Cómo definir el futuro del oeste norteamericano

Summer Waters es la tercera directora de Western Lands and Communities, un programa conjunto creado en el año 2003 por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y el Sonoran Institute con el fin de promover políticas relacionadas con el uso del suelo y los recursos naturales en la región intermontañosa del oeste de los Estados Unidos. Summer tiene un título de grado en Biología de la Universidad del Sur de Florida, así como una maestría en Ingeniería civil –especializada en ingeniería ambiental y de recursos de agua– de la Universidad de Colorado en Boulder. Antes de sumarse al Sonoran Institute, Summer trabajó durante 15 años en los sectores de planificación urbana y recursos naturales para distintas entidades gubernamentales, tales como la Extensión Cooperativa de la Universidad de Arizona y el condado de San Diego, donde ganó un premio Emmy como coproductora de un video educativo.

LAND LINES: ¿Qué fue lo que la llevó a aceptar el desafío de dirigir este programa conjunto entre el Instituto Lincoln y el Sonoran Institute?

SUMMER WATERS: La oportunidad de ayudar a dar forma al futuro del oeste norteamericano. El Instituto Lincoln de Políticas de Suelo es un referente en este campo y el Sonoran Institute es reconocido en toda la región por su dedicación al trabajo en colaboración con las comunidades locales y otras organizaciones. Nuestra misión conjunta es ambiciosa, pero cada organización posee atributos complementarios que hacen que dicha misión tenga éxito. Nuestro compromiso mutuo desde hace tiempo le otorga a este programa conjunto tanto profundidad como flexibilidad.

LL: ¿Por qué este trabajo es la tarea justa en el momento justo para usted?

SW: Mi interés en el mundo natural me llevó a estudiar Biología como carrera de grado, y mi deseo de desarrollarme en una carrera orientada a las soluciones me llevó nuevamente a la universidad para estudiar Ingeniería. Después de graduarme, me interesó el tema de la planificación, ya que me permitía trabajar tanto con los entornos naturales como con los construidos. Al ir obteniendo experiencia profesional, comencé a reconocer de qué manera el uso del suelo, el agua y la energía se interconecta con la economía y el desarrollo de las comunidades. Además, valoré el abordaje holístico de Western Lands and Communities referente a los desafíos que enfrenta la región.

LL: Tanto el Instituto Lincoln como el Sonoran Institute han experimentado recientemente ciertos cambios en su liderazgo. ¿Qué desafíos y oportunidades se presentan ante usted durante esta transición?

SW: Tanto Stephanie Sklar, la nueva directora ejecutiva del Sonoran Institute, como George McCarthy, el presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln, son líderes motivados que me inspiran, tanto en lo personal como en lo profesional. Stephanie ha iniciado, en forma ambiciosa, un proceso de planificación estratégica que acompañará al Sonoran Institute en su 25º aniversario como organización. Con su amplio y profundo caudal de conocimientos, Stephanie sustenta el proceso y garantiza que no sólo celebremos sino también evaluemos nuestro trabajo. George McCarthy es un líder visionario y valiente, que está guiando al Instituto Lincoln en una transición similar. Su aprecio por la región del oeste del país fue notorio cuando visitó, recientemente, nuestra oficina en Phoenix. George comprende los desafíos que estamos enfrentando y la importancia que tienen los proyectos de demostración, como nuestro proyecto de restauración del delta del río Colorado, a la hora de definir el futuro de esta región.

LL: ¿De qué manera contribuye Western Lands and Communities a los esfuerzos del Sonoran Institute para restaurar la ecología y la economía del delta del río Colorado?

SW: Western Lands and Communities apoya la implementación de Minute 319, el acuerdo binacional firmado entre los Estados Unidos y México, con vigencia hasta el año 2017, a modo de guía para que ambos países sepan cómo compartir y gestionar el caudal de agua del río Colorado según el tratado de 1944. El evento más significativo derivado de este acuerdo tal vez haya sido la liberación de un “caudal por pulsos” de 130 millones de metros cúbicos de agua hacia México en la primavera de 2014. Dicha intervención se diseñó de tal manera que imitase los ciclos naturales del caudal del río Colorado en condiciones climatológicas de primavera, cuando el agua del deshielo de las montañas solía correr por donde actualmente se encuentran siete estados de los Estados Unidos y dos países, para llegar, finalmente, al mar de Cortés. Este esfuerzo histórico dio nueva vida al delta que se encontraba seco y, en mayo de 2014, el río llegó al mar por primera vez en muchos años. En la primavera de 2015, convocaremos a un grupo de representantes de ONG, profesionales académicos y científicos de distintas agencias para el primer aniversario de este evento. Los participantes analizarán el impacto que tienen los flujos de agua renovados en las funciones más importantes del ecosistema dentro de la región y evaluarán las implicaciones de este acuerdo temporal entre los Estados Unidos y México. Mediante este proceso, esperamos poder dar forma a las políticas del futuro relacionadas con la asignación de este precioso recurso al entorno natural.

LL: Entiendo que este proyecto está relacionado con sus objetivos más amplios sobre la conservación de los grandes paisajes. ¿Podría comentarnos más acerca de ello?

SW: La propiedad pública de tierras en la región intermontañosa del oeste de nuestro país es de enormes proporciones. A primera vista, un mapa de la región muestra un patrón desconectado de varias agencias y administradores de suelo con misiones y enfoques muy diferentes. Las tierras de trabajo y las tierras pertenecientes a las tribus complican aún más la situación. La conservación a nivel de paisajes se fundamenta en gran manera en la amplia gama de personas que viven en estas áreas. Para evitar la proliferación de “actos de conservación aislados”, y a fin de alcanzar resultados más coordinados y significativos, resulta esencial lograr la colaboración entre las entidades públicas, los propietarios de tierras y las tribus. Afortunadamente, los residentes de la región oeste –independientemente de sus puntos de vista políticos, su educación o su situación económica– generalmente coinciden en el objetivo común de preservar una forma de vida que está íntimamente relacionada con el paisaje en el que habitan. El camino a seguir implica capitalizar esta visión común, atraer a las comunidades para participar en la conformación de su futuro y conectar a los profesionales con las partes interesadas de manera significativa.

LL: ¿De qué manera ayuda Western Lands and Communities a las comunidades para responder mejor a los principales desafíos del futuro de la región intermontañosa del oeste?

SW: La región oeste enfrenta, básicamente, los mismos desafíos que otras regiones de los Estados Unidos, aunque sus circunstancias son singulares. Tenemos una población en crecimiento, que genera una economía y una demografía cambiantes. Tanto las áreas urbanas como las rurales intentan con mucho esfuerzo equilibrar el crecimiento y la protección de los recursos naturales. Debido a la magnitud e inmensidad del entorno natural en el oeste, resulta fácil pensar que nuestros vastos recursos naturales son infinitos, lo que es una percepción errónea que puede derivar en una expansión urbana descontrolada y otros problemas asociados con la extracción de los recursos naturales. Nuestros extensos paisajes también generan desafíos específicos relacionados con el transporte, lo que contribuye al cambio climático, una fuerza que exacerba los demás problemas. El programa conjunto ayuda a las comunidades mediante el desarrollo de herramientas de planificación, seminarios en Internet sobre crecimiento inteligente y temas relacionados con el desarrollo sostenible, y compilaciones de casos de estudio con resultados positivos en diferentes comunidades de toda la región oeste.

LL: Western Lands and Communities participa en la planificación analítica de escenarios, un enfoque único en cuanto a la planificación a largo plazo que desafía explícitamente a las comunidades a evaluar sus propuestas ante un futuro incierto. ¿En qué difiere la planificación analítica de escenarios de la planificación tradicional y cómo se aplica en la región oeste?

SW: La planificación analítica de escenarios es un proceso que fomenta la imaginación en el proceso de planificación. Mediante la participación de las partes interesadas, los miembros de la comunidad y los expertos, desarrollamos una serie de escenarios posibles y reconocemos las fuerzas complejas, tal como el cambio climático, que podrían dar como resultado un futuro muy diferente. Ayudamos a los participantes a ver sus problemas particulares desde el punto de vista de las fuerzas sociales, políticas, económicas y naturales más amplias que suelen dar forma a las comunidades. Aunque algunos escenarios actualmente parecen más probables o deseables que otros, cada uno de ellos recibe el mismo nivel de consideración durante todo el taller. Y lo que es más importante, este proceso es más flexible, participativo y dinámico que la planificación tradicional, ya que requiere de los participantes que desarrollen diversas estrategias en respuesta a una gama de incertidumbres en el futuro. Western Lands and Communities ha ayudado a diferentes comunidades en toda la región oeste a aplicar este enfoque en las actualizaciones del Plan General, en el desarrollo del plan de cuencas hidrográficas y en la preparación ante el impacto económico de las condiciones climáticas y meteorológicas cambiantes. Finalmente, la planificación analítica de escenarios está diseñada para ayudar a las comunidades a adaptarse mejor a los cambios, mediante el abordaje de problemas complejos que se encuentran inmersos en grandes incertidumbres. Las previsiones y estrategias generadas mediante este proceso preparan a los líderes para guiar a sus comunidades hacia un futuro más sostenible.

LL: ¿Cuáles son los desafíos especiales de planificar para el cambio climático en la región intermontañosa del oeste? ¿De qué manera los enfoques de Western Lands and Communities han reconocido estos problemas?

SW: En la región del oeste de los Estados Unidos, el cambio climático afecta los ecosistemas que son predominantemente áridos y, por lo general, muestran múltiples problemas con un gran nivel de variabilidad. En el pasado, construimos grandes embalses con el fin de abordar el problema de la provisión fluctuante de agua causada por los ciclos de sequía. No obstante, dicha solución ya no es suficiente, pues estamos experimentando sequías de una gravedad sin precedentes, seguidas de inundaciones extremas. Ahora las comunidades deben enfrentar problemas que, anteriormente, podían dejar en manos del gobierno federal. Las comunidades deben determinar por sí mismas cómo enfrentar la reducción de los recursos de agua, el aumento de las temperaturas, la migración de ecosistemas y el clima extremo. El enfoque de Western Lands and Communities es ayudar a las comunidades a identificar las prioridades y desarrollar políticas a fin de generar resiliencia.

Debemos ser muy conscientes del hecho de que las comunidades vecinas pueden estar muy polarizadas en lo referente al cambio climático. Aunque algunas comunidades han reconocido esta realidad, otras se aferran a un modo de vida pasado que resulta esencial al carácter de la región lo que deja muy poco espacio para la adaptación. La región del oeste posee grandes poblaciones de indígenas americanos y latinos, que son particularmente vulnerables al impacto del cambio climático. Hace poco hemos comenzado a trabajar con comunidades urbanas de latinos en Arizona a fin de abordar el problema de su exposición desproporcionada a los efectos del calentamiento global. Nuestra tarea consiste en convocar a los líderes, elaborar mensajes que sean significativos para las comunidades de latinos y trabajar con las organizaciones con el fin de capacitar a los miembros de la comunidad para que, a su vez, formen a otros sobre este tema. Todas las comunidades son diferentes, por lo que combinamos los métodos replicables con una gestión adaptativa.

LL: El abordaje del trabajo de Western Lands and Communities se ha ampliado considerablemente desde que comenzó con un enfoque exclusivo sobre las necesidades, los desafíos y las oportunidades relacionadas con las tierras de fideicomisos estatales. ¿Cuál es la importancia de esa misión original y la consecuente relación, desarrollada a lo largo del tiempo, con los administradores de las tierras de fideicomisos estatales?

SW: Históricamente, tanto el público en general como los profesionales dedicados a los recursos naturales no han comprendido bien el concepto de tierras de fideicomisos estatales, en particular en lo que respecta a sus responsabilidades fiduciarias. Las personas dependen de las tierras de fideicomisos estatales para su sustento, al igual que los niños y adultos jóvenes que necesitan un acceso a la educación pública de calidad. Aquí en Arizona, en los últimos años, hemos observado cortes sin precedentes en los fondos destinados a las escuelas y universidades públicas. Nuestro trabajo ha posibilitado una mayor comprensión del concepto de tierras de fideicomisos estatales como fuentes de financiamiento para las escuelas públicas y como sistemas naturales que tienen importantes funciones biológicas que deben protegerse. Los bancos de mitigación y la permuta de tierras ayudan a integrar las tierras de fideicomisos estatales al contexto más amplio de la conservación de grandes paisajes y desarrollo sostenible. Sin embargo, la mayoría de los administradores de tierras de fideicomisos estatales enfrentan desafíos regulatorios cuando intentan implementar las prácticas de conservación. Resulta necesario lograr una reforma para eliminar los obstáculos que dificultan la implementación de todas las prácticas que apuntan tanto a la conservación como a la rentabilidad.

Los beneficios económicos y ambientales de las tierras de fideicomisos estatales seguirán siendo significativos. Finalmente, nuestro compromiso hacia las comunidades de la región oeste a través de nuestro trabajo con las tierras de fideicomisos estatales permanecerá intacto. Aunque el enfoque del programa vaya cambiando a medida que los estados enfrentan desafíos nuevos y diferentes, la necesidad de educar a las personas en la premisa de que las tierras de fideicomisos estatales de generar valor para los beneficiarios de los fideicomisos permanecerá constante en los próximos años.

Antes de incorporarme al Instituto lincoln de Políticas de Suelo, tuve la responsabilidad de hacer el seguimiento de la ciudad de detroit para la fundación ford durante casi una década. Allí pude ser testigo de primera mano de los desafíos sin precedentes que implicaba la tarea de revertir la suerte de la que fue la ciudad más poderosa e importante de los Estados Unidos de mediados del siglo XX. La magnitud de estos desafíos requirió la coalición de algunos de los mejores y más brillantes reconstructores de comunidades con los que he tenido el privilegio de trabajar. La calidad y el compromiso de este enérgico grupo de funcionarios públicos, líderes cívicos y comunitarios y visionarios del sector privado ayudaron a Detroit a recuperar un futuro brillante.

Uno de los proyectos distintivos llevados a cabo por esta asociación filantrópica pública y privada fue la planificación, la construcción y el financiamiento de la primera inversión de Detroit en obras de transporte público durante más de cinco décadas: el ferrocarril M1, que se inauguró en julio de 2014 gracias a una inversión de fondos privados combinados de más de US$100 millones. El liderazgo de este proyecto no sólo construyó una línea simbólica de ferrocarril liviano de 5,3 kilómetros a lo largo de la avenida Woodward, el eje de la ciudad, sino que también aprovechó la inversión privada para garantizar el compromiso del gobierno estatal y el gobierno federal de crear la primera autoridad para el transporte de la región.

Algunos filántropos líderes a nivel municipal y nacional también recaudaron más de US$125 millones para lanzar la Nueva Iniciativa Económica, un proyecto de 10 años destinado a revitalizar el ecosistema empresarial en la región a través de la incubación estratégica de cientos de nuevos negocios, miles de empleos nuevos y una duradera colaboración a largo plazo entre empleadores y desarrolladores de la fuerza laboral. Además, en lo que podría considerarse como el proyecto colectivo más controvertido y heroico de esta Iniciativa, estos filántropos trabajaron junto con el estado de Michigan para recaudar más de US$800 millones para The Grand Bargain (El gran pacto), mediante el cual no sólo se salvó la legendaria colección del Instituto de Artes de Detroit de la subasta, sino también las futuras pensiones de los funcionarios públicos de Detroit.

Increíblemente, mientras los empresarios sociales hacían lo imposible por recaudar cientos de millones de dólares para ayudar a Detroit, supuestamente la ciudad devolvía al gobierno federal sumas similares en concepto de subvenciones de fórmula no utilizadas. Una ciudad con más de 100.000 propiedades vacantes y abandonadas e índices de desempleo cercanos al 30 por ciento no lograba encontrar una manera de utilizar las subvenciones de las que disponía libremente: sólo debía solicitarlas y monitorear su uso. Los funcionarios públicos de la atribulada Detroit, que se vieron diezmados debido a la pérdida de población y a la insolvencia fiscal de la ciudad, no tenían la capacidad ni los sistemas para gestionar de manera responsable las normas sobre subvenciones federales ni para cumplirlas. Y, en este sentido, Detroit no es muy diferente a otras ciudades industriales históricas u otros lugares con problemas fiscales.

En un informe de marzo de 2015 elaborado por la Oficina de Rendición de Cuentas Gubernamental, denominado “Municipalities in Fiscal Crisis” (Municipios en crisis fiscal) (GAO-15-222), se analizaban cuatro ciudades que se habían declarado en quiebra (Camden, Nueva Jersey; Detroit, Michigan; Flint, Michigan; y Stockton, California), y se llegaba a la conclusión de que la incapacidad de estas ciudades para utilizar y gestionar las subvenciones federales se debía a una inadecuada capacidad del capital humano, a las reducciones de personal, a una capacidad financiera reducida y a sistemas de tecnología informática desactualizados. Los autores del informe también se lamentaban de que estas ciudades no sólo eran incapaces de utilizar las subvenciones de fórmula (por ejemplo, los subsidios en bloque para el desarrollo comunitario que se distribuyen de acuerdo con criterios objetivos, tales como el tamaño de la población o las necesidades de la comunidad), sino que también se privaban repetidamente de solicitar fondos competitivos. En un análisis independiente del año 2012, llevado a cabo por el senador Tom Coburn (Republicano de Oklahoma) y denominado “Money for Nothing” (Dinero para nada), se detectaba una suma de aproximadamente US$70 mil millones en fondos federales que no se utilizaron “debido a leyes mal redactadas, obstáculos burocráticos y mala administración, así como también a una falta generalizada de interés o de demandas por parte de las comunidades a las cuales se habían asignado los fondos”.

¿Cómo puede ser que las ciudades más necesitadas sean incapaces de utilizar la ayuda que tienen a su disposición? No es de sorprender que una ciudad como Detroit, que perdió casi dos tercios de su población en seis décadas, viera una reducción de personal y una disminución de las capacidades de los empleados en las oficinas municipales. Tampoco no es de sorprender que Detroit no tuviera sistemas de tecnología informática actualizados. Cuando un municipio enfrenta problemas fiscales, la infraestructura siempre queda en el último lugar. La incapacidad de utilizar los fondos asignados probablemente no es un pecado de comisión sino una lamentable omisión mucho más profunda que debe solucionarse. Pero ¿dónde comenzamos? Veamos lo que nos dicen los datos. ¿Qué programas de subvenciones de fórmula tienen el menor rendimiento? ¿Cuáles son las ciudades con el peor aprovechamiento? Sin lugar a dudas, no lo sabemos. Y si las agencias federales saben cuáles son los programas y las ciudades que se encuentran en las listas de los mejores y peores, evidentemente no están informando de ello. Además, la mayoría de los ciudadanos en Detroit, que soportan una de las tasas más altas del impuesto sobre la propiedad del país, no saben que su ciudad está desaprovechando millones de dólares en subvenciones federales cada año.

El verano pasado, sin bombo ni platillo pero con gran ambición, el Instituto Lincoln lanzó una campaña mundial para promover la salud fiscal municipal. Esta campaña centra su atención en varios factores que impulsan la salud fiscal municipal, entre los que se incluye el papel que desempeñan los impuestos sobre el suelo y la propiedad con el fin de brindar una base de recaudación estable y segura. En este número de Land Lines, analizamos algunas maneras en que las ciudades y regiones están desarrollando nuevas capacidades (tales como un monitoreo fiscal confiable y una administración transparente de los recursos públicos; comunicación y coordinación efectivas entre el gobierno federal y los gobiernos municipales, de los condados y de los estados; etc.) para superar las barreras económicas y medioambientales más importantes. Analizamos la forma en que las ciudades están mirando dentro y fuera de sus límites para obtener ayuda de otras fuentes. Esperemos que estas historias nos inspiren a trabajar para encontrar formas más amplias, más profundas y más creativas de progresar juntos, en lugar de luchar en soledad.

Dos herramientas tecnológicas que presentamos en este número están modificando la forma en que se organiza y se comparte la información financiera municipal. Estas herramientas permiten a los ciudadanos y al electorado pedir la rendición de cuentas a sus líderes comunitarios y asegurarse de que, una vez que se accione el interruptor de la ayuda económica, se complete el circuito. PolicyMap (pág. 18) se fundó con el objetivo de fundamentar la toma de decisiones públicas basada en datos. Los investigadores de PolicyMap han organizado docenas de bases de datos públicas y han desarrollado una sólida interfaz en la que los usuarios pueden visualizar los datos en mapas. Esta herramienta contiene miles de indicadores que rastrean el uso de los fondos públicos y el impacto que tienen. La ciudad de Arlington, Massachusetts, ha desmitificado sus finanzas municipales mediante el Presupuesto Visual (pág. 5), un programa de código abierto que ayuda a los ciudadanos a entender en qué se gastan los impuestos que pagan. Tanto PolicyMap como el Presupuesto Visual tienen el potencial de rastrear todas las fuentes de ingresos y gastos de una ciudad y hacer que la administración sea transparente para los contribuyentes. Para aquellas ciudades o agencias federales que desean divulgar este tipo de información, estos emprendimientos sociales están listos para rastrear e informar del uso (o la falta de uso) de los fondos públicos.

La alineación vertical de varios niveles gubernamentales para lograr la meta de salud fiscal municipal no sólo es una solución en este país. Nuestra entrevista con Zhi Liu (pág. 30) contiene información sobre las medidas tomadas por el gobierno central de la República Popular China para desarrollar una base de recaudación estable en cada gobierno municipal a través de la promulgación de una ley del impuesto sobre la propiedad; esta medida ayudará a los gobiernos municipales a sobrevivir a las arenas movedizas de la reforma del suelo.

En nuestro informe sobre Working Cities Challenge (Desafíos para Ciudades en Funcionamiento) (pág. 25), los investigadores del Banco de la Reserva Federal de Boston identifican lo que posiblemente es la capacidad más importante para promover no sólo la salud fiscal municipal sino también ciudades prósperas, sustentables y resilientes: el liderazgo. El liderazgo —que puede provenir de funcionarios públicos visionarios, emprendedores cívicos audaces o implacables académicos peripatéticos— está en la esencia de otros casos inspiradores que analizamos en este número. Los líderes en Chattanooga (pág. 8) hicieron una apuesta fuerte por la infraestructura (servicio de Internet de altísima velocidad a bajo costo, proporcionado a través de una red municipal de fibra óptica) con el fin de ayudar a la ciudad a pasar de ser una ciudad industrial retrógrada y contaminada a un centro tecnológico moderno y limpio. Y funciona.

Super Ditch (pág. 10) es otro ejemplo de cómo varios gobiernos pueden trabajar junto con el sector privado con el fin de encontrar soluciones creativas para los desafíos conjuntos. Super Ditch está innovando la gestión del agua urbana y agropecuaria a través de nuevos acuerdos entre el sector público y el sector privado que detienen las antiguas estrategias de “buy-and-dry” (comprar y secar) practicadas por las ciudades con escasez de agua y continúan supliendo la demanda municipal de agua sin despojar a las principales tierras de cultivo de este recurso.

Antes de que nos hallemos inmersos en una interminable polémica partidista acerca de si los gobiernos nacionales deberían rescatar a las ciudades en quiebra, tal vez deberíamos encontrar una forma de garantizar que, en primer lugar, estas ciudades no lleguen a la quiebra, mediante el uso de la ayuda que ya hemos prometido. Sólo un sádico o un cínico pondría intencionalmente estos recursos a la vista pero fuera del alcance de las personas o ciudades necesitadas. Si invertimos sólo una fracción de los fondos no utilizados con el fin de desarrollar las capacidades municipales adecuadas, las comunidades podrán solucionar sus propios problemas. Ya sea mediante una asociación filantrópica pública y privada, una herramienta tecnológica innovadora o una nueva forma de cooperación entre los gobiernos y el sector privado, los emprendedores sociales están ampliando la inventiva humana para ayudarnos a superar el mayor desafío que enfrentamos: encontrar nuevas formas de trabajar juntos para no perecer en soledad.

St. Petersburg was the host city for an international conference on “Land Reform and the Emerging Property Market in Russia,” organized by the Leontief Centre for Social and Economic Research and the Lincoln Institute in May 2001. Experts from government agencies, commercial entities and academic institutions in Russia, the U.S. and Europe convened to assess the progress of Russian land reforms and discuss future implementation. The conference focused on two key points: the principal obstacles to be targeted by various land reform actions and the triggers that are needed to set a series of decisive steps in motion.

From an academic and historical perspective, the unfolding story of Russian land privatization is intellectually engaging and, from a practical point of view, the process and its implications have far-reaching implications for the Russian people. The Lincoln Institute’s interest in convening the conference and its continuing involvement in Russia allow us to learn from local experts, to share Institute experience and perspectives from other countries, and to provide support for ongoing land reform efforts. The conference revealed the need for professional training for Russians working in the emerging land market, and the Lincoln Institute and the Leontief Centre are developing curriculum and training courses to be offered in St. Petersburg later this year. For example, many private business owners now find themselves in the new role of property manager, and sometimes their land and buildings are a more valuable asset to the enterprise than the business itself. However, they lack knowledge and experience regarding property rights, leases, appraisal, zoning, regulation, planning and a range of other topics.

In the post-Soviet period, privatization of the real estate sector in Russia has been most advanced in its urban centers, and St. Petersburg was one of the first cities to start selling land plots occupied by either privatized (i.e., former state) or new businesses. Yet even there, by 2000 only about 5 percent of urban land had been privatized. The main problems with regard to the land market in Russia arise from the lack of clear definitions provided by Russian law; the failure of the law to develop fundamental provisions contained in the Russian Constitution regarding private ownership of land; and the consequent lack of firm guarantees for private property and inadequate protections through the courts. A brief history of land policies in Russia will help to provide a context for the current situation.

Land in Russian History

Land has been a central social and economic force throughout Russian history, although Russia has never had private ownership of land for any length of time or in any full sense of the term. Until the beginning of the twentieth century, state property was the predominant form of property ownership. Moreover, a considerable part of that property, including land, was unregistered and unconnected to the broader economy. It was only in 1906 that the Stolypin reforms began destroying the obshchina (the existing feudal-like peasant communities) as the main structure upon which allotment-based land use depended, while extending private land ownership through land tenure regulations, a peasants’ land bank and a resettlement policy. In this pre-Soviet period, Russia’s towns and cities experienced a growing market in urban land plots that were already built upon or earmarked for further development.

Following the revolutions of 1917, private ownership of land was abolished, civil transactions involving land were forbidden, and land was transferred to the use of all who worked on it. A 1918 decree abolished private ownership of real estate in cities and towns, and the process of nationalizing land was completed with the adoption of the Land Code of the Russian Socialist Federation of Soviet Republics in 1922. During the New Economic Policy (NEP) of the 1920s, land could be leased for periods of not more than six years (although subletting was not allowed) and tenants involved in working the land could use additional hired labor. However, by 1929 large-scale collectivization was under way, resulting in the creation of so-called cooperative-collective property. Leasing of land was abolished, and hiring labor on small peasant holdings was forbidden. Under socialism land was neither sold nor bought, and all land transactions were prosecutable under the law.

The situation today is reminiscent of that at the end of the nineteenth century, prior to the Stolypin reforms, when land law consisted of piecemeal legislation applying to ownership of different types of land. Private ownership of land was introduced in 1990 by the Constitution of the Russian Socialist Federation of Soviet Republics, beginning a gradual liquidation of the state monopoly on land ownership. The 1990 laws “Regarding Peasant Smallholdings” and “Regarding Land Reform” permitted citizens to hold in private ownership plots of land for use as smallholdings for horticultural purposes, the construction of houses and other personal uses. The terminology of these laws included “the right of use of land,” “life-long possession with the right to pass on as an inheritance,” “rent” and “property.” This wide variety of bases for property rights necessitated subsequent amendments of existing legislation, a development that was also stimulated by the collapse of the USSR.

Over the past decade, land relations continued to evolve. In December 1991 the president of the Russian Federation issued a decree and the Duma passed a resolution that allowed for the privatization of land in a two-step process. First the decree granted collective ownership of land and other assets to collective and soviet farms. Subsequently, shares of farms could be owned by the individuals who worked on them. Only at the end of 2001 was the right to own land, which is inseparable from the right to buy and sell land, ratified in Russia, and this right applied only to urban lands. However, the prohibition on the sale of agricultural land has no absolute force; laws introduced since 1991 permit the sale of land that is to be used as a private subsidiary smallholding for construction of a one-family residential building, or by members of stock-rearing and garage cooperatives.

According to a former minister for agriculture, there is a flourishing black market in land, which denies the general public access to information on the market values of land and negatively affects economic development. The absence of shared information on land market values means the absence of an objective criteria against which to measure land use efficiency. The extensive black market in leasing also deprives governmental budgets of property tax income since real estate cannot be properly taxed without accurate information on levels of ground rent. Under the current Civil Code of the Russian Federation (RF), land plots are considered to be objects of real estate and rights to these plots are categorized as property rights. The land privatization process was initiated in 1997 but then stalled because the RF government overruled buyout prices established by local administrations that were perceived as too low. The RF government indexed prices at a rate higher than locally established lease rates, thus undermining the transition to a private market in real estate. At the same time, under certain conditions (such as stable lease rates or minimal investment conditions), long-term leasing may turn out to be an acceptable substitute for title ownership. On the issue of real estate registration, the existing Russian system does not protect bona fide purchasers, nor does it provide adequate reimbursement when a purchaser’s title is contested. Furthermore, purchasers are normally unable to get a comprehensive review to determine whether their title is clear in the first place.

Obstacles to Land Reform

While the evolution of a private market in land is encumbered by history and politics, the participants at the St. Petersburg conference were interested in changes and adjustments in practice that land professionals might make to facilitate the transition. Zoning and surveying, as well as investment decisions, are among the areas where changes in practice might be made at the level of local government to address some of the following obstacles to land reform.

Slow implementation of legal zoning

Legal zoning, though mandatory according to the RF Urban Planning Code, is being introduced slowly in Russian cities. Some speakers attributed this situation to reluctant municipalities that cling to the “operative space” currently under their direct control, for fear of losing that land. Others maintained that key municipal officials have a number of more specific concerns: (1) their professional image and the stability of their administration depend on the actions they take to attract investment; (2) the arrival of new investors automatically expands the amount of “operative space;” and (3) the realization that even a perfect system of urban planning regulations will leave out a sufficient number of special cases that will have to be considered separately. Further, municipal officers are citizens, too, and they sincerely wish to raise more funds for their cities’ renovations. The problem is that their attention is too often distracted by more immediate economic and political challenges. Nevertheless, an increasing number of Russian cities are introducing legal zoning regulation systems, including Novgorod Veliky, Ufa, Kazan, Irkutsk, Khabarovsk, Tver, Chelyabinsk and Nizhni Novgorod. St. Petersburg’s recent practice of issuing “by-plot urban planning regulations” raised questions about whether or not they conform to the RF Urban Planning Code, which defines urban planning regulations as a set of requirements and restrictions applicable to zones, not to individual units or parcels. The practice of issuing plot-specific regulations was found dramatically inefficient for a number of reasons. First, it precludes making investment decisions from a representative sample of properties, since each property in the city is subject to different regulations. Second, it is more labor intensive than applying regulations to an entire zone. Finally, it is laden with higher developer risks, thus impairing the city’s overall investment profile. Participants from other cities noted that these delays in introducing zonal urban planning regulations evidently clashes with St. Petersburg’s image as the frontrunner of Russia’s reforms in legal and institutional real estate market development.

Inferior surveying

Many land-related problems in Russian cities stem from inferior surveying. Some plots are limited by the uncertainty of the parcel and/or building boundaries, and others suffer from poor siting. That is, many properties that are new to the market have no direct access to transport, communications, storm water collection systems, or other infrastructure networks. The result is a host of deficient properties that in turn inhibit the development of adjacent properties, and can bring down the value of an entire urban area. The conference discussions emphasized the importance (or even inevitability) of conducting an extensive urban land survey, which could provide more certainty to both investors and developers, reduce the time needed to prepare investment proposals, and help to expand property ownership.

Confusion over privatization of apartments

Most urban residents have not taken advantage of the recent privatization of apartments. Not only did this initiative fail to produce a new class of motivated and effective property owners capable of acting as responsible customers for housing maintenance agencies, but it created baffling new legal challenges as well. No one in St. Petersburg, where the privatization of apartments is most advanced, understands who (and on what legal basis) should be in charge of issuing permits to reconstruct general-purpose premises or reassign residential apartments for nonresidential use. As a result, apartment owners can exercise only a limited set of property rights, which in turn hampers the extension of the private real estate market. The conference participants discussed to what extent a law requiring apartment owners to purchase condominiums could help address the situation. Moreover, given an environment where apartment owners have limited experience with such ownership arrangements, discussion centered around whether economic stimulation or economic sanctions would be most successful in dealing with those who fail to meet their ownership obligations.

Investment in infrastructure

The complicated issues of engineering and infrastructure support for construction and renovation projects are evident in St. Petersburg. When determining title payments, the city takes into account the developer’s contributions to urban infrastructure development and actively mediates between the developer and the resource supplier. Provision of full, authentic and timely information is the principal factor behind the attractiveness of real estate investments, since this information allows for the quick and safe selection of investment opportunities. St. Petersburg has made progress in this direction, but its database will remain inadequate until the city fully adopts urban planning regulations (i.e., legal zoning), formulates clear heritage protection standards for its many historic properties, undertakes an overall land survey, allocates areas for municipal developments, and maps at least the contours of infrastructure networks.

Intergovernmental taxation systems

A reform of intergovernmental budget relations is necessary to improve the current taxation system. Most cities receive budget support from their oblasts (similar to U.S. states). Thus, they are not interested in reporting increased property tax revenues, because those revenues would then be subject to redistribution to the oblast. For example, to simplify its taxation system and stimulate investment in real estate, the city of Novgorod Veliky replaced its two-part land and property tax with a single real estate tax. For legal persons, as opposed to business establishments, the tax is charged on full title owners only. Despite a certain dip in the tax proceeds from the unified tax (compared to revenues from the former two taxes), the city’s overall tax revenues increased because of a higher profit-tax yield due to enhanced business activities.

Lessons from Russia and around the World

The RF government’s meetings and decisions on the notorious electric supply failures in the Far East and floods in Yakutia during the late spring of 2001 show that, unfortunately, only large-scale catastrophic events seem to be able to galvanize public administrators to change their old ways. One would like to believe that less destructive developments could stimulate action as well. For example, it would be worthwhile comparing investment activities in different Russian cities to see if such activity varies with the development levels of their local regulatory bases, the amount and types of information provided to developers, and the time required to develop project applications and the time it takes for local government bureaucrats to make project decisions. The case of recent German urban planning history is instructive to the situation in Russia. Beginning in 1990, the German system lost some of its characteristically strict reliance on municipal plans and initiatives for development and moved toward more reliance on private-sector initiatives. Now it is more common for private developers, rather than municipalities, to prepare detailed zoning plans, and then to purchase and develop the site. However, a direct borrowing of this German method is not recommended for Russian cities, since any system must take into account specific local challenges and cultural traditions. American participants had a similar view on the risks of borrowing planning methods from other countries. Although the general guidelines and principles may seem to be similar across countries or jurisdictions, local regulations, procedures and techniques can vary significantly due to different historical precedents and the specificity of current challenges. Some principles to consider include the following:

• balancing of municipal and private interests;
• minimization of risks by preliminary establishment of all major planning and regulatory requirements;
• transparency and public discussion of planning and development decisions by the municipality;
• accessibility and reliability of information;
• minimization of costs involved with engineering services due to the monopoly that municipalities often hold on the provision of these services; and
• creation of a mechanism for appealing administrative decisions.

This opinion was supported by Russian speakers who referred to urban planning regulations in Russia before 1917 or to the current situation that compels cities to illegally hide their revenue growth and thus evidently hamper economic development. In closing, H. James Brown, president of the Lincoln Institute, reminded the participants that it is important to build mutually acceptable decisions rather than to continue disputes and quests for the ultimate (and not always absolute) truth. He called on those present to listen to their opponents’ arguments in order to arrive at fruitful agreements, not to waste time and effort on trying to prove one’s own case.

Leonid Limonov is the research director of the Leontief Centre for Social and Economic Research in St. Petersburg.

References

Limonov, Leonid E., Nina Y. Oding and Tatyana V. Vlasova. 2000. Land Market Development in St. Petersburg: Conditions and Peculiarities. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy Working Paper. Malme, Jane H., and Joan M. Youngman. 2001. The Development of Property Taxation in Economies in Transition: Case Studies from Central and Eastern Europe. Washington, DC: World Bank Institute.

The urban landscape typical of many small and medium-sized Italian cities is filled with historical richness but also with more recent incoherent and contradictory development patterns. As a result, planners are actively adopting new ideas and theories about urban planning and are studying policies and practices about open space from colleagues in other countries.

The concept of quality of life is a common theme in European planning programs seeking to improve the image and functionality of neighborhoods. This idea normally represents a complex set of values to describe socio-economic conditions, but it can also be a useful instrument to set policies, implement strategies, improve landscapes and preserve open spaces. As the quality of life in many Italian cities has improved over the past ten years, attention to the needs of urban settlements has shifted from the central historical districts to the peripheries. Smaller suburban and rural communities now are demanding better living conditions and enhanced local identity through broad-based citizen participation in urban planning and design projects.

England, France and the United States, in particular, provide inspiration to Italian planners and public officials concerned about how to better integrate urban planning and the natural landscape. The loss of what had been an important cultural tradition in Italy has resulted in a more simplified and standardized urban architectural language and a lack of consideration for open space as either a valuable natural resource or an opportunity for economic and cultural growth.

The European Union (EU) is also influencing important reforms in many aspects of governance and public administration. For example, Italy’s regions, which have long been the dominant level of local government, are managing their territories with more sophisticated planning techniques based on the principles of sustainable development. At the same time, recently passed national fiscal and land taxation reforms are helping the municipalities create new resources and policies for housing rehabilitation and for public services and infrastructure, such as schools, parks and sports facilities. For example, the Regional Government of Tuscany, through its 1995 Urban Planning and Development Act, has begun a number of institutional and administrative changes, including new planning tools and public grants that have encouraged urban regeneration projects and private-public partnerships to support their costs.

The Center for Urban Research (CRU) of the Department of Architecture at the University of Ferrara has been involved in many projects promoted by both the regional and the national governments. Most address both training programs for public officials and private professionals and initiatives to disseminate “best practices” in urban planning and land use. In the last few years, the Center has consulted with many municipalities, including Ferrara in the Emilia-Romagna region and Massa Marittima in Tuscany. While recognizing the different histories and needs of these two cities, the Center is helping their municipal authorities find new opportunities for economic and social development and for enhancing their quality of life.

Ferrara

Located between Venice and Bologna in the Po Valley close to the river delta, Ferrara currently has about 120,000 inhabitants. The city’s main development can be dated to the medieval period, but important transformations were introduced during the Renaissance by the Duke d’Este. Ferrara’s distinctive network of streets, squares, gardens and buildings owe their design to the Duke, who in 1492 implemented the so-called “Addizione Erculea,” which can be considered the first modern urban plan in Europe.

The basic traits of the urban fabric have not changed much since then. The historical center, enclosed inside a system of walls, is still well preserved, and bicycles and pedestrians still outnumber cars. During the winter the fog often softens the buildings, giving the city a magical appearance, and the pace of life slows down as in ancient times. Ferrara also has strong traditions with agriculture and water, including the Po River, the delta and lagoons along the coast, and the extensive network of drainage and irrigation canals.

The city’s beauty and sense of magic have influenced artists since the Renaissance, and Ferrara is home to one of the oldest and finest Italian universities, which is small but exerts an influential role in city life. At present, most jobs in the district are connected with government functions, education, research and design, medical services, agriculture-related industries and tourism. Ferrara’s relative isolation with respect to the Italian “grand tour” has enabled the city to develop balanced cultural tourism policies over the years.

The Barco, a public park designed for the Duke d’Este as a private hunting area, offers the city an interesting opportunity to link urban planning and open space development. This semi-rural landscape is enclosed by the town walls, the Po River and a large industrial petrol-chemical factory. Supported by a special regional grant for urban rehabilitation, CRU is beginning research and planning for this project, which will also involve private sector contributions to help realize this recreational and open space resource for the city.

Another important local government goal is to use the urban environment and surrounding landscape as elements to improve economic growth. The project involves extending the traditional idea of cultural tourism beyond the historic city to include a network of small rural communities. Visitors to Ferrara and the Po River Delta Park will thus have the opportunity to discover ancient villas, marvelous natural landscapes and archeological settlements, as well as inns, restaurants and other amenities throughout the region. At the same time, young people who do not want traditional jobs in farming and fishing will be able to find different employment opportunities and more reasons to stay in their towns. To accomplish this goal, the project is using a variety of planning strategies, including some EU measures that support economic regeneration through training courses and start-up enterprises.

Foreseeable constraints on the success of this project may come from some local residents who consider agriculture their only possible economic resource, a mentality strongly rooted in history. From the Renaissance until World War Two, people from other, poorer regions of Italy were brought to the Po valley to transform the wetlands into agricultural fields. Many of the original workers have become owners of small and mid-sized farms, and they fear the loss of their rights and traditions, even though the farm produce is of poor quality and it is very expensive to maintain flood controls over the fields. Winning the trust of both urban and rural residents is a challenge that will require collaboration to increase the quality of life of residents throughout the region.

Massa Marittima

Massa Marittima is a small city in Tuscany with a population of about 10,000, sixty percent of whom live in small outlying towns. It also is the capital of the Colline Metallifere (Metal Hills) district, where for almost four thousand years silver, copper, and iron mines have operated continuously. Mining started in the Bronze Age and continued throughout the Etruscan, Roman, and medieval eras, through the Siena domination and the Medici and Lorraine eras, until the present generation of large industrial corporations. Populonia, one of the most important Etruscan industrial centers, is twenty miles from Massa Marittima, and archeological remains are found near the steel center of Piombino.

The free commune of Massa Marittima passed the oldest known mining laws in the Western world at the beginning of the fourteenth century. The natural environment surrounding the city still bears the signs of this economic history. There are large forests, which once produced timber for the mines and fuel for the furnaces, and the countryside is only partially cultivated. A less attractive sign of this heritage are the highly polluting mine waste sites.

Massa Marittima experienced a severe economic and identity crisis when the last operating mine closed ten years ago. The local community was forced to make two major decisions. First, it had to change from being a specialized economy based on difficult but secure jobs and dependence on the mining company, along with a very protective welfare system, to becoming a diversified, dynamic and flexible economy where individual enterprise is central. Second, the residents had to accept tourism as the new main source of employment to take advantage of the most important local resources: the region’s cultural heritage and its natural environment.

As in the case of Ferrara, the relative isolation and the late emergence of a tourism-based economy helped Massa Marittima work out more balanced strategies and policies for its future. In this case the opportunity was offered by the national ministries of Heritage and Environmental Policies to develop a national park for the Colline Metallifere district. The Massa Marittima city government asked the CRU to research this program using national and EU plans and grants. The core concept is an open-air museum of local history, which could help preserve the natural environment and also create new jobs for the young people, who have few employment alternatives.

One of the most important tasks in managing the new national park is to create a regional network of economic activities, facilities and public services related to both cultural tourism and the concept of environmentally sustainable development, based on EU economic measures. By sharing these resources, the towns can reduce local competition and maximize the benefits to all residents. The core of the CRU’s proposal is to create new opportunities for cooperation among different levels of public administration and public-private partnerships to promote and finance projects of public interest, such as infrastructure, sports facilities, urban and rural parks, and other resources. A final decision on a national grant to fund the Massa Marittima project is expected in March from the Ministry of Public Works.

These two case studies represent the kinds of complex planning problems that are on the agendas of many local governments throughout Italy. Learning from the best practices and examples of other countries is one of the methods that Italian planners and researchers are using to implement innovative approaches to planning the future of Italy’s historic landscape.

____________ Francesca Leder is professor of urban theories in the Department of Architecture at the University of Ferrara. She was a visiting fellow of the Lincoln Institute during the fall of 1999 to study American planning practices regarding urban parks and open space.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El 18 de julio de 1997 el Congreso de la República de Colombia aprobó una innovadora Ley de Desarrollo Territorial con objetivos ambiciosos que permiten que los municipios y distritos recuperen el valor de la tierra creado socialmente, es decir, las plusvalías. Específicamente, la Ley 388 establece que los ciudadanos tienen derecho a “participar” en el aumento del valor de la tierra cuando el marco legal que regula su uso aumenta el potencial de desarrollo. Se distinguen tres categorías de acción urbanística:

1. cambio en la clasificación, de tierra rural (en la que el desarrollo está sumamente limitado) a tierra para expansión urbana o suburbana;
2. modificación de la zonificación u otras regulaciones del uso de la tierra;
3. modificación de las regulaciones que permiten un mayor aprovechamiento de la tierra.

Para expresarlo de forma breve, la legislación estipula que el precio del metro cuadrado de tierra se calculará antes y después de cualquier acción urbanística. Cualquier municipio, por iniciativa del alcalde, podrá exigir su “participación” y así podrá recuperar entre el 30 y el 50 por ciento (según lo decida el mismo municipio) de la plusvalía generada. El precio se determina multiplicando los dos precios en metros cuadrados por el área de cada predio individual en cuestión y restando el precio antes de la acción urbanística del nuevo precio de referencia. Se fijó una tasa máxima del 50 por ciento para garantizar que siguiera habiendo motivación financiera para los promotores inmobiliarios.

Con esta legislación, Colombia ha dado fuerza de ley nacional a la premisa fundamental de los postulados de Henry George, quien sostenía que los ciudadanos tienen el derecho moral de recuperar el valor creado socialmente, como se evidencia en este caso con el aumento del precio de la tierra generado por las tres categorías de acción urbanística mencionadas anteriormente. Tal vez con la única excepción de Taiwán, pocos países, por no decir ningún otro, han intentado incorporar de manera tan directa los principios de George en una ley verdadera de carácter nacional.

Procedimientos para la aplicación

La legislación actual es apenas el primer paso. Según las prácticas colombianas, el Congreso actúa para trazar las políticas generales, pero su aplicación depende del seguimiento que se haga en el nivel ejecutivo nacional y en el nivel municipal. Para hacer el peritazgo crítico por metro cuadrado anterior y posterior a la acción urbanística con la mayor objetividad posible, una entidad independiente llamada Instituto Geográfico Agustín Codazzi llevará a cabo los avalúos de acuerdo a las directrices establecidas en la ley para cada una de las tres categorías.

Las tasas (denominadas participaciones en la ley) deben pagarse cuando el propietario solicita una licencia de urbanización o construcción, cuando cambia el uso del inmueble, cuando hay transferencia del dominio sobre el inmueble o cuando se adquieren títulos valores (representativos de los derechos adicionales de desarrollo y construcción). Estas tasas deben quedar asentadas en el registro de escrituras de propiedades para garantizar el cumplimiento del pago, y el dominio del inmueble no podrá ser transferido en dicho registro hasta que se paguen las tasas mediante alguna de estas modalidades de pago:

1. en dinero efectivo;
2. por transferencia a una entidad pública de una porción del predio con valor equivalente al monto de la participación;
3. por canje de predios de valor equivalente localizados en otras zonas urbanas;
4. haciendo socia a una entidad pública en la ejecución del proyecto con un interés social equivalente a la participación;
5. mediante la ejecución de obras de infraestructura o áreas de recreación de valor equivalente; o
6. mediante la cesión de una parte, de valor equivalente, de los derechos de desarrollo derivados de la acción urbanística.

Es de esperar que la mayoría de los promotores privados preferirá asociarse con los municipios en lugar de pagar dinero efectivo. De hecho, la legislación prevé a manera de incentivo un descuento del 10 por ciento sobre el monto de la participación al utilizar la modalidad (6) y un descuento del 5 por ciento al utilizar las modalidades (2) y (4).

Los municipios y distritos deben destinar los recursos provenientes de las participaciones en las plusvalías para fines específicos:

• compra de predios o inmuebles para viviendas de “interés social”;
• obras de infraestructura en las áreas donde el desarrollo sea inadecuado;
• ampliación de la red de espacio público urbano;
• financiamiento del sistema de transporte masivo;
• ejecución de macroproyectos urbanos o programas de renovación urbana;
• pago de los costos de expropiación de inmuebles para programas de renovación urbana; o
• fomento de la conservación del patrimonio histórico.

Posibles repercusiones de la ley

Esta legislación aborda muchos aspectos de las políticas de la tierra que por mucho tiempo han sido de interés para el Instituto Lincoln. Martim Smolka, director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto y otras instituciones asociadas realizan seminarios y programas de capacitación con el propósito de compartir las experiencias adquiridas durante los procedimientos de implementación, posiblemente brindar asistencia en los proyectos piloto y seguir la evolución del experimento colombiano.

Uno de estos programas fue un taller de tres días impartido en marzo y copatrocinado por la Universidad Nacional de Colombia y la Escuela Superior de Administración Pública de Bogotá. El taller comprendía las observaciones formales e informales de un amplio espectro de partes interesadas en el tema, tanto de Colombia como de otros países. Puesto que es obvio que Colombia ha dado un paso atrevido y existen pocos precedentes que sirvan de orientación, los funcionarios públicos responsables de la implementación deben actuar de manera innovadora. En el taller se identificaba un número de posibles complicaciones que pueden presentarse a medida que avanza la implementación.

Aspectos constitucionales: La nueva ley se fundamenta inequívocamente en el artículo 82 de la Constitución de Colombia de 1991, que en sí mismo es un documento sumamente novedoso en muchos aspectos de la reforma de políticas de tierra urbanas. Para expresarlo de forma sencilla, el artículo 82 establece que cuando las acciones urbanísticas aumentan el potencial de desarrollo de la tierra, los ciudadanos tienen el derecho de participar en la plusvalía generada por tales acciones, de manera que se sufrague y distribuya equitativamente el costo del desarrollo urbano.

El debate legal y constitucional tiene dos facetas: 1) ¿Pueden los municipios actuar con base únicamente en la ley o deben esperar hasta que el gobierno nacional decrete “regulaciones” para luego ceñirse a ellas por completo? y 2) ¿debe la ley limitarse a establecer los principios generales comunes, dado que la Constitución de 1991 confiere la responsabilidad de los impuestos territoriales exclusivamente a los municipios?

Efectos prácticos de la sindéresis municipal: En el taller también se señaló que la naturaleza voluntaria de la ley puede tener consecuencias negativas y posiblemente imprevistas. Puesto que es el alcalde de cada municipio quien da inicio a la tasación de la “participación”, puede verse sometido a una presión considerable, tanto financiera como de otra índole. En áreas de rápido desarrollo, una tasa entre el 30 y el 50 por ciento del incremento en el valor de la propiedad puede ser una suma altísima. Un vocero, por ejemplo, aseguró que en Cali el 60 por ciento de las plusvalías generadas por las decisiones de planificación equivalían al monto total del presupuesto municipal. Por otra parte, la ley puede facilitar negociaciones y asociaciones de beneficio mutuo entre los municipios y los promotores inmobiliarios, las cuales no ocurren en este momento.

Cuidado del electorado: El ambiente político que produjo esta valiente legislación abarcaba casos escandalosos de fortunas repentinas que surgieron a raíz del cambio de zonificación en Bogotá y de la decisión de extender el perímetro urbano de Cali. En este último caso, se dijo que el precio de la tierra llegó a multiplicarse, ¡más de mil veces!

Además de la implementación inicial, se plantea la cuestión sempiterna de mantener un electorado que permita la efectiva implementación de dicha ley de cara a la resistencia poderosa y bien financiada que oponen los terratenientes y promotores inmobiliarios privados. Por otra parte, la habilidad de cualquier gobierno nacional que haya aprobado una ley de este tipo es de por sí un logro que despierta interés especial en aquellos que consideran la “recuperación de plusvalías” como un elemento esencial de la política de desarrollo urbano.

Objetividad de los avalúos: A pesar de los procedimientos tan específicos estipulados en la ley con la finalidad de lograr la mayor objetividad y transparencia posibles, no será fácil para el Instituto Codazzi cumplir a cabalidad con el avalúo previo y posterior a la acción urbanística dadas las limitaciones de tiempo que establece la ley. Más aún, las distintas alternativas de transferencia para el pago de las tasas con dinero efectivo, que seguramente gozarán de mayor popularidad, dependen de la apreciación local que se haga de lo que se considera “valor equivalente”. Varios oradores señalaron que este proceso podría ser una invitación a la corrupción.

Aspectos técnicos: Los oradores también hicieron mención a un número de problemas de avalúo técnico con las directrices establecidas en la ley. Por ejemplo, si la zonificación restrictiva hace que un propietario pierda valor de su propiedad, y esto a su vez aumenta el valor de un propietario adyacente, ¿qué disposición puede estipularse para proteger al primer propietario sin dejar de recuperar la plusvalía del segundo? Es más, puesto que el mercado anticipa la acción urbanística, ¿se reflejará ya en el avalúo “previo” el aumento de valor que provoca la probabilidad de la acción? O, si las regulaciones del uso de la tierra o de la construcción aumentan el valor de los propietarios de bajos ingresos con predios o inmuebles pequeños, es posible que éstos no cuenten con el dinero efectivo necesario para pagar las tasas por desarrollo, y a pequeña escala tampoco serían viables las otras modalidades de pago. Esto podría traer como resultado ventas forzadas o el desplazamiento de los habitantes pobres. Estos asuntos plantean un reto para la viabilidad de la política: ¿Es mejor seguir adelante y resolver las dificultades a medida que se presenten o intentar una modificación legislativa de los problemas técnicos antes de proseguir?

Efectos económicos: Aunque legalmente se describe como participación pública en el aumento del valor que generan las acciones urbanísticas, la legislación también puede ser considerada como una forma de impuesto a las ganancias de capital. ¿Con qué frecuencia se aplicará? ¿La implementación tenderá a bajar los precios de las tierras afectadas o será el consumidor final el que absorba los cambios en el valor? Si ocurre esto último, la ley podría tener un efecto negativo sobre las viviendas de precio asequible. Por esta razón el artículo 83 (4) exonera del cobro de la participación a los inmuebles destinados a “viviendas de interés social”, según la definición que de esto hace el gobierno nacional. ¿Se convertirá esto en una ruta de escape para la evasión masiva? Existe poca experiencia internacional para responder estas interrogantes.

Planes de ordenamiento territorial: La Ley 388 de 1997 también estipula que todos los municipios y distritos deben elaborar planes de ordenamiento y proporciona descripciones bastante detalladas de dichos planes en los artículos 9 al 35. Sin duda la planificación altera las expectativas de los propietarios y, por ende, el valor de los inmuebles. La interacción administrativa y económica del proceso de planificación de la ciudad y la recuperación de las plusvalías seguramente será un asunto complejo.

Conflictos en los objetivos: Como suele suceder con los instrumentos fiscales, los nuevos cambios buscan alcanzar varios objetivos que no siempre son compatibles: financiar un mejor desarrollo urbano, reducir la especulación inmobiliaria, darle mayor equidad y carácter progresivo a la tributación y cerrar algunas de las vías predilectas para la corrupción de los funcionarios municipales.

Aprendizaje mediante la innovación

Pese a estas inquietudes, Colombia continúa la tradición de ser una de las naciones más innovadoras del mundo en el campo de la planificación de desarrollo urbano, legislación y finanzas. Bogotá fue la primera ciudad importante del mundo en crear un distrito de zonificación especial que reconocía las realidades de las prácticas de vivienda para sectores de ingresos menores. Con el estímulo producido por las ideas y la influencia del fallecido Lachlin Currie, asesor económico del gobierno nacional durante aproximadamente 30 años, la ciudad utilizó distritos de avalúo especial (llamados contribuciones de valoración) para llevar a cabo una transformación física de envergadura en los años 1960. Las leyes colombianas sobre el desarrollo territorial de 1989 y 1991, modificadas y ampliadas por esta ley de 1997, se encuentran entre los enfoques más integrales de la planificación urbana desde la ley británica para el control del desarrollo urbano promulgada en 1947 (British Town and Country Planning Act of 1947). Asimismo, la constitución colombiana prácticamente es única en mencionar el derecho moral que tienen los ciudadanos a las plusvalías generadas por las acciones urbanísticas.

Como cabría esperarse, algunas de estas innovaciones a la larga no llenarán las expectativas iniciales. De hecho, algunos participantes del taller sostenían que los esfuerzos invertidos en la recuperación de la plusvalía podrían ser de mayor utilidad en el mejoramiento de la eficacia de los impuestos a la propiedad convencionales. Por otra parte, la nueva ley está abordando y resolviendo algunos problemas causados por legislaciones y políticas anteriores, y el país está aprendiendo de esta experiencia. La conclusión de los participantes en el taller fue que el proceso bien ha valido la pena y que la nueva ley debe entenderse y evaluarse comparándola con otros instrumentos para la recuperación de plusvalías establecidos anteriormente y la política fiscal en general.

William A. Doebele es profesor emérito de planificación urbana y diseño en la Escuela de Postrado en Diseño de la Universidad de Harvard y miembro asociado del cuerpo docente del Instituto Lincoln. La preparación de este artículo contó con las valiosas colaboraciones de Martim Smolka, miembro superior de los programas para América Latina, Fernando Rojas, docente invitado del Instituto, y Fernanda Furtado, asociada del cuerpo docente y de investigación del Instituto.

Q & A with Mario Coyula

Q. Why is Havana so acclaimed for its beautiful old buildings and neighborhoods?

A. More than two hundred years ago Havana was the preeminent city in the Gulf of Mexico and the Caribbean basin. Established as a service-oriented Spanish colonial settlement, the city spread west and southwest from its initial development next to the port, leaving behind a valuable built heritage representing many different architectural styles over more than four centuries.

The historic character of Havana persists both by accident and by design: By accident, because the 1959 revolution quickly stopped an on-going process of replacing fine old buildings with high-rise condominiums; by design, because one early goal of the new government was to reduce rural poverty and improve living conditions in the countryside and smaller cities and towns. As a result, Havana became more dilapidated, but the population goal was cut short, and the city was spared the fate of traumatic urban renewal and speculative real estate development.

Q. What are the two faces of Havana referred to in the title of your forthcoming book, Havana: Two Faces of the Antillean Metropolis?

A. Every city has at least two faces, depending on the social, cultural and political bias of the observer. Havana had many very wealthy people, but many poor people as well. Some people will tell you that pre-revolutionary Havana was a wonderful, glamorous city, a perfect place to live until communism arrived. Others will recall it as a place ridden with poverty, discrimination and social injustice; they believe that the revolution opened equal opportunities to all.

Some will tell you that present-day Havana is on the verge of collapse because of the lack of maintenance, and dull because of the lack of services and choices. Others will point out that because of that, Havana’s unique architecture was protected from redevelopment. People in the inner districts may be overcrowded, but they have not been expelled by gentrification. In every case, it is both things at the same time. Maybe that is what makes Havana so fascinating.

Q. What is the mission of the Group for the Integrated Development of the Capital?

A. The Group was created in 1987 as an interdisciplinary team of experts to advise the city government on urban policies. Our mission is to place on an equal footing the economic and social development of the city, emphasizing the active participation of the city’s residents. Preserving Havana’s extensive built heritage represents an impossible drain of state funds at a time when the Cuban economy is severely impaired. Yet investment is critical to reassert Havana’s leading role in the region and to create an urban environment that can stimulate economic growth and improve the quality of life of the residents.

New investments should encourage residents to identify and solve their own problems, and progress must be monitored to avoid negative impacts on the natural environment as well as the built and social fabric. Planning for change in Havana demands a pattern of development that would be economically feasible, environmentally sound, socially fair and politically participatory. We want to work with investors who understand and respect the community, to help build a social identity and neighborhood commitment through improving material aspects such as housing, transportation, education and health.

Q. What is the role of the neighborhood transformation workshops started by the Group?

A. These are organizations of neighborhood residents, guided and stimulated by architects, social workers, planners and engineers. We try to find professionals who actually live full-time in the neighborhood for each group. The groups choose and manage revitalization, housing construction, recreation, or other economic and social projects, according to their own vision and priorities for community development in their specific neighborhoods.

Some of the workshops have chosen to focus on the manufacture of building materials, even by recycling rubble (an abundant raw material in Havana!), using these for their own projects but also selling them to other groups. Other neighborhood workshops have chosen to focus on urban gardening or recycling waste. Most importantly, these workshops encourage the self-reliance and commitment of the residents, thus developing a local pride that helps prevent marginality.

Q. What are the respective roles of the central government and the neighborhoods in the revitalization of Havana?

A. The central government has found it increasingly difficult to meet the needs of the neighborhoods, especially since the fall of the Soviet Union. Fuel, food and transportation were once supplied and managed centrally, or even imported. Citizens grew to expect a benevolent government to take care of things from the top down. Now one of our biggest challenges is to energize and empower citizens to provide these things locally, from the bottom up. For example, the government has authorized the creation of tens of thousands of small, community gardens on vacant lots, and the surplus from these gardens is sold in city markets.

Q. What are the pros and cons of tourism development in Havana?

A. On the one hand, tourism can attract new investment and income that will help to improve the living standard of the city’s residents. On the other hand, large-scale construction just for tourists can overwhelm the local built environment, and encourage Cubans to see tourists not as fellow human beings but just as an economic resource—almost the way the hungry man in the old Charlie Chaplin film saw everyone around him as a roast chicken or a delicious dessert.

I would rather attract many small investors than a few large ones and find ways of reusing some of the city’s old mansions as small-scale hotels. That way, we can manage both the benefits and the risks of tourism more effectively, and spread the benefits and costs more thinly across many neighborhoods. This pattern should be more sustainable and less vulnerable in an unfriendly external context, including the American embargo.

Q. The Group has built a huge scale model of Havana. How do you use it?

A. We use the model as an educational tool, to help people see the city as a whole and to place their neighborhood within it. Because the buildings are color-coded by the period when they were constructed, the model also helps people see how the city grew, and how newer buildings replaced or overwhelmed older ones. The model was built at a scale of 1:1000 and now covers 112 square meters. It is exhibited in a custom-made pavilion that serves as an information center for anyone living in or visiting the city.

We also use model to test the visual impact of new projects. By placing proposed buildings on their intended sites, we help people get more information on different options and opportunities. This process has actually stopped some inappropriate, disruptive projects because everyone—planners, developers, neighborhood residents—could see clearly how a new structure would impact the community.

Editor’s Note: Architect and planner Mario Coyula spoke at the Lincoln Institute, the Harvard University Graduate School of Design and the Kennedy School of Government in April about the history and architecture of Havana, his home town. He has been a full professor at the Faculty of Architecture of Havana since 1964 and is vice-director of the Group for the Integrated Development of the Capital (GDIC). Dr. Coyula is also a member of several commissions, scientific councils and advisory councils. He is a co-author of the forthcoming book Havana: Two Faces of the Antillean Metropolis (New York and London: John Wiley and Sons, 1997) with Roberto Segre and Joseph L. Scarpaci, Jr.

Brownfields are industrial and commercial properties with known or suspected soil contamination problems. The environmental and financial challenges of dealing with these sites represent serious barriers to potential urban revitalization.

As the antonym for greenfields, or undeveloped land in suburban and rural communities, brownfields have made their way to the top of many urban priority lists. The National Conference of Mayors, National League of Cities, U.S. Environmental Protection Agency, U.S. Economic Development Administration, and U.S. Department of Housing and Urban Development are among the groups that have made recent brownfield policy statements.

Development Perspectives

Many central cities have nearly exhausted their supply of “clean” land for development, contributing to their loss of residents, jobs and a stable tax base. Inner-city businesses often relocate to surrounding suburbs because land is not available in the city to support their future expansion. Thus, urban brownfields give an inadvertent boost to the economic development strategies of outlying areas. This increased development pressure, in turn, can pose complex suburban and rural growth management issues.

While most known or suspected brownfields are in central cities, the problem is also evident in older inner-ring suburbs, some rural areas and military base communities. Brownfields, in short, play an important role in shaping regional development patterns by influencing the location of residential and business activities. Central cities must tackle the brownfields problem to provide new land for development and reverse their declining economic competitiveness.

Environmental Perspectives

Varying opinions exist on the extent of the brownfields problem, and more importantly what the public and private sectors should do about assessing environmental hazards on these sites. This situation will change, but not before environmental regulators clarify the relevant policies. Brownfields are not Superfund sites by regulatory definitions. The environmental and health risks of Superfund sites are significantly greater than those of brownfields. Nevertheless, brownfields can pose serious environmental threats where “real” environmental and health risks are documented through risk assessment. In many instances, however, brownfields may be less threatening than earlier thought.

Depending upon future site use, environmental and health threats can vary considerably, which raises the “how clean is clean” issue. Regulators, property owners, developers, lenders, insurers and local government officials are engaged in an open debate over future brownfields clean-up standards. Many experts, myself included, advocate standards based upon the future use of the property, as opposed to a “one standard applies to all uses” approach. Earlier regulatory practices required sites to be fully cleaned for potential residential use, which requires the highest level of clean-up. These practices are being challenged because they are so costly and because they discourage recycling of industrial land.

State Policy Innovations

Nineteen states have created voluntary brownfields clean-up programs as alternatives to regulatory enforcement. Programs such as those in Ohio, Michigan, Minnesota and New Jersey allow property owners, municipalities and other parties greater flexibility in meeting clean-up standards.

State voluntary programs are positive for several reasons. First, because they are voluntary they allow property owners and developers to initiate the process without traditional enforcement pressures. This leads to more response from private markets, and to more creative and cost-effective clean-up and redevelopment. Secondly, these programs encourage problem solving at the local level, where land use, zoning and planning regulations can contribute to solutions.

Thirdly, the state programs address key liability concerns by offering a level of “comfort” to banks, property owners, and others involved in clean-up and redevelopment. Many argue these programs must go even further. A final benefit is that state government is often willing to provide financial incentives, which experience shows are often necessary to get companies and developers to clean and reuse these properties.

State programs are expected to continue to gain momentum over time, but most administrators believe they need extra help from the EPA to make their programs more successful. They are urging federal authorities to strengthen assurances against future liability claims by stronger “comfort letters” to property owners, lenders and developers. Currently the federal government cannot provide a 100 percent delegation of authority to the states for brownfield regulation, without future federal legislative changes. Better intergovernmental coordination and greater information exchange about standards and remediation technology would help the situation. The states would welcome federal financial support for their programs, even though many will rely on private user fees to finance program administration.

Future Knowledge and Investment Needs

Most cities discover that the unknowns outweigh the facts about older industrial and commercial properties. This lack of knowledge limits city leaders’ ability to shape cost-effective strategies to cope with these problems. Knowledge is an essential ingredient in effective strategy development—ask any corporation employing knowledge strategies to best their competition. Communities with brownfields must inventory these sites and investigate the risks and opportunities associated with these properties.

Properly used, the information from these investigations can help separate real from perceived problems related to site conditions and future development potential. Knowledge can help manage the risks and reduce the uncertainty. In short, we need to end the hysteria about brownfields, which may motivate political action but also may reduce public and private confidence that cities can be revitalized and made whole once again.

Many people are searching for “deep pockets” to finance brownfield remediation. This search frightens all levels of government as budget-cutting pressures continue to grow across the public sector. Corporations and private property owners, on the other hand, reject the notion that they should either pay clean-up costs that may be unnecessary or pay for pollution problems created by previous owners or third parties.

Overall national costs to the public and private sectors of cleaning up brownfields are unknown because there is no agreed-upon definition of brownfields, and because clean-up standards continue to change. Both problems greatly affect cost estimates. City officials are unable to assess the cost of property clean-up within their jurisdictions for the same basic reasons. Future use of risk assessment techniques, coupled with the use of more cost-effective remediation technology, will help to lower these costs.

In the absence of deep pockets, communities must identify creative approaches to funding site clean-up and redevelopment. Through citywide planning, policymakers must establish useful priorities to guide their investments based upon future development trends and land use patterns. Serious environmental threats should be eliminated on any site, regardless of its development potential. In most other cases, the development potential should be a primary factor in considering next steps.

The public sector should engage corporations that own contaminated sites, banks, insurance companies, pension funds, and real estate investment funds to determine what is required to attract private capital to fund clean-up and redevelopment. Private property owners, corporations and developers should seek state and local economic development groups as potential investment partners in returning these sites to productive use.

Donald T. Iannone directs the Economic Development Program and the Great Lakes Environmental Finance Center in The Urban Center at Cleveland State University. Much of his work focuses on financing the redevelopment of brownfield sites.

Additional information in printed newsletter.

1. Photo caption: The Publicker site, a former distillery on the Delaware River in Philadelphia, was cleaned up with EPA funds and will be redeveloped as a shipping terminal.

Photo credit information: – Richard McMullin, photographer, Office of the City Representative, Philadelphia

2. Map of U.S.: EPA Brownfields Demonstration Cities

Large Cities:

Cleveland/Cuyahoga County, Ohio
Baltimore, Maryland
Detroit, Michigan
Indianapolis, Indiana
New Orleans, Louisiana
St. Louis, Missouri

Mid-Size Cities:

Birmingham, Alabama
Bridgeport, Connecticut
Knoxville, Tennessee
Louisville, Kentucky
Richmond, Virginia
Rochester, New York
Sacramento, California
Trenton, New Jersey

Smaller Cities/Clusters:

Cape Charles/Northampton County, Virginia
Laredo, Texas
Oregon Mill Sites (7 small towns), Oregon
West Central Municipal Conference, Cook County, Illinois

Caption: Eighteen cities or regions have already received grants of up to $200,000 through the EPA’s Brownfields Economic Redevelopment Initiative. An additional 32 cities will receive funds by the end of 1995. The common objectives of these projects are to assess contamination at abandoned sites; involve community residents in decision making; leverage other public and private funds for clean-up and redevelopment; resolve liability issues; and serve as role models for other communities.

For the past six years, the Lincoln Institute has been collaborating with the Loeb Fellowship Program at Harvard University’s Graduate School of Design. Established in 1970 through the generosity of alumnus John L. Loeb, the Loeb Fellowship invites about 10 mid-career professionals each year to study independently and develop insights and connections that can advance their work revitalizing the built and natural environments. The 2002–2003 fellows took their class study trip to Cape Town, South Africa, in May, focusing their inquiry on urban renewal efforts in the township of Khayelitsha.

Cape Town is as glistening a first world city as one could ever expect to see. It’s also among the most deceptive. The come-on begins with one’s first view of Table Mountain, rising behind the city’s modernist skyline. It literally peaks when you ride the sleek, blue funicular to the top and behold, along with the wondrous natural landscape, abundant evidence of apparent prosperity and cosmopolitanism. The seaport of this early outpost of globalization continues to bustle with levels of trade befitting an intercontinental crossroads. The gleaming Victoria and Alfred Waterfront is an upscale tourist vortex, and the massive new convention center with its adjoining international hotel help make Cape Town a glorious modern city.

One feels a twinge of betrayal, however, with the first visit to Khayelitsha, 26 kilometers (16 miles) out the N2 highway amid the sandy Cape Flats, a black African township of over a million residents and the sort of place where the majority of Cape Town residents live. Miles before any apparent settlement, one sees dozens of men and women walking along the shoulder of the freeway, making an hours-long commute to work, or in search of it. Closer to Khayelitsha, hordes of children are playing soccer in the road reserve, occasionally streaming across the multilane highway. Soon the shacks come into view, emerging from a smoky-dusty haze. There are thousands of them, amazingly resourceful assemblages of corrugated tin, recovered shipping palettes, found scraps of anything. Some are drab but most are swathed in vibrant hues.

In the township itself there are more shacks, then row after row of cinder block huts. Apart from a gas station there are almost no formal stores or other nonresidential buildings. But informal traders abound at most intersections: hair stylists operating in overturned shipping containers; meat purveyors with raw animal parts lying on dusty tables or sizzling on oil-drum grills fired by salvaged wood; fruit stands; a house store selling cigarettes, drinks and not much else. Even at noon on a workday the streets are teeming with pedestrians.

If it is an overstatement to call this the “real” Cape Town, it is also true that this condition is far more prevalent than the patina of affluence in the white, Euro-centric center. Certainly it is no exaggeration to call townships like this, with their high unemployment and AIDS rates, the greatest challenge to the still young post-apartheid government of South Africa. Recognizing this, the administration of President Thabo Mbeki is pouring resources into a program, dubbed “urban renewal” in an eerie echo of the earlier American episode, aimed at remaking these troubling legacies of apartheid into more livable places. It is this effort that the 2003 class of Loeb fellows has come to study.

Staggering Quality-of-Life Challenges

The urban renewal program was begun in 2001 to combat unemployment and crime and improve quality of life for township residents. Each of the nine provinces has identified several nodes of focus, with more than 30 nodes nationwide. The Western Cape province selected Khayelitsha and the neighboring “colored” township of Mitchell’s Plain because of the huge challenges they present. Both are large—Khayelitsha is second only to Soweto in size—and distant from the urban core and economic opportunities; together they account for one-third of the Cape Town region’s population.

The magnitude of the project is stunning. Not yet 20 years old, Khayelitsha is believed to have over one million residents and an annual growth rate of 5 percent. The township, whose name means “our new home” in the Xhosa language of its dominant population, began life in the early 1980s as a planned dormitory settlement for rural African men who migrated to Cape Town for industrial jobs. Initially, wives and children were not allowed to join the men. When the dying apartheid regime lifted its pass law restrictions in the late 1980s, families came flooding into the township.

Today, unemployment officially stands at around 46 percent, but that apparently counts only those who still are actively looking. The HIV infection rate is thought to be around 25 percent. As much as one-third of township residents are living in informal housing, either in squatter shacks built illegally on city-owned land, in officially sanctioned shacks on plotted and serviced lots, or in backyard shacks behind the cinderblock huts that comprise the lion’s share of formal housing.

Khayelitsha has almost no jobs of its own apart from informal trade, such as unlicensed taverns known as shebeens, hair stylists and house shops, and scant tourism jobs. The commute to Cape Town is a grueling journey by overcrowded trains, and the trip is made longer by the fact that the Khayelitsha line is not direct, but a branch from the line to Mitchell’s Plain. And increasingly the jobs are not in central Cape Town but in the booming edge city of Bellville, which is unreachable for carless commuters except by jitney taxi. As it happens, access to and from Khayelitsha is intentionally poor. Emerging at the height of the anti-apartheid struggle, the township was designed so that its two entrance points could be closed in the event of any disturbance.

Given the paucity of jobs in the township and the difficult commute to existing employment centers, the most appropriate urban renewal strategy might be to relocate residents to new housing near jobs and adequate transportation networks. But that task is so monumental and fraught with thorny considerations that the government has settled for now on trying to make the existing township as livable as possible.

“The question of relocation versus redevelopment of Khayelitsha is a political hot potato,” says Pieter Terblanche, principal planner in Cape Town’s Planning and Environmental Directorate. White residents in Cape Town and its close-in suburbs aren’t eager for new neighbors, and the township residents themselves want to cling to whatever patch of ground they’ve been able to secure for themselves in the (probably legitimate) fear that they’ll never get as much anywhere else.

Addressing the housing needs within Khayelitsha itself then becomes a top priority. About 20,000 households now live in areas with only communal toilets and water taps, though most have electricity. Most of these families need to be relocated to so-called serviced sites, with water, sewer and access to a bona fide street. Several thousand others are doubled up on serviced sites intended for only one house; these too will be relocated. To reduce the risk of the devastating fires that sometimes sweep through the shack lands, the city wants to de-densify informal areas, adding to the relocation challenge.

The rehousing program is complicated by other factors. For the vast majority of residents, the only acceptable housing is a detached hut on a privately owned lot. Multifamily rental housing is seen as a despised relic of apartheid, and mid- or high-rise apartments are anathema to these recently rural denizens. Government rental housing is being phased out as it is converted to private ownership. Most residents are waiting their turn to secure an individual lot where they can use their 17,900 rand (US$2,400) housing subsidy toward building the standard-issue, 36-square meter, cinder block hut. With enough hands, a hut can be erected in a weekend.

Naturally, this land-intensive approach leads to what we in the U.S. would call sprawl, exacerbating transportation problems and dramatically increasing the cost of extending water, sewer and other infrastructure. The effect, taken together with the wide arterial roads that are the primary street network, is a kind of American-style, automobile-oriented design, but without the automobiles.

Other issues are emerging, as well. “Ownership brings financial responsibilities and requirements that people aren’t necessarily prepared for,” said Terblanche. Many residents also were unprepared for the reality of being forced to pay rising water and electricity rates. Most had become accustomed to paying little or nothing during the late apartheid era, when the government could do little to counter the mass civil disobedience. In an echo of that era, angry poor residents today regularly participate in street protests against utility rates and collections.

Remaking the Township into a Town

With residents largely staying put in Khayelitsha, the question for the urban renewal program becomes how to make the township into something more closely resembling a real town. Step one has been to lay the groundwork for a central business district (CBD) that will allow residents to do their shopping and government business closer to home; now they must take a costly cab ride to Mitchell’s Plain to buy anything beyond convenience items.

The CBD is being developed as a joint venture between the city of Cape Town, private interests and the Khayelitsha community. It spans 73 hectares (182.5 acres) adjacent to the commuter rail station. While retailers and developers know Khayelitsha is a huge, untapped market, it is also seen as an enormous risk by financial institutions, who redline African townships. In Khayelitsha, 60 percent equity has been required of any developer or institution seeking financing. In late July, however, a tentative agreement was reached, and the Cape Town council gave approval to what will be one of the largest private-public investments yet undertaken in a South African township. A grocery chain and discount department store have signed on, but planners want to get a mix of tenants that also includes local merchants. That has required an elaborate financing scheme that allows for keeping rents affordable. Some informal traders also will be allowed in an enclosed square that planners consider the focal point of the district.

Several other planned projects aim to formalize and dignify the public realm. While the city’s transport officials are resistant, one of the most urgent needs is to provide safer, cleaner and more attractive pedestrian ways, says Barbara Southworth, manager of urban design in the city’s division of development services.

In addition to building walkways and plazas at key intersections and at taxi-bus nodes, Southworth’s office is working to provide some order to the informal trade areas by introducing rows of concrete, post-and-beam arches that can serve as storefronts for the trading stalls. Most of these are improvised from sideways shipping containers, and tend to lie in haphazard clusters. By leasing the favored storefront positions the city hopes to introduce a modest level of control over an otherwise unregulated environment.

The government’s attention to Khayelitsha has delivered other amenities as well, though not necessarily under the rubric of urban renewal. The magistrate court building that opened in early May is the most expensive government building ever built in a black township, which is taken as an important sign of progress. The national and provincial governments also contributed to the first national tourist site in a township, a cultural center at Lookout Hill. Built at the highest point in the Cape Flats, next to a fragile dune that offers a panoramic view of Khayelitsha and Mitchell’s Plain, the center is expected to be the entry point for the increasingly popular township tours, estimated at 30,000 mostly foreign tourists annually. The center will feature exhibits on the origins of Khayelitsha and on the Sangoma healers of Xhosa culture and a marketplace selling the wares of local cottage industries.

Vexing Consequences

It is unsettling to think that, at the moment, the most promising economic path for Khayelitsha is to offer tourists a glimpse of the provisional landscape necessitated by crushing poverty, mass relocation and government-enforced segregation. It is equally disquieting to realize that urban renewal efforts at normalizing the township’s environment could reduce some of the appeal to those tourists.

While American urban renewal often meant displacing many African-American and immigrant populations by eliminating central city ghettoes, the South African variant aims to improve conditions for millions of residents who will be allowed to remain in far larger ghettoes many miles from the urban core. This immediately raises some vexing questions: Should the government work to preserve these intensely segregated artifacts of an oppressive regime? There are powerful arguments for doing so, not least the extreme difficulty and unpopularity of relocating a population that has had its fill of such government-driven exercises. But by investing in making townships more permanent, are current residents and future generations consigned to economic isolation? These questions linger even as the government proceeds with the program.

David Goldberg was a Loeb Fellow at Harvard in 2002–2003. He is communications director at Smart Growth America, a nationwide coalition based in Washington, DC.

Loeb Fellows, 2002–2003

Gabriel Abraham, Senior Consultant, Research Triangle Institute, Research Triangle Park, North Carolina

Arnd Bruninghaus, Architect, A/haus Group, Amsterdam, The Netherlands

Kathleen A. Bullard, Chief of Watershed Planning Division, Mountains Recreation and Conservation Authority, Los Angeles, California

Deborah J. Goddard, Director of Community Development Planning, Urban Edge, Boston, Massachusetts

David A. Goldberg, Communications Director, Smart Growth America, Decatur, Georgia

Linda Haar, Director, Boston Planning Institute, Cambridge, Massachusetts

Susan L. Hamilton, Assistant Director of Industrial Development, Metro Development Authority, Louisville, Kentucky

Robert L. Liberty, Smart Growth Consultant, Portland, Oregon

Josephine Ramirez, Program Officer, Getty Grant Program, J. Paul Getty Trust, Los Angeles, California

Jennifer Siegal, Principal, Office of Mobile Design, Venice, California

Jennifer Yoos, Architect and Partner, Vincent James Associates, Minneapolis, Minnesota

When Jim Brown joined the Lincoln Institute as president and CEO in May 1996, he had served on the faculty of Harvard University for 26 years and headed the Joint Center for Housing Studies at the Kennedy School, considered the most prestigious research center on U.S. housing issues. As he prepares for retirement from the Institute after nearly nine years, he says that the most surprising aspect of his tenure has been his role in expanding the organization’s international programs, especially in Latin America and China.

“The Institute’s programs on U.S. land use and tax policy were well-established and ably directed by senior fellows on the staff,” Brown noted, “but the need and demand for training and research on these topics remain critical in the new market economies that have emerged over the past few decades. Public officials, policy makers, academics and stakeholders in the private sector all have been very receptive to and eager for our educational programs, and we have developed a lively exchange of knowledge and mutual respect.”

Brown expanded and reorganized the Institute’s academic agenda by integrating research and educational programs into three academic departments: Planning and Development; Valuation and Taxation; and International Studies. This structure encouraged each department chair to develop a curriculum, sponsor research, offer educational programs and disseminate information to fit the needs of various constituencies.

“I wanted to empower others to do their work in their own program areas, and I think the results have been very positive,” Brown commented. “The Institute is more widely known today because of our enhanced commitment to curriculum development and special demonstration projects, as well as varied outreach efforts to share the results of our work. We are fortunate to have the financial resources to be able to develop programs and offer them to those who need and can benefit from this information.”

The Institute offers more than 75 courses, conferences and seminars annually at Lincoln House and at locations around the globe to public officials, practitioners and private citizens. In addition, the Institute’s research and graduate student fellowship programs have been greatly expanded over the past five years.

“I’m very pleased with how the staff has developed numerous ways to disseminate our sponsored research and information about our programs,” Brown added. “These include the Land Lines newsletter; books, working papers and other academic publications; our annual catalog; and our Web site. Advances in online communication have challenged us to continue to find ways to reach new audiences.”

As the Institute board, staff and faculty prepare for the next generation of presidential leadership, we offer our sincere thanks to Jim Brown for reinvigorating the organization’s academic mission, the scope of research and educational programs, and approaches to learning and communicating information about the many facets of land policy.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Los proyectos de reurbanización a gran escala (denominados grandes proyectos urbanos o GPU) plantean muchas dudas sobre las consecuencias de la urbanización subsiguiente provocada por la intervención. Los GPU se caracterizan por el impacto que tienen en una parte significativa de la ciudad, a menudo con el uso de algunos nuevos instrumentos fiscales o reguladores y la participación de una amplia red de agentes e instituciones. Se espera que estos proyectos afecten los precios del suelo, reciclen la infraestructura y las instalaciones existentes o creen otras nuevas, y atraigan otras construcciones nuevas.

Los GPU como instrumento de política urbana han sido objeto de controversia y debate considerable en toda América Latina. Se argumenta a menudo que promueven la exclusión social y la renovación de edificios para aspiraciones de la clase media, tiene efectos limitados en la estimulación de actividades inmobiliarias y requieren grandes subsidios públicos (a veces ocultos) que a menudo quitan recursos fiscales de otras necesidades urbanas. A pesar de su creciente popularidad en América Latina, existe poca evidencia empírica para apoyar estas críticas.

Este artículo presenta el caso de un GPU introducido en São Paulo, Brasil, en 1996 como una “operación urbana” para reurbanizar un área de ingresos medios que constaba en su mayor parte de hogares unifamiliares que iba a ser atravesada por la prolongación de la Avenida Faria Lima. El proyecto es conocido como el Consorcio de Operaciones Urbanas de Faria Lima (OUCFL). Examinamos los principios económicos que afectan el rendimiento fiscal del proyecto y su oportunidad para recuperar plusvalías, evaluamos los cambios en densidad residencial y analizamos los cambios en la distribución de ingresos y la estructura de la propiedad. Por último, ofrecemos algunas sugerencias de políticas sobre cómo y cuándo usar esta clase de instrumento en función de estas evaluaciones.

¿Qué es una operación urbana?

Una operación urbana es un instrumento legal que trata de proporcionar a los gobiernos locales el poder de llevar a cabo intervenciones relacionadas con mejoras urbanísticas y de planificación municipal en asociación con el sector privado. Identifica un área particular dentro de la ciudad que tenga el potencial de atraer inversiones inmobiliarias privadas para beneficiar a la ciudad en su totalidad. Los índices de planificación municipal apropiados (es decir, zonificación y otros reglamentos sobre coeficientes de construcción, índices de ocupación y usos del suelo) se redefinen según un plan maestro, y las inversiones se hacen en infraestructura nueva o reciclada.

Una operación urbana permite a la municipalidad recuperar (a través de medios negociados u obligatorios) los incrementos del valor del suelo relacionados con los subsiguientes cambios de uso del suelo. En comparación con otros instrumentos de recuperación de plusvalías, estos fondos están destinados o justificados dentro del perímetro del proyecto y serán compartidos entre el gobierno y el sector privado para inversiones en infraestructura urbana y subsidios de las inversiones inmobiliarias privadas para apoyar el proyecto mismo.

Cada operación urbana en Brasil es propuesta por el poder ejecutivo y aprobada por el poder legislativo de la jurisdicción. En el caso de São Paulo, esta autoridad fue creada en la Ley Orgánica Municipal (Constitución de la Ciudad) en 1990, que se incluyó más adelante en la nueva ley de urbanización brasileña (Estatuto de la Ciudad de 2001). Los primeros proyectos propuestos fueron la Operación Anhangabaú (más tarde ampliada como parte de la Operación Centro de la Ciudad y denominada Operación del Centro) y Água Branca, seguida por las operaciones de Água Espraiada y Faria Lima. Después de aprobar el nuevo Plan Maestro de la ciudad en 2001, se generaron otras nueve operaciones urbanas. Se espera que estos trece proyectos afecten del 30 al 40 por ciento del área edificable de la ciudad de São Paulo.

Financiación de Faria Lima

La operación urbana de Faria Lima (OUCFL) fue propuesta y aprobada en 1995 con el objetivo de obtener recursos privados para financiar las inversiones públicas necesarias para comprar suelo e instalar infraestructura con el fin de ampliar la Avenida Faria Lima. Se estimó que estos costos ascendían a aproximadamente US$150 millones, dos tercios para adquisición de suelo y un tercio para la avenida en sí. Al proyecto se opusieron muchos interesados por motivos que iban desde el origen de los fondos (es decir, avanzados del presupuesto local a través de una deuda nueva) hasta preocupaciones del vecindario (una de las cuales pudo mantener sin cambios los coeficientes de edificabilidad [floor area ratio o FAR] y excluirlos legalmente de la zonificación de OUCFL) y problemas de diseño técnico.

Los estudios técnicos realizados en su momento indicaban que sería posible aprovechar 2.250.000 metros cuadrados potenciales más de los ya permitidos por la legislación de zonificación de la ciudad y consecuentemente se modificaron los FAR. Estos derechos de construcción adicionales fueron garantizados contra un pago mínimo del 50 por ciento de su valor de mercado usando el instrumento existente Solo-Criado (venta de derechos de construcción). La OUCFL despertó gran interés por parte de empresarios inmobiliarios. No obstante, este instrumento también fue cuestionado por su falta de transparencia, su enfoque de “proyecto a proyecto”, y la arbitrariedad en la forma en que se establecieron precios relevantes que después se usaron para calcular el valor de los derechos de construcción adicionales.

En agosto de 2003 ya se había autorizado un total de 939.592 metros cuadrados, o casi el 42 por ciento de los 2.250.000 metros cuadrados totales posibles. Se aprobaron más de 115 proyectos inmobiliarios, incluidos casi el 40 por ciento de edificios comerciales y el 60 por ciento de edificios residenciales de alta calidad. No obstante, los recursos (aproximadamente US$280 millones) obtenidos de estos proyectos aprobados no habían compensado completamente los gastos (US$350 millones, incluidos el capital más los intereses) relacionados con la ampliación de la avenida, teniendo en cuenta los elevados intereses reinantes en Brasil durante los casi ocho años desde la ejecución de los gastos. Así, aproximadamente el 80 por ciento del costo (aunque mayor que el anticipado) se ha recuperado mediante el proceso de Venta de Derechos de Construcción. Desde julio de 2004, la compensación de estos fondos de avance se obtuvo mediante el ingenioso y nuevo mecanismo de recuperación de plusvalías conocido como CEPAC, siglas que significan Certificado de Potencial Adicional de Construcción. Un CEPAC representa un metro cuadrado.

La introducción de CEPAC

Aunque los CEPAC se definieron en el Estatuto de la Ciudad de 2001 de Brasil, no fueron aprobados por el CVM (equivalente brasileño de la Comisión de Bolsa y Valores de EE. UU.) como libremente comerciables en la Bolsa de Valores Brasileña hasta diciembre de 2003. El reglamento establece que el precio de cada certificado sea definido por una subasta pública y que puedan ejecutarse en cualquier momento los metros cuadrados correspondientes de derechos de construcción (que también incluyen cambios de uso e índices de ocupación) expresados en cada certificado. El reglamento indica también que se pueden emitir nuevos lotes de certificados (y venderse en subastas) sólo después de confirmarse que los recursos capturados por la venta previa han sido destinados de forma efectiva al proyecto. Para asegurar este uso designado, los ingresos se depositan en una cuenta especial, no en el tesoro municipal. Desde el punto de vista de los inversores privados, esta designación asegura la aceptabilidad de este instrumento de recuperación de plusvalías a su propia valorización. Al emitir un número menor de certificados que el número de derechos de construcción potenciales —es decir, al gestionar su escasez— el sector público puede beneficiarse de la valorización y poder así recuperar la plusvalía “ex-ante” (Afonso 2004, 39).

La aprobación final de los CEPAC para la OUCFL y todos los pasos necesarios para lanzarlos al mercado financiero se produjo a mediados de 2004, y la primera subasta a finales de diciembre de 2004 generó casi 10 millones de reales (unos US$4 millones), correspondientes a la venta de unos 9.000 CEPAC de un grupo autorizado de 650.000 metros cuadrados. Los certificados de OUCFL se vendieron a un valor nominal de 1.100 reales (unos US$450) por metro cuadrado sin un precio adicional como resultado del proceso de licitación.

Esta situación contrasta con la operación urbana de Água Espraiada, que se esperaba que fuera completamente financiada por CEPAC desde su inicio. En su tercera subasta, los certificados ya estaban alcanzando los 370 reales por certificado en vez del valor nominal de 300 reales fijado para esta operación. Una subasta más reciente en Água Espraiada vendió 56.000 CEPAC y alcanzó 21 millones de reales (US$9,5 millones), reflejando un precio por certificado de 371 reales. Este contraste de precios refleja los distintos valores nominales originales en los dos proyectos. En el caso de OUCFL los urbanizadores de compraron (y acumularon) derechos de construcción por adelantado, para beneficiarse de las reglas más flexibles antes de las aprobaciones de la CVM. El precio de los certificados en Faria Lima empezó siendo de más de 1.100 reales porque es un área más valorada. En Água Espraiada los urbanizadores estaban dispuestos a pagar un precio mayor que el valor nominal original, ya que los certificados eran menos caros y había una mayor demanda.

Implicaciones de los precios del suelo

Los precios del suelo sin ocupar y de las áreas urbanizadas experimentaron un aumento considerable en algunos bloques dentro del perímetro de OUCFL durante los años 90, pero disminuyó en otros bloques. No obstante, el precio promedio del metro cuadrado de nueva urbanización descendió en toda la región metropolitana de San Paulo (RMSP) en todas las franjas de precios, cuando se comparan los precios promedio de 1991 a 1996 con los de 1996 a 2000.

Después de controlar una serie de atributos relacionados con el carácter variable de las urbanizaciones y su ubicación, las estimaciones de precios mostraron un aumento relativo inequívoco después de haber dado comienzo a la operación. El precio promedio por metro cuadrado dentro del perímetro de OUCFL aumentó de 1.680 reales en el período de 1991–1996 a 1.920 reales en el período de 1996–2001, lo que representa un aumento del 14 por ciento, mientras que los precios en la RMSP disminuyeron de 1.210 a 1.060 reales, lo que representa un descenso del 12 por ciento en el mismo período (1,95 reales/1,00 dólares estadounidenses en diciembre de 2000). Así pues, el precio por metro cuadrado en OUCFL era aproximadamente un 26 por ciento mayor que el de RMSP. El precio por metro cuadrado en OUCFL fue un 38 por ciento mayor que el precio promedio en la RMSP en 1991–1996, y aumentó a un 81 por ciento en 1996–2001.

¿Fue este aumento capturado por la municipalidad el previsto? Considerando que el costo de la construcción es en promedio aproximadamente igual a 1.000 reales por metro cuadrado, la subasta de 2004 (la única hasta ahora) capturó casi todo el valor añadido a los precios actuales. El sistema previo anterior a CEPAC capturó aproximadamente el 50 por ciento o más, dependiendo de la capacidad y del éxito de los negociadores municipales, y de la exactitud del precio de referencia. CEPAC ahora cambia este porcentaje y el valor nominal del instrumento puede recuperar todo el incremento del valor o incluso más, dependiendo de la relación de este valor nominal con los precios del mercado, y de los resultados de futuras subastas. Al comparar un proyecto de reurbanización financiado completamente por bonos de construcción (como CEPAC) y otro financiado totalmente por tributos inmobiliarios generales, no existe ninguna duda de que el anterior es menos regresivo que este último. Incluso con un tributo inmobiliario progresivo, con tasas que aumenten según los valores, parte de los costos serían pagados por hogares más pobres.

Esta evidencia de que aproximadamente el 80 por ciento del costo del proyecto ya se ha recuperado, en combinación con la subasta de los derechos de construcción restantes mediante CEPAC y el impacto de la apreciación de la propiedad en los ingresos de tributos inmobiliarios actuales, indica que el proyecto no sólo debe pagarse por sí mismo sino que realmente genera una plusvalía fiscal para la ciudad en general en los siguientes cinco o siete años.

En efecto, los cambios causados al sustituir casas unifamiliares más antiguas por nuevos edificios residenciales y comerciales produjeron un cambio sustancial en la recaudación de tributos inmobiliarios en el área de la OUCFL. Muchas parcelas e incluso bloques enteros habían sido ocupados por casas de uno o dos pisos construidas en los años 50. Muchas de estas estructuras tenían derecho a un coeficiente de descuentos por obsolescencia de hasta un 30 por ciento del tributo inmobiliario. Fueron reemplazadas por edificios nuevos, más altos y de mayor calidad para los que el descuento era nulo. Nuestras estimaciones indican que las diferencias en recaudación de tributos inmobiliarios por metros cuadrados construidos puede haber aumentado al menos 2,7 veces y hasta 4,4 veces más. Es decir, el tributo inmobiliario promedio por metro cuadrado aumentó a un mínimo de 588,50 reales hasta un máximo de 802,50 reales desde 220,95 reales si la casa tenía más de 25 años, o desde 179,70 reales si la casa tenía más de 30 años.

Implicaciones sociales

El caso de la OUCFL ofrece una oportunidad única para cuantificar cambios en las características de residentes antes y después de la intervención, ya que hay datos disponibles a nivel de seguimiento del censo para 1991 y 2000, y la intervención empezó en 1996. Nuestro análisis de renovación y desplazamiento de residentes más pobres confirma principalmente las conclusiones de Ramalho y Meyer (2004) de que los ingresos promedio han aumentado relativamente en la mayoría de los bloques dentro del perímetro de la OUCFL. En lo que se refiere a las normas brasileñas, la clase media-alta fue desplazada de la región por el 5 por ciento más rico de hogares en el área metropolitana. Los datos del censo también mostraron que la densidad residencial descendió entre 1991 y 2000, de 27 a 22 residencias por hectárea, aunque estas cifras pueden estar distorsionadas porque reflejan la razón de residencias totales en todo el área, no un promedio de las razones por parcela donde se convirtió el uso del suelo.

Los datos de 1991 indicaron que la población ya estaba abandonando el área de la OUCFL antes de la aprobación de la operación urbana, pero este éxodo se intensificó después de 1996, generando parcelas desocupadas en el proceso de configuración del sitio para acomodar a las nuevas urbanizaciones de edificios altos. Al mismo tiempo, aumentó la densidad de construcción. El número promedio de pisos por nuevo edificio en el área aumentó de 12,6 en el período de 1985–1995 a 16,7 en el período de 1996–2001. El número de viviendas por edificio aumentó de 37,1 a 79,6 en los mismos períodos.

Esta contradicción aparente entre la menor densidad residencial y el mayor número de viviendas se explica en parte por la construcción de edificios comerciales que reemplazaron muchas residencias unifamiliares en parcelas pequeñas o de tamaño promedio. La OUCFL provocó una concentración inmobiliaria considerable, ya que los nuevos edificios comerciales y residenciales reemplazaron las casas y requirieron áreas de suelo más grandes para proyectos arquitectónicos de clase alta. Los 115 proyectos aprobados entre 1995 y agosto de 2003 que solicitaron aumentos en los coeficientes de utilización requerían un total de 657 parcelas, o un promedio de 5,7 parcelas por proyecto.

La combinación del aumento en nivel de ingresos y la reducción en densidad de hogares indican que el proceso de renovación avanzó dentro y fuera de la región de la OUCFL durante los años 90. No obstante, éste no es un caso clásico de renovación para la aspiración de clases medias, donde las familias pobres son expulsadas de un área debido a diversas presiones socioeconómicas. En este caso fueron mayormente las clases medias-altas quienes fueron desplazadas. Excepto en lo que se refiere al pequeño núcleo de favelados restantes (Favela Coliseu), la región estaba ya ocupada por personas que pertenecen a los sectores más ricos de la sociedad.

Algunas observaciones de política

Este artículo contribuye al debate sobre la gestión social de valoración del suelo proporcionando evaluaciones de datos reales y elementos económicos. Estos elementos faltaban en la mayoría de los análisis, y creemos que este vacío en las publicaciones ha contribuido a una interpretación incompleta de las implicaciones de una operación urbana y a recomendaciones de política pública equivocadas.

Nuestra conclusión es que el mecanismo de financiación de CEPAC por sí mismo no aumenta la característica regresiva de las operaciones urbanas, ya que sin esos bonos de derechos de construcción toda la inversión en reurbanizaciones sería financiada por impuestos generales. Si el proyecto de la OUCFL fuera inadecuado en términos de distribución de ingresos, hubiera sido aún peor sin el mecanismo de recuperación de plusvalías. En vez de eso, CEPAC y el mecanismo de recuperación de plusvalías usado previamente ofrecieron dos características deseables en cualquier inversión pública: cobrar a los nuevos terratenientes es al menos neutro en términos de distribución de ingresos; y los beneficiarios principales terminan por pagar el proyecto.

Además, el mecanismo de operación urbana ofrece incentivos para la reurbanización. Dado que la mayoría de los proyectos aumentan los precios del suelo y echan a los pobres de la región, sería mejor invertir todo el presupuesto municipal en proyectos a pequeña escala. Esto es lo opuesto a lo que ocurrió con la reurbanización de la rica área adyacente de Berrini donde los urbanizadores decidieron la forma de concentrar su inversión, resultando en una concentración aún mayor de ingresos que en el área de la OUCFL. Debido a la falta de acción de los gestores de política en ese caso, la municipalidad no capturó ningún valor de Berrini, pero pagó el costo completo de la infraestructura.

El uso de bonos de derechos de construcción puede disminuir el aspecto regresivo de la urbanización, pero hacer que un proyecto sea verdaderamente progresivo requiere atención en el lado de los gastos, financiando toda la inversión a través de instrumentos como CEPAC. La limitación principal sobre la distribución de beneficios a los pobres es que la ley establece que todos los fondos recogidos mediante la recuperación de plusvalías (CEPAC u otros instrumentos) deben invertirse dentro del perímetro de la intervención. Una forma de que estas intervenciones sean más progresivas es invertir en actividades que suministren extras a los pobres, como transporte público, educación y salud. Además, la legislación importante permite que la administración seleccione un área dentro del perímetro de una operación urbana y la declare zona especial de interés social (ZEIS) donde las parcelas se pueden usar exclusivamente para vivienda social de bajos ingresos.

Otra alternativa es establecer áreas de vivienda social dentro del perímetro de la operación urbana. Al subsidiar viviendas de bajos ingresos con dinero de urbanizadores y nuevos terratenientes, no habría una distorsión de precios fuera de la industria de la vivienda. El subsidio resulta de la segmentación del mercado y de la transferencia de la renta adicional a hogares pobres. Se trata de una gestión social real de valoración del suelo.

Ciro Biderman está afiliado al Centro de Estudios de Política y Economía del Sector Público (Cepesp) en la Escuela de Ciencias Económicas y Empresariales de la Fundación Getúlio Vargas de São Paulo, Brasil. Es profesor visitante de desarrollo internacional y planificación regional en el Departamento de Estudios y Planificación Urbanos del Massachusetts Institute of Technology, Cambridge.

Paulo Sandroni es economista y profesor en la Escuela de Ciencias Económicas y Empresariales de la Fundación Getúlio Vargas.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y director del Programa sobre América Latina y el Caribe del Lincoln Institute.

Referencias

(Estas publicaciones sólo se encuentran en portugués).

Afonso, Luis Carlos Fernandes. 2004. Financiamento é desafio para governantes (La financiación es un desafío para los gobernantes). Teoria e Debate Nº 58, Mayo-Junio: 36–39.

Ramalho, T., e R.M.P. Meyer. 2004. O impacto da Operação Urbana Faria Lima no uso residencial: Dinâmicas de transformação (El impacto de la Operación Urbana Faria Lima en el uso residencial: dinámicas de transformación). Mimeo. São Paulo: Lume/FAUUSP.

Biderman, Ciro y Paulo Sandroni. 2005. Avaliação do impacto das grandes intervenções urbanas nos precos dos imoveis do entorno: O caso da Operação Urbana Consorciada Faria Lima (Evaluación del impacto de los precios en la propiedad cerca de intervenciones urbanas a gran escala: El caso del Consorcio de la Operación Urbana Faria Lima). Lincoln Institute of Land Policy Research Report (Abril).