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Faculty Profile: Petra Todorovich
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Infrastructure, defined to include transport, telecommunication, electric power, water, and sanitation, is high on the agenda of both industrial and developing countries. In the United States, concern has been mounting about insufficient maintenance and the resulting decline in the quality of infrastructure facilities and services, especially in transport. Additional investments in infrastructure have also figured heavily in proposals to stimulate demand, employment, and economic growth. In developing countries, infrastructure’s challenges relate more to increasing capacity to provide services to both existing urban residents and the two billion new urban residents projected to arrive by 2050. The Lincoln Institute’s seventh annual land policy conference, held in early June 2012, addressed many aspects of infrastructure including investment, maintenance, and its externalities.
Economic aspects.
Empirical work carried out over the past 25 years on the macroeconomic returns to infrastructure investment have produced a wide range of outcomes–from negative returns to those above 30 percent annually. A careful survey of more recent studies indicates that infrastructure investment in transport, power, and telecom is likely to have positive macroeconomic effects and raise productivity.
At the same time, many countries allocate only modest sums to infrastructure maintenance, even though a broad consensus of opinion and empirical evidence indicate that the returns to maintenance–particularly transport–are very high. Inadequate maintenance may result from donor preferences to fund new capacity in developing countries, but maintenance shortfalls are also common in developed countries, suggesting that other institutional factors are likely to be important.
Networked infrastructure normally is subject to scale economies, and some networks are natural monopolies. Such infrastructure must be subject to economic regulation to prevent firms from engaging in monopoly pricing. While the need for regulation is most apparent when infrastructure is provided by private firms, regulatory oversight is often necessary when provision is by a public enterprise.
Spatial aspects.
Infrastructure has a strong influence on spatial development patterns and can be used to direct growth and–along with zoning and other incentives–to encourage more dense and compact development patterns. While only a few studies are available, however, empirical work indicates that the cost of redeveloping brownfield sites exceeds the cost of greenfield development including the costs of new infrastructure service.
The de-industrialization of cities has been going on for a long time, but recently some cities, such as San Jose, California, have stopped supporting the conversion of industrial or office space to residential or commercial use. They seek to maintain appropriate space for employment when economic growth returns so that they can compete for new firms and encourage local job creation.
Externalities.
Metropolitan areas produce about three-quarters of global anthropogenic greenhouse gas emissions annually, with a large share coming from transport and electric power. The replacement of aging systems and installation of new capacity provide a major opportunity to switch to more energy- and emission-efficient systems in urban areas. System management also can be improved with congestion tolls, parking fees, and transit expansion; by ensuring that tariffs cover the costs of water and electric power; and by promoting green buildings.
Relocating households in the path of infrastructure expansion involves a large number of people displaced by new roads or the widening of existing roads, the location of new facilities such as power plants, and reservoirs that flood broad areas behind dams. Estimates indicate that between 10 and 23 million persons are resettled involuntarily in developing countries each year, and that the majority of relocations are related to infrastructure. Some of these involuntary resettlements meet the safeguard standards promulgated by the World Bank or other standards such as the Equator Principles, but most resettlement is subject to only national or provincial policies.
These topics and many others–including the impacts on infrastructure of mega-events such as the Olympics, the taxation of utilities, the locational effects of congestion tolls, the variation in quality of infrastructure services, and the remarkable impacts of mobile telephony in Africa–will be covered in the conference proceedings that will be available as a printed volume in May 2013 and later as an eBook.
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Imagínese por un instante que usted es un líder político –un primer ministro, presidente o gobernador– y que se despierta con la noticia de que se produjo un desastre natural. Hubo víctimas, se derrumbaron edificios, la infraestructura está colapsando y los líderes locales necesitan desesperadamente recursos adicionales y soporte.
Usted responde inmediatamente, enviando personal y equipos a la zona del desastre y prometiendo ayuda adicional a los líderes locales. Su país, como muchos en el mundo, ha institucionalizado un sistema de respuesta escalonado, que va incorporando por niveles a los gobiernos regional, estatal y nacional a medida que las demandas de la catástrofe exceden la capacidad de respuesta local. Pero a los pocos días, o incluso horas –incluso antes de haber tratado a todas las víctimas y de haber hecho un recuento de todos los ciudadanos, antes de haber quitado los escombros de las calles y de haber restaurado los servicios básicos– otros líderes y los medios de comunicación ya están exigiendo respuestas a cuestiones que usted no ha tenido siquiera tiempo para considerar. ¿Cuánto dinero se destinará a la reconstrucción? ¿Qué criterios se usarán para guiarla? ¿Se permitirá a todos los propietarios que reconstruyan sus propiedades? ¿Quién dirigirá el proceso? ¿Es necesaria una nueva institución o estructura de gobierno para reducir las trabas burocráticas y acelerar la reconstrucción?
Este artículo reseña las investigaciones en curso sobre el papel de los diversos niveles de gobierno en la recuperación y reconstrucción exitosa después de una catástrofe (tabla 1). Representa la síntesis de dos décadas de investigaciones y prácticas de planificación sobre recuperación después de algunos de los desastres más grandes de nuestra era en los Estados Unidos, Japón, China, Taiwán, Indonesia, India, Nueva Zelanda, Australia, Chile y otros lugares. Su propósito es extraer lecciones comunes en estos ambientes tan diversos y ayudar a facilitar la recuperación de comunidades afectadas por desastres en el futuro.
La gestión de recuperación en el mundo
Los gobiernos responsables de la reconstrucción después de catástrofes enfrentan una serie extraordinaria de desafíos de gestión. El primer desafío es la compresión de las actividades en el tiempo y concentradas en el espacio, ya que ciudades construidas en el curso de décadas, si no siglos, se destruyen o dañan de improviso, y se deben reconstruir en una fracción del tiempo que se tardó en edificarlas. Esta tensión genera un segundo desafío: una aguda tensión entre velocidad y reflexión, ya que los diversos actores del proceso de recuperación en las comunidades afectadas tratan de tomar con urgencia decisiones bien pensadas y meditadas que aseguren recuperación óptima a largo plazo. Estos dos fenómenos generan un tercer desafío: la necesidad de acceder inmediatamente a una gran cantidad de dinero e información, las dos monedas más valiosas en la recuperación posterior a una catástrofe.
Para satisfacer estas demandas, los gobiernos de todos los países crean nuevas agencias de ayuda o reorganizan de manera significativa sus organizaciones existentes después de cada catástrofe importante. La causa más común de estas transformaciones en el gobierno después de una catástrofe es la falta de capacidad. Los gobiernos siguen teniendo que atender sus actividades diarias normales, y al mismo tiempo coordinar la reconstrucción o reinvención de las comunidades afectadas, de manera que crean o designan una entidad que pueda centrarse diariamente en la reconstrucción y coordinar las actividades pertinentes de las múltiples agencias gubernamentales. Estas agencias de recuperación, designadas generalmente para una variedad de propósitos e instancias gubernamentales, se hacen cargo de una gama de funciones esenciales, a medida que se reconstruyen la infraestructura, las viviendas y la actividad económica. Difieren en el tipo y escala de coordinación que brindan; el alcance de su autoridad, especialmente con respecto al flujo de dinero e información; y el nivel de gobierno en el que actúan, ya sea nacional, estatal o intergubernamental.
Los gobiernos nacionales gestionan las catástrofes de gran envergadura al nivel político más alto, movilizando los recursos financieros de las reservas nacionales o de ayuda internacional, y proporcionando el nivel de respaldo necesario a los niveles menores de gobierno en la localidad afectada por el desastre. Cuando se producen grandes catástrofes que transcienden los límites estatales o provinciales, los gobiernos nacionales también adoptan un papel activo en el desarrollo de las políticas de recuperación, y crean organizaciones para asistirlos. Algunos ejemplos son la Agencia de Reconstrucción Nacional de Japón, establecida después del terremoto y maremoto de 2011; la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury en Nueva Zelanda, creada después de la secuencia de terremotos de 2010 y 2011 en Christchurch; y el Cuartel General de Ayuda para Terremotos en China, después del desastre de 2008 en Wenchuan. Cada uno de estos organismos internacionales se atenía a la dirección de la administración nacional, su autoridad derivaba de los niveles más altos de gobierno y articulaban sus políticas con la aprobación de la administración vigente.
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Tabla 1: Experiencias de gestión de recuperación alrededor del mundo
Australia
Autoridad de Reconstrucción y Recuperación de Incendios Forestales de Victoria
Autoridad de Reconstrucción de Queensland
Chile
Ministerio de Vivienda y Urbanismo—MINVU
China
Cuartel General de Ayuda para Terremotos
India
Autoridad para la Gestión de Catástrofes del Estado de Gujarat (GSDMA)
Abhiyan
Unidad de Gestión de Proyectos
Indonesia
Agencia de Reconstrucción y Rehabilitación—BRR
Equipo de Coordinación para la Rehabilitación y Reconstrucción—TTN
Japón
Agencia de Reconstrucción Nacional
Nueva Zelanda
Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury
Taiwán
Comisión de Recuperación Post-Terremoto del 921
Consejo de Reconstrucción Post-Desastre de Morakot
Estados Unidos
Corporación de Desarrollo del Bajo Manhattan
Autoridad de Recuperación de Luisiana
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De forma similar, las agencias de recuperación a nivel estatal en general se crean como respuesta directa a catástrofes que afectan una región u otra jurisdicción subnacional. La autoridad y legalidad de estas entidades están más limitadas por la posición secundaria y subnacional de la entidad que les otorga autoridad en el gobierno. Ejemplos de estas entidades son la Autoridad de Gestión de Catástrofes del Estado de Gujarat (GSDMA), creada después del terremoto de 2001 en India Occidental; la Autoridad de Recuperación de Luisiana, fundada después del huracán Katrina en 2005; la Autoridad de Recuperación y Reconstrucción de Incendios Forestales (VBRRA) del estado de Victoria, establecida después de los incendios forestales de 2009 en Australia; y la Autoridad de Reconstrucción del estado de Queensland, establecida después de las inundaciones en Australia en el verano de 2010-2011.
Existe una tercera clase de organizaciones diseñadas para operar entre distintos niveles de gobierno, como la Corporación de Desarrollo del Bajo Manhattan, creada como una asociación entre el estado y la ciudad para planificar y financiar las actividades de recuperación después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en la Ciudad de Nueva York. Otro ejemplo, la Agencia de Rehabilitación y Reconstrucción (BRR), creada en Aceh, Indonesia, después del maremoto de 2004, consistía en tres agencias independientes cuya composición provenía de una amplia gama de actores locales y nacionales. En forma similar, el Equipo de Coordinación para Rehabilitación y Reconstrucción (TTN) del gobierno indonesio después del terremoto de 2006 en Yogyakarta y Java Central fue diseñado como puente entre agencias nacionales y locales, y también supervisó e investigó los problemas de implementación a nivel local.
En algunos casos, los gobiernos deciden modificar o adaptar instituciones y procedimientos existentes para ayudar a gestionar la recuperación. Por ejemplo, Chile estableció un comité interministerial a nivel nacional después del terremoto y maremoto de 2010, pero el Ministerio de Vivienda y Urba-nismo existente amplió sus funciones y responsabilidades, y coordinó los esfuerzos de planificación e implementación a nivel nacional.
El control del dinero, la información, la colaboración y el tiempo
Considerando estos factores comunes a todos los entornos de recuperación posteriores a catástrofes, nuestra investigación demuestra que la clave para gobernar efectivamente estas crisis de gran envergadura es el control del dinero, la información, la colaboración y el tiempo. Ofrecemos en este artículo algunos ejemplos de buenas prácticas y lecciones aprendidas en nuestros diversos estudios de organizaciones a nivel de país.
1. La gestión del dinero: obtención y distribución de fondos en forma eficiente, efectiva y equitativa para la recuperación
Cuando se tiene que movilizar una gran cantidad de fondos públicos en la reconstrucción después de desastres, el verdadero poder reside en el nivel de gobierno que controla el flujo de dinero y cómo lo adquiere, asigna, desembolsa y audita. A veces, la organización encargada de la recuperación asume algunos o todos estos poderes, y otras veces toda la autoridad de financiamiento reside en el mismo lugar que antes de la catástrofe: las ramas legislativa y administrativa. Algunas funciones importantes en el entorno posterior al desastre son la fijación de políticas y prioridades para asignar grandes sumas de dinero, y el establecimiento de sistemas de contabilidad que permitan el desembolso oportuno de fondos críticos, proporcionando al mismo tiempo transpa-rencia y minimizando la corrupción.
Algunas organizaciones, como la entidad a nivel estatal GSDMA de India, se establecen específicamente para reunir todos los fondos de recuperación en un solo lugar, para poder asignarlos y desembolsarlos más adelante. Algunas entidades, como una de las tres ramas de la agencia intergubernamental BRR de Indonesia, se crean para auditar y controlar en forma independiente los gastos de las organizaciones a cargo de implementar la recuperación. En contraste, la Autoridad de Recuperación de Luisiana, una agencia a nivel estatal, recomendaba las prioridades de financiamiento al estado y proporcionaba supervisión en la medida de lo necesario, pero no tenía control directo sobre los fondos. La Agencia de Reconstrucción Nacional de Japón recibió fondos nacionales y asignó el dinero a los ministerios nacionales y gobiernos locales pertinentes.
2. El aumento del flujo de información: recopilación, integración y diseminación efectivas de información para mejorar la toma de decisiones y las acciones de todos aquellos involucrados en la recuperación.
Una demanda crítica es acelerar y ampliar el flujo de información entre aquellos involucrados en la recuperación sobre la dinámica de las medidas de reconstrucción y las oportunidades emergentes. Este desafío comprende los procesos de planificación y participación pública que proporcionan información a los ciudadanos y las instituciones involucradas en la recuperación, facilitan la comunicación y las innovaciones entre los encargados de la recuperación, y comunican las inquietudes de los ciudadanos a agencias gubernamentales y ONG de manera oportuna. También exige intercambiar información entre organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, y establecer foros para facilitar la coordinación.
En Victoria, Australia, después de los incendios forestales de 2009, los líderes nacionales y estatales colaboraron con las comunidades afectadas para formar más de 30 comités locales de recuperación, que tuvieron la responsabilidad de desarrollar un plan de recuperación comunitario e identificar prioridades y proyectos locales. Estos comités fueron utilizados por los gobiernos estatales y el gobierno nacional como puntos focales para la distribución de financiamiento local, y por las comunidades locales para recaudar fondos adicionales y establecer pautas normativas locales de reconstrucción. En Yogyakarta, Java, después del terremoto de 2006, TTN mantuvo mutuamente informadas a agencias locales y nacionales sobre las actividades realizadas por las demás, lo cual, a su vez, ayudó a alertar a los funcionarios sobre problemas potenciales.
Una función crítica, apropiadamente provista por una agencia con respaldo gubernamental, es la adquisición, síntesis y distribución de información básica sobre el daño causado, las actividades de reconstrucción, problemas sociales y económicos con la población, y varios indicadores de recupe-ración. Dichas agencias publican informes periódicos del progreso realizado y controlan los indicadores de recuperación, como lo han hecho tanto la Agencia de Reconstrucción Nacional en Japón y la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury en Nueva Zelanda, usando una variedad de mecanismos de comunicación, como publicaciones en sitios web, comunicados de prensa, boletines y foros. La información frecuente de fuentes confiables puede ayudar a que todos los actores comprendan el entorno de recuperación actual, y también a reducir los rumores y la información falsa.
3. El fomento de la cola-boración: construcción de capacidad y competencia sustentable para una recuperación a largo plazo mediante la colaboración y coordinación genuinas, tanto horizontalmente entre grupos locales como verticalmente entre los distintos niveles de gobierno.
Las agencias jerárquicas organizadas verticalmente, con organigramas claros y canales de comunicación bien definidos, en general no se adaptan bien a la gestión de recuperación después de catástrofes, porque la falta de “conexión” a través de las jerarquías verticales limita la colaboración y el flujo de información nueva y actualizada entre las organizaciones. Las agencias nacionales de los Estados Unidos involucradas en la recuperación, por ejemplo, son más capaces de administrar programas individuales que de resolver problemas complejos que traspasan las fronteras institucionales gubernamentales.
En contraste, las agencias organizadas horizontalmente pueden promover la coordinación entre agencias y compartir información, permitiendo que grupos individuales se adapten a nuevos contextos e información sin perder su dependencia de la organización madre. Si hay múltiples estados o jurisdicciones locales involucradas, es esencial la cooperación entre ellas. La asistencia técnica y la construcción de capacidad en los organismos claves a cargo de la recuperación también son elementos importantes para que las organizaciones locales puedan adquirir la capacidad necesaria para una recuperación a largo plazo.
Después del huracán Katrina en 2005, la gobernadora Kathleen Blanco nombró a los miembros de la Autoridad de Recuperación de Luisiana, de manera que, desde el punto de vista técnico, se trataba de una extensión de la administración estatal. Pero, finalmente, la asamblea legislativa la formalizó. Como entidad bipartidaria por diseño, operaba en forma independiente en su interacción con funcionarios nacionales de los EE.UU. y gobier-nos locales, realizaba recomendaciones de política y supervisaba las actividades de recuperación de las agencias estatales. Si bien su poder se limitaba a realizar recomendaciones de políticas, pudo ejercer una influencia considerable a múltiples niveles en una atmósfera políticamente muy contenciosa. También colaboró con las agencias nacionales para establecer normas de planificación para la recuperación a largo plazo de la comunidad, y ayudó a distribuir asistencia técnica y brindar otros recursos de planificación a escala regional, local y de barrio.
Dado que su poder emanaba de los líderes estatales, la GSMDA en India y la autoridad de reconstrucción de Queensland Australia pudieron coordinar exitosamente las actividades de otras agencias estatales. De forma parecida, el MINVU de Chile y las agencias de recuperación nacional de Taiwán contaban con una autoridad centralizada para poder coordinar las actividades de otras agencias nacionales. Abhiyan, una ONG avalada oficialmente por el gobierno de Gujarat en India, pero sin una autoridad gubernamental definida, también desempeñó un papel crucial en la coordinación del trabajo de cientos de ONG y el establecimiento de una red de subcentros locales para proporcionar información y respaldo técnico.
El proceso de recuperación jerárquico después del terremoto de 2008 en Wenchuan, China, pudo reconstruir edificios rápidamente, pero dejó poco espacio para la innovación local, ya que carecía de una auténtica construcción de capacidad local ni participación en la toma de decisiones. Debido a que no siempre se tuvieron en cuenta las condiciones locales, la recuperación económica parece haber sido dispareja.
De igual manera, en muchas comunidades afectadas por el maremoto en la región de Tohoku de Japón, la recuperación se ha frenado porque el sistema jerárquico establecido bajo el gobierno nacional y la Agencia de Recuperación Nacional no deja espacio suficiente para la innovación local. Más aún, dentro del complejo y poderoso sistema ministerial japonés, la Agencia de Reconstrucción Nacional no tiene poder suficiente para forzar a otros ministerios a tomar determinadas medidas.
Cada vez más, las investigaciones demuestran que si los residentes participan en la planificación de reconstrucción, toleran más las demoras y están más satisfechos con los resultados. Sin embargo, aun el mejor ejemplo de proceso descentralizado necesita de una agencia que la encabece para establecer el marco de referencia y las reglas. Esta tendencia sugiere que los gobiernos deberían resistir el impulso de gestionar los detalles de la reconstrucción, y actuar menos como administradores y más como coordinadores y facilitadores del proceso.
4. El equilibrio en las limitaciones de tiempo: gestión efectiva de las necesidades locales inmediatas y urgentes de la recuperación, sin dejar de aprovechar satisfactoriamente las oportunidades de mejora a largo plazo.
Los gobiernos deben equilibrar las tensiones entre velocidad y reflexión, y entre restauración y mejora a largo plazo. La manera fundamental para resolver estos desafíos es aumentar el flujo de información, tal como se describió anteriormente. Pero las agencias encargadas del proceso de recuperación han encontrado varias otras maneras específicas de ser veloces y al mismo tiempo generar mejoras.
Para acelerar la reconstrucción, frecuentemente hay oportunidades para agilizar los procesos burocráticos normales de toma de decisiones, sobre todo con respecto a permisos de edificación, sin comprometer la calidad. Como estos procesos frecuentemente involucran a múltiples agencias, una agencia de recuperación puede ser útil para facilitar u obligar a las agencias implicadas a cooperar de manera más efectiva.
El parlamento de Nueva Zelanda otorgó a la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury (CERA) y a su ministro, una amplia gama de poderes unilaterales que permitiera una recuperación oportuna y coordinada del área de Christchurch. El Parlamento extendió los poderes de emergencia otorgados bajo la legislación anterior y postergó la fecha de vencimiento de dichos poderes a cuando se considerara adecuado, permitiendo que el ministro adquisiera suelo de forma obligatoria, y consintiendo la suspensión de todos los planes o políticas de uso del suelo nacionales, de los gobiernos locales, y de administración de transporte adoptadas bajo diferentes leyes. Ordenó a CERA que preparara un borrador de estrategia de recuperación en un plazo de nueve meses después de haberle conferido dichos poderes. Similarmente, le fijó un plazo de vencimiento de nueve meses al concejo municipal de Christchurch para crear un borrador de plan de recuperación para el distrito comercial del centro de la ciudad, que se había dañado.
La mayoría de las agencias de recuperación adopta medidas de reducción del riesgo de catástrofes en sus normas de recuperación. Un lema de recuperación común es “reconstruir mejor que antes”. El lema de la Autoridad de Recuperación de Luisiana fue: “Más seguro, más fuerte, más inteligente”. La forma más fácil de mejora después de una catástrofe es la adopción de normas de edificación resistentes a desastres. La incorporación de nuevas normas estructurales no tiene por qué retrasar el proceso de reconstrucción, pero las mejoras en el uso del suelo, como la reubicación de barrios o de comunidades enteras, puede requerir un tiempo considerable para la planificación y adquisición del suelo. Estos proyectos exigen un compromiso difícil entre rapidez, calidad de diseño y participación pública. Nueva Zelanda ha iniciado un importante proceso de compra de barrios que sufrieron graves daños en los terremotos de 2010–2011, y que siguen siendo vulnerables a futuros temblores. Japón está alentando la reubicación de comunidades costeras de zonas sensibles a maremotos, y algunos de estos proyectos tardarán hasta diez años en completarse.
Una manera de gestionar estos objetivos de forma simultánea es respaldar procesos de planificación participativa para crear mejoras a largo plazo mientras se trata al mismo tiempo de satisfacer necesidades inmediatas. En muchos casos, los planificadores profesionales trabajaron con los barrios –como en Japón, Chile, Nueva Orleans y Bhuj, India–, pero cada proyecto también exigió compromisos difíciles para poder cumplir con los plazos. La creación de comités locales para planificar la recuperación en Victoria y Queensland, no obstante, es un buen ejemplo de sistemas estatales y nacionales de respaldo que ayudaron a construir capacidad local para llevar adelante los procesos de reconstrucción a lo largo del tiempo.
Próximos pasos en nuestra investigación
Los gobiernos saben que tienen el deber de gestionar la información y el flujo de dinero entre los múltiples actores en un período de tiempo comprimido. Hasta aquí hemos identificado muchos ejemplos de cómo lograrlo. Pero, mejor aún, quisiéramos estar en condiciones de crear menús de opciones organizativas y de proceso, según lo dicte la combinación de magnitud del desastre y el alcance y los contextos económico, político, medioambiental y gubernamental.
También quedan varias preguntas: ¿Por qué siguen apareciendo los mismos problemas institucionales de una catástrofe a otra? ¿Hay alguna manera de evitar repetir algunos de ellos? ¿Cuáles son los resultados –tanto negativos como positivos– de estas disposiciones institucionales de las que pueden informar a futuros líderes que se enfrentan con desafíos de reconstrucción similares? ¿En qué tipo específico de asistencia técnica y construcción de capacidad de los gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales se deberían concentrar los donantes internacionales y los gobiernos nacionales para que puedan mejorar su tarea durante el proceso de recuperación? En catástrofes de gran escala, ¿cómo se escalonan los objetivos entrelazados de una recuperación (reconstrucción de hogares, barrios, ciudades, regiones, naciones) en términos de consistencia, eficiencia y eficacia? Y, ¿qué pasa cuando estas organizaciones creadas para gestionar la recuperación dejan de existir? ¿Queda suficiente capacidad en el lugar para sustentar a la comunidad a largo plazo? Al estudiar las diversas experiencias nacionales y organizativas, podemos comprender mejor cómo el fenómeno de compresión del tiempo en la recuperación después de catástrofes afecta otras teorías de políticas públicas y la gestión municipal; la planificación, el desarrollo y la gestión del crecimiento del suelo; y la administración fiscal y de inversión de capital.
Sobre los autores
Los coautores de Clear As Mud: Planning for the Rebuilding of New Orleans [Claro como el fango: la planificación de reconstrucción en Nueva Orleans] (2010, APA Planners Press), Laurie A. Johnson y Robert B. Olshansky están colaborando actualmente en un libro e informe sobre enfoque en políticas de suelo sobre la gestión de recuperación después de catástrofes. Han estado investigando y practicando la planificación de recuperación después de catástrofes urbanas por todo el mundo durante las últimas dos décadas. Johnson es una planificadora urbana radicada en San Francisco, especializada en recuperación de desastres y gestión de riesgo de catástrofes. Olshansky es profesor de Planificación urbana y regional en la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign. Contacto: laurie@lauriejohnsonconsulting.com o robo@illinois.edu.
Referencias
Alesch, Daniel J., Lucy A. Arendt, y James N. Holly. 2009. Managing for Long-term Community Recovery in the Aftermath of Disaster. Fairfax, VA: Public Entity Risk Institute.
Chandrasekhar, Divya y Robert B. Olshansky. 2007. Managing Development After Catastrophic Disaster: A Study of Organizations That Coordinated Post-Disaster Recovery in Aceh and Louisiana. Milwaukee, Wisconsin.
Olshansky, Robert B., Lewis D. Hopkins, y Laurie A. Johnson. 2012. Disaster and recovery: Processes compressed in time. Natural Hazards Review. 13(3): 173–178.
Olshansky, Robert B., Laurie A. Johnson, y Kenneth C. Topping. 2006. Rebuilding communities following disaster: Lessons from Kobe and Los Angeles. Built Environment. 32(4): 354–374.
Smith, G., y Dennis Wenger. 2007. Sustainable disaster recovery: Operationalizing an existing agenda. In Handbook of disaster research (Handbooks of Sociology and Social Research). Ed. Havidan Rodriguez, 234–257. New York, NY: Springer.
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El desarrollo humano se ilustra, por lo general, como una guerra entre los objetivos contradictorios de la individualidad y la adecuación. Hacemos todo lo posible por distinguirnos del rebaño, pero nos aterramos ante la perspectiva del aislamiento social. Nuestras ciencias sociales, en especial la economía, presentan conflictos similares. El culto al individuo es un ícono social dominante, y esta dominancia se ve exacerbada por el auge del fundamentalismo económico: la fe incuestionable en los mercados no regulados y la desconfianza concomitante hacia el gobierno y los sistemas sociales. Tomando como punto de partida el concepto de “la mano invisible” de Adam Smith, muchos economistas construyeron sus carreras en la concepción de teorías cuyo fundamento era el individualismo metodológico, la idea de que “los fenómenos sociales deben explicarse como resultado de las acciones individuales, que, a su vez, deben explicarse en referencia a los estados intencionales que motivan a los actores individuales”, según lo expresa la Enciclopedia de Filosofía de Stanford. Estos teóricos preconizaban, de forma unánime, que el hecho de tener individuos y mercados sin restricciones era la mejor manera de lograr los objetivos compartidos de prosperidad y justicia, a la vez que promovían (o evitaban) las políticas públicas respaldadas por este punto de vista.
Simultáneamente, otros economistas de la corriente prevaleciente han advertido de la “paradoja del aislamiento”, una categoría de casos en los que los individuos, actuando en un relativo aislamiento y guiados únicamente por sus propios intereses a corto plazo, generan resultados que, a largo plazo, son destructivos para todos. Algunos ejemplos de esta teoría incluyen las pesadillas del maltusianismo sobre hambre y pestes que detienen el crecimiento de la población, el dilema del prisionero o la tragedia de los comunes (descrita por Garrett Hardin en su ensayo de 1968). Hardin advirtió de los peligros del crecimiento de la población utilizando una parábola sobre la explotación no administrada de tierras de pastoreo de uso común. La inevitable utilización desmedida de las tierras de pastoreo por parte de cada uno de los pastores que desean aumentar su ganado destruiría las tierras, convirtiéndolas en terrenos inútiles para todos. Según Hardin y otros pensadores, la solución radica en alguna forma de acotamiento de las tierras comunes, ya sea mediante la privatización o la propiedad pública, con el fin de establecer mecanismos de coerción que garantice que los individuos se comporten de tal manera que protejan el interés común.
Afortunadamente, la mayoría de los seres humanos no está de acuerdo con la teoría económica y, en lugar de ello, desarrollan sus propias maneras de conciliar estas contradicciones entre la individualidad y la adecuación. Ciertos intelectuales conocidos a nivel público, como Elinor Ostrom, la ganadora del Premio Nobel de Economía en 2009 (y la única mujer que obtuvo este galardón), han ampliado nuestros conocimientos respecto a las formas en que intentamos mediar entre estas dos tendencias tan humanas. Lo hacemos a través de las instituciones, descritas como grupos de seres humanos que se organizan voluntariamente para aprovechar los beneficios del esfuerzo individual, a la vez que evitan los inconvenientes provocados por individuos aislados que actúan sin control. Según Ostrom y otros pensadores, los diferentes tipos de acuerdos institucionales (organizaciones formales, normas de trabajo, políticas públicas, para nombrar sólo algunos) surgen orgánicamente para evitar que se produzcan situaciones indeseadas, tales como la tragedia de los comunes. En este número de Land Lines, presentamos las historias de algunas de estas decisiones institucionales que se tomaron para protegernos de nosotros mismos o crear beneficios mutuos. En nuestra entrevista a Summer Waters, del Sonoran Institute (pág. 34), aprendemos acerca de los esfuerzos realizados para promover la economía y proteger la ecología en la cuenca hidrográfica del río Colorado y para reintroducir el flujo de agua dulce en el delta del río.
Recién hemos comenzado a estudiar los sistemas que surgen orgánicamente para administrar los recursos comunes, pero aún sabemos mucho menos sobre la manera de crear dichos recursos. Y esto puede deberse a nuestra tendencia a tratar los recursos comunes como si fueran maná, es decir, como si vinieran del cielo, y no creados por la mano humana. No obstante, según informa Tony Hiss (pág. 26), miles de personas se han unido voluntariamente para crear nuevos recursos comunes: cientos de miles de hectáreas de tierra conservadas para proteger grandes ecosistemas, salvar el hábitat de especies en peligro de extinción, brindar espacios verdes a los habitantes de zonas urbanas muy densas y alcanzar muchos otros objetivos a largo plazo. Desde el punto de vista de los economistas ortodoxos, el mundo se ha vuelto loco. No sólo los individuos que antes actuaban aisladamente ahora lo hacen con el fin de evitar la tragedia de los comunes sino que también están tomando medidas para crear nuevos recursos comunes.
La educación pública es otro de los recursos comunes creados por el hombre, como lo son la mayoría de los bienes públicos. Nos organizamos y autoimponemos tributos para sustentar esta institución de capital importancia y, con el tiempo, debemos revisar las formas como la administramos y mantenemos, al igual que con cualquier otro recurso común. En este número de Land Lines, Daphne Kenyon y Andy Reschovsky ofrecen una mirada a los diferentes tipos de análisis de los desafíos que enfrentan las ciudades para financiar sus escuelas, así como también algunas ideas para abordar dichos problemas (pág. 39). Además, en el artículo sobre las estrategias de las instituciones “ancla” de Beth Dever y otros (pág. 4) también examinamos de qué manera las universidades y los hospitales pueden trabajar junto con los barrios y ciudades a fin de lograr objetivos de colaboración que los beneficie mutuamente.
Para algunos economistas, la creación de nuevos recursos comunes resulta una imposibilidad teórica. En su primer libro, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups (La lógica de la acción colectiva: Los bienes públicos y la teoría de grupos), Mancur Olson propuso la hipótesis de que las personas soportarán las complicaciones derivadas de actuar conjuntamente sólo si existe un incentivo privado suficiente; además, ningún gran grupo de personas llevará a cabo medidas colectivas a menos que se vea motivado por una ganancia personal significativa (ya sea económica, social o de otro tipo). Evidentemente, se ha producido una colisión entre la teoría y la práctica, y el impacto de la misma es muy profundo y lo seguirá siendo. Tal como señala Hiss en su ensayo sobre conservación de grandes paisajes: “Lo primero que crece no es, necesariamente, el tamaño de la propiedad a proteger, sino la posibilidad de tomar medidas, algunas grandes y otras pequeñas, para marcar una diferencia perdurable en el futuro de la biósfera y sus habitantes, entre ellos la humanidad”.
Sin embargo, esto no termina aquí. En los Estados Unidos, bastión del mercado libre, unos 65 millones de ciudadanos pertenecen a comunidades con un interés común, tales como condominios y comunidades de propietarios, según señala Gerry Korngold (pág. 16). Un 25 por ciento de la nación ha limitado voluntariamente su propia autonomía con el fin de proteger y preservar los intereses comunes. Tal como subraya Korngold, este hecho no hubiera sorprendido a Alexis de Tocqueville, quien describió a los Estados Unidos como “una nación de personas que se agrupan”. En su obra Democracy in America (La democracia en América), de 1831, Tocqueville escribió: “Muchas veces he admirado la gran habilidad con la que los habitantes de los Estados Unidos logran proponerse un objetivo común al esfuerzo de muchos hombres y, como resultado, hacer que dichos hombres se alisten voluntariamente a su concreción”. Tal vez sea el momento de organizar un culto a la acción colectiva para celebrar las cosas increíbles que podemos hacer cuando trabajamos juntos. Es posible que descubramos que las políticas, prácticas, organizaciones e instituciones que creamos con el fin de mediar en nuestra guerra interna entre la individualidad y la adecuación han contribuido más al avance de la humanidad que los logros individuales que solemos celebrar.
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El precio de la vivienda está subiendo en espiral en muchas áreas de los estados unidos, limitando la capacidad de los estadounidenses para ahorrar, y llevando al aburguesamiento a barrios que antes eran asequibles. No obstante, como con muchos desafíos de política pública, no siempre se puede determinar a simple vista dónde se encuentran los problemas más graves. A Helen Campbell, una analista del Departamento de Vivienda e Inversión Comunitaria de Los Ángeles, esto le quedó muy claro un viernes por la tarde en el mes de julio. Una solicitud de información de la oficina del alcalde la llevó a descubrir que gran parte de los inquilinos del Valle de San Fernando en Los Ángeles pagaban el precio de alquiler de vivienda más alto de todo el país, que el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de los EE.UU. (U.S. Department of Housing and Urban Development, HUD) define como la situación en la que las familias destinan más del 30 por ciento de sus ingresos al alquiler de su vivienda.
Los funcionarios de Los Ángeles sabían que había zonas donde los propietarios e inquilinos tenían dificultades para pagar la vivienda, dice Campbell, pero no tenían idea de cuán grave era la situación e incluso dónde era más acuciante. La oficina del alcalde necesitaba datos fidedignos sobre esta evolución preocupante para poder solicitar el mantenimiento del Programa HOME de Sociedades de Inversión, el mayor programa federal de subvenciones en bloque destinado a vivienda social. El congreso federal está considerando actualmente un proyecto de ley en el senado que haría desaparecer el programa.
Si Campbell hubiera utilizado un software de Sistema de Información Geográfica (SIG) convencional, hubiera tardado demasiado tiempo en analizar el precio de la vivienda de la ciudad. Pero pudo acceder a la información rápidamente con varias sencillas consultas en PolicyMap, un software excepcional basado en la web que está cambiando la manera en que se adquieren y presentan los datos de planificación. “Si no hubiéramos tenido PolicyMap, sencillamente habríamos rechazado la solicitud”, dice Campbell. “Nos habría tomado demasiado tiempo hacer el trabajo”.
Cuando Campbell hizo su búsqueda en Policy Map, descubrió que el distrito congresual 29, parte del cual está situado en la ciudad de Los Ángeles, era el primero de los 435 distritos congresuales del país en carestía de vivienda en alquiler y el tercero en carestía de vivienda en propiedad. Para el distrito congresual 29, que incluye una gran parte del Valle de San Fernando, esta estadística significa que el 62,9 por ciento de los inquilinos y poco más del 50 por ciento de los propietarios estaban padeciendo una sobrecarga en el precio de la vivienda. “Pensábamos que L.A Sur o L.A. Noreste tendrían una coste de vivienda en alquiler más alto, pero en realidad es el Valle el que lo tiene”, dice Campbell.
Datos públicos para todos
Desde su lanzamiento en 2007, PolicyMap se ha convertido en la mayor base de datos geográficos de la web, y es el recurso de información pública más utilizado por instituciones financieras, universidades, organizaciones sin fines de lucro, y cerca de 2.500 agencias gubernamentales. Esta herramienta en línea tiene en la actualidad más de 37.000 indicadores, que cubren categorías que van desde crimen a acceso a tiendas de comestibles, y facilitan de manera importante el acceso a los datos públicos. El año pasado, el sitio tuvo 434.000 visitantes distintos. La mayor parte de los datos almacenados en PolicyMap es gratuita, pero también se puede obtener acceso a datos privados de varios proveedores por medio de suscripciones de pago. En general, las herramientas de cartografía de PolicyMap son muy fáciles de usar y han ayudado a democratizar el análisis de datos, poniéndolo al alcance de los gobiernos locales y las organizaciones sin fines de lucro, las cuales en general no tienen los recursos necesarios para contratar equipos de especialistas en SIG. El sitio puede servir de ayuda a toda persona involucrada en políticas públicas que no tenga los recursos para acceder de manera independiente a datos digitalizados, evitando la brecha digital.
Una de las características más notables de este sitio web es su capacidad para mostrar simultáneamente distintos tipos de indicadores, como sitios federales de limpieza de contaminación (Superfund), niveles de ingreso por barrio o emprendimientos inmobiliarios financiados con créditos tributarios de vivienda social. Esta capacidad puede facilitar iniciativas de planificación actuales, como los programas Promise Zone o Choice Neighborhood de la administración Obama, que requiere colaboración entre agencias y pone énfasis en la coordinación de distintos tipos de inversiones en áreas de escasos recursos.
PolicyMap también permite a los usuarios trazar la efectividad de programas específicos a lo largo de un periodo de tiempo determinado, ayudándoles a cosechar logros o recortar pérdidas más adelante. Aunque el dinero del gobierno se distribuye principalmente mediante el uso de fórmulas, ha habido un incremento marcado en programas de subvenciones competitivas que requieren informes de progreso y datos que demuestren el detalle de necesidades. En lo que se refiere a subvenciones competitivas, “las ciudades que tienen mejores datos y presentan las propuestas más pulidas, obviamente van a tener ventaja sobre las demás”, según el Presidente y Director Ejecutivo del Instituto Lincoln, George W. McCarthy.
El punto de partida
PolicyMap es una idea del Fondo de Reinversión (The Reinvestment Fund, TRF), una Institución Financiera de Desarrollo Comunitario (Community Development Financial Institution, CDFI) de Filadelfia, que administra un capital de US$839 millones de dólares e invierte en personas y barrios de bajos ingresos. La organización financia una amplia gama de bloques de construcción comunitaria, como viviendas sociales, y guarderías y tiendas de comestibles. PolicyMap nació de la necesidad de TRF de controlar sobre el terreno cómo estaban funcionando estos programas comunitarios.
A principios de la década de 2000, TRF comenzó a explorar maneras de organizar y comprender el impacto de sus propias inversiones. “Estábamos tratando de decidir dónde realizar inversiones a lo largo del tiempo”, dice la presidenta de PolicyMap, Maggie McCullough, en ese entonces investigadora del Departamento de Política de TRF. “También queríamos saber qué tipo de impacto estábamos teniendo y cómo estábamos cambiando los mercados en los que participábamos”.
En 2005, el estado de Pensilvania contrató a TRF para recopilar y organizar una gran cantidad de datos sobre precios de viviendas, ejecuciones hipotecarias e ingresos. El objetivo del proyecto era permitir que los funcionarios pudieran pensar más estratégicamente en cómo utilizar el dinero del estado destinado a vivienda en toda su jurisdicción. Pero aun con un contrato de casi US$200.000, la tarea que podía realizar TRF tenía limitaciones. Los datos y mapas estaban contenidos en un formato fijo en disco. “Después de haber entregado el disco”, dice McCullough, “recuerdo haber pensado que iba a ser como un informe impreso: se iba a guardar en un estante y no se iba a actualizar nunca”.
Esta revelación inspiró a McCullough y otros miembros de TRF a imaginar cómo construir una plataforma cartográfica basada en la web, que permitiera actualizar los datos y a los usuarios cargar sus propias bases de datos. Para desarrollar PolicyMap, McCullough utilizó los conocimientos que adquirió como pionera en el diseño de portales web de información pública. En la década de 1990, fue parte del equipo que construyó el sitio web inicial del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (Housing and Urban Development, HUD) de los EE.UU. “Mi experiencia [en] HUD me permitió darme cuenta de que si una persona que no es investigador necesita o quiere comprender datos, tenemos que hacerlos fáciles de comprender”, dice McCullough. “Teníamos que dar nombres normales a los indicadores de datos así como descripciones sencillas, igual que los que teníamos que dar a los programas de HUD”.
McCullough quería que PolicyMap sirviera para todo el país, a diferencia de otras iniciativas de datos que se concentraban en geografías locales. Cuando PolicyMap se lanzó en 2007, “no había realmente ningún SIG en línea”, explica McCullough. “Uno podía obtener instrucciones para llegar a su destino o encontrar un restaurante local con Google Maps, pero gran parte del software SIG estaba encerrado en computadoras de escritorio. Queríamos crear algo a lo que el público pudiera acceder en forma sencilla, a través de la web”.
El primer juego de datos que TRF cargó en PolicyMap en 2007 estaba compuesto por los informes de la Ley de Divulgación de Hipotecas de Vivienda (Home Mortgage Disclosure Act, HMDA), la fuente de datos más importante del gobierno para detectar préstamos abusivos y discriminatorios. En ese momento, la burbuja inmobiliaria se estaba pinchando, y los funcionarios del gobierno y las fuerzas del orden estaban buscando desesperadamente maneras de controlar la incipiente crisis; el primer lugar donde buscarían información eran los datos de HMDA. Pero los datos de HMDA no estaban organizados en un formato adecuado para SIG, con lo cual ciertos tipos de búsqueda eran extremadamente difíciles. Por ejemplo, si un investigador con conocimiento de SIG quería centrarse en una sección de Detroit donde se sospechaba la presencia de una gran cantidad de préstamos de alto costo, no había una herramienta en línea disponible para extraer los datos de HMDA para esa área en particular.
El éxito inicial de PolicyMap para mostrar datos públicos ayudó a atraer a importantes clientes de pago, como la Junta de Reserva Federal en Washington, D.C., que era responsable en ese momento de recopilar los datos de HMDA. Además de cargar todos los datos de HMDA con fines cartográficos y ponerlos a disposición del público en general, el equipo de McCullough construyó una herramienta personalizada de PolicyMap para generar informes para la Reserva Federal, la cual permitió a su personal extraer los datos de HDMA para cualquier localidad de interés. “Facilitamos la tarea [de la Reserva Federal] para acceder a sus propios datos”, dice McCullough.
Un marco de igualdad para todos
Los grandes prestamistas e inversores inmobiliarios generalmente se suscriben a juegos de herramientas que pueden alcanzar precios de seis cifras para acceder a servicios que brindan información exclusiva, como informes de valuación de propiedades e investigaciones detalladas de mercado. Pero muchas organizaciones comunitarias y gobiernos locales no tienen los recursos para comprar estos datos bajo licencia. Y aunque pudieran pagar estas suscripciones tan caras, muchas organizaciones comunitarias y gobiernos locales no tendrían el personal o la capacidad de SIG para usarlas en mapas interactivos.
Considérese, por ejemplo, NeighborWorks, una red nacional de 240 organizaciones comunitarias que no tiene un especialista en SIG. Harry Segal, un especialista en gestión y planificación de NeighborWorks America, dice que PolicyMap ha cambiado la ecuación para su red, al darle acceso a datos y herramientas cartográficas que de otra manera no podrían pagar. “Cualquier emprendedor inmobiliario, ya sea público o privado, que quiera comenzar a trabajar en un barrio nuevo tiene que cortejar a los poderes establecidos y demostrar un conocimiento de las condiciones del mercado de la zona”, dice Segal. “Para organizaciones sin fines de lucro, es mucho más difícil compilar este tipo de datos”. Sin PolicyMap, dice, “casi no vale la pena exprimir el jugo”.
La suscripción a PolicyMap de NeighborWorks, que cuesta US$5.000 al año, brinda acceso a este tipo de datos exclusivos y permite a los miembros de la organización realizar consultas sobre distintas secciones de un mapa para obtener información sobre una variedad de indicadores, como el ingreso promedio de los residentes de determinado barrio y el nivel de hipotecas de alto costo otorgadas en la zona. Esta capacidad para analizar a distintas escalas geográficas empodera a los grupos comunitarios locales que están tratando de acceder a financiación o llamar la atención sobre préstamos abusivos en sus barrios. “Tenemos un par de organizaciones en el norte del estado de Nueva York. Si uno busca estadísticas sobre esa región, van a estar distorsionadas por la dominancia de la Ciudad de Nueva York”, dice Segal. “Pero con PolicyMap, podemos extraer datos por distrito o división censal”.
Algunas agencias municipales tampoco tienen capacidad para diseñar o mantener los tipos de bases de datos a los que ahora pueden acceder por medio de una suscripción a PolicyMap. “Soy la única persona aquí que sabe de SIG”, dice Sara Eaves, analista de planificación y política para la Autoridad de Vivienda de San Antonio. Agrega que PolicyMap permite a muchas personas de su oficina realizar tareas que de otra manera exigirían una capacitación especializada. Con su suscripción a PolicyMap, la Autoridad de Vivienda de San Antonio también puede publicar datos sobre escuelas, tasas de vacancia residencial, niveles de ingreso en los barrios y otras informaciones que un residente municipal podría considerar al decidir dónde comprar una casa o alquilar un apartamento. “Podríamos mantener bases de datos similares en nuestra agencia, pero no tenemos los recursos. PolicyMap nos permitió poner mapas interactivos en nuestro sitio web, con lo cual no sólo disponemos de información internamente sino que también la ponemos al alcance del público en general”.
Racionalizar el proceso para las ciudades y los grupos comunitarios
Muchos analistas políticos usan un software SIG tradicional, como Esri, y además las herramientas SIG simplificadas disponibles en PolicyMap. Campbell, del Departamento de Vivienda y Desarrollo Comunitario de Los Ángeles, dice que Esri ofrece la capacidad de hacer pronósticos y realizar ciertos tipos de análisis complejos que no son posibles con PolicyMap. Pero señala que PolicyMap le ahorra tiempo y le permite explicar más fácilmente sus investigaciones a personas sin conocimientos especializados. “Me gusta PolicyMap porque se basa en datos concretos y es irrefutable”, dice, mientras que Esri contiene predicciones sobre el futuro. “A veces, cuando uno entrega un informe de análisis comunitario con datos de Esri, hay demasiada información para digerir. Habrá información sobre 2005, 2010 y 2015. Pero para la información de 2020 hay una fórmula de cómo crearon el pronóstico, que quizás no sea necesaria y puede estar equivocada”.
PolicyMap también es lo suficientemente flexible como para responder a las necesidades cambiantes de los usuarios. A medida que los requisitos de datos han aumentado y se han hecho más complejos, los clientes de PolicyMap de hace muchos años han pedido nuevas herramientas para ayudar a mejorar la eficiencia. Por ejemplo, Melissa Long, subdirectora de la Oficina de Vivienda y Desarrollo Comunitario de Filadelfia, había estado usando PolicyMap para mostrar datos de censo agregados y simplificados. Pero hace varios años se dio cuenta de que su agencia necesitaba herramientas analíticas más exhaustivas para poder solicitar una cantidad creciente de subvenciones por licitación.
“Necesitábamos una gran cantidad de información demográfica vecinal y conocer qué tipos de programas municipales se estaban implementando”, dice Long, señalando que los datos municipales disponibles de PolicyMap han mejorado la coordinación entre las distintas agencias municipales y también el posicionamiento de la ciudad para solicitar subvenciones competitivas.
Long dice que las herramientas desarrolladas por PolicyMap para Filadelfia permitirán que la ciudad controle su progreso en una Subvención de Implementación de Choice Neighborhoods, que respalda estrategias locales para barrios que tienen problemas con viviendas públicas o asistidas por HUD. “La subvención cubre un periodo de cinco años. Si vemos que nuestra propuesta de estabilización de barrios no está funcionando”, dice, “podemos realizar correcciones a la subvención a medio camino”.
La posibilidad de analizar distintos tipos de datos simultáneamente también permite a los investigadores trazar los beneficios compartidos de una inversión en particular. Por ejemplo, en Filadelfia hay dos programas distintos de limpieza y reverdecimiento de lotes vacantes. PolicyMap permite que los usuarios vean los lotes rehabilitados por ambos programas simultáneamente, y estudiar si han mejorado la calidad de vida en los barrios circundantes. El contrato de Filadelfia con PolicyMap ha permitido superponer datos de múltiples estudios, como el de la Escuela Wharton de la Universidad de Pensilvania, que mostró cómo los valores inmobiliarios crecieron un 17 por ciento en promedio alrededor de los lotes embellecidos, y otro que mostró como los delitos a mano armada disminuyeron significativamente en dichas zonas. Un tercer co-beneficio son los cientos de puestos de trabajo de verano que se necesitan para mantener estos lotes rehabilitados. “No se puede analizar solamente la vivienda”, dice Long. Hay que considerar “todas las demás cosas que pasan en un barrio”.
Una de las herramientas analíticas más populares de PolicyMap es el Análisis de Valor de Mercado (Market Value Analysis, MVA), que TRF desarrolló para Filadelfia y después fue reproducido en alrededor de 18 ciudades más. MVA analiza la fortaleza de las distintas áreas de la ciudad mostrando secciones codificadas en color de un mapa de valores asignados, que van desde “Problemáticos” a “Selección Regional”, que es la clasificación más alta. Esta clasificación se realiza usando una técnica llamada análisis de conglomerados, que evalúa divisiones censales de acuerdo con grupos de indicadores tales como actividades de venta de casas, tasas de vacancia y ejecuciones hipotecarias. Si se hace clic en cualquier sección del mapa, aparece una tabla con los datos utilizados para determinar la clasificación de esa área específica. Los barrios clasificados como Selección Regional, dice McCullough, en general tienen buenas ventas, bajas tasas de vacancia y se combinan los propietarios y los inquilinos.
Estos MVA proporcionan a las agencias gubernamentales y organizaciones sin fines de lucro la información que necesitan para abordar los problemas específicos de la zona, dice McCarthy, del Instituto Lincoln. “Siempre se desea el mejor rendimiento posible para una inversión de dinero público”, dice. “En los barrios realmente problemáticos, ello puede significar invertir en demolición a gran escala para acelerar la reutilización de las propiedades. En un barrio en transición, se podrían comprar casas abandonadas y arreglarlas”.
El camino a seguir
El equipo de PolicyMap publica frecuentemente nuevos índices y herramientas inmediatamente después de decisiones judiciales y dictámenes de organismos. El mes de julio pasado, por ejemplo, McCullough y su equipo publicaron el índice de Áreas Raciales y Étnicamente Concentradas de Pobreza (Racially and Ethnically Concentrated Areas of Poverty, RCAP/ECAP), que se usa para identificar distritos censales de los EE.UU. que tienen una gran proporción de individuos no caucásicos y gente que vive por debajo del umbral de pobreza. McCullough dice que su equipo anticipó el dictamen de la Corte Suprema en junio sobre “impacto desigual” en prácticas de vivienda y, varios meses antes, comenzó a elaborar el índice para ayudar a individuos y organizaciones a comprender los temas relacionados con la decisión de la corte. “La sincronización fue perfecta”, dice. “Cuando se produjo [el dictamen de la Corte Suprema], estábamos listos para actuar”.
PolicyMap todavía no cuenta con juegos de datos importantes que McCullough quisiera tener para ayudar a los investigadores a comprender mejor los temas críticos que enfrenta el país. Por ejemplo, McCullough siempre quiso incorporar los datos nacionales de ejecución hipotecaria como parte de los esfuerzos de PolicyMap para efectuar el seguimiento de los factores que influyen en los precios de venta inmobiliaria, pero es difícil encontrar juegos de datos integrales y fidedignos sobre ejecución hipotecaria. Además, la compra de licencias de datos de ejecución hipotecaria de proveedores privados es excesivamente cara. Los clientes de PolicyMap también expresaron interés en acceder a los historiales de crédito, y estos son datos muy difíciles de obtener. “No pudimos siquiera obtener permiso de las agencias de crédito para la licencia de datos”, dice McCullough. “Y si pudiéramos obtener sus datos, estarían agrupados a una escala geográfica muy grande, de estado”.
Mientras tanto, PolicyMap recibirá uno de los mayores suministros de datos en octubre, con la primera parte de un proyecto provisionalmente titulado “Estado del suelo en el país”, subsidiado por el Instituto Lincoln. El “Estado del suelo en el país” incluirá una colección de 18 bases de datos enormes de 150 agencias gubernamentales distintas, que cubrirá criterios tales como sitios altamente contaminados, inversiones públicas en suelos, zonas de inundación e información de zonificación.
El proyecto del Instituto Lincoln pretende ayudar a las agencias gubernamentales a mejorar su tarea y brindar al ciudadano común herramientas con las que puedan pedir rendición de cuentas a los funcionarios electos. Debería arrojar más luz sobre algunos de los problemas más complejos del país, como la persistencia de la pobreza en ciertas áreas o la discriminación inversa, cuando se atrae a consumidores minoritarios para ofrecerles préstamos en términos no favorables. En última instancia —como con el descubrimiento de que el Valle de San Fernando es el lugar más caro para vivir en el país si se consideran los ingresos locales de los residentes—, no podemos anticipar algunos de los hechos y tendencias más interesantes que se descubrirán en el futuro, sino a medida que los investigadores vayan aprendiendo a navegar por PolicyMap.
“Cada vez que uso PolicyMap, empiezo a ver cosas distintas”, dice McCarthy. “Hay un proceso completo de descubrimiento que se abre, y es muy iluminador”.
Alex Ulam es un periodista enfocado en temas de arquitectura, arquitectura paisajista, y temas de planificación urbana y vivienda.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Edesio Fernandes, abogado y urbanista brasileño radicado en Londres, es profesor con dedicación parcial de la Unidad de Planificación para el Desarrollo del University College de Londres. También se desempeña como coordinador de IRGLUS (Grupo internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano) y es asociado de las Naciones Unidas/HABITAT. Entre sus intereses de investigación y docencia figuran la legislación, planificación y política de la gestión urbana y ambiental; la administración municipal y de ciudad y la legislación constitucional y los derechos humanos de países en vías de desarrollo. Durante las dos décadas pasadas ha trabajado activamente en el campo de regularización de suelos urbanos en América Latina y otras regiones.
Fernandes es coordinador de la Red latinoamericana de regularización del suelo urbano del Instituto Lincoln y ha dado clases en el Instituto durante varios años. Trabajó en la organización y enseñanza de un curso sobre regularización y mercados informales del suelo, realizado en octubre de 2001 y nuevamente en noviembre de 2002 en Lincoln House. En esta conversación con Martim Smolka, Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln, se exploran algunos de estos temas.
Martim Smolka: ¿Qué despertó su interés en el tema de los mercados informales del suelo y las políticas de regularización?
Edesio Fernandes: Mi interés en los problemas de los mercados informales del suelo se remonta al comienzo de la década de 1980. Poco después de graduarme de la Escuela de Leyes de la Universidad Federal de Minas de Gerais en Belo Horizonte, Brasil, comencé a trabajar para PLAMBEL, la agencia estatal encargada de la planificación metropolitana de Belo Horizonte. Esta ciudad, si bien fue una de las pocas planeadas de Brasil, fue proyectada con mapas y planos que no contemplaban zonas para las personas de bajos recursos que construyeron la ciudad. Para 1895, dos años antes de su inauguración, ya había 3000 personas viviendo en favelas.
Ese número creció considerablemente a lo largo de las décadas de intensa urbanización. En 1976 se aprobó un plan pionero de zonificación, pero nuevamente las favelas fueron pasadas por alto y se trataron como áreas no ocupadas. En 1983 participé en el equipo interdisciplinario Pro-FAVELA, que redactó una fórmula legal para incorporar estas áreas bajo un esquema revisado de zonificación. Fueron precisamente estos primeros trabajos como urbanista, así como mis labores de construcción de puentes académicos entre los estudios jurídicos y urbanos, que me permitieron explorar la naturaleza de la relación entre las leyes, la planificación y la exclusión socioespacial existente en las ciudades del tercer mundo.
MS: En general, ¿ha tenido esa legislación algún efecto en el estado de las favelas de Belo Horizonte y Brasil?
EF: Hasta la década de 1970 la política oficial brasileña hacia las favelas había sido de desalojo o abandono, con la ocasional prestación de servicios limitados exclusivamente por conveniencia política. El programa Pro-FAVELA fue una experiencia sin precedentes que persiguió materializar ese nuevo compromiso democrático a la inclusión sociopolítica y socioespacial de las favelas en el paisaje urbano. La fórmula aprobada se ha convertido en un paradigma de la regularización del suelo urbano en la mayoría de las ciudades brasileñas. La idea es que se deben crear “zonas especiales de interés social” dentro del esquema de zonificación de la ciudad, permitiendo que los reglamentos de planificación y zonificación se adapten a los requisitos específicos de los habitantes de las favelas. Además, la formulación de políticas específicas de tenencia de suelo debe combinarse con mecanismos inclusivos de planificación urbana y también con procesos institucionales participativos de gestión urbana. Esto permite la integración de asentamientos informales en el sistema de planificación formal y la introducción de servicios e infraestructuras para hacer frente a las omnipresentes desigualdades.
MS: ¿Están ya bien integradas estas metas a los sistemas jurídicos y administrativos de las ciudades brasileñas?
EF: Aunque es cierto que la legislación urbana ha mejorado en Brasil, también es cierto que la mayoría de los cursos de leyes no ofrecen módulos especializados en el uso y control del desarrollo del suelo urbano. Desde tiempos inmemoriales los profesionales de leyes—no sólo en Brasil, sino a lo largo de toda América Latina—han aprendido a adoptar un punto de vista obsoleto e individualista sobre los asuntos jurídicos, típico de una legislación liberal clásica no reformada y con una noción de derechos de propiedad absolutos. Como resultado, estas personas desconocen en gran medida los desarrollos jurídicos recientes y las implicaciones legales de la dinámica socioeconómica y los retos que presenta la urbanización acelerada, y no están conscientes del potencial de los diferentes principios jurídicos que apoyan la legislación urbana, sobretodo de la noción de la función social de la propiedad. Por tanto, no están preparados para lidiar con los inevitables conflictos que surgen del uso y desarrollo del suelo urbano.
Sin embargo, en el año 2001 tuvo lugar en Brasil un hito jurídico revolucionario con la aprobación de la Ley Federal n° 10.257 llamada “Estatuto de la Ciudad”, que se propone regular el capítulo original sobre políticas urbanas introducido por la Constitución de 1988. La nueva ley otorga apoyo legal a aquellas municipalidades que se comprometan a confrontar los graves problemas urbanos, sociales y ambientales que afectan directamente al 82 por ciento de los brasileños que habitan en las ciudades. En términos conceptuales, el Estatuto de la Ciudad rompió con la vieja tradición de derecho civil y establece la base para un nuevo paradigma jurídico-político para el uso y el control del desarrollo del suelo urbano. Las municipalidades deben formular políticas territoriales y de uso del suelo que combinen los intereses individuales de los propietarios con los intereses sociales, culturales y ambientales de otros grupos y de la ciudad como un todo. También se les exige integrar la planificación, legislación y gestión urbana con objeto de democratizar el proceso local de toma de decisiones y legitimizar un nuevo orden jurídico urbano con sesgo social. Asimismo, el Estatuto de la Ciudad puso en marcha instrumentos jurídicos para permitir que las municipalidades pongan en marcha programas de regularización de tenencia de suelo y facilitar el acceso a la vivienda y al suelo urbano.
MS: ¿Puede explicar la relación que hay entre la regularización, la seguridad de tenencia de tierra y las crecientes inquietudes sobre pobreza y justicia social?
EF: Por una parte, los programas de regularización que se concentran en proyectos de mejoramiento han tendido a descuidar los asuntos de tenencia de tierra, por ejemplo, el ponderado programa Favela-Bairro de Rio de Janeiro. Esto ha causado que dichos programas suelan tener resultados nocivos, tales como la ocupación por narcotraficantes, expropiación a la fuerza, e incluso—dada la relación cada vez más compleja entre mercados de suelo formales e informales—lo que se conoce como “desalojo por mercado”. Por otra parte, los programas de regularización que se concentran exclusivamente en la titulación formal de parcelas individuales, tales como los programas a gran escala inspirados por las ideas de Hernando de Soto, han tendido a reforzar las condiciones inaceptables de vida y la construcción de viviendas en áreas remotas, con ambientes desfavorables y desprovistas de servicios.
Por experiencia propia, he visto que los programas que han tratado de combinar las dos dimensiones, es decir, mejoramiento y legalización, tienden a ser los más sostenibles en términos urbanos, sociales y ambientales, así como también suelen tener un efecto más controlado en los mercados de suelo tanto formales como informales. Por tanto, pueden tener más eficacia a la hora de garantizar que los beneficiarios finales de la inversión pública sean justamente los habitantes de los asentamientos informales y no los promotores inmobiliarios y empresas constructoras quienes, al no ofrecer opciones que sean costeables, suficientes y adecuadas, son los primeros que han provocado el proceso de desarrollo informal.
MS: ¿Hasta qué punto han podido estos programas de regularización atacar o ayudar a resolver el problema de la pobreza?
EF: Los programas de regularización son siempre medidas curativas que hay que integrar con políticas preventivas de planificación urbana, medidas fiscales y legales y estrategias de gestión diseñadas para promover un cambio urbano general, y consecuentemente poder romper con ese ciclo característico que lleva a la informalidad urbana. Además, la única manera de que tengan un efecto más significativo sobre la pobreza urbana es combinándolos con otros programas que expandan el acceso a servicios urbanos y originen empleos y entradas económicas para aliviar la pobreza.
En esta discusión hay muchas suposiciones que no pueden darse por sentado, especialmente en vista de los resultados de estudios recientes. Durante años se han invertido cuantiosas sumas de dinero en programas de regularización. Ya es hora de hacer una evaluación crítica y completa. Todavía hay muchas interrogantes sin respuesta referentes a la naturaleza de los procesos que desencadenan los asentamientos irregulares, la manera de enfrentar el problema y el método práctico de poner en práctica las políticas, por ejemplo: ¿Cómo se originan los asentamientos informales? ¿Por qué es importante regularizarlos? ¿Cuándo y cómo se deben formular los programas de regularización? ¿Quién debe pagar por ellos, y cómo? ¿Qué pasa una vez que finaliza el programa?
MS: Como abogado, ¿qué ha aprendido sobre la propuesta legal a las políticas de titulación?
EF: En particular, debemos cuestionar críticamente ese razonamiento tan aceptado que proclama que los títulos son la condición fundamental para que los habitantes de los asentamientos informales tengan acceso a servicios y a crédito y, por ende, para invertir en sus casas y negocios. En general podemos decir que en situaciones consolidadas en donde la ocupación informal del suelo ha sido respaldada por la movilización sociopolítica de los residentes, se ha producido el acceso a servicios e infraestructura sin importar el estado legal de dichos residentes. Trabajos de investigación realizados en varios países ya indican que una serie de circunstancias socioeconómicas y político-institucionales puede crear una percepción de “seguridad de tenencia”, lo cual anima a las personas a invertir en mejoras a sus viviendas aun cuando no haya finalizado el proceso de legalización. Las investigaciones también han demostrado que las personas sin dinero y sin empleo no tienen acceso a créditos formales aunque tengan títulos, mientras que en algunos casos, la gente que tiene trabajo pero no títulos sí tiene acceso a crédito.
MS: ¿Sugiere Ud. entonces que la formalización de los títulos legales no es tan importante?
EF: No, lo que quiero decir es que aunque los títulos pueden aportar seguridad de tenencia individual, no garantizan necesariamente el acceso al crédito formal ni producen asentamientos sostenibles. La regularización por sí sola suele fracasar en lo que, en mi opinión, debería ser el objetivo máximo de los programas de regularización, es decir, la integración socioespacial de las comunidades y áreas informales. Ahora bien, los títulos son claramente importantes desde muchos puntos de vista, por ejemplo, para resolver conflictos domésticos, de familia y de vecindad y para reconocer legalmente los derechos sociopolíticos. El desafío planteado aquí es promover el reconocimiento de la seguridad de tenencia individual de una manera que sea compatible con la provisión de vivienda social, y de esa manera eliminar—o al menos reducir al mínimo posibleÔel proceso de segregación socioespacial. La única manera de lograr esto es mediante una combinación de mecanismos de planificación urbana y estrategias de gestión de ciudad, con políticas innovadoras de tenencia de suelo, con énfasis en la existencia de una gran variedad de opciones legales aparte de los derechos que implican la propiedad absoluta.
MS: El Instituto Lincoln ha participado activamente en estas materias en Latinoamérica durante casi diez años. ¿Tiene Ud. algún comentario final sobre cómo podemos ampliar esta labor?
EF: La centralidad de esta discusión de materias de suelo interrelacionadas—estructura de suelo, acceso al suelo y vivienda, gestión del suelo y control de desarrollo y planificación de uso del suelo—goza de un reconocimiento internacional cada vez mayor, lo cual confirma la importancia de los objetivos originales del Instituto Lincoln y de su programa general de investigación y enseñanza. El tema de desarrollo de suelo urbano informal es de interés para cualquiera que tenga inquietudes relacionadas con la justicia social y los derechos humanos, así como con las condiciones para la expansión de mercados en el contexto de globalización económica.
Para finalizar, quisiera realzar la importancia de la educación y discurso legales. Los cambios urbanos exigen reformas legales, las cuales a su vez requieren un entendimiento adecuado de la naturaleza, problemas y desventajas del orden jurídico imperante y de las posibilidades de cambio consiguientes. Es crucial seguir promocionando actividades comparativas de investigación y enseñanza como las que ya lleva a cabo el Instituto, así como también apoyar redes académicas y políticas tales como IRGLUS y la Red latinoamericana de regularización del suelo urbano. Hay un grupo muy pequeño de profesionales que ha explorado las interfases latinoamericanas entre legislación y planificación y entre legalidad e ilegalidad desde un punto de vista sociojurídico crítico; ese grupo necesita crecer. Hoy más que nunca es fundamental construir caminos jurídicos que respalden nuevos intentos de promover cambios urbanos positivos, incluidos los programas de regularización. Esto no es tarea fácil, pero estamos haciendo progreso.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Los instrumentos de captura de plusvalía, aunque difíciles de aplicar, son ampliamente reconocidos como mecanismos beneficiosos de planificación fiscal. En América Latina, Colombia se ha destacado por su larga y particular tradición de institucionalización de la captura de plusvalías mediante la contribución de valorización (una especie de tasación especial) y la contribución de desarrollo municipal (Ley 9 de 1989), la cual antecedió al actual instrumento de participación en plusvalías.
Desde 1921, año de introducción de la primera de estas leyes, Colombia ha desarrollado una cultura fiscal en la cual los ciudadanos están conscientes de los instrumentos de captura de plusvalía, y los aceptan como un mecanismo legítimo de recaudación de ingresos. Como ejemplo, en 1968 (en su época de mayor uso), la contribución de valorización representó el 16 por ciento de los ingresos municipales en Bogotá y aproximadamente el 45 por ciento en Medellín; a principio de la década de 1980 recaudó un 30 por ciento de los ingresos totales en Cali. No obstante, debido a que el suelo aún desempeña un papel importante como defensa contra la inflación en países como Colombia -donde los mercados de capital no están muy desarrollados-la puesta en práctica de tales instrumentos sigue enfrentando una fuerte resistencia política por parte de muchos y variados grupos de interés, desde propietarios y promotores poderosos hasta familias de bajos y medianos recursos para quienes la tierra es una importante fuente de ahorros.
Sobre la base de esta experiencia, la Ley 388 de 1997 que creó la participación en plusvalías decreta que todas las municipalidades deben diseñar y aprobar un plan maestro de diez años (el Plan de Ordenamiento Territorial o “POT”) y adoptar la plusvalía como una de las fuentes principales de ingresos del plan. Las entradas recaudadas por las plusvalías deberán utilizarse principalmente para la provisión de infraestructura y viviendas sociales a vecindades pobremente dotadas de servicios públicos, así como también para obras públicas de interés general. La ley establece tres condiciones administrativas para poder aplicar las plusvalías como parte del POT, a saber:
La participación en plusvalías se basa en el derecho público y legítimo de participar en la captación de los aumentos del valor de la tierra generados por acciones administrativas tales como cambios en zonificación o densidad, que pueden generar ganancias sustanciales para el propietario de la tierra.Es importante notar que este instrumento no es un impuesto ni tampoco una contribución o tarifa, sino más bien un derecho de la comunidad a “participar” en los beneficios resultantes de las funciones gubernamentales orientadas a mejorar el desarrollo urbano. La Ley 388 y sus decretos acompañantes definen los parámetros generales para utilizar las plusvalías, pero se requiere que las municipalidades determinen sus procedimientos específicos. Sin embargo, a muchos alcaldes y funcionarios públicos les preocupan las ambigüedades de la ley, y les está costando el proceso de su aplicación, así como la del instrumento de plusvalías.
Con el objeto de abrir un espacio de debate sobre este problema entre funcionarios públicos y otros expertos, el Instituto Lincoln y el Departamento de Planeación de Bogotá organizaron un seminario en diciembre de 1999, antes de la fecha límite de aprobación del plan maestro legal (POT) (31 de diciembre). El seminario reunió a representantes de entidades y participantes activos en el proceso de ejecución, entre ellos directores de planificación de ciudades importantes, representantes de ministerios y organismos públicos nacionales, representantes de instituciones encargadas del avalúo inmobiliario, abogados y especialistas participantes en el diseño del instrumento. Un resultado inmediato del seminario fue la formación de un grupo de presión que logró cambiar la fecha límite al 30 de junio de 2000, alargando así el tiempo disponible para revisar las estipulaciones problemáticas del POT.
Aspectos claves de la implementación de la ley
Aplicación de plusvalías a diferentes situaciones.
La mayoría de los representantes municipales que asistieron al seminario coincidieron en que las plusvalías deben ser utilizadas únicamente en situaciones que redunden en ganancias claras y sustanciales, a fin de procurar una mayor aprobación por parte de los ciudadanos y de simplificar el proceso administrativo durante la primera fase de la ejecución. El consenso general es que los propietarios han aceptado la contribución de valorización y han estado dispuestos a pagar porque han entendido claramente que el aumento en el valor del suelo se debe a la inversión pública. En Bogotá, por ejemplo, la contribución de valorización ha sido una de las principales fuentes de financiamiento para la construcción de calles nuevas desde 1969.
En comparación, las plusvalías se aplican únicamente en situaciones en que el aumento en el valor de la tierra puede atribuirse específicamente a una decisión sobre el uso de tierra pública definida en el POT, tal como un cambio en la categoría de la tierra, su densidad o su uso. Una situación para la cual se evidencia el cambio en el precio de la tierra, es la extensión del perímetro urbano a fin de incluir suelo rural que podría desarrollarse en años subsiguientes. La mayoría de los representantes de municipalidades opinaron que este escenario es el más obvio para la aplicación de la ley, y que debe constituir el enfoque del instrumento durante su etapa inicial.
Exactitud de los avalúos del suelo.
La Ley 388 sugiere establecer la fecha de julio de 1997 (fecha de aprobación de la ley en el Congreso), como base de referencia para establecer las ganancias en el precio de la tierra. Sin embargo, aún no está claro cuándo ni por qué método los municipios podrán determinar el precio de la tierra en los años sucesivos. El problema es que el valor base inicial podría ya haberse alterado por los “rumores” que hayan corrido acerca de las designaciones de suelo en los planes maestros. En vista de ello se plantean varias interrogantes, por ejemplo: , ¿debería calcularse el valor antes de la circulación de rumores sobre los cambios urbanísticos, o justo antes de tomarse la decisión formal? ¿Cómo deberían las ciudades tratar los incrementos en el valor del suelo atribuidos a acciones ejecutadas entre esa fecha base y la aprobación del POT? ¿Cuánto tiempo dura la validez del avalúo? ¿Qué pasa después de cierto tiempo (por ejemplo, 15 ó 20 años)?
Estas preguntas adquieren aún más relevancia si consideramos que las normas del uso de la tierra establecidas recientemente en algunas ciudades ya han sido capitalizadas en precios de la tierra, y por ende han reducido sustancialmente los márgenes actuales para la aplicación de la participación en plusvalías.
Además, existen diferentes implicancias legales acerca de los valores relacionados que deben considerarse, es decir, el “uso real” versus el “mayor y mejor uso”. ¿En qué debe basarse el aumento del valor del suelo?: ¿en el uso potencial? ¿en el real? Y en lo que se refiere a la fórmula definida legalmente para hacer los avalúos, ¿debería aplicarse dicha fórmula al área potencialmente desarrollable, incluso si el constructor no está solicitando una autorización para desarrollar el sitio hasta su máxima densidad admisible? ¿Qué pasa si una propiedad avaluada en cierta fecha no se termina de construir? Aunque la ley define el concepto de zonas con características geoeconómicas similares, no está claro si el terrateniente puede solicitar legalmente que el avalúo se haga sobre la base de “propiedad a propiedad” o sobre la base de “zonas homogéneas”.
Otra fuente de preocupación la constituyen las estrictas fechas límites establecidas por la ley para calcular los precios comerciales antes del plan maestro y los nuevos precios de referencia después de la adopción del plan. Por ejemplo, la ley otorga a la alcaldía apenas cinco días después de la aprobación del nuevo POT para determinar los nuevos precios en las áreas afectadas, e impone además realizar todos los cálculos en el transcurso de los próximos 60 días. No está clara la estructura legal de adopción de procedimientos de costo simplificados que permitan efectuar los avalúos en áreas homogéneas de la ciudad, y no en lotes individuales.
Definición de categorías de suelo.
Las diferencias de las categorías de suelos para las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 conducen a interrogantes sobre su aplicabilidad. La Ley 9 incluyó una categoría de suelo suburbano que podía ser desarrollado en densidades moderadas en la periferia de las ciudades. Por ejemplo, toda la tierra desarrollable hacia el norte de Bogotá cae ahora en esa categoría suburbana, la cual permite densidades residenciales de 160 habitantes por hectárea. La zonificación propuesta por el nuevo plan maestro permite un aumento para llegar a densidades de entre 180 y 220 habitantes por hectárea. La Ley 388 establece la posibilidad de gravar la conversión del uso rural a urbano, pero no contempla la categoría suburbana, aun cuando el suelo suburbano ya posee poderosos derechos de desarrollo. Debido a estas dificultades, y para evitar problemas adicionales de implementación, muchas ciudades prefieren tratar el suelo “suburbano” como “urbano”.
Exenciones y casos especiales.
Aunque las viviendas para la población de bajos ingresos están exentas de las plusvalías, la ley impone de todas maneras calcular los aumentos en el valor del suelo. Esto constituiría un costo adicional innecesario, considerando que el 80 por ciento de todas las viviendas a construirse en Bogotá durante los próximos diez años estarán destinadas a la población de bajos recursos. ¿Qué efecto tiene este cálculo sobre la imparcialidad de este instrumento para el 20 por ciento restante de las viviendas? ¿Qué tan eficaz es la plusvalía como un instrumento de planificación que busca disminuir la especulación en la tierra designada para viviendas populares?
Otro asunto se refiere a la designación de zonas de conservación o áreas designadas para protección ambiental mediante la transferencia de derechos de desarrollo. Las protestas de agentes privados sobre las apropiaciones hechas en contra de sus derechos de propiedad plantean importantes interrogantes de compensación. Además, para el caso de áreas ya designadas para desarrollos de alta densidad pero que aún no están totalmente desarrolladas, hay también preguntas sobre las “expectativas” de los valores del suelo.
Obstáculos políticos y operativos.
Una fuente continua de confusión y malentendidos se refiere a la eficacia del cálculo del incremento en el valor del suelo. ¿Puede o debe implementarse este cálculo en los casos en que, debido a una recesión económica generalizada, los valores del suelo estén supuestamente en declive? Si el propietario pierde dinero al vender la tierra, o si no está desarrollando sus propiedades en absoluto, entonces sencillamente no habrá plusvalías disponibles para la administración local. Teóricamente bastaría con hacer una distinción entre los efectos generadores (acciones administrativas) y las tendencias en los mercados de tierras. Sin embargo, tal como está sucediendo actualmente en Colombia, en la práctica es fácil entender que los instrumentos de captura de plusvalías son más poderosos y políticamente aceptables durante los períodos de ascenso de los ciclos de precios del suelo que durante los períodos de descenso.
Las connotaciones políticas del tema se ponen de relieve si se consideran las sustanciales carteras de tierra normalmente apartadas por los promotores para fines de planificación estratégica e incluso de especulación. En efecto, muy a menudo los planificadores urbanos se ven obligados a ser más flexibles (si no magnánimos) y a aflojar los reglamentos urbanísticos a fin de motivar a los promotores durante las épocas de recesión. Claro está que esta presión por parte de los promotores podría sencillamente ser un intento de recuperar pérdidas incurridas por las decisiones equivocadas sobre inversiones en el pasado.
Algunas veces los promotores se quejan de que la municipalidad está fijando una tarifa de plusvalía demasiado alta en tiempos de economía deficiente, cuando la recesión puede desalentar las inversiones futuras en mejoras de construcción. Sin embargo, la experiencia habida con la contribución de valorización ofrece un contraargumento, sugeriendo que si la cantidad de plusvalías generadas por el cambio en el uso de la tierra se consideran sobrevaluadas, significa que el cambio carece de una buena razón costo/eficacia y por tanto no debería proponerse. Otra posibilidad es que quizás se cometió un error en los estudios o cálculos de viabilidad.
Por encima de estas dificultades prácticas, la ley impone ciertos requisitos de aplicación que afectan su operación, tales como la necesidad de notificar directamente al propietario que su propiedad está sujeta a obligaciones por plusvalías. ¿Debería esta responsabilidad correr por cuenta de la administración pública o del propietario? Existen también dificultades legales respecto a cuándo se deben cobrar las plusvalías al propietario (¿durante la liquidación de las propiedades? ¿cuando el propietario solicite la licencia de conversión del uso del suelo?). De la misma manera, si un área que se va a densificar (o sufrir cualquier cambio de zonificación) recibió una infraestructura adicional por la cual se le impuso la contribución de valorización, el propietario estaría sujeto a una doble tributación, algo que sin duda constituiría una fuente de malestar. Tal como lo establece la nueva ley, la contribución de valorización es independiente de las plusvalías, lo cual es importante debido a la opción existente de calcular y cobrar las ‘plusvalías por las obras públicas designadas por el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
Ajustes propuestos por funcionarios municipales
Los funcionarios públicos presentes en el seminario realizado de diciembre en Bogotá sugirieron unas cuantas maneras de simplificar la ejecución de la Ley 388, las cuales sacrifican la precisión en el cálculo de las plusvalías a cambio de conveniencia, transparencia y cumplimiento. Esta perspectiva se basa en que la voluntad política puede ser más importante que la “exactitud” técnica, al menos en las etapas tempranas y de transición de la puesta en marcha, a fin de mejorar las posibilidades de éxito a largo plazo. Un ejemplo útil y descriptivo fue el citado por los funcionarios de la ciudad de Cartagena (500 000 habitantes), la cual desde 1992 ha estado aplicando exitosamente la contribución de desarrollo municipal. Esta experiencia demuestra que los cambios de densidad de un nuevo lote deberían tener un efecto similar en la generación de las plusvalías, al de la tasa generada por el mismo tipo de cambio de densidad observada en un área distinta pero comparable de la ciudad.
Los participantes también propusieron restringir la aplicación de las plusvalías a las áreas más estratégicas y dinámicas de la ciudad, donde el potencial de ganancias sea más evidente que en áreas con poco aumento en el valor del suelo. Además, la valoración de las plusvalías debe basarse en zonas homogéneas, y no en lotes individuales. Es necesario también que el instrumento de plusvalías pase por varias fases de desarrollo escalonado conforme las municipalidades ganan conocimiento y destrezas en técnicas de valorización y avalúos. Así, el período establecido de nueve años para la validación de los avalúos de los incrementos en el valor del suelo debería ser sujeto a revisiones peródicas más frecuentes. Igualmente, la emisión de algunas reglas prácticas de transición (ausentes en la formulación original de la ley) facilitarán la introducción de un nuevo sistema fiscal.
Se hicieron otras sugerencias respecto a la adopción de planes maestros (POT). Las municipalidades deberían utilizar tales planes, en vez de algún otro mecanismo de valoración externo al POT, para identificar áreas en donde habrá un cambio en la utilización del suelo a fin de determinar si dicho cambio trae consigo un aumento en las plusvalías. Antes de adoptar el POT, las municipalidades deberán identificar tales áreas con el fin de poder tener a tiempo las técnicas de valoración y avalúos y para mitigar la sensación de incertidumbre. Algunos participantes incluso sugirieron utilizar el POT para definir el valor “anterior”, y así poder determinar el incremento neto en el valor del suelo.
En general, los participantes coincidieron en que tanto el concepto como la orientación del plan maestro y del instrumento de plusvalías son aceptables y deseables. Muchos de los problemas y asuntos discutidos en el seminario y en todo el país se refieren a la ejecución de cualquier esquema de captura de plusvalías, o simplemente de cualquier nueva legislación normativa o fiscal. En este caso el diseño de los procedimientos de ejecución puede mejorarse, dado que siempre será más fácil cambiar los aspectos operativos que la ley en sí. Sin embargo, y por encima de todas las dificultades formales remanentes, se ha demostrado claramente que la voluntad política, la experiencia técnica acumulada y el compromiso ético de los participantes son factores críticos para perfeccionar este instrumento de política del suelo y poner en práctica los principios muy encomiables que lo inspiran.
Carolina Barco de Botero es la Directora de Planeamiento de la ciudad de Bogotá, Gerente Consultora de Ciudades, Ltda. en Bogotá y forma parte del Consejo Directivo del Instituto Lincoln. Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Fernanda Furtado, Fellow del Instituto Lincoln, también participó en la elaboración de este artículo. Recientemente terminó su tesis de Ph.D. (en portugués) sobre la captura de plusvalías en América Latina, en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo, Brasil. En uno de los capítulos de su tesis se describe la situación de Colombia.
Argumentos en favor y en contra de la participación en plusvalías
A favor
En contra
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Changes in the global economy, telecommunications and transportation systems are causing cities throughout the world to look at large-scale development projects as a way to restructure land uses and stimulate the local economy. For example, large, well-located areas previously occupied by railroad facilities and related transportation and industrial uses have been left abandoned in many mid-sized cities as more goods are now shipped in containers from a small number of major ports and terminals.
Statutory restrictions on state-owned enterprises have limited options to release these underutilized lands to the private market or to develop them as public projects. With increased privatization and the removal of restrictions, these properties would appear to be ideal locations for successful public/private development partnerships. However, while such monumental urban developments may seem like a panacea, they also raise many concerns about implementation and unanticipated impacts on other neighborhoods of the city, as well as competition with other cities.
Cordoba is representative of cities engaged in strategic planning to restructure local land uses under conditions of a changing macroeconomic and institutional environment. One of the key questions for these cities is to what extent can a major new development, in this case a teleport, effectively stimulate economic diversity and revitalize a neglected area.
Conditions in Cordoba
The City of Cordoba, with a population of approximately 1.3 million people, is strategically located in the geographic center of Argentina and has well-established linkages to the capital of Buenos Aires and to major cities in Chile, Brazil and Uruguay. Cordoba has long been an industrial center focusing on the production of cars, planes, trains and machinery, as well as consumer goods such as food, shoes, clothing and leather products. More recently, the city has expanded its service sector for both local and regional needs.
As Argentina has experienced economic stabilization and restructuring of its economy, Cordoba has gained greater potential to become a thriving center of Mercosur, the regional business district of south central South America. However, one of the city’s most vexing obstacles remains its competition with Buenos Aires.
Like many Latin American cities, Cordoba is also experiencing increased decentralization, movement toward a polycentric urban structure, and related socio-economic problems. Several years ago the city embarked on a strategic planning process that involved a broad cross-section of constituencies and resulted in a 1996 plan that identified some immediate economic development needs and other matters requiring further analysis and implementation.
As part of an ongoing collaboration between city officials and the Lincoln Institute, a seminar held in Cordoba in April 1997 examined the regulation and promotion of the land market. (1) One high-priority idea that emerged from those discussions related to the development of a teleport on underutilized central-city land. A committee formed to address the planning and implementation of such a facility included municipal officials, private sector business interests and members of the local university community.
The teleport envisioned for Cordoba is a mixed-use development comprising office space, convention facilities and hotels along with other ancillary land uses. The provision of state-of-the-art office facilities is considered a key objective to meet the city’s needs as both a regional center and a national location for some firms. These facilities will have elaborate telecommunications infrastructure and will be developed with a combination of public and private sector investment. One of the first projects is to be a hotel developed by the municipality within an historic structure.
The proposed location for the teleport is a 40-hectare site in the center of the city adjacent to the Suquia River. The site includes old railway lines and has good access to major roads linking the Mercosur region. The land is currently in both public and private ownership, and it is anticipated that some land transfers will be required to undertake the project.
Observations and Recommendations
To help the committee finalize its plans for the teleport, the city of Cordoba and the Lincoln Institute organized a second seminar in April 1998 to discuss concerns about implementation of the project. Comparative case studies of large-scale public/private developments in Toronto, Canada, and Sao Paulo, Brazil, provided useful perspectives on the problems and challenges faced by those cities and offered lessons for examining the design and likely prospects for the proposed teleport.
A key consideration is the teleport’s large scale relative to the existing local market, which suggests, at the very least, that the project needs to be phased in to ensure orderly development. Related to the project’s size are its impacts on other land in the city, including sites that have the potential for similar types of development. The relative attractiveness of the chosen site may adversely affect development of non-residential land uses in other designated growth areas of the city. At the same time, it is important to understand the depth and strength of the market for the specific uses intended for the proposed teleport site.
A related concern is the project’s potential negative impacts on existing and expanding residential neighborhoods in the area. On the other hand, the success of the teleport development could benefit the neighborhood if the residents are integrated into the planning and implementation process.
Among the lessons to be learned from other cities’ experience is the value of having a manageable set of objectives, and some seminar participants feared that the Cordoba committee was being overly ambitious. A second lesson regards the need for extreme care in selecting the location for a major new development. While the target location for the teleport was not considered deficient in any specific respect, it had not been selected as the result of a systematic analysis. Rather, this is a case where the city is trying to take advantage of an opportunity to develop a plan for an available site that urgently calls for reuse.
A third admonition came from the private sector, which has special needs in terms of access, infrastructure and costs. Some qualified market research can shed light on a host of issues including the extent to which Cordoba could hope to compete with Buenos Aires as a local or regional headquarters for domestic or international firms. Clearly the intended private sector beneficiaries must be involved directly in the conceptual development and planning of the project.
Several weeks after the seminar, the city commissioned a study to aid the implementation strategy for the teleport based on these concerns and recommendations. The study will also investigate potential instruments to effect land value capture to provide infrastructure financing and mechanisms to structure the kinds of public/private partnerships that appear to be necessary for the success of the teleport project.
A final general observation is that officials in Cordoba, or any city considering large-scale urban development, need to move rapidly beyond the study phase and establish training and other support systems for local leaders and practitioners to enhance their capacity to manage the project. Skills and experience are needed to assess the functioning of land markets, develop requisite technical capabilities, negotiate with the private sector, and oversee financial management, utility regulation, property taxation, land regulations and their complex interactions. The challenge in any such undertaking is to balance sufficient planning and research with the need to take advantage of development opportunities as they arise and to learn from the process as it evolves.
David Amborski is professor in the School of Urban and Regional Planning at Ryerson Polytechnic University in Toronto. Douglas Keare, a senior fellow of the Lincoln Institute, has experience with strategic planning for large cities in developing countries.
1. See “Strategic Planning in Cordoba,” Douglas Keare and Ricardo Vanella, Land Lines, September 1997.
Figure 1: Questions for Large-scale Developments
These topics and questions guided the seminar discussions in Cordoba, and they may be useful to other cities considering large-scale development projects on underutilized urban lands.
Understanding the Land Market: How will the local land market respond to large-scale public interventions such as the proposed teleport? What is the demand capacity for state-of-the-art office buildings in the region? What are the potential mechanisms for intervening in the land market to enhance the chances of success for this type of project?
The Urban Impacts of Large Projects on Underutilized Land: What are the impacts of this type of large-scale project on adjacent lands and competitive locations within the metropolitan area? How can infrastructure use be optimized? What alternatives could be explored to change the existing zoning structure?
Instruments of Promoting and Financing Private Investments in Urban Regeneration Projects: What financial instruments can be used in this type of development in conjunction with private sector participation? What instruments for private investments have been most successful? How can these be used with public/private partnerships? What benefits, disadvantages or complications might result from these partnerships?
Mechanisms of Redistribution and Land Value Capture: How can incremental land value be identified and estimated? How can land value capture schemes be used up front to finance the infrastructure for this project? What alternative instruments may be used for this purpose? What institutional reforms or partnerships might be necessary to implement these schemes and to serve as incentives for further development?
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 6 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Preguntas y respuestas con Mario Coyula
P: ¿A qué se debe la reputación que tiene La Habana por sus hermosos edificios y barrios antiguos?
R: Hace más de doscientos años La Habana era la ciudad más destacada del Golfo de México y la cuenca del Caribe. Establecida como un asentamiento de servicios de la colonia española, la ciudad fue extendiéndose hacia el oeste y el suroeste desde su emplazamiento inicial próximo al puerto, y fue dejando tras de sí un valioso legado en edificaciones que han representado numerosos y variados estilos arquitectónicos durante más de cuatro siglos.
El talante histórico de La Habana perdura tanto por accidente como por diseño: Por accidente porque la revolución de 1959 súbitamente detuvo la marcha de un proceso de substitución de hermosos edificios antiguos por condominios de gran altura; por diseño porque una meta inicial del nuevo gobierno era reducir la pobreza rural y mejorar las condiciones de vida en el campo y en las ciudades pequeñas y los pueblos. Como consecuencia de esto, La Habana se deterioró más, pero la meta de población quedó interrumpida y la ciudad escapó al destino de una dramática renovación urbana y de un desarrollo especulativo de los bienes raíces.
P: ¿Cuáles son las dos caras de La Habana a las que hace referencia el título de su próximo libro, Havana: Two Faces of the Antillean Metropolis?
R: Cada ciudad tiene como mínimo dos caras, según el sesgo social, cultural y político del observador. En La Habana vivía mucha gente bastante adinerada y también mucha gente pobre. Algunas personas dirán que La Habana prerrevolucionaria era una ciudad maravillosa y llena de encanto, un lugar ideal para vivir hasta que llegó el comunismo. Otros la recordarán como un sitio agobiado por la pobreza, la discriminación y la injusticia social; creen que la revolución brindó las mismas oportunidades para todos.
Algunos dirán que La Habana actual está a punto de derrumbarse debido a la falta de mantenimiento y que se ve apagada debido a la carencia de servicios y opciones. Otros señalarán que por esta causa la arquitectura única de La Habana no sufrió los efectos del redesarrollo. Es posible que haya hacinamiento en los centros urbanos, pero la gente no ha sido desplazada a causa de la regeneración urbana. En cada caso, ambos fenómenos suceden simultáneamente. Tal vez es esto lo que hace que La Habana sea tan fascinante.
P: ¿Cuál es la misión del Grupo para el Desarrollo de la Capital?
R: El Grupo se creó en 1987 como un equipo interdisciplinario de expertos con la finalidad de asesorar al gobierno municipal en materia de políticas urbanas. Nuestra misión es darle el mismo peso al desarrollo económico y al desarrollo social de la ciudad, con énfasis en la participación activa de sus habitantes. La preservación del vasto patrimonio arquitectónico de La Habana representa una fuga impensable de fondos públicos en un momento en que la economía cubana atraviesa graves dificultades. No obstante, la inversión es un factor crítico para reafirmar el papel principal de La Habana en la región y para crear un entorno urbano capaz de estimular el crecimiento económico y mejorar la calidad de vida de la población.
Las nuevas inversiones deberían alentar a los habitantes a identificar y resolver sus propios problemas, y es indispensable supervisar el avance logrado para evitar los efectos negativos sobre el medio ambiente natural, así como en la estructura social y arquitectónica. La planificación del cambio en La Habana exige un patrón de desarrollo que sea económicamente factible, ambientalmente estable, socialmente justo y políticamente participativo. Queremos trabajar con inversionistas que entiendan y respeten la comunidad, para ayudar a crear una identidad social y una participación comunitaria mediante la mejora de los aspectos materiales, tales como vivienda, transporte, educación y salud.
P: ¿Cuál es la función de los talleres integrales de transformación del barrio organizados por el Grupo?
R: Son organizaciones de residentes de los barrios, asesorados y estimulados por arquitectos, trabajadores sociales, planificadores e ingenieros. Para cada grupo tratamos de encontrar profesionales que realmente vivan de forma permanente en el mismo barrio. Los grupos escogen y dirigen la recuperación, construcción de viviendas, recreación y otros proyectos económicos y sociales, según la visión y prioridades que tengan para el desarrollo comunitario en sus barrios específicos.
Algunos talleres han escogido dedicarse a la fabricación de materiales de construcción, incluso el reciclaje de escombros (¡materia prima abundante en La Habana!); utilizan estos materiales en sus propios proyectos y también los venden a otros grupos. Otros talleres de los barrios han decidido enfocarse en los jardines urbanos populares o el reciclaje de desechos. Lo que es más importante, estos talleres fomentan la independencia y el compromiso de los habitantes, lo cual despierta un sentimiento local de orgullo que ayuda a combatir la marginalidad.
P: ¿Qué funciones respectivas cumplen el gobierno central y los barrios en la recuperación de La Habana?
R: El gobierno central ha tenido dificultad para satisfacer las necesidades de los barrios, especialmente desde el desplome de la Unión Soviética. En una época el combustible, los alimentos y el transporte eran suministrados y controlados centralmente, o incluso eran importados. Los ciudadanos se acostumbraron a esperar que un gobierno bondadoso se ocupara de ellos, desde arriba hacia abajo. Ahora uno de los desafíos más grandes que tenemos es impulsar y habilitar a los ciudadanos para que ellos mismos obtengan esas cosas localmente, desde abajo hacia arriba. Por ejemplo, el gobierno ha autorizado la creación de decenas de miles de huertos comunitarios pequeños en terrenos baldíos, y el excedente se vende en los mercados municipales.
P: ¿Cuáles son las ventajas y desventajas del desarrollo del turismo en La Habana?
R: Por un lado, el turismo puede atraer nuevas inversiones e ingresos que ayudarán a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad. Por el otro, la construcción a gran escala destinada sólo a los turistas puede trastornar el conjunto de edificaciones locales y hacer que los cubanos miren a los turistas no como seres humanos semejantes, sino como un mero recurso económico, casi de la misma manera en que el hombre hambriento de la vieja película de Charlie Chaplin veía a cada persona a su alrededor como un pollo asado o un delicioso postre.
Sería preferible atraer muchos inversionistas pequeños en vez de unos pocos grandes y encontrar formas de reutilizar las antiguas quintas de la ciudad como hoteles pequeños. De esa manera podremos manejar con más eficacia las ventajas y los riesgos del turismo y distribuir los beneficios y los costos con mayor uniformidad entre los barrios.
Este patrón debería ser más sostenible y menos vulnerable en un entorno exterior desfavorable, incluso con el bloqueo de los Estados Unidos.
P: El Grupo ha diseñado una maqueta a gran escala de La Habana. ¿Cómo la usan?
R: Utilizamos la maqueta como una herramienta educativa para ayudar a la gente a ver la ciudad como un solo conjunto y a situar el barrio dentro de ese conjunto. Dado que los edificios están clasificados por colores según el período en que fueron construidos, la maqueta también ayuda a la gente a ver cómo ha crecido la ciudad y cómo las edificaciones más recientes han sustituido o arrollado las más antiguas. La maqueta se construyó en una escala 1:1000 y actualmente cubre 112 metros cuadrados. Está en exhibición en un pabellón construido específicamente para ese propósito y que sirve de centro de información para los habitantes y visitantes de la ciudad.
Asimismo usamos la maqueta para evaluar el impacto visual de nuevos proyectos. Al colocar los edificios nuevos en los emplazamientos propuestos, ayudamos a la gente a obtener más información sobre las distintas opciones y oportunidades. Tan es así que este proceso ha puesto freno a ciertos proyectos inapropiados y disruptivos porque todos los participantes –planificadores, urbanistas, residentes del barrio- pudieron ver con claridad la forma cómo una nueva estructura afectaría la comunidad.
Nota del editor: En abril, el arquitecto y planificador Mario Coyula visitó el Instituto Lincoln, la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard y la Escuela de Administración Pública Kennedy para dar charlas sobre la historia y arquitectura de La Habana, su ciudad natal. Se ha desempeñado como profesor de tiempo completo en la Facultad de Arquitectura de La Habana desde 1964 y es el subdirector del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC). El Dr. Coyula además es integrante de varias comisiones, consejos científicos y consejos consultivos. Es coautor del libro de próxima circulación titulado Havana: Two Faces of the Antillean Metropolis (Nueva York y Londres: John Wiley and Sons, 1997) junto con Roberto Segre y Joseph L. Scarpaci Jr.
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Global investment, sophisticated communications, and widespread corporate and personal mobility are transforming city regions around the world. Those who focus on urban issues have been arguing for many years that we are seeing the emergence of a new kind of human settlement, with its own distinct social and economic structures and associated physical forms.
The Lincoln Institute’s 1995 Cambridge Conference in September focused on these global forces. The consortium was organized by three research investigators—David Barkin, Gary Hack and Roger Simmonds—to study 12 city regions spread across Europe, Asia and the Americas. While each city offers unique characteristics and exceptions to certain patterns, they all meet the following measurable criteria:
12 Case Study Cities
Using the 12 sites as case studies, the researchers outlined several levels of investigation to assemble a picture of what global city regions look like and why. First, they examined the effects of the global political economy on the growth and development of cities over time. For example, how have the loss of traditional agricultural or industrial economies and the introduction of new players with investment capital changed the ways cities work? How have cities attempted to position themselves in relation to these powerful external forces?
Another research goal was to understand the relationships between changing urban form and regional infrastructure investments, such as transportation systems and new technology centers. How have populations dispersed around new transportation networks and economic centers? How can regional planning efforts influence changes in spatial form and impacts on the environment?
Third, the researchers explored changes in the quality of urban life resulting from the dynamics of globalization. What social and economic problems do urban residents face today? How are their local and national governments attempting to manage these problems?
Prior to the conference, research teams in each of the city regions gathered data to chart the growth and movement of their populations, infrastructure changes, and economic and industrial development over the last three decades. To make the data comparable across national boundaries, they mapped the physical evolution of the 12 city regions in 1960, 1970, 1980 and 1990, and then linked these maps to changes in key economic and social indicators over the same period. Each team also prepared a report on what special issues its government is facing, and how policymakers are attempting to shape the region’s changing spatial form.
A Portrait of Global City Regions
The 12 city regions represented at the conference illustrate substantial variation, but also many common patterns of growth and change. They range in size from about 2 million in Lyon to more than 32 million in Tokyo, the world’s largest city and also one of the wealthiest.
In all of these cities, the predominant pattern of physical growth has been sprawling out from the historic center and adjacent inner ring of development into increasingly distant open space and agricultural land. This dispersal involves both residential and commercial development, though sometimes in different directions. It has been facilitated by sharp increases in the availability and use of automobiles throughout the world. The most dramatic example is Taipei, where the number of autos increased from about 11,000 in 1960 to over 1 million in 1990; the number of persons per auto decreased from 127 to 5 over that period. Ankara and Santiago, at 13 people per auto in 1990, have been the least affected by auto-mania to date.
Even as most cities are spreading out, some inner cores have become more densely populated as wealthier residents and service sector employment have migrated into newly thriving downtowns. Monumental stadiums, convention centers, luxury hotels and residential condominiums have helped to promote tourism and an active cultural life in these central cores. The flip side, however, is increased decay outside the center, as large numbers of poor people are dispersed into areas where public services are often lacking.
The disadvantaged inner cities and wealthy, low-density suburbs of the United States are notable exceptions to this pattern. Cities such as Bangkok and Taipei demonstrate more neighborhood integration of rich and poor than others, but the predominant pattern still shows segmented pockets of wealth and poverty becoming more clearly defined over time.
In the new era of globalization, ironically, patterns of residence are becoming less important than patterns of interaction, as people who participate in the global economy communicate more often with their peers in other cities or countries, electronically or in person, than with people living next door.
Changing demographic patterns have generally slowed urban growth rates to around 3 percent compared to 6 to 8 percent in the 1960s. Most cities have seen decreases in both birth rates and migration from rural areas within the country or immediate region. But political upheavals and changing employment opportunities are also triggering new waves of transnational migration. Many of these newer immigrants settle in their own sections of the city, apart from the indigenous low-income sector, and present a different set of social and economic problems for national and local governments. In San Diego, for example, immigrants from Mexico and Central America contribute to both population growth and increased segmentation within the region. Sao Paulo, on the other hand, has experienced net outmigration as Brazilian policies and programs now encourage decentralization to new communities throughout that vast country.
The composition of economic sectors is quite consistent across countries according to the 1990 data. It generally shows less than 5 percent of the workforce employed in agriculture and resource extraction, 20 to 30 percent in manufacturing and 65 to 75 percent in the service sector. Some interesting exceptions in employment trends are Jakarta, with an agriculture sector rate of almost 16 percent in 1990, and San Diego, with a current service sector share of 83 percent. Bangkok and Taipei show the largest decreases in agriculture, from around 20 percent in 1960 to less than 2 percent in 1990, and both cities remain relatively high in manufacturing in 1990 at 32 and 36 percent respectively.
Income distribution also shows similar patterns across regions, with the bottom 20 percent of the population generally receiving only 5 to 7 percent of total earned income while the top 20 percent of the population earned 40 to 50 percent of income. Santiago, Sao Paulo and Jakarta show the greatest concentrations of wealth at the upper levels, while Tokyo and Taipei, closely followed by Randstad and Madrid, have the least inequality across income levels. San Diego, while relatively high in per capita income, has a mid-range income distribution of 44 percent at the upper end but shows only 4 percent of income earned by the poorest 20 percent of its population.
Contradictions in the Changing Global Economy
Discussion at the conference revealed several new realities about the world in which we live. Perhaps the most important is the difficulty that local and national authorities face in designing effective policies for social and political action to modify the powerful economic forces that are shaping new productive structures in their regions.
A recurrent theme in the regional analyses was the contradiction between highly centralized private investment and sweeping changes resulting from the insertion of the city region into the international economy. In most regions, “elite corridors” of globalization contrast sharply with the disadvantaged “residual city.” These wealthy enclaves accommodate the investments of transnational corporations producing for world markets and are near the residential and shopping areas of those who participate in this economy. In these financial and commercial centers, burgeoning bureaucracies of skilled professionals manage global production and marketing to assure attractive returns to international investors, often ignoring crises in the local economy.
While overall population growth has declined, remunerative employment opportunities have also ceased to grow. Every one of the city regions reported an accelerated shift of its labor force toward poorly paid, part-time jobs in the service sector, with a concomitant imbalance of economic opportunities that condemns a growing proportion of the people to poverty.
This menace is accompanied by shifts in the agricultural sector. Substantial numbers of small-scale rural producers are unable to compete in international markets with large-scale farmers elsewhere who have access to capital for the latest technologies to increase their output. The inexorable process of global expansion is also driving small and medium-scale manufacturing plants from the marketplace.
Most participants at the conference accepted and heartily embraced the new dynamic of globalization. Their governments are working actively to reposition their regions to attract foreign enterprises and real estate developers that promise modernization. They hope to convert their cities into beacons, leading their nations in the worldwide process of integration. Most see their primary task as clearing away the web of regulatory and other obstacles of previous eras, facilitating private initiative by offering (sometimes for free) the land and infrastructure required for new installations.
Many of the cities are targeting their infrastructure investment strategies specifically to expand the service economy. Bangkok, Taipei and Tokyo are working hard to become financial centers for Asia, betting on the demise of Hong Kong as a key competitor. Bangkok in particular is investing in substantial transportation and communications networks and in the education of its labor force to keep pace. In Europe, Madrid is using its role as the world’s center of Spanish culture to enhance its communications services; Randstad is promoting its airport support facilities; and Lyon is becoming an innovative center for emerging technological industries.
Impacts on Regional Development
The case studies and discussions at the conference also identified numerous problems emerging from this enthusiasm for globalization. The complex and disturbing phenomenon of urban sprawl is becoming universal as increased automobile use distributes populations to satellite employment centers and generally reduces the density of regional cities. Two interesting exceptions are Tokyo, whose extensive mass transit system helps to keep economic activity centralized, and Taipei, where mountainous geography constrains outward development. In Randstad, on the other hand, development is rapidly filling in lowland gaps between formerly freestanding settlements, even though the overall growth rate has been quite slow.
Some of this decentralization has been promoted by government efforts to deal with high land prices, traffic congestion or environmental protection. New towns or “science cities” are being built on the outskirts of Santiago, Lyon, Randstad, Taipei, Tokyo and Jakarta, and in Bangkok intensive infrastructure development is creating a new port miles from the city center. In Sao Paulo, strict regulations to protect watershed areas are pushing new development to distant sites.
Generally infrastructure follows development rather than truly shaping it. Private investors are able to respond more quickly to planned growth intentions within their regions than are the public agencies responsible for implementing major infrastructure projects. Thus, private development puts pressure on the public sector to provide services to areas that are already undergoing urbanization. This process has serious implications for long-term regional planning if it continues to be development driven with government playing catch-up.
Another theme that emerged during the conference was an increased consciousness about environmental problems. The accumulation of wealth and the accompanying increase in consumption in most city regions, is creating intense pressures on the environment. With regional integration proceeding apace and deregulation of the economy the order of the day, transnational corporations have great freedom to operate as they wish in the international economy. The participants repeatedly raised the difficulties of confronting these challenges constructively in each of their city regions. Yet, concern for the environment was also seen as the primary motivating factor for undertaking strategic regional planning.
Quality of Life Issues
Globalization offers the promise of greater prosperity. Most cities represented at the conference reported a relative increase in several quality-of-life averages between 1960 and 1990: per capita income, life expectancy and education level. These rising incomes, combined with technological advances that enhance productivity and the wider dissemination of information about goods available in world markets, have allowed city dwellers everywhere to make new choices about their consumer needs. However, powerful global models of organization and production are also imposing new, homogenized consumption patterns that threaten to stifle the extraordinary variety of lifestyles that characterizes most urban regions.
Increased physical mobility, largely achieved through the private ownership of automobiles, has provided many people with more choices about where to live, shop and work. At the same time, commuting times average 45 minutes, ranging from less than 30 minutes in San Diego to more than one and a half hours in Bangkok.
Conference participants agreed that this increased mobility had undermined a previous sense of community, as individuals begin to identify with increasingly dispersed urban places or develop identities that are not based on place at all. The “McDonald’s-ization” of world culture, including music, clothing and architecture, as well as food, was noted by almost every city representative. As markets for consumer goods become global, individuals in many city regions are also beginning to rely on those markets to deliver what were once semipublic services, such as education and recreation.
Changes in the economic function of major cities from manufacturing and shipping to finance and tourism have also caused important losses. Many historic city centers have been commodified for cultural tourism. Buildings or streets originally constructed as factories or warehouses now house retail shops or museums. The original factory workers or longshoremen, who often lived near their jobs, have given way to visitors who travel by car or plane from outside the city or even from other countries to admire buildings that have been restored in form but completely transformed in function. New high-rise office buildings, convention centers, stadiums and luxury hotels are often imposed on the urban landscape, generally with little regard for their spatial and social context.
By some measures of material circumstance the globalization process is encouraging, especially when considering the contributions of medical science and certain basic aspects of education and sanitation that can be made available with relatively inexpensive public investments. The reality, however, is that living standards and employment opportunities are deteriorating for growing segments of the population throughout the world.
Most new urban workers enjoy less security, if also more freedom, than their parents may have experienced as subsistence farmers or plantation laborers. Global information technologies and financial techniques now allow firms to seek out the world’s lowest-cost sites and labor, if necessary shifting jobs from one country to another in a matter of weeks.
The same new information media and transportation options that enable consumers to choose from a wider array of goods, or workers to choose from a wider array of jobs, also let criminals choose from a wider array of potential targets. Some conference participants argued that the perceived decrease in physical security was more apparent than real, especially in the U.S. But the perception itself is clearly driving a worldwide demand for gated or secure housing.
The positive and negative effects of globalization on the quality of life are two sides of the same coin, rather than tradeoffs. The same information technologies and market organization that spread new consumer goods around the world within weeks also transmit new “bads,” such as AIDS. The same automobiles that provide increased access to recreational opportunities in the countryside for city dwellers also produce sprawling cities that parcel out that countryside into private yards rather than scenic vistas of farmland or forest.
Given these contradictions, we must search for alternative models of production and consumption—models that permit people to strengthen their communities and protect their environments, that offer the possibility of creating productive employment for the whole population, and that place limits on the accelerated process of polarization.
The Role of Governance
To what extent are voters in global city regions asking their local, metropolitan or national governments to find ways of eliminating the negative effects of globalization? Conference participants in San Diego, Ankara and Tokyo, for example, reported that local elections are now fought over who benefits from globalization. Those voters who identify more with the global than the local economy demand that governments make high-technology infrastructure investments, build convention centers or stadiums, and promote higher education to attract future jobs.
In contrast, most lower-skilled workers see globalization as more of a threat than an opportunity, and are more concerned with investing limited local resources in such public services as schools and neighborhood clinics. Yet governments that avoid unpopular political decisions by focusing on local services may only be postponing the inevitable impact of globalization, including its potentially long-term beneficial effects.
In the end, the capacity of governments at any level to manage global forces may be limited, however. There is an inherent mismatch between the global economy and government, not only in the spatial sense of local or fragmented governments struggling to master regional or global economic forces, but in the contrasting operating modes of markets and governments.
Globalization has made increasingly problematic the definition of both “the region” that should be planned and “the community” that should participate in those plans. Local governments and even most national governments are losing their capacity to shield local businesses from global competition. In almost every city region represented at the conference, specialized interest groups and nongovernmental organizations have multiplied, while all-purpose governments have begun to fragment and decentralize. Political devolution is most advanced in the United States, but has begun to take hold elsewhere as well.
The tendency of governments of global city regions is to dispense with elaborate spatial planning techniques and instead adjust to what one conference planner called these fundamentally “new rules of property and politics.” But this leaves many contradictions: between the opportunities of the elites and the poor; between the advocates of greater local autonomy and those committed to emerging regional patterns of interdependence; and between policies favoring growth as opposed to redistribution of resources. Without an effective system of governance, all of these dichotomies have the potential for escalating conflict.
