Topic: Planejamento Urbano e Regional

From the President

Gregory K. Ingram, Abril 1, 2006

The core competence of the Lincoln Institute of Land Policy is the analysis of issues related to land, and ours is one of the few organizations in the world with this focus.

The Institute’s current work program, both in the United States and in selected countries around the world, encompasses the taxation of land, the operation of land markets, the regulation of land and land use, the impacts of property rights, and the distribution of benefits from land development. This focus on land derives from the Institute’s founding objective—to address the links between land policy and social and economic progress—as expressed by Henry George, the nineteenth-century political economist and social philosopher.

The Institute plays a leading role in the analysis of land and property taxation, land valuation and appraisal, the design of land information and cadastral systems, and the reform and establishment of property tax systems. Work on the operation of land markets includes the analysis of transit-oriented development and research on urban housing and the expansion of urban areas. The regulation of land encompasses work on smart growth and growth management, visualizing density and the physical impact of development, mediating land use disputes, land conservation, and the management of state trust lands in the West. Analysis of property rights includes research on diverse topics including informal markets and land titling in developing countries, the establishment of conservation easements, and the preservation of farmland. Much work is underway on the distribution of benefits from land development, including value capture taxation, tax increment financing, university-led development, and community land trusts that seek to promote affordable housing.

While the Institute’s work in recent years has emphasized urban land issues, it has also addressed problems beyond urban boundaries such as conservation, management of state trust lands, and farmland preservation. A balance of activities across urban and rural topics will persist as the Institute’s work program continues to focus on land issues of relevance to social and economic development. The Institute will not normally address topics that lack a strong link to land policy.

Communicating new findings through education programs, publications, and Web-based products is a core Institute activity. The overarching objective is to strengthen the capacity of public officials, professionals, and citizens to make better decisions by providing them with relevant information, ideas, methods, and analytic tools. The Institute offers traditional courses and seminars, and is moving aggressively to make many of its offerings available on the Web as either programmed instruction or as online courses with real-time interactions between students and instructors. The Institute also develops training materials and makes them available to others, for example through activities in several developing countries that involve the training of trainers in topics such as appraisal and tax administration.

Research strengthens the Institute’s training programs and contributes to knowledge about land policy generally. The Institute supports both mature scholars who conduct groundbreaking research and advanced students who are working on their dissertations or thesis research. The Institute offers several fellowship programs and other opportunities for researchers to propose work on important topics that can contribute to current debates on land policy. The results of this research are regularly posted on the Institute Web site as working papers and are published in books, conference proceedings, and policy focus reports.

Demonstration and evaluation activities constitute the third major component of the Institute’s agenda. Recently the Institute has begun to combine education, training, research, and dissemination in demonstration projects that apply knowledge, data collection, and analysis to the development and implementation of specific policies in the areas of property taxation, planning, and development. These projects are being expanded to include the analysis of policies as they are applied, and to assess and evaluate outcomes in terms of the intended objectives of the policies. The goal is to provide more rigorous evidence about how well and in what circumstances specific land and tax policies achieve their objectives so that information can be incorporated into future research and training programs.

Efecto del sistema de autobús de transporte rápido sobre el valor del suelo

El caso del TransMilenio en Bogotá
Daniel A. Rodríguez and Carlos H. Mojica, Abril 1, 2008

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Durante la última década, el autobús de transporte rápido (BRT, por sus siglas en inglés) ha revolucionado la planificación del transporte regional en gran parte del mundo desarrollado y en vías de desarrollo. El BRT pasó de ser una opción de transporte marginal utilizada en unas pocas ciudades de Brasil y Australia a convertirse en una importante alternativa de transporte masivo para los gobiernos locales y nacionales.

El BRT no es un concepto único, sino que engloba una variedad de aplicaciones diseñadas para mejorar el nivel de servicio que proporciona el transporte masivo en autobús ofreciendo movilidad de forma económica y cómoda, similar a la que ofrece el ferrocarril urbano (Wright y Hook 2007, 11). Se basa en mejoras coordinadas en tecnología, infraestructura y equipamiento para conseguir un servicio de calidad (Oficina General de Cuentas de los Estados Unidos 2001). Desde el punto de vista operativo, las aplicaciones del BRT incluyen autobuses con derecho de paso exclusivo, con estaciones dedicadas y abono de tarifas previo al abordaje, o autobuses que transitan por carriles de tráfico mixtos en las principales arterias de la ciudad.

Podría afirmarse que el concepto del BRT que goza del mayor reconocimiento es la provisión de un derecho de paso exclusivo para el transporte en autobús unido a la alta frecuencia del servicio. En Sudamérica, los sistemas BRT de Curitiba, en Brasil, y Bogotá, en Colombia, integran redes de carriles dedicados al uso exclusivo de autobuses articulados de gran capacidad, con embarque y desembarque rápido.

Doce ciudades latinoamericanas, tres australianas, siete estadounidenses, ocho asiáticas y dieciocho europeas han implementado sistemas BRT. En algunas los sistemas son completos mientras que en otras son líneas únicas. También hay sistemas actualmente en construcción en todo el mundo, como en Dar es Salaam en Tanzania, Jinán en China, Bolonia en Italia, Mérida en Venezuela y Auckland en Nueva Zelandia. En marzo de 2007, GTZ, la empresa federal de desarrollo de Alemania, estimó que había al menos 27 ciudades con procesos activos de planificación de sistemas BRT, mientras que 14 sistemas estaban considerando su ampliación (Wright y Hook 2007).

El extraordinario éxito del BRT se debe en parte a la relación costo-efectividad y a la relativa flexibilidad de la inversión necesaria. Los sistemas BRT a menudo pueden transportar tantos pasajeros como los sistemas de ferrocarril urbano convencionales pero por una fracción del costo. Los sistemas BRT también son comparables a los sistemas de ferrocarril tipo metro, excepto en situaciones de muy alta demanda de pasajeros, superior a los 50.000 pasajeros por sentido y por hora. Igual que en el ferrocarril urbano, no obstante, la relación costo-efectividad del BRT se apoya en la capacidad de disponer de usos del suelo que concentran la actividad a lo largo de corredores del sistema. Por lo tanto, en la mayoría de los casos, los sistemas BRT se han construido en corredores con una demanda comprobada.

INVERSIÓN EN TRANSPORTE Y URBANIZACIÓN/REURBANIZACIÓN DEL SUELO

También resulta plausible que los sistemas BRT puedan atraer una urbanización densa que a su vez mejore el sistema BRT en el futuro. Esta conexión recíproca entre inversión en BRT y urbanización ha sido el puntal del éxito en Curitiba. A pesar de la importancia de esta conexión para la viabilidad futura y la relación costo-efectividad de los sistemas BRT, aún disponemos de poca evidencia empírica. Dado el elevado número de ciudades que están considerando la construcción de nuevas líneas BRT o la ampliación de sus sistemas, resulta crucial comprender si se producirán cambios en la urbanización del suelo a fin de prever los beneficios del sistema y poder estimar el impacto fiscal de la inversión.

La teoría económica urbana proporciona un punto de partida para explicar cómo la inversión en transporte puede influir en la urbanización o reurbanización del suelo. Se espera que tal inversión proporcione beneficios de accesibilidad a quienes se ven afectados positivamente a través de la disminución del tiempo de desplazamiento que les brinda la inversión.

En un mercado del suelo metropolitano, se espera que la inversión en transporte proporcione ventajas en cuanto a accesibilidad a los terrenos cercanos a la inversión en comparación con los terrenos relativamente poco afectados por dicha inversión. Puesto que el número de terrenos que se benefician de las mejoras de accesibilidad es limitado, se espera que las familias y las empresas que valoren tales beneficios en un mercado competitivo estén dispuestas a pagar más por las propiedades que ofrecen buen acceso que por otras propiedades, suponiendo que las demás condiciones son iguales. En este sentido, los beneficios de acceso que ofrecen las inversiones en transporte, de existir, se capitalizarán en el valor de las propiedades.

La capitalización de los beneficios de accesibilidad estimula la urbanización potenciando el atractivo de los terrenos para su urbanización o reurbanización. Los terrenos que anteriormente no eran considerados candidatos preferenciales para la inversión inmobiliaria se tornan más atractivos después del anuncio o implementación de la inversión en transporte. Por otro lado, un terreno ya urbanizado o en fase de planificación puede urbanizarse más intensivamente como resultado del aumento de valor. Esta relación es la piedra angular de la urbanización enfocada hacia el transporte (ver la Figura 7.5.3.1 en anexo).

Además del potencial urbanizable propiciado por la inversión en transporte, los aumentos en el valor del suelo también son relevantes para las finanzas municipales y la financiación de proyectos específicos. El éxito de instrumentos locales como la financiación mediante incrementos impositivos (Tax Increment Financing, o TIF) y la recuperación de plusvalías depende del valor del suelo y de los cambios de urbanización asociados al proyecto.

EL SISTEMA TRANSMILENIO DE BOGOTÁ

Bogotá, la capital de Colombia, tiene aproximadamente 6,8 millones de habitantes que ocupan aproximadamente 29.000 hectáreas de suelo urbanizado (Alcaldía Mayor de Bogotá 2003). Antes de TransMilenio, todo el transporte público de Bogotá lo proporcionaban choferes de autobús privados organizados en empresas o asociaciones, las cuales añadían o cancelaban servicios con poca supervisión por parte del gobierno. Los ingresos para los choferes del autobús estaban basados exclusivamente en las tarifas pagadas por los pasajeros, lo que provocaba una intensa competencia entre los conductores. Este marco operativo tuvo un costo social considerable, en congestión, calidad inadecuada y falta de seguridad (debido a la escasa inversión en mantenimiento de los vehículos). En 1999 los residentes experimentaban velocidades medias de desplazamiento en los autobuses de sólo 9 km/h durante el período de máxima actividad del día.

A finales de la década de 1990, preocupado por una oferta excesiva de capacidad del transporte, malas condiciones ambientales y de seguridad y velocidad decreciente de los autobuses, el gobierno municipal invirtió en una amplia red BRT, pero ésta cubría únicamente las zonas con alta demanda de transporte público. Las zonas de la ciudad donde no llegaba el BRT continuaron servidas por las asociaciones originales, y siguieron sufriendo el efecto medioambiental y de tiempo. La inversión en BRT, TransMilenio, formaba parte de una estrategia integrada más amplia para abordar los problemas de movilidad, reclamar los espacios públicos para los peatones y aumentar el acceso a zonas verdes.

TransMilenio se ha implementado en dos fases, con una tercera fase actualmente en proceso de diseño. La primera fase se planificó en 1998, se construyó en 1999–2000 y entró en funcionamiento en diciembre de 2000 en dos corredores. La segunda fase, que comenzó a funcionar a finales de 2003, añadió tres corredores más de forma paulatina. Todas las fases se han implementado a través de un exitoso acuerdo entre entidades públicas y privadas: el gobierno financia la infraestructura y supervisa las funciones de planificación a largo plazo, y las empresas privadas licitan la operación de conjuntos de rutas o zonas de influencia.

El sistema comprende una infraestructura especializada, que incluye carriles exclusivos para ofrecer una capacidad de alto servicio, estaciones de embarque cerradas y una flota racionalizada de autobuses articulados con sistema de cobro de tarifas en plataforma previo al embarque. Un servicio coordinado con rutas alimentadoras permite acceder a TransMilenio desde vecindarios alejados de la ruta del autobús. A noviembre de 2007, el sistema tenía 114 estaciones, operaba más de 1.000 autobuses y realizaba más de 1,4 millones viajes en sentido único por día a una velocidad media de 27 km/h.

Considerado como un excelente ejemplo de sistema BRT, el caso de Bogotá ilustra la transformación de corredores de transporte tradicionales afectados de una seria contaminación, problemas de seguridad y un entorno poco atractivo en un nuevo sistema que ofrece tiempos de desplazamiento considerablemente menores, menos ruido y menos emisiones de gases de efecto invernadero (Cain y col. 2006).

IMPACTO DE TRANSMILENIO SOBRE EL VALOR DEL SUELO

TransMilenio ha sido el centro de atención de al menos cuatro estudios que relacionan el valor del suelo con el sistema BRT (ver recuadro en anexo). Aunque la evidencia hasta la fecha sobre la relación entre TransMilenio y el valor de las propiedades inmobiliarias ha resultado útil, su capacidad para influir en las políticas sigue siendo limitada. Por ejemplo, estos estudios se basan en datos transversales, por lo que resulta imposible identificar si el sistema BRT produjo el cambio en el valor del suelo, o si los planificadores fijaron las estaciones en lugares que ya eran bien valorados por los residentes. Asimismo, a pesar del interés por parte de los gobernantes en ampliar los sistemas BRT establecidos y en buscar formas de financiarlos, ningún estudio ha examinado si estas ampliaciones traen beneficios a las propiedades que ya disfrutaban del servicio del BRT.

Utilizando los datos sobre los precios pedidos por las propiedades anteriores y posteriores al TransMilenio, examinamos si los precios cambiaron a medida que se ampliaba el sistema. Comprender en qué medida han cambiado los precios en Bogotá es particularmente importante dada la extensa experiencia del gobierno colombiano con los instrumentos de recuperación de plusvalías del suelo y el aumento del interés por encontrar nuevas fuentres de financiación para futuras ampliaciones del BRT (Furtado 2000).

Nuestros datos se tomaron de una muestra de propiedades en la zona metropolitana de Bogotá entre 2001 y 2006. La fase II de la ampliación del TransMilenio, abierta al público en diciembre de 2003, proporcionó el escenario del estudio. En el análisis utilizamos propiedades unifamiliares ubicadas en un radio de 1 km del sistema BRT que se beneficiaron de la ampliación del sistema de una o dos formas: obteniendo acceso local a TransMilenio gracias a la ampliación, u obteniendo acceso regional gracias al mayor alcance de la red, lo que denominamos “efecto de la red”.

Para medir los efectos de la red utilizamos propiedades que anteriormente sólo tenían acceso local a una estación de TransMilenio, pero que ahora se benefician del mayor alcance del sistema BRT. Por otro lado, las propiedades que no tenían acceso local a TransMilenio antes de diciembre de 2003, pero que también se beneficiaron de la ampliación, sirvieron para examinar los efectos del acceso local (ver Figura 7.5.3.2 en anexo).

Todas las propiedades susceptibles de verse afectadas por TransMilenio se consideran pertenecientes a zonas de intervención de acceso local o del efecto de la red. Sin embargo, puesto que los valores de las propiedades cambian de antes a después de la intervención por razones diferentes a los cambios producidos por TransMilenio, también incluimos propiedades dentro de una zona de control que no se benefició directamente de ninguna de las inversiones de TransMilenio, ni de otras inversiones en rutas para bicicleta o en parques importantes.

La estadística descriptiva simple tanto de ambas zonas de intervención como de la zona de control muestra que las propiedades dentro de la zona de efecto de la red eran más caras que las situadas en las otras dos zonas, tanto antes como después. Las propiedades de la zona de acceso local tenían precios similares a las de la zona de control, antes y después. Asimismo, los precios pedidos aumentaron en índices diferentes. Respecto de las propiedades dentro de la zona de efecto de la red, los precios aumentaron un 5,1 por ciento, en comparación con un 9,5 por ciento para las propiedades dentro de la zona de acceso local y un 7,7 por ciento para las situadas en la zona de control durante el mismo período. No obstante, estas diferencias pueden resultar engañosas, porque las propiedades ofrecidas en el mercado pueden haber sido diferentes antes y después de la intervención.

Por ejemplo, la zona de control tenía un índice considerable de usos industriales (22,7 por ciento) y terrenos vacantes (14,1 por ciento) comparada con las otras dos (zona de efecto de la red: 0,5 por ciento de uso industrial y 0,8 de terrenos vacantes; zona de acceso local: 13,7 por ciento de uso industrial y 7,0 por ciento de terrenos vacantes), aunque la densidad de población es similar. Las zonas de acceso local y de control tienen poco o ningún uso comercial, mientras que la zona de efecto de la red tiene una mezcla más homogénea de usos residenciales y comerciales. Por tanto, fue necesario un análisis de regresión para ayudar a aislar la variación de precio identificada de los efectos de la presión inflacionista, las diferencias en la oferta de vivienda o el efecto de la ampliación de TransMilenio sobre el precio de la vivienda. Nuestros modelos corrigieron además la correlación existente para las propiedades que están más juntas desde el punto de vista espacial, con respecto a las que están más distantes.

Cambios en el valor de las propiedades en las zonas con servicio BRT

Los hallazgos de nuestro modelo de regresión para la zona de efecto de la red con respecto a la zona de control mostraron una evidencia uniforme de que los precios en 2001 y 2002 eran similares entre la zona de intervención y la zona de control, sin que se produjera una apreciación. Sin embargo, detectamos una apreciación positiva uniforme en la zona de intervención desde el año 2003 en adelante, con respecto a la zona de control.

Los precios pedidos por las propiedades resultantes según las estimaciones se muestran en la Figura 7.5.3.3 (en anexo), creada mediante una simulación basada en coeficientes estimados y en su matriz de varianza-covarianza. Los valores representan una propiedad de entre 10 y 20 años de antigüedad, con todas las demás variables establecidas en sus valores medianos, variando el año de 2001 a 2006.

Las propiedades de la zona de intervención se apreciaron antes y en mayor grado que las propiedades de la zona de control. La Figura 7.5.3.4 (en anexo) muestra el cambio en los precios entre la zona de intervención y la zona de control en términos de porcentaje. El pico de precios de 2003 en la zona de intervención puede ser el resultado de la previsión de los propietarios ante la expectativa de apertura de la ampliación del sistema BRT, o de otros cambios en el submercado inmobiliario que nuestras variables no tuvieron en cuenta. Aunque se han documentado efectos similares de previsión de extensión de transporte masivo en otros lugares (Knaap, Ding y Hopkins 2001), no se ha examinado ni documentado ninguno de ellos para los efectos de la red que crean dichas ampliaciones.

Cambios en el valor de las propiedades en las zonas sin servicio del BRT

Los hallazgos de nuestro modelo de regresión para la zona de acceso local con respecto a la zona de control arrojaron una evidencia mixta de aumento de los precios en zonas que anteriormente no estaban servidas por el sistema BRT. En algunos casos (dependiendo del modelo especificado) los precios en la zona de intervención eran superiores a los de la zona de control para las propiedades ofertadas en 2001, 2003, 2004 y 2006. Otros modelos mostraron relaciones menos consistentes. Una prueba de los coeficientes correspondientes al período anterior y del coeficiente del período posterior no muestra una diferencia simultánea en los precios de las propiedades.

EL RESULTADO NETO: TRANSMILENIO Y LOS VALORES DE LAS PROPIEDADES

En general nuestros resultados dibujan un panorama mixto de apreciación como consecuencia de las ampliaciones del BRT. Por un lado, la evidencia sugiere la apreciación de las propiedades que ya estaban servidas por el BRT, puesto que también se beneficiaron de las ampliaciones. La plusvalía estimada del precio pedido por las propiedades se sitúa entre el 15 y el 20 por ciento, aunque la apreciación comenzó un año antes de inaugurarse la ampliación. Esto resulta significativo, dado que sabemos poco acerca de la magnitud potencial de estos efectos. En contraste, encontramos poca evidencia de aumento de los precios de las propiedades situadas a lo largo del corredor que anteriormente no tenía una estación local de BRT, pero que ahora recibe servicio gracias a la ampliación.

No podemos afirmar sin lugar a equívocos que los aumentos de precio fueron el resultado de la ampliación del BRT, porque podrían deberse a variaciones en el submercado inmobiliario local. Por ejemplo, la ciudad de Bogotá resurgió de una profunda recesión que terminó a principios de 2000. Si los efectos de la recesión no fueron uniformes en todos los vecindarios, es posible que eso explique el diferencial encontrado. Además, es posible que las propiedades que ya disfrutaban del servicio del BRT simplemente estaban capitalizando los beneficios de la inversión original realizada apenas cuatro años antes.

Otras explicaciones posibles de los resultados que quizá interesen a los planificadores que estén considerando hacer inversiones en BRT incluyen la cronología de los efectos. La capitalización de los beneficios de las ampliaciones del BRT puede tardar tiempo en materializarse. Nuestro análisis cubre solamente hasta tres años después de la inauguración de la ampliación, pero el impacto de los proyectos de transporte tiende a tardar más tiempo. Una explicación relacionada es que las propiedades también se aprecian ante la expectativa de la inversión en transporte, más que cuando se inauguran las ampliaciones.

También es posible que los efectos difieran en los vecindarios de cada zona estudiada. Aunque utilizamos propiedades en un radio de 1 km de una estación de BRT (la zona de influencia identificada por los planificadores locales en sus estudios de viabilidad de TransMilenio), es posible que los precios aumentaran, pero sólo para un subconjunto de propiedades (por ejemplo, las más próximas a una estación). Por último, es probable que el efecto sobre el valor del suelo derivado de la inversión pública en transporte sea diferente para las propiedades comerciales, las viviendas unifamiliares y las multifamiliares. Se han detectado aumentos en el precio de los espacios comerciales en otras ciudades (Cervero y Susantono 1999; Cervero y Duncan 2002).

No existe una forma sencilla de examinar sin ambigüedades los efectos sobre el valor del suelo derivados de la inversión pública en transporte. En este estudio, hemos intentado profundizar en el tema sobre la base de otros estudios y superar sus limitaciones. Nuestras conclusiones revelan una cierta promesa para la financiación de infraestructura a través de las plusvalías que puede crear. Pero perduran ciertas ambigüedades y advertencias que no son fáciles de resolver. Mientras tanto, los encargados de tomar decisiones seguirán explorando soluciones para las opciones de transporte masivo y las formas de financiarlas, y el sistema BRT contribuirá a abordar la acuciante necesidad de movilidad en las ciudades de todo el mundo.

Referencias

Alcaldía Mayor de Bogotá. 2008. Población por localidad. Alcaldía Mayor de Bogotá 2003. http://www.bogota.gov.co/galeria/cifraspoblaciondelocalidades1973a2003.pdf

Cain, A., G. Darido, M. R. Baltes, P. Rodríguez, and J. C. Barriors. 2006. Applicability of Bogotá’s TransMilenio BRT system to the United States. Tampa, FL: National Bus Rapid Transit Institute.

Cervero, R., and M. Duncan. 2002. Transit’s value-added: Effects of light and commuter rail services on commercial land values. Transportation Research Record 1805:8–15.

Cervero, R., and B. Susantono. 1999. Rent capitalization and transportation infrastructure in Jakarta. Review of Urban and Regional Development Studies 11 (1):11–23.

Furtado, F. 2000. Colombia: Economic aspects of the country’s land use. American Journal of Economics and Sociology, 59 (5):97–110.

Knaap, G. J., C. R. Ding, and L. D. Hopkins. 2001. Do plans matter? The effects of light rail plans on land values in station areas. Journal of Planning Education and Research 21 (1):32–39.

Mendieta, J. C., and J. A. Perdomo. 2007. Especificación y estimación de un modelo de precios hedónico espacial para evaluar el impacto de Transmilenio sobre el valor de la propiedad en Bogotá. Bogotá, Colombia: CEDE.

Munoz-Raskin, R. 2006. Walking accessibility to bus rapid transit in Latin America: Does it affect property values? The case of Bogotá, Colombia. In TRB 86th Annual Meeting Compendium of Papers CD-ROM.

Perdomo, J. A., J. C. Mendieta, C. A. Mendoza, and A. F. Baquero. 2007. Investigación sobre el impacto del proyecto de transporte masivo Transmilenio sobre el valor de las propiedades en Bogotá, Colombia. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Rodríguez, D.A., and C. Mojica. 2008. Capitalization of BRT network effects into land prices. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Rodriguez, D. A., and F. Targa. 2004. Value of accessibility to Bogotá’s bus rapid transit system. Transport Reviews 24 (5):587–610.

U.S. General Accounting Office. 2001. Bus rapid transit shows promise. Washington, DC: General Accounting Office.

Wright, L., and W. Hook. 2007. Bus rapid transit planning guide. New York: Institute for Transportation and Development Policy.

Faculty Profile

Eduardo Reese
Janeiro 1, 2010

An architect who specializes in urban and regional planning, Eduardo Reese is the deputy administrator of the Institute for Housing of the Province of Buenos Aires, Argentina. In previous professional positions he provided technical advice for the master plans of more than 20 cities in Argentina; was secretary of socioeconomic policies at the Ministry of Human Development and Labor of the Province of Buenos Aires; adviser for the Urban Planning Counsel of the City of Buenos Aires; and planning secretary in the City of Avellaneda.

Reese also teaches at the Conurbano Institute at the National University General Sarmiento in Buenos Aires. Currently he is a professor of urban management in the Institute’s B.A. program in urbanism. He also teaches urban development at master’s programs at the School of Architecture, Urbanism and Design of the University of La Plata, as well as at universities in Mar del Plata and Córdoba. In addition, he directs the master planning of the Matanza-Riachuelo watershed in Buenos Aires.

Land Lines: How long have you been involved with the Institute’s Latin America Program?

Eduardo Reese: My relationship dates back to 1997 when we were drafting the plan for the City of Córdoba, which included several large-scale urban projects. We worked to expand the debate about the impacts of these projects on the land market and, consequently, on shaping the city. I continued to participate in various activities, and four years ago I took over the coordination of the annual lectures of the Land Management in Large Urban Projects series, following the death of Mario Lungo, who had led that program for many years.

In 2004, in conjunction with the Conurbano Institute of the National University of General Sarmiento, we conducted a course on Land Markets: Theory and Tools for Policy Management, which was the first one involving a seven-month training program for 50 Argentine students. That educational experience helped create a critical mass of technicians and professionals with an innovative vision toward the management of land policies. The program’s impact has been reflected in urban policy decisions in different municipalities (such as San Fernando and Morón in Greater Buenos Aires); in the Argentine Constitution; in the Urban Reform Movement in 2005; and in academic changes at the Conurbano Institute itself.

Land Lines: What role can large urban projects play in the quality of life of Latin American cities?

Eduardo Reese: Large-scale projects in defined sectors of the city (both central and peripheral areas) have been great protagonists of contemporary urbanism in the past quarter century. Today in Latin America there are many types and sizes of projects, even though more rigorous theoretical thinking is still needed. Important examples are the Bicentennial Portal (Portal del Bicentenario) projects in Santiago de Chile; the Integral Urban Projects (Proyectos Urbanos Integrales) in Medellín, Colombia; urban operations in different cities of Brazil; and the restructuring project in the northwestern sector of San Fernando (Argentina).

Large-scale urban operations as instruments of intervention in the city have been implemented for many decades. In Buenos Aires, for instance, the Avenida de Mayo and the Diagonals, which were planned around 1880, had important impacts on physical space as well as in social, economic, and symbolic aspects. This approach of multiple impacts undoubtedly allowed better assimilation of the Avenida de Mayo, but it also generated a huge debate over who should finance the operation and who would appropriate the land rents generated. Ultimately the Supreme Court ruled that the municipality could not finance the work with the surplus created because the rents belonged entirely to the landowners. For many years this case set a judicial precedent regarding the state’s intervention in the process of valuing land generated by a large-scale public project.

Land Lines: You have a critical view on the widely acclaimed Puerto Madero urban regeneration project in Buenos Aires. What would you do differently in other large redevelopment areas?

Eduardo Reese: Puerto Madero is emblematic of urban projects that promote a model of segregated urban planning and are now being “exported” to other countries as a basic tool to compete for international investment. In this project the state submitted to the market and allowed the construction of an exclusive neighborhood for very high-income sectors. It is a notorious example of public policy explicitly designed to favor the wealthy segments without any recovery of the huge land valuations that were the product of public policy.

Moreover, to guarantee investors an overvaluation of the properties they purchased, the venture has a number of features that cut it off (physically and socially) from the rest of the city, creating even greater value because of its segregation. Puerto Madero has no external wall, as gated condominiums have, but rather multiple implicit, explicit, and symbolic signals that clearly indicate this place is off limits to most of society.

  • It is the only neighborhood managed by a state corporation that for 19 years has paid the salaries of public servants and managers to build and maintain a few square meters of park accessible only to that wealthy neighborhood.
  • The project has a highly designed urban landscape that contrasts sharply with the brutal poverty in the rest of the city. The parks and amenities are on land already privatized to ensure that the investments, although made using public funds, benefit only the elite owners of the housing and office high-rise buildings nearby.
  • A sophisticated system of cameras and security forces defines and controls access to the overprotected zone.
  • All these mechanisms serve to ensure the overvaluation of the properties so that only upper social classes can afford to purchase them.

In the end, Puerto Madero is a clear demonstration of the regressive distribution of urban planning and public policy: a trouble-free ghetto for the rich.

Land Lines: As municipalities continue to compete for outside investments, is it possible to reconcile alternative objectives such as social and environmental priorities?

Eduardo Reese: The problem in our cities is not the lack of planning, but the current exclusionary pattern of planning policies. There cannot be one law for the formal city and exceptions for the rest. It is necessary to create a new urban and legal order in Latin America based on the right to the city, the equitable sharing of the benefits of urbanization, and the social function of land ownership.

Land Lines: How does the municipality of San Fernando in the Buenos Aires metropolitan area offers an alternative to this approach?

Eduardo Reese: San Fernando is located some 30 kilometers (km) north of Buenos Aires, with a land area of 23 square km and a population of 156,000 inhabitants. A 5 km long riverside faces the Río Luján and another part of the city faces the mouth of Río de la Plata, where productive nautical activities are concentrated. This privileged location has high property values and all urban services.

The plan and model of urban land management in the city began in 2003 through an agreement between the municipality and the Conurbano Institute. In 2005, a Lincoln Institute training seminar helped broaden the local debate on land management, which led to a series of major decisions:

  • to generate sustainable resources to redirect urban development;
  • to recover the culture of public works financed by a tax for improvements;
  • to recover land for social housing, urban facilities, and road networks;
  • to strengthen the city and municipal administration as innovative actors in implementing public policies; and
  • to limit the overvaluation of land by intervening in the market through mechanisms such as new urban planning legislation, instruments to collect the surplus, and a large supply of land for the poor.
    • The urban policy focused on a set of action strategies including (1) ensuring accessibility to new public spaces for recreational, sports and commercial purposes on the riverside, especially for the use and enjoyment of the poor; and (2) the comprehensive regularization of the western sector of the municipality, where most poverty is concentrated.

      To implement these strategies it was necessary to increase fiscal resources for public investment in two ways: appropriation of the profitability of land use or municipal land on the riverside through the creation of the Consortium San Fernando Marina Park Company (PNSFSA) and participation of the municipality in the surplus generated from municipal tax reform. (PNSFSA is a company created by the municipality of San Fernando to manage the riverside of the northwest sector of the city, defined as Marina Park.)

      The experience of San Fernando is based on a set of management tools within an urban plan focused on the redistribution of income to build a more equitable city. Land is considered a key asset within a wider strategy of local development and, therefore, management relies on a broad mix of planning, administrative, economic, fiscal, and legal instruments aimed at strengthening the role of the public sector. The core axis of policies is the search for equity in the distribution of the costs and benefits of urbanization, within the challenging context of growing pressure on land throughout metropolitan Buenos Aires.

      Land Lines: What could or should be changed in the educational system that trains urban planners and managers in Latin America?

      Eduardo Reese: First, it is necessary to incorporate a greater understanding of the functioning of land markets in the present context of developing and shaping cities. Second, a more critical analysis is needed of adequate theoretical, methodological and technical instruments to undertake diagnosis and intervention in urban land issues. The 2004 course on Land Markets that I described earlier attempted to develop these kinds of materials to enable students to cover the different scales and dimensions of the problem.

      Land Lines: What tensions exist between private and public interests in urban planning?

      Eduardo Reese: This is a critical question because the whole history of urban land management has had a common thread: the rights of private ownership of land and the structure of ownership have always come into conflict with urban planning activity, which is a public responsibility. In that sense, there will always be tension between public and private interests in building the city.

      In my view, urban projects in Latin America have the responsibility to contribute not only to the creation of new spaces for public use and enjoyment, employment generation and environmental sustainability, but also social inclusion, equity in the access to services and the redistribution of urban rents generated by the project. The four cases on Chile, Colombia, Brazil, and Argentina mentioned earlier show that these benefits are possible in many contexts.

      However, instead many urban projects have been justified as necessary to attract investment and/or consumers and to ensure or reinforce the dynamic competitive advantages of the city. These undoubtedly positive goals are sometimes used as a mechanism to legitimize interventions that deepen the serious sociospatial segregation of cities. Such adverse effects of the market are not fatal to the city, but are the outcome of perverse political choices.

A New Look at Value Capture in Latin America

Martim O. Smolka, Julho 1, 2012

Many countries in Latin America have passed legislation that supports value capture policies as a way to recoup some or all the unearned increase in private land values resulting from public regulations or investments. Thus far, however, only a few jurisdictions in certain countries have applied this potentially powerful financing tool systematically and successfully.

In 2011 and 2012 the Lincoln Institute of Land Policy surveyed public officials and academics in the region to discover why value capture has not been used more often. The 2012 questionnaire was designed to elicit respondents’ views about the prospects for designing, institutionalizing, and implementing two emblematic value capture instruments–betterment contributions and the sale of building rights.

Betterment contributions (known as special assessments in the United States) are charges imposed on owners of selected properties to defray the cost of a public improvement or service from which they specifically benefit (Borrero 2011; Borrero et al. 2011). Under the sale of building rights, in contrast, the government charges for special rights that it grants, such as allowing a higher floor-to-area ratio (FAR), a zoning change (e.g., from residential to commercial), or conversion of land from rural to urban use (Sandroni 2011).

The results of both surveys challenge much of the conventional wisdom about the use of value capture policies in Latin America. In particular, respondents with actual experience in using these tools consider legal and technical difficulties less of an obstacle to implementation than the lack of understanding among key government executives about their potential payback. Moreover, value capture is still viewed primarily as a tool to promote equity in cities rather than as a way to improve municipal fiscal autonomy.

Survey Distribution

Launched in the spring of 2011, the first survey was distributed to 436 public officials and academics who had participated in one or more of the Lincoln Institute’s previously offered courses and workshops on value capture issues. A second questionnaire with a different set of questions was sent by email in February 2012 to 14,355 people affiliated with the Institute’s Program on Latin America and the Caribbean. Respondents (134 and 1,066 respectively) included officials at all levels of government, city planners, academics, independent scholars and consultants, and members of nongovernmental organizations (NGOs).

When classified by country, responses to individual choices for many questions numbered fewer than ten. For this reason and to simplify the presentation, the analysis combines the responses from countries with similar sociopolitical characteristics in terms of value capture into three groups.

1. Bolivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay, and Venezuela. All five countries have some national legislation on value capture and are currently run by governments sympathetic to value capture policies. Uruguay in 2008 (Law No. 18.308 of 18.VI.2008) and Ecuador in 2010 (with its new national code, COOTAD ) approved national legislation enhancing the scope of government prerogatives with regard to land value increments.

2. Argentina, Chile, Mexico, and Peru. These fast-growing, mature countries are still struggling to introduce more explicit national legislation on value capture, in addition to imposing betterment levies.

3. Central America and the Dominican Republic. Countries in this region comprise a single group because they are relatively small and have liberal urban development regimes.

Brazil and Colombia are presented separately because they make up a significant share of survey respondents, and they have the most experience with value capture tools. The number of respondents generally follows the size of the population of the country group, except for Brazil and Colombia, which account for disproportionately large numbers of respondents (table 1).

The Pragmatic Character of Value Capture

Even though only a few countries explicitly prescribe value capture in their legislation, the smaller 2011 survey revealed detailed information about jurisdictions that had recovered some land value increment resulting from changes in land use. Of 13 countries covered in that survey, respondents cited 22 cases of value capture in 30 jurisdictions in 8 countries. In general, these cases involved some kind of benefit exactions for the community achieved through direct negotiation between developers and public authorities.

On average, though, the value extracted was less than one-third of the estimated land value increment. The likelihood of the contribution exceeding one-third of the total value was higher when the contribution was made in cash rather than in kind. These cases occurred in countries without explicit legislation on the sale of building rights, such as Bolivia, Costa Rica, and Peru, illustrating the pragmatic approach to value capture on the part of officials in charge of urban land management.

Overall, survey respondents consider themselves familiar with the topic, and the findings of the 2012 survey reinforce the point that awareness of value capture instruments is not limited to countries that have institutionalized the practice. Relatively few respondents claimed to be unfamiliar with value capture instruments, although the real number of officials may be larger, given the self-selection bias of the survey respondents (table 2). The share of respondents unfamiliar with value capture instruments in Brazil and Colombia is about half the share of respondents from other countries.

The Implementation Challenge

One of the common arguments raised about the chances of applying value capture policies in Latin America relates to the technical difficulty of implementation–specifically, assessing the land value increment resulting from public interventions. To probe the importance of this issue, the 2012 survey asked whether respondents consider a 30-percent margin of error in valuation acceptable enough to justify application of value capture. The overwhelming majority of respondents (89 percent) stated that, regardless of the margin of error, value capture policies should be applied. Only 11 percent argued to the contrary.

The main reason cited for supporting value capture is again a pragmatic one. Similar margins of error occur in other contexts, such as valuation for property taxation purposes (36.9 percent). A close second is the “need to establish the principle” (31.8 percent). The fact that value capture instruments are contemplated in the legislation places third (21.4 percent). As expected, respondents from Brazil and Colombia rank the legal reason for applying value capture as more important (27 percent and 31.6 percent, respectively) than respondents in other countries (15.2 percent on average).

It is notable that 41.8 percent of respondents in Argentina, Chile, Mexico, and Peru—countries still striving to pass national legislation on value capture—ranked “need to establish the principle” higher than other respondents. In contrast, Colombian respondents ranked this reason third. Reasons given by respondents from the other country groups are not significantly different from the sample average (31.8 percent). Among the 11 percent of respondents opposed to value capture policies, legal and legitimacy arguments prevail over pragmatic ones (illegitimacy of policy or administrative and judicial costs).

The Known versus the Unknown

Laws throughout Latin America support betterment contributions, and local governments frequently count on revenues from that source in their budgets. However, these revenues are generally modest and rarely account for more than 1 percent of local own-revenues in most places except in Colombia and to a lesser degree in certain cities with experience using this instrument, such as Cuenca, Ecuador, and San Pedro Sula, Honduras, and in a few Brazilian jurisdictions in the State of Paraná. The sale of building rights, in contrast, is still being established as a value capture tool and is legislated in only a few countries.

Survey respondents were also asked about their preference between betterment contributions (the familiar value capture tool that performs poorly) and the sale of building rights (the newer instrument with stronger revenue-generating potential). Across all countries the results show greater support for betterment contributions: 59 percent versus 41 percent.

Even among respondents from Brazil, the only country where preference for the sale of building rights was significantly above average (48.9 percent), betterment contributions still rank as the preferred value capture instrument (51.1 percent). This is remarkable in light of São Paulo’s success in generating considerable revenue from selling building rights. For example, the April 2012 auction of Certificates of Additional Construction Potential (CEPACs) in São Paulo added US$420 million to public coffers, on top of about US$2.5 billion from previous auctions (São Paulo Stock Exchange 2012).

The survey evidence suggests that most respondents are not fully aware of the difference in the revenue potential of these two value capture tools. In fact, only 10 percent of respondents cite revenue potential as the main reason to prefer one over the other. Proponents of value capture give top priority to promoting equity rather than to generating revenue–another surprising finding given the potential of value capture to strengthen municipal autonomy.

When asked how they would characterize the arguments for value capture, respondents in the 2011 survey could choose from 50 terms related to land policy attributes. The eight terms that received the most responses (49.7 percent of the total) were associated with equity issues such as charges and benefits, redistribution, social function of property, anti-speculation, equity, and social justice. The one exception was a financial term, which ranked fourth.

In contrast, terms such as fiscal autonomy, fiscal harmony, decentralization, tax, self-sufficiency, financing, and additional resources received only 18.7 percent of the votes, while terms related to the functioning of urban markets, such as efficiency and market discipline, received just 11 percent. Arguments against value capture were associated with such terms as tax, fiscal burden, acquired rights, and double taxation, as well as abuse, violation of rights, and illegitimacy.

Respondents to both the 2011 and 2012 surveys cited ethical and sociopolitical legitimacy as the primary reason for preferring one value capture tool over the other. Indeed, the 59 percent of respondents favoring betterment contributions over the sale of building rights mention ethical and sociopolitical legitimacy as the most important reason for their choice. The 41 percent of respondents favoring sales of building rights gave the same reasons for their preference. At the same time, 24.4 percent of respondents favoring the sale of building rights consider the capacity to generate revenues the second most important reason for choosing that instrument, but only 17.6 percent of respondents favoring betterment contributions share the same opinion.

All in all, this suggests that officials in Latin America often tolerate a wide gap between the equity-legitimacy principle and revenue generation, based on a perception of greater technical ease in charging betterment contributions. From another perspective, it appears that they favor the quicker path to the moral high ground rather than one leading to higher local revenues.

Experience Matters

After ethical and sociopolitical legitimacy, the next most important reason for preferring a particular value capture instrument varies according to the respondent’s level of experience. Strong confirmation of the importance of implementation experience comes from the two countries that have applied the tools: Colombians favor betterment contributions, and Brazilians prefer the sale of building rights.

Colombia has long experience with betterment contributions, which may explain why 16 percent of respondents from that country cite technical ease of implementation as the reason to choose that approach. By comparison, only 7.9 percent of respondents in other countries mention that reason. Meanwhile, 12.6 percent of respondents in Brazil favor the sale of building rights due to ease of implementation, compared with just 5 percent of respondents from other countries. These results underscore how much experience shapes opinions about the technical constraints involved in applying value capture tools.

Obstacles to Implementation

Respondents to the 2012 survey attribute the reluctance of public officials to apply value capture policies primarily to lack of information (23.2 percent) and political risk (22.5 percent). Other explanations include complicity with landowners’ interests (18.4 percent) and technical difficulties in implementation (15.4 percent). Few consider lack of legislation as an important reason for not using value capture instruments (1.5 percent), with ideological motives (3.2 percent) and administrative costs (3.8 percent) ranking somewhat higher.

Pragmatic reasons are important only among respondents from countries lacking significant experience with such tools. While 13 percent of respondents from Brazil and Colombia mention technical implementation difficulties as the primary obstacle, 31 percent of respondents from other countries cite that reason on average. This reinforces the finding that experience with value capture tools counts. Brazilians explain why value capture instruments are not used in terms of land interests and political risk, which together account for 59 percent of responses. Among Colombians, 26 percent see no reason not to use value capture instruments. This is a much higher share than among respondents from other countries (7.2 percent on average), indicating a perception in Colombia that the tools are getting the attention they deserve.

Targeting Key Stakeholders

The 2012 survey asked respondents to select which stakeholders involved in the debate should be the primary targets of capacity building in order to overcome resistance to value capture policy. High on the list are heads of the executive branches of government, such as mayors and directors, followed by members of the legislature, including members of congress and city councilors (table 3). Planners–who are frequently on the front line of policy operations–rank third.

Surprisingly, only 6.2 percent of respondents cite members of the judiciary (judges, lawyers, and public attorneys), even though the courts often block value capture initiatives. Brazilian respondents are the only ones to assign a higher importance to members of the judiciary. Consistent with the institutional advances their countries have made in value capture, respondents from both Brazil and Colombia give lower priority to legislators (20.7 percent) than respondents from other countries (32.3 percent on average).

Respondents from all occupation groups rank academics and journalists last. As a result, the strategy of training the trainers would seem counterproductive as long as academics are not considered critical stakeholders in reducing resistance to value capture policies. This result supports the Lincoln Institute’s program focus on building capacity of public officials directly involved in the policy debate or tool implementation, rather than on building capacity in graduate schools. The low priority given to journalists as a target for capacity building is puzzling, but may reflect the fact that the value capture discussion is still largely confined to public agencies and academia. Nevertheless, greater involvement of the media could have a positive influence in broadening the debate.

One other interesting result of the survey is that responses across various groups are relatively consistent. Occupation, institutional affiliation, place of employment, level of education, and even size of the respondent’s city make little difference. Indeed, only the distinction between respondents from countries with and without significant experience with value capture seems to stand out as important.

Conclusions

The survey results point to a relatively consistent understanding about the state of the debate and implementation of value capture across Latin America. The prospects for successfully implementing value capture policies in the region, however, are less clear. The social justice rhetoric still seems to prevail even among “informed” supporters. In addition, decision makers in critical executive positions are seen as ill-informed or lacking in political will. Moreover, as the experiences of Brazil and Colombia attest, institutionalizing value capture policies is a process of painstaking trial and error that takes time to succeed.

Three lessons follow from the work done by the Lincoln Institute on value capture in Latin America. First, land value increments are captured more successfully from specific actors who receive greater benefits from a public sector intervention than from the general community (the win-win condition). Second, value capture tools are more likely to succeed when conceived to address a locally recognized problem than to emulate alleged best practices.

Third, strengthening the legitimacy of value capture policies is essential. This can be achieved by publicizing successful projects, especially in countries where value capture initiatives are still isolated and sporadic. It is important to shift the debate on value capture from ideological, wishful-thinking rhetoric to a more technical and practical context grounded in evidence that it can be done and, most importantly, that it has been implemented effectively in many cases.

About the Author

Martim O. Smolka is senior fellow and director of the of the Lincoln Institute of Land Policy’s Program on Latin America and the Caribbean. He has been researching policies and experiences with value capture for many years.

References

Borrero Ochoa, Oscar. 2011. Betterment levy in Colombia: Relevance, procedures, and social acceptability. Land Lines 23(2): 14-19.

Borrero Ochoa, Oscar, Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña. 2011. Evaluating the practice of betterment levies in Colombia: The experience of Bogotá and Manizales. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Sandroni, Paulo Henrique. 2011. Recent experience with land value capture in São Paulo, Brazil. Land Lines 23(3): 14-19.

São Paulo Stock Exchange. 2012. http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/mercados/download/Agua-Suplemento-27012012.pdf

Gestión de zonas costeras

El modelo de Barbados
Gregory R. Scruggs and Thomas E. Bassett, Outubro 1, 2013

Por cada nota periodística sobre turismo que muestra el paraíso caribeño de Barbados, con sus aguas tranquilas besando las playas de fina arena, hay también una noticia inquietante sobre un huracán en ciernes. Las Antillas Menores, un archipiélago de islas pequeñas que forman una media luna en el este del Mar Caribe, han sido siempre particularmente vulnerables, inmersas en las volubles aguas del Océano Atlántico. En 1776, el huracán Pointe-à-Pitre azotó la colonia francesa de Guadalupe y mató a 6.000 personas, resultando ser la tormenta atlántica más mortífera de la historia hasta ese momento. Cuatro años más tarde, el Gran Huracán de 1780 golpeó con más fuerza aún, tocando tierra en Barbados y después haciendo estragos en las islas vecinas, matando a casi 20.000 personas y destruyendo las flotas de Gran Bretaña y Francia en el punto álgido de la Revolución Norteamericana. Dos siglos y docenas de tormentas más tarde, el Huracán Iván, si bien no tan mortífero, devastó Granada en 2004, dejando su parlamento en ruinas y dañando el 85 por ciento de las estructuras de la isla.

En décadas recientes, los cambios climáticos han intensificado las amenazas para la región. Las estrategias empleadas en los EE.UU. cuando el Huracán Katrina o la Supertormenta Sandy no son particularmente relevantes para estas islas frágiles pero dinámicas de las Antillas Menores, desde Puerto Rico en el norte a Trinidad y Tobago en el sur. Con economías dependientes del turismo y una cantidad extremadamente limitada de suelos desarrollables, particularmente en las islas montañosas, este popurrí de países independientes, territorios dependientes y colonias extranjeras comparte un desafío común en el uso de su suelo: cómo manejar los patrones de desarrollo inmobiliario orientados a la costa y al mismo tiempo controlar la amenaza creciente del ascenso del nivel del mar.

Hay una isla en la región que sobresale por su capacidad excepcional para reconocer y prepararse para la crecida de la marea: Barbados, una isla con forma de pera, se ha convertido en un líder del Caribe en gestión integrada de la zona costera, la práctica contemporánea de integración de sectores, niveles de gobierno y disciplinas para administrar la zona costera, tanto en el agua como en tierra firme. El uso de suelos costeros y la gestión medioambiental son siempre temas contenciosos en una pequeña isla. Pero, como señaló una vez el exSecretario General de la ONU, Kofi Annan, en analogía con el boxeo: “Barbados golpea con mucha más fuerza de lo que corresponde a su peso”. A casi 50 años de su independencia, este país isleño ha utilizado una combinación de previsión, respaldo internacional y capacidad local para desarrollar instituciones de planificación y prepararse para un futuro incierto.

Del azúcar a los amantes del sol

Hoy en día, Barbados es famoso como destino turístico internacional de alto nivel, con sus playas de característica arena blanca, agua cálida de color aguamarina y sol abundante a lo largo de sus 100 kilómetros de costa. Casi 300.000 personas viven en esta isla de 430 kilómetros cuadrados; el 44 por ciento de la población vive en zonas urbanas, centradas en Bridgetown, y a lo largo de las costas desarrolladas del sur y el oeste. Con un PIB per cápita de US$23.600 y alfabetismo casi universal, Barbados está en el puesto 38 del mundo, y primero del Caribe, según el Índice de Desarrollo Humano de 2013 del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Sobre la base de su arena y oleaje, el 80 por ciento de US$4.400 millones de PIB de Barbados proviene del turismo y las industrias de servicios.

Pero esta evolución ha sido reciente, y forma parte de un patrón similar de desarrollo en todo el Caribe, consecuencia de los movimientos independentistas y la llegada de la aviación comercial. Originalmente habitada por una población nativa amerindia, por primera vez en 1627 se asentaron en Barbados los ingleses, quienes rápidamente la convirtieron en uno de los productores principales de azúcar del mundo. La historia colonial de Barbados es inusual para la región; a diferencia de muchas otras islas del Caribe, colonizadas por múltiples potencias europeas, Barbados permaneció bajo bandera británica hasta su independencia en 1966, adoptando el seudónimo de “Pequeña Inglaterra”.

La economía colonial fue un modelo clásico de comercio para enriquecer a la metrópolis. Los ingleses importaron esclavos africanos para trabajar en las plantaciones de caña de azúcar, refinerías de melaza y destilerías de ron. Como resultado, el 90 por ciento de la población actual de Barbados es de ascendencia africana. Después de la independencia, la cosecha de azúcar, ya empobrecida, que sufría las fluctuaciones comunes de todo monocultivo, se hizo aún menos confiable a medida que la presión para liberalizar el comercio llevó al Reino Unido y más tarde a la Unión Europea a ir reduciendo lentamente los subsidios y precios preferenciales.

Al mismo tiempo, Barbados invirtió con fuerza en sus servicios de turismo, lo cual modificó el foco de su desarrollo. Históricamente, la isla fue en su mayor parte rural, con plantaciones de caña de azúcar en el interior del país, que también era el lugar donde vivían los esclavos y más adelante los aparceros itinerantes que cargaban con casas móviles de madera tipo “chattel”, la arquitectura vernácula de Barbados. En la costa se encuentra Bridgetown, el puerto principal, donde un río navegable desemboca en el mar, y otros pueblos más pequeños y villas de pescadores. Un puerto de aguas profundas excavado en 1961 también sentó las bases para la llegada de cruceros. El número creciente de turistas necesitaba de hoteles, balnearios, restaurantes, tiendas y bares, todos a escasos metros del mar. Este impulso llevó al desarrollo de franjas costeras, entre el aeropuerto y Bridgetown, en la costa sur y a lo largo de la costa oeste, donde las aguas son más calmas y se encuentran los encantadores poblados de Holetown y Speightstown. Para la década de 1990, el Aeropuerto Internacional Grantley Adams de Barbados recibía vuelos regulares de British Airways desde Londres en uno de los pocos jets Concorde supersónicos existentes.

La respuesta local a la crecida de las aguas

Ubicada un poco al este del arco principal de las otras islas del este del Caribe, fuera del cinturón de huracanes del Atlántico, Barbados tiene una ventaja meteorológica. Si bien sigue siendo susceptible a grandes tormentas, experimenta muchos menos huracanes que sus vecinos del noroeste. Sin embargo, cualquier amenaza a las playas y corales que rodean Barbados podría tener consecuencias devastadoras, dada la dependencia económica de la isla de su costa. Su bienestar se ve amenazado por el lento aumento del nivel del mar, asociado a las posibles mareas tormentosas si la isla sufriera incluso sólo tangencialmente un huracán importante. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) tiene pruebas concluyentes de que tras un período de varios siglos con casi ningún cambio, se ha producido un aumento en el nivel mundial del mar en el siglo XX, y que esta tendencia se está acelerando en el siglo XXI. En agosto, el IPCC dijo que los niveles del mar podrían crecer más de un metro para el año 2100.

Los pequeños países-isla, que nunca han contribuido significativamente a las emisiones de carbono, sufren un impacto desproporcionado debido al cambio climático mundial producido por la industrialización moderna en el resto del mundo. Los cambios en los patrones climáticos han producido una gran cantidad de tormentas importantes, un aumento de las temperaturas mundiales, y el derretimiento de los hielos polares, contribuyendo al aumento en el nivel del mar. Mientras que los países industrializados más grandes, como los Estados Unidos, China y los países de Europa Occidental, también han sido afectados por el aumento en el nivel del mar, la proporción vulnerable de estos países es minúscula en comparación con las áreas susceptibles de Barbados. La incapacidad del mundo desarrollado para comprender el impacto y las consecuencias de su comportamiento, como lo demuestra la inacción política en temas como los acuerdos de intercambio de créditos de carbono (cap-and-trade), ha forzado a los países en vías de desarrollo a actuar ahora o confrontar un futuro lleno de peligros.

Paradójicamente, el historial imperial de Barbados —con frecuencia una carga en los países poscoloniales— ha sido una ventaja, ya que la isla tiene una historia prolongada e ininterrumpida de planificación urbana y rural al estilo británico. Como el Reino Unido, Barbados está dividida administrativamente en parroquias, y las leyes modernas de desarrollo se basan en la Ley de Planificación Urbana y Rural (Town and Country Planning Act) de Gran Bretaña de 1947. Cuando declaró su independencia, Barbados estableció su propio plan maestro con la Orden de Desarrollo de Planificación Urbana y Rural de 1972. En la actualidad, toda la construcción en la isla es supervisada por la Oficina de Planificación de Desarrollo Urbano y Rural (Town and Country Development Planning Office, o TCDPO), y el jefe de planificación urbana reporta directamente al primer ministro.

El desarrollo inmobiliario de la isla está guiado por el Plan de Desarrollo Físico de 1988. Desde la enmienda al documento de 2003, se ha producido un giro hacia el desarrollo sostenible, no solo como lema, sino como una visión integral del gobierno de la isla. En un discurso dado en una conferencia en 2008, el anterior primer ministro, David Thompson, reseñó algunas de las ideas centrales del plan: proteger los recursos naturales, agrícolas y culturales; promover los centros y corredores de uso mixto para alentar una economía diversificada, mantener el centro de Bridgetown como eje financiero y comercial; y estimular el turismo modernizando las viejas propiedades costeras y desarrollando nuevos emprendimientos. El primer ministro actual, Freundel Stuart, ha continuado con este empuje de sostenibilidad, tal como lo demuestra su participación en paneles de alto nivel en la Conferencia de Desarrollo Sostenible Rio+20 de las Naciones Unidas el año pasado.

Hacia finales de la década de 1970, los dueños de propiedades individuales comenzaron a notar que la erosión costera afectaba sus terrenos. Los medios de comunicación comenzaron a insistir en este tema, de forma concurrente con el impulso del turismo, que se estaba convirtiendo rápidamente en la fuente principal de reservas de divisas extranjeras. Motivado por esta erosión costera —pero también preocupado por eventos catastróficos como huracanes, terremotos, marejadas, erupciones volcánicas y derrames de petróleo— el gobierno de Barbados inició un estudio de diagnóstico de factibilidad en 1981, con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como parte de su Programa de Conservación Costera. El estudio se centró en las costas oeste y sur, ya que estas áreas de la isla tenían el mayor potencial para la infraestructura turística. Al mismo tiempo, el gobierno estableció temporalmente una Unidad de Proyecto de Conservación Costera (Coastal Conservation Project Unit, o CCPU), que super-visó el estudio de factibilidad y llegó a una serie de conclusiones sobre las causas de la erosión costera y el daño a las propiedades de la costa. Por ejemplo, como la calidad del agua en el interior de Barbados era mala, su escurrimiento contaminaba el mar y dañaba los arrecifes de coral. Ciertos fenómenos naturales, como las marejadas provocadas por tormentas y los huracanes erráticos ocasionales, también causaban erosión. A su vez, las estructuras de defensa marina existentes habían sido diseñadas de forma deficiente. El estudio del BID sugirió que la CCPU siguiera vigilando las líneas de la costa, brindara asesoramiento al público sobre temas costeros y actuara de consultora de la TCDPO en cuestiones de desarrollo de la costa.

El nacimiento de la Unidad de Gestión de la Zona Costera

La Unidad de Proyecto de Conservación Costera continuó con su mandato por una década, y el gobierno de Barbados, con financiamiento adicional del BID, se embarcó en otro estudio, que recomendó el establecimiento de una unidad permanente para vigilar la zona costera. La Unidad de Gestión de la Zona Costera (Coastal Zone Management Unit, o CZMU) fue creada en 1996 para regular, hacer recomendaciones y educar a la población de Barbados sobre la gestión costera. La CZMU, que sigue recibiendo una gran parte de su financiamiento del BID, se aloja actualmente en el Ministerio de Medio Ambiente, Recursos Hídricos y Drenaje. Como lo sugiere su título, la CZMU gestiona la zona costera, definida como “la zona de transición donde el suelo se une con el agua, la región influenciada de forma directa por los procesos hidrodinámicos marinos, extendiéndose mar adentro hasta la barrera de la plataforma continental, y mar afuera hasta el primer cambio importante de topografía por encima del alcance del oleaje de tormentas importantes”. Por lo tanto, la unidad supervisa los arrecifes de coral alrededor de Bar-bados y todos los proyectos de ingeniería costera, y funciona como asesor de la TCDPO para el desarrollo costero en tierra firme.

La relación entre la CZMU y la TCDPO está marcada por temas del uso del suelo. Cuando la TCDPO recibe una solicitud para desarrollar la zona costera, se la envía automáticamente a la CZMU para su revisión y comentario. Como la industria turística se concentra principalmente en la zona costera de la isla, gran parte de las solicitudes de desarrollo inmobiliario de Barbados pasan por las manos del CZMU. La unidad inspecciona la solicitud para verificar que los retrocesos son correctos: 30 metros de la cota máxima de agua para los emprendimientos a lo largo de la costa, y 10 metros para aquellos a lo largo de los acantilados, medidos tierra adentro de la cota. Además de verificar los retrocesos, la CZMU analiza los requisitos de drenaje, zonas de amortiguamiento, restricciones de cercas y otras reglamentaciones. La CZMU luego hace recomendaciones a la TCDPO sobre la solicitud.

La Directora en Ejercicio de la CZMU, la Dra. Lorna Inniss, que tiene un PhD. en Oceanografía por la Universidad Estatal de Luisiana, alaba este proceso: “Nuestra colaboración interministerial es extremadamente cercana. Tenemos la capacidad para establecer y mejorar la estructura gubernamental que es inclusiva y consultiva por naturaleza”. El proceso gubernamental es admirable por su cooperación y tendencia a derribar silos; desafortunadamente, las recomendaciones de la CZMU son puramente consultivas y no tienen el poder vinculante necesario para que la TCDPO pueda obligar su cumplimiento. Las reglamentaciones de la zona costera no son retroactivas a las incontables propiedades construidas durante el boom del desarrollo de balnearios, y las sanciones para aquellos que las violan siguen siendo muy bajas. Este proceso es lo más cerca que llega Barbados a la evaluación de impacto medioambiental formalizada del modelo de los EE.UU., pero es un primer paso importante para el Caribe. La CZMU y la TCDPO han tenido más éxito al planificar el desarrollo futuro de bajo impacto a lo largo de la costa este más montañosa, por ejemplo, donde el Plan de Desarrollo Físico contempla la creación de un parque nacional.

La CZMU es más efectiva cuando implementa proyectos de ingeniería costera para proteger la línea de la costa y frenar la erosión de las playas. La técnica de conservación más natural es restaurar las dunas y manglares. La plantación de vegetación en las áreas costeras permite la formación natural de dunas y evita las inundaciones debido a marejadas de tormenta, mientras que los manglares absorben la acción de las olas. La alimentación artificial de la playa es una solución rápida y popular, pero es un arreglo caro y poco efectivo, ya que las corrientes y tormentas pueden erosionar fácilmente las playas rellenadas artificialmente.

La CZMU introduce también salvaguardas en la costa con varias intervenciones físicas, como rompeolas, espigones y malecones. Los rompeolas son estructuras de hormigón, enterradas cerca de la playa, que obligan a las olas a romper más lejos de la costa, para que no golpeen directamente sobre la arena. Los espigones son estructuras de roca que penetran en el mar para inmovilizar los sedimentos. Los malecones son el tipo más grande de inter-vención de la CZMU. Diseñados para proteger las áreas más pobladas, estos proyectos de construcción consisten en rocas grandes dispuestas en forma de escollera o una muralla de contención plana de hormigón que puede crear un espacio público atractivo tanto para turistas como residentes, como el Paseo Richard Haynes, financiado parcialmente por un préstamo del BID. Como estas técnicas pueden exacerbar a veces la erosión y requerir un mantenimiento más caro que las intervenciones naturales, su eficacia a largo plazo es discutida, pero en el corto plazo protegen la línea de la costa y la industria turística.

Dada la vulnerabilidad de la isla a las tormentas, los proyectos de ingeniería pueden ser costosos. Inniss, sin embargo, explica: “Tenemos una política de consulta rigurosa a las partes interesadas, y no es simplemente una formalidad. Nuestra temporada alta es de noviembre a abril; en un proyecto reciente en Holetown, los comerciantes nos dijeron que era fundamental que el trabajo se completara antes de noviembre, así que nos apuramos para hacerlo. Cuando hay un espíritu de cooperación mutua, podemos obtener el apoyo del sector privado”. Con un poco de suerte, la CZMU podrá utilizar el capital político obtenido del sector privado en este tipo de proyectos, para conseguir que las reglamentaciones más estrictas sean vinculantes en el futuro.

Para poder obtener apoyo, la CZMU ha lanzado una campaña de gran envergadura para educar a la población de la isla, que a juicio de Inniss es la razón por la cual la CZMU es exitosa, tanto interna como externamente. “Comienza con un alto nivel nacional de educación y alfabetismo — más del 98 por ciento desde hace décadas”. El exsenador Henry Fraser concuerda con ella: “La gente pregunta por qué las cosas funcionan en Barbados. Principalmente se debe al énfasis puesto en educación desde que nos emancipamos. Y porque es un lugar pequeño y muy religioso, en el que la gente vive cerca, con respeto, tolerancia y una ética de trabajo mayor que en otros lados».

Para profundizar la base educativa del enfoque cooperativo de Barbados sobre la gestión de las zonas costeras, la CZMU distribuye un boletín, mantiene una fuerte presencia en los medios sociales, y produce un programa de televisión educativo que explica la historia geológica de la isla y técnicas para aumentar el nivel de conciencia sobre el aumento del nivel del mar y la importancia de la gestión costera. También patrocina muchas actividades, como el Día Internacional de Limpieza de la Costa, las Caminatas en la Playa a la Puesta del Sol, la Serie de Seminarios de Verano y un programa de residencia de verano para estudiantes del nivel secundario y terciario. También da conferencias para escuelas e instituciones educativas, ONG, organizaciones privadas y el público en general.

Próximos pasos y cooperación global

El BID sigue brindando un respaldo importante a los esfuerzos de Barbados. La ayuda más reciente prestada por el banco de desarrollo al país incluye un préstamo de $30 millones de dólares a 25 años plazo para un Programa de Gestión y Evaluación de Riesgo Costero. Inniss se entusiasma con la confianza implícita en este respaldo financiero, ya que es una señal de que el gobierno cree que la CZMU puede ejecutar un proyecto que generará el valor suficiente como para devolver el dinero prestado. “Será una estrategia de gestión de zona costera integrada, moderna y superior, con la participación de una serie de partes interesadas: el turismo, destilerías de ron, empresas de electricidad, puertos recreativos, navegantes, pescadores comerciales, el puerto, los buzos”, detalla Inniss. “Los dirigentes clave han reconocido que la gestión de la zona costera es importante no solo como un programa medioambiental sino también para hacer crecer la economía de Barbados”. Esperamos que otros países del Caribe hayan tomado nota, puesto que la propia Inniss ha proporcionado asistencia técnica a St. Lucia, Trinidad y Tobago, y St. Vincent y las Granadinas, inspirada a su vez por el modelo de Nueva Zelanda, Hawái y la Administración de Pesca y Océanos de Canadá para implementar estándares internacionales.

Por supuesto, hay todavía lugar para mejorar. Si bien la CZMU trabaja de cerca con la TCPDO en la planificación del uso del suelo, con los parques nacionales marinos para vigilar los ecosistemas, y con los ingenieros civiles del Ministerio de Obras Públicas, la Unidad no está completamente integrada todavía con el Ministerio de Agricultura y Pesca. Por ejemplo, reconoce Inniss: “Sabemos científicamente que el escurrimiento agrícola es el mayor contribuyente a los contaminantes marinos”.

En efecto, en una isla pequeña, el suelo y el agua están intrínsecamente interconectados. Mientras Barbados está cumpliendo su parte en la batalla contra el cambio climático mundial —otro préstamo del BID firmado al mismo tiempo que el financiamiento de la gestión costera establecerá un Fondo de Energía Inteligente para reducir la dependencia de combustibles fósiles— no puede quedarse sentada a esperar que los países más grandes actúen. Mientras que otras islas pequeñas en vías de desarrollo en el Océano Índico y el Océano Pacífico están contemplando la posibilidad de reubicar su población a otros países dentro de algunas décadas, los habitantes de Barbados piensan quedarse y proteger su pequeña porción del Paraíso.

Sobre los autores

Gregory R. Scruggs fue consultor de la Asociación Americana de Planificación para América Latina y el Caribe desde 2010 a 2013. En la actualidad está estudiando una maestría en estudios regionales de América Latina y el Caribe en la Universidad de Columbia. Contacto: gscruggs.apa.consult@gmail.com.

Thomas E. Bassett, asistente senior de programa en la Asociación Americana de Planificación–(APA), trabaja con una beca de la Asociación de Energía y Clima de las Américas para el Departamento de Estado de los EE.UU, así como también a nivel nacional en el Programa de Ayuda a la Comunidad. Contacto: thomas.e.bassett@gmail.com.

Recursos

Bassett, Thomas E. and Gregory R. Scruggs. 2013. Water, Water Everywhere: Sea level Rise and Land Use Planning in Barbados, Trinidad and Tobago, Guyana, and Pará. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP13TB1. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2282_1621_Bassett_WP13TB1.pdf.

Belle, N. and B. Bramwell. 2005. Climate change and small island tourism: Policy maker and industry perspectives in Barbados. Journal of Travel Research 44: 32–41.

Dharmartne, G. and A. Brathwaite. 1998. Economic valuation of coastline for tourism in Barbados. Journal of Travel Research 37: 138–144.

Inter-American Development Bank. 2010. Indicators of disaster risk and risk management, Program for Latin America and the Caribbean, Barbados. September. Accessed July 9, 2012. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35160015.

Phillips, M. R. and A. L. Jones. 2006. Erosion and tourism infrastructure in the coastal zone: Problems, consequences, and management. Tourism Management 27: 517–52.

Perfil académico

Summer Waters
Fevereiro 1, 2015

Cómo definir el futuro del oeste norteamericano

Summer Waters es la tercera directora de Western Lands and Communities, un programa conjunto creado en el año 2003 por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y el Sonoran Institute con el fin de promover políticas relacionadas con el uso del suelo y los recursos naturales en la región intermontañosa del oeste de los Estados Unidos. Summer tiene un título de grado en Biología de la Universidad del Sur de Florida, así como una maestría en Ingeniería civil –especializada en ingeniería ambiental y de recursos de agua– de la Universidad de Colorado en Boulder. Antes de sumarse al Sonoran Institute, Summer trabajó durante 15 años en los sectores de planificación urbana y recursos naturales para distintas entidades gubernamentales, tales como la Extensión Cooperativa de la Universidad de Arizona y el condado de San Diego, donde ganó un premio Emmy como coproductora de un video educativo.

LAND LINES: ¿Qué fue lo que la llevó a aceptar el desafío de dirigir este programa conjunto entre el Instituto Lincoln y el Sonoran Institute?

SUMMER WATERS: La oportunidad de ayudar a dar forma al futuro del oeste norteamericano. El Instituto Lincoln de Políticas de Suelo es un referente en este campo y el Sonoran Institute es reconocido en toda la región por su dedicación al trabajo en colaboración con las comunidades locales y otras organizaciones. Nuestra misión conjunta es ambiciosa, pero cada organización posee atributos complementarios que hacen que dicha misión tenga éxito. Nuestro compromiso mutuo desde hace tiempo le otorga a este programa conjunto tanto profundidad como flexibilidad.

LL: ¿Por qué este trabajo es la tarea justa en el momento justo para usted?

SW: Mi interés en el mundo natural me llevó a estudiar Biología como carrera de grado, y mi deseo de desarrollarme en una carrera orientada a las soluciones me llevó nuevamente a la universidad para estudiar Ingeniería. Después de graduarme, me interesó el tema de la planificación, ya que me permitía trabajar tanto con los entornos naturales como con los construidos. Al ir obteniendo experiencia profesional, comencé a reconocer de qué manera el uso del suelo, el agua y la energía se interconecta con la economía y el desarrollo de las comunidades. Además, valoré el abordaje holístico de Western Lands and Communities referente a los desafíos que enfrenta la región.

LL: Tanto el Instituto Lincoln como el Sonoran Institute han experimentado recientemente ciertos cambios en su liderazgo. ¿Qué desafíos y oportunidades se presentan ante usted durante esta transición?

SW: Tanto Stephanie Sklar, la nueva directora ejecutiva del Sonoran Institute, como George McCarthy, el presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln, son líderes motivados que me inspiran, tanto en lo personal como en lo profesional. Stephanie ha iniciado, en forma ambiciosa, un proceso de planificación estratégica que acompañará al Sonoran Institute en su 25º aniversario como organización. Con su amplio y profundo caudal de conocimientos, Stephanie sustenta el proceso y garantiza que no sólo celebremos sino también evaluemos nuestro trabajo. George McCarthy es un líder visionario y valiente, que está guiando al Instituto Lincoln en una transición similar. Su aprecio por la región del oeste del país fue notorio cuando visitó, recientemente, nuestra oficina en Phoenix. George comprende los desafíos que estamos enfrentando y la importancia que tienen los proyectos de demostración, como nuestro proyecto de restauración del delta del río Colorado, a la hora de definir el futuro de esta región.

LL: ¿De qué manera contribuye Western Lands and Communities a los esfuerzos del Sonoran Institute para restaurar la ecología y la economía del delta del río Colorado?

SW: Western Lands and Communities apoya la implementación de Minute 319, el acuerdo binacional firmado entre los Estados Unidos y México, con vigencia hasta el año 2017, a modo de guía para que ambos países sepan cómo compartir y gestionar el caudal de agua del río Colorado según el tratado de 1944. El evento más significativo derivado de este acuerdo tal vez haya sido la liberación de un “caudal por pulsos” de 130 millones de metros cúbicos de agua hacia México en la primavera de 2014. Dicha intervención se diseñó de tal manera que imitase los ciclos naturales del caudal del río Colorado en condiciones climatológicas de primavera, cuando el agua del deshielo de las montañas solía correr por donde actualmente se encuentran siete estados de los Estados Unidos y dos países, para llegar, finalmente, al mar de Cortés. Este esfuerzo histórico dio nueva vida al delta que se encontraba seco y, en mayo de 2014, el río llegó al mar por primera vez en muchos años. En la primavera de 2015, convocaremos a un grupo de representantes de ONG, profesionales académicos y científicos de distintas agencias para el primer aniversario de este evento. Los participantes analizarán el impacto que tienen los flujos de agua renovados en las funciones más importantes del ecosistema dentro de la región y evaluarán las implicaciones de este acuerdo temporal entre los Estados Unidos y México. Mediante este proceso, esperamos poder dar forma a las políticas del futuro relacionadas con la asignación de este precioso recurso al entorno natural.

LL: Entiendo que este proyecto está relacionado con sus objetivos más amplios sobre la conservación de los grandes paisajes. ¿Podría comentarnos más acerca de ello?

SW: La propiedad pública de tierras en la región intermontañosa del oeste de nuestro país es de enormes proporciones. A primera vista, un mapa de la región muestra un patrón desconectado de varias agencias y administradores de suelo con misiones y enfoques muy diferentes. Las tierras de trabajo y las tierras pertenecientes a las tribus complican aún más la situación. La conservación a nivel de paisajes se fundamenta en gran manera en la amplia gama de personas que viven en estas áreas. Para evitar la proliferación de “actos de conservación aislados”, y a fin de alcanzar resultados más coordinados y significativos, resulta esencial lograr la colaboración entre las entidades públicas, los propietarios de tierras y las tribus. Afortunadamente, los residentes de la región oeste –independientemente de sus puntos de vista políticos, su educación o su situación económica– generalmente coinciden en el objetivo común de preservar una forma de vida que está íntimamente relacionada con el paisaje en el que habitan. El camino a seguir implica capitalizar esta visión común, atraer a las comunidades para participar en la conformación de su futuro y conectar a los profesionales con las partes interesadas de manera significativa.

LL: ¿De qué manera ayuda Western Lands and Communities a las comunidades para responder mejor a los principales desafíos del futuro de la región intermontañosa del oeste?

SW: La región oeste enfrenta, básicamente, los mismos desafíos que otras regiones de los Estados Unidos, aunque sus circunstancias son singulares. Tenemos una población en crecimiento, que genera una economía y una demografía cambiantes. Tanto las áreas urbanas como las rurales intentan con mucho esfuerzo equilibrar el crecimiento y la protección de los recursos naturales. Debido a la magnitud e inmensidad del entorno natural en el oeste, resulta fácil pensar que nuestros vastos recursos naturales son infinitos, lo que es una percepción errónea que puede derivar en una expansión urbana descontrolada y otros problemas asociados con la extracción de los recursos naturales. Nuestros extensos paisajes también generan desafíos específicos relacionados con el transporte, lo que contribuye al cambio climático, una fuerza que exacerba los demás problemas. El programa conjunto ayuda a las comunidades mediante el desarrollo de herramientas de planificación, seminarios en Internet sobre crecimiento inteligente y temas relacionados con el desarrollo sostenible, y compilaciones de casos de estudio con resultados positivos en diferentes comunidades de toda la región oeste.

LL: Western Lands and Communities participa en la planificación analítica de escenarios, un enfoque único en cuanto a la planificación a largo plazo que desafía explícitamente a las comunidades a evaluar sus propuestas ante un futuro incierto. ¿En qué difiere la planificación analítica de escenarios de la planificación tradicional y cómo se aplica en la región oeste?

SW: La planificación analítica de escenarios es un proceso que fomenta la imaginación en el proceso de planificación. Mediante la participación de las partes interesadas, los miembros de la comunidad y los expertos, desarrollamos una serie de escenarios posibles y reconocemos las fuerzas complejas, tal como el cambio climático, que podrían dar como resultado un futuro muy diferente. Ayudamos a los participantes a ver sus problemas particulares desde el punto de vista de las fuerzas sociales, políticas, económicas y naturales más amplias que suelen dar forma a las comunidades. Aunque algunos escenarios actualmente parecen más probables o deseables que otros, cada uno de ellos recibe el mismo nivel de consideración durante todo el taller. Y lo que es más importante, este proceso es más flexible, participativo y dinámico que la planificación tradicional, ya que requiere de los participantes que desarrollen diversas estrategias en respuesta a una gama de incertidumbres en el futuro. Western Lands and Communities ha ayudado a diferentes comunidades en toda la región oeste a aplicar este enfoque en las actualizaciones del Plan General, en el desarrollo del plan de cuencas hidrográficas y en la preparación ante el impacto económico de las condiciones climáticas y meteorológicas cambiantes. Finalmente, la planificación analítica de escenarios está diseñada para ayudar a las comunidades a adaptarse mejor a los cambios, mediante el abordaje de problemas complejos que se encuentran inmersos en grandes incertidumbres. Las previsiones y estrategias generadas mediante este proceso preparan a los líderes para guiar a sus comunidades hacia un futuro más sostenible.

LL: ¿Cuáles son los desafíos especiales de planificar para el cambio climático en la región intermontañosa del oeste? ¿De qué manera los enfoques de Western Lands and Communities han reconocido estos problemas?

SW: En la región del oeste de los Estados Unidos, el cambio climático afecta los ecosistemas que son predominantemente áridos y, por lo general, muestran múltiples problemas con un gran nivel de variabilidad. En el pasado, construimos grandes embalses con el fin de abordar el problema de la provisión fluctuante de agua causada por los ciclos de sequía. No obstante, dicha solución ya no es suficiente, pues estamos experimentando sequías de una gravedad sin precedentes, seguidas de inundaciones extremas. Ahora las comunidades deben enfrentar problemas que, anteriormente, podían dejar en manos del gobierno federal. Las comunidades deben determinar por sí mismas cómo enfrentar la reducción de los recursos de agua, el aumento de las temperaturas, la migración de ecosistemas y el clima extremo. El enfoque de Western Lands and Communities es ayudar a las comunidades a identificar las prioridades y desarrollar políticas a fin de generar resiliencia.

Debemos ser muy conscientes del hecho de que las comunidades vecinas pueden estar muy polarizadas en lo referente al cambio climático. Aunque algunas comunidades han reconocido esta realidad, otras se aferran a un modo de vida pasado que resulta esencial al carácter de la región lo que deja muy poco espacio para la adaptación. La región del oeste posee grandes poblaciones de indígenas americanos y latinos, que son particularmente vulnerables al impacto del cambio climático. Hace poco hemos comenzado a trabajar con comunidades urbanas de latinos en Arizona a fin de abordar el problema de su exposición desproporcionada a los efectos del calentamiento global. Nuestra tarea consiste en convocar a los líderes, elaborar mensajes que sean significativos para las comunidades de latinos y trabajar con las organizaciones con el fin de capacitar a los miembros de la comunidad para que, a su vez, formen a otros sobre este tema. Todas las comunidades son diferentes, por lo que combinamos los métodos replicables con una gestión adaptativa.

LL: El abordaje del trabajo de Western Lands and Communities se ha ampliado considerablemente desde que comenzó con un enfoque exclusivo sobre las necesidades, los desafíos y las oportunidades relacionadas con las tierras de fideicomisos estatales. ¿Cuál es la importancia de esa misión original y la consecuente relación, desarrollada a lo largo del tiempo, con los administradores de las tierras de fideicomisos estatales?

SW: Históricamente, tanto el público en general como los profesionales dedicados a los recursos naturales no han comprendido bien el concepto de tierras de fideicomisos estatales, en particular en lo que respecta a sus responsabilidades fiduciarias. Las personas dependen de las tierras de fideicomisos estatales para su sustento, al igual que los niños y adultos jóvenes que necesitan un acceso a la educación pública de calidad. Aquí en Arizona, en los últimos años, hemos observado cortes sin precedentes en los fondos destinados a las escuelas y universidades públicas. Nuestro trabajo ha posibilitado una mayor comprensión del concepto de tierras de fideicomisos estatales como fuentes de financiamiento para las escuelas públicas y como sistemas naturales que tienen importantes funciones biológicas que deben protegerse. Los bancos de mitigación y la permuta de tierras ayudan a integrar las tierras de fideicomisos estatales al contexto más amplio de la conservación de grandes paisajes y desarrollo sostenible. Sin embargo, la mayoría de los administradores de tierras de fideicomisos estatales enfrentan desafíos regulatorios cuando intentan implementar las prácticas de conservación. Resulta necesario lograr una reforma para eliminar los obstáculos que dificultan la implementación de todas las prácticas que apuntan tanto a la conservación como a la rentabilidad.

Los beneficios económicos y ambientales de las tierras de fideicomisos estatales seguirán siendo significativos. Finalmente, nuestro compromiso hacia las comunidades de la región oeste a través de nuestro trabajo con las tierras de fideicomisos estatales permanecerá intacto. Aunque el enfoque del programa vaya cambiando a medida que los estados enfrentan desafíos nuevos y diferentes, la necesidad de educar a las personas en la premisa de que las tierras de fideicomisos estatales de generar valor para los beneficiarios de los fideicomisos permanecerá constante en los próximos años.

Mensaje del presidente

Cómo ayudar a las comunidades a ayudarse a sí mismas
By George W. McCarthy, Outubro 1, 2015

Antes de incorporarme al Instituto lincoln de Políticas de Suelo, tuve la responsabilidad de hacer el seguimiento de la ciudad de detroit para la fundación ford durante casi una década. Allí pude ser testigo de primera mano de los desafíos sin precedentes que implicaba la tarea de revertir la suerte de la que fue la ciudad más poderosa e importante de los Estados Unidos de mediados del siglo XX. La magnitud de estos desafíos requirió la coalición de algunos de los mejores y más brillantes reconstructores de comunidades con los que he tenido el privilegio de trabajar. La calidad y el compromiso de este enérgico grupo de funcionarios públicos, líderes cívicos y comunitarios y visionarios del sector privado ayudaron a Detroit a recuperar un futuro brillante.

Uno de los proyectos distintivos llevados a cabo por esta asociación filantrópica pública y privada fue la planificación, la construcción y el financiamiento de la primera inversión de Detroit en obras de transporte público durante más de cinco décadas: el ferrocarril M1, que se inauguró en julio de 2014 gracias a una inversión de fondos privados combinados de más de US$100 millones. El liderazgo de este proyecto no sólo construyó una línea simbólica de ferrocarril liviano de 5,3 kilómetros a lo largo de la avenida Woodward, el eje de la ciudad, sino que también aprovechó la inversión privada para garantizar el compromiso del gobierno estatal y el gobierno federal de crear la primera autoridad para el transporte de la región.

Algunos filántropos líderes a nivel municipal y nacional también recaudaron más de US$125 millones para lanzar la Nueva Iniciativa Económica, un proyecto de 10 años destinado a revitalizar el ecosistema empresarial en la región a través de la incubación estratégica de cientos de nuevos negocios, miles de empleos nuevos y una duradera colaboración a largo plazo entre empleadores y desarrolladores de la fuerza laboral. Además, en lo que podría considerarse como el proyecto colectivo más controvertido y heroico de esta Iniciativa, estos filántropos trabajaron junto con el estado de Michigan para recaudar más de US$800 millones para The Grand Bargain (El gran pacto), mediante el cual no sólo se salvó la legendaria colección del Instituto de Artes de Detroit de la subasta, sino también las futuras pensiones de los funcionarios públicos de Detroit.

Increíblemente, mientras los empresarios sociales hacían lo imposible por recaudar cientos de millones de dólares para ayudar a Detroit, supuestamente la ciudad devolvía al gobierno federal sumas similares en concepto de subvenciones de fórmula no utilizadas. Una ciudad con más de 100.000 propiedades vacantes y abandonadas e índices de desempleo cercanos al 30 por ciento no lograba encontrar una manera de utilizar las subvenciones de las que disponía libremente: sólo debía solicitarlas y monitorear su uso. Los funcionarios públicos de la atribulada Detroit, que se vieron diezmados debido a la pérdida de población y a la insolvencia fiscal de la ciudad, no tenían la capacidad ni los sistemas para gestionar de manera responsable las normas sobre subvenciones federales ni para cumplirlas. Y, en este sentido, Detroit no es muy diferente a otras ciudades industriales históricas u otros lugares con problemas fiscales.

En un informe de marzo de 2015 elaborado por la Oficina de Rendición de Cuentas Gubernamental, denominado “Municipalities in Fiscal Crisis” (Municipios en crisis fiscal) (GAO-15-222), se analizaban cuatro ciudades que se habían declarado en quiebra (Camden, Nueva Jersey; Detroit, Michigan; Flint, Michigan; y Stockton, California), y se llegaba a la conclusión de que la incapacidad de estas ciudades para utilizar y gestionar las subvenciones federales se debía a una inadecuada capacidad del capital humano, a las reducciones de personal, a una capacidad financiera reducida y a sistemas de tecnología informática desactualizados. Los autores del informe también se lamentaban de que estas ciudades no sólo eran incapaces de utilizar las subvenciones de fórmula (por ejemplo, los subsidios en bloque para el desarrollo comunitario que se distribuyen de acuerdo con criterios objetivos, tales como el tamaño de la población o las necesidades de la comunidad), sino que también se privaban repetidamente de solicitar fondos competitivos. En un análisis independiente del año 2012, llevado a cabo por el senador Tom Coburn (Republicano de Oklahoma) y denominado “Money for Nothing” (Dinero para nada), se detectaba una suma de aproximadamente US$70 mil millones en fondos federales que no se utilizaron “debido a leyes mal redactadas, obstáculos burocráticos y mala administración, así como también a una falta generalizada de interés o de demandas por parte de las comunidades a las cuales se habían asignado los fondos”.

¿Cómo puede ser que las ciudades más necesitadas sean incapaces de utilizar la ayuda que tienen a su disposición? No es de sorprender que una ciudad como Detroit, que perdió casi dos tercios de su población en seis décadas, viera una reducción de personal y una disminución de las capacidades de los empleados en las oficinas municipales. Tampoco no es de sorprender que Detroit no tuviera sistemas de tecnología informática actualizados. Cuando un municipio enfrenta problemas fiscales, la infraestructura siempre queda en el último lugar. La incapacidad de utilizar los fondos asignados probablemente no es un pecado de comisión sino una lamentable omisión mucho más profunda que debe solucionarse. Pero ¿dónde comenzamos? Veamos lo que nos dicen los datos. ¿Qué programas de subvenciones de fórmula tienen el menor rendimiento? ¿Cuáles son las ciudades con el peor aprovechamiento? Sin lugar a dudas, no lo sabemos. Y si las agencias federales saben cuáles son los programas y las ciudades que se encuentran en las listas de los mejores y peores, evidentemente no están informando de ello. Además, la mayoría de los ciudadanos en Detroit, que soportan una de las tasas más altas del impuesto sobre la propiedad del país, no saben que su ciudad está desaprovechando millones de dólares en subvenciones federales cada año.

El verano pasado, sin bombo ni platillo pero con gran ambición, el Instituto Lincoln lanzó una campaña mundial para promover la salud fiscal municipal. Esta campaña centra su atención en varios factores que impulsan la salud fiscal municipal, entre los que se incluye el papel que desempeñan los impuestos sobre el suelo y la propiedad con el fin de brindar una base de recaudación estable y segura. En este número de Land Lines, analizamos algunas maneras en que las ciudades y regiones están desarrollando nuevas capacidades (tales como un monitoreo fiscal confiable y una administración transparente de los recursos públicos; comunicación y coordinación efectivas entre el gobierno federal y los gobiernos municipales, de los condados y de los estados; etc.) para superar las barreras económicas y medioambientales más importantes. Analizamos la forma en que las ciudades están mirando dentro y fuera de sus límites para obtener ayuda de otras fuentes. Esperemos que estas historias nos inspiren a trabajar para encontrar formas más amplias, más profundas y más creativas de progresar juntos, en lugar de luchar en soledad.

Dos herramientas tecnológicas que presentamos en este número están modificando la forma en que se organiza y se comparte la información financiera municipal. Estas herramientas permiten a los ciudadanos y al electorado pedir la rendición de cuentas a sus líderes comunitarios y asegurarse de que, una vez que se accione el interruptor de la ayuda económica, se complete el circuito. PolicyMap (pág. 18) se fundó con el objetivo de fundamentar la toma de decisiones públicas basada en datos. Los investigadores de PolicyMap han organizado docenas de bases de datos públicas y han desarrollado una sólida interfaz en la que los usuarios pueden visualizar los datos en mapas. Esta herramienta contiene miles de indicadores que rastrean el uso de los fondos públicos y el impacto que tienen. La ciudad de Arlington, Massachusetts, ha desmitificado sus finanzas municipales mediante el Presupuesto Visual (pág. 5), un programa de código abierto que ayuda a los ciudadanos a entender en qué se gastan los impuestos que pagan. Tanto PolicyMap como el Presupuesto Visual tienen el potencial de rastrear todas las fuentes de ingresos y gastos de una ciudad y hacer que la administración sea transparente para los contribuyentes. Para aquellas ciudades o agencias federales que desean divulgar este tipo de información, estos emprendimientos sociales están listos para rastrear e informar del uso (o la falta de uso) de los fondos públicos.

La alineación vertical de varios niveles gubernamentales para lograr la meta de salud fiscal municipal no sólo es una solución en este país. Nuestra entrevista con Zhi Liu (pág. 30) contiene información sobre las medidas tomadas por el gobierno central de la República Popular China para desarrollar una base de recaudación estable en cada gobierno municipal a través de la promulgación de una ley del impuesto sobre la propiedad; esta medida ayudará a los gobiernos municipales a sobrevivir a las arenas movedizas de la reforma del suelo.

En nuestro informe sobre Working Cities Challenge (Desafíos para Ciudades en Funcionamiento) (pág. 25), los investigadores del Banco de la Reserva Federal de Boston identifican lo que posiblemente es la capacidad más importante para promover no sólo la salud fiscal municipal sino también ciudades prósperas, sustentables y resilientes: el liderazgo. El liderazgo —que puede provenir de funcionarios públicos visionarios, emprendedores cívicos audaces o implacables académicos peripatéticos— está en la esencia de otros casos inspiradores que analizamos en este número. Los líderes en Chattanooga (pág. 8) hicieron una apuesta fuerte por la infraestructura (servicio de Internet de altísima velocidad a bajo costo, proporcionado a través de una red municipal de fibra óptica) con el fin de ayudar a la ciudad a pasar de ser una ciudad industrial retrógrada y contaminada a un centro tecnológico moderno y limpio. Y funciona.

Super Ditch (pág. 10) es otro ejemplo de cómo varios gobiernos pueden trabajar junto con el sector privado con el fin de encontrar soluciones creativas para los desafíos conjuntos. Super Ditch está innovando la gestión del agua urbana y agropecuaria a través de nuevos acuerdos entre el sector público y el sector privado que detienen las antiguas estrategias de “buy-and-dry” (comprar y secar) practicadas por las ciudades con escasez de agua y continúan supliendo la demanda municipal de agua sin despojar a las principales tierras de cultivo de este recurso.

Antes de que nos hallemos inmersos en una interminable polémica partidista acerca de si los gobiernos nacionales deberían rescatar a las ciudades en quiebra, tal vez deberíamos encontrar una forma de garantizar que, en primer lugar, estas ciudades no lleguen a la quiebra, mediante el uso de la ayuda que ya hemos prometido. Sólo un sádico o un cínico pondría intencionalmente estos recursos a la vista pero fuera del alcance de las personas o ciudades necesitadas. Si invertimos sólo una fracción de los fondos no utilizados con el fin de desarrollar las capacidades municipales adecuadas, las comunidades podrán solucionar sus propios problemas. Ya sea mediante una asociación filantrópica pública y privada, una herramienta tecnológica innovadora o una nueva forma de cooperación entre los gobiernos y el sector privado, los emprendedores sociales están ampliando la inventiva humana para ayudarnos a superar el mayor desafío que enfrentamos: encontrar nuevas formas de trabajar juntos para no perecer en soledad.

El misterio del crédito

Julio Calderón Cockburn, Abril 1, 2002

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La introducción de programas de adjudicación de títulos de propiedad al mercado informal del suelo parecía ser la solución mágica al problema de la pobreza en países del tercer mundo. Varios gobiernos suspiraron de alivio al pensar que la lucha contra la pobreza ya no requeriría las complejas y estresantes medidas de redistribución, eternas causantes de conflictos entre clases y grupos sociales. Según esta fórmula mágica, bastaría con que los habitantes urbanos informales (alrededor del 50 % de la población de las grandes ciudades) registraran sus propiedades formalmente para obtener los títulos de propiedad, para entonces poder obtener préstamos hipotecarios de bancos privados. Con sus títulos y su recién adquirido acceso a los préstamos, la población necesitada podría aumentar su capital inmobiliario, mejorar sus viviendas y establecer pequeños negocios (de Soto 1986; 2001).

Con objeto de someter esta hipótesis a prueba y a petición del Instituto Nacional de Estadísticas e Informática del Perú (INEI), el autor realizó un estudio de la política de registro predial oficial del Perú, bajo la cual se otorgaron más de un millón de títulos de propiedad entre 1996 y 2000. Los encargados de ejecutar esta política fueron la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y el Registro Predial Urbano (RPU). Tal como se estableció en el Decreto de Ley 803 del Perú de marzo de 1996, la política de registro predial se propuso establecer una relación formal entre la distribución de títulos de propiedad, el acceso a mecanismos formales de crédito y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Basado en la información aportada por las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) de 1998 y 1999 realizadas por el INEI, en el estudio se analizaron datos de viviendas que habían sido adquiridas a través de invasiones u otros medios ilegales y que carecían de títulos de propiedad o bien se los había otorgado COFOPRI a través del proceso de regularización. La base de datos del estudio incluyó 913.335 unidades en 1998 y 1.033.480 en 1999, de un total de 3.572.091 unidades habitacionales urbanas para ambos años. El indicador utilizado para determinar el acceso al crédito fue el financiamiento obtenido para la ampliación de la vivienda u otros gastos para el hogar, mientras que para determinar las condiciones de vida se utilizaron como indicadores la estructura de la vivienda y la existencia de servicios básicos.

Los promotores de la regularización de la propiedad en Perú sostienen la necesidad de otorgar títulos de propiedad a gran escala reconociendo la ocupación informal (es decir, legalizando la tenencia del suelo) y adjudicando títulos de propiedad registrada, a fin de establecer los vínculos necesarios para abrir las puertas al crédito formal. El registro oficial es el procedimiento jurídico por el cual los derechos a la propiedad llevan a la tenencia legal. En forma particular, el registro formal establece vínculos entre la legalización de suelo y propiedades y el acceso a hipotecas a través de la banca privada. Tal como lo establece la Asociación Path to Property (una organización dedicada a promover estas políticas a nivel mundial), detrás del proceso de registro formal se esconde la filosofía de que la prosperidad de los países con economías de mercado se debe principalmente a sus adecuados sistemas de propiedad, que permiten operar sus mercados mediante derechos de propiedad intercambiables en un mercado amplio.

Los derechos de propiedad deben formalizarse y los instrumentos de intercambio de acceso universal deben registrarse en un sistema central regido por reglamentos y normas legales. Así, los tenedores pueden tener pruebas irrefutables de su propiedad y protegerse contra el fraude y la incertidumbre. Por consiguiente, el registro oficial de la propiedad facilita canalizar la “energía” del sector informal hacia economías de mercado organizadas y prósperas. Vista desde esta perspectiva, la informalidad no es otra cosa que la incapacidad de los gobiernos de hacer que sus leyes coincidan con las verdaderas circunstancias en que su gente vive y trabaja. No obstante, tal punto de vista no logra reducir un fenómeno complejo a su dimensión jurídica y descuida sus aspectos económicos.

Política y resultados de la titulación del suelo

Con el objeto de acelerar la distribución de los títulos de propiedad y evitar problemas burocráticos, se transfirió esta responsabilidad de las municipalidades a COFOPRI. El Banco Mundial apoyó esta política y otorgó a COFOPRI un préstamo de US$38 millones en diciembre de 1998. Entre 1996 y 2000 se otorgaron 1.134.000 títulos de propiedad debidamente inscritos, 645.165 de ellos en Lima, 112.631 en Arequipa y 74.180 en Trujillo (las tres ciudades más grandes del Perú, en ese orden). Si bien es innegable el éxito de la política de registro formal en términos de distribución y registro de títulos de propiedad, es cuestionable el haber eliminado la figura de las municipalidades en el proceso y mermado su función jurídica en el sistema urbano.

Una vez ejecutada la política, se observó una estrecha relación entre el registro oficial de propiedad y las condiciones de vida en Lima. Entre 1998 y 1999, las viviendas regularizadas (antiguamente ilegales o informales) de la ciudad capital mostraron mejoras de construcción en paredes, pisos y techos; sin embargo, también se observaron mejoras de paredes y pisos en las viviendas no regularizadas. En el resto del país, el número de viviendas informales de las áreas urbanas sobrepasa al de viviendas regularizadas.

Si bien entre 1998 y 1999 el número de viviendas regularizadas fuera de Lima aumentó (de 17.929 a 48.869), también aumentaron las carentes de títulos de propiedad (de 371.005 a 392.436), lo cual pone en evidencia la persistencia de los mecanismos de invasión. Entre 1998 y 1999 aumentó la disparidad entre los diferentes tipos de mejoras hechas a las viviendas regularizadas y las informales fuera de Lima para la mayoría de las categorías (véase la tabla 1).

Tabla 1: Mejoras de viviendas regularizadas e informales fuera de Lima, 1998-1999 (%)

1998 1999

Regularizadas Informales Diferencia Regularizadas Informales Diferencia

Mejoras de paredes 67,0 41,5 25,5 78,5 44,0 34,5

Mejoras de pisos 75,6 48,0 27,6 80,0 54,0 26,0

Mejoras de techos 61,0 21,0 40,0 78,0 23,0 55,0

Si se observa la relación entre los títulos de propiedad oficiales y el acceso al crédito, los resultados del estudio muestran que el 34 % de las viviendas de Lima a las que COFOPRI otorgó títulos de propiedad en 1998 (23.965 de un total de 70.725 viviendas) consiguieron varios tipos de financiamiento provenientes de bancos, agencias de préstamo o familiares, para efectos de hacer mejoras o renovaciones en sus hogares. En 1999, alrededor del 18,3 % de las viviendas tituladas (23.804 de un total de 129.588) obtuvieron tal financiamiento. Si bien no se dispone de información oficial sobre el número de solicitudes de crédito que fueron rechazadas, tal resultado demuestra que los hogares oficialmente registrados que adquieren acceso a los préstamos constituyen una minoría, y que de hecho, el número de ellos está en descenso. Varios factores complejos pueden explicar esta situación, entre ellos la recesión económica, la tasa de incumplimiento de pago del 10 % para los préstamos de la banca privada, la renuencia a otorgar préstamos al sector pobre de la población y los temores que tienen estos propietarios a hipotecar sus hogares y sus tierras.

De la misma manera, el número de préstamos bancarios otorgados en Lima a propietarios debidamente titulados disminuyó entre 1998 y 1999 (de 12.750 a 8.993). En cambio, en el mismo período aumentó el uso de recursos propios para financiar las mejoras a las viviendas (de 12.282 a 14.811). Como puede verse, no sólo una gran mayoría de los propietarios está gastando fondos propios en sus viviendas, sino también que se les está dificultando lograr el acceso a instituciones de crédito, todo esto a pesar de tener el registro formal de sus propiedades. Un estudio realizado por COFOPRI-DESCO (Riofrío 2001) identificó varias características que comparten las personas que están dispuestas a hipotecar sus propiedades:

  • pertenecen a familias nucleares estables;
  • marido y mujer son asalariados;
  • tienen mentalidad empresarial y disposición a correr riesgos;
  • manejan negocios propios (micronegocios, taxis, etc.); y
  • están informadas sobre el Registro de Suelo Urbano.

De los 12.750 hogares oficialmente registrados y regularizados en Lima que también recibieron préstamos bancarios en 1998 para fines de renovaciones y mejoras, el 52,6 % los obtuvo a través del Banco de Materiales y el 47,4 % de la Empresa Nacional de Construcciones y Edificaciones (ENACE). En 1999, 8.993 hogares oficialmente registrados y regularizados recibieron préstamos para renovaciones y mejoras, el 84,43 % del Banco de Materiales y el 15,57 % de la ENACE. Puesto que ambas son entidades públicas que otorgan préstamos subsidiados (a la misma tasa de interés anual de 7 %), no hay conexión entre el registro proprietario oficial a través de los programas de regularización y el acceso a préstamos de la banca privada.

En cuanto al financiamiento para otras clases de gastos domésticos, en 1999 apenas el 8,7 % de los hogares registrados en Lima (11.323 de un total de 129.588) recurrieron a alguna clase de ayuda financiera. Dado que ninguna entidad pública otorga préstamos para este tipo de gastos, la mayoría de los hogares recibe el financiamiento por parte de amigos y parientes (47 %) u otras fuentes como agencias de préstamos (25 %). Sólo el 28 % de estos 11.323 hogares registrados obtuvieron préstamos de la banca privada para gastos del hogar.

En otras áreas urbanas, la situación de los hogares oficialmente registrados es diferente a la de Lima. En 1998 el uso de fondos propios superó a los préstamos bancarios para efectos de realizar mejoras a la vivienda (78,7 % en comparación con 21,2 %), mientras que lo contrario ocurrió en 1999 (51,3 % de préstamos bancarios en comparación con 42,9 % de fondos propios). En 1998, todos los préstamos fueron préstamos públicos otorgados por el Banco de Materiales, mientras que en 1999 el 93 % provino de dicha fuente. En cuanto a los préstamos para otros gastos domésticos, sólo el 13 % de los hogares oficialmente registrados (6.163 de un total de 47.302) recibieron en 1999 algún tipo de financiamiento. De este pequeño grupo, el 45 % recibió asistencia financiera de agencias de préstamos y otras fuentes; el 34 %, de amigos y parientes, y el 21 % de sus empleadores o centros de trabajo. Ninguno de ellos obtuvo fondos de la banca privada.

Conclusiones

El estudio arrojó las siguiente conclusiones en cuanto a la relación que hay entre el registro oficial de títulos y el acceso al crédito:

  • En general, y pese al aumento de las propiedades regularizadas entre 1998 y 1999, el acceso a préstamos disminuyó durante ese período. Este hecho coincidió con la recesión económica y problemas afines que afectaron a los bancos privados.
  • El uso de recursos personales supera al de los préstamos bancarios como fuente de financiamiento para la ampliación de las viviendas, tanto regularizadas como informales. Los préstamos para otros gastos domésticos provienen principalmente de parientes y amigos, seguido por bancos privados y sistemas prestamistas informales. Las familias de bajos recursos utilizan principalmente sus fondos propios o aquéllos provenientes de redes sociales para efectuar mejoras a sus viviendas (regularizadas e informales); los recursos de instituciones formales públicas o privadas son secundarios.
  • Como hecho sorpresivo, los hogares informales gozan de más acceso a préstamos de la banca privada que los regularizados. En 1999, por ejemplo, el 100 % de los préstamos para mejoras a las viviendas regularizadas por COFOPRI en Lima fueron préstamos públicos (es decir, no hubo préstamos privados), mientras que el 28 % de las viviendas no regularizadas obtuvo préstamos privados. Estos números sugieren que los criterios de préstamos que usa la banca privada se basan en la estabilidad laboral y las entradas mensuales fijas, más que en la tenencia de suelo. La información obtenida de la ENAHO muestra que en 1998 el 25 % de las familias ocupantes de viviendas informales ganaron aproximadamente US$747,50 por mes, cifra equivalente a 6 a 7 salarios mínimos mensuales. En contraste, apenas el 12 % de las familias ocupantes de propiedades registradas oficialmente y regularizadas por COFOPRI recibieron un salario comparable. Esta paradójica situación, en la que los propietarios de títulos no tienen acceso a los bancos privados mientras que aquéllos sin títulos tienen mayores entradas económicas y mejor acceso a préstamos, quizás pueda explicarse por el hecho de que COFOPRI, en su empeño de otorgar rápidamente un gran número de títulos y de crear impacto político, concentró sus esfuerzos en barrios más recientes y fragmentados donde era fácil identificar a los propietarios, en desmedro de barrios más antiguos donde las familias conviven con varias generaciones bajo un mismo techo, dificultando la identificación de propietarios.
  • Tanto para las propiedades regularizadas como las informales, las principales fuentes de préstamo fueron entidades públicas que otorgaron préstamos subsidiados (p. ej., el Banco de Materiales).

Como puede observarse, no existe una relación directa entre el número de títulos de propiedad otorgados a los ocupantes informales y su subsiguiente acceso a préstamos de la banca privada. Esta conclusión fue confirmada cuando el gobierno de transición, luego de la salida del expresidente Alberto Fujimori (1990-2000), reveló en 2001 que se habían registrado apenas 12.388 hipotecas en el RPU en todo el país, lo cual equivale a apenas un 5 % de los beneficiarios potenciales. Si bien los centros de registro pueden ser útiles, ciertamente no hay suficientes para incrementar el acceso al crédito. Una política eficaz requiere el estudio profundo de un número de factores diferentes, entre ellos:

  • Las políticas en que se basan los préstamos de la banca privada. Tanto en América Latina como en los Estados Unidos abundan las políticas discriminatorias (por ejemplo, los tratamientos negativos que se dan a las poblaciones de bajos recursos).
  • La cultura popular del crédito, particularmente el miedo que siente el pobre de perder su propiedad (la cual es prácticamente su único activo), como también la falta de entendimiento de los conceptos de títulos de propiedad, crédito e incluso banca. Es importante estudiar los patrones de inercia cultural sometidos a prueba por este tipo de políticas y considerar las oportunidades educativas que podrían facilitar estos procesos.
  • La renuencia de la gente a registrar sus propiedades y a utilizar los registros.

Este artículo y la investigación hecha para el mismo no pretenden menoscabar la importancia de las políticas diseñadas para facilitar el acceso al crédito de la población pobre mediante programas de regularización. Por el contrario, dichas políticas son importantes y deben incentivarse, aunque no podemos sugerir que constituyan el único medio para atacar la pobreza urbana. Para que el sistema pueda mejorar, es fundamental contar con un mejor entendimiento del sistema de crédito y de la cultura de crédito popular, así como también desarrollar programas de asistencia financiera que hagan frente a la resistencia que tienen los pobres y la banca a las hipotecas.

Julio Calderón Cockburn, sociólogo y estudiante de doctorado de la Universidad de San Marcos en Lima, Perú, es autor de muchos libros y artículos publicados en las Américas y Europa y actualmente se desempeña como asesor independiente y profesor universitario. Igualmente es investigador asociado al Instituto Lincoln, el cual apoyó el estudio aquí referido además de otros proyectos de investigación y enseñanza en el pasado.

Referencias

Calderón Cockburn, Julio A. 2001. Comparative Analysis of the Benefited and Non-benefited Population by the National Formalization Plan. In Has the Well-being of the Population Improved?: A Balance of the Main Social Policies and Programs. Lima: National Institute of Statistics and Data Processing (INEI): 65-92.

de Soto, Hernando. 1986. The Other Path. London: I.B. Tauris & Co. Ltd.

_____. 2002. The Mystery of Capital. London: Bantam Press.

Fernandes, Edesio. 2002. The Influence of de Soto’s The Mystery of Capital. Land Lines 14 (1): 5–8.

Riofrío, G., J. Calderón y M. Zolezzi. 2001. Estudio sobre cultura registral. Lima: COFOPRI-DESCO. Agosto.

The Land Market Deregulation Debate in Chile

Martim O. Smolka and Francisco Sabatini, Janeiro 1, 2000

Few places in Latin America, or in the rest of the world, have dared to implement such radical urban land policy reforms as Chile has over the last 20 years. In 1979, the government began initiating deregulation policies by releasing a document that stated that the scarcity of land was artificially produced by excessive regulation, which resulted in the virtual elimination of urban growth boundaries.

Since then much has changed in the morphology and internal structure of Chilean cities, but the assessment of these changes varies greatly according to one’s ideological position. Explicit socially oriented urban policies have allowed for significant improvements in access to housing by the poor, but some argue that the spatial segregation impacts of such policies have imposed a high toll on society by indirectly lowering quality of life, impeding access to jobs and aggravating social alienation.

Even before the 1973-1990 period of military government, Chile was recognized as a unitarian and centralist political system, characterized by the strong presence of the state in economics and politics. It is a society with a relatively homogenous culture and is unique among Latin American countries in its strong legalist tradition. Chilean cities also present a sharp contrast to their counterparts in Latin America. There are virtually no informal land markets; land tenure has been almost completely regularized by strong public programs; and the majority of the urban poor live in areas where the main streets are paved and sanitary services are provided. Urban violence, in spite of growing trends, is still minimal compared to the rest of the continent.

Deregulation Policies and Problems

Among the most innovative aspects of Chilean urban policy are the following:

  • Elimination of urban growth boundaries while maintaining the planning designation of sensitive areas for environmental protection. This measure had two goals: to delegate a leadership role in urban development and land use to market forces and to reduce land prices.
  • Establishment of a subsidy system aimed at reducing the housing deficit. Considered by many to be the pillar of Chile’s housing policy, the subsidy system is widely perceived as the original and most innovative synthesis of liberalization policies with Chile’s state-dominated tradition. The program channels substantial subsidies to families-based on income, family structure, demonstrated saving capacity, and current housing condition-in order to finance housing provided by the private sector according to certain pre-established standards. As a result, Chile has emerged as the only country in Latin America where, since 1992, new housing has been provided at a faster rate than the formation of new households, gradually eliminating the housing deficit.
  • Eviction of poor settlements from well-to-do areas and other overt segregationist policies. Few other countries would dare to implement such policies today, as they would surely meet strong resistance in less autocratic societies where the rights of poor occupants are recognized as legitimate.

Although some of the achievements of these deregulation policies are widely recognized as positive-particularly in regard to legal and physical or urbanistic regularization and the quantity of social housing provided-many Chileans believe that the policies of the past 20 years have only caused new problems. Some of them are:

  • Urban sprawl and its relation to increasing traffic congestion and dangerous levels of air pollution. For example, Santiago’s air pollution levels are matched only by cities three times its size, such as Mexico City and São Paulo, even though car use is relatively low.
  • The formation of ill-equipped and socially segregated low-income neighborhoods. In a context of increasing economic and employment insecurity, these areas become a breeding ground for social problems such as drug addiction, juvenile delinquency, youth apathy and alienation.1 Even a casual visitor to the capital city, Santiago, is struck by the contrast between the flamboyance of wealthy, master-planned comunas2 such as Las Condes and the monotony of neighborhoods produced by private developers in fringe comunas such as Maipú and La Florida.
  • Continued increases in land prices. Contrary to the predictions of those responsible for the deregulation policies, land prices in Chile have increased, absorbing an ever-larger share of the housing subsidy program.3 Some analysts have claimed that land prices already correspond to between 60 and 100 percent of the subsidy. This is seriously jeopardizing the sustainability of the voucher system, and is pushing the poorest sectors out of the program. These increases in land prices should come as no surprise, however; similar escalation has occurred in other countries where deregulation policies have influenced future demand expectations of ‘cheaper’ urban fringe development as an alternative to the congested centers.

It is unclear whether these urban changes can be attributed directly to the effectiveness of market-oriented land policies or to the strong overall performance of the Chilean economy. The steady growth in gross domestic product (GDP), averaging about seven percent a year since 1985, was interrupted only recently due to the Asian economic crisis.

Expanding the Debate

The liberalization of urban land markets in Chile represents an intriguing and innovative experience from an international perspective, yet internal public debate has been limited. Recently, the achievements and problems of liberalization have reached a point of such undeniable importance that they have stimulated broad concerns. Furthermore, the government has proposed modifying the current “Ley General de Urbanismo y Construcciones” (Law of Urban Planning and Construction), which would result in a number of significant changes. Among the most important are:

  • broader responsibilities for urban planning, which would have to account for all local space (not only the urbanized areas within each municipality, as at present), and
  • the application of a series of economic or market regulations, such as the issuance of special “construction certificates” designed to conserve the country’s architectural heritage, and the creation of “conditional urban development zones” to favor mixed-use schemes. Despite the importance of these potential modifications to future planning, they have not been debated widely, and the legislative proposal has not included theoretical considerations or an explanation that justifies the proposed changes.

To facilitate a focused discussion of these issues, Carlos Montes, President of the Chilean House of Representatives, invited the Lincoln Institute to participate in a seminar coordinated with the Institute of Urban Studies of the Catholic University of Chile. Titled “20 Years of Liberalization of Land Markets in Chile: Impacts on Social Housing Policy, Urban Growth and Land Prices,” the seminar was held in October 1999 in Santiago. It brought together members of the Chilean Congress, the business community (developers, financial leaders, etc.), officials of public agencies (ministries, municipalities, etc.), academics and representatives of NGOs to engage in a lively public debate. The discussion highlighted a clear ideological polarization between “liberal” and “progressive” approaches to understanding and solving deregulation issues (i.e., “more market” versus “more state”).

From a liberal point of view, these problems emerge and persist because land markets have never been sufficiently deregulated. Some liberals, in fact, insist that public intervention never disappeared; they believe that regulation actually increased after Chile’s return to democracy in 1990. For example, liberals cite various means, often indirect, by which the state restricts the free growth of cities, such as when it attempts to expand environmentally protected areas that are closed to urban uses or to impose an official and almost homogenous criterion of densification to all urban space. They also assert that citizens should be free to choose different lifestyles and that the authorities should limit themselves to informing citizens of the private and social costs of their options, with the implicit understanding that such costs are reflected in market prices when urban land markets are functioning efficiently (i.e., when they are fully liberalized).

The principal explanation offered by the liberals for the problems of equity and efficiency facing Chilean urban development today are insufficient advances in the application of criteria to “internalize the externalities,” particularly negative externalities, by those responsible for them. As passionately argued by some representatives of this group, private agents should be allowed to act freely, as long as they are willing to compensate society for the implied social costs incurred.

On the other hand, the progressives believe that liberalization has gone too far in its market approach and has left many problems unsolved: the increase in land prices; problems in the quality and durability of housing; the conditions under which land is serviced; social problems associated with urban poverty; and problems of efficiency and equity derived from the growth patterns of cities, such as the mismatch between areas where services are provided and the locations chosen for private developments.

These criticisms recognize the imperfect nature of urban markets and the need for greater levels of control and intervention. Among the forms of intervention recommended by many progressives are value capture instruments, which have rarely been used or even contemplated in financing programs for the public provision of new urban infrastructure and services. The creation of such mechanisms would be consistent with the idea of internalizing the externalities, a point of relative consensus between the progressives and the liberals. The main difference is that the liberals would restrict value capture to the public recovery of specific costs, whereas the progressives would consider the right to capture the full land value increment resulting from any public action, whether resulting from investment or regulation.

In more general terms, the progressives argue that not everything can be considered in strictly monetary terms. There are urban values and objectives related to public policy that cannot be achieved through the market, or for that matter by law, such as the sense of community. Although largely disregarded in the new housing options provided by private developers to low-income families, such as the voucher system, community solidarity is of tremendous importance to counteract the social problems that spatial segregation tends to exacerbate. Environmental conservation is another example of an urban policy objective for which “price tags” are seen to be of questionable effectiveness.

With regard to the free growth of cities and the idea of respecting the options of their citizens, the progressives react by noting that steep social and environmental costs tend to go hand-in-hand with sprawl. They also point out that the only group that can truly choose its way of life through the marketplace is the wealthy minority. While seeing benefits in concentration, progressives also voice concerns about extreme density. Some Chileans have expressed an interest in a metropolitan authority to deal with regional issues, and in the use of public infrastructure investment as a means of guiding growth.

Adequate responses to these issues and perspectives involve more than technical or fiscal solutions, such as the extent to which developers actually pay for the full cost of the changes they impose on society (let alone the problem of accurately assessing the costs) or the sustainability of the demand-driven voucher system which constitutes the core of Chile’s housing policy. The solutions also involve broader and more value-related concerns, such as the environmental costs of sprawl and the importance of maintaining local community identities and initiatives. Discussion in the Congress and other settings is still expanding, but is expected to take some time before the opposing perspectives reach consensus.

Martim O. Smolka is a senior fellow and the director of the Lincoln Institute’s Latin America and Caribbean Program. Francisco Sabatini is assistant professor of the Institute of Urban Studies at the Catholic University of Chile in Santiago. Laura Mullahy, research assistant, and Armando Carbonell, senior fellow, both of the Lincoln Institute, also contributed to this article.

Notes:

In contrast to the rest of the continent, drugs were not a major problem in Chile until recently.

2 Metropolitan Santiago is comprised of 35 independent political-administrative jurisdictions called comunas.

3 See Gareth A. Jones, “Comparative Policy Perspectives on Urban Land Market Reform,” Land Lines, November 1998.

4 Our use of the term “liberal” corresponds to its connotation in Chile, which refers to the strong influence of the economic principle of freeing market forces to their limits, as espoused by the “Chicago School.”

Sources: Francisco Sabatini, et.al., “Social Segregation in Santiago, Chile: Concepts, Methods and Urban Effects” (monograph, 1999) and Executive Secretariat of the Planning Commission for Investments in Transportation Infrastructure (SECTRA), “Survey of Origin and Destination of Trips in Santiago”(1991).

The Recovery of ‘Socially Created’ Land Values in Colombia

William A. Doebele, Julho 1, 1998

On July 18, 1997, the Congress of the Republic of Colombia passed an innovative new Law of Land Development with ambitious goals for permitting municipalities to recover socially created land values, known in Spanish as plusvalía. Specifically, Law 388 declares that the public has a right “to participate” in increases in land values created when land use regulations increase the potential for development. Three categories of public actions are covered:

(1) changing a designation of rural land (in which development is extremely limited) into land for urban or suburban development;

(2) modification of zoning or other land use regulations;

(3) modification of regulations that permit greater building density.

Briefly stated, the legislation provides that the square-meter value of the land shall be determined before any public action and then after the action. Any municipality, at the initiative of its mayor, may demand that it “participate” by being able to recapture 30 to 50 percent (as it chooses) of the increase in value. The value is determined by multiplying the two square-meter values by the area of the parcel concerned and subtracting the pre-action value from the post-action value. A maximum of 50 percent was established to ensure that developers would still be financially motivated.

With this legislation, Colombia has enacted into national policy the basic premise of Henry George’s writings: that the public has a moral right to recover socially created values, as manifested in this case by increases in land values released by the three categories of public decisions mentioned above. With the possible exception of Taiwan, few if any other countries have attempted to so directly incorporate Georgian principles into actual legislation at the national level.

Implementation Procedures

The current legislation is only the first step. Under Colombian practice, acts of Congress set general policies, but implementation depends on follow-up at the national executive level and at the municipal level. To make the critical before and after square meter evaluations as objective as possible, an independent organization known as the Agustín Codazzi Geographical Institute will carry out assessments according to guidelines established in the law for each of the three categories.

Fees (called participaciones in the law) must be paid when a landowner applies for permission to subdivide or to construct on the property, when the use of the property is changed, when the property is transferred, or when development rights (representing rights for additional construction) are acquired. These fees are to be recorded in the registry of titles to assure compliance, and land cannot be transferred in the registry until the fees are paid in one of various forms:

(1) by paying cash;

(2) by transferring to a public body a portion of the property that is of equivalent value;

(3) by exchanging urban land of equivalent value at other locations;

(4) by making the public body a partner in the execution of the project with an interest of equivalent value;

(5) by providing needed infrastructure or open space of equivalent value; or

(6) by giving back a portion of the development rights created by the public action that is equivalent in value.

It may be anticipated that most developers will prefer to partner with municipalities instead of paying cash. Indeed, the legislation provides an incentive to use method (6) since it carries a 10 percent discount on the fees, or methods (2) or (4), which have a 5 percent discount.

Municipalities must earmark the revenues produced from participation in socially created land values for specific purposes:

  • buying land for “social interest” housing;
  • providing infrastructure in areas where it is currently inadequate;
  • expanding the network of open spaces;
  • financing mass transit;
  • carrying out large urban projects or urban renewal;
  • covering costs of land expropriation for urban renewal; or
  • undertaking historic preservation.

Potential Implications of the Law

This legislation touches on many land policy issues that have long been of concern to the Lincoln Institute. Martim Smolka, director of the Institute’s Latin America and Caribbean Program, and other Institute associates are holding seminars and training programs to share experiences in working out implementation procedures, possibly assist in pilot projects, and carefully monitor the Colombian experiment as it unfolds.

One such program was a three-day workshop cosponsored in March with the National University of Colombia and the Advanced School of Public Administration in Bogotá. The workshop consisted of both formal and informal commentaries from a broad range of interested parties from Colombia and other countries. Since Colombia has obviously taken a bold step and there are few precedents for guidance, the appropriate officials must be innovative as they proceed toward actual implementation. The workshop identified a number of potential issues that will have to be faced as further steps are taken.

Constitutional Issues: The new law is squarely based on Article 82 of the Colombian Constitution of 1991, itself a remarkably innovative document on many aspects of urban land reform. Article 82, in simplified terms, states that when public actions increase the development potential of land, the public has a right to participate in the increased value (plusvalía) produced by such actions, so that the costs of urban development will be defrayed and distributed equitably.

The legal/constitutional debate is twofold: 1) Can the municipalities act on the sole basis of the law, or should they wait until the national government issues “regulations” and remain subject to these regulations? and 2) Should the law be limited to establishing the common, general principles, since the 1991 Constitution attributes the responsibility of land taxation exclusively to municipalities?

Practical Effects of Municipal Discretion: The workshop also pointed out that the voluntary nature of the law may have negative and possibly unintended consequences. Since it is the mayor of each municipality who initiates the imposition of the “participation,” he or she may well come under considerable pressure, financial or otherwise. In rapidly developing areas, a 30 to 50 percent share of increasing property values might be a very large sum. One speaker, for example, asserted that in Cali 60 percent of the increases in land values caused by planning decisions would be equal to the entire municipal budget. On the other hand, the law may facilitate mutually useful negotiations and partnerships between municipalities and developers that do not occur now.

Maintaining a Political Constituency: The political environment that made this bold legislation possible included scandalous cases of overnight fortunes being made from a zoning change in Bogotá and a decision to expand the urban perimeter in Cali. In the latter case, land prices were said to have multiplied by more than one thousand times!

Beyond initial implementation there is the long-range question of maintaining a political constituency for the effective implementation of such a law in the face of powerful and well-financed resistance by landowners and developers. On the other hand, the ability of any national government to have passed such a law in the first place is an achievement of exceptional interest to those concerned about “value recapture” as an essential element in urban land policy.

Maintaining Objectivity in Assessments: In spite of very specific procedures in the law designed to make it as objective and transparent as possible, it will not be easy for the Codazzi Institute to make the required before and after assessments accurately under the time constraints defined in the statute. Moreover, the various transfer alternatives to cash payment of the fees, which are sure to be popular, are dependent on a local determination as to what constitutes “equivalent value.” A number of speakers pointed out that this process might be an invitation to corruption.

Technical Issues: Speakers also pointed out a number of technical assessment problems with the guidelines as set forth in the law. For example, if restrictive zoning causes one owner to lose value, which in turn increases value for an adjoining owner, what provision can be made for compensating the former while recovering the increased value from the latter? Moreover, since the market anticipates public action, will the “before” assessment already reflect increased values arising from the probability of the action? Or, if land use or building regulations increase values of low-income, small property owners, they may not have the cash to pay for development fees, nor would the other forms of payment be feasible at a very small scale. Forced sales or displacement of the poor could result. These matters raise the policy calculation: Is it better to stride ahead and work things out over time or attempt legislative correction of technical problems before proceeding further?

Economic Effects: Although legally described as public participation in the increased values that public actions have created, the legislation may also be seen as a form of capital gains tax. How often will it be used? Will implementation tend to push down the price of the land affected, or will changes in value be passed on to the ultimate consumer? If it is the latter, the law could have a negative effect on affordable housing. For this reason Article 83(4) exempts land to be used for “housing of social interest,” as defined by the national government. Will this become a loophole for widespread evasion? There is little international experience to answer such questions.

Master Planning: Law 388 of 1997 also requires all municipalities to prepare master plans (Planes de Ordenamiento) and contains fairly detailed descriptions of them in Articles 9 through 35. Obviously, planning alters expectations of owners, and therefore of land values. The administrative and economic interaction of the city’s planning process and its recapture of increased land values will surely be a complex one.

Conflicts in Objectives: As is often the case with fiscal tools, the new changes seek several objectives that are not always compatible: financing better urban development; reducing land speculation; introducing increased equity and progessivity into taxation; and closing some of the favorite avenues for corruption of municipal officials.

Learning from Innovation

In spite of these concerns, Colombia continues its tradition as one of the world’s most innovative nations in urban land planning, law and finance. Bogota was the first major city in the world to create a special zoning district that recognized the realities of low-income housing practices. Stimulated by the ideas and influence of the late Lachlin Currie, an economic advisor to the national government for some 30 years, the city used special assessment districts (contribuciones de valorización) to carry out a major physical transformation during the 1960s. Colombia’s laws on territorial development of 1989 and 1991, to which this 1997 law is a modification and supplement, are among the most comprehensive approaches to land planning since the British Town and Country Planning Act of 1947. Furthermore, the Colombian constitution is virtually alone in specifically mentioning the moral claim of the public to increases in land values caused by public action.

As might be expected, some of these innovations eventually fell short of initial expectations. Indeed, some participants at the workshop argued that the energies going into the recovery of plusvalía might be more usefully spent on increasing the efficiency of conventional property taxes. On the other hand, the new law is addressing and resolving some problems of earlier legislation and policies, and the country is learning from its experience. The conclusion of the workshop participants was that the process has been worthwhile, and that the new law must be understood and evaluated in its relationship to previously established instruments of value capture and fiscal policy in general.

William A. Doebele is professor of urban planning and design, emeritus, at Harvard University Graduate School of Design and a faculty associate of the Lincoln Institute. This article was prepared with important contributions by Martim Smolka, senior fellow for Latin America Programs, Fernando Rojas, visiting fellow of the Institute, and Fernanda Furtado, faculty and research associate of the Institute.

See also Fernando Rojas and Martim Smolka, “New Colombian Law Implements Value Capture,” Land Lines, March 1998.