Compulsory purchase, expropriation, eminent domain, or simply “taking” are different names for the legal institution that allows governments to acquire property against the will of its owner in order to fulfill some public purpose. This tool has been used for a long time as a major instrument of land policy, but now it is subject to a number of criticisms and mounting social resistance in many parts of the world. Campaigns for housing rights, movements for the defense of property rights, and legislative and judiciary activism are among the factors changing the conditions under which governments exercise their power of eminent domain.

The rapid and intense urbanization in Latin America over the last 50 years is often contrasted in the literature with an inadequate urban planning system as a way to explain many resulting social problems: high land prices and property speculation, rampant informality, extreme sociospatial segregation, inadequate urban infrastructure and services, environmental degradation, and the like. The literature is largely silent, however, on the role played by national legal systems, which have both contributed to this situation and reacted against it. The pivotal role of the legal order cannot be underestimated.

El plan de ordenamiento territorial de una ciudad, por lo general, describe las metas y objetivos de desarrollo mediante el uso de diferentes tipos de mapas y documentos escritos. La mayoría de los mapas y otras representaciones de diseño urbano se elaboran con una visión en dos dimensiones (2D), que luego se traducen en instrumentos regulatorios y herramientas de planificación estratégica también bidimensionales. El espacio urbano se representa en mapas que se asemejan a un rompecabezas cuyas piezas planas serían las áreas administrativas (municipales, rurales, urbanas, en crecimiento, en expansión, limítrofes), las áreas según el uso de los inmuebles (residencial, comercial, de negocios, histórico, turístico, informal, recreativo), las áreas de protección medioambiental o de uso restringido (zonas de captación de aguas, áreas inundables, colinas propensas a los deslizamientos), entre otras. Es así como el espacio urbano real 3D se gestiona mediante leyes y otras convenciones basadas en una visión 2D, lo cual evidencia que la ciudad física y la ciudad legal funcionan en dimensiones diferentes y, de cierta forma, incompatibles.

En el pasado, esta discrepancia era aceptada, ya que los mapas 2D constituían el principal recurso disponible para representar la ciudad real; no obstante, en la actualidad los gráficos computarizados pueden gestionar objetos complejos en el espacio.

Resulta necesario, entonces, reformular los aspectos legales y económicos de la sociedad urbana, pasando de la visión tradicional 2D a un enfoque 3D, con el fin de desarrollar, implementar y controlar las políticas de suelo urbano de manera más eficiente.

Cuando el espacio urbano se describe mediante mapas digitales integrados a bases de datos en un Sistema de Información Geográfica (SIG), diferentes capas de información pueden ser adicionadas para dar una visión más próxima de la realidad en 3D. Un catastro 3D es una de las herramientas que puede facilitar este proceso, pues está compuesto de un sistema de bases de datos integradas que contiene información sobre títulos de propiedad inmobiliaria, características físicas de los inmuebles, modelos econométricos que describen los valores inmobiliarios, redes de transporte, infraestructura y servicios, y atributos medioambientales.

Creación de un nuevo marco 3D

Google Earth ha popularizado la información geográfica, ya que permite a los usuarios visualizar un lugar virtual en 3D, al nivel de detalle que desee y en un entorno global. Este y otros programas geográficos pueden utilizarse con bastante facilidad para cambiar el punto de vista de la realidad. Si el usuario pasa de una vista desde arriba (que muestra la ciudad como una superficie plana) a una perspectiva oblicua, podrá observar el relieve y la altura de los edificios, árboles, redes aéreas de servicios públicos y otros objetos en el espacio.

Mediante este tipo de visualización en 3D se pueden identificar espacios sin desarrollar, edificios de diferentes alturas, viviendas suburbanas diseminadas, estructuras en áreas rurales aisladas y construcciones precarias en asentamientos informales, todo lo cual permite inferir cambios necesarios en el uso del suelo. Cuando el espacio 3D se representa en una pantalla plana o en impresiones en papel, se muestran detalles que resultan difíciles de identificar en un mapa 2D, tales como el movimiento de la sombra durante el día, diferentes vistas desde la ventana de un apartamento y las relaciones espaciales entre edificios y elementos naturales.

La tecnología 3D en constante evolución está cambiando los paradigmas de la planificación urbana y la política de suelo, ya que afecta no sólo la forma en que se ve una ciudad sino la manera en que se describen los derechos de propiedad y sus restricciones en el espacio. Como resultado, es necesario contar con un nuevo marco legal urbano basado en leyes 3D y catastros 3D que puedan describir objetos en el espacio en lugar de presentar solamente sus contornos planos. Las leyes 3D afectan a los derechos en el espacio, y no más en un plano de proyección, y sólo a través de un marco normativo con esas características resultará posible definir políticas de suelo en 3D.

Por ejemplo, una representación 3D del alcance de la edificabilidad máxima para un conjunto de lotes facilitaría el uso de los instrumentos de gestión de suelo, tales como las tasas para la adquisición de derechos de edificación para nuevos desarrollos. Para poder utilizar un marco legal en 3D es necesario que los datos espaciales se encuentren sistemizados en catastros 3D, mediante los cuales se crean y mantienen en forma actualizada bases de datos espaciales y representaciones volumétricas de ciudades, así como también un registro de la propiedad 3D donde se identifique y documente cada una de las propiedades y sus correspondientes restricciones en el espacio.

Los agrimensores, geólogos, biólogos e ingenieros tienen cierta facilidad para determinar, mediante mallas de puntos con coordenadas espaciales, la ubicación de objetos físicos en el espacio tales como depósitos minerales, masas de agua, plumas de contaminación, emisiones en el aire o en capas subterráneas, espacios de acceso restringido alrededor de cables de alta tensión, etc. Sin embargo, los legisladores y planificadores urbanos no están familiarizados con el hecho de describir e interpretar las intersecciones de esos objetos en el espacio. La complejidad creciente de la infraestructura urbana y de las áreas con un gran nivel de densidad de edificación requiere el registro adecuado de su condición legal (privada o pública), la cual puede ser realizada con los registros catastrales 2D que existen en la actualidad, aunque sólo hasta cierto punto.

A pesar de su potencial como herramienta de planificación urbana y del gran nivel de investigación y progresos logrados hasta la fecha, no existen jurisdicciones que posean un verdadero catastro 3D con una funcionalidad completa. Los conceptos en constante evolución involucrados en este nuevo proceso deberán estar basados en la norma ISO 19152 Modelo de Dominio de Administración de Suelos (LADM, por sus siglas en inglés), que brinda un soporte para representaciones 3D (van Oosterom 2011).

La ciudad virtual 3D

La primera idea que, por lo general, viene a la mente al considerar una ciudad 3D es su representación de las construcciones en formas regulares, a través de cubos, prismas y cilindros. No obstante, estas formas simples han demostrado ser insuficientes a la hora de analizar el espacio urbano. Buscando contar con un método que se corresponda más adecuadamente a la realidad, los investigadores y diseñadores han desarrollado técnicas para superponer fotografías de fachadas de edificios sobre las caras de los cuerpos geométricos. Con la popularización de los programas de diseño asistido por computadora (CAD, por sus siglas en inglés), la representación de las características arquitectónicas de los edificios en 3D se tornó más fácil.

Estos tres tipos de edificios virtuales 3D generalmente se colocaban en una superficie de referencia plana, lo cual creaba una falsa imagen de la ciudad puesto que mostraba a todos en un mismo nivel. Al agregar el relieve mediante perspectivas digitales basadas en modelos digitales de terreno, los edificios virtuales en 3D pasaron a colocarse en el nivel de altitud correcto en relación con el nivel del mar, obteniendo un posicionamiento espacial más preciso. El próximo paso consistió en superponer ortofotos aéreas sobre el relieve digital, lo cual dio como resultado imágenes 3D de las ciudades (físicas) que resultan mucho más reales aún (ver figura 1).

En la actualidad, los modelos urbanos 2D y 3D continúan elaborándose con puntos, líneas, polígonos e imágenes. Todos estos modelos son útiles, pero todavía insuficientes a la hora de llevar a cabo un análisis urbano detallado, ya que, como lo señala el geógrafo brasileño Milton Santos, “geometrías no son geografías” (Câmara 2000). De hecho, para desarrollar políticas de suelo se utilizan diferentes tipos de datos geográficos: sociales, físicos, económicos y medioambientales, todos los cuales tienen lugar en el espacio y, por lo tanto, deben ser relacionados con los elementos de la ciudad virtual.

El SIG contribuye al proceso de construir una ciudad virtual 3D, ya que permite el enlace entre los datos estadísticos y las formas geométricas para generar imágenes de información temática que pueden aplicarse a diferentes cuestiones relacionadas con las políticas de suelo. Para los fines de la planificación urbana, una imagen 3D creada en una plataforma de SIG es, por lo general, más útil que la propia fotografía del mismo sector, puesto que a través del sistema se puede resaltar datos de interés, crear posibles escenarios que anticipen los efectos económicos de ciertas decisiones en cuanto a políticas de suelo e inclusive evaluar el impacto al medioambiente de algún nuevo desarrollo.

Ciudades virtuales 3D formales e informales

La ciudad virtual 3D representada en forma geométrica resulta útil en distintos tipos de análisis, tales como los estudios sobre tránsito vehicular, la propagación de las ondas emitidas por estaciones de radio o cualquier tipo de análisis sobre redes de infraestructura. No obstante, para otros tipos de análisis, la ciudad virtual 3D no llega a ser suficiente. Por ejemplo, un abogado o un economista necesita visualizar la ciudad formal 3D – es decir, la ciudad definida en las normas urbanas y medioambientales. La figura 2 muestra dos imágenes en las que se ven manzanas de una ciudad virtual 3D: una representa los edificios existentes y la otra indica el potencial de desarrollo según las normas urbanas aplicables. Las diferentes densidades de construcción implican valores distintos de los inmuebles y, consecuentemente, diferentes bases económicas para la definición de la política tributaria y de recuperación de plusvalías. Estas dos ciudades conforman la ciudad virtual 3D formal.

En América Latina, donde la incidencia de la informalidad es emblemática en el paisaje urbano, resulta importante visualizar y definir tanto la dimensión informal como las dimensiones legales de la ciudad. Los asentamientos informales se desarrollan cuando las familias no logran acceder a las viviendas ofrecidas por el mercado o por los programas sociales. La gente necesita encontrar algún lugar donde asentarse, lo que con frecuencia ocurre en terrenos peligrosos o protegidos que resultan inadecuados para vivienda, o en terrenos vacantes, ya sean estos públicos o privados. La magnitud de la necesidad de una vivienda por lo general supera la cantidad de terrenos disponibles, lo que obliga a las residentes a verticalizar los asentamientos informales, construyendo estructuras más altas y con mayores niveles de densidad. Es así que se desarrolla la ciudad virtual 3D informal (ver figura 3).

Cada espacio ocupado es una componente de la ciudad, por lo tanto, la formalidad cuanto la informalidad deben tenerse en cuenta en las bases de datos de los catastros urbanos. La tarea de conectar la ciudad virtual informal con la ciudad virtual formal es un desafío mucho mayor en 3D que en 2D, puesto que, entre otras razones, los propietarios y los ocupantes de un mismo espacio compartido pueden ser diferentes. En estas áreas, la infraestructura también está organizada en forma diferente, mientras en la ciudad formal, las redes de infraestructura pública consisten en cañerías fijas, cables, caminos y vías de ferrocarril regulares y estables, en la ciudad informal las redes de infraestructura frecuentemente son construidas por los mismos habitantes mediantes mangueras y cables suspendidos que cambian constantemente de posición a medida que el asentamiento se va extendiendo. Un catastro 3D que integre todos los datos puede informar a los planificadores urbanos cuáles son las brechas existentes entre la oferta y la demanda de terrenos para construcción por parte de la población, lo que contribuye a definir políticas que aborden la cuestión de los asentamientos informales no planificados.

Ciudades dinámicas 3D

Los cambios que van ocurriendo en las ciudades pueden visualizarse y medirse de diferentes maneras, como por ejemplo, mediante estudios sobre la densificación, migración y expansión de las redes de infraestructura. Estos estudios se basan en la suposición de que las variables sociales, económicas y medioambientales se encuentran en constante movimiento, mientras que el terreno es estático. No obstante, otras fuerzas capaces de producir cambios en la ciudad pueden causar desplazamientos de diferentes intensidades que pueden medirse en el espacio (3D) y el tiempo (4D). Por ejemplo, las placas continentales están provocando que América del Sur, sus ciudades, sus propiedades públicas y privadas y sus redes de infraestructura se muevan lentamente hacia el oeste a razón de 2 cm por año. Estos movimientos, que parecen insignificantes, tienen consecuencias sobre las políticas urbanas puesto que, dentro de 50 años, una propiedad podrá moverse hasta 1 metro de su ubicación actual.

Por otro lado, la naturaleza dinámica de la tierra genera movimientos mucho más extremos. El terremoto que afectó la región chilena del Bio-Bio en febrero de 2010 provocó impactos a diferentes escalas. Según las mediciones llevadas a cabo por el Observatorio Geodésico Integral Transportable (TIGO, por sus siglas en inglés) en la ciudad de Concepción, la totalidad del territorio se movió durante 30 segundos inicialmente hacia el noroeste y luego terminó con un desplazamiento de 3 metros hacia el suroeste. Durante este episodio, la altura del suelo se modificó en 50 cm. El movimiento telúrico corrió propiedades y destruyó infraestructura y edificios urbanos, siendo que el daño se agravó con el tsunami posterior. Un patrón similar se observó durante el terremoto que azotó al país en 1960, el más grave registrado en el mundo, cuando el suelo se movió con tal intensidad que algunas propiedades (o parte de ellas) desaparecieron en el mar y otras emergieron.

El terremoto ocurrido en enero de 2010 en Haití produjo, en 35 segundos, una cantidad de escombros estimada en 20 millones de m3, pero no se registraron desplazamientos del suelo significativos del territorio.

Desde el punto de vista del catastro, estas dos catástrofes tuvieron impactos muy diferentes. Si la información urbana hubiera estado estructurada en capas temáticas e integrada en una plataforma SIG, el terremoto de Haití habría afectado a la capa correspondiente a las construcciones y habrían desaparecido varios edificios representativos. En Chile, la capa correspondiente a las construcciones se vio modificada principalmente por el tsunami, mientras que la capa de terrenos sufrió desplazamientos y cambios espaciales derivados del movimiento telúrico. Las catástrofes naturales de estas características que ocurren con tanta rapidez modifican el entorno y la vida de las personas en forma radical y tienen importantes implicaciones en cuanto a las prioridades de los gobiernos, tales como la definición e implementación de políticas de suelo, tanto antes como después de ocurridos dichos eventos.

Los impactos del cambio climático, la contaminación subterránea y la contaminación del aire, por ejemplo, pueden preverse mediante modelos matemáticos con buena precisión, aún antes de que ocurran. Al conectar estos modelos con las bases de datos espaciales de un catastro 3D es posible crear escenarios derivados de los impactos potenciales en el espacio 3D e identificar los barrios y propiedades que podrían verse afectados. Los fenómenos como los terremotos y las inundaciones súbitas, aún cuando sean impredecibles, pueden representarse mucho más rápidamente si los instrumentos de medición utilizados por las agencias medioambientales o los organismos gubernamentales se conectan con las bases de datos espaciales de los catastros 3D. La representación espacial del impacto puede estar disponible para los tomadores de decisión apenas ocurrida la catástrofe.

En resumen, la representación 3D puede contribuir a definir políticas de suelo preventivas para abordar los cambios predecibles, así como también permitir el reajuste de las políticas de suelo actuales con posterioridad a una catástrofe natural.

Redes e infraestructura 3D

Las redes de infraestructura y transporte se mueven a lo largo del territorio de diferentes maneras, lo que permite a la ciudad permanecer activa y fluida. Algunas de estas redes son invisibles por naturaleza, tales como las microondas emitidas por los teléfonos celulares, mientras que otras son invisibles porque son subterráneas, tales como los túneles y cañerías de infraestructura. Otras redes son fácilmente visibles puesto que están construidas sobre la superficie, tales como los caminos y los cables de servicios públicos. La figura 4 ilustra algunas de las complejas intersecciones espaciales de redes de infraestructura y transporte a lo largo de la ciudad 3D.

Las relaciones espaciales entre redes y propiedades públicas y privadas, reservas ambientales, depósitos minerales, masas de agua y otras características no se han tratado eficientemente en las normas cartográficas en 2D, por lo que requieren el desarrollo de nuevas normas específicas en 3D con el fin de hacer cumplir la función social de la propiedad con equidad y justicia. Por ejemplo, el artículo 1.286 del Código Civil Brasileño estipula que un propietario estará obligado a ceder el derecho de paso a través de su propiedad para la colocación de cables, cañerías y otros conductos subterráneos con fines públicos cuando no puedan construirse en ningún otro lugar. La ley también establece la necesidad de determinar cuál será la superficie afectada por los proyectos de obras públicas en cada lote y su correspondiente valor, a fin de calcular la compensación que recibirá el propietario. Los registros catastrales 3D pueden convertirse en un importante aporte que facilite dichas operaciones puesto que los catastros 2D actuales no están siendo eficientes.

Valor del mercado inmobiliario 3D

Una de las funciones de un catastro territorial es la de proporcionar información con el fin de determinar el valor de los terrenos útil para definir las políticas tributaria y de planificación urbana. En América Latina, los valores de los terrenos por lo general se calculan según métodos de valuación ad hoc (tales como el costo de reposición), en los que se utilizan datos de construcción y valores de terrenos para cada sector catastral (Erba 2008). Esta práctica no siempre genera valuaciones confiables, ya que resulta difícil mantener actualizadas las bases de datos catastrales y su implementación puede resultar arbitraria según el lugar donde se aplique.

Un método alternativo de valuación que actualmente se está implementando en la región consiste en el uso de modelos econométricos espaciales para determinar los valores de las propiedades con el nivel de precisión estadística deseable. Esto resulta importante debido a que los valores de los terrenos cambian según el espacio urbano y dependen de variables tales como normas urbanas, restricciones medioambientales, vistas panorámicas, infraestructura y otras características asociadas a la propiedad como, por ejemplo, elementos subterráneos o aéreos relacionados a ella.

Las plataformas de SIG más modernas desarrolladas para catastros 3D permiten al valuador “pararse” dentro de un edificio en cualquier altitud incluso antes de que éste se construya. El sistema le permite conocer la vista que se tendrá desde la ventana de la vivienda, identificar las relaciones existentes con otros edificios, percibir el paisaje natural y observar otras características relevantes de la propiedad. Dichos datos permiten determinar la importancia de factores externos al valor de la propiedad, un aspecto que con frecuencia no se tiene en cuenta en las valuaciones realizadas según los métodos tradicionales como el costo de reposición.

La figura 5 muestra una perspectiva del gradiente de la superficie de valores de terrenos por m2, obtenidos a partir de puntos de referencia correspondientes a propiedades en venta. La superficie posee el mismo sistema de coordenadas de referencia (x, y) que la ciudad y si bien la tercera dimensión espacial (z) no se encuentra relacionada con el espacio geográfico (altitud), es posible colocar la superficie debajo de la ciudad virtual legal y analizar la correlación espacial existente entre el valor del m2 de terreno y las normas urbanas respectivas. Este tipo de aplicación es otro posible aporte al desarrollo de políticas de suelo basadas en técnicas catastrales 3D.

Conclusiones

Aunque las tecnologías utilizadas para medir, representar y almacenar información actualmente están evolucionando hacia las plataformas 3D, la legislación urbana y las políticas de suelo continúan viendo a las ciudades como superficies planas. La posibilidad de visualizar en 3D los edificios y las restricciones que rigen sobre las propiedades representa un avance considerable para aquellos responsables de tomar decisiones referentes a las cuestiones urbanas. No obstante, queda un largo camino por recorrer antes de que la información 3D se integre como parte de la legislación urbana y los títulos de propiedad.

La consolidación de un catastro 3D, que registre de qué manera la propiedad 3D se cruza con las normas y regulaciones legales correspondientes, contribuiría a una mayor efectividad de la planificación urbana y medioambiental, el diseño de redes de infraestructura mejor posicionadas y la prevención de la informalidad, ya que posibilita la construcción de posibles escenarios futuros que muestren el impacto de las políticas de suelo en el espacio. El primer paso para darle a la legislación urbana y medioambiental una connotación 3D sería cambiar el término “área” por “espacio”, lo que implicaría una manera simple y relevante de iniciar el proceso de introducción de este nuevo paradigma. La estructuración de un registro de la propiedad 3D se encuentra aún en vías de desarrollo pero, una vez establecido, los propietarios finalmente comprenderán que son dueños de metros cúbicos en lugar de metros cuadrados.

Sobre el autor

Diego Alfonso Erba es fellow del Lincoln Institute of Land Policy, donde coordina los programas de educación a distancia del Programa para América Latina y el Caribe. Además, investiga, publica y dirige estudios relacionados con el catastro territorial y las aplicaciones SIG.

Referencias

Câmara, Gilberto. 2000. http://mundogeo.com/blog/2000/01/01/geometrias-nao-sao-geografias-o-legado-de-milton-santos/

Erba, Diego A. 2008. Catastro e información territorial en América Latina (CD-Rom). Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. http://www.lincolninst.edu/pubs/1542_Catastro-e-Informaci%C3%B3n-Territorial-en-Am%C3%A9rica-Latina

van Oosterom, Peter. 2011. Preface of the Proceedings 2nd International Workshop on 3D Cadastre. Delft, The Netherlands. http://3dcadastres2011.nl/

Reconocimientos

El autor agradece a los siguientes colegas y amigos su aporte al desarrollo de investigaciones en este campo de conocimientos: Anamaria Gliesch-Leebmann, I Design Concepts 4 You, Seeheim-Jugenheim, Alemania; Everton da Silva, Universidad Federal de Santa Catarina, Florianópolis, Brasil; João Norberto Destro, Aeroimagem S/A; Igor Bacigaluppi, Gobierno Regional de Bio-Bio, Chile; Sergio Baeriswyl Rada, Municipio de Concepción, Chile; Andrea F. T. Carneiro, Universidad Federal de Pernambuco, Recife, Brasil; Eduardo A. A. Augusto, Instituto Catastral Brasileño (IRIB), São Paulo, Brasil; y Martim Smolka y Anna Sant’Anna, Programa para América Latina y el Caribe en el Lincoln Institute of Land Policy.

Alan Mallach es senior fellow no residente en el Programa de Políticas Metropolitanas del Instituto Brookings y senior fellow en el Centro para el Progreso Comunitario, ambos de Washington, DC; y académico visitante en el Banco de la Reserva Federal de Filadelfia. Ha sido profesional, promotor y académico en temas de vivienda, planificación y desarrollo comunitario por casi 40 años, durante los cuales ha realizado aportaciones en muchas áreas, como el desarrollo de viviendas sociales y de ingresos mixtos, la revitalización de barrios y la regeneración urbana. En 2003, fue nombrado miembro del Colegio de Socios del Instituto Norteamericano de Planificadores Certificados, en reconocimiento a sus permanentes logros como líder de la profesión de planificación urbana.

Mallach es también profesor visitante en el programa para graduados en Planificación Urbana del Instituto Pratt de Nueva York, y ha enseñado en la Universidad Rutgers y en la Escuela de Arquitectura de Nueva Jersey. Ha publicado numerosos libros y artículos sobre vivienda, desarrollo comunitario y uso del suelo; su libro Bringing Buildings Back: From Abandoned Properties to Community Assets (Reconstruyendo edificios: de propiedades abandonadas a activos de la comunidad) es reconocido como el estándar en la materia. Su libro más reciente: Rebuilding America’s Legacy Cities: New Directions for the Industrial Heartland (Reconstruyendo las ciudades industriales históricas de los EE. UU.: nuevas direcciones para el corazón industrial), fue publicado en 2012 por la American Assembly de la Universidad Columbia. Reside en Roosevelt, Nueva Jersey, y tiene una licenciatura por la Universidad de Yale.

Land Lines: ¿Cómo se involucró en el Instituto Lincoln?

Alan Mallach: Ya había sabido del Instituto Lincoln desde hacía muchos años, e inicialmente me involucré en la década de 1990 con mi trabajo sobre la revitalización de áreas industriales abandonadas. Desde entonces, trabajé como profesor en una serie de sesiones de capacitación patrocinadas por el Instituto y participé en reuniones y conferencias en Lincoln House. Hace alrededor de siete años, Nico Calavita, profesor emérito del Programa de Graduados en Planificación Urbana de la Universidad Estatal de San Diego, y yo comenzamos a investigar el tema de vivienda inclusiva. Este proyecto llevó a que el Instituto publicara en 2010 el libro que coeditamos: Inclusionary Housing in International Perspective: Affordable Housing, Social Inclusion, and Land Value Recapture (Vivienda inclusiva en perspectiva internacional: vivienda económica, inclusión social y recuperación de plusvalías). Más recientemente he estado trabajando con Lavea Brachman, directora ejecutiva del Centro de Políticas del Gran Ohio, en un informe de enfoque sobre políticas de suelo que investiga temas relacionados con la regeneración de las ciudades industriales históricas de los Estados Unidos (ver página 28).

Land Lines: ¿A qué se refiere como «ciudades industriales históricas»?

Alan Mallach: «Ciudades industriales históricas» es un término que se ha comenzado a usar en vez de «ciudades en retroceso», como una manera de describir las ciudades del país que han perdido una cantidad significativa de población y puestos de trabajo en los últimos 50 años o más. Ciertas ciudades icónicas, como Pittsburgh, Detroit y Cleveland se mencionan generalmente en este contexto, pero la categoría también incluye a muchas ciudades más pequeñas, como Flint, Michigan; Utica, Nueva York y Scranton, Pensilvania.

Land Lines: ¿Cómo se conectan los temas de las ciudades industriales históricas con las preocupaciones principales sobre la política de suelo del Instituto Lincoln?

Alan Mallach: Hay muchos puntos de conexión, pero creo que el más importante es cómo debería usarse el suelo en estas ciudades. Todas estas ciudades tienen una sobresaturación significativa de oferta tanto de edificios residenciales como no residenciales en relación con la demanda, por lo menos desde la década de 1960. Como consecuencia de una demolición extensiva a lo largo de décadas, se ha acumulado un gran inventario de suelo vacante o subutilizado. Sólo Detroit tiene más de 100.000 parcelas de suelo vacante separadas y otros 40.000 a 50.000 edificios vacíos. Si bien este inventario es una carga, también podría convertirse en un enorme activo para el futuro de la ciudad. Uno de los temas centrales que enfrentan estas ciudades industriales es cómo desarrollar estrategias efectivas para usar este suelo no solo de forma que beneficie al público sino que también estimule el crecimiento económico y la demanda del mercado.

Land Lines: ¿Cómo compararía este desafío con su trabajo en vivienda inclusiva?

Alan Mallach: Desde el punto de vista económico, es la otra cara de la moneda. La vivienda inclusiva es una manera de usar el proceso de aprobación de planificación para canalizar una fuerte demanda del mercado y crear un beneficio público en forma de vivienda social, ya sea de manera directa, incorporando una cierta cantidad de unidades de vivienda social en un emprendimiento inmobiliario que quiere ser aprobado, o en forma indirecta por medio de desarrollo de predios o contribuciones en efectivo por parte del emprendedor. Como tal, involucra, ya sea explícita o implícitamente, la recuperación de la plusvalía del suelo que se crea en el proceso de aprobación de planes. La vivienda inclusiva parte de una gran demanda en el mercado, y no puede suceder sin ella.

Las estrategias de reúso del suelo en ciudades industriales tratan de generar demanda donde hoy en día no existe, o alternativamente encontrar maneras de usar el suelo para beneficiar al público y que se puedan implementar aun en condiciones donde no se puede inducir demanda en el mercado, por lo menos en un futuro previsible. Estas estrategias se llaman frecuentemente de usos «verdes» del suelo, como es el caso de la agricultura urbana, los espacios abiertos, la restauración de humedales o la gestión del aguas lluvias. Puede ser difícil conseguir que los funcionarios locales y los ciudadanos reconozcan que las formas tradicionales de revitalización, como la construcción de casas nuevas, centros comerciales, etc., requieren de la existencia de un mercado para dichos productos. No obstante, en muchas de estas zonas devastadas la demanda simplemente no existe. Más aún, la demanda no se puede inducir artificialmente por medio de subsidios públicos masivos, si bien los fondos públicos pueden, bajo ciertas condiciones, actuar como un estímulo para crear demanda.

Land Lines: ¿La falta de demanda es evidente en todos lados en las ciudades industriales históricas?

Alan Mallach: No, y esta es una de las cosas más interesantes sobre estas ciudades. En algunas ciudades la demanda crece mucho más que en otras, pero en la mayoría de los casos la revitalización se limita a ciertas partes de la ciudad.

Una tendencia perceptible es que las zonas del centro, o cercanas al centro, particularmente aquellas que tienen un carácter urbano peatonal fuerte, como el corredor de Washington Avenue en St. Louis, o el Distrito de Almacenes de Cleveland, están mostrando un gran dinamismo, si bien en muchas otras partes de estas dos ciudades sigue habiendo pérdida de población y abandono de viviendas.

Parte de este dinamismo se debe al carácter peatonal y la fuerte forma urbana (ver el nuevo libro del Instituto Lincoln por Julie Campoli, Made for Walking: Density and Neighborhood Form (Hecho para caminar: densidad y forma del barrio) (2012), que examina 12 barrios peatonales y las fuerzas que han generado su reciente popularidad). Un segundo factor importante es que estas áreas atraen a un segmento demográfico en particular: individuos y parejas jóvenes. Este grupo no sólo está orientado cada vez más a la vida urbana, sino que su porcentaje en el total de la población norteamericana está creciendo.

Land Lines: ¿Qué otros temas está explorando en su trabajo sobre las ciudades industriales históricas?

Alan Mallach: Me estoy centrando en dos áreas de investigación: una más cualitativa y otra más cuantitativa. En el primer caso, estoy examinando cómo muchas de estas ciudades están pasando por una pronunciada reconfiguración espacial y demográfica, un proceso que está exacerbando las disparidades económicas entre distintas áreas geográficas y poblaciones en estas ciudades. Si bien los centros de las ciudades más viejas, como los de St. Louis, Cleveland, Baltimore y hasta Detroit, son cada vez más atractivos, particularmente para los adultos jóvenes, y están ganando población y actividad económica, muchos otros barrios en estas ciudades están perdiendo población a una velocidad cada vez mayor. En muchos lugares estas tendencias están acentuando divisiones raciales que ya eran problemáticas.

Mi segunda área de investigación gira alrededor de lo que hace falta para promover una regeneración exitosa y sostenida. Lavea Brachman y yo hablamos de esto en nuestro informe de enfoque sobre políticas de suelo, pero espero poder investigar este tema más profundamente, examinando incluso algunas ciudades europeas que se han visto en situaciones similares a las de las ciudades industriales norteamericanas. Creo que las experiencias de las ciudades del norte de Inglaterra, por ejemplo, o el valle del Ruhr en Alemania, son similares a nuestras ciudades industriales históricas.

Land Lines: ¿Qué quiere decir con «regeneración exitosa»?

Alan Mallach: Esta es una cuestión muy importante. Yo creo que frecuentemente hay una tendencia a ver un evento en particular (las Olimpiadas de Barcelona o un edificio importante como el Museo Guggenheim en Bilbao, España, por ejemplo) como evidencia de regeneración, cuando en el mejor de los casos es un impulso discreto para obtener un cambio más sustancial. Creo que la regeneración tiene que ser consecuencia de cambios en tres áreas fundamentales: primero, el bienestar de la población, que se refleja en parámetros tales como el desempeño en educación superior, nivel de ingresos y menor desempleo; segundo, un mercado inmobiliario más fuerte y mayor fortaleza de los barrios; y tercero, la creación de nuevos sectores económicos orientados a la exportación para reemplazar el sector industrial perdido. El crecimiento de población por sí solo (es decir, la reversión de la disminución histórica de población) puede ser o no una prueba de regeneración. Es más probable que sea una consecuencia de estos tres cambios en vez de una causa.

Land Lines: ¿Cómo ve el futuro de las ciudades industriales norteamericanas?

Alan Mallach: Veo un futuro mixto. Como hemos mostrado en el informe sobre enfoque en políticas de suelo, a algunas ciudades les está yendo mucho mejor que a otras. Pittsburgh y Filadelfia están mostrando signos fuertes de resurgimiento, mientras que Cleveland, Detroit y Buffalo están perdiendo terreno. Creo que las ciudades industriales tienen dos desafíos importantes a medida que miran hacia el futuro.

El primer tema es cuál será el motor económico de estas ciudades. Las ciudades que han tenido mayor éxito hasta ahora han podido concentrar los grupos más significativos de universidades de investigación nacional y centros médicos. Estas instituciones tienden a dominar las economías de sus ciudades. Si bien han ayudado a ciudades como Pittsburgh y Baltimore a reconstruirse en la era postindustrial, creo que quedan muchas preguntas por contestar en lo que se refiere a su sostenibilidad como motores económicos de largo plazo.

La segunda cuestión es demográfica. Los centros pueden estar atrayendo a personas solteras y parejas jóvenes, pero muchos de los barrios residenciales de estas ciudades fueron construidos hace alrededor de 100 años, como comunidades principalmente para parejas casadas que estaban criando a sus hijos. Ahora se están descomponiendo incluso muchos barrios que habían permanecido estables hasta hace relativamente poco. Esta demografía de parejas casadas con niños está disminuyendo en todo el país, y más aún en las ciudades más viejas. Hoy, por ejemplo, sólo el 8 por ciento de los hogares de Baltimore está en esta categoría. Creo que el futuro de estos barrios es muy importante para el destino de estas ciudades, y estoy muy preocupado por sus perspectivas.

Land Lines: A pesar de estos desafíos, ¿cree que su trabajo marca la diferencia?

Alan Mallach: El hecho es que muchas ciudades están avanzando. Pittsburgh ha realizado una excelente tarea al valorizar sus activos para desarrollar nuevos motores económicos, mientras que Baltimore y Filadelfia están haciendo grandes avances al reorganizar muchas de sus funciones gubernamentales para resolver los desafíos de propiedades vacantes y problemáticas. Baltimore, por ejemplo, ha iniciado un programa llamado De vacantes a valor (Vacants to Value) que integra el cumplimiento de códigos de edificación y las propiedades problemáticas con estrategias más abarcadoras de construcción de mercados. He tenido la fortuna de haber participado directamente en algunas ciudades, como Filadelfia y Detroit; por otro lado, siempre me gratifica cuando funcionarios locales o líderes comunitarios me cuentan que usan mi trabajo, o que mis pensamientos han influido en ellos. Esto hace que el esfuerzo valga mucho más la pena.

Stephanie Pollack, associate director of the Dukakis Center for Urban and Regional Policy at Northeastern University, noticed something seriously amiss when she analyzed the results of a survey on the public transportation needs of lower-income residents in Massachusetts. The survey asked respondents to indicate their main mode of transport, and there were the traditional choices like taking the train or the bus. But there was no box to check for what turned out to be the most common means of getting around: Dozens of respondents had written in “someone else’s car.”

For Pollack, the discovery underscored the difficulties of matching transportation systems to realities on the ground as well as the need for better metrics and engagement to satisfy the true needs of those who use public transportation. As part of a project called The Toll of Transportation, the Dukakis Center sought to determine how residents get where they need to go in such cities as Lynn, Worcester, Springfield, and East Boston. But “someone else’s car” was not a category recognized in standard transportation data collection. “We measure equity in education and health care, but not in transportation,” Pollack told writers and editors gathered for the Journalists Forum on Land and the Built Environment, in Cambridge, March 28 to 29, 2014. “We have no concept of how a transportation system would be ‘fair.’”

The theme of the forum was infrastructure—who it’s for, how to plan and pay for it, and why we need smarter investments for 21st-century urban environments. It was the seventh year of the annual two-day gathering for journalists, hosted by the Lincoln Institute, the Nieman Foundation for Journalism at Harvard University, and Harvard University’s Graduate School of Design (GSD).

Pollock also shared research on transit-oriented development (TOD)—a policy increasingly encouraged by cities through zoning reform and financial incentives. The data revealed some troubling outcomes in terms of equity and transit use: The higher-income residents who move into TOD areas, which rapidly become expensive places to live, don’t tend to use the transit; whereas residents who do use transit must move farther from the stations, to more affordable neighborhoods—a displacement that raises the costs and complexity of their commutes. In a third of TOD sites studied, ridership actually went down after new development went in.

In another presentation, Judith Grant Long, associate professor of urban planning at the GSD, looked at mega-events, such as the World Cup and the Olympics, which also inspire cities to invest billions in infrastructure. There is little evidence of a payoff in terms of permanent jobs, revenues, or even branding, she said. The International Olympic Committee could help cities plan better and deliver more compact, “right-sized” games, Long suggested. Barcelona, Rome, Tokyo, Munich, Montreal, and London all have had some success in transforming Olympic villages for long-term use that benefits a broader population after the games are over.

Public-private partnerships, private roadway building and operation, and tolling systems have marked recent innovations in the financing of infrastructure, said Jose A. Gomez-Ibanez, professor at the GSD and the Harvard Kennedy School. But, arguably, since the completion of the interstate highway system, the federal role has been unclear; the challenge is showing the public who benefits from projects, in order to justify how they are paid for, he said.

Governments are going to have to become smarter and more targeted in building future transportation and other types of infrastructure, especially as metropolitan areas seek to become more resilient in the face of the inevitable impacts of climate change, several presenters said.

Rich Cavallaro, president of Skanska USA Civil, Inc., cited the D+ grade in the latest “report card” on infrastructure issued by the American Society of Civil Engineers. That group estimates that the nation needs to spend $1.6 trillion more than currently planned to bring infrastructure across all sectors to an acceptable level. In contrast to hugely expensive projects, such as floodgates similar to those on the Thames River in the United Kingdom, Cavallaro spoke in favor of more achievable steps, such as equipping subway tunnels with giant inflatable plugs, raising up grates and power substations, and designing parking garages and similar facilities so they can be flooded and then cleaned up when the waters recede.

Several nations are better at coordinating disaster relief and recovery efforts, according to surveys by Robert B. Olshansky, professor of Urban and Regional Planning at the University of Illinois Urbana-Champaign, and Laurie A. Johnson, principal at Laurie Johnson Consulting|Research. Building long-term resilience as part of that process was the subject of the recent Lincoln Institute report, Lessons from Sandy.

Susannah C. Drake, principal at dlandstudio pllc, detailed creative approaches such as retooling the waterfront apron of lower Manhattan and capping sunken highway trenches through urban neighborhoods. The nation cannot simply seek to rebuild what existed before a disaster—especially now that advances in technology make infrastructure less expensive, compared to the massive investments of the New Deal. Marcus M. Quigley, principal at Geosyntec Consultants, explored how smart technology and dynamic, intelligent controls can transform major facilities. “We can change the way our infrastructure acts on our behalf,” he said. “Every time we repave a street or a sidewalk, we’re burning an opportunity.”

The dark side of smart infrastructure was also discussed. Ryan Ellis, postdoctoral research fellow at the Belfer Center for Science and International Affairs at the Harvard Kennedy School, addressed the complex challenge of security and infrastructure, revealing the cloak-and-dagger world of cyber attacks, vulnerabilities, and zero days. Hackers routinely hijack emails and can sabotage our power grid, air traffic control, and financial systems. The key, Ellis said, is to “design for security now,” because “it’s hard to bolt on after the fact.” For planners engaged in building smart cities, he said, security must be part of the conversation.

The interconnected impacts of global urbanization require a broader framework for urban infrastructure, outside the “box” of individual metropolitan areas, said Neil Brenner, professor of urban theory at the GSD. “We need to update our cognitive map of urbanization,” he said. Pierre Bélanger, associate professor of landscape architecture at the GSD, predicted that working with nature—and even allowing certain abandoned areas to return to a wild state—would eclipse the traditional approach of controlling water and putting streams in pipes.

Political leadership is the key to reinventing and designing new infrastructure in the urban environment, said landscape architect Margie Ruddick. Fortunately, mayors have become some of the most innovative leaders to take on these kinds of challenges, said David Gergen, senior analyst at CNN and director of the Center for Public Leadership at the Harvard Kennedy School. Mayors may not routinely become president, but they are practical problem solvers at center stage, said Gergen, who was the guest speaker at the forum’s traditional evening gathering at the Nieman Foundation’s Walter Lippmann House. “Cities are where the experimentation is taking place,” he said.

The political difficulties of transforming the urban landscape were also noted by Janette Sadik-Khan, former transportation commissioner of New York City and now at Bloomberg Associates. She noted that bike lanes, a bike-share program, and car-free spaces in Times Square had prompted opposition from drivers, business owners, and others who viewed the initiative as impractical and “vaguely French.” But many shopkeepers have since reported a big uptick in business because of increased foot traffic, and the moveable chairs in the car-free areas are continually occupied.

“When you expand options, people vote with their feet, their seats, and their bike share key fobs,” she said. “New Yorkers have changed in what they expect from their streets.”

The forum traditionally includes two sessions devoted to “practicing the craft.” Brian McGrory, editor of The Boston Globe, detailed efforts to integrate “searingly relevant” journalism in a digital business model that is sustainable. The Globe has more readers than ever, he said. Inga Saffron, architecture critic for The Philadelphia Inquirer, who won the Pulitzer Prize shortly after the forum, joined Chicago Tribune architecture critic Blair Kamin, Jerold Kayden from the GSD, and Gregory K. Ingram and Armando Carbonell from the Lincoln Institute in a conversation on the interaction between journalists and expert sources. Several participants among the 40 journalists and Nieman fellows filed dispatches, including Roger K. Lewis at The Washington Post, Tim Bryant at the St. Louis Post-Dispatch, Christopher Swope at Citiscope, and Josh Stephens writing for Planetizen.

Anthony Flint is a fellow and director of public affairs at the Lincoln Institute of Land Policy, and author of Wrestling with Moses: How Jane Jacobs Took on New York’s Master Builder and Transformed the American City (Random House, 2011). He was a Loeb Fellow in 2000–2001.

Liz Wood quería comprar una casa. Corría el año 2006, había estado alquilando por una década y sus pagos mensuales le estaban resultando muy altos. Tenía 43 años de edad y un empleo estable como educadora familiar en el que ganaba US$34.000 al año más beneficios. No quería nada lujoso; simplemente un lugar donde pudiera “crear amor y tener estabilidad”. No quería vivir más allá de sus recursos.

De todas maneras, las cuentas no le cuadraban. Wood vive en Duvall, Washington, un pueblo de aproximadamente 7.500 habitantes al pie de las Montañas Cascade. Duvall, inmerso en un bosque frondoso, se encuentra a alrededor de 48 kilómetros de Seattle y apenas 13 kilómetros de la ciudad de Redmond, sede de Microsoft. La mediana de ingresos en Duvall es casi el doble de la del estado de Washington en general, y las viviendas de la zona son caras. En 2010, la mediana del valor de las viviendas ocupadas en Duvall era de US$373.500, en comparación con US$262.100 del estado, según la Oficina del Censo de los EE.UU.

Entre las pocas opciones que tenía, Wood se decidió finalmente por una casa prefabricada de segunda mano de US$55.000 en Duvall Riverside Village, una comunidad de dos hectáreas con 25 viviendas prefabricadas, ubicada en el centro de Duvall. “Vivir aquí es increíble”, declaró. “Mi propiedad da sobre el río, así que cuando salgo de mi casa veo agua, pinos y un sendero por el cual puedo caminar hasta el pueblo vecino. Me despierto por la mañana escuchando a los pájaros. Conozco a todos mis vecinos; estoy conectada con mi comunidad. Estoy a una cuadra de la comisaría. Me siento segura”.

Pero aun así, su situación era complicada. Wood era dueña de su casa, pero no del terreno donde estaba ubicada. Alquilaba el terreno por US$450 mensuales, más el pago del agua y los demás servicios públicos, como el resto de los residentes de Duvall Riverside Village. Por lo tanto, Wood y sus vecinos estaban básicamente a merced del dueño de la propiedad, y no gozaban de la autonomía y seguridad legal asociadas con los modelos de propiedad de vivienda más tradicionales.

El propietario prohibía la construcción de garajes, limitando las opciones de almacenamiento de los residentes. Cobraba US$25 al mes por cada automóvil o persona adulta adicional que no se hubiera registrado en el momento de la mudanza. Cobraba US$5 al mes por cada mascota y los perros no podían quedar sueltos en ningún momento. Había que pagar una cuota mensual de US$5 por cada dos metros cúbicos de leña extra, que Wood necesitaba para alimentar su estufa. Aunque el propietario había contratado un empleado de mantenimiento, no había instalado alumbrado exterior ni mantenía las calles de la comunidad, que estaban llenas de baches y grietas.

En 2012, Wood y sus vecinos recibieron un aviso por escrito de que el propietario estaba vendiendo el suelo. A diferencia de otros propietarios, que preferían vender su terreno a un emprendedor inmobiliario, este propietario estaba dispuesto a vendérselo a los residentes. Había aceptado organizar una reunión entre los inquilinos, un corredor de bienes raíces y el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste (Northwest Cooperative Development Center), una organización sin fines de lucro que apoya a las cooperativas. Las partes consideraron la posibilidad de establecer una cooperativa de residentes sin fines de lucro para comprar la propiedad. De esa manera podrían conservar el suelo para las casas prefabricadas, seguir viviendo en comunidad y administrar colectivamente un lugar seguro, económico y de alta calidad.

Los residentes votaron a favor de esta propuesta. El propietario tenía dos demandas. Quería vender su propiedad a un valor justo de mercado, y quería completar la venta antes del fin del año. Estaban ya en agosto. Tenían cinco meses.

Además de colaborar con el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste, los residentes también comenzaron a trabajar con ROC USA, una organización sin fines de lucro de Nueva Hampshire que ofrece a los residentes de comunidades de casas prefabricadas una combinación de asistencia técnica y financiamiento asequible para comprar su suelo alquilado cuando se pone a la venta. Desde su fundación en 2008, ROC USA ha facilitado con éxito 80 transacciones de este tipo en todo el país y consiguió préstamos de financiamiento por más de 175 millones de dólares.

ROC USA trabaja con una red de ocho filiales regionales, una de las cuales es el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste. En Duvall, las organizaciones sin fines de lucro trabajaron con los residentes para hacer un análisis económico de la oferta y confirmar que era una buena oportunidad para que los residentes fueran propietarios de la comunidad. A continuación, las organizaciones ayudaron a los residentes a contratar a un abogado independiente y establecer su cooperativa, que funcionaría como una democracia, en la que los residentes elegirían a sus propios dirigentes. ROC USA ayudó a los residentes a contratar a un ingeniero independiente para realizar la diligencia debida de la propiedad; a conseguir financiamiento a través de la subsidiaria de préstamo de ROC USA, llamada ROC USA Capital; a comprar la propiedad y realizar las reparaciones indispensables; y a organizar la transferencia inmobiliaria.

El 27 de diciembre de ese año, la nueva cooperativa compró Duvall Riverside Village con US$1,3 millones en financiamiento de ROC USA Capital, y Wood y los demás propietarios pasaron a controlar sus propias viviendas y a preservar de forma permanente 25 viviendas económicas en un pueblo donde la oferta de este tipo de viviendas es escasa.

Los residentes continuaron pagando US$450 mensuales para alquilar el terreno, pero ahora votan para establecer las reglas de la comunidad, y usan el pago del alquiler para realizar mejoras y pagar la hipoteca, los impuestos y los gastos de comunidad.

“Ahora puedes tener un garaje si quieres”, explica Wood, que es la presidente de la cooperativa de residentes de Duvall y miembro de la junta directiva de ROC USA. “E invertimos US$35.000 para arreglar las calles. Ya no tenemos que vivir con temor, así que la gente está dispuesta a invertir en sus casas. Tenemos reuniones anuales para votar sobre proyectos. Si en el presupuesto hay cosas que no necesitamos, podemos reducir nuestro alquiler mensual. En última instancia, controlamos nuestro propio destino”.

Después de completar la venta, ROC USA y el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste han seguido proporcionando a los residentes asistencia técnica para garantizar el buen funcionamiento de la comunidad.

“Si simplemente nos hubieran prestado dinero y nos hubieran dicho: ‘Estas son las pautas, y esto es lo que tienen que hacer’, hubiéramos fracasado”, explica Wood. “Pero son un recurso constante. Nos ayudan en situaciones difíciles o cuando no sabemos hacer algo de forma legal. Nuestra meta es independizarnos y poder administrar nuestra comunidad como un negocio. Pague sus cuentas y su casa puede quedarse donde está. Punto. Para siempre”.

Beneficios

Más de 18 millones de estadounidenses viven en casas prefabricadas, lo cual representa el 5 por ciento del inventario de viviendas en las áreas metropolitanas de los Estados Unidos, y un 15 por ciento en las comunidades rurales. Su calidad tiene variaciones significativas. Aproximadamente el 25 por ciento de las casas prefabricadas son las casas rodantes frágiles desvencijadas de la década de 1960 y comienzos de la de 1970, fabricadas antes de que el gobierno federal introdujera controles de calidad en 1976. El 75 por ciento restante cumple con las normas federales, y muchas son viviendas agradables y térmicamente eficientes, que a simple vista no se pueden distinguir de las viviendas tradicionales construidas sobre el terreno. Si bien las casas prefabricadas han sido despreciadas durante mucho tiempo como el último recurso para vivienda, los modelos actuales son robustos, eficientes y atractivos, con el potencial de aliviar la carencia de viviendas seguras y económicas en el país.

Las casas prefabricadas modernas cuestan aproximadamente la mitad que las construidas sobre el terreno, y se pueden construir cinco veces más rápido, convirtiéndose en una opción realmente viable para los consumidores de bajos ingresos. El proceso de producción es menos costoso y los modelos que cumplen con las normas Energy Star del gobierno federal ofrecen a los propietarios un importante ahorro de energía. Y son duraderas. Mientras que las casas prefabricadas construidas antes de las regulaciones de 1976 fueron diseñadas para ser portátiles, como vehículos recreativos, los modelos modernos están construidos con materiales más fuertes y diseñados para ser permanentes. Las casas prefabricadas de hoy pueden sustentarse en los mismos tipos de cimientos que se usarían para una estructura construida sobre el terreno, ofreciendo flexibilidad para usarlas en una amplia gama de geografías y ambientes.

“El inventario de casas prefabricadas es un componente fundamental de las viviendas económicas del país”, dice George McCarthy, presidente y Director Ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. “Supera fácilmente dos o tres veces el inventario de viviendas subsidiadas en casi todos los mercados”.

Las casas prefabricadas son más baratas de producir que las casas construidas sobre el terreno, debido a su proceso de manufactura. Andrea Levere, presidente de Corporation for Enterprise Development, ha escrito en The Huffington Post que “el término ‘casa prefabricada’ tiene menos que ver con la calidad que con el proceso de producción, que deriva de las cadenas de montaje creadas por Henry Ford. Este modelo permite construir las casas prefabricadas en un ambiente de trabajo más controlado, con costos más predecibles, mayor eficiencia y menos residuos” (Levere 2013).

En 2013, el costo de una nueva casa prefabricada térmicamente eficiente era de US$64.000, en comparación con los US$324.500 de una nueva casa construida sobre el terreno, según el Censo de los Estados Unidos, si bien el precio de la segunda incluye el suelo. Pero incluso cuando se descuenta el costo del suelo, las casas prefabricadas siguen siendo significativamente más baratas, con un promedio de US$4 por metro cuadrado, en comparación con US$8,7 por metro cuadrado para las casas construidas sobre el terreno. Y no son viviendas subsidiadas, lo cual es una ventaja cuando se tiene en cuenta la oferta extremadamente escasa de viviendas subsidiadas en comparación con la demanda. En la actualidad, sólo una de cuatro familias que reúne los requisitos debido a sus bajos ingresos recibe una vivienda subsidiada, de acuerdo a la Comisión Bipartidista de Políticas, dejando al 75 por ciento restante en necesidad de una alternativa económica sin subsidiar. Al ayudar a cubrir ese vacío, las casas prefabricadas pueden aliviar algo esta demanda de casas subsidiadas que los gobiernos estatales y el gobierno federal tienen tanta dificultad para ofrecer debido a la reducción de sus presupuestos. “La mayoría de las familias que viven en casas prefabricadas serían elegibles para viviendas subsidiadas, pero en su lugar eligen esta opción más barata y sin subsidio”, dice McCarthy.

El inventario es también muy versátil, señala McCarthy, citando el papel que las casas prefabricadas cumplieron en el periodo inmediatamente posterior al Huracán Sandy. “Los trabajadores de emergencia instalaron 17 casas prefabricadas en Nueva Jersey a pocas semanas del huracán. Estas eran casas permanentes para inquilinos desplazados, no los problemáticos ‘tráileres Katrina’. Y lo hicieron antes de que la mayoría de las organizaciones elaborara siquiera un plan de vivienda. Esto es una muestra de la eficiencia y flexibilidad de las casas prefabricadas. Los plazos de producción son aproximadamente 80 por ciento más cortos que los de las casas construidas sobre el terreno, convirtiéndolas en la mejor opción de vivienda como respuesta a las catástrofes”.

De todas maneras, las casas prefabricadas con frecuencia tienen mala reputación, debido en gran medida a la percepción equivocada de que los modelos de hoy en día son los mismos que los de las primeras generaciones de casas móviles, antes de la introducción de normas de control de calidad por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano en 1976. Hoy en día hay aproximadamente 2 millones de casas construidas antes de 1976; muchas de ellas apenas se sostienen erguidas, y alojan a la población más vulnerable, como los ancianos y discapacitados. Si bien el inventario de viviendas anteriores a 1976 no tiene casi relación con sus contrapartes de la actualidad, estas viviendas más viejas y deterioradas dominan la percepción pública de las casas prefabricadas en los Estados Unidos.

La reputación del inventario de estas viviendas es aún menor por las vulnerabilidades que tienen los residentes que no son dueños del terreno donde viven. Aproximadamente 3 millones de personas viven en una de las 50.000 comunidades de viviendas prefabricadas del país, mientras que otros 3 millones alquilan una casa prefabricada en terrenos privados. Hay comunidades de casas prefabricadas en todos los estados del país. Como en el caso de Duvall Riverside Village, muchas se encuentran en terrenos privilegiados, y los propietarios de esos terrenos reciben habitualmente ofertas de emprendedores inmobiliarios.

Los promotores de casas prefabricadas y de su viabilidad como alternativa de vivienda económica se han enfocado en tres áreas fundamentales de innovación: conservar los parques de casas móviles; reemplazar las unidades anteriores a 1976 por casas térmicamente eficientes; y aumentar el acceso a financiamiento asequible para los compradores potenciales, ya que es prácticamente inaccesible en el mercado actual, y es imperativo para acumular un patrimonio neto y preservar el valor de reventa de la casa.

Conservación de las comunidades de casas prefabricadas

La conversión de una comunidad de casas prefabricadas de propiedad privada a una cooperativa de residentes, como se hizo en Duvall Riverside Village, no es frecuente. Por cada comunidad que se ofrece a la venta y se preserva satisfactoriamente como vivienda económica, hay muchas más que se terminan vendiendo para realizar emprendimientos inmobiliarios, desplazando a los residentes, quienes quizás no tengan ninguna otra buena alternativa.

“No es tan sencillo como sólo mover la casa”, dice Ishbel Dickens, presidente de la Asociación Nacional de Propietarios de Casas Prefabricadas. “Primero está la cuestión de si la casa se puede mover. Puede ser demasiado vieja o inestable para moverse. Y aunque se pueda mover, esta operación es cara, y es muy difícil encontrar un espacio en otra comunidad. En la mayoría de los casos, cuando un parque de casas cierra, los residentes probablemente van a perder la casa y todos sus recursos. Lo más probable es que nunca puedan ser propietarios de una vivienda. Probablemente terminarán en una lista de viviendas subsidiadas, o acabarán viviendo en la calle”.

Hasta cierto punto, es un accidente histórico que tantos parques de casas móviles ocupen terrenos valiosos, dice Paul Bradley, presidente de ROC USA. En las décadas de 1950 y 1960, los estadounidenses comenzaron a comprar casas rodantes, en parte debido al surgimiento de una cultura de recreación al aire libre, y en parte debido a que las fábricas comenzaron a producirlas para utilizar la capacidad de manufactura excedente después de la Segunda Guerra Mundial, haciéndolas atractivas y asequibles. A medida que las unidades se fueron haciendo más populares, pasaron de ser estructuras transitorias a permanentes, y la gente comenzó a agregar garajes provisionales para sus automóviles y solarios. En ese momento, los planificadores urbanos aceptaron la evolución hacia la permanencia. Desde su punto de vista, la mayoría de las casa rodantes se encontraban en terrenos periféricos que no se usaban para emprendimientos inmobiliarios. ¿Qué tenía de malo dejar estas casas móviles por un tiempo hasta que las ciudades se expandieran hasta llegar allí, y en ese momento desarrollar el suelo?

“Estas comunidades originales se construyeron con un plan en mente para eliminarlas”, dice Bradley. “En ese entonces, nadie contempló las consecuencias de crear un inventario de viviendas donde los propietarios no podían controlar el suelo donde se encontraban. Nadie anticipó que estas comunidades se llenarían de propietarios de bajos y moderados ingresos, quienes invertían su dinero para comprar estas casas y tenían muy pocas alternativas viables. Y hoy en día todavía estamos tratando de resolver este problema. Esta falta de control del suelo significa que los propietarios de las viviendas viven con una profunda sensación de inseguridad, y de que es absurdo efectuar inversiones en su vivienda, porque nunca las van a poder recuperar. ¿Cuál es la consecuencia para un propietario que no puede invertir racionalmente en su casa? ¿Qué significa esto para el inventario de viviendas? ¿Para los barrios?”

Las políticas de corto plazo para el uso del suelo no son el único problema para preservar las comunidades de casas prefabricadas. Otro obstáculo igualmente oneroso es la falta de protección legal para los residentes. En 34 estados y el Distrito de Columbia, el propietario puede vender el terreno sin dar a los residentes la oportunidad de comprarlo. De hecho, en la mayoría de los estados el propietario no tiene siquiera que notificar a los residentes que la comunidad está a la venta; puede esperar hasta que la propiedad se haya vendido antes de informar a los residentes de la transacción, dejándolos de golpe en una situación muy frágil. Incluso los 16 estados que exigen al propietario la notificación previa a la comunidad de la venta de viviendas prefabricadas no brindan necesariamente las protecciones que requieren los inquilinos. “En la mayoría de los estados con notificación previa, hay tantas limitaciones en los requerimientos de la notificación que pocas veces sirve de algo a los residentes”, dice Carolyn Carter, directora de promoción en el Centro Nacional de Derecho del Consumidor (National Consumer Law Center).

Para proteger mejor a los promotores respaldan reformas legislativas a las leyes estatales e incentivos tributarios para que los propietarios vendan el suelo a los residentes. La estrategia más efectiva consiste en promulgar leyes estatales que requieren al dueño que dé un aviso anticipado de la venta a los residentes (idealmente de 60 días) junto con la oportunidad de comprar la propiedad, señala Carter. Según ella, hay seis estados que tienen leyes que “funcionan en la práctica, y brindan oportunidades reales para que los residentes compren sus comunidades”: Nueva Hampshire, Massachusetts, Rhode Island, Florida, Vermont y Delaware. Dice también que Oregón promulgó una legislación prometedora en enero de 2015. “En estos estados con avisos efectivos y leyes que brindan la oportunidad de comprar, está tomando fuerza el que los residentes se conviertan en propietarios”, explica Carter.

Aproximadamente el 46 por ciento de las 80 comunidades respaldadas por ROC USA se encuentra en Nueva Hampshire o Massachusetts, dos estados pequeños con algunas de las protecciones más efectivas del país para los residentes. Hay 89 cooperativas de residentes adicionales en Nueva Hampshire anteriores al lanzamiento de ROC USA.

Para comprender el valor de las leyes de protección firmes para los residentes, basta con contar la historia de Ryder Woods, un parque de 174 casas móviles en Milford, Connecticut, a 18 kilómetros al sur de New Haven, pegado a una carretera principal. Connecticut es uno de 19 estados que ofrecen incentivos tributarios o brindan a los residentes “algunas” protecciones cuando se vende la comunidad, aunque también presenta “importantes vacíos”, según Carter. En 1998, el dueño de Ryder Woods vendió su propiedad a emprendedores inmobiliarios. Informó a los residentes por medio de avisos de desalojo, en contravención de las leyes estatales, que le exigían no sólo dar un aviso por adelantado de la venta pendiente sino también ofrecerles la oportunidad de ser los primeros en comprar el suelo. Ryder Woods tenía una asociación de propietarios activa y rápidamente se organizaron protestas, peticiones y campañas ante la legislatura estatal para cancelar la venta. Finalmente, los medios de comunicación se hicieron cargo de la historia, y una abogada de Milford ofreció sus servicios de forma voluntaria para ayudarlos. A medida que profundizaba en el caso, se dio cuenta de que la ley estaba del lado de los residentes, y que la comunidad necesitaba más respaldo legal que el que ella podía ofrecer por sí sola. Pidió ayuda a un amigo y colega, socio de una importante compañía de Hartford, que aceptó tomar el caso pro bono y asignó la tarea a un equipo de abogados. El caso finalizó en un juicio y en última instancia llegó hasta la corte suprema estatal. El comprador original, que no estaba interesado en este embrollo legal, vendió la propiedad a un segundo emprendedor.

Cuatro años después de la venta original, el tribunal falló a favor de los residentes. En un pacto sin precedentes, y como parte del acuerdo, el segundo emprendedor compró un nuevo terreno a un kilómetro y medio de la parcela original y reconstruyó completamente allí la comunidad. El emprendedor compró 174 casas móviles nuevas y se las vendió a los residentes a un precio significativamente reducido, con hipotecas más favorables que cualquier otro financiamiento convencional del mercado. Construyó un centro comunitario y un estanque que completó con cisnes. Y como parte del acuerdo dio a los residentes la oportunidad de formar una cooperativa y comprar el terreno, lo cual hicieron en 2009 con un financiamiento de compra de US$5,4 millones de ROC USA Capital. La escritura de compra se firmó en las oficinas de la mencionada compañía de Hartford, la cual siguió prestando sus servicios de forma voluntaria a los residentes hasta que se completó la venta. Hoy, en el suelo que ocupaba la comunidad original de Ryder Woods, hay una tienda de Walmart.

“A veces, cuando recordamos lo que pasó, pensamos que fue una locura. Contratamos un autobús, fuimos a Hartford, hablamos con la legislatura, y luchamos. Nos juntamos y ganamos contra dos emprendedores multimillonarios”, explica Lynn Nugent, de 68 años de edad, vendedora a tiempo parcial en una tienda de Sears, y una de los residentes que ayudó a organizar la campaña junto con su marido, cerrajero jubilado. “Yo siempre digo: Antes pertenecíamos a otra persona; ahora nos pertenecemos a nosotros mismos”.

Mejor acceso a casas prefabricadas económicas y de calidad

A diferencia de los residentes de Ryder Woods, muchos propietarios de casas prefabricadas tienen problemas para conseguir una unidad de calidad con un financiamiento asequible. De nuevo, el principal responsable es la legislación. Según la ley federal, las casas prefabricadas se consideran una propiedad personal, como un automóvil o una embarcación, y no una propiedad inmueble como las casas tradicionales. Por lo tanto, los compradores no pueden acceder a préstamos hipotecarios. En cambio, el financiamiento se realiza por medio de préstamos personales. Estos préstamos son más caros que las hipotecas, con un promedio de tasas de interés 50 a 500 puntos básicos mayor, y con menores protecciones al consumidor. Más del 70 por ciento de los préstamos para la compra de casas prefabricadas es de este tipo, considerado un sustituto de productos subprime.

“Esta situación de pertenecer a un segundo nivel es una de las mayores limitaciones para aumentar el inventario de casas prefabricadas permanentemente asequibles”, dice McCarthy. “Es un obstáculo al financiamiento de las casas, incrementando su costo y reduciendo el potencial de acumulación de patrimonio neto, porque reduce la demanda efectiva de unidades existentes”.

Si bien la solución ideal sería cambiar las leyes federales de la titulación, no es probable que ocurra. En cambio, Next Step, una organización sin fines de lucro de Kentucky, ha establecido el concepto de “Viviendas Prefabricadas Hechas Correctamente” (Manufactured Housing Done Right o MHDR)”. Esta estrategia innovadora pone casas prefabricadas asequibles de alta calidad —junto con el financiamiento correspondiente— a disposición de consumidores de ingresos bajos a moderados, por medio de una combinación de casas térmicamente eficientes, educación a los compradores y financiamiento barato. Funciona de la siguiente manera.

Primero, Next Step brinda a los compradores de bajos ingresos acceso a casas prefabricadas de alta calidad. La organización creó una cartera de modelos sólidos y asequibles. Cada casa de Next Step cumple o excede las normas Energy Star, reduciendo tanto los costos de los servicios públicos para el propietario como la huella medioambiental. De acuerdo a Next Step, las pruebas han demostrado que estas casas son un 30 por ciento más eficientes que una casa básica que cumple con el código de edificación, y 10 a 15 por ciento más eficiente que una casa Energy Star básica. En promedio, esto genera un ahorro de energía de US$1.800 al año por cada casa móvil anterior a 1976 reemplazada, y US$360 al año por cada casa nueva establecida.

Además, las casas de Next Step están “diseñadas para garantizar que sean económicas al tiempo que cumplen con las normas de calidad”. Se instalan sobre cimientos permanentes, proporcionando un mayor soporte estructural contra el viento y reduciendo los problemas de asentamiento. Las casas tienen pisos y aislamiento de alta calidad, lo cual ayuda a aumentar su durabilidad y reducir los gastos de energía. Y como el problema principal de los cimientos es el agua, las casas de Next Step tienen protecciones adicionales contra la humedad.

Mejor acceso a financiamiento sostenible

Next Step también asegura a los compradores de vivienda un financiamiento seguro, sostenible y económico. “Uno de los problemas de esta industria es que los mercados de capital no participan de forma importante”, explica Stacey Epperson, Directora Ejecutiva de Next Step. “No hay un mercado secundario significativo, de manera que hay muy pocos prestamistas en el mercado y muy pocas opciones para los compradores. Nuestra solución es preparar a nuestros prestatarios para que sean propietarios, y después conseguirles buenos préstamos”.

Next Step trabaja con una combinación de prestamistas con y sin fines de lucro, aprobados por la organización, que proporcionan un financiamiento seguro a precios razonables. Como contrapartida, Next Step reduce el riesgo de los prestamistas. Las casas están diseñadas para cumplir con los requisitos de los prestamistas, y los compradores reciben capacitación financiera integral para que puedan tener éxito como compradores. Por lo tanto, los compradores de casas de Next Step no sólo obtienen una mejor hipoteca inicial, sino que tienen la capacidad para acumular patrimonio neto y obtener un buen precio de reventa cuando decidan vender su casa.

Además, cada casa de Next Step se instala sobre un cimiento permanente para que el propietario pueda cumplir con los requisitos de ciertos programas hipotecarios con garantía gubernamental, que son menos onerosos que un préstamo personal. Next Step estima que ha ahorrado a sus 173 propietarios aproximadamente US$16,1 millones en pagos de interés.

“En estos momentos, cerca del 75 por ciento del financiamiento de casas prefabricadas se hace con préstamos personales. Pero el 70 por ciento de casas nuevas prefabricadas se instala en suelos privados donde, en muchos casos, la casa se podría colocar sobre un cimiento permanente, y el dueño podría obtener una hipoteca de largo plazo con una baja tasa de interés”, dice Epperson.

El modelo de MHDR es innovador en parte porque es escalable. Next Step capacita y depende de una red de organizaciones miembros sin fines de lucro para implementar el modelo en sus comunidades respectivas. Next Step vende casas a sus miembros a precios competitivos, y después las organizaciones miembros supervisan el proceso de identificar y educar a los compradores, ayudando a conseguir el préstamo y administrando la instalación.

“En el modelo tradicional de la industria, no había manera de que una organización sin fines de lucro pudiera comprar una casa prefabricada a precios de mayorista. Esto es lo que hemos diseñado, y como resultado podemos ofrecer una vivienda mucho más económica que si la organización sin fines de lucro o el propietario tratara de comprarlas por sí mismos”, explica Kevin Clayton, presidente y Director Ejecutivo de Clayton Homes, uno de los productores más grandes de casas prefabricadas del país, y uno de los proveedores de largo plazo de Next Step.

“El programa Next Step funciona porque prepara a la gente para tener éxito”, dice Clayton. “Next Step les ofrece asesoramiento para ser propietarios y les brinda apoyo si tienen problemas económicos en el futuro. Pueden comprar su casa por mucho menos dinero, acumular patrimonio neto y pagar una cuota mensual baja por su préstamo y sus costos de energía”.

Cyndee Curtis, una propietaria de Next Step, está de acuerdo. Curtis tenía 27 años de edad, era soltera y estaba embarazada cuando compró una casa móvil usada modelo Fleetwood de 1971 por US$5.000 en 2001. La colocó en un lote de su propiedad en las afueras de Great Falls, Montana.

“No tenía dinero, no tenía un título universitario, y no tenía opciones”, dice Curtis. “El viejo tanque séptico de acero tenía agujeros por el óxido, era como una bomba de tiempo. La alfombra estaba completamente gastada, el linóleo debajo de la alfombra tenía agujeros de quemaduras, y el cielorraso tenía fugas donde se había colocado una extensión de la casa. Todos los años compraba libros de construcción, iba a Home Depot y preguntaba cómo arreglar esa fuga. Y todos los años me encontraba en la situación de arreglarla sola. Había moho en el umbral de la puerta debido a esa fuga, y tenía un recién nacido viviendo en la casa”.

En 2005, Curtis volvió a la universidad por dos años, obtuvo su título de enfermera y comenzó a trabajar como enfermera práctica registrada, ganando US$28.500 por año. “Ahora que estaba ganando un sueldo decente, podía explorar mis opciones”, dijo Curtis, madre soltera de dos hijos. “Quería conseguir un lugar donde mis hijos pudieran crecer con orgullo, y aprovechar el lote al máximo”.

Pero su historial de crédito no era bueno, y finalmente recaló en NeighborWorks Montana, un miembro sin fines de lucro de Next Step, que le informó sobre el programa de Next Step. En los dos años y medio siguientes, Curtis trabajó con el personal de NeighborWorks Montana para reparar su historial de crédito. Con su ayuda, consiguió una hipoteca y compró una casa de Next Step por US$102.000, que incluía no sólo la casa sino también la extracción, eliminación y recambio de su viejo sistema séptico. Como la casa de Next Step está instalada sobre un cimiento permanente que reúne ciertas calificaciones, y debido a haberse mejorado el historial de crédito, los ingresos y las condiciones de vivienda de Curtis, pudo conseguir una hipoteca del programa de Desarrollo Rural del Departamento de Agricultura de los EE.UU., mucho menos onerosa que los préstamos personales comunes. Además, mientras que la casa móvil anterior de Curtis tenía un título equivalente a un automóvil, su casa de Next Step tiene una escritura similar a la de una casa construida sobre el terreno. Por lo tanto, un futuro comprador también estará en condiciones de solicitar una hipoteca tradicional.

Curtis dice que su casa de Next Step le ha proporcionado ahorros de energía significativos. “Tengo 40 metros cuadrados más que antes. Antes tenía un baño; ahora tengo dos. Y sin embargo, mis gastos de gas y electricidad se han reducido en dos tercios”.

Dice además: “Mi casa es mil por ciento mejor que donde vivía antes. Si una persona entra a mi casa, no se da cuenta de que es prefabricada. Tiene lindas puertas, con paredes texturizadas. Se parece a cualquier otra casa nueva donde uno quisiera vivir. A veces la gente cree que tiene que sufrir con una vivienda en malas condiciones. Yo sé lo que es vivir así, y les quiero decir que si trabajan con dedicación pueden mejorar su vida y la de su familia”

Loren Berlin es escritora y consultora de comunicaciones del área metropolitana de Chicago.

Referencias

Levere, Andrea. 2013. “Hurricane Sandy and the Merits of Manufactured Housing.” Huffington Post. 8 de enero. http://www.huffingtonpost.com/andrea-levere/hurricane-sandy-manufactured-housing_b_2426797.html

The richness and multidimensional nature of the Lincoln Institute’s educational program is well demonstrated by the seminars, courses and lectures offered at Lincoln House recently. We are proud that the Institute is playing a significant role in helping scholars and practitioners from throughout the United States and around the world to clarify the issues and their own positions on complex land and tax policies.

In late May, Armando Carbonell, cochairman of the Institute’s Department of Planning and Development, and Harvey Jacobs, professor of planning at the University of Wisconsin-Madison, assembled a group of leading scholars to discuss the changing nature of property rights in the twenty-first century. This topic has taken a prominent place in local debates around the U.S., and the Supreme Court is regularly asked to review property rights cases. Property rights and land tenure issues are also increasingly important in many contexts around the world. In rapidly growing cities in developing countries, for example, new calls for constitutional changes seek to ensure rights for the poor.

In another arena, the Institute continues to provide training for journalists who cover land use and property tax issues. We are all aware of the significant role that journalists play in informing the public on a variety of topics, yet most journalists are by training generalists rather than specialists. Our programs are designed to provide valuable background material and resources on land use and taxation issues to inform their work. Following the seminar on property rights, Carbonell and Jacobs reviewed the key themes of that debate with an invited group of 28 journalists who spent two days at Lincoln House. This course also included presentations by Joan Youngman, chairman of the Institute’s Department of Valuation and Taxation, and Bob Schwab, an economist at the University of Maryland, on the interplay between property taxation and school finance. Rosalind Greenstein, cochairman of the Institute’s Department of Planning and Development, and John Landis, professor of planning at the University of California, Berkeley, detailed the policy concerns related to sprawling patterns of development in California and other regions.

Training practitioners continues to be another major focus of our courses and seminars. We regularly provide training for transportation planners, state and regional planning officials, community development corporation directors, and professionals in urban universities who are responsible for real estate and community development. Martim Smolka, director of the Institute’s Latin America Program, brought 23 policy makers and academics from 12 Latin America countries to examine the opportunities and pitfalls of large-scale urban developments. Finally, as part of our Lincoln Lecture Series, Anthony Vickers, the former president of the Henry George Foundation of Great Britain, presented a talk on the prospects for land value taxation in Great Britain.

Lincoln House is a busy place. We believe we are making a difference in many different ways—training a broad cross-section of scholars, educators, journalists and practitioners in land and tax policy, and providing a forum for public debate. We look forward to the new academic year that begins in July, and hope you will find a way to share this experience with us.

Seeking to reactivate discussion of regionalism in the twenty-first century, Armando Carbonell, senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Land as Common Property, and Robert Yaro, executive director of the Regional Plan Association (RPA), convened a roundtable in New York last April, in conjunction with the annual meeting of the American Planning Association (APA). Invited participants explored the extent to which the Regional Planning Association of America (RPAA) shaped the vision of twentieth-century regionalism and how that vision is still relevant today. The Institute invited Ethan Seltzer to summarize the roundtable discussions and provide his own insights about new visions for regional planning in America.

The Regional Planning Association of America (RPAA) was established in 1923 by a small, informal group of visionary planners, architects, sociologists and foresters. They laid out an agenda for building and rebuilding American cities and metropolitan regions, and for preserving rural and wilderness areas. The writings of several RPAA members, including Lewis Mumford, Clarence Stein and Benton MacKaye, have inspired students of urban planning and development for decades.

Elements of their vision were reflected in the activism of the New Deal of the 1930s, the new towns proposals of the 1960s and 1970s, and the metropolitan greenbelt and new urbanism movements of the 1990s. Despite these initiatives, RPAA’s broader vision was ignored by most twentieth-century policy makers, and many of the concerns first raised in the 1920s remain largely unresolved: the impacts of suburban sprawl on cities and countryside; how to reconcile the automobile and highways with the design of communities and regions; and the need for high-quality affordable housing.

The regional planning roundtable held last April began with the screening of the 1938 film, “The City,” which had been shown at the 1939 World’s Fair. The film features the ideas of Lewis Mumford and others who articulated RPAA’s values and visions. Many parts of the story showcased in the film have been realized: the automobile has become a dominant means of transportation; the nation’s housing has been upgraded significantly; and many open spaces have been protected.

However, there remain many unexamined ideas regarding the extent to which social problems can be “solved” by manipulating physical form, especially since the agendas of 60 years ago and today are not the same. Participants also noted that the film was naive about markets and portrayed a desire to turn back the clock. The film presented a limited vision of the regional problem, and the notion of social revolution through contact with nature still haunts us.

The film was regarded as an effective piece of propaganda and advocacy for RPAA’s vision, but today there are many voices and points of view, making such a clear-cut presentation very difficult to imagine. We now anticipate the need for regional planning to address even more diverse and complex social and economic issues: where to locate the still growing yet changing population; how to deal with NAFTA and other effects of globalization; increasing economic and regional disparities; and the whole notion of mass tourism, especially in cities. The panel discussed the need for a twenty-first century equivalent of the 1939 World’s Fair to establish a new vision and find common ground rather than to advance a single position.

Regions as Networks

Most often, regions are regarded as something in between cities and nation-states, something that exists relative to existing structures and institutions. But, regions also are shaped by the context of the host country, which introduces the notion that regions depend on networking to find their place and constituency. We can think and plan at a regional level, but we can’t always act at that level. In the last 20 years, there seems to be more confidence about the notion of strengthening regions and regarding them as evolving places. This all points to the need to take a systems approach to planning that is not too dogmatic. We need a solid regional planning process first, rather than seizing on new urbanism, urban growth boundaries or other such planning approaches as exclusive, “one size fits all,” solutions.

The roundtable participants discussed the consolidation of functions rather than institutions as a promising avenue for developing regional relationships and focusing on “what you can fix.” Regional consolidations of functions are happening in some places, but with little impact on land use or quality of life. In essence, the network approach might serve some efficiencies, but questions remain about its ability to yield results that can make the region a better or more effective place.

Nonetheless, better networks rather than new structures seem to be the avenue of choice today, and carrots and sticks from the state and federal levels could be very influential in moving regional networks along. Local governments compete more than they cooperate, and regionalists too often ignore that competition. More agents or vehicles for greater cooperation are needed.

What Would a Regional Entity Do?

How could a regional entity be formed to focus on sprawl, environmental quality, a sense of “home,” congestion, rates of change, etc.? Though crises can make things happen, congestion and sprawl do not seem to offer a particularly fruitful path to regional thinking. The lack of a creative, constructive regional vision or agenda today is telling. Do we, in fact, agree about why regionalism is important, what it ought to accomplish, and what ought to happen next? Perhaps key to the answer will be articulating what it would mean to live the regional “good life.”

We need to be able to make a case for interdependence within regions. We are all stuck in traffic but we can’t see a collective solution, and technology is only helping to make being gridlocked more bearable. We need a strong case for being a region and reinforcing a sense of mutual interest and accountability. Articulating collective versus individual interests is key, and the common chord struck by the environmental and landscape ecology movements might serve as an important unifying force. Much of what passes for regional planning is really regional engineering or regional plumbing, and stems from a basic unwillingness to address the behavior of individuals.

The world is governed at the federal/state/local levels but is lived at global/regional/neighborhood levels. How does this work? It is essential to understand the dynamics of these contrasting contexts to make regional planning a reality. The question is what government as a change agent (versus a preserver of the status quo) would look like. It can’t attack property rights or go after jurisdictions, or simply seek to create a new layer of regulation.

That leaves control of infrastructure as the key governmental tool, along with the use of the market. Perhaps, it was suggested, we ought to use the Fannie Mae approach of financing good things in the right places and a regional block grant for infrastructure. Pulling the plug on the subsidies for sprawl should be a high priority.

We also need to keep the consumer in mind and not forget about marketing. We need one good idea for what is good about regions. There is an ongoing need for community building at a region level. The key objective is, or ought to be, mutual accountability rather than merely efficiency.

Regionalism in America was born of a tremendous optimism about the future of society, and the ability of leaders, planners and others to perfect that society. Those roots are less evident in discussions of regionalism today, but should be kept in mind when considering the role for a revived RPAA. The value of a regional approach, or of embracing regionalism, must be articulated in light of the state of the nation today. Why elect to take a regional approach? What problem are we trying to solve, and how does a regional approach add value in ways that other approaches cannot?

The definition of “region” needs some rethinking. In the days of the RPAA, there were only six regions in the nation. Today, every city-suburb pair seems to be calling itself a region. Regions were always envisioned as parts of a whole, and regionalism was distinguished from its evil twin, sectionalism, by the contribution that regions made to the whole. Today we need to re-articulate the ways in which the parts work together.

The RPAA was a club, and a small one at that. The work of regionalists today occurs in a much more diverse and pluralistic environment. In fact, whereas early regional initiatives were clearly planning projects, today it’s not clear that regionalism is just a “planning thing.” Consequently, defining the scope and task for regional planning is critically important. The RPAA also was an advocate. The members had a point of view and they worked to advance it politically and, in the case of their film, popularly. A new RPAA would have to understand its role vis-a-vis advocacy. If it emerges as an advocate, could it even do planning, given the environment within which planning occurs today?

Key Themes for Future Action

Discussions of regionalism often center on governance and the structure of governance within regions. There are precious few examples of regions that have elected to either create new institutions at the regional level, or to consolidate existing institutions into larger bodies. There are, however, many examples of jurisdictions working together to advance service delivery in more efficient ways. The notion of a “network” region is emerging in practice: rather than perfecting institutions, the focus is on perfecting relationships and functions. Nonetheless, the challenge at the regional level is not primarily efficiency but developing a sense of mutual accountability. Building community and sense of place at a regional scale is a critical requirement for advancing on-the-ground regionalism. Developing new icons to represent regional territories of shared interest and responsibility is no easy task, but ought to be pursued.

Promoting an ongoing discussion of regionalism and regional planning, one that blends both applied and theoretical perspectives, is valuable and should be encouraged, but reestablishing expectations for the nature of regions and resolving differences between contexts will stand as important challenges. If the old RPAA was articulating notions of “better regions for a better nation,” today we need to discuss the role of “better regions for a better world.” There are roles for regions, regionalism and regional planning that need to be figured out, and that will happen only through moving this kind of dialogue forward.

These concerns lead to a number of possible focal points for ongoing work:

Studies of Sprawl – Sprawl is playing out at a metropolitan level, but is related to more regional and global forces. Further investigations could shed light on understanding the mechanisms that promote sprawl, regional responses and the prospects for intervening in the dynamics of sprawl.

Governance – Regional governance as a network function rather than an institutional structure can lead to understanding regions as something different than more traditional institutional forms. Further, moving from a regionalism based on efficiency to a regionalism based on mutual accountability is a critical need in the years ahead.

Regions and Regional Planning – These cornerstone concepts of the RPAA brand of regionalism need updating. Being more explicit about contemporary expectations for these terms will help to make the value of regionalism for today and the future more specific and precise.

A National Agenda for Regionalism – Currently no one is taking the lead to articulate a national agenda for regionalism. After the interstate highways, beyond smart growth and new urbanism, where are we headed? What’s next for regions, and what is the federal role?

The Film – The RPAA had their film. Can we develop a new one in light of the themes identified above? Trying to develop a film would force us to determine whether we are advocates or planners, and if advocates, what we are advocating. It would also force those involved to become more specific about areas of agreement and disagreement.

The original RPAA was a sociable club, but it also resulted in designing and building places. It published journal articles, connected with governments and presidents, and was casual and productive. Is that model realistic in the year 2000? We need to be pragmatic. We have more to do than we can currently manage. However, communicating at a higher level, focusing on ideas, does make sense. The notion of an ongoing conversation is very important, but it probably doesn’t warrant the creation of another organization.

There is a huge educational challenge here. Whether it is educating kids in schools, providing training and education for decision makers, or deliberately advancing the thinking of a network of citizens, the educational mission must be of primary concern. Perhaps the first step would be to educate ourselves through an ongoing discussion linking thinkers and doers. A good “curriculum” on regionalism also would benefit everyone working with these issues.

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Ethan Seltzer is director of the Institute of Portland Metropolitan Studies at Portland State University in Portland, Oregon.

Cuba es un país sorprendente. La ciudad de La Habana, su capital histórica, ostenta 400 años de herencia arquitectónica. Muchas de sus áreas se encuentran en un estado de triste deterioro, pero otras, representan formas muy creativas de abordar la conservación y el desarrollo económico. Debido al enfoque en el desarrollo rural luego de la revolución de 1959, Cuba no experimentó el mismo tipo de inmigración popular del campo a las ciudades que ocurrió en otras partes de América Latina. Los desarrollos modernos se dieron en gran parte fuera del núcleo histórico de La Habana. En este sentido, las buena noticia es que la herencia arquitectónica de la ciudad todavía está en pie, pero la mala es que apenas está en pie.

Los arquitectos y urbanistas de Cuba enfrentan grandes dificultades para realizar las tareas básicas de mejorar la infraestructura y la vivienda al mismo tiempo que fomentan un desarrollo económico apropiado a su visión socialista. Están desarrollando modelos de transformación comunitaria a través de la organización local y los programas de autoayuda, y están creando modelos de “recuperación de plusvalías” en el proceso de conservación histórica y desarrollo turístico.

A través de las conexiones con el Grupo de Desarrollo integral de la Capital (GDIC), nueve profesionales del diseño ambiental viajaron a Cuba en junio para explorar los problemas de deterioro e innovación del medio ambiente construido y natural. El equipo contó con la asistencia de nueve de los once becarios de investigación Loeb de la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard en 1997-98.

Las becas de investigación Loeb para estudios ambientales avanzados se establecieron en 1970 gracias a la generosidad del exalumno de Harvard John L. Loeb. La beca anualmente otorga financiamiento de un año de estudios independientes en la Universidad de Harvard a entre diez y doce líderes en las profesiones de diseño y ambientalismo. Una tradición reciente del programa de becas de investigación es que los becarios hacen un viaje en conjunto al final del año académico, para dar solidez a las relaciones que desarrollaron durante el año, explorar juntos un ambiente nuevo y compartir sus conocimientos y experticia con otros.

Los becarios de investigación Loeb que viajaron a Cuba tienen una variedad de intereses que en conjunto conforman una muestra representativa de las profesiones de diseño ambiental:

• Charles Birnbaum, arquitecto especializado en paisajismo que aboga por la conservación de paisajes importantes.
• Toni Griffin, arquitecto preocupado por el desarrollo económico y comunitario de vecindarios urbanos.
• Pamela Hawkes, arquitecto especializada en la conservación histórica.
• Daniel Hernández, arquitecto creador de viviendas asequibles.
• Leonard McGee, líder comunitario que trabaja por la transformación y mejoramiento de las comunidades centro-urbanas de escasos recursos.
• Julio Peterson, promotor comunitario interesado en el desarrollo económico de centros urbanos de bajos recursos y países en vías de desarrollo.
• Peter Pollock, planificador urbano especializado en problemas de administración del crecimiento.
• Anne Raver, periodista interesada en la relación de la gente con su medio ambiente natural.
• Jean Rogers, ingeniero ambientalista y urbanista que se enfoca en mejorar los impactos de la industrialización en el medio ambiente.

Los becarios fueron recibidos en La Habana por el GDIC, que fue creado en 1987 como un equipo pequeño de expertos que aconsejaba al gobierno de la ciudad sobre políticas urbanas. Según Mario Coyula: “El grupo quiso desde el primer momento promover un nuevo modelo para el medio ambiente construido que sería menos imponente, más descentralizador y participativo, sensato ecológicamente y económicamente posible, en definitiva, holísticamente sustentable”.

Mario Coyula es arquitecto, urbanista y vicepresidente del GDIC. Entre él y sus colegas del GDIC han ensamblado una serie de seminarios informativos, así como recorridos de los becarios por La Habana. Además, han organizado visitas de los becarios a urbanistas y diseñadores en las ciudades de Las Terrazas, Matanzas y Trinidad.

Varias fundaciones y grupos han brindado su apoyo al proyecto: la Fundación Arca, la Fundación William Reynolds, el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, la Asociación de Exalumnos Becarios Loeb, y el Programa de becas de investigación Loeb de la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard. Cada becario Loeb escribirá un ensayo sobre un área de investigación relevante y su relación con las condiciones de Cuba. Éstos ensayos serán compilados y puestos a la disposición del GDIC, de la Universidad de Harvard y potencialmente de otros a través de la publicación de una revista o reporte especial.

Peter Pollock es el director de planeación comunitaria de la ciudad de Boulder, Colorado. En 1997-98 fue becario Loeb en la Universidad de Harvard y miembro visitante del Instituto Lincoln.

The Lincoln Institute is collaborating with the city of Cordoba, Argentina, on a major project to change approaches to and instruments used for physical planning in the city. Cordoba presents an especially interesting case because of its strategic location at the center of the core development area of Mercosur.

The first phase of the project was a three-day seminar held last April titled “Towards an Urban Integrated Management: Implementing a Strategic Plan for the City of Cordoba.” Its main aim was to bring together the principal “actors” in Cordoba to discuss and debate planning goals and instruments in the context of new developments in urban management.

The seminar included presentations by international experts and discussions among municipal officials, developers, business and commercial interests, non-governmental organizations and planning practitioners. The Institute played an important role in providing an open forum for the local participants to come together for the first time to discuss difficult planning and development issues and to begin the process of establishing new management policies and procedures.

Three principal themes emerged from the discussions. The first dealt with prioritizing land to be urbanized, with particular concern for equitable access to land, infrastructure, and housing for the popular sectors, as well as appropriate mechanisms to carry out integrated planning on a regional basis. The second theme addressed environmental and fiscal impacts of large commercial establishments on existing urban structures, historic districts and residential neighborhoods. The third theme focused on various actors and sectors involved in industrial development in Cordoba, with attention given to dispersal of industry, infrastructure limitations, and social and environmental costs.

In addition to giving the Cordovan participants a broad perspective on urban management issues in other cities, the seminar raised two important points: 1) that planning for development is not just about regulation or land use control, but that fiscal and taxation policies are equally important in affecting land values; and 2) that local officials must learn to assess benefits and costs of urban planning projects in order to deal effectively with private sector developers.

The seminar has already had specific impacts on collaborative commercial activities in the historic center and on improved management programs for providing new infrastructure and services while also reducing deficits. In addition, the program stimulated participants to develop an appreciation for the importance of long-term strategic planning in charting general directions for policy changes and in understanding the effects of particular kinds of development on the social and physical environment.

The Institute is continuing to work with municipal officials to help develop new management paradigms that can support more effective private/public collaborations and better analytical and planning techniques. Follow-up programs will assist policymakers and private developers (operating in both formal and informal markets) in better understanding the functioning of urban land markets and the consequences of policy changes for urban development.

The next course on “Land Market Behavior in Cordoba: Implications for the Urban Structure” will explore research on formal land markets in Cordoba, stressing the effects of economic policies and local government interventions. It will be followed by a regional seminar where experience will be shared with participants from at least three other countries. At the same time, the Institute and Cordoba officials are developing a training program directed to a broad spectrum of local and regional officials and developers, concentrating on general management, urban planning, and project preparation and implementation.

Douglas Keare is a visiting fellow of the Lincoln Institute. He has extensive experience in strategic planning for large cities in developing countries through previous research and project management at the World Bank and the Harvard Institute for International Development. Ricardo Vanella is director of the Department of Economic Development for the city of Cordoba.