Vacant land and its integration into the urban land market are topics rarely investigated in Latin America. The existing literature tends to focus only on descriptive aspects (i.e., number and size of lots). In the current context of profound economic and social transformations and changing supply and demand patterns of land in cities, the perception of vacant land is beginning to change from being a problem to offering an opportunity.

A comparative study of vacant land in six Latin American cities (Buenos Aires, Argentina; Lima, Peru; Quito, Ecuador; Rio de Janeiro, Brazil; San Salvador, El Salvador; and Santiago, Chile) was recently completed as part of an ongoing Lincoln Institute-sponsored research project. The participating researchers examined different categories of vacant land, the problems they generate and their potential uses, as well as the changing roles of both private and public agents, including governments, in the management of vacant land. They concluded that vacant land is an integral element of the complex land markets in these cities, affecting fiscal policies on land and housing. Thus, vacant land has great potential for large-scale developments that could result in improved conditions for urban areas, as well as reduced social polarization and greater equity for their populations.

The six cities in the study vary in size but share the common attributes of rapid population growth and territorial expansion. They also have comparable social indicators (high rates of poverty, unemployment and underemployment), significant deficits in housing and provision of services, and high levels of geographical social stratification and segregation. The land markets in each of the cities also have similar characteristics, although they exhibit their own dynamics in each sub-market.

Characteristics of Vacant Land

The four primary characteristics of vacant land considered in this research project are ownership, quantity, location and length of vacancy. In general, vacant land in Latin America is held by one or more of the following agents, each with their respective policies: real estate developers or sub-dividers (both legal and illegal); low-income people who have acquired land, but cannot afford to develop it; real estate speculators; farmers; state enterprises; and other institutions such as the church, the military, social security, etc.

Determining how much vacant land exists in each city depends on the definition given to the term in the respective country . Quantifying vacant land is further complicated by the numerous obstacles that exist to obtaining accurate information, thus limiting the possibility of comparing data and percentages across metropolitan areas. Finally, in several of these cities (San Salvador, Santiago and Buenos Aires) there are significant “latent” vacant areas. These are unused or marginally used buildings, often previously occupied by former state-owned companies, waiting for new investments in order to be demolished or redeveloped.

In these six cities, the percentage of vacant land ranges from under 5 percent in San Salvador to nearly 44 percent in Rio de Janeiro. If all of San Salvador’s “latent” vacant areas were included, the percentage of vacant land could increase to 40 percent of the total metropolitan area. On the whole, vacant land in the cities accounts for a significant percentage of serviced areas that could potentially house considerable numbers of people who currently have no access to serviced urban land.

The location of vacant land is relatively uniform throughout the region. Whereas in the United States vacant land tends to be centrally located (such as abandoned areas or industrial brownfield sites), in Latin America the majority of vacant sites lie in the outskirts of the cities. These areas are frequently associated with speculation and retention strategies for occupation based on the provision of services. In contrast, the length of time land has been vacant differs considerably: in Lima and Quito, vacant urban lots are relatively “new,” whereas in Buenos Aires some urban lots have remained vacant for several decades.

Policy Issues and Development Potential

An evaluation of the urban-environmental conditions of vacant land concludes that a significant number of sites could tolerate residential or productive activities. These areas currently constitute an underutilized resource and should be considered for investments in urban infrastructure to improve land use efficiency. An equally significant segment, however, has important risk factors: inadequate basic infrastructure; water polluted by industrial waste; risk of flood, erosion or earthquake; and poor accessibility. Such land is inappropriate for occupation unless significant investments are made to safeguard against these environmental problems. Some land in this category could have great potential for environmental protection, although consciousness about land conservation remains a low priority in Latin America.

The study asserts that, in general, the urban poor have little access to vacant land due to high land values, despite the fact that values do vary according to sub-market. Prices are high in areas of dynamic urban expansion that offer better accessibility and services. A large amount of vacant land in several of the cities studied is not on the market and will likely remain vacant for an indefinite period of time. It is in these areas, the researchers contend, that policies should be implemented to reduce the price of serviced vacant land to make it more accessible to the poor.

The majority of Latin American cities have no explicit policies or legal framework regarding vacant land. In those cities where some legislation does exist, such as Rio de Janeiro, it is basically limited to recommendations and lacks real initiatives. In Santiago, recent legislation has promoted increased density in urban areas, yet it is too soon to know the implications of these measures. References to the environment are also generally lacking in “urban” legislation. Vacant land could play an important role in urban sustainability. However, reaching this potential would depend on better articulation between environmental and planning actions, especially at the local level.

Another characteristic common to the areas studied, with the exception of Santiago, is that urban development policy and specific land market policies have been disconnected from tax policy. Even in those cities where there is a distinction in taxation on vacant versus built land-such as Buenos Aires or Quito-it has not translated into any real changes. Sanctions and higher taxes on vacant areas have largely been avoided through a series of loopholes and “exceptions.”

Proposals and Criteria for Implementation

Arguing for an increased government role in land markets in combination with institution-building and capacity-building among other involved actors, the study formulates a number of proposals for the use and reuse of vacant land in Latin America. An overriding proposal is that vacant land should be incorporated into the city’s overall policy framework, taking into account the diversity of vacant land situations. Land use policies to increase the number of green areas, build low-income housing and provide needed infrastructure should be implemented as part of a framework of urban planning objectives. Furthermore, vacant land should be used to promote “urban rationality” by stimulating the occupation of vacant lots in areas with existing infrastructure and repressing urban growth in areas without appropriate infrastructure.

Urban policy objectives on vacant land should also be pursued through tax policy. Some suggestions formulated in this regard are the broadening of the tax base and tax instruments; incorporating mechanisms for value capture in urban public investment; application of a progressive property tax policy (to discourage land retention by high-income owners); and greater flexibility in the municipal tax apparatus.

These policies should be linked to other mechanisms designed to deter the expansion of vacant land and the dynamic of geographical social stratification and segregation. Such related mechanisms might include the granting of low-interest credits or subsidies for the purchase of building materials; technical assistance for construction of housing; provision of infrastructure networks to reduce costs; and credits or grace periods for payment of closing costs, taxes and service fees on property.

Other proposals address the development of pilot programs for land transfers using public-private partnerships to build on government-owned land in order to promote social housing at affordable rates; reuse of some land for agricultural production; and greater attention to environmental issues, with the goal of assuring urban sustainability in the future.

The 1994 Regulatory Plan for the Santiago metropolitan area defined a goal of elevating the city’s average density by 50 percent, while 1995 reforms to the Ley de Rentas introduced a fee on non-edified land and a disincentive to land speculation.

Nora Clichevsky is a researcher with CONICET, the National Council for Scientific and Technical Research in Buenos Aires, Argentina. She is the coordinator of the six-city study of vacant land in Latin America, which met to discuss these findings in August 1998. Laura Mullahy, a research assistant with the Lincoln Institute’s Latin American Program, contributed to this article.

Other members of the research team are Julio Calderón of Lima, Peru; Diego Carrión and Andrea Carrión of CIUDAD in Quito, Ecuador; Fernanda Furtado and Fabrizio Leal de Oliveira of the University of Rio de Janeiro, Brazil; Mario Lungo and Francisco Oporto of the Central American University in El Salvador; and Patricio Larraín of the Chilean Ministry of Housing and Urbanism.

In the next phase of this project, the Lincoln Institute will sponsor a seminar on vacant land this spring in Río de Janeiro, with the participation of the original researchers as well as other experts from each of the cities involved.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 6 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Los sectores populares en la mayoría de las ciudades latinoamericanas se encuentran en una grave desventaja al intentar influenciar la planificación urbana y la administración de sus comunidades. A pesar de que los activistas comunitarios pueden estar bien organizados a nivel local, sus intereses no están involucrados en la toma de decisiones que pueden tener implicaciones a gran escala tanto en la administración de tierras urbanas como en los derechos humanos. Como parte de este esfuerzo actual para ayudar a líderes comunitarios y a funcionarios públicos de América Latina a ser más efectivos en la implementación de políticas de administración de tierras de carácter fundamental, el Instituto Lincoln respaldó un programa educativo innovador en octubre en la ciudad de Quito, Ecuador.

El programa “Políticas de tierra urbanas para los sectores populares” fue copatrocinado por el Instituto Lincoln, el Centro de Investigaciones CIUDAD y el Centro de Investigaciones en Diseño y Urbanismo de la escuela de arquitectura de la Universidad Católica de Quito. Este programa piloto sirvió para que por primera vez se reunieran en un foro representantes de más de 50 comunidades de bajos recursos de todo Ecuador. Se discutieron ambigüedades en torno a la formulación e implementación de políticas de tierra urbanas, así como las causas e impactos de estas políticas en el uso y regulación de la tierra. Particularmente, se prestó atención al acceso equitativo a la propiedad de la tierra, el acceso a viviendas y a la construcción de ayuda propia en las periferias urbanas.

El ministro de la vivienda y desarrollo urbano de Ecuador dio inicio a la primera sesión. Un grupo de académicos, consejeros de políticas profesionales, autoridades gubernamentales locales y nacionales, y líderes de opinión ofrecieron una variedad de talleres de planificación estratégica y presentaciones de panel. El foro contó tanto con discusiones conceptuales como prácticas sobre la legislación de tierras urbanas, donde se reconoció la evidente falta de información acerca de políticas de tierra a nivel de las bases.

Muchas preguntas subrayaron la situación de Ecuador, donde la inseguridad personal, del hogar y de la tierra frecuentemente llevó a la violencia y los desalojos. Este importante tema sirvió para resaltar la preeminencia de los derechos humanos en el debate sobre las tierras urbanas, y para reforzar la necesidad urgente de tomar en cuenta una amplia gama de políticas públicas y mecanismos de planificación. Además de incentivar redes de organización entre los pobres urbanos y alianzas con otros líderes de movimientos populares y locales, en el foro se exploraron estrategias para construir solidaridad entre los diversos sectores.

La última sesión contó con la asistencia de alcaldes de otras ciudades latinoamericanas, y se concluyó que las fuerzas que afectan a los residentes urbanos de bajos recursos en Ecuador son sorprendentemente similares a lo largo de toda la región. Una clara lección es que el acceso a la información es imprescindible si se quiere permitir que cada comunidad e individuo influencie la formulación e implementación de políticas de tierra urbanas sobre una base de participación democrática. Un inventario de casos de estudio comparativo en prácticas de uso comunitario de la tierra será incorporado en programas de seguimiento para asistir a funcionarios públicos y administradores en las futuras planificaciones y gestiones de políticas para el uso de la tierra.

El foro de Quito es un ejemplo de la meta educativa del Instituto Lincoln de proporcionar un mejor conocimiento a los ciudadanos afectados por las políticas de tierra urbanas. Uno de los resultados fue “El documento de Quito”, un resumen de las estrategias a que se llegó por consenso entre los participantes. El reto de convertir el consenso de ellos en acciones será la prueba verdadera del programa piloto. El instituto podría también colaborar con el Programa de Gestión Urbana de las Naciones Unidas para Latinoamérica y el Caribe para desarrollar una agenda común de educación, investigación y publicaciones. Los resultados ayudarían a ampliar las discusiones de problemas a nivel de las bases y a mejorar las formas en que los funcionarios públicos y los líderes populares pueden trabajar en conjunto para generaran políticas más efectivas.

Sonia Pereira es miembro visitante del Instituto Lincoln. También es abogado ambientalista, biólogo, psicólogo social y activista de derechos humanos. Su trabajo sobre protección ambiental en comunidades de bajos recursos del Brasil ha sido ampliamente reconocido. Es Citizen of the World Laureate (Universidad Mundial de la Paz, 1992) y Global 500 Laureate (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente-PNUMA, 1996).

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El Programa para América Latina del Instituto Lincoln se dedica a la educación y los proyectos de investigación con universidades y gobiernos locales en toda América Central, Sudamérica y el Caribe. Estas actividades cobran mayor relevancia en la actualidad debido a los numerosos cambios políticos y económicos por los que están atravesando los mercados inmobiliarios de América Latina. Por ejemplo, la (re)democratización del continente permite que un segmento más amplio de la sociedad participe en el diseño de programas viables e innovadores para los gobiernos locales en manos de partidos políticos rivales.

Además, las reformas institucionales, y en muchos casos constitucionales, están afectando el valor de la tierra y los derechos y regulaciones de la propiedad. Los programas de ajustes estructurales diseñados para contener la inflación y superar las crisis económicas de los años 1980 están cambiando las actitudes en cuanto a la tenencia de la tierra, ya sea como inversión o como reserva de valor. En América Latina, los frecuentes cambios especulativos entre la tenencia de la tierra y otros activos financieros, según los caprichos del “ambiente económico” predominante, han sido la pesadilla de los planificadores.

Las fuerzas de la globalización y la urbanización contribuyen igualmente con las presiones significativas y variables que se ejercen sobre el uso de la tierra. Cada vez más, se ven espacios al estilo de Los Ángeles en ciertas zonas residenciales de Sao Paulo, Santiago o Ciudad de México. Aunque la pérdida de la biodiversidad de la región se conoce bien porque está documentada, América Latina también corre el riesgo de perder la diversidad del uso de la tierra.

Pese a que estos temas son comunes, América Latina dista mucho de ser una entidad homogénea. La diversidad surge claramente al analizar la tenencia de la tierra y las estructuras de los mercados inmobiliarios de los distintos países, por ejemplo:

• La glorificación de los mercados inmobiliarios en Chile contrasta con la verdadera eliminación de dichos mercados en Cuba y la segregación residencial resultante.
• México tuvo una experiencia única con las tierras comunales (ejidos) que ahora se están privatizando con repercusiones considerables para la nueva expansión urbana.
• En Brasil, los frecuentes conflictos por causa de la tierra —algunos con consecuencias trágicas para los desposeídos— pueden atribuirse a una reforma prometida hace mucho y que aún no se ha materializado.
• En Paraguay, hasta su reciente democratización, tradicionalmente las tierras eran repartidas por un partido político hegemónico, en un claro menosprecio del mercado. En Argentina, por el contrario, el estado utiliza sus considerables reservas de tierras fiscales para facilitar las inversiones extranjeras en proyectos inmobiliarios, directamente a través del mercado.
• Es probable que la pasada redistribución de tierras en Nicaragua sea la causa de la vitalidad del mercado de bienes raíces recientemente liberado y los fuertes procesos de reconcentración de tierras que están en marcha actualmente.
• Los pujantes mercados inmobiliarios de Ecuador y Venezuela a menudo han sido atribuidos a la facilidad para el lavado de dinero proveniente de Colombia, país vecino donde la regulación es más estricta.

En vista de esta diversidad, el programa para América Latina del Instituto está concentrando sus esfuerzos educativos y de investigación en la creación de una red integrada por estudiosos sumamente capacitados y autoridades responsables de formular políticas públicas.

Dado que representan países diferentes y aportan variados antecedentes académicos y profesionales, estos expertos ayudan a identificar los asuntos de mayor importancia para la región. Estos son algunos ejemplos de los temas actuales que surgen de las necesidades reales y previstas por los funcionarios públicos: La reactivación del debate sobre el funcionamiento de los mercados inmobiliarios urbanos, el estrechamiento de la brecha entre el mercado inmobiliario formal y el informal y la implementación de nuevos instrumentos de políticas de tierras.

El acceso a la tierra por parte de la población urbana de ingresos bajos es el tema que tiene mayor presencia en el ánimo y la mente de muchos investigadores y funcionarios públicos. Hay dos campos de investigación que se relacionan: 1) los mecanismos que generan la segregación residencial o la exclusión a través del mercado por parte de agentes privados o públicos, y 2) las estrategias para que “los excluidos” tengan acceso a la tierra y así puedan formalizar su “inclusión social”. En su mayoría, los programas educativos que el Instituto lleva a cabo en América Latina para abordar la gestión de la tierra y los instrumentos de intervención pública surgen directa o indirectamente de este tema.

Para muchos funcionarios públicos de la región, la reforma de la tierra es un tema delicado y la recuperación de plusvalías de los bienes raíces generados por la actuación del sector público todavía parece una idea subversiva vista con recelo. De tal modo, el Instituto Lincoln se sitúa en una posición privilegiada como facilitador neutral con capacidad para colaborar con académicos y funcionarios públicos de América Latina, y también con expertos de los Estados Unidos, para aportar una perspectiva comparativa internacional de las ideas y experiencias en cuanto a las políticas de la tierra.

Martim Smolka, miembro principal del Instituto desde septiembre de 1995, se encuentra de licencia como profesor asociado en el Instituto de Investigación y Planificación Urbana y Regional de la Universidad Federal de Río de Janeiro, en Brasil.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El precio excesivamente alto de la tierra urbanizada en América Latina es una de varias explicaciones del grado y la persistencia de los mercados informales de tierra. Contrario a las creencias populares, la informalidad es costosa y por lo tanto no es lo mejor y ni siquiera es una alternativa ventajosa para combatir la pobreza, pero por lo general es la única salida para las familias urbanas pobres. Una política más consistente para reducir la informalidad, y así reducir la pobreza, debería ser al menos neutra o aportar a la reducción de los altos precios de la tierra.

La Pobreza Sola no puede Explicar la Informalidad

Aunque el mapa de la ilegalidad urbana se parezca al de la pobreza, la extensión y la persistencia de la informalidad no puede ser explicada solamente por la pobreza. No todos los ocupantes de los asentamientos informales son pobres, tal como muchos estudios empíricos en América Latina lo han demostrado en los últimos años. La tasa de ocupación irregular de la tierra es mucho más alto que el aumento del número de familias nuevas pobres. En Brasil, por ejemplo, el número total de residentes en “favelas” ha aumentado cinco veces más rápido que el de residentes pobres, y una tendencia similar se observa en las más grandes ciudades Latinoamericanas.

Este crecimiento espectacular de los asentamientos informales ha ocurrido en las periferias y por densificación de áreas “consolidadas” irregulares urbanas, pese a que los índices de natalidad y de migrantes campo-ciudad hayan caído sustancialmente y el porcentaje de ciudadanos pobres haya permanecido relativamente estable. Otras explicaciones de este crecimiento informal incluyen la falta de programas de vivienda social, la inversión pública inadecuada en infraestructura urbana y, por último aunque no menos importante, debido a la cruda realidad de que los mecanismos informales son rentables para quienes los promueven.

El Alto Costo de la Tierra Urbanizada

La economía convencional formula que los precios de libre mercado reflejan el nivel en el que la capacidad y la disposición a pagar de un comprador coincide con la capacidad y la disposición a vender de un proveedor, pero esto no garantiza que se suplan las necesidades sociales. Es decir, el mercado para la tierra urbanizada puede estar funcionando bien mientras que muchas familias (incluso no pobres) no pueden acceder a él, y mientras algunos terrenos urbanos son mantenidos vacantes intencionalmente.

En las periferias de muchas ciudades Latinoamericanas, el precio de un metro cuadrado (m2) de tierra urbanizada, desarrollado por agentes privados, puede variar entre US$32 Y US$172. Estos niveles son cercanos en términos absolutos a los encontrados en el mundo desarrollado, donde los ingresos per-cápita son típicamente 7 a 10 veces mayores. Hasta una familia encima de la línea de pobreza que ahorre el 20% de su ingreso mensual (US$200) necesita ahorrar de 12 a 15 años para adquirir un lote urbanizado de 150 m2. Estos indicadores sugieren que la dificultad de acceso a la tierra urbana pueda ser uno de los factores que contribuyen a la pobreza.

El precio de la tierra urbana, como en cualquier mercado, es determinado por la oferta y demanda. El suministro de tierra depende de la cantidad habilitada (producida) por año, la cantidad que es retenida, y la intensidad de uso de la existente. La demanda depende de la tasa anual de formación de nuevos hogares, ajustada por su ingreso y/o poder adquisitivo, sus preferencias y los precios de otros artículos en sus presupuestos. Es difícil realizar una explicación completa de todos los factores que afectan el comportamiento de precios de tierra (Ver Smolka 2002), pero basta mencionar ciertos determinantes emblemáticos para entender algunas aparentes idiosincrasias del funcionamiento de mercados de tierra urbanos en América Latina.

Desde el lado de la oferta, los impuestos prediales, la mayor fuente potencial para financiar la producción de tierra urbana, es ridículamente bajo. Típicamente representan menos que el 0.5 por ciento del PIB, comparado al 3 y 4 por ciento en EE UU y Canadá. En general hay la sensación de que América Latina invierte poco en infraestructura y servicios comparado con su PIB per cápita. Los sustanciales incrementos observados en el valor de tierra, como resultado de inversiones en infraestructura urbana y servicios, generalmente son ignorados como una fuente para financiar tales inversiones, debido a mecanismos débiles de captura de la valorización (Smolka y Furtado 2001).

Además, la disposición de considerables áreas de tierra es controlada por agentes que no siguen la racionalidad económica (por ejemplo, las fuerzas armadas, la iglesia o entidades estatales como los ferrocarriles). De otro lado, la limitada disponibilidad de tierra habilitada es a menudo sometida a normas urbanísticas elitistas, diseñadas para “proteger” esos vecindarios haciéndolos inaccesibles para familias de bajos ingresos.

En el lado de la demanda, muchas familias, incluso con buenos ingresos, trabajan informalmente y son excluidos del mercado por no tener las credenciales requeridas por los bancos para otorgar créditos. La necesidad de auto-financiar la producción de la vivienda alarga el tiempo entre la adquisición y la ocupación del lote, aumentando tanto el costo de la financiación como la demanda global por tierra. Además, la herencia de alta inflación, mercados de capital subdesarrollados o inaccesibles, y la limitada cobertura del sistema de seguridad social, son responsables de alimentar una cultura establecida entre sectores de bajos ingresos de usar terrenos como reserva de valor y como un mecanismo popular de capitalización, lo cual también presiona la demanda de tierra. En otras palabras, retener terrenos rústicos y especular con tierra no es una conducta exclusiva de los sectores altos ingresos.

Los precios de los Lotes Informales

Más allá de estos argumentos convencionales acerca de la oferta y demanda, hay que tener en cuenta la interdependencia de los mercados formales e informales de tierra, como factores que contribuyen a su alto precio. Específicamente, el alto precio de la tierra urbanizada en el mercado formal, parece afectar los relativamente altos precios de los loteos informales, y viceversa.

Los precios de tierra revelan la diferencia que un comprador tiene que pagar para evitar caer en una situación peor (esto significa más lejos del trabajo, menos o peores servicios públicos, menos calidad ambiental, y otros). Entonces, si la “mejor” alternativa es un lote en un asentamiento informal, cabe esperar un precio mayor en los terrenos que si tienen servicios, lo cual también refleja el valor de los títulos legales que ostentan estos terrenos. De otra parte, si el precio mínimo de la tierra urbanizada (la tierra bruta más el costo de urbanización) sigue siendo inaccesible, entonces cualquier tipo de tierra que la familia pueda conseguir le representa una mejor alternativa. Esta alternativa puede variar desde el loteo más alejado, la invasión con la mediación de un urbanizador pirata o de movimientos organizados (ambos envuelven comisiones y otro tipo de pagos), hasta el más predominante mercado de tierra, consistente en subdivisiones irregulares de grandes parcelas en pequeños lotes con servicios precarios.

El precio de la tierra en los mercados informales es, por consiguiente, más alto que el precio de tierra bruta, pero normalmente menor que la suma de la tierra bruta más el costo de habilitarla. Al mismo tiempo, el precio tiende a ser menor (aunque no necesariamente por metro cuadrado) que el precio mínimo de la tierra completamente habilitada y comercializada en los mercados formales. En efecto, el mercado aprecia las formas más “flexibles” para acceder a la tierra, como por ejemplo tamaños de lote más pequeños que el mínimo legal, o la construcción sin respetar los códigos de construcción, o incluso la posibilidad de vender la azotea de una casa como espacio construible.

La mayoría de las familias de más bajos ingresos no escogen un asentamiento informal porque les brinde el mejor precio, sino simplemente porque con frecuencia solo tienen esa alternativa. “La decisión” de adquirir un lote informal es de todas maneras costosa. Estimativos conservadores obtenidos de una encuesta informal en diez grandes ciudades de Latinoamérica, muestran que el precio promedio de la tierra en loteos comercializados ilegalmente es de US$27 por metro cuadrado (Ver Tabla 1).

Tabla 1. Precios y rentabilidad en mercados formales e informales de tierra (US$)

Mercado Formal Mercado Informal

1. Tierra rural asignada para uso urbano $4 $4

2. Costo de urbanización Mínima = $5 Máximo = $25

3. Precio final en el mercado $27 $70

4. Beneficio sobre capital avanzado= (3-1-2)/(1+2) 200% 141%

El renglón de las utilidades (4) explica al menos en parte la cuestión (paradójica en apariencia): ¿Por qué, a pesar de los significativos márgenes de ganancia del mercado informal, uno encuentra tan poco interés en desarrollar tierra por parte del sector privado? Como lo indica la Tabla 1, la producción de tierra informal es más rentable que la producción formal. Incluso el resultado para el mercado formal está bastante subestimado, puesto que hay altos riesgos asociados con costos financieros, de seguridad y mercadeo, y otros costos incurrido por el desarrollador que no afectan al urbanizador informal. Estos datos también ayudan a explicar por qué la formalidad genera informalidad, y desnudan el hecho de que las ventajas de los arreglos informales no son necesariamente percibidas por los ocupantes de bajos ingresos, sino por los urbanizadores informales.

Efectos Inesperados de la Normalización

Miremos ahora la cuestión de las políticas utilizadas en esta materia. Dada la aparente imposibilidad o impracticabilidad de adoptar alguna otra política, la noción prevaleciente ha sido tolerar las “soluciones” informales para posibilitar el acceso a la tierra y después normalizar o “desmarginalizar” los asentamientos, como algo más barato en el largo plazo para los fondos públicos, y mejor para los ocupantes de bajos ingresos (Lincoln Institute 2002).

El argumento de las finanzas públicas consiste en que el arreglo existente es más barato porque se apoya en inversiones privadas, relevando las agencias públicas de responsabilidades y gastos que, en caso contrario, se entenderían como parte del “derecho a la ciudad”. Esta visión es cuestionable por dos razones. Primero, las condiciones físicas de las habitaciones son a menudo inaceptables como asentamiento humano, pese a lo imaginativas que resultan las soluciones informales bajo condiciones extremas. Los bajos estándares de utilización de la tierra y la alta densidad en estos asentamientos son tolerados solamente porque el daño ya ha sido hecho. Segundo, en relación con la infraestructura, algunas de alternativas promisorias han mostrado recientemente un pobre comportamiento y demandan gastos excesivos de mantenimiento.

Los impactos sobre las familias de bajos ingresos son también peores de lo esperado. No sólo los precios de la tierra son bastante altos sino que conllevan costos adicionales: aquellos sin una dirección de residencia (por vivir en un asentamiento irregular) a menudo son discriminados cuando buscan un trabajo o servicios; los alquileres como porcentaje del valor de las propiedades son más altos que los cánones observados en los mercados formales; el acceso al agua en camiones u otra fuente temporal resulta más costoso que por acueducto; y el costo de la inseguridad es mayor por vivir en un ambiente más violento.

Las políticas de normalización, evaluadas en un contexto amplio, pueden estar contribuyendo a agravar el problema que buscan remediar. En otras palabras, el enfoque curativo de estas políticas puede tener, al contrario, efectos perversos y contraproducentes , como se anotó antes.

Señales de Precios

La expectativa de que un área va a ser normalizada le permite al urbanizador subir el precio de los lotes. A menudo el comprador obtiene un terreno con evidencia escrita de que el desarrollador no tiene todavía los servicios requeridos por las normas de urbanísticas. Al mismo tiempo el desarrollador le promete que tan pronto como se vendan suficientes terrenos, los servicios y la infraestructura serán instalados, incluso a pesar de que esas promesas poco se cumplen. En el mejor de los casos una relación de complicidad se establece entre el comprador y el vendedor. En el peor, que es por desgracia el más común, el comprador es engañado en cuanto a la existencia de servicios, como por ejemplo tubos en el terreno que el urbanizador señala como parte de la infraestructura. Otros problemas en estos arreglos que pueden lesionar a los residentes pobres son títulos dudosos, formas de pago que esconden los intereses a pagar y detalles contractuales imprecisos y confusos.

Como en cualquier otro segmento del mercado de tierras, el precio refleja o absorbe las expectativas del uso futuro del terreno. El sector informal no es la excepción. Entre mayor sea la expectativa de que un terreno sin servicios los va a tener luego, tanto viniendo del urbanizador o, como es más frecuente, del gobierno a través de algún programa de normalización, más alto será el precio al cual se transa el terreno.

Normalización como una Atracción para Más Subnormalidad

Las investigaciones sobre las fechas de llegada de los habitantes de los asentamientos informales, sugieren que en muchos casos la mayoría de las personas se mudaron justo cuando se anunció o implementó un programa de normalización (Menna Barreto 2000).

La idea de que las expectativas de normalización tienen un efecto en la informalidad, es también corroborada por el gran número de invasiones y ocupaciones que ocurren en los períodos electorales, cuando los candidatos prometen nuevos programas de normalización. La historia latinoamericana de los efectos de las expectativas creadas por promesas populistas, es rica en ejemplos. Varios de los asentamientos existentes que necesitan ser normalizados hoy, deben su origen a la complacencia irresponsable de políticos que cerraron los ojos o, lo que es peor, que cedieron terrenos públicos por propósitos electorales.

Los Costos de Oportunidad de la Normalización

Los programas de normalización, que son de naturaleza remedial o curativa, tienen un costo de oportunidad alto comparado con el de proporcionar la tierra urbanizada en una manera preventiva. El costo por familia de un programa de normalización ha estado en la gama de US$3,000 a US$4,000. Tomando el tamaño de un lote alrededor 50 m2 y agregando el 20 por ciento para calles y otros servicios públicos, el costo se mueve de US$50 A US$70 por m2. Esto es mucho más alto que producir tierra nueva, que es inferior a US$25 por m2, y es similar al precio cargado por urbanizadores privados, incluso con un buen margen de ganancia. ECIA, un urbanizador de Río de Janeiro, vendió lotes completamente urbanizados desde US$70 a US$143 por m2 en precios 1999 (Oliveira 1999). En el mismo sentido, Aristizabal y Ortíz (2001) en Bogotá, estiman que el costo de corrección (“la reparación”) de un asentamiento irregular es 2.7 veces el costo de áreas planeadas.

Estas cifras sugieren las limitaciones de programas curativos a favor de los preventivos. Es también relevante que el permiso de desarrollar una subdivisión, formal puede tomar de tres a cinco años, mientras que la decisión de regularizar un establecimiento informal a menudo toma menos de seis meses.

” El Día Después ” de La Normalización

Un programa de regularización bien ejecutado (es decir el que integra con eficacia al área informal con la malla urbana) generalmente eleva la calidad de vida para todos los ocupantes y fortalece las comunidades. También trae valorización de la propiedad, causando alguna movilidad residencial de familias con ingresos debajo del promedio, que son presionadas a mudarse. Sin embargo, cuando el programa es mal ejecutado, el área puede consolidarse como un asentamiento irregular de bajos ingresos.

El Programa “Favela – Bairro” de Río de Janeiro es a menudo puesto de ejemplo como la experiencia más amplia y exitosa en su clase. Abramo (2002) estudió el impacto del programa y encontró valorizaciones relativamente pequeñas (28%). Aplicando este promedio a una vivienda típica o modesta con precios previos de US$12,000, el valor ganado es cercano a US$3,400, un número parecido al costo medio por familia en programas de regularización. Este resultado contrasta con en incremento de más del 100% obtenido en el proceso de urbanizar tierra rústica por agentes privados. Esta intrigante información parece mostrar que el “mercado” se entera poco del incremento en valor de los asentamientos mejorados. La inserción completa en los tejidos urbanos resulta ser menos frecuente de lo esperado. Muchas “favelas” que recibieron importantes inversiones de mejoramiento, permanecen estigmatizadas como “favelas” 15 años más tarde.

Conclusiones

La informalidad es costosa y exacerba las penurias de vivir en la pobreza. El diagnóstico de agencias como Hábitat, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otros, parecen estar en lo correcto respetando los programas de mejoramiento como parte esencial de cualquier política para enfrentar la pobreza urbana. Sin embargo, debido al enfoque fragmentado y limitado de estos programas, no hay ninguna garantía de que la normalización de asentamientos sola contribuya a reducir la pobreza urbana. En efecto estos programas no sólo mantienen intactas y refuerzan las “reglas del juego” del mercado que contribuyen a la informalidad, sino que además generan efectos perversos. Esta situación plantea un dilema y un desafío. El dilema es que no regularizar simplemente no es una opción política (ni humanitaria). El desafío es cómo interrumpir el ciclo vicioso de pobreza e informalidad a través de intervenciones en el mercado de tierra. La tarea por hacer es formidable, pero hay lugares en América Latina donde los gobiernos locales están comenzando a poner nuevas reglas de juego.

Martim O. Smolka es “Senior Fellow” y director del Programa para América Latina y el Caribe del Lincoln Institute.

Andrés Escobar es Gerente de MetroVivienda, Empresa del Distrito de Bogotá, generadora de nuevo suelo urbano.

Latin America is a region of sharp contrasts in land use: the expansive Amazon forest and growing areas of deforestation; large uninhabited regions and enormous urban concentrations; the coexistence of wealth and poverty in the same neighborhoods. Many of these contrasts derive from land policies established by powerful land interests that are perpetuated because of outdated or distorted data. This heritage is a part of the region’s colonization process that has been characterized by the exploitation and occupation of land at any price.

The first land information system for registering parcels in Latin America was established in 1824 by the Topographic Commission in the Province of Buenos Aires in the Republic of Argentina. Territorial cadastre offices throughout the region now manage public land information systems that register maps and data about the parcels on which taxes are levied and rights are granted to the owners or occupants of the land.

What Is a Cadastre?

A modern cadastre is an integrated database system that holds information on land registration and ownership, physical characteristics, econometric modeling for property valuation, zoning, geographic information systems, transportation, and environmental, socioeconomic and demographic data. Such cadastres represent a holistic planning tool that can be used at the local, regional and national levels to address issues such as economic development, sprawl, poverty eradication, land policy and sustainable community development.

The earliest recorded accounts of property surveys in ancient Egypt used the science of geometry to measure distances. European cadastres later followed this ancient model until advancements led to more fully integrated systems that could be used for fiscal purposes, such as valuation, taxation and legal conveyance, as well as land management and planning. The United States does not have a national cadastral system, but similar municipal processes reflect both the policy and protocol of international cadastre programs.

The International Federation of Surveyors was founded in Paris in 1878 as the Fédération Internationale des Géomètres and is known by its acronym, FIG. This nongovernmental organization represents more than 100 countries and supports international collaboration on surveying through the collection of data on surface and near-surface features of the earth and their representation as a map, plan or digital model. FIG’s work is conducted by 10 commissions that specialize in different aspects of surveying. Commission 7, Cadastre and Land Management, focuses on issues in cadastral reform and multipurpose cadastres; parcel-based land information systems; cadastral surveying and mapping; and land titling, land tenure, land law and registration. For more information, see www.fig.net/figtree/commission7/.

Multipurpose Cadastres

In recent years, the vision of the cadastre as a multipurpose information system has begun to evolve, bringing with it great advances in the quality of land information systems, as well as some problems. The origin of these concerns can be found in the very concept of multipurpose cadastre systems and in the administrative decisions needed for their implementation. A common assumption holds that to implement a multipurpose cadastre it is necessary to expand the alphanumeric databases—including social and environmental data as well as the usual physical (location and shape), economic and legal aspects of the parcel—and to connect this information with a parcel map in a geographical information system (GIS). While this is very important, it is not enough.

Implementation of a multipurpose cadastre implies a change of paradigm for its administration and demands a new land use framework law and new relationships between the public and private sectors. In 1996 Brazil established a biannual National Multipurpose Cadastral Congress that examines its own state-level cadastre programs and those in neighboring countries. Despite the attention devoted to cadastres and the many papers published on the topic since then, there is no evidence of any municipality in which the multipurpose cadastral system is actually working as well as hoped.

According to the literature, the way to make a cadastre truly multipurpose is to integrate all the public and private institutions that are working at the parcel level using a unique identifier, and to define standards for the alphanumeric and cartographic databases. Chile is one of the countries where all the parcels have a common identifier designated by the implementation of the National Territorial Information System, although the system does not yet integrate the alphanumeric cadastral data with maps at the parcel level (Hyman et al. 2003).

Centralization versus Decentralization

The hegemony of the unitary system of government that characterizes most Latin American countries has caused a predominance of centralized cadastres, although this phenomenon also occurs in countries with a federal government. Brazil, for example, recently restructured its National System of Rural Cadastre, which, in spite of the technical advances proposed by Law 10.267/2001, will continue to be administered by an institution of the national government.

In contrast, the decentralization movement in the region aspires to modernize state governments by transferring powers to municipal jurisdictions, including the institutions responsible for land administration. For example, more than half of the states in Mexico still have centralized cadastral data, although some have begun to decentralize by creating municipal systems that are compatible with the state cadastre. A similar situation is occurring in Argentina, where some provincial institutions are beginning to transfer systems and data to the municipalities. Local administrators have an added incentive for assuming responsibility for organizing and maintaining cadastral systems because of the opportunities to collect property taxes and sell maps or databases registered in the local cadastral system to utility companies and other entities in the private sector.

All these good intentions, however, frequently run up against the chronic problem of the scarcity of capable personnel and infrastructure. In some cases decentralization may constitute a problem rather than a solution and it could jeopardize the maintenance and validation of data. For example, the adoption of the decentralized model may lead to the coexistence of extremely detailed and precise cadastres in some locations with practically nonexistent cadastres in other locations. Such discrepancies between adjacent municipalities may create inconsistent land information when it is aggregated at the regional and national levels.

A centralized model, on the other hand, can facilitate the unified design and structuring of the cadastre and guarantee the integration of geodetic and cartographic systems with the identification of parcels. The difficulties in accessing and distributing information for local needs might be solved by using the Internet to organize land data and maps through the central cadastre. Some countries, such as Jamaica, Chile and Uruguay, are beginning to structure their eCadastres in this way. (This term is derived from the eGovernment concept introduced by the World Bank.)

When considering the varying development stages of Latin American cadastres, we can conclude that each jurisdiction must analyze which type of system is most appropriate for its own circumstances. It is worth considering the Common Principles on the Cadastre in the European Union, a document that affirms that “there are no intentions to unify the cadastral systems of the member states; however, there is interest in standardizing products” (Permanent Committee 2003). If it is possible to work with different cadastral systems across Europe, it must be possible to do so within a single country.

Public versus Private Cadastres

After the publication of Cadastre 2014 by the International Federation of Surveyors (FIG), one of the new visions that provoked much discussion was the proposal that the cadastre should be “highly privatized; public and private sectors are working closely together, reducing the control and supervision by the public sector” (Kaufmann and Steudler 1998). For example, in Japan private companies have almost total control of the cadastral base of some cities, whereas in the member states of the European Union the cadastre resides within the government sphere.

In Latin America, cadastres remain primarily in the hands of public institutions; the private sector normally participates in the processes of implementing cartographic updates and information systems, but not in the administration itself. The Mexican municipality of Guadalajara, for example, did a comparative study of costs, concluding that managing the cadastre with its own public employees and equipment would yield a savings of 50 percent in investments, which was confirmed after one year of implementation.

In spite of the positive results obtained from such projects developed entirely within public administrations, the private sector cannot be ignored, particularly in the context of the privatization wave that has hit Latin America in recent years. For example, telephone, water and electric companies need up-to-date land information in the same way as the public institutions. Their common interest in maintaining databases is leading the cadastre offices and the utility companies to work together and share investments, as well as to look for ways to standardize data and define common identifiers for the parcels.

Conclusions

The majority of Latin American cadastral systems are still registering three kinds of data following the traditional economic-physical-legal model: the economic value, the location and shape of the parcel, and the legal relationship between the property and the owner or occupant. However, there is increased interest in utilizing multipurpose information systems. In this transition process, some administrators have decided to implement new cadastral applications based only on technology; evidently, this has not been as successful as they imagined. This incorporation of new technologies must be accompanied by necessary changes in procedures and legislation and by professional training of public employees.

In recent years international institutions such as the World Bank, the Lincoln Institute and many European and American universities have been collaborating to help improve Latin American cadastres. They support educational programs, academic events and concrete projects for implementing reliable and updated land information systems. As the transition to multipurpose cadastres continues, changes will be implemented through a careful revision of relevant legislation, more accessible forms of customer service, stronger collaboration between private and public institutions that generate and use cadastral data, and the application of contemporary international standards. Territorial cadastres in Latin America will become even more efficient and valuable if they generate information that allows the development of projects oriented to fundamental social concerns such as land regularization and identification of vacant land.

Diego Alfonso Erba is professor of advanced GIS applications and digital cartography at UNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos) in São Leopoldo-RS, Brazil, and a visiting fellow of the Lincoln Institute.

References

Hyman, G., C. Perea, D. Rey, and K. Lance. 2003. Encuesta sobre el desarrollo de las infraestructuras nacionales de datos espaciales en América Latina y el Caribe. Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT). (Survey on the development of national infrastructures of spatial data in Latin America and the Caribbean. International Center for Tropical Agriculture.)

Kaufmann, Jürg, and Daniel Steudler. 1998. Cadastre 2014: A vision for a future cadastral system. Frederiksberg, Denmark: International Federation of Surveyors (FIG). Available at http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014.htm.

Permanent Committee on Cadastre in the European Union. 2003. Common principles on the cadastre in the European Union. Rome. December 3. Available at http://www.eurocadastre.org/.

Diego Alfonso Erba is a visiting fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, on leave from his position as professor in the Graduate Program of Geology at Universidade do Vale do Rio dos Sinos–UNISINOS, Brazil. He received undergraduate training as a land survey engineer from Universidad Nacional de Rosario, Argentina, and later earned two master of science degrees and taught in several universities in Brazil. His early professional experience was in regularization of informal settlements in Santa Fé, Argentina, and he headed the GIS department for an agricultural cooperative in southern Brazil. He also earned a doctorate in Surveying Sciences from Universidad Nacional de Catamarca, Argentina, and did postdoctoral research in GIS for Water Bodies at the Natural Resource Center of Shiga University, Otsu, Japan; and in GIS for Urban Applications at Clark Labs-IDRISI of Clark University, Worcester, Massachusetts.

Land Lines: What is a territorial cadastre?

Diego Erba: The institution of a territorial cadastre does not exist in the United States, at least not in the same way as in many countries around the world. Although the term “cadastre” has more than one meaning, in general there is consensus that it comes from the Greek catastichon, which can be translated as “a list of parcels for taxation.”

This kind of list exists in the U.S., but the profile of the institutions that manage the data are different from those in Latin America and in many European and African countries, where the territorial cadastre encompasses economic, geometrical, and legal data on land parcels and data on the owners or occupants. The institutions that manage this data, also often named territorial cadastres, are closely connected with the Registry of Deeds or Register of Land Titles because their data complements each other and guarantees land property rights. These longstanding connections reflect the cadastral heritage of Roman and Napoleonic legal systems.

LL: Why do urban public administrators need to know about territorial cadastres?

DE: The cadastre and the register should be connected for legal reasons, if not for practical reasons, and there are many models of how cadastres could or should relate to public institutions. Unfortunately, the norm is still an isolated or nonintegrated cadastre, which dramatically reduces its potential usefulness as a tool for urban planning and land policy.

For example, irregular settlements (slums) are generally developed on public or environmentally protected areas, or even on private parcels, and are neither taxed nor registered in territorial cadastre databases. These areas are represented in cadastral cartography as “blank polygons” as if nothing happened inside them. The paradox is that data and cartography about irregular settlements normally exist, but that information is often in institutions that are not related to the cadastre and consequently are not registered.

There is a growing perception of the cadastre’s importance as a multipurpose information system serving not only the legal and financial sectors of cities, but also all of the institutions that make up the “urban reality,” including public services agencies, utilities, and even certain private providers of urban services. The move to this new concept and improved urban information systems has not been easy or without resistance in developing countries, however.

LL: Why is a multipurpose cadastre so difficult to establish and use?

DE: The implementation of a multipurpose cadastre typically requires administrations to allow for more horizontal exchanges of information. It also frequently requires changes in the legal framework and the establishment of more fluid relationships between the public and private agents to share standardized data and ensure continuous investments to keep the databases and cartography up-to-date.

This sounds like a simple process, but in practice it is not easy because many administrators still consider that “the data is mine,” and they are not ready to collaborate. At the same time, some overly zealous administrators convinced of the potential value of a multipurpose cadastre may skip stages and jump from a traditional cadastre to a multipurpose model without due attention to effectively implementing the exchanges of information.

Even when operated privately, territorial cadastres are treated as a public service, which means they depend on public funding and political decisions for approval to update the land valuation system or the cartography. At the same time, this kind of public service is not visible and therefore is not as interesting for the politicians who wish to demonstrate their accomplishments through more tangible projects such as a new bridge or school.

The updating of cadastral data impacts land value and consequently the amount of property taxes, which is not popular with voters. Nevertheless, new government administrators who seek to improve their jurisdiction’s fiscal status may decide to update the cadastre in an attempt to increase property taxation revenues. This has a strong political impact at the beginning of the official’s term, but the data on property value may not be touched for years afterwards and will grow more and more inaccurate compared to the actual market value. In many Latin American jurisdictions legislation imposes the obligation of cadastral updates on a regular basis, although compliance is inconsistent.

Another frequent mistake is to consider that the solution is to implement a modern geographic information system (GIS) to manage the cadastral data. In the ideal situation we would like to see integrated systems that use coordinated and standardized databases, but some municipalities are ill-equipped, and those that do have sufficient infrastructure do not have enough well-prepared employees to accomplish the tasks. The notion that “one size fits all” is not really applicable to a region in which there are such significant differences among jurisdictions. I like to say that the problem with cadastral institutions is not hardware or software but “people-ware.” Even when financial resources exist, the lack of trained professionals and technicians is a significant obstacle.

LL: In this context, is it possible to consider a multipurpose cadastre for Latin America?

DE: It is possible, but the concept is still new and frequently is not well understood. There are many good cadastres in Latin America, as in some Colombian and Brazilian municipalities and in some Mexican and Argentinean states. In some jurisdictions the fusion of the territorial cadastres with public institutions and geotechnological systems generates cadastral institutes that are better structured in terms of budget and technical staff and consequently are better able to identify illegal settlements and monitor the increment of land value using modern tools.

However, from my viewpoint the region still does not have a full-fledged operational multipurpose cadastre. A common assumption is that implementing a multipurpose cadastre requires adding social and environmental data to the existing alphanumeric databases available in the traditional territorial cadastres, which consider economic, geometric, and legal aspects of the parcel, and then connecting all that data with a parcel map in GIS. While this is very important it is not essential, because the implementation is not a technological problem as much as a philosophical one. Most municipal administrations do not think about putting institutions that traditionally manage different social (education and health), environmental, and territorial (cadastre) databases under the same roof.

LL: How is your work with the Lincoln Institute helping to broaden awareness about territorial cadastres?

DE: I have been working with the Program on Latin America and the Caribbean since 2002 to explore the relationships among multipurpose cadastres and the program’s four topical areas: large urban projects; land valuation and taxation; informal settlements and upgrading programs; and value capture. It is always a challenge to tailor the curriculum for educational programs, but we believe strongly that it is important to facilitate the widespread sharing of knowledge in each country and to prepare public officials and practitioners with different levels of expertise. The participants, including cadastre administrators, urban planners, lawyers, and real estate developers, gain a common language and vision of the urban cadastral applications, and they can start a process to improve the system in their own countries.

Our pedagogical strategy for this year involves the dissemination of knowledge through a combination of distance education and traditional classroom courses at different levels. We plan to develop training seminars followed by a tailored distance education course in those countries that demonstrate the conditions necessary to implement this new vision of the multipurpose cadastre. Finally, we will organize a regional classroom course for the best distance education students in three neighboring countries.

This plan contrasts with many training programs offered by other international institutions, which contemplate concepts and the use of tools that may not be applicable in countries with different legal frameworks and technological levels. We will begin this cycle with seminars in Chile and Peru, working with the Chilean Association of Municipalities and the Institute of Regional Economy and Local Government in Arequipa, Peru. These and other partners in Latin America have committed to disseminate and increase local capacity on these issues.

Another component of our strategy is the dissemination of resource materials. We will be publishing two books later in 2006 about the concepts and implementation of cadastres that can be applied in most countries. One book describes in detail the cadastral system in each Latin American country, and the other conceptualizes the juridical, economical, geometrical, environmental, and social aspects of the multipurpose cadastre, highlighting the relationship between the territorial cadastre and the four topical areas of the Institute’s Latin America Program.

In 2005 we made a DVD, which is currently available in Spanish and Portuguese. It includes a documentary film about multipurpose cadastres and some taped segments from classes and discussions on the relationships between the multipurpose cadastre and complex urban issues.

LL: What is the long-term goal of the multipurpose cadastre?

DE: The problems that have been raised here should not discourage urban administrators from reorganizing their cadastres and their legal land policy frameworks in their cities and countries. On the contrary, they should try to change the reality by developing new laws that shows the spirit of an updated land policy. Data on Latin American cities exist, but they are fragmented and not standardized.

The best way to build a multipurpose cadastre is to integrate all the public and private institutions that are working at the parcel level and to develop a unique identifier to define standards for the alphanumeric and cartographic databases. It is a very simple and clear concept, but its implementation is not. To reach that objective it is necessary for administrators, practitioners, and citizens to understand the cadastre’s potential for improving land management practices and the quality of life in urban areas. Many times simple solutions can help to solve complex problems such as those presented by cadastral systems.

Although vast differences in standard of living exist among the native-born residents of Chinese cities, the distinction between all urban natives and rural migrants runs deeper. It is, in fact, the fundamental social division in Chinese cities for several reasons, including labor market segmentation that sees migrants doing dirty, dangerous, and low-paying work; institutional rules that favor urban residents in everything from health care access to university entrance exams; and cultural ideas about the backwardness of rural areas and rural people.

In the housing sector, it is therefore not surprising that migrants’ housing quality is quite low in an absolute sense and relative to that of other urban residents. What is less clear is the source of these differences. Research that we recently completed for the Lincoln Institute leads us to question the conventional wisdom that institutional rules linked to the hukou system are primarily responsible for the differential (Li, Duda, and Peng 2007). We believe that hukou status is only one of several factors responsible for migrants’ differential housing outcomes, and that the research literature has not spent enough time assessing the relative importance of these factors. While not definitive, our empirical results provide several reasons to question a hukou-centric modelof the sources of urban housing inequality.

Planning and land policy experts recognize the need for timely and accurate information about how to take account of likely, if uncertain, environmental and climate change impacts on global land use and development patterns. The Lincoln Institute’s fifth annual land policy conference in May 2010 addressed the status of many of these issues currently and through the twenty-first century.

Transport and Land Use

Providing effective transit service—a smart growth policy—requires residential densities of at least 30 persons per hectare. A review of census tract data for 447 U.S. urbanized areas in 2000 indicates that about a quarter of the urbanized population resided in areas with such densities, down from half in 1965. Fully 47 percent of the 447 areas had no tracts with a transit-sustaining density. But, transit ridership requires more than just dense residential areas.

For example, New York and Los Angeles have similar average residential densities, but 51 percent of commuters in New York use transit compared to 11 percent in Los Angeles. An analysis of travel diaries from nearly 17,000 Los Angeles households indicates that accessibility to employment centers increases transit use much more than living in a high-density area. Alternatively, congestion toll schemes dating from the mid-1970s have yielded sustained increases in transit use and reductions in auto use and congestion. While such policies are likely to produce land use changes, theory is ambiguous about their direction, and virtually no empirical evidence is available.

Energy and Carbon Pricing

Analysis of 13 completed LEED-certified developments showed that their residents produced fewer vehicle miles travelled than the average for their metropolitan areas, suggesting that these developments are fulfilling one of their objectives. A review of the land intensity of alternative energy sources demonstrates that wind and solar sources are feasible in terms of their land coverage, whereas heavy reliance on bio-fuels would require unfeasibly large shares of current agricultural land. However, alternative energy sources for electricity will require large investments in transmission lines across the continent.

An analysis of the effects of cap-and-trade, a carbon tax, and emissions standards as instruments to reduce carbon emissions shows that their impacts depend critically on implementation details. The first two approaches can appear very similar if permits are auctioned rather than given away. The regressivity of carbon taxes can be offset by revenue recycling that is proportional to total tax payments. Emission standards are likely to involve efficiency losses but may be most attractive politically.

Climate Change Impacts

Models of how climate change will affect sea-level rise, temperature, and rainfall differ greatly at the micro level, but all indicate that major costs will be borne by coastal cities and areas in the lower latitudes, with lower costs and some benefits accruing to those in the higher latitudes. A temperature rise of two degrees centigrade in this century seems inevitable, and constraining it to that level will require both large investments and effective policies. Such policies will have to include coordinated management of the one-third of land in the United States that is publicly owned, carbon capture in the form of larger forest areas, and mobilization of revenues for protection of environmentally sensitive areas.

The Way Forward

Many subnational U.S. jurisdictions are already engaged in implementing relevant policies, but the federal government needs to develop an approach to climate mitigation that includes benefit-cost standards, a realistic financing framework with beneficiary and user fees, and a national plan consistent with state plans. Internationally, capacity to address governance issues related to global commons is developing slowly and is hampered by inadequate funds, insufficient consensus, and a lack of legitimacy of existing institutions to address these issues, as well as by an increasing popular skepticism about the very existence of climate change.

The conference volume, with papers and commentaries by more than 25 contributors, will be published in May 2011.

Sonia Rabello de Castro has a Ph.D. in law and is a professor of administrative law and urban law at the University of the State of Rio de Janeiro (UERJ). She was elected in 2008 as a member of the Municipal Legislative Council of the City of Rio de Janeiro, representing the Green Party. She is also a member of the Ethics and Mores Parliamentary Committee and represents the Legislative Municipal Council at the Environmental Municipal Council.

From 1992 to 1996 she was attorney general for the Municipality of Rio de Janeiro, where she collaborated in the development of several far-reaching urban projects, including the Favela-Bairro program. She has also worked as director of legal services for a number of public entities and has published numerous articles on urban development, housing, governance, public administration, and preservation of the cultural patrimony. Her book on Preservation of the Brazilian Cultural Patrimony (Preservação do Patrimônio Cultural Brasileiro) is considered a basic reference for administrative and juridical decisions on this topic.

Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy?

Sonia Rabello: I met Martim Smolka, the director of the Program on Latin America and the Caribbean, in the late 1990s, when I was researching how the traditional concept of property rights based upon civil law could be transformed in the context of urban law. The development of new urban laws could lead to conceptual changes in the way the right to property was originally understood, given the need to adapt the concept to meet the social and economic requirements of urban development. At that time, Brazil had not yet approved the federal urban development law known as the City Statute (Estatuto da Cidade), although the Brazilian Federal Constitution of 1988 had introduced the principle of urban development as a social function subject to public policy.

As a visiting fellow at Lincoln House in 2000 I became convinced of the need to create a new, more modern concept of property rights that would reflect the current urban reality in Latin America and allow for the use of the city by all citizens, whether they are property owners or not.

Land Lines: Can you explain this property rights concept further?

Sonia Rabello: It is the need to distinguish the right to own land from the right to build on that land. The Civil Code in Latin American countries follows the French model, which defines real estate property rights as having three components guaranteed to the owner: the right to use the property; the right to receive income accruing from the property; and the right to dispose of the property. Only the owner can exercise these rights. The right to build is not in itself an inherent component of this property right, but a condition for the owner to use the property, without which the utility of the property would be voided—and in this case the very meaning of the property right would be lost.

For the owner to exercise her ownership right to use the property, the public authority, through established urban planning regulations, must allocate a minimum building coefficient to that land. The building coefficient refers to the amount of development allowed on a parcel, also known as floor-area-ratio (FAR). The allocation of an equitable and free minimum building coefficient applied to all properties uniformly has a double function. First, it guarantees to all owners and possessors an economic use of their property. Second, it precludes the occurrence of unjust differences in the allocation of building coefficients among owners.

Land Lines: Why is this concept important for Latin America?

Sonia Rabello: All Latin American countries, including Brazil, have been addressing urban regulation and land policy at the national level, especially since the economic stabilization and redemocratization during the 1990s, when the need to consider the so-called accumulated social debt became a prominent issue. At the time, Latin American cities were experiencing acute problems due to the lack of basic infrastructure services such as sewer systems, public spaces, transportation, and access to affordable housing, as well as the challenge of creating a more equitable distribution of costs and benefits in the urbanization process.

Land Lines: How relevant is Brazil’s City Statute in this process?

Sonia Rabello: The City Statute, which was approved in 2001, confirms the distinction between the right to own land and the right to build, a distinction that had been discussed and implemented since the 1970s in São Paulo and other Brazilian cities. The expression “right to build” as used in the Brazilian Civil Code had led many landowners to assume that their right to own land also included the right to build on the land, in keeping with urban legislation and norms.

How much and what can be built is reflected in the price of land. That is, parcels with a higher building coefficient than others, or parcels where commercial use is permitted as well as residential use, sell at prices that incorporate the benefits freely given to landowners by the public authorities. When this happens, landowners appropriate as their private good the building rights provided by urban law, even though they had not invested in the infrastructure or services needed to support the land development. As a result, the costs of urbanization fall entirely on the public authority while private citizens profit, contradicting the general legal principle barring enrichment without just cause.

Land Lines: What does the principle of “enrichment without just cause” mean?

Sonia Rabello: This general principle of law, accepted in most Latin American countries, deems unacceptable an increase in private wealth that does not result from the person’s own labor or investment—that is, a legitimate cause pertaining to the person who benefits financially. In Brazil this principle is explicit in the legislation, specifically in the Civil Code, and is applicable to the entire juridical system.

Land Lines: How does the City Statute provide for the separation of the right to own land from the right to build?

Sonia Rabello: This concept was introduced through the instrument known as “charge for awarded building rights” (outorga onerosa do direito de construir) in Art. 28: “The master plan may delineate areas where the building right can be exercised above the basic coefficient adopted, given a counterpart payment by the beneficiary.” It is important to emphasize that the City Statute is a federal law that addresses the content of real estate property rights and has the same hierarchical standing as the Civil Code. Thus, if the law states that the public authority shall charge for a given right, then that right does not belong to the person to whom it is given.

Land Lines: In what way does the “charge for awarded building rights” help to preclude enrichment without just cause?

Sonia Rabello: The charge extracts the corresponding value of such rights from the land price. In other words, without that charge, the land price would include the value of the building rights freely granted to the landowner by the urban planning legislation. Without the charge, when the landowner sold the land he would be paid according to its market value, which includes the maximum use permitted on that land.

Land Lines: However, if I buy land expecting to build at a given floor-area-ratio that exceeds the basic coefficient and the public authority charges for these awarded building rights, wouldn’t that imply paying twice for the land?

Sonia Rabello: No, as long as the system of acquiring building rights from the public authority is well-established. Under the new law, building rights above the minimum coefficient belong to the city as a whole and must be purchased separately from the public authority. As a result, when paying the landowner, the buyer discounts from the land price the value of the additional awarded building rights.

Land Lines: In what other ways is this charge implemented to benefit society?

Sonia Rabello: In addition to addressing unjust enrichment, the principle concerns the legitimacy of recovering the added land value generated by public sector interventions in the urbanization process, and to prevent the added value accruing to the landowner. This principle is also reflected in the compensation paid for urban land expropriation. When not recovered by the public authority, the value of the additional building rights becomes an integral part of the market price. If the public authority expropriates that land, the landowner will receive compensation equivalent to the market price, which includes the land value plus the value of the building coefficient granted by the public authority free of charge.

Land Lines: Since the property tax is imposed on real estate property, wouldn’t this charge constitute double-taxing?

Sonia Rabello: To understand why this is not the case we need to look at the important distinction between the Colombian and Brazilian legislation. The Colombian law classifies the value capture charge as a tax, but in Brazil it is defined as an instrument for the public authority to recover a good that belongs to society. That is, the nature of the charge is a responsibility relative to the costs of urbanization. A decision by the Brazilian Supreme Court (RE509422 STFSC of 2008) resolved this issue by ruling that the charge for awarded building rights is not a tax but a payment for which the landowner is responsible.

I think this juridical opinion is coherent given that a tax corresponds to a contribution to the public treasury from one’s private assets, but, as noted, awarded building rights are not privately owned but are a public good that belongs to the city as a whole. To classify the value capture charge as a tax suggests a juridical inconsistency, since taxation is a form of assessing private wealth to finance public goods and services. This is not the case in Brazil, since the charge is levied on an essentially public asset.

Land Lines: Does the judiciary in Latin America accept and implement these concepts?

Sonia Rabello: Not uniformly or consistently. These juridical concepts fundamentally change the traditional understanding of property rights. Because of that, the principles upon which they are based and the logic behind them must be disseminated and assimilated more broadly. This is a judicial evolution that has to happen in order to reduce the exacerbated social exclusion that characterized Latin American cities.

Land Lines: How has the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean contributed to this new vision of land policy in the region?

Sonia Rabello: The Institute has been a very important influence in clarifying land policy issues among public officials and politicians in Latin America, especially through its training programs in which participants can be exposed to such principles, concepts and ideas, exchange experiences, and build a new land policy culture. The Institute has developed a critical mass of people committed to improving the quality of land policies and promoting new strategies to finance urban development. Understanding that individual property rights can coexist with social rights to the city has been a critical factor driving the evolution of urban thinking in the region.

Antonio Azuela, fellow del Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, posee títulos de grado en Derecho de la Universidad Iberoamericana (México) y de la Universidad de Warwick (Inglaterra), así como también un doctorado en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Desde finales de la década de 1970, Azuela se ha dedicado a la investigación y la enseñanza del derecho urbano y medioambiental desde una perspectiva sociolegal. Su libro “Visionarios y pragmáticos: Una aproximación sociológica al derecho ambiental”, México: UNAM, 2006, es una reconstrucción sociológica de sus experiencias como procurador general en la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA) de México desde 1994 hasta 2000. Recientemente editó el libro “Expropiación y conflicto social en cinco metrópolis latinoamericanas”, publicado por la UNAM y el Lincoln Institute of Land Policy en 2013.

Land Lines: ¿Cómo se involucró usted con el Lincoln Institute of Land Policy?

Antonio Azuela: En 1991, conocí a varios funcionarios del Instituto mientras realizaban un viaje de exploración por México. Mantuve el contacto con ellos porque me interesaba el enfoque del Instituto respecto de la política urbana. Mi relación con el Instituto se afianzó en el año 1998 en una reunión que tuvo lugar en El Cairo, organizada por el Grupo Internacional de Investigaciones sobre Derecho y Espacio Urbano (IRGLUS), en la que el Instituto expresó su interés en un enfoque sociolegal de los problemas del suelo urbano. En el año 2000, tuve el honor de que me invitaran a formar parte del directorio del Instituto. Desde entonces, he mantenido un contacto permanente con el equipo y los programas del Instituto Lincoln.

Land Lines: ¿Por qué la adquisición pública de suelo se ha convertido en un problema tan crítico, en especial en América Latina?

Antonio Azuela: La expropiación (es decir, la adquisición obligatoria de suelo por parte del Estado) es un tema muy importante en todo el mundo, ya que es una manera de obtener terrenos para proyectos urbanos públicos. Sin embargo, en América Latina este problema es aún más crítico, debido a la naturaleza débil del Estado en cuanto a los asuntos urbanos. Antes de la transición democrática que experimentó la región, los gobiernos obtenían terrenos fácilmente mediante el uso de mecanismos que se considerarían cuestionables en una democracia. Pero la transición fortaleció al poder judicial, que, por lo general, no es proclive a las intervenciones del gobierno en el mercado. Hoy en día, los propietarios privados tienen cada vez más posibilidades de interferir en la adquisición pública de suelos en la región (con la notable excepción de Colombia, donde una amplia coalición de diferentes profesionales, jueces y organizaciones sociales apoya la doctrina de la función social de la propiedad). Esta tendencia puede observarse, por ejemplo, en la compensación exorbitante que algunos tribunales han otorgado en casos de expropiación de suelo en la ciudad de México y en São Paulo.

Land Lines: ¿Cuáles son los principales puntos en conflicto?

Antonio Azuela: El primero es la adopción de políticas económicas que defienden un rol menor del Estado. El segundo tiene que ver con la condición legal de los derechos de propiedad. Cuando las reformas constitucionales permiten a los jueces limitar la facultad de expropiación, dicha restricción no es necesariamente mala, ya que puede dar como resultado una administración pública de mayor calidad, aunque, a corto plazo, ha interferido en la facultad del gobierno de adquirir terrenos urbanos para proyectos públicos. Existen dos excepciones notables: en Brasil y en Colombia, las reformas constitucionales han establecido políticas urbanas inspiradas en ideas de justicia social, aunque solamente en Colombia existe una nueva generación de jueces que actúan conforme a estos principios. En Brasil, los tribunales se encuentran dominados por la visión liberal clásica de la propiedad privada, lo cual interfiere en la capacidad de implementar la función social de la propiedad, una idea que ha circulado por América Latina durante casi un siglo.

Land Lines: Muchas jurisdicciones prefieren adquirir terrenos en el mercado abierto en lugar de utilizar instrumentos tales como la expropiación.

Antonio Azuela: La expropiación no debería ser la primera opción para adquirir terrenos. El desafío es que el gobierno pueda regular diferentes clases de instrumentos con el fin de lograr un objetivo general: reducir el componente del suelo en el costo total del desarrollo urbano. La utilización de la expropiación debe estar garantizada por un marco legal sólido que establezca un equilibrio adecuado entre el poder del Estado y el poder de los propietarios, y debería representar la última alternativa a la hora de adquirir terrenos para proyectos urbanos públicos.

El gran problema es el costo del suelo, pero los mecanismos de intervención del gobierno pueden inflar los precios. Por ejemplo, si no se espera que el uso de la expropiación aumente el valor del suelo y los jueces determinan que la expropiación es el enfoque adecuado, entonces este instrumento puede tener un impacto positivo en los mercados inmobiliarios. Al menos, podemos esperar que la adquisición de terrenos por parte del gobierno no genere un aumento de precios.

Land Lines: ¿Cuáles son los principales resultados de su investigación en torno a la utilización de la expropiación para el desarrollo urbano en la región?

Antonio Azuela: Aunque existe una tendencia general de fortalecer los derechos de propiedad, que interfiere en la facultad de expropiación, se observan diferentes variaciones en dicha tendencia dependiendo de la relación entre el poder judicial y el poder ejecutivo en los gobiernos post autoritarios de la región. El proceso de cambio institucional depende menos de las tendencias mundiales que de las fuerzas nacionales o incluso locales, ya que puede observarse que ciertas ciudades siguen caminos diferentes a otras ciudades de un mismo país. Aun cuando los gobiernos municipales adoptaran la misma estrategia, los tribunales de una región protegerán a los propietarios en mayor medida que los tribunales de otras regiones. El área metropolitana de Buenos Aires, por ejemplo, ilustra de qué manera el sistema institucional de la expropiación no es homogéneo, aun dentro de la misma área metropolitana. Así, en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las personas que viven en asentamientos informales (denominados “villas miseria”) han recurrido a los tribunales y han impedido el desalojo. Sin embargo, en la provincia de Buenos Aires, el clima político es tal que no existe amenaza de desalojo: la expropiación se utiliza con el fin de garantizar a las personas la permanencia en el lugar donde se han asentado.

Otra lección importante que podemos extraer es que, en América Latina, no existe un diálogo auténtico acerca de la importancia de la expropiación o de las diferentes maneras en que los tribunales han abordado los dilemas que la expropiación presenta. Aunque el pensamiento constitucional de la región es muy rico en ideas sobre ciertos problemas legales, tales como los derechos de los aborígenes y de los ancianos, las políticas urbanas (en particular, la expropiación) no han generado debates profundos entre los juristas. Lamentablemente, estos problemas parecen ser considerados como excepciones, a pesar de la enorme cantidad de personas que vive, ya sea sufriendo o disfrutando, en los grandes centros urbanos.

Land Lines: ¿Las compensaciones por expropiación son arbitrarias o injustas? De ser así, ¿para quién?

Antonio Azuela: La compensación inadecuada es, sin duda alguna, uno de los mayores desafíos para el futuro desarrollo de la expropiación como instrumento de política de suelo. En algunos casos, los gobiernos pueden aprovecharse de la impotencia de ciertos grupos sociales y ofrecerles una compensación ridículamente baja por sus tierras o casas. En otros casos, el poder económico y la influencia de ciertos propietarios pueden generar compensaciones exorbitantes. Pero más allá de estos dos casos extremos, en los que el propietario afectado es o muy vulnerable o muy poderoso, resulta difícil discernir una tendencia dominante.

Una respuesta más precisa a su pregunta requeriría un estudio de mercado sobre una gran cantidad de casos de expropiación a fin de determinar si la compensación es alta o baja al compararla con criterios preestablecidos. No obstante, según las investigaciones existentes, los tribunales generalmente no poseen criterios claros o ampliamente compartidos para determinar si las compensaciones son justas. Además, los tribunales carecen de la capacidad de comprender lo que está en juego en un proceso de transformación urbana en el que se utiliza la expropiación. Consideremos, por ejemplo, el caso de una familia prominente de Ecuador que recibió una compensación muy alta por la expropiación de suelo de cultivo que poseía en la periferia de Quito. Lo notable aquí fue que el organismo que falló en este caso fue el Tribunal Interamericano de Derechos Humanos, y resulta evidente que este tribunal no estableció criterios claros para determinar la suma de la compensación, sino que simplemente realizó un promedio de las valuaciones presentadas por cada una de las partes. La compensación zen este caso fue la más alta que haya otorgado este tribunal superior, que fue creado con el fin de atender las violaciones a los derechos humanos cometidas por dictadores, aunque terminó beneficiando a los propietarios privados a expensas del interés público. El hecho de que este caso no haya generado un escándalo entre los constitucionalistas de la región indica el grado de marginalización que presentan los problemas legales urbanos en América Latina.

Land Lines: ¿Cuáles son las tendencias que usted ha observado que están cambiando?

Antonio Azuela: Observo con cierto optimismo que muchos tribunales y gobiernos municipales de la región están atravesando un proceso de aprendizaje e intentando no repetir los errores judiciales del pasado. Lamentablemente, estas lecciones raramente trascienden el área local afectada para incorporarse al saber jurídico regional común.

Land Lines: ¿Qué tipo de educación o capacitación recomendaría usted?

Antonio Azuela: Lógicamente, debemos intensificar el intercambio entre las diferentes disciplinas y países y colocar a los tribunales en el centro del debate, ya que estos son los que tomarán las decisiones finales. Sus fallos deberían expresar la mejor síntesis posible de un acervo de conocimientos que debemos construir en torno a la dinámica urbana de la región. En los contactos que hemos tenido con diferentes tribunales, con el apoyo del Instituto Lincoln, descubrimos que, una vez establecido el diálogo, los jueces ven la necesidad de aprender más a fin de comprender los efectos de sus decisiones. En otras palabras, aunque los tribunales parecen no mostrar un gran interés en los problemas urbanos, tal como se demuestra en la actitud rutinaria de sus decisiones diarias, pueden igualmente entrever nuevas perspectivas para su propio desarrollo profesional dentro del contexto de un análisis crítico de problemas urbanos.

Land Lines: ¿Cuáles son los problemas críticos que deben analizarse en mayor profundidad? ¿Qué es lo que aún no sabemos?

Antonio Azuela: Deberíamos intentar comprender la lógica de las decisiones emanadas de los tribunales de la región. Con frecuencia interpretamos de manera simplista las medidas tomadas por los tribunales, ya que los medios de comunicación tienden a amplificar los peores casos. No obstante, muchos jueces se esfuerzan por encontrar la mejor solución posible para cada caso. ¿Y en qué condiciones realizan su labor? Uno de los desafíos que conlleva investigar estos problemas en América Latina es el de comprender el mundo real en el que se toman dichas decisiones, además de los temas de la corrupción y la incompetencia, tan comunes pero siempre relevantes. Debemos analizar los datos estadísticos con el fin de obtener tendencias generales, junto con la aplicación de un enfoque etnográfico sobre el funcionamiento de los tribunales. Sólo entonces seremos capaces de entender qué es lo que debe reformarse para mejorar el rendimiento de los tribunales en los conflictos urbanos. Aunque es muy importante determinar quién resulta favorecido por las decisiones de los tribunales (lo que puede lograrse analizando el contenido de los fallos judiciales), necesitamos comprender mejor las condiciones en las cuales se toman dichas decisiones. Y para ello, debemos acercarnos mucho más a los tribunales.