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Weidong Qu is a research fellow at the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy in Beijing, and an associate professor in the Department of Land and Real Estate Management at Renmin University of China. Dr. Qu’s research interests include real estate appraisal, land and cadastral management, fuzzy cluster analysis, GIS programming and analysis for real estate valuation, and real estate investment analysis and finance.
Since 2003, he has focused much of his research on property tax reform in China. Dr. Qu has authored five academic books and published over twenty papers for both international and domestic Chinese journals and conferences. He earned his Ph.D. in real estate appraisal at the Geodetic Institute of the University of Hannover, Germany, in 2000.
Dr. Qu also serves as director of the China Association of Real Estate Academicians and executive secretary general of the Global Chinese Real Estate Congress. He is also conducting research in Munich on real estate mortgage valuation and risk analysis as a Humboldtianer fellow of Germany’s Alexander von Humboldt Foundation, and taking part in a research project on property tax reform in Germany.
Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy?
Weidong Qu: After returning to China in 2002 following my studies Germany, I took part in a training seminar on urbanization and smart growth that was cohosted by the Lincoln Institute and Renmin University. Then, in December 2003, I was invited by officials in the City of Shenzhen to participate in an international symposium on property taxation organized by China’s State Administration of Taxation and the Lincoln Institute. At a later conference on property taxation in Beijing in 2007, I met Joyce Yanyun Man, the director of the Institute’s China Program and the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy, and she invited me to join the Center’s research group to lead the property tax team.
Land Lines: Why is research on property taxation in China so important?
Weidong Qu: China’s real estate market has developed rapidly over the past 30 years as economic reforms have been introduced. At the same time, real estate–related taxes remain relatively complicated, with a lack of distinction between taxes and fees, and widespread use of administrative fees in place of taxes that may not otherwise have been approved by central regulatory authorities. The steady increase in the use of taxes and fees has begun to influence development costs in the residential housing sector, with the combined charges estimated to account for 40 percent of total costs for new housing stock. This situation is a growing source of criticism from both property developers and residents, who see this increase in charges as one of the factors pushing China’s urban housing prices ever higher.
Another tax-related issue confronting the sustainable growth of China’s real estate sector is the preference for levying taxes and fees on the developer rather than the ultimate owner. To date, China has not established a property tax system, and taxes and fees levied on property owners remain comparatively low, which has contributed to overinvestment and speculation in the property market.
In addition, due to China’s centralized tax system and the lack of a stable local revenue source such as a property tax, local governments have become heavily dependent on revenues from land transfer fees to fund public expenditures and infrastructure investments. According to China’s Ministry of Land and Resources, during the 11th Five-year Plan (2006–2010), more than 33 million mu (more than 200 million acres) of land was transferred by local governments for development, generating revenues of 7 trillion renminbi (approximately US$1.1 trillion). This land-based approach to public finance undermines economic stability and puts pressure on land prices, with the potential to contribute to a real estate bubble.
Land Lines: What challenges differentiate property tax issues in China from the experience in the United States, Europe, or other developed economies?
Weidong Qu: Property tax levies in developed countries are generally based on an assessed value, and most jurisdictions utilize computer-assisted mass appraisal (CAMA) systems to administer their property taxes. At this time, however, none of the taxes or fees levied on China’s real estate sector are based on an assessed value and, consequently, there is a critical shortage of experienced assessors and officials. Most current assessors focus primarily on individual properties, and they lack experience with mass appraisal techniques.
Administering a modern property tax also requires an integrated geographic and property database. My research indicates that more than 90 percent of China’s cities do not yet have such a property database, and many local governments cannot document the number of parcels within their jurisdictions, or even the ownership of each parcel.
Land Lines:How does property taxation in China relate to the country’s rapid urban development and growth?
Weidong Qu: According to a projection from the Chinese Academy of Social Sciences, China’s rate of urbanization will be 52.28 percent in 2015, 57.67 percent in 2020, and 67.81 percent in 2030, after which the rate is expected to stabilize. This trend will produce a rapid increase in the urban population and the need for significant expansion of basic infrastructure, such as schools and hospitals, as well as more residential housing. Supplying land for this new infrastructure will be an ongoing challenge and will eventually render China’s current land-based public financing approach unsustainable.
Land Lines: How do you approach property taxation in China through your own research?
Weidong Qu: The first official mention of property tax reform came in a report from the third plenary session of the 16th Central Committee of the Chinese Community Party in 2003. That report directed the government to “reform city and village construction taxes and fees, and levy a property tax on fixed assets when the conditions are ready, including the concomitant cancelation of overlapping taxes.” This statement was one of the major impetuses for the Lincoln Institute to become involved with property tax research in China and to collaborate with the State Administration of Taxation in Shenzhen, as well as the beginning of my own work in the area.
With the central government’s support, policy makers selected six Chinese cities to serve as initial property tax reform pilot cities for internal sample valuations and research. The study was later expanded to ten cities, including Beijing. These pilots have built upon China’s ongoing stamp tax reform, which refers to a value-based tax paid during the sale of a property and has been invaluable in pushing jurisdictions to formulate their own assessment standards. According to the Ministry of Finance, China will transition to an assessed-value standard for the stamp tax by 2012, which will require each jurisdiction to develop its own computer-assisted mass appraisal system.
In my opinion, four key issues merit research attention. First, it is important to define what we mean in China by a property tax, because considerable disagreement exists among policy makers and scholars about what such a tax should include. Second, property databases remain incomplete or inaccurate, so it is vital to conduct a national-scale survey of housing stock and ownership. Without this data, government agencies are unable to assess property values for all parcels within their jurisdictions or ensure that property tax bills are mailed to the correct property owner.
Third, further research into mass appraisal theories and techniques is still needed. Although China’s tax officials have made progress in their knowledge of the basic principles of mass appraisal, they generally lack specialized real estate training, and their limited understanding threatens to lead to ill-informed policy making. Fourth, before any progress can be made, it is necessary to overcome opposition from China’s political and economic elites, who often own multiple properties and have emerged as one of the biggest obstacles to property tax reforms. Given the uncertainty as to the final direction of property tax reform in China, these interest groups have seen delaying the imposition of a property tax as their best strategy.
Land Lines: What challenges has the PKU-Lincoln Center’s property tax demonstration project sought to address?
Weidong Qu: Since property tax reform in China was first mentioned in 2003, the Lincoln Institute has contributed to this important issue by hosting training seminars and international conferences on property tax assessment and theory, along with lessons from other international experiences. The property tax demonstration project represents the logical next step in the Institute’s work, with a goal of identifying and addressing the practical challenges of such reform. Many of these challenges, such as the importance of cross-ministerial information sharing and CAMA valuation codes, are not the high-profile issues focused on by officials, but they are equally important in ensuring the success of any property tax reform.
Specifically, the demonstration project has focused on 18 properties on Financial Street in western Beijing, the location of the People’s Bank of China and the headquarters of a number of other major domestic and international financial companies. We chose Financial Street because it is one of the most developed districts in Beijing; however, even in such a modern area it took us several months to collect all of the geographic, property, and tenant information needed. This underscores the importance of constructing standards for data gathering and information sharing among government agencies.
Land Lines: What are the biggest remaining obstacles to implementing an effective residential or commercial property tax in China?
Weidong Qu: Assessing a property tax on residential housing stock and on commercial real estate are two separate issues in China. As mentioned, many factors hinder the implementation of a property tax on residential housing stock, including the opposition of powerful interest groups and the current lack of reliable property transaction and ownership data. As in most countries, citizens’ historic opposition to paying taxes on owner-occupied property is also a challenge.
In terms of a property tax on commercial real estate, the current consensus is to leave the existing tax burden unchanged by eliminating the present land use fee and the rental-income and original-value-based real estate taxes levied on commercial property and then establishing a single assessed-value property tax. This approach should not generate the same opposition as that seen against a residential property tax.
In my view, there are two key challenges remaining. The first is to revise China’s existing laws related to taxes on property and then to draft new legislation. The second challenge is the current variety of commercial real estate and the lack of consensus on what valuation method should be used for each type. The demonstration project conducted by the PKU-Lincoln Center in 2009 focused exclusively on top-grade commercial real estate, such as office space, hotels, and apartments. There remains a need for further research on the best valuation methods for property such as gas stations, hospitals, shopping centers, and informal shops in China.
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Siqi Zheng is an associate professor at the Hang Lung Center for Real Estate and the deputy head of the Department of Construction Management, both at Tsinghua University in Beijing, China. She specializes in urban economics and China’s housing market, particularly urban spatial structure, green cities, housing supply and demand, housing price dynamics, and low-income housing policies.
Her innovative and diverse research projects have been supported by international research institutions including the World Bank, the Asian Development Bank, the International Growth Center at London School of Economics, and various departments of the Chinese government including the National Science Foundation of China, the Ministry of Housing and Urban-Rural Development, and the National Statistics Bureau of China.
Dr. Zheng received her Ph.D. in urban economics and real estate economics from Tsinghua University, and she pursued post-doctoral research in urban economics at the Graduate School of Design at Harvard University. She is a research fellow at both the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy and the Center for Industrial Development and Environmental Governance at Tsinghua University.
Dr. Zheng is also the vice secretary-general of the Global Chinese Real Estate Congress. She has won awards such as the Homer Hoyt Post-Doctoral Honoree (2010) and the Best Paper Award from the American Real Estate Society (2005). She is also on the editorial boards of Journal of Housing Economics and International Real Estate Review.
Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy and its programs in China?
Siqi Zheng: I first learned about the Lincoln Institute when I did my postdoctoral research at Harvard University in 2005-2006. I joined the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy (PLC) as a research fellow soon after it was established in 2007. From that time I became fully involved in PLC’s research activities, such as conducting research projects, reviewing research proposals, and participating in conferences. I was awarded an international research fellowship by the Lincoln Institute in 2008-2009, with my colleagues Yuming Fu and Hongyu Liu, to study urban housing opportunities in various Chinese cities. I now lead the housing team at PLC in conducting policy-relevant research in the areas of housing market analysis and low-income housing policies.
Land Lines: Why is the study of the urban economics and the housing market so important to China’s future?
Siqi Zheng: China is experiencing rapid urbanization at a rate of about 50 percent in 2011, but it is expected to reach 70 percent over the next 10 to 20 years. Up to 1.5 million new migrants already move to Chinese cities per year. Such rapid urban growth offers potentially large economic benefits, as cities offer much better opportunities to trade, to learn, and to specialize in an occupation that offers an individual the greatest opportunity to achieve life goals.
However, rapid urbanization also imposes potentially large social costs, such as pollution and congestion, and urban quality of life suffers from a fundamental tragedy of the commons problem. Urban economics research addresses these issues and tries to figure out a way to maximize agglomeration economies and at the same time minimize congestion diseconomies. This is crucial for China’s future, because urbanization is the engine for China’s growth.
The housing sector is a key determinant of both the quantitative and qualitative dimensions of urban growth. Along the quantitative dimension, everyone in the city needs some place to live. Housing supply has important influences on a city’s overall size and its living cost, and thus the labor cost. Along the qualitative dimension, intensive social interactions happen in vibrant urban communities and neighborhoods. The spillover effect arising from such activities reduces the cost of learning and contributes to human capital improvement.
Low-income housing is a major policy issue in China. Income inequality is rising and housing prices are very high in major Chinese cities, so low-income households face severe affordability problems. For years the Chinese government had overlooked the supply of affordable housing, but it has recently began to understand that well-designed policies for low-income housing are crucial for achieving more inclusive urban growth opportunities for all residents.
Land Lines: How do you approach the study of urban economics and China’s housing market?
Siqi Zheng: I am doing cross-city and within-city studies on the intersection of urban and environmental economics. With increasing labor mobility across cities, China is moving toward a system of open cities. Under the compensating differentials framework, I use city-level real estate prices to recover households’ willingness-to-pay for urban amenities, such as better air quality, more green space, and educational opportunities. My basic finding is that Chinese urban households do value quality of life. As China’s urbanites grow richer over time, their desire to live in clean, low-risk cities is rising.
Within a city, I examine the jobs-housing spatial interactions–where people live, where they work, and how they choose their commuting mode. I use household survey data and real estate transaction data to model these behaviors, since individual choices determine the basic pattern of urban form. Those individual behaviors (“snowballs”) also have important implications for the interrelationships among land use, transportation, and the urban environment, because car ownership is rising and the increase in vehicle miles traveled has become a major contributor to pollution in Chinese cities.
I also focus on housing market dynamics and low-income housing policies. Our Tsinghua team constructed the first quality-controlled hedonic price index based on transaction data in 40 Chinese cities. My coauthors and I estimate the income elasticity of housing demand and the price elasticity of housing supply, and examine the determinants of such elasticities. Using microdata, I investigate how land and housing supply and public investments affect price and quantity dynamics in the urban housing market. I pay close attention to the housing choices of low-income households and rural migrants. Based on my behavior-based empirical study using microdata, I explore the kinds of urban and housing policies that can improve the position of these disadvantaged groups in both housing and labor markets.
Land Lines: What challenges do you think China will face in this field in the coming decade?
Siqi Zheng: The major challenge is how to achieve a successful transition toward sustainability. China’s rapid economic growth in recent years was largely export-based and benefited from low labor, land, and regulatory costs. The environmental disasters and social unrest that have occurred in many places in China indicate that the current approach is not sustainable for the long term.
Policy makers should reshape urban policies in a variety of ways. Remaining institutional barriers on labor mobility should be removed. Negative externalities of urban production and consumption activities (such as pollution and congestion) should be priced correctly so that individuals’ behaviors are consistent with the socially optimal solution. Income inequality and spatial inequality issues should be addressed. More investment in human capital is needed. Housing plays a pivot role because it is the largest asset a household owns, and it also affects accessibility to urban opportunities and the quality of social interactions.
Land Lines: What are some potential policy implications of this research on the housing market?
Siqi Zheng: Most of my work is empirical analysis with microdata, so I can focus on the incentives and choices made by individuals, firms, and governments. I also look at how these choices determine urban form, local quality of life, the labor market, and housing market outcomes. In this way I can provide key parameters for policy makers to support their policy design. For instance, I identify the cities with different housing supply and demand conditions, and suggest that officials should offer different low-income housing policy choices. Cities with an abundant housing stock can use demand-side instruments such as housing vouchers, but those without enough housing should use supply-side instruments such as building more public housing.
Land Lines: Is China’s experience with housing market development useful to share with other developing countries?
Siqi Zheng: Yes, because many countries also face difficult situations in their housing sectors. Some of the common challenges are how to house the vast numbers of rural migrants in cities; how to provide more affordable housing for increasing numbers of low-income people; where and by what means to provide such housing; and, as cities expand spatially, what are the appropriate urban planning policies and infrastructure investment strategies that can achieve efficient and inclusive urban growth? Through the research conferences and publications produced by the Peking University-Lincoln Institute Center, China’s experiences are already providing lessons for other developing countries.
Land Lines: Can you describe some examples of housing supply in the informal housing sector?
Siqi Zheng: Nations such as Brazil, India, and China have many poor migrants living in squatter and informal areas. Local governments have little incentive to provide public services to such areas because the improvements, including clean water and sewerage facilities, will simply stimulate more urban migration.
Chengzhongcun (urban village) is a typical type of informal housing in large Chinese cities. It represents a match between migrants’ demand for low-cost housing and the supply of housing available in the villages being encroached upon by urban expansion. High crime rates, inadequate infrastructure and services, and poor living conditions are just some of the problems in urban villages that threaten public security and management. My research on Chengzhongcun shows that local governments at first liked this kind of low-cost informal housing because it can lower labor costs and thus contribute to higher GDP growth in their cities. However, the low quality of social interaction and the shortage of basic public services do not provide a sustainable way of life for the poor rural migrants.
As the industrial sector moves toward a more skill-intensive economy, local governments should consider how to improve the quality of human capital rather than focus on the quantity of cheap labor. This may provide the incentive to upgrade informal housing and transform it to formal housing, or provide public housing to those migrants so they can access more urban opportunities and improve their skills. This transitional process is now occurring in China, and will soon happen in other developing countries that can benefit from China’s experience.
Another example is the role of housing supply in urban growth. Many studies already show that housing supply can support or constrain urban growth because the size and price of housing stock influence labor supply and living costs. In developing countries land and housing supply are influenced by government regulations and behaviors to a greater extent than in developed countries. The design of housing supply policies needs to accommodate future urban growth for all sectors of society.
I have written many working papers on these topics and contributed to the 2011 Lincoln Institute book, China’s Housing Reform and Outcomes, edited by Joyce Yanyun Man, director of the Peking-Lincoln Center at Peking University.
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En mis tiempos de becario en la Universidad de Cambridge, durante la década de 1990, mi colega y amigo Wynne Godley, que ya no está entre nosotros, pasaba a buscarme los domingos para llevarme a una de las iglesias medievales de las que pueden verse en todo lugar en los pueblos de East Anglia. Wynne decía frecuentemente que “una iglesia es más un proceso que un edificio. Se desarrolla a lo largo de los siglos e involucra a generaciones de familias en su construcción y mantenimiento”. Wynne tenía buen ojo para los detalles arquitectónicos, por lo que podía señalar un contrafuerte o un campanario que ilustraba la práctica de una técnica específica, el uso de materiales fuera de lo común, o ambos. Una sola iglesia ofrecía un registro vivo y estratificado de la forma en que cada generación en una comunidad resolvía el desafío de construir y mantener grandes espacios cerrados y abiertos que posibilitaran la belleza del culto.
En este sentido, las ciudades tienen mucho de iglesias medievales. A medida que transcurre el tiempo, las ciudades ilustran la colaboración de generaciones de residentes, así como también la evolución de las herramientas económicas, técnicas e, incluso, sociales que se utilizaron para construirlas y mantenerlas. Las reliquias de mármol que encontramos en Roma son un testimonio vivo de la estética y los valores antiguos y de la ingenuidad en la construcción, mientras que la ciudad moderna florece a su alrededor. El icónico horizonte de Manhattan, en apariencia inmóvil, en realidad fluye constantemente y hoy en día evoluciona en forma radical a fin de responder a las demandas de sustentabilidad, resiliencia, desarrollos mixtos y otras cuestiones del siglo 21.
Los límites de las ciudades también evolucionan y narran otra historia de importancia crucial. Es posible que el futuro de nuestro planeta dependa de nuestra capacidad de comprender dicha historia y desarrollar las herramientas y la voluntad colectiva necesarias para gestionar el patrón y la progresión del crecimiento urbano. Shlomo (Solly) Angel documenta esta trayectoria en el Atlas of Urban Expansion (Lincoln Institute of Land Policy, 2012), en el que se utilizan imágenes satelitales captadas a lo largo de décadas con el fin de llevar un registro de la evolución espacial de 120 ciudades en todo el mundo, desde Bamako y Guadalajara hasta Shangai y Milán. El último medio siglo de crecimiento urbano ha proporcionado un cuento con moraleja sobre la seducción de la expansión urbana descontrolada, un camino sin mucha resistencia que genera beneficios económicos de forma rápida pero cuyo desarrollo es poco sustentable. Nuestra capacidad para controlar la huella ecológica que dejamos y minimizar nuestro impacto a nivel mundial estará estrechamente relacionada con nuestra capacidad para planificar y construir asentamientos humanos más densos y eficientes. En vista de la predicción de las Naciones Unidas en cuanto a una población urbana mundial que casi se duplicará para llegar a las 6 mil millones de personas en el año 2050, la suerte del planeta dependerá de si los humanos, como especie, podremos adoptar un paradigma de desarrollo más apropiado en este medio siglo por venir.
A medida que nos esforzamos en reinventar nuestros asentamientos urbanos, nos enfrentaremos a un viejo enemigo: el suelo que ya ha recibido mejoras y desarrollo pero que debe adaptarse a usos nuevos. Aunque no desconocemos este proceso tan polémico, podemos decir que todavía no hemos logrado descifrar el código para gestionarlo. En este número de Land Lines analizamos algunas de las necesidades impulsoras que requerirán enfoques creativos para el redesarrollo en diferentes ciudades y contextos: cómo cubrir la demanda insatisfecha de vivienda que lleva a millones de trabajadores en Beijing a habitar en viviendas subterráneas; cómo financiar la infraestructura para gestionar la presión de la población en Río de Janeiro y otras ciudades de Brasil; o cómo darle nuevos usos al suelo ante la agonía derivada de un completo ajuste industrial, demográfico y fiscal en Detroit. Estos lugares son diferentes entre sí, pero todos enfrentarán desafíos similares a medida que evolucionen en las décadas futuras.
En el Instituto Lincoln somos profundamente conscientes de la necesidad de nuevas ideas y nuevas prácticas que faciliten el redesarrollo sustentable del suelo que ya se ha desarrollado o ya se encuentra ocupado. Durante el próximo año, comenzaremos a generar un emprendimiento intelectual para tratar los múltiples desafíos de la regeneración urbana, extrayendo lecciones de las medidas tomadas tiempo atrás en los Estados Unidos y en otros países desarrollados después de la Segunda Guerra Mundial, buscando maneras nuevas y creativas de financiar la infraestructura para mejorar el suelo en asentamientos informales que ahogan a las ciudades en los países en vías de desarrollo, o reavivando la salud fiscal de ciudades tradicionales del acervo estadounidense, como Detroit, descubriendo las causas que provocaron la insolvencia y probando soluciones para remediarla.
Las iglesias medievales que visité durante la década de 1990 ofrecían lecciones en piedra: técnicas y materiales innovadores que permitían a los arquitectos medievales desafiar a la gravedad. Y tal vez lo que resulta más importante es el hecho de que eran monumentos al esfuerzo comunitario y al compromiso a largo plazo de las congregaciones que construyeron y sostuvieron estas iglesias durante siglos. Al fin y al cabo, la supervivencia humana podría depender de nuestra habilidad para superar, de forma similar, las fuerzas centrípetas que socavan la acción colectiva, y construir y mantener las estructuras sociales y los marcos normativos con el fin de desarrollar y redesarrollar nuestras ciudades para el bien mutuo y para la posteridad.
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Es una tarde de jueves en Cincinnati, y las personas que se encuentran en la biblioteca pública del centro de la ciudad están haciendo cosas. En una esquina, se oye el zumbido de una cortadora y grabadora láser Full Spectrum, que cuesta US$14.410 y sirve para crear cualquier cosa, desde piezas de arte hasta unos humildes posavasos, utilizando papel, madera y acrílico. Cerca de las ventanas, se oye a la replicadora MakerBot, una de las cuatro impresoras 3-D de la biblioteca, que se usa para fabricar una amplia gama de objetos, desde juguetes hasta un pedal de bicicleta personalizado que sea compatible con los zapatos especiales que usa un usuario con una discapacidad física. Cerca de allí, un joven diseñador crea un cartel de vinilo a todo color utilizando una impresora y cortadora profesional Roland VersaCAMM VS-300i para formatos grandes. “Este es nuestro taller”, dice Ella Mulford, líder de equipos en el Espacio de Fabricación del Centro Tecnológico de la biblioteca, mi guía en este recorrido, y me comenta que esta máquina cuesta US$17.769. La mayoría de nosotros no podríamos pagar un precio tan alto por un equipo. Pero, evidentemente, muchos residentes de Cincinnati piensan que pueden hacer muchas cosas útiles con esta máquina, ya que, según Mulford, funciona prácticamente sin parar durante el horario en el que la biblioteca está abierta y generalmente la reservan con dos semanas de anticipación.
La biblioteca pública de Cincinnati y el condado de Hamilton continúa ofreciendo el servicio de préstamo de libros y búsquedas en otros medios de comunicación electrónicos. Sin embargo, el amplio Espacio de Fabricación, que abrió a principios de 2015 y contiene una gran cantidad de herramientas tecnológicas que pueden usarse gratis, es un ejemplo impresionante de cómo la idea de biblioteca se está adaptando a una era digital que no siempre ha sido amable con los libros. Más específicamente, estamos viendo indicios de una evolución en la función que cumplen las bibliotecas en las ciudades, ya sean grandes o pequeñas, contribuyendo con nuevas aportaciones al entramado municipal del que han formado parte durante tanto tiempo.
En Cincinnati, el proceso que dio como resultado el Espacio de Fabricación se inició hace un par de años, tal como lo explica Kimber L. Fender, directora de la biblioteca. Unas cuantas bibliotecas del país estaban experimentando con la tecnología como un nuevo componente que podrían ofrecer al público. “Y parte de nuestro plan estratégico”, continúa Fender, “era introducir nuevas tecnologías en nuestra comunidad, por lo que nos pusimos a analizar: ‘¿Qué significa exactamente esto? ¿De qué se trata?’”. Agregar una impresora 3-D al centro informático que ya existía en la biblioteca fue un experimento de bajo riesgo, y atrajo la atención de todos los canales de televisión de la ciudad. “Fue el tema de conversación por excelencia”, recuerda Fender, “por lo que pensamos: “Mmm… esto nos está ayudando a cumplir nuestro objetivo’”.
Enrique R. Silva, fellow de investigación e investigador asociado senior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, señala que no existe una verdadera razón para atar el destino de la biblioteca como infraestructura cívica al destino del libro físico. “Es un espacio comunitario para el aprendizaje”, señala. Según un estudio del Centro de Investigaciones Pew realizado en 2015, el público está de acuerdo con esta idea: aunque existen signos de que los estadounidenses han acudido a las bibliotecas con bastante menos frecuencia que hace algunos años, también se observa que muchos aceptan de buena gana la idea de que se ofrezcan nuevas alternativas educativas en este contexto específico, incluso la tecnología. “No es difícil dar este salto”, concluye Silva.
De hecho, dar este salto no sólo amplía sino que actualiza la función que han cumplido las bibliotecas en muchos planes municipales en los Estados Unidos. Uno de los desarrollos más importantes en esta historia fue la explosiva diseminación de instituciones fundadas por Andrew Carnegie en las décadas anteriores y posteriores al comienzo del siglo XX. Con sus orígenes en Pensilvania, se construyeron cerca de 1.700 bibliotecas denominadas “Carnegie” con diferentes temáticas, tales como bellas artes, renacimiento italiano u otros estilos clásicos. Estas iniciativas facilitaron y promovieron un movimiento mucho más amplio de construcción de bibliotecas, que representaron hitos significativos en los centros municipales de todo el país. Aunque es notable, hoy en día, por lo general, se subestima a este omnipresente elemento de la infraestructura cívica.
Observa Silva, “Creo que, en la planificación moderna, se considera a la biblioteca como algo que eres afortunado si la tienes como un activo que forma parte del esqueleto de la ciudad a la que buscas encontrarle la vuelta”. Al menos en los Estados Unidos, la construcción de nuevas bibliotecas con importancia arquitectónica es algo inusual (la biblioteca central de la Biblioteca Pública de Seattle, inaugurada en 2004 y diseñada por Rem Koolhaas y Joshua Prince-Ramus, es una excepción notable). Así, la planificación suele ocurrir alrededor de las bibliotecas, que quedan como elementos “heredados” de “infraestructura social y cívica”, en palabras de Silva. En un informe del Centro para un Futuro Urbano realizado en 2013 sobre la ciudad de Nueva York, se sostiene que las bibliotecas han sido “subestimadas” en la mayoría de los “debates sobre políticas y planificación en cuanto al futuro de la ciudad”.
Pero, tal vez, este error implique una oportunidad: estas estructuras existentes pueden comenzar a cumplir una nueva función que las convierta de nuevo en algo importante para los planes municipales en constante evolución. Un ejemplo de ello es cómo la biblioteca de Cincinnati reconsideró lo que significa ser un centro comunitario de aprendizaje e información compartida. Tal como ocurrió con las bibliotecas Carnegie, el uso inteligente de los recursos filantrópicos fue un factor importante: según Fender, la biblioteca recibió un legado discrecional de US$150.000, que decidió utilizar en el Espacio de Fabricación. Con el objeto de hacer lugar a este espacio, la biblioteca reorganizó su colección de revistas y periódicos.
Luego, la biblioteca decidió tomar una postura audaz sobre el tipo de tecnologías que podría ofrecer. La institución posee un pequeño estudio de grabación con micrófonos de calidad profesional, que utilizan los aspirantes a disc jockey o los que desean transmitir podcasts
Resulta que muchos tipos de emprendedores, desde aspirantes a fundar nuevas empresas a vendedores de Etsy, aprovechan lo que ofrece la biblioteca. Hay también estaciones de trabajo colaborativo con computadoras conectadas por Wi-Fi, que utilizan todo tipo de personas, desde diseñadores que trabajan con sus clientes hasta estudiantes que se reúnen para realizar sus tareas escolares.
Y aquí observamos una tendencia mucho más amplia. La biblioteca pública de Chattanooga ha convertido lo que solía ser el equivalente a un desván en un centro de fabricación y laboratorio tecnológico público, denominado “Cuarto Piso”, en donde, con regularidad, se realizan actividades públicas relacionadas con estos temas. La “Biblioteca de las Cosas” de la biblioteca pública de Sacramento permite a la gente probar cámaras GoPro y tabletas, entre otros aparatos tecnológicos. Y, así, abundan muchos otros experimentos, desde Boston a St. Louis, a Washington, D.C., o Chicago: según una encuesta, más de 100 bibliotecas han incorporado, desde 2014, algún tipo de espacio de fabricación; y otro informe afirma que más de 250 bibliotecas tienen disponible al menos una impresora 3-D.
Así, el pensamiento progresista y la creatividad de las bibliotecas se alinea con los objetivos de muchos planificadores: conservar y explotar los puntos de encuentro comunitarios que, por lo general, se encuentran profundamente integrados a los espacios públicos más importantes, así como también expandir la cantidad de ciudadanos que acuden a estos espacios. Resulta interesante destacar que algunos pensadores urbanos han comenzado a analizar el potencial de los espacios de fabricación que están surgiendo desde el sector privado o desde organizaciones comunitarias como un componente de “una nueva infraestructura cívica”. Tal vez bibliotecas como la de Cincinnati ya la estén desarrollando.
Según Fender, uno de los desafíos que existen es la falta de amplio consenso sobre los índices para medir los efectos que estas decisiones tienen sobre una institución dada o, por extensión, sobre su entorno cívico. Así, Cincinnati ha estado haciendo sus propios cálculos: en septiembre de 2015, el Espacio de Fabricación recibió 1.592 reservas para utilizar equipos, entre las que se cuentan 92 para el MakerBot, 157 para la grabadora láser y 298 para la impresora de vinilo. Todas las reservas reflejan un interés continuo o creciente (como consecuencia, la colección del Espacio de Fabricación está creciendo, con la incorporación de una máquina de libros Espresso que imprime libros bajo demanda).
“El Espacio de Fabricación le recuerda a la gente que la biblioteca está allí, pero también les ayuda a verla de una manera diferente y decir ‘Ah, están pensando en el futuro, en las necesidades de la comunidad y en cómo pueden ofrecer algo más que los libros que hay en los estantes’”, concluye Fender.
Rob Walker (robwalker.net) es colaborador de Design Observer y The New York Times.
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At the train station for Bijlmermeer, in the fringe development area of Amsterdam known as Southeast, a landscape comes into view that seems very un-Dutch-a huge enclosed mall, a gleaming new sports stadium, and an oversized boulevard lined with big-box retail stores. How could this be, in a land with such a proud tradition of good design and even better planning; in a country that embraces compact development, density and mass transit; in a place where virtually no land is privately owned but rather is leased by the government and thus tightly controlled.
Welcome to the Netherlands in 2001: experimenting with market forces as never before, and increasingly conflicted about the same development patterns facing the United States. Just as postmodern architecture is all the rage in the Netherlands while a resurgence of modernism washes over the U.S., the state of planning in the two countries is in some respects moving in equally opposite directions. In the U.S., some two dozen states have established growth management plans and many have created regional governance systems to guide development. In the Netherlands, the Dutch are flirting with a kind of free-market liberation and leaving many old assumptions and methodologies behind.
There is still planning, to be sure. The guiding document, known with great reverence as the 5th memorandum (the National Policy Document on Spatial Planning), elegantly organizes relationships between the major cities of the Netherlands, including Amsterdam, Utrecht, The Hague and Rotterdam. Regional strengths among so-called “polynuclear city regions” or “urban networks” are thoughtfully mapped out to establish interconnections in transportation or housing. And the added framework of the European Union emphasizes connections in transportation and commerce, both within and between countries. Centuries-old national borders increasingly fade into the background as other geographical definitions, such as the Rhine River, take on greater significance.
But against that backdrop, other attitudes in the Netherlands are changing, allowing more experimentation with public-private partnerships, a greater sensitivity to market demands, and acceptance of development projects that have a distinctly American flavor. Scholars in university planning departments around the country are candid in their admission: sometimes we do too much planning, they say, and the results are by no means universally acclaimed.
These are some of the comments heard and observations made during a study trip to the Netherlands in May by the Loeb Fellowship Class of 2001. The Loeb Fellowship, based at Harvard University Graduate School of Design, supports mid-career professionals in the design fields to study at Harvard for one year. The year-end trip was cosponsored by the Lincoln Institute and the Loeb Fellowship Alumni Association as part of an ongoing collaboration between the two organizations.
Some of what the Loeb Fellows found was expected: a national rail system and urban tram systems that work so efficiently that climbing into a private car seemed unthinkable; a marvelous system of pedestrian walkways and bicycle paths and an elegant sensibility for sharing the street; and compact development concentrated in urban areas with a clearly defined edge, and countryside beyond.
The Southeast district of Amsterdam, however, was a somewhat surprising example of a new and different approach-and evidence of perhaps inevitable infection by the global virus. The site overall is badly in need of redevelopment. It is home, on one side the rail line, to Bijlmermeer, the Le Corbusier-inspired high-rise slabs that have been a disaster since inception in the mid-1960s. Across the tracks is the 50,000-seat Amsterdam Arena and Arena Boulevard, lined with big-box retail, a temporary music hall, a cinema complex, and a huge mall devoted to home furnishings and interior design stores. The development team is a consortium including the City of Amsterdam and private development and real estate conglomerates. The thinking behind Southeast, though not explicitly stated, is that the central core in Amsterdam is best left to tourists, and that a shopping and entertainment center will serve residents who don’t want to drive into the city anyway. Although a new metro-rail-bus station, due in 2006, can accommodate tens of thousands, 80 percent of the Southeast clientele is expected to come by car.
A similar sense of providing what people want pervades several development projects around Nijmegen, on the western edge of the country, near Germany. The Grootstal housing project on an infill site outside the city center, for example, is a curious mix of sustainable design and driveways at every unit’s front yard. Garages, wide roads, easy motorway access and abundant fast-food outlets are similarly encouraged in the Beuningen subdivision, where new suburban homes are fashioned in kitchy 1930s styles. The expansive Waalsprong development area (literally to “spring over” the river embracing the core of Nijmegen) includes plans for 11,000 housing units in a scheme vaguely reminiscent of New Urbanism, though the most notable achievement so far is the slick marketing campaign undertaken by the private-sector partners.
“This is what the Dutch middle-class people want,” said University of Nijmegen planning professor Barrie Needham. “People get wealthier and they want more space. Part of the problem with planning in the 1960s was that we didn’t ask people what they want.”
There is no question the Dutch approach continues to be far more iterative than that of the U.S. The Dutch planners choose where to intervene much more carefully, and with much more analysis. They are experimenting with lower-density development in stages, not letting it take over the landscape unrestrained. The Dutch, also, can readily admit when planned development has failed, and set out to fix the things that don’t work. Transportation remains at the heart of all planning, and the quality of design remains essential.
While none of the Loeb Fellows on the trip concluded that the Netherlands is tilting towards a wholesale retreat from planning, the challenge of striking a balance between market forces and government control struck many of us as daunting. How much are the Dutch willing to experiment? Is a balance possible or somehow illusory? Is the proud tradition of subsidized and affordable housing in danger of atrophy? In Nijmegen and the Southeast district of Amsterdam, where one official was late for a presentation because of a traffic jam on the motorway, only time will tell. The current recalibrations could result in the best of two worlds, or the worst of both.
Anthony Flint is a reporter for The Boston Globe, covering land use, planning and development. For more information about the Loeb Fellowship, see the website at www.gsd.harvard.edu/loebfell.
Loeb Fellows, Class of 2001
Marcel Acosta, senior policy advisor, National Capital Planning Commission, Washington, DC
Terrence Curry, former director of design, Detroit Collaborative Design Center
Anthony Flint, reporter, The Boston Globe
Ben Hamilton-Baillie, consultant in sustainable transportation and urban planning, Bristol, England
Anthony Irons, city architect, San Francisco.
William H. McFarland, community development consultant, Peoplestown Revitalization Corporation (PRC), Atlanta.
Paul Okamoto, architect, San Francisco
Roxanne Qualls, former mayor, Cincinnati, Ohio; graduate student, Kennedy School of Government, Harvard University
Robert Stacey, chief of staff, Office of Rep. Earl Blumenauer (D-Oregon), Washington, DC
Rebecca Talbott, consultant in private-public land management partnerships, Cambridge, MA
Katy Moss Warner, former director of horticulture and environmental initiatives, Walt Disney Resort, Orlando, Florida
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Muchos gobiernos latinoamericanos han mejorado el proceso de legalización de los asentamientos periféricos, y han reconocido el derecho a la vivienda y la postura de las Naciones Unidas que condena los desalojos forzosos como violaciones de los derechos humanos. Así y todo la práctica del desalojo persiste, con repercusiones devastadoras para familias, vecindades, y para con los esfuerzos de mejoramiento de grandes áreas urbanas. Al perpetuar un clima de miedo e incertidumbre, esta amenaza hace a la gente perder las ganas de invertir recursos y mano de obra en sus hogares y barrios.
Los desalojos en América Latina surgen del fenómeno de ocupación ilegal, el cual a su vez resulta de factores como la urbanización incontrolada, la falta de recursos financieros por parte de la población pobre y de los gobiernos municipales, y la carencia de títulos de propiedad legales o debidamente registrados. En tales circunstancias, la necesidad de supervivencia impulsa al pobre urbano a valerse de una variedad de mecanismos -incluyendo subdivisiones ilegales, invasiones y viviendas autoconstruidas- a fin de satisfacer sus necesidades de alojamiento y de comunidad.
Los moradores de Chapinero Alto, al noreste de Bogotá (Colombia), han enfrentado 30 años de intentos de desplazamiento y desalojo. Muchas de las familias que viven en esta periferia urbana montañosa son descendientes de los trabajadores de haciendas situadas en la región de la sabana (altos llanos). Conforme las haciendas se fueron cerrando y vendiendo para dar paso a la expansión urbana, los trabajadores no tuvieron más alternativa que quedarse a vivir en las colinas, cuyo valor era considerado despreciable por los promotores de mediados del siglo XX.
A principios de la década de 1970, los anuncios del plan de construcción de una autopista generaron una oleada especulativa y varios intentos de expulsión. Los moradores y sus aliados en universidades e instituciones religiosas formaron un frente social masivo que impidió varios desalojos, pero que no pudo detener la especulación. Para la época de finalización del proyecto (mediados de los ’80) pocas familias habían tenido que salir para dar paso a la carretera, pero los barrios tuvieron que volver a hacer frente a otra oleada de intentos de desalojo.
A principios de los ’90 la amenaza surgió nuevamente, esta vez en nombre de proyectos de desarrollo sostenible y de las denuncias hechas por el gobierno y varios grupos privados, que afirmaban que los barrios pobres atentaban contra el frágil medio ambiente circundante. Desde ese entonces los ocupantes se han visto obligados a luchar de mil maneras para defenderse contra los intentos de desalojo, y tal clima de inestabilidad ha desalentado cualquier proyecto de mejora bien sea por parte de los moradores como por parte del gobierno.
Refugiados del desarrollo
Las causas de los desalojos son variadas, pero típicamente se atribuyen directa o indirectamente a proyectos de renovación urbana. Debido a la creciente escasez de terrenos urbanizados, la competencia y las evicciones obligan a los moradores de los asentamientos informales a trasladarse a la periferia. En Bogotá, la expansión de la ciudad ha convertido a Chapinero Alto en uno de los predios más codiciados de la ciudad. A las víctimas de los desalojos (llamadas también “refugiados del desarrollo”) se les suele acusar de obstaculizar el progreso cuando protestan, y raramente se les ofrece una indemnización o participación en programas de reubicación. En los casos de especulación, a menudo las familias se ven obligadas a pasar el trago amargo de ser despojadas de sus hogares prácticamente sin previo aviso.
Los gobiernos locales desempeñan un papel principal en los procesos de desalojo, junto con propietarios de tierras, empresas urbanizadoras, cuerpos policiales y fuerzas armadas. Sacar a los pobres de los predios deseables no sólo facilita emprender proyectos de infraestructura e inmuebles de lujo, sino que también libera al rico del contacto diario con el pobre. Gobernantes y promotores suelen defender sus acciones en aras del embellecimiento y mejoramiento de la ciudad, o aseveran que las barriadas pobres son un caldo de cultivo de problemas sociales. Además, cada vez más se justifican los desalojos tras el escudo de la protección ambiental y el desarrollo sostenible. Todas estas razones han sido utilizadas por funcionarios gubernamentales y propietarios de títulos para eliminar los barrios pobres de Chapinero Alto.
Cuando las familias se ven obligadas a salir de sus predios, no sólo pierden sus tierras y sus hogares, sino también sus vecinos, comunidades y círculos sociales. El estrés sicológico y los daños a la salud causados por meses de incertidumbre pueden ser terribles. Frecuentemente los niños pierden meses de escuela, y sus padres deben viajar distancias considerables para llegar a sus trabajos. Los resultados de estudios antropológicos han demostrado que al dispersarse la población, se desmantelan las redes de ayuda mutua y los círculos sociales, los cuales son herramientas críticas de supervivencia para los pobres urbanos, quienes a menudo afrontan problemas económicos e incertidumbre. Estas redes de protección son irremplazables, incluso en los casos en que las familias reciben una indemnización. Por último, el desalojo entraña un alto riesgo de empobrecimiento, especialmente para las personas carentes de títulos de propiedad, puesto que generalmente no reciben indemnización.
En 1992 el gobierno de Bogotá desalojó a un grupo de 30 familias tras una violenta disputa con un propietario. La ciudad trasladó a las familias a una escuela abandonada, donde vivieron durante varios meses esperando las viviendas de interés social prometidas por el alcalde. A medida que pasaron los meses y se evaporó la promesa de las viviendas, los problemas de estrés, salud y pérdida de ingresos y educación ocasionaron efectos graves en las familias. Varios de los hombres abandonaron sus familias; hubo incidentes de violencia doméstica; y se desintegraron las relaciones sociales. Para el año 1997 las familias se habían dispersado y estaban viviendo dondequiera que pudieron conseguir dónde vivir en la ciudad.
Una de las consecuencias más dolorosas del desalojo es la repercusión negativa que tiene esa permanente inseguridad sobre todos los asentamientos irregulares. Sin importar si al final se hace o no realidad, la amenaza constante del desahucio afecta vastas zonas de ciudades en desarrollo y frena las inversiones en viviendas y servicios, tan necesarias para resolver los problemas de las barriadas. Ésta es una de las razones que imponen estudiar la práctica de los desalojos forzosos dentro del marco de los derechos humanos. El problema continuará hasta tanto la seguridad de tenencia y de una vivienda adecuada no sean protegidas como derechos humanos.
Desalojos y derechos humanos
Dadas las consecuencias sociales de amplio efecto que tienen los desalojos forzosos, no es de sorprender que los mismos quebranten un buen número de derechos humanos. Para empezar, obviamente comprometen el derecho a la vivienda, defendido por el derecho internacional en forma cada vez más explícita. El derecho a la vivienda fue establecido por vez primera en el artículo 25 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos Humanos de 1948. La Declaración sobre el Progreso Social y el Desarrollo, la Declaración de los Derechos del Niño, la Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos y otros congresos también afirman el derecho a la vivienda, así como lo hacen más de 50 constituciones, entre ellas la Constitución Colombiana de 1991.
Además del derecho a la vivienda, el desalojo forzoso entraña comúnmente una violación al derecho a la libertad de movimiento. La violencia o el asesinato de líderes o miembros de la comunidad que protestan los desahucios constituyen claras violaciones al derecho a la vida y a la seguridad de las personas, así como también a la libertad de expresión y de afiliación. Cuando un niño es retirado de su escuela debido a un desalojo forzoso, se quebranta su derecho a la educación. Cuando los cuerpos policiales o militares irrumpen en los hogares a la fuerza, las familias pierden sus derechos a la vida privada. El derecho al trabajo es una de las violaciones más frecuentes del desahucio. Finalmente, las repercusiones psicológicas y físicas que acarrean los desalojos forzosos infringen el derecho a la salud.
Incluso en aquellas regiones donde los gobiernos han ratificado las declaraciones de las Naciones Unidas sobre el derecho a la vivienda, se siguen cometiendo violaciones. Las Naciones Unidas y muchos otros organismos observadores responsabilizan claramente al Estado como ente encargado de prevenir los desalojos, y han declarado que si un gobierno fracasa en sus intentos de garantizar la disponibilidad de viviendas adecuadas, tampoco puede aseverar que la eliminación de los asentamientos ilegales cumpla con las normas de derecho internacional. Dado que prácticamente todos los desalojos forzosos son planeados, y dado que existe un conjunto de estipulaciones reconocidas internacionalmente que condenan la práctica, tales desplazamientos deberían efectuarse en seguimiento a políticas sociales y dentro de un marco de trabajo centrado en los derechos humanos.
Consideraciones de política
Basado en varios estudios sobre desalojos forzosos y en nuestro propio estudio de investigación realizado en Bogotá, seguidamente expondremos varias sugerencias para mejorar las políticas de vivienda y de prevención de la violencia mediante el cumplimiento de las normas de derechos humanos. Los puntos siguientes deben ser el objetivo de las políticas que se proponen eliminar los desalojos forzosos:
Los problemas asociados al desalojo forzoso -violencia, empobrecimiento y estancamiento del desarrollo urbano- podrán prevenirse con más eficacia únicamente implementando mecanismos eficaces para extender los derechos de tenencia a la población urbana pobre. El mejoramiento de las actuales directrices de los derechos humanos requiere extender los derechos de protección contra desalojos forzosos y los derechos al reasentamiento adecuado. Aunque las directrices actuales se cumplen con más eficacia en los proyectos de desarrollo que cuentan con financiamiento internacional, los estados deberían valerse de directrices similares para aplicarlas a toda forma de desplazamiento. Al extender las directrices de los derechos humanos y mejorar los mecanismos de ejecución y cumplimiento, los organismos nacionales e internacionales podrán cumplir mejor con las necesidades de la población pobre urbana.
Margaret Everett es profesora asistente de antropología y estudios internacionales en Portland State University en Portland, Oregon. Su estudio de investigación para este artículo fue parcialmente financiado por el Instituto Lincoln. El informe completo, “Desalojos y derechos humanos: un estudio etnográfico de disputas de desarrollo y tierras en Bogotá, Colombia”, está publicado en la sección de América Latina del sitio Web del Instituto Lincoln (www.lincolninst.edu).
Leyendas de las fotos
Una vivienda del barrio Bosque Calderón de Bogotá muestra los mensajes ‘Respeten nuestros derechos de posesión y vivamos en paz’ y ‘Más de 30 años de posesión es una razón’. Sus habitantes se enfrentaron a intentos de desalojo desde principios de los años ’70, y finalmente recibieron los títulos legales a principio de los ’90.
Los moradores de Bosque Calderón participan en un proyecto de vivienda comunitaria tras finalmente adquirir el permiso de tenencia legal.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Los cambios en la economía global, las telecomunicaciones y los sistemas de transporte obligan a las ciudades de todo el mundo a pensar en proyectos de desarrollo urbano a gran escala como una manera de reestructurar el uso de la tierra y de estimular la economía local. Por ejemplo, extensas áreas con buena ubicación que anteriormente han estado ocupadas por instalaciones ferroviarias y otros usos industriales o relacionados con el transporte han quedado abandonadas en muchas ciudades de medianas dimensiones a medida que el transporte de bienes se hace cada vez más en contenedores desde un número reducido de puertos principales y terminales.
Las restricciones reglamentarias sobre las empresas del estado han limitado las opciones para abrir estas tierras subutilizadas al mercado privado o para desarrollarlas como proyectos públicos. Con una mayor privatización y la eliminación de restricciones, estas propiedades se convertirían en la ubicación ideal para exitosas asociaciones públicas y privadas de desarrollo urbano. Sin embargo, aunque los desarrollos urbanos monumentales tal vez parezcan una panacea, también plantean numerosas inquietudes sobre la implementación y los efectos imprevistos en otros barrios de la ciudad, así como la competencia con otras ciudades.
Córdoba es un ejemplo representativo de las ciudades que han adoptado la planificación estratégica a fin de reestructurar los usos de las tierras locales en un contexto macroeconómico e institucional cambiante. Una de las preguntas clave que se hacen estas ciudades es hasta qué punto puede un nuevo desarrollo de gran magnitud, en este caso un telepuerto, estimular efectivamente la diversidad económica y reactivar una zona marginada.
Condiciones en Córdoba
La ciudad de Córdoba, con una población aproximada de 1,3 millones de habitantes, está estratégicamente ubicada en el centro geográfico de Argentina y tiene vínculos bien establecidos con la capital Buenos Aires y ciudades importantes de Chile, Brasil y Uruguay. Por mucho tiempo Córdoba ha sido un centro industrial donde se concentraba la producción de automóviles, aviones, trenes y maquinaria, al igual que de bienes de consumo como alimentos, calzado, ropa y artículos de cuero. Más recientemente, la ciudad ha extendido su sector de servicios para cubrir necesidades locales y regionales.
Puesto que Argentina ha pasado por una estabilización y reestructuración de su economía, Córdoba ha adquirido un mayor potencial para convertirse en un núcleo floreciente del Mercosur, el distrito de negocios de la región centro-sur de Suramérica. No obstante, uno de los obstáculos más perturbadores para la ciudad sigue siendo la competencia con Buenos Aires.
Al igual que muchas otras ciudades de América Latina, Córdoba está atravesando por un período de mayor descentralización, de transición hacia una estructura urbana multipolar y de otros problemas socioeconómicos. Hace varios años la ciudad emprendió un proceso de planificación estratégica que incorporaba un grupo muy representativo de circunscripciones y que desembocó en un plan en 1996 en el cual se identificaban algunas necesidades inmediatas de desarrollo económico y otros aspectos que exigían mayor análisis e implementación.
Como parte de la colaboración continua entre los funcionarios municipales y el Instituto Lincoln, en un seminario realizado en Córdoba en abril de 1997 se examinó la regulación y promoción del mercado inmobiliario. (1) Una idea de gran prioridad que surgió de aquellas discusiones se refería al desarrollo de un telepuerto en terrenos urbanos subutilizados en el centro de la ciudad. Se creó un comité para abordar la planificación y la implementación de dicha obra, el cual estaba integrado por funcionarios municipales, representantes del sector empresarial privado y miembros de la comunidad universitaria local.
El telepuerto concebido para Córdoba es una obra para usos combinados que ofrecerá edificios de oficinas, centros de convenciones y hoteles, además de otros usos secundarios de la tierra. La oferta de edificios de oficinas con tecnología de punta es considerada un objetivo clave para satisfacer las necesidades que tiene la ciudad como centro regional y sede nacional para algunas empresas. Estas instalaciones tendrán una sofisticada infraestructura de telecomunicaciones y se construirán con una inversión combinada de los sectores público y privado. Uno de los primeros proyectos es un hotel que la municipalidad construirá dentro de una edificación histórica.
La ubicación propuesta para el telepuerto es un terreno de 40 hectáreas en el centro de la ciudad, en las márgenes del río Suquía. El terreno incluye antiguas líneas ferroviarias y tiene buen acceso a las principales carreteras que comunican la región de Mercosur. Actualmente los predios están en manos de propietarios públicos y privados y se prevé que serán necesarios algunos traspasos de tierras para poder emprender el proyecto.
Observaciones y recomendaciones
Para ayudar al comité a terminar sus planes del telepuerto, la ciudad de Córdoba y el Instituto Lincoln organizaron un segundo seminario en abril de 1998 para discutir las inquietudes acerca de la implementación del proyecto. Los estudios comparativos de casos de proyectos de desarrollo a gran escala de entidades públicas y privadas en Toronto, Canadá y en Sao Paulo, Brasil sirvieron como valiosas referencias de los problemas y desafíos enfrentados por esas ciudades y aportaron una base para analizar el diseño y las posibles perspectivas para la propuesta del telepuerto.
Una consideración fundamental es la dimensión a gran escala del telepuerto en relación con el mercado local existente, lo que supone que, como mínimo, el proyecto debe realizarse por etapas para garantizar que el desarrollo urbano sea ordenado. Igualmente tienen que ver con la dimensión los efectos que tendrá el proyecto sobre otros terrenos de la ciudad, entre los que se encuentran predios con un potencial para obras de desarrollo de carácter similar. El atractivo relativo de los terrenos escogidos puede traer consecuencias negativas para el desarrollo de tierras no residenciales en otras zonas específicas de crecimiento de la ciudad. Paralelamente es importante entender la intensidad y fuerza del mercado para los usos específicos que tendría el terreno propuesto para el telepuerto.
Otra preocupación es el posible efecto negativo del proyecto sobre los barrios residenciales existentes y en crecimiento de la zona. Por otra parte, el éxito del telepuerto podría beneficiar a los barrios si los residentes se integran al proceso de planificación e implementación.
Entre las lecciones que faltan por aprender de la experiencia que han tenido otras ciudades está la importancia de fijar objetivos manejables; algunos participantes del seminario expresaron su temor de que el comité de Córdoba estuviese siendo demasiado ambicioso. Una segunda lección se refiere a la necesidad de actuar con sumo cuidado al seleccionar la ubicación de una nueva obra de desarrollo de gran magnitud. Si bien la ubicación propuesta para el telepuerto no se consideraba desfavorable en ningún sentido, su selección no había sido el resultado de un análisis sistemático. Más bien se trata de un caso en que la ciudad busca aprovechar una oportunidad para llevar a cabo un plan de desarrollo en un terreno disponible que urge reutilizar.
Una tercera observación la hizo el sector privado, que tiene necesidades especiales en cuanto al acceso, infraestructura y costos. Mediante un estudio de mercado idóneo se podrá identificar un sinnúmero de aspectos por considerar, incluida la capacidad que tendría Córdoba para competir con Buenos Aires como sede local o regional de empresas nacionales e internacionales. Está claro que los supuestos beneficiarios del sector privado deben participar directamente en el desarrollo conceptual y la planificación del proyecto.
Varias semanas después del seminario, la ciudad encargó un estudio para facilitar la estrategia de implementación del telepuerto con base en estas inquietudes y recomendaciones. El estudio también investigará posibles instrumentos para efectuar la captura de plusvalías que permitan obtener el financiamiento necesario para la infraestructura y los mecanismos para formular los tipos de asociaciones entre los sectores público y privado que parecen indispensables para el éxito del proyecto del telepuerto.
Como observación general de cierre hay que agregar que los funcionarios de Córdoba, o cualquier otra ciudad que esté considerando obras de desarrollo urbano a gran escala, precisan actuar con celeridad más allá de la fase de estudio y brindar capacitación y otros mecanismos de apoyo para que los dirigentes locales y los profesionales puedan mejorar su capacidad para manejar el proyecto. Se requieren destrezas y experiencia para evaluar el funcionamiento de los mercados inmobiliarios, definir la competencia técnica requerida, negociar con el sector privado y vigilar la gestión financiera, la regulación de los servicios públicos, el impuesto a la propiedad, las regulaciones de la tierra y la compleja interacción de todos estos elementos. El desafío de una tarea así es lograr el equilibrio entre una cuota suficiente de planificación e investigación y la necesidad de aprovechar las oportunidades de desarrollo a medida que surgen y de aprender con la evolución del proceso.
David Amborski es profesor de la Escuela de Planificación Urbana y Regional en la Universidad Politécnica de Ryerson en Toronto. Douglas Keare, miembro principal del Instituto Lincoln, cuenta con experiencia en planificación estratégica en grandes ciudades de países en vías de desarrollo.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
México está comenzando a crear un entorno propicio para utilizar las plusvalías para fines del desarrollo. Las recientes reformas constitucionales y jurídicas han permitido un proceso más claro para la adjudicación y comercialización de la tierra. Los mercados de bienes raíces están suplantando gradualmente los rígidos arreglos para la tenencia de la tierra que hicieron surgir los mercados informales caracterizados por acuerdos confusos, a menudo arbitrarios, y por los altos costos de las transacciones. El sector privado se está enfocando hacia las áreas de viviendas de bajos ingresos y los arreglos entre el sector público y privado que buscan un desarrollo urbano equilibrado y sostenible.
El Estado de México ha lanzado un programa integral, llamado PRORIENTE, para promover la interacción entre el gobierno, las empresas y la comunidad con el fin de administrar y financiar conjuntamente el desarrollo urbano en la región oriental del estado. PRORIENTE tiene como visión la creación de “nuevas ciudades” alrededor de la megalópolis de Ciudad de México, que se caractericen por un crecimiento equilibrado entre la densificación demográfica, las actividades generadoras de ingresos y la protección del medio ambiente. La creación de empleos en los mismos asentamientos nuevos y en sus alrededores es un objetivo social y económico primordial del programa.
Dado el patrón intrincado de intereses involucrados, PRORIENTE ha adoptado un enfoque intersectorial e interjurisdiccional. De hecho, PRORIENTE requiere que el Estado de México tome la iniciativa para coordinar las políticas e instrumentos fiscales y de tierras entre el gobierno federal, el gobierno de oposición del Distrito Federal recién elegido y los numerosos municipios que en su mayoría están en control de los partidos de oposición.
PRORIENTE enfrenta enormes desafíos:
En vista de estos obstáculos y desafíos, los dirigentes de PRORIENTE han adoptado un enfoque participativo y negociador cuyos resultados empiezan a ser visibles. Las empresas han integrado conglomerados a gran escala capaces de cubrir las enormes necesidades de capital y tecnología de gestión que tiene la región. El gobierno federal, el Distrito Federal, los municipios y las comunidades son bienvenidos en la mesa de negociación para participar en un proceso continuo que nutre un programa en expansión y no una política o meta institucional específica.
El Instituto Lincoln reconoce que este proyecto constituye una excelente oportunidad para estudiar la compleja función de la tierra como factor estratégico para el desarrollo urbano en toda América Latina. En abril pasado, el Instituto coordinó un seminario sobre mercados urbanos en la ciudad de Toluca y sigue ejerciendo su función como caja de resonancia para los legisladores y oficiales ejecutores de políticas del Estado de México y demás actores públicos y privados que participan en PRORIENTE.
Además, un equipo del Instituto Lincoln coopera actualmente con otras instituciones y profesionales para intercambiar experiencias internacionales en lo que refiere al proceso de creación de políticas y el aspecto operativo del programa PRORIENTE. Se presta atención especial a la sustentabilidad y posibilidad de duplicación de las estrategias que facilitan la transición desde sistemas restrictivos de tenencia de la tierra, gestiones con deficientes impuestos a la propiedad y recursos fiscales sumamente centralizados, hacia mercados inmobiliarios competitivos e iniciativas locales para el uso de la tierra que fomenten el desarrollo. El Instituto utilizará esta experiencia en México para diseñar cursos en otros países que se encuentran en situaciones semejantes.
Fernando Rojas, docente invitado del Instituto Lincoln, es académico en el campo jurídico y analista de políticas públicas en Colombia. Anteriormente ha sido docente invitado en el Centro David Rockefeller para Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Harvard. Alfonso Iracheta es secretario técnico de PRORIENTE y director de planeación del Estado de México.
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Imagine two communities in the Rocky Mountain region in the late 1860s. One is located along the transcontinental railroad, the other is 100 miles to the south. Which community would come to dominate the region by the turn of the century? Counterintuitively, the latter community did. There, aggressive entrepreneurs and community leaders orchestrated the completion of a spur linking the town to the railroad and then commenced a promotional campaign on the community’s behalf. Over time, that town, Denver, flourished, while the other, Cheyenne, did not. Denver leaders did not rely on chance. Instead they mobilized public resources to pursue their vision of Denver as a major city.
As product cycles ebb and flow, populations and firms migrate, natural resources peter out and consumer tastes change, cities either adapt to their changing environments or succumb to the invisible hand of the marketplace. Local elected and appointed officials can shape their cities by deciding whether or not to implement nonmarket, city-sponsored development.
Politics is important because these city officials either respond to a tax-services imbalance or they pursue an image or vision of their city’s future, its cityscape. Although city-sponsored development might lower business costs and spur economic growth, such development is not an automatic response to changing economic circumstances. Rather, public economic development is the result of a purposive political decision and is undertaken selectively.
Mobilizing Public Capital
City governments search for an equilibrium in their relations with the external environment. Governments operate within fixed territorial jurisdictions, but capital is not similarly constrained. To avoid driving business elsewhere, officials must try to maximize services while minimizing taxes. Two factors are important to our argument: (1) efforts to restore the tax-services equilibrium are rooted in a city’s development function, and (2) the decision to mobilize a development tool has to do with the tax-services disequilibrium and is unrelated to employment and income issues.
Threats to a city’s revenue stream disrupt the tax-services balance and most assuredly trigger the search for an appropriate development policy to redress the imbalance. But for some city officials, a perceptual concern motivates their actions. They may want their city to move into a higher orbit or plane within its “system of cities,” the spatial and market area within which cities compete to provide goods and services. These city leaders hope to expand their city’s influence beyond the immediate region rather than cast its fate to the workings of the marketplace. They actively intervene in hopes their city will catapult to a higher level or regain lost status within its relevant system.
City Types
A city government’s orientation reflects both its leaders’ aspirations and its tax-services balance. We have defined four city types based on levels of economic stress and political activism to promote development. In “survivalist cities” development decisions are triggered by a tax-services imbalance. These cities experience economic and fiscal stress and employ a greater-than-average number of development tools. In “market cities” that also suffer economic and fiscal stress, officials do not implement many economic development tools but instead leave the city’s economic fortunes to the private marketplace. “Expansionist cities” are in fairly healthy economic shape, but they mobilize more economic development tools than the average city out of the desire to become a higher order city. “Maintenance cities” also enjoy economic and fiscal health, but city officials refrain from mobilizing many economic development tools because they want to control or manage growth.
Duluth, Minnesota, is an example of a “survivalist city.” It was mired in economic and social malaise after the mid-1970s shutdown of U.S. Steel and many subsequent plant closings. Unemployment was well above the national average, emigration decreased the population by nearly 16 percent in a decade’s time (1970-1982), and general fund revenues declined in constant dollars. By the early 1980s, insufficient revenues and the prospect of lower services triggered Duluth’s response to become exceptionally active in promoting itself as a business location. Development projects ranged from sprucing up the downtown business district through a storefront renovation program to involvement in constructing a several hundred million dollar paper mill.
Since the 1970s, declining manufacturing employment in the industrial belt hit Springfield, Ohio, a “market city,” particularly hard. However, city officials there have been hesitant to invest in public development because of fiscal realities and the dominant political culture, which favors limited government involvement. They clearly understand that by not risking city resources in the development process, it is possible that Springfield will “ratchet down” the hierarchy in its relevant system of cities.
In Huntsville, Alabama, an “expansionist city,” there are no reservations about using the public sector to prime the economic development pump. But unlike in Duluth, Huntsville officials are not responding to economic decline. Instead, their motivation is a vision of Huntsville as the major high-tech, regional city of the new South. To pursue that vision, the city has constructed an economic development program around extant defense installations and the aerospace industry. Huntsville markets itself as a limitless place, as a community reaching for the stars.
Santa Barbara, California, is a “maintenance city” guided by its vision as a Refuge from the Commonplace. It does not offer money or underwrite programs for commercial rehabilitations. It provides no low-interest subsidies for business. It offers no tax abatements. It has no marketing program for economic development. It conducts no industrial recruitment. There is no program in Santa Barbara to leverage private investment, nor is there a public/private partnership. City assistance or involvement in development often is nothing more than approval of a proposed project. The city’s dominant policy instrument is the comprehensive plan. Zoning variances, manipulation of the parking supply, and the imposition of fees are additional tools. The city does not promote development the way other cities do; instead, Santa Barbara molds it.
Politics Matters
The envisioned city of tomorrow is not static; it evolves in response to shifting economies and political coalitions. A city’s underlying economic base, its governing coalition, and the vision of its leaders are in constant tension with other conflicting opportunities, possibilities and visions. A change in city leadership and the governing elite, the closing or downsizing of a large firm, or a substantial change in state aid or in unfunded mandates will, among other factors, influence the vision of the city’s leaders and affect the underlying economy. These changes in vision and market adjustments, then, profoundly affect a city’s approach to economic development. The mobilization of public capital as a mechanism for achieving the vision may change as well.
When voters replaced the leadership of Boise, Idaho, with more proactive officials in the mid-1980s, for example, a new vision was one of the most obvious results. The new mayoral-led coalition talked about regional prominence, and boldly marshaled public capital in support of development projects. The city used development tools and sponsored projects that were vastly different from those of the previous regime. In effect, Boise was transformed from a “maintenance city” to an “expansionist city.”
Thus, politics plays an important role in explaining the path and direction a city chooses. Local officials may perceive a relevant orbit and then try to mobilize public capital in order to keep their city in (or move it to) that orbit. Or, they may choose to allow the workings of the marketplace to determine the city’s orbit. In either case, market forces, a city’s comparative advantage, the relative factor prices of land, labor, and capital—in short, the underlying local economy—influence these perceptions and the city’s approach to development policy.
Political leaders’ images of the good society and their perceptions of their city’s relevant orbit are the foundations for a city’s economic development functions and for the political decision to mobilize public capital. City investment in, and regulation of, development projects is the most effective means by which a city controls and molds its growth in pursuit of its future cityscape.
_________________
Ann O’M. Bowman is professor in the Department of Government and International Affairs at the University of South Carolina, Columbia. Michael A. Pagano is professor of political science at Miami University in Oxford, Ohio. This article is excerpted in part from their book Cityscapes and Capital: The Politics of Urban Development (Johns Hopkins University Press, 1995).
Public policies and actions regarding social housing in Colombia, as in other Latin American countries, have concentrated on regularization and upgrading programs, which in many cases are linked to the need for infrastructure funding. These programs also are seen as the only palliative instrument for addressing an apparently insoluble problem—illegal (pirate) urban development—although they have been found to be quite limited and even counterproductive. Here we present an alternative policy: the application of principles and instruments for land management and participación en plusvalías (public participation in land value increments resulting from administrative actions). This policy was established in the Colombian Constitution and in Law 388 of 1997, which prescribes that the revenues generated from land value increments are to be used for social investments.
Operación Urbanística Nuevo Usme is one of the strategic projects promoted by Bogotá Mayor Antanas Mockus to solve the problem of illegal developments. Located in the southeastern sector of the city, Usme is one of the areas most vulnerable to the pressures of illegal urbanization; powerful pirate subdividers have developed more than half of the 1,000 hectares already set aside for urban use. The predominant mechanism for this kind of extra-legal development, besides invasions or squatter settlements, has been the sale of plots by subdividers who buy large areas of land at rural prices and sell them without providing any services or infrastructure and without approval from the public administration. The negative consequences of this kind of development include relatively high land prices and inequitable land occupation patterns.
Usme is expected to expand into another 600 hectares of steeply sloped, ecologically fragile and still predominantly rural land, according to the city’s master plan (Plan de Ordenamiento Territorial or POT), which was approved in June 2000. Bogotá’s administration already has invested in water and sewage systems for the area and is executing other projects, including the extension of the Transmilenio public transport system and construction of 6,200 low-income housing units. In addition, under the initiative of citizens organizations, two large areas, the Parque entre Nubes and the Agroparque los Soches, have been designated by the POT as both meaningful and symbolic local landmarks. The first is a large park marking the transition area between urban and rural, which is constantly threatened with illegal development and exploitation. The second area, a type of agricultural buffer zone, was created by a peasant organization that consciously assumed an important reduction of its land price by changing the land classification from suburban to rural, in order to preserve its agrarian character. This organization is now developing innovative alternative means of land management through ecological conservation projects to benefit the city as a whole and to block the threat of illegal urban growth.
How can this diversity of elements, ranging from social housing to public transportation and agricultural land conservation, create an opportunity for sustainable living conditions for the poorest people of the city? How does one reconcile the objectives of urban policy with social justice? How can the city prevent pirate subdividers from taking undeserved advantage of Usme’s new development area? This is the challenge for the city’s administration, for popular housing organizations and for the residents living south of the city.
Alternative Mechanisms for Value Capture
One of the topics under debate with regard to Law 388 is the precedent of recovering land value increments for areas designated for social housing. Housing organizations have sought to exempt such lands from participation in plusvalías, based on a common misunderstanding about the nature of the instrument, which views the value captured as being transferred to the final price of housing (see Smolka and Furtado, page 12). Taking a different approach, the Usme project is structured around several alternative mechanisms for value capture that go beyond its restricted and misconceived role as a tax.
The first mechanism is simply the announcement of the Usme project, since Law 388 provides that in the case of public land acquisition the land’s commercial value (for compensatory purposes) cannot include the amount corresponding to the plusvalías generated by the project. This provision freezes the land price to its level prior to the announcement of the project, and therefore is an expedient instrument to reduce the cost that the local administration would otherwise pay for land for its own urban development projects.
The second mechanism is the Plan Parcial, a plan for local development parcels, which applies the principle of equitable distribution of costs and benefits that Colombian law has adopted from the Spanish law. This mode of reparcelación (or equitable land readjustment) includes the distribution of infrastructure costs as well as development rights, and allows the public administration to obtain a portion of the developed lands as a return payment for its investment in the development. Through this mechanism, the Municipality of Bogotá can obtain free or low-cost land for infrastructure or public facilities, or for social housing.
A third mechanism is the recovery of plusvalías as established by Law 388, which requires the prior approval of a specific agreement by the City Council. If the recovery plan is approved, the municipality could regain between 30 and 50 percent of the land’s price increment derived from the land’s change in classification from rural to urban, the authorization for more profitable uses, or the increment of development rights. The plusvalías could be paid in land, as a percentage of participation in the project, in infrastructure or in cash. Again, the effect is to reduce the price of land obtained by the local administration for the fulfillment of its social objectives.
A more innovative alternative is for the local administration or municipality to assign land development rights directly to the low-income beneficiaries of the housing program. This ingenious mechanism, based on the separation of building rights from ownership rights, in effect shifts the balance of power from the land subdividers to the low-income families who move to the area and subsequently share in the land value increment generated by the development. These new residents now hold the land rights that would otherwise have been sold to them by pirate subdividers who no longer have a captive market for selling irregular plots at high prices in anticipation of future upgrading programs
Taking an active role in regulating the occupation of the area through the distribution of such building rights, the municipality finds itself in a better position to negotiate directly with pirate subdividers, and to emulate in some way their actions by providing serviced land (“sites and services”) at affordable prices. This legal approach by the municipality ensures the provision of roads, public services networks, green spaces and recreational and public facilities that usually are not provided by pirate subdividers or that the original rural landowners are unable to support. In sum, the procedure assigns the building rights to the low-income inhabitants who will construct housing by their own efforts over time. Once the original owner’s development rights are reduced through the Plan Parcial, the land price is also reduced.
Broadening the Participation in Plusvalías
The plusvalías policy of capturing private land value increments for public benefit has been accepted in high-income areas, where revenues are used to subsidize social investments elsewhere. However, pirate subdividers often find ways to expropriate these investments in low-income areas through the prevailing illegal and clandestine activities used to access and occupy land. The Usme project represents an attempt to shift the bargaining power of the public vis-a-vis pirate subdividers by designing alternative urbanization processes.
The mayor’s office has already made a de facto commitment to apply value capture instruments, but they are still being explained and discussed within the broader debate over the policy of participation in plusvalías. As we have seen, the practical principle on which this policy is based is the separation of property rights from building rights. However, the policy faces enormous resistance because of the civil law tradition that unitary and absolute rights are associated with private land ownership.
The novelty of the program is its potential to directly address the challenges of low-income urbanization. Expectations have driven up the price of illegally subdivided lands in Usme and have stimulated pirate developers to “produce commercial land” by destroying peasant communities, degrading areas with environmental importance, and occupying risky zones. The tolerance of such practices reached such an extreme level that the prevailing inflated prices in these mostly informal market arrangements have been used by the local administration as the benchmark to determine just compensation for land acquisition.
In the absence of public mechanisms to intervene in the land market, such as through participation in plusvalías, landowners, particularly pirate subdividers, not only have captured all the price increments generated by the urban development but actually have taken control of the process. The resulting illegal urbanization is costly to the individual occupants of such settlements and to society as a whole, as it raises the cost of subsequent upgrading programs three to five times the cost of urbanizing unoccupied land.
Through the alternative mechanisms listed above, it is expected that more land use conversions, such as in the urbanization of Usme, will be managed in an alternative political economic environment whereby the municipality participates as an active and socially responsible regulator of the process. These projects will establish close ties between regulatory land policies and the rules under which land is publicly purchased or auctioned, the costs of infrastructure and public facilities provision are distributed, and development rights are exercised. The return to the community of the plusvalías derived from these changes in development regulations and public investments constitutes the most efficient way to construct more democratic relations based on the exercise of a renewed demand for urban reform and the right to access the city.
María Mercedes Maldonado Copello is professor and researcher at the Interdisciplinary Center for Regional Studies (Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales, CIDER) at the University of the Andes in Bogotá, Colombia. Martim O. Smolka is a senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean.
