For every travel article featuring a Caribbean paradise with gentle waters lapping a sandy beach, there is an anxious news story about a brewing hurricane. The Lesser Antilles, an archipelago of small islands that form a crescent in the eastern Caribbean, have always been particularly vulnerable, thrust into the volatile waters of the Atlantic Ocean. In 1776, the Pointe-à-Pitre hurricane struck the French colony of Guadeloupe and killed 6,000, making it the deadliest Atlantic storm on record at that time. Four years later, the Great Hurricane of 1780 hit even harder, making landfall in Barbados, then ravaging nearby islands, killing at least 20,000 and wrecking British and French fleets maneuvering at the height of the American Revolution. Two centuries and dozens of storms later, even Hurricane Ivan wasn’t as deadly when it devastated Grenada in 2004, leaving the parliament in ruins and 85 percent of the structures on the island damaged.

In recent decades, climate change has heightened threats to the region. U.S. strategies employed in the wake of Hurricane Katrina or Superstorm Sandy are not especially relevant to the fragile, yet vibrant islands of the Lesser Antilles, from Puerto Rico in the north to Trinidad and Tobago in the south. With tourism-dependent economies and extremely limited amounts of developable land, especially on mountainous islands, this potpourri of independent countries, dependent territories, and overseas departments share a common land use challenge: how to grapple with development patterns oriented toward the coast while managing the growing threat of sea level rise.

One island in the region stands out for its exceptional capacity to recognize and prepare for the rising tide: Pear-shaped Barbados has become a Caribbean leader in integrated coastal zone management—the contemporary practice of integrating sectors, levels of government, and disciplines to address the coastal zone both in the water and on dry land. Coastal land use and environmental management are always contentious issues on a small island. But, as former UN Secretary General Kofi Annan once remarked, “Barbados consistently punches above its weight.” Almost 50 years since independence, the island nation has leveraged a combination of foresight, international support, and local capacity to develop planning institutions and prepare for an uncertain future.

From Sugar to Sun Worshippers

Today, Barbados is famous as a top international tourist destination, with trademark white-sand beaches, warm aquamarine water, and ample sunshine along its 60 miles of coastline. Nearly 300,000 people live on the 166 square-mile island; 44 percent of Barbadians are classified as living in urban areas, centered in Bridgetown and along the developed south and west coasts. With a per capita GDP of US$23,600 and near-universal literacy, Barbados ranks 38th in the world and first in the Caribbean according to the United Nations Development Programme’s 2013 Human Development Index. Relying on its sand and surf, Barbados derives 80 percent of its US$4.4 billion GDP from its tourism and service industries.

But this evolution is a recent one, part of a similar pattern of development across the Caribbean in light of independence movements and the advent of commercial aviation. Originally inhabited by a native Amerindian population, Barbados was first settled in 1627 by the English, who quickly turned it into one of the world’s leading sugar producers. Barbados’s colonial history is unusual for the region; unlike many other Caribbean islands that saw multiple changes of European powers, Barbados did not leave British rule until independence in 1966—earning it the nickname “Little England.”

The colonial economy was a classic model of trade to enrich the metropolis. The English imported African slaves to work sugarcane plantations, molasses refineries, and rum distilleries. As a result, 90 percent of modern-day Barbadians claim African descent. Following independence, the already-lagging sugar crop, which suffered fluctuations common to any monoculture, became even less reliable as the push for free trade led the U.K. and later the EU to slowly draw down subsidies and preferential pricing.

At the same time, Barbados invested heavily in its tourism services, which shifted the locus of development. Historically, the island was mostly rural, with sugarcane plantations carving up the interior of the country, home to slaves and, later, itinerant sharecroppers toting moveable wooden “chattel” houses, Barbados’s typical vernacular architecture. The coast was home to Bridgetown, the principal port, where a navigable river meets the ocean, and a few smaller towns and fishing villages. A deep-water port dredged in 1961 also laid the groundwork for the arrival of cruise ships. The growing number of tourists necessitated hotels, resorts, restaurants, shops, and bars, all within a stone’s throw of the ocean. This impulse led to strips of coastal development between the airport and Bridgetown, on the south coast, and along the west coast, home to the calmest water and charming Holetown and Speightstown. By the 1990s, Barbados’s Grantley Adams International Airport was receiving regularly scheduled British Airways flights from London on one of the few Concorde supersonic jets.

The Local Response to Rising Waters

Lying just east of the main arc of the other eastern Caribbean islands, outside the Atlantic hurricane belt, Barbados has a meteorological advantage. Although it’s still susceptible to major storms, it experiences far fewer hurricanes than its neighbors to the northwest. Yet any threat to the beach and coral lining Barbados would have devastating consequences, given the island’s economic dependence on the coast. Its well-being is endangered by creeping sea level rise, coupled with possible storm surge if the island suffers even a glancing blow from a major hurricane. The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) has strong evidence that following a period of almost no change for centuries, there was an increase in global sea level measures in the 20th century, and that trend is accelerating in the 21st century. In August, the IPCC said sea levels could rise more than three feet by 2100.

Never a major contributor of carbon emissions, small island states are disproportionately impacted by global climate change resulting from modern industrialization elsewhere in the world. Shifts in weather patterns have produced a greater number of major storm systems, increased global temperatures, melted polar ice caps, and contributed to sea level rise. While major industrialized countries such as the United States, China, and Western Europe also experience impacts from sea level rise, the vulnerable proportion of these countries is miniscule compared to the susceptible areas of Barbados. The developed world’s inability to understand the impacts and consequences of its behavior, as evidenced by political inaction on issues such as carbon cap-and-trade agreements, has forced countries in the developing world to act now or face a perilous future.

Paradoxically, Barbados’s imperial history—often a burden on postcolonial countries—has proved an advantage, in that the island has a long, uninterrupted history of British-style town and country planning. Like the United Kingdom, Barbados is administratively divided into parishes, and modern development law is based on the British Town and Country Planning Act of 1947. Once independent, Barbados established its own planning framework with the 1972 Town and Country Planning Development Order. Presently, the Town and Country Development Planning Office (TCDPO) oversees all construction on the island, with the chief town planner reporting directly to the prime minister.

The Physical Development Plan from 1988 guides development on the island. Since the document’s amendment in 2003, there has been a turn toward sustainable development, not just as a catch phrase, but as an inherent value for the government’s vision for the island. In a 2008 conference speech, the previous prime minister, David Thompson, outlined a few core ideas of the plan: protect natural, agricultural, and cultural resources; promote mixed-use centers and corridors to encourage a diversified economy; maintain central Bridgetown as the financial and commercial hub; and stimulate tourism by the modernization of older beachfront properties and development of new opportunities. Today, the current prime minister, Freundel Stuart, continues this push for sustainability, as shown by his participation in high-level panels at last year’s United Nations Conference on Sustainable Development, Rio+20.

By the late 1970s, individual property owners began to notice coastal erosion affecting their land. The media began to harp on this issue, as it was concurrent with the push for tourism, quickly becoming the country’s main source of foreign exchange reserve. Prompted by this coastal erosion—but also concerned about catastrophic events such as hurricanes, earthquakes, tidal waves, volcanic eruptions, and oil spills—the Barbados government embarked on a diagnostic pre-feasibility study in 1981 with funding from the Inter-American Development Bank (IDB) as part of its Coastal Conservation Program. The study focused on the west and south coasts, as these areas of the island had the greatest potential for tourism infrastructure. At that time, the government set up the temporary Coastal Conservation Project Unit (CCPU), which oversaw the pre-feasibility study and came to a series of conclusions on the causes of coastal erosion and damage to beachfronts. For example, because inland Barbados had poor water quality, the runoff polluted the sea, damaging coral reefs. Natural phenomena, such as storm swells and the occasional erratic hurricane, also caused erosion. In turn, the sea defense structures in place were poorly designed. The IDB study mandated the CCPU to continue monitoring the shorelines, to provide advice to the public on coastal matters, and to serve as an advisor to the TCDPO on waterfront development.

Coastal Zone Management Unit is Born

As the Coastal Conservation Project Unit continued its mandate for a decade, the Government of Barbados, along with additional funding from the IDB, embarked on another study, which recommended the establishment of a permanent unit to oversee the coastal zone. This Coastal Zone Management Unit (CZMU) was created in 1996 to regulate, make recommendations, and educate the Barbadian population about coastal management. Still receiving a large amount of its funding from the IDB, the CZMU is currently housed in the Ministry of Environment, Water Resources, and Drainage. As its title suggests, the CZMU manages the coastal zone, which it defines as “the transition zone where the land meets water; the region that is directly influenced by marine hydrodynamic processes; extends offshore to the continental shelf break and onshore to the first major change in topography above the reach of major storm waves.” Therefore, the unit oversees the coral reefs around Barbados and all coastal engineering projects, while serving as an advisor to the TCDPO for onshore coastal development.

Land use issues are at the forefront of the relationship between the CZMU and TCDPO. When the TCDPO receives any application for development in the coastal zone, it forwards it automatically to the CZMU for review and comment. Since the tourism industry is based mainly in the coastal zone of the island, many of Barbados’s development applications go through the CZMU for review. The unit vets the application to make sure the setbacks are correct, 30 meters from the high water mark for developments along the beach and 10 meters for developments along cliffs, measured from the landward point of undercut. In addition to verifying setbacks, the CZMU looks at drainage requirements, buffer zones, fencing restrictions, and other regulations. The CZMU then makes recommendations to the TCDPO on the application.

CZMU Acting Director Dr. Lorna Inniss, who holds a Ph.D. in oceanography from Louisiana State University, praises this process. She says, “Our interministerial collaboration is extremely high. We have the ability to establish and improve government structure that’s inclusive and consultative by nature.” The government process is admirable for its cooperation and silo-breaking tendencies; unfortunately the CZMU’s recommendations are purely advisory and have no binding power for the TCDPO to enforce. Regulations in the coastal zone are not retroactive for the legions of properties built during the resort boom, and penalties for violations also remain very low. This process is the closest Barbados approaches to a formalized environmental impact assessment, per a U.S. model, but it’s a strong first step for the Caribbean. CZMU and TCDPO have been more successful in planning for low-impact future development—along the more rugged east coast, for example, where the Physical Development Plan envisions a national park.

The CZMU is most effective in implementing coastal engineering projects to protect the coastline and stop beach erosion. The most natural conservation technique is to restore sand dunes and mangroves. Planting vegetation in the coastal areas allows the dunes to form naturally and hold back inundations from storm surges, while mangroves absorb wave action. Beach nourishment is a popular quick fix but more of a Band-Aid approach that is more costly and less effective, as currents and storms can easily erode the nourished beach.

The CZMU safeguards the coast with various physical interventions as well, including breakwaters, groynes, and seawalls. Breakwaters are concrete structures, sunken close to the beach, that force waves to break farther from the coast so they don’t directly pummel the sand. Groynes are rock structures that jut out into the ocean to disrupt the movement of sediment. Seawalls are the CZMU’s largest type of intervention. Intended to protect more populated areas, these construction projects involve either a riprap design of large rocks or a flat, concrete seawall that can create public space attractive to both tourists and residents, such as the Richard Haynes Boardwalk, partially funded by an IDB loan. Because these techniques can sometimes exacerbate erosion and require more expensive maintenance than natural interventions, their long-term efficacy is up for debate, but, in the short term, they protect the coastline and the tourism industry.

Given the island’s vulnerability to storms, engineering projects can be costly. Inniss, however, explains, “We have a policy of rigorous stakeholder consultation, and it’s not just lip service. November through April is our high season; on a recent project in Holetown, we heard from merchants that it was vital to complete work by November, so we hustled to do so. In a spirit of mutual cooperation, we can get private sector buy-in.” Hopefully, the CZMU can leverage the political capital it earns from the private sector on such projects, in order to make more demanding regulations become binding down the road.

In order to build support, the CZMU maintains a major outreach campaign to educate the island’s population, to which Inniss herself attributes the success of the CZMU internally and externally: “It begins with a nationally high level of education and literacy—over 98 percent for decades.” Former Senator Henry Fraser echoes her, “People ask, ‘Why do things work in Barbados?’ It’s largely because of the emphasis on education since emancipation. And, because it’s a small, highly religious place with people living close together, respect, tolerance, and a work ethic are greater than elsewhere.”

To deepen the educational foundation of Barbados’s cooperative approach to coastal zone management, the CZMU distributes a newsletter, maintains a strong social media presence, and produces an educational television show that explains the geological history of the island and techniques to raise awareness about sea level rise and the importance of coastal management. It also hosts many activities such as International Coastal Clean-Up Day, Sundown Beach Walks, Summer Seminar Series, and a summer internship program for secondary- and tertiary-level students. It also provides lectures for schools and educational institutions, NGOs, private organizations, and the general public.

Next Steps and Global Cooperation

The IDB continues to be a major supporter of Barbados’s efforts. The development bank’s most recent aid to the country includes a 25-year, $30 million loan to pursue a Coastal Risk Assessment and Management Programme. Inniss is excited by the confidence that such support expresses, as it indicates the government’s belief that the CZMU can execute a project that will create enough value to repay the money. “It will be a next level, state-of-the-art integrated coastal zone management strategy that will involve a series of stakeholders: tourism, rum distilleries, light and power utilities, marinas, boaters, commercial fishermen, the port, divers,” Inniss details. “Key decision makers have recognized that coastal zone management is important not just as an environmental program but to grow the economy of Barbados.” Hopefully other Caribbean countries have taken notice, as Inniss herself has provided technical assistance to St. Lucia, Trinidad and Tobago, and St. Vincent and the Grenadines—while in turn taking cues from New Zealand, Hawaii, and Fisheries and Oceans Canada as a model of how to implement international standards.

Of course, there is still room for improvement. Even as the CZMU works closely with TCPDO on land use planning, with national marine parks to conduct ecosystem-based monitoring, and with civil engineers from the Ministry of Public Works, CZMU is still not fully integrated with the Ministry of Agriculture and Fishing. For example, Inniss acknowledges, “We know scientifically that agricultural runoff is the biggest contributor of marine pollutants.”

Indeed, on a small island, the land and water are intrinsically interconnected. While Barbados continues to do its part in the battle against global climate change—another IDB loan signed alongside the coastal management funding will establish an Energy Smart Fund to reduce dependence on fossil fuels—it cannot sit tight and wait for the larger countries of the world to act. As small, developing island states in the Indian and Pacific oceans face the prospect of resettling their populations in other countries a few decades down the road, Barbadians plan to stay and protect their piece of paradise.

About the Authors

Gregory R. Scruggs was a consultant to the American Planning Association for Latin America and the Caribbean from 2010 to 2013. He is currently pursuing a master’s in regional studies of Latin America and the Caribbean at Columbia University. Contact: gscruggs.apa.consult@gmail.com.

Thomas E. Bassett, a senior program associate at the American Planning Association, works on the Energy and Climate Partnership of the Americas grant from the U.S. Department of State as well as the domestic Community Assistance Program. Contact: thomas.e.bassett@gmail.com.

Resources

Bassett, Thomas E. and Gregory R. Scruggs. 2013. Water, Water Everywhere: Sea level Rise and Land Use Planning in Barbados, Trinidad and Tobago, Guyana, and Pará. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP13TB1. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2282_1621_Bassett_WP13TB1.pdf.

Belle, N. and B. Bramwell. 2005. Climate change and small island tourism: Policy maker and industry perspectives in Barbados. Journal of Travel Research 44: 32–41.

Dharmartne, G. and A. Brathwaite. 1998. Economic valuation of coastline for tourism in Barbados. Journal of Travel Research 37: 138–144.

Inter-American Development Bank. 2010. Indicators of disaster risk and risk management, Program for Latin America and the Caribbean, Barbados. September. Accessed July 9, 2012. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35160015.

Phillips, M. R. and A. L. Jones. 2006. Erosion and tourism infrastructure in the coastal zone: Problems, consequences, and management. Tourism Management 27: 517–52.

Shaping the Future of the American West

Summer Waters is the third director of Western Lands and Communities—a joint program established in 2003 by the Lincoln Institute of Land Policy and the Sonoran Institute to inform policy related to the use of land and natural resources in the Intermountain West. Summer has a B.S. in biology from the University of South Florida and an M.S. in civil engineering, with concentrations in environmental and water resources engineering, from the University of Colorado at Boulder. Before joining the Sonoran Institute, she spent 15 years working in urban planning and natural resources for government entities including the University of Arizona Cooperative Extension and the County of San Diego, where she won an Emmy award for coproducing an educational video.

LAND LINES: What attracted you to the challenge of directing this joint program between the Lincoln Institute and the Sonoran Institute?

SUMMER WATERS: The chance to help shape the future of the American West. The Lincoln Institute of Land Policy is a thought leader in this realm, and the Sonoran Institute is well known throughout the region for its dedication to collaborative work with local communities and other organizations. Our shared mission is ambitious, but each organization has complementary attributes that make it successful. Our mutual, longstanding commitment gives the joint program depth and flexibility.

LL: Why is this job the right one at the right time for you?

SW: My interest in the natural world led me to study biology as an undergraduate, and my desire for a solutions-oriented career led me back to school for engineering. After graduation, I gravitated toward planning, because it allowed me to work with both the natural and built environments. After gaining professional experience, I began to recognize how the use of land, water, and energy interconnects with economics and community development. And I appreciated Western Lands and Communities’ holistic approach to the challenges facing the region.

LL: Both the Lincoln Institute and the Sonoran Institute have recently undergone leadership changes. What challenges and opportunities does this transition afford you?

SW: Both Stephanie Sklar, the new CEO of the Sonoran Institute, and Lincoln Institute President and CEO George McCarthy are motivated leaders who inspire me personally and professionally. Stephanie is ambitiously embarking on a strategic planning process that will guide the Sonoran Institute through its 25th anniversary as an organization. Her breadth and depth of knowledge inform the process and ensure that we both celebrate and evaluate our work. George McCarthy is a courageous and visionary leader guiding the Lincoln Institute through a similar transition. His appreciation for the West was obvious when he recently visited our Phoenix office. He comprehends the challenges we are facing and the importance of demonstration projects, such as our Colorado River Delta Restoration effort, in shaping the future of this region.

LL: How is Western Lands and Communities contributing to the Sonoran Institute’s effort to restore the ecology and economy of the Colorado River Delta?

SW: Western Lands and Communities supports the implementation of Minute 319, the binational agreement between the United States and Mexico that guides the sharing and delivery of water on the Colorado River under the 1944 treaty through 2017. Perhaps the most significant event resulting from this agreement was the release of a “pulse flow” of 105,000 acre-feet of water into Mexico in the spring of 2014. This intervention was designed to mimic what would have been the Colorado River’s natural flow cycles under spring conditions, when snowmelt from the mountains once ran through what is now seven U.S. states and two countries, ultimately to the Sea of Cortez. This historic effort breathed life into the desiccated delta, and in May 2014 the river reached the sea for the first time in years. In the spring of 2015, we will convene a group of NGO representatives, academic professionals, and agency scientists at the one-year anniversary of this event. Participants will discuss the impact of renewed flows on critical ecosystem functions in the region and evaluate the implications of this temporary agreement between the U.S. and Mexico. Through this process, we hope to inform future policies related to the allocation of this precious resource to the natural environment.

LL: I understand this project fits into your broader agenda to conserve large landscapes. Tell us more about that effort.

SW: Public land ownership in the Intermountain West is vast. At first glance, a map of the region depicts a disconnected pattern of various land agencies and managers with very different missions and approaches. Working lands and tribal lands further complicate that scenario. Landscape-scale conservation relies heavily on the full range of people who live within this picture; in order to avoid “random acts of conservation,” and to achieve more coordinated and meaningful results, collaboration among public entities, individual land owners, and tribes is key. Fortunately, Westerners—regardless of political viewpoints, upbringing, or economic status—typically unite around a shared goal of preserving a way of life that is intertwined with the landscapes they inhabit. The way forward involves capitalizing on this shared vision, engaging communities in shaping their own future, and connecting practitioners with stakeholders in a meaningful manner.

LL: How does Western Lands and Communities help communities respond better to the major challenges for the future of the Intermountain West?

SW: The West faces essentially the same challenges as other areas of the United States, but under a unique set of circumstances. We have a growing population, which triggers changing economies and demographics. Both urban and rural areas struggle to balance growth with natural resource protection. Given the sheer scale and grandeur of the natural environment in the West, it is easy to view our vast natural resources as infinite—a misperception that can lead to sprawl and other issues associated with natural resource extraction. Our expansive landscapes also create specific challenges related to transportation, which contributes to climate change—a force that exacerbates all other problems. The joint program assists communities through the development of planning tools, webinars on smart growth and sustainable development topics, and compilations of successful case studies from communities across the West.

LL: Western Lands and Communities is engaged in exploratory scenario planning—a unique approach to long-range planning that explicitly challenges communities to evaluate their proposals against an uncertain future. How is exploratory scenario planning different from traditional planning, and how is it being applied in the West?

SW: Exploratory scenario planning is a process that encourages imagination in the planning process. Through the engagement of stakeholders, community members, and experts, we develop a variety of plausible scenarios and acknowledge the complex forces, such as climate change, that could lead to a significantly different future. We help participants to view their particular issues in terms of the broader social, political, economic, and natural forces that shape communities in general. While some scenarios currently seem more probable or desirable than others, each receives equal consideration throughout the workshops. Most importantly, this process is more flexible, engaging, and dynamic than traditional planning, requiring participants to develop multiple strategies in response to a spectrum of future uncertainties. Western Lands and Communities has helped communities across the West apply this approach to General Plan updates, watershed plan development, and preparation for the economic impacts of changing climate and weather conditions. Ultimately, exploratory scenario planning is designed to help communities adapt to change better by addressing complex issues that are embedded in great uncertainties. The foresight and strategies generated through this process prepare leaders to guide their communities toward a more sustainable future.

LL: What are the special challenges of planning for climate change in the Intermountain West and how have WLC’s approaches recognized those issues?

SW: In the West, climate change affects ecosystems that are predominately arid and often exhibit high variability, compounding problems. In the past, we have built large reservoirs to cope with fluctuating water supplies due to cycles of drought. But that solution is no longer sufficient, as we are seeing droughts of unprecedented severity punctuated by extreme floods. Communities must now tackle issues that could once be left to the federal government. They must determine for themselves how to cope with diminishing water resources, increasing temperatures, migrating ecosystems, and extreme weather. The approach that Western Lands and Communities takes is to help communities identify priorities and develop policies to create resilience.

We have to be cognizant of the fact that neighboring communities can be very polarized when it comes to climate change. While some communities have embraced the reality of it, others hold onto a past way of life that is essential to the character of the region, yet leaves little room for adaptation. The West has large populations of American Indians and Latinos who are particularly vulnerable to climate change impacts. We recently began working with urban Latino communities in Arizona to address their disproportionate exposure to the effects of global warming. We do this by convening leaders, crafting messages that resonate with Latino communities, and working with organizations to train community members to educate others on this topic. Every community is a little different, so we blend replicable methods with adaptive management.

LL: The scope of Western Lands and Communities’ work has widened considerably since it started with an exclusive focus on the needs, challenges, and opportunities for state trust lands. What is the significance of that original mission and the resulting relationship, built over time, with state trust land managers?

SW: Historically, state trust lands have been poorly understood by the general public and natural resource professionals alike, particularly with respect to their fiduciary responsibilities. People rely on state trust lands for their livelihoods, as do children and young adults who need access to quality public education. Here in Arizona, we have seen unprecedented cuts to funding for public schools and universities in recent years. Our work has brought greater understanding of state trust lands as a source of funding for public schools and as natural systems with important biological functions that need to be protected. Mitigation banking and land exchanges help to integrate state trust lands into the broader context of large landscape conservation and sustainable development. But most state trust lands managers face regulatory challenges when they try to implement conservation practices. Reform is necessary to remove barriers that hinder implementation of the full array of practices that provide for both conservation and profit.

The economic and environmental benefits of state trust lands will continue to be significant. Ultimately, our commitment to western communities through our work with state trust lands will remain intact. Although the focus of the program may change as states encounter new and different challenges, the need to educate people about the state trust land mandate to create value for the trust beneficiaries will remain constant in the years to come.

Holyoke, una ciudad de alrededor de 40.000 habitantes en el oeste de Massachusetts, fue una de las primeras comunidades industriales planificadas del país. A partir de finales de la década de 1840, inversores de Boston transformaron lo que había sido hasta entonces un área agrícola en un pueblo industrial impulsado por molinos de agua, aprovechando la ventaja de su ubicación geográfica cerca del Río Connecticut. Los inversores querían fabricar textiles de algodón. Pero con el tiempo la ciudad construyó un elaborado sistema de canales para permitir la instalación de más y más molinos, y comenzó a ser conocida también por la producción de seda, lana y papel. En aquel período, Holyoke se convirtió en la “Ciudad del Papel”, por los molinos de agua dedicados a su fabricación.

Con el desarrollo de los molinos, la ciudad prosperó. Con la abundancia de trabajo, la ciudad atrajo olas sucesivas de inmigrantes irlandeses, franco-canadienses, alemanes, polacos, judíos, italianos y puertorriqueños para trabajar en los molinos, quienes crearon pequeñas empresas, formaron familias y construyeron una ciudad que llegó a tener 63.000 habitantes en 1917 (McLaughlin Green 1939).

Después, todo comenzó a desmoronarse… lentamente. Desde su auge en la década de 1920, la industria local se fue reduciendo gradualmente cuando las empresas y los puestos de trabajo se mudaron al extranjero o migraron al Sur y al Oeste para estar más cerca de la materia prima y de mano de obra más barata. En el censo del 2000, la población de Holyoke se había reducido a menos de 40.000 habitantes. Como otras pequeñas ciudades industriales del país, se convirtió en un símbolo en vías de extinción del pasado industrial de los EE.UU., y la otrora próspera Ciudad del Papel luchaba por conservar su nivel económico.

Afortunadamente, a Holyoke le tocó la lotería en 2009, cuando fue seleccionada para albergar lo que hoy se conoce como el Centro Informático Verde de Alta Prestación de Massachusetts (Massachusetts Green High Performance Computing Center, MGHPCC) un complejo de supercomputadoras respetuoso con el medio ambiente para promover —según la denominación que le dieron los funcionarios estatales— la “economía innovadora” de Massachusetts. La energía hidráulica fue, una vez más, la clave del éxito para la ciudad. La ubicación de Holyoke sobre el río Connecticut ofrecía acceso a energía hidroeléctrica de bajo costo, y el río y los múltiples canales de la ciudad ofrecían agua para refrigeración, una ventaja importante para las supercomputadoras. “Holyoke ha tenido problemas para sobrevivir después de haber perdido su base industrial”, dice Kathleen Anderson, presidente de la Cámara de Comercio del Gran Holyoke. “Teníamos una infraestructura envejecida que necesitaba reutilizarse para otros fines, perdimos puestos de empleo y las condiciones demográficas cambiaron. Holyoke ha tenido que pensar creativamente y reconocer los activos que teníamos. Tanto el talento humano como la decisión de construir la represa y su energía hidroéctrica han sido esenciales para nuestro renacimiento”.

Cuando inauguramos el centro informático en 2012, representó un primer paso importante para mejorar el destino de Holyoke, pero ello no fue suficiente para restaurar su vitalidad. La ciudad emprendió un esfuerzo de planificación que dio como resultado un plan de renovación de 20 años para revitalizar y volver a desarrollar el área donde se encuentra el MGHPCC, en el centro de la ciudad. Un paso importante en la ejecución del plan fue la creación del Distrito de Innovación de Holyoke, una inversión del estado por medio de la Asociación Tecnológica de Massachusetts (Massachusetts Technology Collaborative) que reunió a funcionarios locales, líderes empresariales y organizaciones comunitarias para estimular el desarrollo económico local y regional. “La instalación del centro informático en Holyoke desencadenó nuestro proceso de planificación alrededor del Distrito de Innovación de Holyoke. Nosotros decimos que el Distrito de Innovación nació del centro informático”, dijo Marcos Marrero, director de planificación y desarrollo económico de Holyoke y copresidente del Distrito de Innovación de Holyoke, en una entrevista en septiembre (Desmarais 2015) aparecida en el periódico Bay State Banner.

Liderazgo, colaboración, resurgimiento

Fue entonces cuando entró en escena el Banco de la Reserva Federal de Boston. Desde 2008, el personal de investigación del banco había estado estudiando las viejas ciudades industriales similares a Holyoke, como parte del esfuerzo para ayudar a revitalizar otra ciudad de Massachusetts: Springfield. Como Holyoke, Springfield había visto días mejores. El banco realizó un estudio de dos años en colaboración con Springfield para analizar los desafíos que se presentaban para la cuarta ciudad más grande del estado, que seguía decayendo aun cuando el gobierno estatal y las organizaciones sin fines de lucro habían invertido millones de dólares en obras de revitalización.

Una parte del estudio trató de aportar lecciones para Springfield a partir de los destinos de otras 25 pequeñas ciudades industriales del noreste, medio oeste y sur septentrional de los EE.UU. Los economistas de la Reserva Federal de Boston descubrieron que algunas de estas ciudades pudieron mantener o recuperar su estabilidad económica, medida según su nivel de ingreso, tasas de pobreza, cantidad de población y vitalidad económica. Los investigadores las denominaron «ciudades renacientes», y buscaron aspectos comunes que pudieran explicar la razón de su éxito. Encontraron que todas estas ciudades habían enfrentado los mismo desafíos: pobreza, cambio del perfil racial y étnico y pérdida de su base industrial. Pero estaban tratando de superar estos desafíos y compartían un elemento clave del éxito: liderazgo sostenido y colaboración entre empresas, gobierno, organizaciones sin fines de lucro y grupos comunitarios. “Una y otra vez, nuestro análisis de la historia de las ciudades renacientes identificó el elemento de liderazgo por parte de instituciones o individuos clave, junto con la colaboración entre los diversos grupos que compartían su interés en el desarrollo económico”, escribieron los investigadores del banco en un informe de 2009 (Kodrzycki y Muñoz 2009).

Los investigadores también notaron que el origen del liderazgo local variaba de un lugar a otro. En New Haven, Connecticut, las universidades locales trabajaron con funcionarios gubernamentales y la industria privada con el objeto de brindar capacitación laboral y financiamiento para atraer compañías. En Providence, una fundación sin fines de lucro trabajó con ejecutivos empresariales para desarrollar ideas y llegar a un consenso sobre proyectos de desarrollo inmobiliario en el centro. En Evansville, Indiana, un alcalde inició el proceso de recuperación en la década de 1960, proceso que tuvo continuidad gracias a una agresiva campaña de desarrollo económico liderada por la Cámara de Comercio local. A pesar de sus diferencias, todos estos esfuerzos de revitalización económica se prolongaron durante décadas, y precisaron de un liderazgo sólido y continuado.

Todos estos esfuerzos también contaron con la colaboración activa de numerosos grupos e individuos. Según la investigación de la Reserva Federal, “la colaboración fue un elemento necesario porque la transformación económica es compleja y porque los agentes externos, como los gobiernos nacionales y estatales, las fundaciones y las empresas que son una fuente potencial de financiamiento y fuente de trabajo, requieren frecuentemente una evidencia de la colaboración conjunta para contribuir al desarrollo de una ciudad”.

A la altura del desafío

Estas conclusiones llevaron a la Reserva Federal de Boston a preguntarse qué se podría hacer para ayudar a construir la infraestructura cívica sólida que era fundamental para el resurgimiento. Esto llevó a la formación de Working Cities Challenge (Desafíos para Ciudades en Funcionamiento), una organización creada por el banco con la ayuda de Living Cities, una asociación de 22 fundaciones, instituciones financieras y otros miembros, con sede en Nueva York.

El Desafío consistió en una competencia entre las antiguas ciudades industriales pequeñas de Massachusetts. En la primavera de 2013, 20 comunidades solicitaron participar. De estas 20, seis ciudades fueron seleccionadas para recibir un total de US$1,8 millones en subvenciones para financiar proyectos de liderazgo y colaboración. Entre ellas se encontraba Holyoke, junto con Chelsea, Fitchburg, Lawrence, Salem y Somerville. El objetivo era simple: ayudar a salvar estas ciudades de Massachusetts que luchaban por sobrevivir, respaldando el desarrollo de las herramientas necesarias para ayudarse a sí mismas. Este programa fue un hito importante e inusual para un banco de la Reserva Federal. Los bancos son más conocidos por sus investigaciones económicas que por organizar programas concretos. No obstante, la iniciativa fue un reflejo del compromiso del presidente de la Reserva Federal de Boston, Eric Rosengren, para aplicar las investigaciones económicas del banco al mundo real, y para mejorar las comunidades de Nueva Inglaterra. Y el concepto se puede extender, con la posibilidad de impulsar a ciudades y pueblos en todo el país que han tenido problemas con las realidades económicas del siglo XXI.

Tamar Kotelchuck, directora de Working Cities Challenge, dice que las investigaciones del banco sobre las ciudades renacientes le enseñaron que hasta las ciudades con muchos problemas pueden mejorar. “Con base en lo que aprendimos del estudio de ciudades renacientes, nos comunicamos con Living Cities (Ciudades Vivas) y se nos ocurrió la idea de una competencia para otorgar financiamiento multianual con objeto de incentivar el liderazgo y la colaboración”, dijo.

Señala que el banco decidió comenzar con un programa piloto en Massachusetts, concentrándose en ciudades pequeñas y medianas. El objetivo eran ciudades de entre 35.000 y 250.000 habitantes que compartían determinados aspectos económicos y demográficos, como una gran cantidad de familias pobres y una baja mediana de ingresos. “Estas ciudades ya habían formado una coalición para apoyar sus intereses con la ayuda de MassINC, una ONG de expertos”, dice Kotelchuck. “Se hacían llamar Gateway Cities (Ciudades-Portal), y habían estado colaborando para resolver problemas económicos y políticos comunes desde hacía varios años. Aprendieron que el trabajo conjunto les daba cierta cantidad de poder que cada ciudad por separado no tenía”, dice (Forman et. al. 2007).

Working Cities adoptó una metodología original para ayudar a estas ciudades, según Andrew Reschovsky, fellow del Instituto Lincoln. “Lo original de la iniciativa de Working Cities es que, a diferencia de muchas otras estrategias de desarrollo económico urbano, se enfoca en mejorar el bienestar económico de los residentes de bajos ingresos que viven actualmente en cada ciudad”.

Los bancos de la Reserva Federal no pueden usar fondos propios para otorgar subvenciones, pero una serie de socios dispuestos a ayudar se ofrecieron a apoyar a Working Cities. Kotelchuck dice que, como parte de la iniciativa, la Reserva Federal se encargó del diseño e implementación del modelo, en conjunto con un comité directivo, proporcionando asistencia técnica y ayudando a los equipos a capacitarse mediante la asistencia de expertos, redes de contactos y buenas prácticas. Estas subvenciones son financiadas por varios donantes, como el gobierno estatal; Living Cities; Massachusetts Competitive Partnership (Asociación Competitiva de Massachusetts), asociación de los 16 empleadores más grandes del estado que se concentra en el crecimiento económico; y MassDevelopment, la agencia de desarrollo estatal.

Kotelchuck dice que cuando el banco y sus socios organizaron la primera competencia en 2013, dieron libertad a las ciudades para proponer cómo se usarían los fondos de la subvención. “No dijimos a las ciudades en qué tenían que trabajar”, dice. “El Desafío está diseñado para ayudar a construir colaboración sobre temas importantes a nivel local”. Sin embargo, un requisito importante para que un proyecto obtuviera éxito era que generara una colaboración entre el sector privado, el gobierno y otros grupos locales. “Buscamos proyectos que promovieran un cambio sistémico”, dice. “Nuestra meta fue ayudar a los líderes locales a solucionar problemas en sus propias ciudades”.

Un jurado independiente evaluó las propuestas de las ciudades en base a los criterios establecidos por Working Cities Challenge: colaboración, participación de la comunidad y el uso de pruebas concretas para medir el progreso. Los proyectos tenían que concretarse en una contribución duradera para mejorar las vidas de los residentes de bajos ingresos.

En enero de 2014 se anunciaron los premios de las primeras subvenciones. De las seis ciudades seleccionadas, cuatro recibieron subvenciones multianuales y dos recibieron subvenciones en forma de capital semilla. Todas las ciudades estaban combatiendo una alta tasa de desempleo, bajo desempeño estudiantil y un futuro incierto. No obstante, dice Kotelchuck: “Todas las ciudades ganadoras tenían propuestas distintivas. No había dos propuestas iguales. Todas abordaban necesidades locales específicas, tal como esperábamos”, dijo.

Por ejemplo, Fitchburg, situada en la región central del norte de Massachusetts, recibió una subvención de US$400.000 durante tres años para su Iniciativa eCarenomics, un esfuerzo para desarrollar medidas comunes para la salud y bienestar vecinal, con el objetivo de mejorar una parte de la ciudad. Chelsea obtuvo una subvención de tres años para su Iniciativa Shurtleff-Bellingham, diseñada para reducir la pobreza y las tasas de movilidad en un 30 por ciento en su barrio más problemático. Salem recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 destinada a su plan para alinear los indicadores económicos de uno de sus barrios de bajos ingresos con el resto de la ciudad, enfocándose en el desarrollo económico, el desarrollo de pequeñas empresas, el desarrollo de la fuerza de trabajo y el desarrollo de liderazgo. Somerville también recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 dirigido a un programa de capacitación laboral para jóvenes de 18 a 24 años de edad que no estaban estudiando en la escuela.

El premio más cuantioso, una subvención de US$700.000 durante tres años, fue otorgado a Lawrence, en el noreste del estado, para la Lawrence Working Families Initiative (Iniciativa de Familias Trabajadoras de Lawrence), cuyo objetivo era crear un Centro de Recursos Familiares para aumentar los ingresos de los padres de estudiantes de escuelas locales en un 15 por ciento en un periodo de 10 años. La iniciativa está liderada por la organización Lawrence Community Works y el sistema escolar local, con respaldo de varios empleadores y organizaciones sin fines de lucro de la zona. “El sistema escolar de Lawrence había entrado en quiebra en 2011”, explicó Kotelchuck, así que era lógico concentrarse en las familias y las escuelas.

La ciudad también tenía características económicas que se ajustaban al modelo de Working Cities. La mediana de ingresos de la unidad familiar era la mitad que la mediana estatal, y su tasa de pobreza era casi el triple de la tasa estatal. “El 70 por ciento de la población de la ciudad es ciento hispana, y la tasa de desempleo era alta”, dice Kotelchuck. Muchos de los problemas de la ciudad se trasladaban a las escuelas. “El objetivo del Centro de Recursos Familiares es ayudar a las familias de todas las formas posibles. Brinda capacitación en temas financieros, apoyo en casos de crisis y otros servicios para fortalecer a las familias”, dice.

Además del centro familiar, una gran parte de la iniciativa está enfocado en lo que Kotelchuck llama “participación auténtica de los padres” en las escuelas. La iniciativa creó círculos de educación comunitaria, donde padres, maestros y estudiantes trabajan en problemas escolares específicos. “El objetivo es que los padres se comprometan y participen en el sistema escolar”, dice. Hasta ahora, el programa ha reclutado a 400 padres, ha contratado a un entrenador familiar y ha conseguido trabajo a más de 30 padres, según Kotelchuck.

Holyoke recibió el premio de una subvención de US$250.000 durante tres años que se está usando para implementar el programa de estimulación de potencial y acceso a recursos de conocimientos (Stimulating Potential, Accessing Resource Knowledge, SPARK). Este “centro de iniciativas comerciales y emprendimientos sociales” en el centro de la ciudad se propone aumentar la cantidad de empresas, sobre todo entre los residentes de la ciudad, incluyendo la población latina, que asciende al 60 por ciento del total. El equipo de proyecto que creó el programa se compone de representantes de la ciudad, la cámara de comercio, la biblioteca pública de Holyoke, un centro integral de empleo llamado CareerPoint y la organización local sin fines de lucro Nuestras Raíces.

El programa SPARK se “propone identificar, reclutar y estimular a los residentes y las organizaciones de Holyoke que tienen la ‘chispa’ o el deseo de convertir sus proyectos innovadores o propuestas de negocios de idea en realidad, poniendo énfasis en una metodología comunitaria integral de emprendimiento, aprendizaje individual y capacitación de liderazgo”, de acuerdo con la ciudad. En definitiva, está diseñado para ayudar a empresarios potenciales a elaborar planes de negocios para poner en práctica sus ideas.

Otro objetivo es incorporar a miembros de la comunidad del centro de Holyoke al Distrito de Innovación que la ciudad ha creado alrededor del centro de supercomputadoras. “La ciudad tiene un gran centro de datos “, dice Kotelchuck. “Pero ese hecho por sí mismo no necesariamente va a ayudar a las personas de bajos ingresos de Holyoke. La cuestión que SPARK trata de resolver es cómo aprovechar los recursos de la población inmigrante de Holyoke y conseguir que la gente se beneficie del desarrollo del Distrito de Innovación y sus alrededores.

Los funcionarios municipales están de acuerdo. “El premio de esta subvención es una buena noticia más para el futuro del Distrito de Innovación de la ciudad”, dijo el alcalde Alex Morse cuando se anunció. “Hemos hecho un gran esfuerzo para que Holyoke pueda competir en la economía moderna, para lo cual hace falta estimular proyectos innovadores y emprendimientos comerciales. Con la colaboración de algunas de las mejores organizaciones y líderes comunitarios de Holyoke, este financiamiento nos permitirá ayudar a los residentes locales a poner en práctica sus ideas innovadoras.

Kotelchuck dice que muchas ciudades tratan de atraer a profesionales jóvenes y enfocarse en trabajos de alta tecnología. Ven que otras ciudades han implementado y copiado este modelo con éxito, pero otras no. “Si no ayudamos a los residentes de bajos ingresos”, dice, “simplemente estaremos moviendo la pobreza de un lugar a otro, y eso no ayuda a nadie. La iniciativa Working Cities ayuda a la gente en el lugar donde vive. Ayuda a gente que de otra manera no tendría trabajo”.

“Muchas ciudades persiguen la estrategia de moda más llamativa para revitalizarse, pero al final no es la tendencia más novedosa lo que revitaliza una ciudad”, dice. “Son los efectos de muchas ideas a lo largo del tiempo, y sólo ocurre en aquellas ciudades que cuentan con participación y colaboración comunitaria. Nuestra recomendación es observar lo que uno tiene y construir sistemáticamente a partir de ello”.

Al supervisar el progreso del Desafío, comenta, ha notado diferencias en la manera en que las ciudades piensan sobre su futuro. “Algunas ciudades dicen: Tenemos muchísimos problemas, por favor dennos dinero”, continúa. “Pero otras dicen: Tenemos estos recursos. Tenemos cierta energía. Lo que necesitamos es ayuda para descubrir nuestro potencial”. Dice que las iniciativas de revitalización requerirán una década de esfuerzo o más. El objetivo de la Reserva Federal es proporcionar un adelanto de tres años para este esfuerzo.

También puede generar un interés más amplio en la revitalización de las ciudades. Recientemente, Holyoke SPARK recibió US$56.000 adicionales de Massachusetts Growth Capital Corp, una agencia cuasi pública que da apoyo a pequeñas empresas, para que el programa pueda ofrecer más clases, dar asesoramiento a los emprendedores y respaldar un programa de préstamos para microempresas para aquellos que reúnan las condiciones. También recibió este año financiamiento adicional de subvenciones en bloque para el desarrollo comunitario de la ciudad.

Signos de progreso

La Reserva Federal y sus socios están satisfechos con los resultados del proyecto hasta ahora, dice Kotelchuck. Y el banco anunció recientemente una segunda y tercera tanda de subvenciones para ciudades de Massachusetts y Rhode Island. Con el tiempo, ella cree que esta idea se podría difundir a otros distritos de la Reserva Federal. “Para la Reserva Federal es un modelo nuevo de involucrase en estas comunidades. Otras Reservas Federales están demostrando interés, y nos encantaría que esta idea prendiera en otros distritos”. Rosengren, el presidente del banco, dice que la Reserva Federal de Boston piensa expandir el programa, al menos a otros estados de Nueva Inglaterra.

El programa Working Cities tiene un gran potencial para extenderse más allá de la región. Hay pequeñas ciudades y pueblos en todo el país que han sido golpeados por el cambio de fortuna económica en las décadas recientes. Merecen una oportunidad de convertirse también en ciudades renacientes, y es gratificante ver como una organización como la Reserva Federal de Boston está invirtiendo su inteligencia y su influencia para mejorar el futuro. No hay una sola solución, no hay garantía de éxito, pero Working Cities Challenge demuestra que con tiempo, compromiso, esfuerzo y un poco de dinero se pueden conseguir buenos resultados.

Este es un punto que Reschovsky, del Instituto Lincoln, también subraya: “Aun cuando todas las ciudades involucradas actualmente en Working Cities necesitan más recursos económicos y fiscales, la clave para el éxito de la iniciativa será la combinación de recursos adicionales y el desarrollo y promoción de organizaciones sin fines de lucro, gobiernos, empresas e instituciones sociales.”

Eso parece, efectivamente, lo que está ocurriendo en Holyoke. Últimamente ha generado también algo de reconocimiento a nivel nacional. En el número de febrero de la revista Popular Mechanics, los editores nombraron las 14 mejores ciudades en marcha del país, expresando que querían identificar “la próxima ola de ciudades que están construyendo un ecosistema que convierta a los innovadores en emprendedores”. La lista incluye ciudades pequeñas a lo largo del país. Holyoke apareció en el sexto puesto (Popular Mechanics 2015).

Inevitablemente, la principal ventaja de la ciudad es lo que ya sabemos. “Tenemos energía barata”, escribió el alcalde Morse al describir la innovación aportada por Holyoke para la revista. “En el borde oriental de la ciudad, el río Connecticut tiene una caída de 17 metros en su avance hacia el sur. Cuando se fundó la ciudad en 1850, el río impulsó las ruedas de los molinos de papel; hoy genera energía barata y limpia”. También mencionó las viejas fábricas de ladrillo que se construyeron para la industria papelera, signos del pasado industrial que se han transformado en «atractivos espacios industriales de trabajo”.

“Holyoke ha vuelto a su punto de partida”, dice Anderson, de la Cámara de Comercio. “Nuestros antecesores construyeron un sistema de canales para utilizar la energía del río, y ahora estamos utilizando energía verde para alimentar una economía nueva”.

Billy Hamilton is vicecanciller ejecutivo y director financiero del Sistema Universitario de Texas A&M. Fue contralor adjunto de cuentas públicas del estado de Texas durante 16 años. Desde 2007, escribe una columna semanal para State Tax Notes.

Fotografía: Jeffrey Byrnes

Referencias

Desmarais, Martin. 2015. “The Holyoke Innovation District Finds Creative Solutions to Revitalizing the City.” The Bay State Banner. 10 de septiembre, 2015. baystatebanner.com/news/2015/sep/10/holyoke-innovation-district-finds-creative-solutio/?page=3

Forman, Benjamin, David Warren, Eric McLean-Shinaman, John Schneider, Mark Muro y Rebecca Sohmer. 2007. Reconnecting Massachusetts Gateway Cities: Lessons Learned and an Agenda for Renewal. The Brookings Institution and MassINC. Febrero. www.brookings.edu/research/reports/2007/02/regionsandstates-muro

Kodrzycki, Yolanda y Ana Patricia Muñoz. 2009. “Lessons from Resurgent Cities.” Federal Reserve Bank of Boston. 2009 Annual Report. www.bostonfed.org/about/ar/ar2009/lessons-from-resurgent-cities.pdf

McLaughlin Green, Constance. 1939. Holyoke, Massachusetts: A Case History of the Industrial Revolution in America. New Haven, Connecticut: Yale University Press.

Popular Mechanics. 2015. “The 14 Best Startup Cities in America.” Popular Mechanics. Febrero. www.popular mechanics.com/culture/advertorial/g1859/the-14-best-startup-cities-in-america