento de Faria Lima. El caso de Agua Espraiada ilustra el proceso de licitación y la influencia de los especuladores. El gobierno de la ciudad realizó una subasta de 186.740 CEPAC en febrero de 2008, a un precio inicial de R$460 (equivalente a US$200). Un oferente trató de comprarlos todos, así que el precio subió a R$1,110 (US$480), un aumento increíble del 141 por ciento.

Meses más tarde, en octubre, otra subasta ofreció 650,000 CEPAC a un precio inicial de R$535 (US$230), pero se vendieron solamente 379.650, sin ningún aumento del precio. Entre diciembre de 2004 y febrero de 2009, la recaudación por venta de CEPAC en la OU de Faria Lima fue de R$567 millones (US$244 millones) y en la OU de Agua Espraiada fue de R$642 millones (US$276 millones). Si comparamos estos ingresos combinados de $520 millones de dólares en el curso de cuatro años con la recaudación total de impuestos sobre la propiedad en 2008, que fue de $1,25 mil millones de dólares, vemos que representa más del 40 por ciento, o alrededor del 10 por ciento anual.

Land Lines: ¿Cómo se pueden usar estos ejemplos para obtener respaldo a los medios alternativos de financiamiento del desarrollo urbano?

Paulo Sandroni: La forma clásica de financiar inversiones de capital en infraestructura es por medio de préstamos de largo plazo y transferencias de fondos federales; en general, el impuesto sobre la propiedad se usa para mantener la infraestructura y los servicios públicos. Pero en Brasil, los préstamos que pueden tomar las municipalidades y los estados están sujetos a límites estrictos. El hecho de que los ingresos por CEPAC no tengan este tipo de restricción presupuestaria agrega un valor financiero significativo a este instrumento.

Además, al igual que en los Estados Unidos y otros lados, aumentar impuestos es muy impopular. En las últimas cinco elecciones en São Paulo, por lo menos tres candidatos perdieron porque los votantes interpretaron que respaldaban un aumento de impuestos. Por lo tanto, para financiar grandes proyectos urbanos tenemos que evaluar cuánta plusvalía se va a crear, determinar cómo capturarlo y crear una situación que beneficie a todos. Los CEPAC ofrecen una alternativa viable.

Land Lines: ¿La mayoría de los proyectos de América Latina tienen tendencia al aburguesamiento? ¿Cómo se pueden hacer más socialmente aceptables?

Paulo Sandroni: En la medida que los GPU se concentren en las inversiones urbanas en infraestructura (construcción de caminos, puentes, centros comerciales, centros de negocios, etc.), el precio de la tierra probablemente aumentará en ciertas áreas afectadas, y ello contribuirá a la expulsión de familias pobres y hasta algunas de la clase media. De todas maneras, estos GPU son iniciativas del sector público, así que se pueden diseñar mecanismos para mitigar estas fuerzas de exclusión.

La legislación brasileña permite el establecimiento de ZEIS (Zonas Especiales de Interés Social) en áreas ocupadas por barrios marginales dentro del perímetro de los GPU. En estas áreas designadas, el emprendedor sólo puede construir nuevas viviendas para los pobres, aun cuando el precio de la tierra sea muy alto. Por supuesto, la oposición económica y social creada por este mecanismo es considerable entre los terratenientes y los emprendedores inmobiliarios, pero es defendida vigorosamente por las organizaciones y los residentes locales. São Paulo cuenta en la actualidad con ZEIS en cuatro GPU: Agua Branca, Faria Lima, Agua Espraiada y Rio Verde-Jacu. El ZEIS del barrio marginal Coliseu en Faria Lima, y el barrio marginal Jardim Edith en Agua Espraiada, son casos interesantes, porque están ubicados en las tierras más caras dentro de estos proyectos (ver Biderman, Sandroni y Smolka 2006).

Land Lines: ¿Cuáles son las desventajas de estas herramientas regulatorias (CEPAC, ZEIS, OU, etc.) que puedan haber dejado vacíos para el oportunismo de partes interesadas bien posicionadas?

Paulo Sandroni: Bueno, se puede encontrar corrupción y conductas antisociales en todos lados, y algunas condiciones pueden favorecerlas. Pero si uno sobrecarga el sistema con reglamentaciones y normas, se puede terminar bloqueando las iniciativas para superar estos problemas y se paraliza un proceso que puede beneficiar el interés público. Es más riesgoso, por supuesto, reducir las reglamentaciones y brindar más oportunidad para negociar, pero este riesgo se puede mitigar si se crean normas de negociación, con castigos muy severos por violarlas. Al mismo tiempo, hay ciertos asuntos que demandan una reglamentación muy precisa, como es el caso de los ZEIS, porque los grupos más pobres de la ciudad necesitan de la intervención del sector público.

Land Lines: ¿Se pueden replicar estos tipos de proyectos de São Paulo en otras ciudades de América Latina?

Paulo Sandroni: Tenemos que tener cuidado a la hora de transplantar o repetir experiencias que fueron exitosas en un país a otro. Antes de hacerlo, es importante conocer dos cosas: las condiciones imperantes en la ciudad cuando se crearon estas OU; y los tipos de problemas que los planificadores querían resolver con estos proyectos.

Por ejemplo, una condición importante en São Paulo es la separación de los derechos de edificación de los derechos de propiedad, lo cual abre un camino para cobrar por un cambio en la relación de superficie de edificación a superficie del lote. En grandes partes de la ciudad, la relación de superficie de edificación a superficie del lote, que está relacionada con las normas de zonificación, es muy baja en la actualidad, oscilando entre una y dos veces el área del lote. Cuando sea posible aumentar esta relación tres o cuatro veces sin ejercer una gran presión sobre la infraestructura, se impone un cargo sobre los dueños o emprendedores por los derechos adicionales a construir con mayor densidad.

En otras ciudades, donde la relación de superficie de edificación a superficie del lote ya sea alta, hay menos flexibilidad para cobrar por derechos de desarrollo adicionales, de manera que quizás haga falta crear otras políticas o herramientas. La lección principal es que las OU de São Paulo han demostrado que cobrarles a los propietarios o emprendedores por los derechos adicionales a edificar ha sido tanto razonable como equitativo. Ya no es social, política o aun económicamente admisible conceder estos derechos de desarrollo sin cargo.

Referencia

Biderman, Ciro, Paulo Sandroni, y Martim O. Smolka. 2006. Large-scale urban interventions: The case of Faria Lima in São Paulo (Intervenciones urbanas a gran escala: el caso de Faria Lima en São Paulo). Land Lines 18(2): 8–13.

Las ciudades norteamericanas tienen un potencial prometedor a largo plazo como centros de innovación y crecimiento, y la expansión tecnológica y de las ciencias de la salud están comenzando a compensar la erosión de varias décadas en el sector de manufactura. Las ciudades siguen siendo también lugares llenos de vitalidad, que ofrecen opciones de diseño urbano, densidad y transporte que atraen a residentes de todas las edades y procedencias. De hecho, nueve de las diez ciudades más pobladas de los Estados Unidos han crecido en población en la última década, según el censo de 2010.

Sin embargo, las perspectivas de corto plazo de las ciudades están cargadas de desafíos. Con el reciente brusco descenso en los ingresos tributarios, causado por el colapso del mercado inmobiliario en 2008 y la consiguiente crisis financiera y recesión económica, se ha hecho extraordinariamente difícil para los gobiernos locales y estatales mantener los servicios básicos, por no mencionar los planes de inversion para el futuro. Los fondos federales de la Ley de Recuperación y Reinversión de los Estados Unidos (American Recovery and Reinvestment Act, o ARRA) ayudaron a los gobiernos locales a compensar la disminución de la renta de los últimos tres años, pero los fondos de ARRA ya no están disponibles para el año fiscal entrante (una transición que se ha dado por llamar “el precipicio”), obligando a los funcionarios locales a hacer frente en su totalidad al efecto causado por el déficit de ingresos.

El Foro Periodístico sobre Suelos y el Entorno Edificado: La Próxima Ciudad (Journalists Forum on Land and the Built Environment: The Next City) de 2011 reunió a académicos, profesionales y líderes politicos con periodistas de los medios impresos y audiovisuals para explorar el tema de la infraestructura de las ciudades en el contexto de la recuperación económica presente. Este programa es producto de una asociación anual entre el Instituto Lincoln, la Fundación Nieman de Periodismo de la Universidad de Harvard, y la Facultad de Estudios de Posgrado en Diseño de Harvard.

Los debates del Foro se centraron en dos enfoques para las inversiones en infraestructura y sus servicios asociados. El primero fue un enfoque a corto plazo de las inversiones en infraestructura como estímulo fiscal, con objeto de recuperar el nivel de actividad económica y aumentar el empleo. El segundo fue un enfoque a más largo plazo en cuanto a la función que cumple la infraestructura para sustentar la transformación de las economías municipales y el aumento de competitividad y habitabilidad en un mundo globalizado.

La infraestructura y la crisis fiscal de los gobiernos locales

La necesidad del país de contar con un estímulo fiscal para impulsar la economía en 2009 llevó a plantear inversiones colosales en infraestructura para satisfacer esta necesidad. No obstante, los tipos de proyectos que se podían iniciar rápidamente a nivel local tendían a ser esfuerzos de pequeña escala, como reparación de caminos y mantenimiento de instalaciones. Las iniciativas más ambiciosas, como los trenes de alta velocidad interurbanos, no llegaron a materializarse debido a problemas presupuestarios y de endeudamiento, y porque todas ellas requerían una mayor planificación antes de poder proceder a la etapa de implementación.

Lawrence H. Summers, quien recientemente retomó su cargo de profesor en Harvard después de haber sido director del Consejo Económico Nacional en la Casa Blanca, defendió el plan de estímulo de la administración Obama, que consideró necesario para restaurar la confianza en el sistema financiero y evitar que la recesión “pasara a formar parte de los libros de historia”. No obstante, admitió que “si bien los gobiernos locales pudieron usar los fondos de estímulo para cubrir déficits de ingresos, había muy pocos proyectos grandes listos para empezar”.

Más aún, la cruda realidad de la presión fiscal es que las ciudades no pueden concentrarse en proyectos de infraestructura en gran escala y a largo plazo porque están ocupadas en recortar gastos y realizar cambios en la dotación de los serviciospúblicos locales, señaló Michael Cooper, periodista de The New York Times. Algunos ejemplos de estos recortes en los servicios incluyen el programa de licencia sin goce de sueldo todos los viernes para los maestros públicos de Hawái durante el año escolar en curso; el niño de San Diego que murió atragantado con un chicle porque la estación de bomberos más cercana estaba cerrada debido a las clausuras rotativas; las decisiones de Colorado Springs de apagar un tercio de los faroles de alumbrado todas las noches, y de subastar el helicóptero de la policía; y el pueblo de California que destituyó a su alcalde porque acondicionó las tuberías de Madera deterioradas del sistema de aguas, pero aumentó las tarifas para pagar esta reparación.

Muchas jurisdicciones también tienen problemas fiscales con la falta de financiación de los fondos de pensión y de beneficios sociales. Algunas están agravando el problema simplemente dejando de realizar los pagos anuales requeridos, una medida de emergencia adoptada, por ejemplo, por el gobernador Chris Christie en Nueva Jersey. El Mercado de bonos municipales se está tambaleando y algunas ciudades, como Harrisburg, Pensilvania, se encuentran al borde de la quiebra. Los deficits fiscales están creciendo porque los gobiernos locales han gastado lo último que les quedaba de los fondos de ARRA.

Adrian Fenty, exalcalde de Washington, DC, afirmó que las ciudades se tienen que gestionar de forma similar a un negocio, adoptando una política de rendimiento y alejándose de la política de patrocinio. Es necesario mejorar tanto la eficiencia del suministro básico de servicios como la gestión de las finanzas municipales. Dado que la educación es tan importante para el crecimiento económico de las ciudades, su administración dio prioridad a una reforma educativa, concerniente tanto a la infraestructura humana como a la física, de manera que, durante su mandato en la alcaldía, su administración clausuró el 20 por ciento de las escuelas y redujo el personal administrativo un 50 por ciento. También renegoció los contratos de los maestros, ofreciendo un sistema de remuneración basado en el mérito y sin cargo fijo, que fue aceptado por el 60 por ciento de los maestros.

Desafíos de infraestructura: El caso del tren de alta velocidad

La iniciativa de 53 mil millones de dólares del presidente Barack Obama para construir trenes de alta velocidad ha puesto en evidencia los desafíos de la crisis fiscal en los gobiernos locales. Los gobernadores de Florida, Ohio y Wisconsin devolvieron los fondos federales asignados para ferrocarriles interurbanos con el argumento de que sus gobiernos locales y estatales no estaban en condiciones de asumir los gastos de explotación y mantenimiento, al tiempo que cuestionaban las proyecciones de tráfico de pasajeros. El proyecto de tren de alta velocidad de California, si bien estaba financiado por una emisión de bonos aprobada por los votantes, se encuentra con una oposición similar debido a las cargas financieras y a las disputas sobre el uso de suelos locales.

Bruce Babbitt, exgobernador de Arizona y Secretario del Departamento del Interior de los Estados Unidos, y miembro de la junta directiva del Lincoln Institute, dijo que la campaña de la administración Obama para construir ferrocarriles interurbanos de alta velocidad fue un “desastre político”, y que la visión subyacente se tenía que reevaluar. Sugirió que se usara como modelo el Corredor del Noreste, y que un plan revisado debería incluir un sistema bien definido de refinanciación confiable, similar a la estrategia adoptada para construir el sistema de autopistas interestatales.

El pago de la infraestructura de los ferrocarriles de alta velocidad exigirá una fuente de financiamiento específica, quizás mediante un aumento en el impuesto sobre la gasoline en los estados por donde se localizarán las nuevas líneas de ferrocarril, y un sistema de recuperación de plusvalías que comprometa a los propietarios privados que se beneficiarían del aumento en el valor de sus propiedades como consecuencia de estos proyectos de obras públicas. “No tenemos el coraje político para definir nuestra prioridades”, dijo Babbitt. Hará falta un “martillo nacional” para abordar el déficit de infraestructura del país sin abdicar del control a los gobernadores y los estados.

Los ferrocarriles de alta velocidad podrán vivir o morir de acuerdo a consideraciones económicas. Petra Todorovich, directora ejecutiva de America 2050, que ha efectuado numerosos análisis del potencial del ferrocarril de alta velocidad, propuso un marco de 12 megaregiones en los Estados Unidos que representan conjuntos de áreas metropolitanas donde la mejora en el servicio de ferrocarril brindaría el mayor potencial para reemplazar al automóvil y al viaje en avión de corta duración. Los trenes de alta velocidad pueden intensificar los mercados laborales, aumentar las economías de aglomeración y aumentar la productividad, al vincular grandes centros urbanos. Japón, Francia y China se encuentran entre los países que han demostrado cómo las líneas ferroviarias interurbanas pueden promover las sinergias económicas por medio de la ubicación estratégica de las estaciones para trenes de alta velocidad y sus conexiones con otros trenes y demás sistemas de transporte.

Este argumento de aprovechamiento económico fue respaldado por Edward Rendell, exgobernador de Pensilvania y alcalde de Filadelfia, y miembro de Building America’s Future, una campaña de revitalización de infraestructura deteriorada en todo el país. Rendell argumenta que los Estados Unidos han estado descansando sobre los laureles de las inversiones pasadas, y que la revitalización de los degradados cimientos físicos de la nación es ahora una prioridad urgente. Sin una infraestructura de nivel mundial, el país no será competitivo para atraer inversiones privadas, innovación tecnológica rápida y sustentable, y un crecimiento de la productividad, y no podrá mantener el crecimiento de buenos puestos de empleo a nivel nacional.

La infraestructura y el futuro de las ciudades

A medida que la recuperación se afiance y vuelva el crecimiento económico, serán necesarias inversions en nuevas tecnologías de comunicación, energía verde, sistemas urbanos inteligentes, transporte -como los trenes de alta velocidad y los sistemas de transporte colectivo- y otras obras de infraestructura, para ayudar a las ciudades a cumplir su papel de centros de innovación, cultura y productividad.

La visión de infraestructura combinada con el planeamiento a largo plazo también es fundamental para que las ciudades se puedan adaptar al impacto inevitable de los cambios climáticos, tales como un aumento posible en el nivel del mar de un metro con las consiguientes marejadas de tempestad, inundaciones y aumento en la cantidad de eventos climáticos extremos. La infraestructura de la mayoría de las ciudades costeras es tan vieja que incluso un huracán moderado puede causar importantes daños, dijo Ed Blakely, profesor de Política Pública de la Universidad de Sídney y “exzar” de la recuperación de Nueva Orleans tras el huracán.

Las ciudades han elaborado sus planes actuales sobre la base del registro meteorológico relativamente calmo de los últimos 200 años, pero esta calma probablemente se irá reduciendo a causa del cambio climático, de modo que la infraestructura existente resultará inadecuada u obsoleta. No se debe prestart atención a los esfuerzos de reconstrucción después de catástrofes como los del huracán Katrina, dijo Blakely, sino a la reubicación, reposicionamiento y “garantías de futuro” para ciudades más resistentes.

La infraestructura como servicio de utilidad pública que mejora la habitabilidad de la ciudad se puede observar en el proyecto High Line de la ciudad de Nueva York, consistente en el cambio de uso de una línea de trenes de carga elevada que pasa por el Meatpacking District y Greenwich Village. Uno de los arquitectos de ese proyecto, Liz Diller, socia de Diller, Scofidio y Renfro, sugirió que este tipo de mejoras puede transformar las áreas urbanas, funcionar como centros para eventos sociales y culturales, y promover la actividad económica, si bien advirtió que “la arquitectura no puede resolver en realidad grandes problemas”.

A pesar de la crisis fiscal actual, se espera que las ciudades experimenten otros cambios que puedan ayudar a su recuperación económica. Entre ellos, podemos mencionar las consecuencias de la crisis inmobiliaria actual, que probablemente genere demanda de propiedades en alquiler, y el desplazamiento demográfico a medida que la generación de baby boomers se vaya jubilando y mudando a casas más pequeñas.

Arthur C. (Chris) Nelson, profesor de la Universidad de Utah, notó que ambos cambios pueden generar más demanda de estilos de vida urbanos. Por ejemplo, se puede observar ya una reducción en la demanda de casas unifamiliares ocupadas por sus propietarios en la periferia metropolitana de las Rocosas, el Sudoeste y el Sur, donde hay subdivisions completas que están virtualmente vacías. El porcentaje de familias que son dueñas de sus casas ha disminuido desde un máximo de 69,2 por ciento en 2004 a 66,4 por ciento en 2011, generando una mayor demanda de unidades de alquiler, que normalmente están ubicadas en áreas más urbanizadas.

Los desplazamientos demográficos también están relacionados con cambios en la composición de los hogares. Para 2030, los hogares unipersonales constituirán un tercio de la población, y sólo alrededor de un 25 por ciento de los hogares incluirá niños, comparado con el 45 por ciento en 1970 y el 33 por ciento en 2000. Estos cambios promoverán probablemente un ajuste significativo en los mercados y valores inmobiliarios, a medida que los baby Boomers envejezcan y pongan a la venta sus casas suburbanas y se muden a ubicaciones más urbanizadas con acceso a transporte público y a barrios peatonales. Al mismo tiempo, los próximos cambios en los mercados hipotecarios y la reforma de Fannie Mae y Freddie Mac puedan llegar a aumentar el costo del financiamiento hipotecario (y de ser propietario de una casa) e inducir a las familias más jóvenes a alquilar en vez de comprar.

Las ciudades como motor de crecimiento

La inversión en infraestructura para respaldar las regiones metropolitanas puede justificarse también por la sorprendente fortaleza de las propias ciudades. El resurgimiento urbano se puede observar en el crecimiento de los ingresos de profesionales altamente especializados, la disminución relativamente modesta de los precios de las viviendas y hasta en los recientes incrementos en varias ciudades prósperas, y en una concentración de innovación en las áreas urbanas, dijo el profesor de economía de Harvard Edward Glaeser. “Podríamos mudarnos a cualquier lugar que se adecúe a nuestra biofilia”, dijo. “Pero seguimos atraídos por las ciudades”.

El crecimiento de la población urbana está altamente correlacionado con los ingresos urbanos promedio, los niveles de educación y la participación en la tasa de empleo en pequeñas empresas, a medida que las ciudades siguen atrayendo a emprendedores y promoviendo la productividad. Si los ingresos en otros lugares fueran como los de la ciudad de Nueva York, el PIB nacional aumentaría un 43 por ciento, dijo Glaeser. Las ciudades también resultarán atractivas por su valor medioambiental, por ser lugares de densidad y transporte público, con un uso relativamente menor de energía per cápita y menor emisión de carbono que las áreas suburbanas y rurales. G laeser rechazó las normas de edificación y las regulaciones restrictivas que desalientan el aumento de densidad y hacen que los barrios urbanos antiguos de baja altura estén “fosilizados en ámbar”. También recalcó que la educación pública sigue siendo la inversión más importante que las ciudades pueden y deben hacer para mejorar el crecimiento económico y la calidad de vida.

A medida que se recuperen la economía nacional y los ingresos de los gobiernos locales, una de las prioridades claves será equilibrar los gastos actuales en servicios y las inversiones de más largo plazo. El crecimiento económico facilitará el financiamiento de inversiones en infraestructura, pero éstas serán necesarias a su vez para aumentar el crecimiento económico. El desafío será encontrar una manera políticamente viable de romper este círculo vicioso.

Sobre los autores

Gregory K. Ingram es presidente y gerente ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Anthony Flint es fellow y director de asuntos públicosen el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Desde la primera reforma económica ocurrida en 1978 hasta la liberalización de inversiones extranjeras y el desarrollo del sector privado que se dio entre mediados de la década de 1980 hasta la actualidad, las principales reformas económicas de China han tenido como prioridad lograr una alta tasa de crecimiento económico. Estas políticas funcionaron tan bien que el PIB per cápita en dólares constantes en China aumentó cerca de un 10 por ciento anual de 1980 a 2010. Este rendimiento en el crecimiento no tiene precedentes en un país de grandes dimensiones, pero ha sido acompañado por incontables costos, tales como la transformación estructural de la economía, el ajuste social y las migraciones y la degradación medioambiental. En un nuevo libro del Instituto Lincoln titulado China’s Environmental Policy and Urban Development (La política medioambiental y el desarrollo urbano en China), editado por Joyce Yanyun Man, se trata el último de estos temas. Según este libro, de acuerdo con las estimaciones realizadas por agencias gubernamentales, los costos medioambientales sin documentar asociados a la producción económica fueron del 9,7 por ciento del PIB en 1999 al 3 por ciento en 2004.

El crecimiento económico en países de bajos ingresos por lo general viene acompañado de costos medioambientales. Este trueque se ve plasmado en la “curva medioambiental de Kuznets”, según la cual la calidad medioambiental se deteriora con el crecimiento económico en los niveles de bajos ingresos y luego mejora con el crecimiento económico en los niveles de ingresos más altos. Según lo indicado en este libro, las estimaciones de la curva medioambiental de Kuznets para las ciudades chinas entre 1997 y 2007 muestran que, durante dicho período, los índices de contaminación industrial en China se redujeron a medida que aumentaron los ingresos, lo que indica que las ciudades con ingresos más altos experimentaron mejoras en estos índices de calidad medioambiental conforme aumentaron sus ingresos.

Varios de los autores de los capítulos de este libro afirman que las políticas medioambientales de China y su rendimiento se encuentran en una etapa de transición. Los indicadores medioambientales están mejorando en respuesta a las nuevas políticas y reglamentaciones, mientras que el crecimiento económico continúa. Al mismo tiempo, China también ha sufrido reveses en este sentido. Por ejemplo, ciertos eventos de gravedad extrema, como la combinación de un clima extremadamente frío con inversiones atmosféricas que se dio este invierno en Beijing, produjeron niveles muy altos de concentraciones de partículas en dicha ciudad.

La lógica detrás de la curva medioambiental de Kuznets implica diferentes elementos, tanto de demanda como de oferta. En cuanto a la demanda, las poblaciones con ingresos más altos demuestran apreciar cada vez más los servicios que tienen que ver con el medio ambiente, por lo que defienden las mejoras medioambientales. Con respecto a la oferta, las inversiones en nuevas capacidades hacen uso de equipos modernos con procesos que respetan el medio ambiente y tecnologías de control más accesibles económicamente. Las últimas mejoras medioambientales en China también derivan del fortalecimiento de los entes de regulación ambiental. En 1982, la función que tenía la Agencia de Protección Medioambiental era principalmente de asesoramiento. No obstante, en 1988 se transformó en una agencia nacional; en 1998 se convirtió en un ente más independiente, la Agencia Estatal de Protección Medioambiental; y posteriormente, en 2008, se elevó la jerarquía del ente para convertirse en el Ministerio de Protección Ambiental.

La creciente influencia de las agencias de protección medioambiental centrales se vio acompañada por un cambio en el estilo de las reglamentaciones. El antiguo énfasis que se daba a las normas de orden y control (tales como las normas sobre emisiones) se reemplazó en forma parcial por instrumentos basados en incentivos económicos (tales como los impuestos sobre insumos y el nuevo impuesto sobre emisiones de carbono). Según las investigaciones realizadas, a la fecha la aplicación de las normas de orden y control ha arrojado mejores resultados.

Mientras que las agencias centrales establecieron normas nacionales, la responsabilidad de monitorear y velar por el cumplimiento de dichas normas se descentralizó en gran medida hacia las agencias medioambientales municipales o metropolitanas. El rendimiento de los gerentes municipales se revisa todos los años según criterios que hacen hincapié en el crecimiento económico. Otras mejoras en los resultados medioambientales pueden darse solamente cuando dichos criterios dan un mayor peso a las mejoras medioambientales. Por ejemplo, como consecuencia de haber incluido la reducción de las emisiones de sulfuro como criterio de rendimiento anual, se produjo un rápido aumento en el control de las emisiones de dióxido de sulfuro de las centrales de energía.

Aun cuando a China le resta mucho por hacer para reducir la contaminación del aire urbano, limpiar los ríos y lagos y mejorar la eficiencia en el uso de la energía, estos objetivos están cobrando mucha más importancia para los ciudadanos. La creciente disponibilidad de datos relacionados con los indicadores medioambientales está promoviendo un diálogo nacional respecto de la calidad medioambiental. El nuevo libro de la profesora Man representa un aporte a este diálogo, ya que informa sobre el progreso realizado, identifica los desafíos inmediatos y evalúa las nuevas políticas y enfoques normativos para las mejoras medioambientales.