When one looks at fiscally distressed cities, it is easy to conclude that insolvency is simply a product of ineffective management, a lack of financial discipline, or the incompetence or corruption of local government. However, several important countervailing facts are worth considering: fiscal insolvency of municipalities today is often the artifact of bad planning decisions made decades ago; many events that led to local fiscal insolvency, including bad planning decisions, were beyond the control of municipalities; and the delicate dance of matching irregular revenues against unpredictable expenditures challenges even the best-run municipalities.

Many planning decisions that catalyzed the decline of Detroit and other Rust Belt cities were made at higher levels of government. For example, construction of federal interstate highways in the 1950s often ran slipshod over local plans and preferences and greased the skids of urban exodus for families, enterprises, and wealth—motivated by the tax advantages of jumping municipal borders. The city of Detroit lost some 60 percent of its population and much of its industry and commerce between 1950 and 2000, while the population of the metropolitan area remained fairly stable. Tax bases and populations of nearby municipalities grew substantially while Detroit’s evaporated during that half-century.

Similarly, policies at state and federal levels imposed unpredictable and often unmanageable spending requirements on local governments. Over decades, localities were buffeted by revisions in revenue-sharing formulae of higher-level governments or unfunded mandates. The Clean Water Act, for example, established a much-needed regulatory framework that has cleaned up waterways and protected citizen health since 1972. It also imposed draconian financial demands on local governments, saddling them with the costs of expensive water systems upgrades to meet ever more stringent standards, and the seemingly impossible challenge of separating storm water and wastewater in commingled underground systems built a century ago.

As municipalities internalize the message that poor financial performance is a local problem, they often take remedial actions that inflict more serious damage on their economic and social futures. One of the underreported aspects of the unfolding tragedy in Ferguson, Missouri, is the extent to which the violence and recrimination there is rooted in fiscal challenges. Ferguson, like many jurisdictions in St. Louis County, chose to supplement insufficient local revenues with traffic fines that were harshly enforced. Many similar jurisdictions derived 30 percent or more of their general revenues from enforcement of traffic violations. It is best left to the courts and the Justice Department to determine whether the pattern and practice of enforcement in Ferguson was discriminatory. But there is a separate issue involving the conflation of public safety and revenue generation, which can lead to perverse outcomes.

St. Louis County is not unique in its creative use of local courts as a revenue generator; it is pattern and practice in municipalities across the United States and other continents. In a 2006 study of North Carolina counties by the St. Louis Federal Reserve Bank, humorously named Red Ink in the Rear View, the authors found that a 10 percent decrease in annual revenues led to a 6.4 percent increase in traffic citations. Interestingly, there was no reversion to fewer citations when revenues rose. In one astounding case, the town of Waldo, Florida, derived half of its general revenues from traffic fines. New York City netted $624 million in general revenues in 2008 using aggressively priced and enforced parking violations. On the international front, the BBC and The Guardian accused London’s Hammersmith and Fulham Council of using traffic courts as a major revenue source in 2013.

Another dangerous way that municipalities shore up finances is through the sale of tax liens to investors. Although this practice attracts needed revenue, conveying powerful tax liens leads to unintended consequences that are difficult to manage. The dominance of tax liens over all other liens gives extraordinary power to those exercising foreclosure. Savvy investors who pay a small share of outstanding arrearages to purchase liens can acquire properties at pennies on the dollar of actual value. These new owners manage their holdings to maximize return, which often runs counter to public interest when it promotes naked speculation on vacated properties or accelerated neighborhood decline through widespread absentee ownership.

Municipalities make desperate choices like these to improve fiscal status in part because of popular opposition to property taxes, the dominant source of local revenue. Any municipality that considers raising property taxes to cover obligations faces the prospect of local tax revolts or increased pressure to relieve residents and businesses of tax burdens. In this issue, Adam Langley analyzes the property tax credits and homestead exemptions that provide individual relief from this unpopular tax, but further constrict local public budgets (p. 24). Constraints imposed by property tax limitations often lead to more reckless measures to make ends meet.

Perhaps there are other approaches available to municipalities to restore fiscal health. In Detroit, an unprecedented partnership among the public, private, and civic sectors supported a participatory planning exercise called Detroit Future City. More than 100,000 residents contributed to the design of this extraordinary land use and economic redevelopment strategy. John Gallagher reports on early implementation of projects that are intended to bring this community vision to reality in the Motor City and turn around decades of decline (p. 14).

Municipalities in developing countries confront a different set of fiscal challenges. In many countries, as national governments devolve responsibility for supplying public goods and services to localities, municipalities must invent new local public finance systems; most see property taxation as a promising revenue option. However, effective property tax systems are built on foundations such as land registries and value assessment tools. The difficulty of building these systems is magnified in cities with expansive informal settlements, where residents and their homesteads are not officially registered or recognized. Ryan Dubé reports on some of the challenges of establishing and maintaining a property registration system in Lima, Peru, where an upgraded system has not delivered on hypothetical benefits proposed by theorists (p. 6).

The challenges of attaining and sustaining municipal fiscal health are manifold and complex but not insuperable. During the 1960s and 1970s, today’s hottest American urban economies also struggled with population flight, urban blight, and insurmountable fiscal challenges: the cities in or near bankruptcy then were Boston; New York; Washington, DC; Seattle; and San Francisco. Their renaissance might have had less to do with their intrinsic greatness than the work of larger forces at higher levels of geography. This is not to cast aspersions on our great coastal cities; it is simply to make the larger point that municipal insolvency is a structural problem, not necessarily a product of any particular deficiency in local leadership.

Sound planning and effective public management lay at the heart of municipal fiscal health. A sound fiscal stance is required to finance public investment in projects that build a prosperous and sustainable local economy. A robust local economy grows a tax base that throws off revenues, which local governments need to pay for the public goods and services that support a good quality of life. But chronic and unpredictable variability of both local revenues and expenditures requires effective planning to survive inevitable bumps in the road.

In October, I named redevelopment—the effective reuse of previously developed land—a millennial challenge. Managing and sustaining the fiscal health of local governments is another such challenge. We need a better understanding of the theory and practice of planning, taxation, and valuation that can guide municipalities’ efforts to pursue this elusive goal. The Lincoln Institute of Land Policy is uniquely poised to inform such efforts. In this issue, we’ve touched on a few topics that relate to municipal fiscal health; this millennial challenge will remain a major focus of our work here at the Institute.

Before joining the Lincoln Institute of Land Policy, I covered the Detroit beat for almost a decade for the Ford Foundation. There I was able to witness firsthand the unprecedented challenges involved in reversing the fortunes of the most powerful and important U.S. city of the mid-20th century. The enormity of these challenges called forth a coalition of some of the best and brightest community rebuilders with whom I’ve had the privilege to work. The quality and commitment of this strident group of public servants, civic and community leaders, and private-sector visionaries helped Detroit reclaim a bright future.

Signature efforts of this unique public-private-philanthropic partnership (a P4!) included the planning, construction, and funding of Detroit’s first public transit investment in more than five decades—the M1 Rail, which broke ground in July 2014 using a pooled private investment of more than $100 million. Leadership for the effort did not simply build a symbolic 3.3-mile light rail line along Woodward Avenue, the spine of the city, it also leveraged the private investment to secure a commitment from state and national governments to launch the region’s first transit authority.

Local and national philanthropic leaders also assembled more than $125 million to launch the New Economy Initiative—a decade-long effort to rekindle an entrepreneurial ecosystem in the region through strategic incubation of hundreds of new businesses, thousands of new jobs, and enduring long-term collaboration among employers and workforce developers. And, in what might be their most controversial and heroic collective effort, these philanthropies worked with the State of Michigan to assemble more than $800 million for “the Grand Bargain,” which saved both the legendary collection of the Detroit Institute of the Arts from the auction block and the future pensions of Detroit’s public servants.

Stunningly, while social entrepreneurs did gymnastics to bring hundreds of millions of dollars in support to Detroit, the city reportedly returned similar amounts in unspent formula funds to the federal government. A city with more than 100,000 vacant and abandoned properties and unemployment rates hovering close to 30 percent could not find a way to use funds that were freely available; the city needed only to ask for them and monitor their use. Beleaguered Detroit public servants, whose ranks were decimated by population loss and the city’s fiscal insolvency, did not have the capacity or the systems to responsibly manage or comply with federal funding rules. And, in this regard, Detroit is not unique among legacy cities or other fiscally challenged places.

A March 2015 report from the Government Accountability Office, Municipalities in Fiscal Crisis (GAO-15-222), looked at four cities that filed for bankruptcy (Camden, NJ; Detroit, MI; Flint, MI; and Stockton, CA) and concluded that the cities’ inability to use and manage federal grants was attributable to inadequate human capital capacity, staffing shortages, diminished financial capacity, and outdated information technology systems. The report lamented that not only were the cities unable to use formula funds—like Community Development Block Grants that are distributed according to objective criteria such as population size and need—but they routinely forwent applying for competitive funding, as well. A separate 2012 analysis by Senator Tom Coburn (R-OK), Money for Nothing, identified some $70 billion in federal funds that were unspent “due to poorly drafted laws, bureaucratic obstacles and mismanagement, and a general lack of interest or demand from the communities to which this money was allocated.”

How can it be that the neediest places are unable to use the assistance that is available? It’s unsurprising that a city like Detroit, which lost almost two-thirds of its population over six decades, would see diminished staffing and staff capacity in city offices. It is also unsurprising that Detroit did not have state-of-the-art IT systems. When a municipality faces fiscal challenges, infrastructure always gets short shrift. The inability to make use of allocated funding probably isn’t a sin of commission, but a regrettable omission that runs deeper, and needs fixing. But where to start? Let’s see what the data tells us. Which formula programs have the weakest throughput? Where are the places with the worst uptake? By all accounts, we don’t know. If federal agencies know which programs and places might make the best and worst lists, they are not reporting it. Moreover, most citizens in Detroit, who bear one of the highest property tax rates in the country, don’t know that their city is leaving tens of millions of dollars of federal money on the table each and every year.

Last summer, with little fanfare but great ambition, the Lincoln Institute launched a global campaign to promote municipal fiscal health. The campaign focuses attention on several drivers of municipal fiscal health, including the role of land and property taxation to provide a stable and secure revenue base. In this issue of Land Lines, we consider ways that cities and regions are building new capacities—reliable fiscal monitoring and transparent stewardship of public resources, effective communication and coordination among local, county, state, and federal governments—to overcome major economic and environmental barriers. We focus on how places are looking inside and outside their borders to enlist the assistance of others. Hopefully, these stories will inspire us to work toward broader, deeper, and more creative ways to thrive together rather than struggling alone.

Two technology-based tools featured in this issue are changing the way municipal finance information is organized and shared. They empower citizens and voters to hold their community leaders accountable and ensure that once we throw the assistance switch, the circuit is completed. PolicyMap (p. 18) was founded with the goal of supporting data-driven public decisions. Researchers there have organized dozens of public data sets and developed a powerful interface where users can view the data on maps. It includes thousands of indicators that track the use of public funds and their impact. The city of Arlington, Massachusetts, has demystified its city finances through the Visual Budget (p. 5), an open-source software tool that helps citizens understand where their tax dollars are spent. PolicyMap and the Visual Budget have the potential to follow all revenue sources and expenditures for a city and make them transparent to taxpayers. For cities or federal agencies willing to disclose this information, these social enterprises stand ready to track and report on the use, or non-use, of public funds.

Vertical alignment of multiple levels of government toward the goal of municipal fiscal health is not only a domestic remedy. Our interview with Zhi Liu (p. 30) reports on the efforts of the central government of the People’s Republic of China to build a stable revenue base under local governments through enactment of a property tax law, an action to help municipal governments survive the shifting sands of land reform.

In our report on the Working Cities Challenge (p. 25), researchers at the Federal Reserve Bank of Boston identify what is possibly the most important capacity needed to promote not only municipal fiscal health, but thriving, sustainable, and resilient places: leadership. Leadership—which might come in the form of visionary public officials, bold civic entrepreneurs, or gritty peripatetic academics—is at the core of other inspiring cases reported in this issue. Leaders in Chattanooga (p. 8) made a big bet on infrastructure—low-cost, ultra-high-speed Internet, provided through a municipal fiber-optic network—to help the city complete its transition from polluted industrial throwback to clean, modern tech hub. And it’s working.

The Super Ditch (p. 10) is another example of multiple governments working with private parties to forge creative solutions to joint challenges. The Super Ditch is innovating urban-agricultural water management through new public-private agreements that interrupt the old “buy and dry” strategies practiced by water-starved cities—continuing to meet municipal water demand without despoiling prime farmland.

Before we endure endless partisan bickering about whether national governments should rescue bankrupt cities, perhaps we should find a way to ensure that they don’t go bankrupt in the first place, by using the help that we’ve already promised. Only a sadist or a cynic would intentionally dangle resources out of the reach of needy people or places. If we invest only a fraction of unspent funds to build the right local capacities, communities will be able to solve their own problems. Whether it is a P4, an innovative technology tool, or a new way of working among governments and the private sector, social entrepreneurs are amplifying human ingenuity to help us overcome the biggest challenge we face: finding new ways to work together so that we do not perish alone.

Los seres humanos han tenido una relación de amor y odio con la urbanización desde hace cientos de años. A mediados del siglo XVIII, en los albores de la Revolución Industrial, los campos y las tierras de pastoreo de uso común estaban cercados con el fin de obligar a los campesinos a realizar trabajo asalariado y vivir en los asentamientos informales de las ciudades industriales europeas. Estas personas, arrastradas en contra de su voluntad a la vida urbana, vivían en pésimas condiciones, hacinadas en viviendas de mala calidad y ahogadas por el humo que emanaba de las fábricas que utilizaban el carbón para funcionar. En el verano, las familias con recursos económicos se retiraban al campo para evitar los ineludibles brotes de peste, cólera, y otras enfermedades. Afortunadamente, al mismo tiempo, muchas de las características negativas de la urbanización comenzaron a tratarse por parte de un nuevo invento: el sector público o gobierno municipal. Las obras públicas se crearon para construir caminos y sistemas de alcantarillado, encontrar y proporcionar agua potable y segregar los usos del suelo para que las viviendas estuvieran separadas de las fábricas contaminantes.

Este progreso desembocó en una época, a mediados del siglo XIX, en la que las ciudades del mundo se vieron pobladas con una creciente ola de residentes voluntarios que eran atraídos por las comodidades y el entusiasmo de la vida urbana. Las obras públicas proporcionaban agua y energía directamente a las viviendas. Los nuevos sistemas de transporte trasladaban alimentos y materiales desde las granjas y minas, además de llevar a los trabajadores desde sus hogares al trabajo. Las ciudades florecieron y se convirtieron en la fuerza motriz de las economías nacionales; sin embargo, este nuevo modelo urbano se vio debilitado por dos contradicciones básicas. A medida que reorganizamos nuestro espacio con el fin de alimentar y brindar combustible a las ciudades, también ejercimos una creciente presión sobre nuestros sistemas naturales. Además, como países urbanizados, redujimos la miseria pero aumentamos la desigualdad. Asimismo encontramos nuevas formas de aislar a los ricos de los aspectos negativos de la vida urbana, creando barrios o suburbios urbanos exclusivos.

Durante la primera etapa de la urbanización, innovamos con el fin de resolver el problema de las pestes y enfermedades que eran resultado del hacinamiento de las personas en espacios mal organizados. Durante la segunda etapa, convertimos a nuestras ciudades en lugares brillantes que atraían a nuevos residentes, pero agotamos nuestros sistemas naturales. Redujimos la pobreza, pero aumentamos la desigualdad y la distancia social entre las personas que habitaban el mismo espacio. Tal vez, en el siglo XXI podamos ser lo suficientemente inteligentes para marcar el inicio de una tercera etapa de urbanización, en la que las ciudades brinden respuestas al estrés mundial por el medio ambiente y los países continúen experimentando una reducción de la pobreza, y también un menor nivel de desigualdad. No obstante, para lograr esto, necesitaremos recalibrar nuestra comprensión de la importante función que cumplimos como individuos a la hora de financiar esta evolución: debemos reafirmar el contrato social mediante el cual pagamos nuestros impuestos al gobierno municipal, quien, a su vez, nos recompensa con bienes y servicios públicos que definen una calidad de vida excepcional.

Fue un reconocimiento a la enorme reputación del Instituto Lincoln y un honor personal que me invitaran a liderar, junto con el Banco Mundial, una de las diez unidades de gestión de políticas dedicadas a la creación de un Nuevo Programa Urbano, que se anunciará en la segunda mitad de este año en Hábitat III, la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos. Con la ayuda de más de una docena de expertos en políticas a nivel mundial designados por sus respectivos Estados miembro, elaboramos el Documento de Políticas sobre Finanzas y Sistemas Fiscales Municipales, que contiene recomendaciones sobre la forma en que el mundo puede financiar el Nuevo Programa Urbano.

Si usted nunca ha oído hablar de las reuniones de ONU-Hábitat, no se sorprenda: se realizan muy esporádicamente. Estas reuniones tienen lugar cada 20 años y su objetivo es brindar asesoramiento para elaborar políticas nacionales que den como resultado ciudades más seguras, más saludables y más habitables. En 1976, la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos, realizada en Vancouver, tuvo como oradores a ilustres pensadores a nivel mundial, como Margaret Mead, Buckminster Fuller y la Madre Teresa. El resultado de la conferencia fue el Plan de Acción de Vancouver, que brindó 64 recomendaciones de políticas para que los gobiernos nacionales “adoptaran políticas relativas a los asentamientos humanos y estrategias de planificación espacial que fueran audaces, significativas y efectivas”, con el fin de facilitar un desarrollo urbano de calidad.

En 1996, la conferencia Hábitat II se celebró en Estambul y siguió los pasos de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Cumbre para la Tierra) de 1992. Hábitat II se centró en conectar el programa de urbanización con las medidas a nivel mundial dirigidas a promover el desarrollo sostenible. En aquel entonces, los urbanistas se encontraban desilusionados debido a que la Agenda 21 (el plan de acción de políticas elaborado por la Cumbre para la Tierra) casi ni mencionaba a las ciudades y, cuando sí lo hacía, estas se consideraban como parte del problema, no de la solución, para la sostenibilidad mundial. La Agenda de Hábitat que surgió de la conferencia de 1996 propuso un marco de políticas para orientar las medidas nacionales en las próximas dos décadas, con el fin de promover asentamientos urbanos sostenibles. Un avance significativo de Hábitat II consistió en la creación de un marco de compromiso de información, para que los gobiernos nacionales se responsabilizaran de dar cuenta sobre los avances de los objetivos establecidos en la Agenda de Hábitat, un aspecto que se había omitido en el Plan de Acción de Vancouver.

Aunque las anteriores conferencias de Hábitat fueron muy importantes, no generaron el impacto o la divisa cultural a la que aspiraban. Este año, existen varios motivos para creer que Hábitat III, que se realizará en octubre en Quito, Ecuador, será diferente. En primer lugar, hoy en día el planeta es predominantemente urbano: alrededor del año 2007, más de la mitad del mundo ya estaba urbanizada, y las tendencias actuales señalan que el planeta estará urbanizado en un 70 por ciento para el año 2050. La totalidad del crecimiento de la población mundial durante las próximas tres décadas tendrá lugar en las ciudades, lo que añadirá unos dos mil millones y medio de personas. Además, a menos que escojamos otro enfoque, se duplicará la cantidad estimada de 850 millones a 1.000 millones de personas que viven en todo tipo de asentamientos informales en las ciudades de todo el mundo.

En segundo lugar, los gestores de políticas internacionales están comenzando a tomar en serio la urbanización. Este cambio puede verse claramente en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (SDG, por su sigla en inglés) recientemente elaborados por los Estados miembro de la ONU, con el fin de actualizar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (MDG) adoptados en el año 2000 para regir las políticas mundiales de desarrollo económico hasta el año 2015. Los SDG establecerán un marco a nivel mundial con la finalidad de promover un desarrollo más efectivo y responsable para 2030. A diferencia de los MDG, los SDG contienen objetivos e indicadores específicos referidos a la urbanización.

En tercer lugar (y más importante), debido a que las naciones miembro tendrá la obligación de informar anualmente el progreso que han alcanzado para lograr los SDG, se tomará muy en serio el proceso de urbanización. Este acuerdo incluye la admisión tácita de que entender la urbanización de forma correcta es un factor clave para lograr un futuro humano sostenible en el planeta. Entender la urbanización de forma correcta requiere el compromiso de proporcionar servicios básicos a todos los residentes, tanto antiguos como nuevos, de utilizar los recursos naturales de manera más eficiente, y de reducir nuestra huella de carbono. Por último, aunque no menos importante, entender la urbanización de forma correcta significa encontrar formas de financiarla. Tal como se establece en el Documento de Políticas: “La salud fiscal de las ciudades es una condición necesaria para gestionar nuestro futuro urbano mundial. La salud fiscal permite a los gobiernos municipales invertir en la infraestructura social y económica que promueve una mayor calidad de vida, sostiene el crecimiento económico y ayuda a los municipios a prepararse ante cualquier crisis natural o financiera y mitigar sus efectos”.

Con el fin de lograr esto, necesitamos incrementar las fuentes de recaudación existentes y encontrar otras nuevas. Y la mayor fuente —antigua y nueva— de generación de ingresos municipales para financiar la urbanización puede encontrarse en el suelo.

Cuando invertimos en infraestructura urbana, posibilitamos los asentamientos urbanos densos y multiplicamos exponencialmente el valor de dicho suelo. La base fiscal que genera este suelo con más valor, así como las mejoras realizadas en el mismo, es la mayor y más antigua fuente de recaudación municipal que tienen las ciudades, instrumentada mediante el impuesto sobre la propiedad. No obstante, una nueva fuente de ingresos casi no explotada es la recuperación del incremento del valor del suelo que la infraestructura pública genera a favor de los propietarios privados, lo que se conoce como “recuperación de plusvalías”. Como hemos observado en América Latina, el incremento del valor del suelo generado por la inversión pública casi siempre multiplica la inversión en sí. La recuperación de una parte del incremento del valor del suelo puede ser muy útil a la hora de financiar la infraestructura que necesitaremos para recibir en nuestras ciudades a otros dos mil millones y medio de residentes hacia mediados del siglo.

Paradójicamente, nos resistimos mucho más a los impuestos basados en el suelo que a otras fuentes inferiores de ingresos. Aunque el impuesto sobre la propiedad es la fuente de ingresos municipales más estable, continúa representando una parte relativamente pequeña de los presupuestos municipales; además, debido a que este impuesto generalmente es el mayor tributo directo que pagan los propietarios, sufre constantemente el ataque del público. Los electores captan el apoyo de los gobiernos estatales, provinciales y nacionales para limitar la capacidad que tienen los municipios de recaudar el impuesto sobre la propiedad, imponiendo límites a las tasas, jugando con las valuaciones del suelo, o ambas cosas. Y cuando lo logran, socavan el avance del que puede decirse que es el más importante para alejarnos de nuestro pasado salvaje: el gobierno municipal.

El desafío del financiamiento municipal puede resumirse en una simple pregunta: ¿Quién pagará nuestras futuras ciudades y pueblos? Y la respuesta es bastante simple: nosotros, tal como siempre lo hemos hecho. Podríamos pedir prestados billones de dólares para invertir en nueva infraestructura, desarrollar nuevas asociaciones entre entidades públicas y privadas, mejorar las transferencias intergubernamentales u obtener los fondos del suelo (como creo que deberíamos hacerlo). Sin embargo, a la larga, todo gasto que realicemos se pagará con fondos que recaudamos de nosotros mismos de una u otra forma. Presumiblemente, estaremos felices con la calidad de la vida urbana que paguemos. Pero esto requerirá nuestro compromiso colectivo para pagar lo que cuesten los servicios que deseamos y necesitamos, y esto será posible cuando comencemos a recordar la función esencial que cumple el gobierno municipal para proporcionar estos beneficios.

Humans have had a love-hate relationship with urbanization for hundreds of years. In the mid-18th century, at the dawn of the Industrial Revolution, common fields and pastures were enclosed to force peasants into wage labor and life in the slums of the industrial cities of Europe. These involuntary urbanites lived in abysmal conditions, crowded into substandard dwellings and choked by fumes belched from coal-fired factories. Wealthy families retreated to the countryside in summers to avoid inevitable outbreaks of pestilence, cholera, and other diseases. Fortunately, at the same time, many of the negative attributes of urbanization were being addressed by a new invention—the public sector or local government. Public Works were created to build roads and sewers, to find and deliver potable water, and to segregate land uses so that residences were separated from dirty industries.

This progress ushered in an epoch, in the mid-19th century, during which the cities of the world grew with voluntary inhabitants who were drawn to the amenities and excitement of urban life. Public Works delivered water and power directly to residences. New transport systems moved food and materials from farms and mines, and moved workers from their homes to jobs. Cities flourished and became the economic powerhouses of national economies, but this new urban model was undermined by two basic contradictions. As we reorganized our space to feed and fuel cities, we put increasing pressure on natural systems. And, as countries urbanized, we reduced abject poverty but increased inequality. We also found new ways to insulate the wealthy from negative aspects of urban life in exclusive urban neighborhoods or suburbs.

During the first round of urbanization, we innovated to address the disease and pestilence that resulted from crowding people into poorly managed space. During the next round, we turned our cities into shiny places that attracted new residents, but we stressed out natural systems. We reduced poverty but we increased inequality and the social distance between people inhabiting the same space. Perhaps, in the 21st century, we can be clever enough to usher in a third round of urbanization, where cities provide the answers to global environmental stress, and countries continue to see declining poverty but also reductions in inequality. To do this, however, we’ll need to recalibrate our understanding of the important role we as individuals play in paying for this evolution—reaffirming the social contract through which we pay our taxes to local government, and it rewards us with the public goods and services that define an exceptional quality of life.

It was a testament to the outsized reputation of the Lincoln Institute and a personal honor to be asked to lead, with the World Bank, one of the ten policy units tasked with drafting a New Urban Agenda, to be announced this fall at Habitat III, the Third United Nations Conference on Human Settlements. With the assistance of more than a dozen global policy experts nominated by their member states, we wrote the Policy Paper for Municipal Finance and Local Fiscal Systems, which recommends how the world will pay for the New Urban Agenda.

If you have not heard of the UN Habitat meetings, it is not surprising. They rarely occur. The convenings happen every 20 years and seek to advise national policies that lead to safer, healthier, and more livable cities. In 1976, the first United Nations Conference on Human Settlements, held in Vancouver, involved such illustrious global thinkers as Margaret Mead, Buckminster Fuller, and Mother Teresa. The Vancouver Action plan generated at the conference provided 64 policy recommendations for national governments “to adopt bold, meaningful, and effective human settlement policies and spatial planning strategies” that would facilitate high-quality urban development.

In 1996, Habitat II, held in Istanbul, followed on the heels of the 1992 United Nations Conference on Environment and Development (Earth Summit). Habitat II focused on connecting the urbanization agenda with global efforts to promote sustainable development. At the time, urbanists were disappointed that Agenda 21, the policy action plan from the Earth Summit, barely mentioned cities. And where it did, cities were considered part of the problem, not a solution, for global sustainability. The Habitat Agenda that emerged from the 1996 conference proposed a policy framework to guide national efforts for the next two decades to promote sustainable urban settlements. An important advancement of Habitat II was the creation of a reporting framework to hold national governments accountable for achieving the goals set forth in the Habitat Agenda, something missing from the Vancouver Action Plan.

As important as previous Habitat conferences were, they did not generate the impact or the cultural currency to which they aspired. This year, there are several reasons to believe that Habitat III, to be convened in October in Quito, Ecuador, will be different. First, the planet is predominantly urban now. We passed the halfway point for global urbanization around 2007, and current trends suggest that the planet will be 70 percent urbanized by 2050. All global population growth in the next three decades will occur in cities, which will add some 2.5 billion people. And, unless we choose a new approach, we will double the estimated 850 million to one billion people living in slums, favelas, and other informal settlements in cities around the world.

Second, international policy makers are beginning to take urbanization seriously. This shift is best illustrated in recently penned Sustainable Development Goals (SDGs) drafted by UN member states to update the Millennial Development Goals (MDGs) adopted in 2000 to govern global economic development policy through 2015. The SDGs will establish a global framework to promote more effective and responsible development through 2030. Unlike the MDGs, the SDGs include specific goals and indicators that reference urbanization.

Third, and most importantly, because member nations will be required to report annually on their progress toward the SDGs, they will be taking the process of urbanization seriously. Built into this arrangement is a tacit admission that getting urbanization right is critical to achieving a sustainable human future on the planet. Getting urbanization right will require a commitment to deliver basic services to all residents, new and old, to use natural resources more efficiently, and to reduce our carbon footprint. And, last but not least, getting urbanization right means finding ways to pay for it. As stated in the Policy Paper: The fiscal health of cities is a necessary condition for managing our global urban future. Fiscal health enables local governments to invest in the social and economic infrastructure that supports a higher quality of life, sustains economic growth, and helps localities prepare for and mitigate the effects of natural and financial crises.

To accomplish this, we will need to grow existing sources of revenue and find new ones. And the biggest old and new source of local revenue to finance urbanization can be found in land.

When we invest in urban infrastructure, we make dense urban settlement possible and we increase the value of that land by many multiples. The tax base that is built from this more valuable land, and the improvements built on it, is the biggest old source of local revenue for cities, through the property tax. But a mostly untapped new source of revenue is the reclamation of land value increments that public infrastructure generates for private landowners, known as value capture. As we’ve seen in Latin America, the increase in land value through public investment is almost always a multiple of the investment itself. Capturing a share of land value increments can help us fund the infrastructure we’ll need to welcome another 2.5 billion residents to our cities by mid-century.

Ironically, we resist land-based taxes more than other inferior revenue sources. While the property tax is the most stable local revenue source, it still accounts for a relatively small share of local government budgets, and, because it is usually the biggest direct tax paid by property owners, it is constantly under attack. Voters enlist the support of state, provincial, and national governments to constrain the ability of localities to collect property tax revenues by imposing rate limitations, or monkeying around with land value assessments, or both. And when they succeed, they undermine the advancement that is arguably the most important for separating us from our barbarian past—local government.

The municipal finance challenge can be summarized in one simple question: Who will pay for our future cities and towns? And the answer is quite simple. We will—just as we always have. We might borrow trillions of dollars to invest in new infrastructure, engineer new public-private partnerships, enhance intergovernmental transfers, or leverage funding from the land, as I think we should. But, in the end, whatever expenditures we make will be covered by revenues we collect from ourselves in one form or another. Presumably, we’ll be happy with the quality of the urban life that we purchase. But that will require our collective commitment to pay what it costs for the services we want and need—and that will start by reminding ourselves of the essential role that local government plays in delivering these benefits.

Después de que Karin Brandt obtuvo su título de Maestría en el Instituto de Tecnología de Massachusetts, notó cierto nivel de frustración en sus antiguos compañeros de planificación. “La idea de generar un cambio, de la que tanto habíamos hablado en la escuela de posgrado, no se estaba concretando”, recordó. Una de las razones era el hecho de que hacer participar al público en general en el proceso de planificación a menudo constituía un desafío.

Mientras tanto, siguió Brandt, sus amigos de otros departamentos de MIT estaban “creando empresas, resolviendo problemas, haciendo cosas realmente interesantes” con la tecnología. Quizás, concluyó, había una superposición útil entre estas dos tendencias divergentes. Quizás se podrían usar tecnologías innovadoras para mejorar los elementos públicos del proceso de planificación. De manera que, en 2013, después de dejar su puesto de analista de investigación en el Instituto Lincoln, Brand fundó coUrbanize junto con su compañero del programa de posgrado de MIT David Quinn, un científico de datos. Este emprendimiento, financiado por capital de riesgo, ofrece una plataforma de comunicaciones enfocada en la planificación y diseñada para facilitar y mejorar la manera en que los planificadores, emprendedores y el público interactúan en proyectos específicos.

El desafío subyacente en este caso era conocido, por supuesto, por cualquier persona involucrada en la profesión, “Una reunión de planificación tradicional, con el micrófono y la lista de oradores, y tres minutos por orador, es importante”, dice Amy Cotter, una veterana del Consejo de Planificación del Área Metropolitana de Boston, y ahora gerente de los programas de desarrollo urbano en el Instituto Lincoln. “Pero su valor es limitado”. En pocas palabras, sólo algunos miembros de la comunidad tienen el tiempo o la predisposición para participar en este tipo de foros, lo cual limita la perspectiva de lo que la comunidad piensa realmente sobre un emprendimiento inmobiliario o una iniciativa de planificación, y deja muchos comentarios y opiniones potencialmente útiles sin expresar.

En el pasado, algunos consideraban que este paso del proceso de planificación era “más bien un ejercicio técnico”, en el que los datos de los expertos tenían prioridad por sobre la opinión de la comunidad, continúa Cotter. “Pero el área de planificación ha estado pasando por una transición. En este momento, la mayoría de los planificadores piensa que sus planes son mejores y más valiosos si la gente participa”. Pero no es fácil conseguir esta participación.

Ken Snyder, fundador y Director Ejecutivo de la organización sin fines de lucro PlaceMatters, con sede en Denver, observa que en los últimos cinco o diez años se ha generado un movimiento creciente alrededor de la innovación que ha aumentado la participación comunitaria, utilizando nuevas tecnologías. Un ejemplo es la plataforma llamada Engaging Plans (Planes participativos) de Urban Interactive Studio. Otro es CrowdGauge.org, desarrollada por Sasaki Associates y PlaceMatters. Esta última es una “herramienta abierta basada en la web para crear juegos educativos en línea” que pueden ayudar a “resumir, comunicar y clasificar ideas que emergen de un proceso de visualización e incorporarlas en el proceso de toma de decisiones”. (Snyder ha compilado una lista informal pero muy útil de herramientas e iniciativas de planificación creativas en bit.ly/placematters-tools).

Brandt dice que sus propias investigaciones la han llevado a concluir que los tres actores principales en la mayoría de los proyectos —los planificadores, los emprendedores y la comunidad en general— querían esencialmente lo mismo: mayor transparencia de las otras dos partes. En otras palabras, al mismo tiempo que los planificadores querían más comentarios del público, los ciudadanos frecuentemente sentían que no recibían información suficiente y verdaderamente accesible.

CoUrbanize fue desarrollado con contribuciones directas de planificadores y emprendedores, y la plataforma ofrece una página principal en línea para difundir información pública sobre cualquier proyecto. Esto quiere decir que es al mismo tiempo un foro para recoger las opiniones de la comunidad y un lugar que permite acceder ampliamente a planes y propuestas. Lo más importante es que se propone ser un punto de contacto flexible que suplementa, sin reemplazar, los mecanismos tradicionales y de otro tipo para recabar los comentarios del público.

Uno de los ejemplos más interesantes hasta la fecha ha sido el Plan de Renovación Urbana de Kendall Square en Cambridge, Massachusetts. La Autoridad de Revitalización de Cambridge y la empresa inmobiliaria Boston Properties están colaborando en un esfuerzo público-privado que abarca 100.000 metros cuadrados de nuevos emprendimientos comerciales y residenciales. La empresa de desarrollo inmobiliario, en colaboración con coUrbanize, ha distribuido carteles que preguntaban a los usuarios reales su opinión sobre los usos potenciales del espacio correspondiente. Esto significaba que cualquiera podía enviar sus respuestas por mensaje de texto, y que estas se recopilaran en un foro comunitario en línea de coUrbanize.

“La gente tiene ideas mucho más interesantes cuando están en un espacio físico”, dice Brandt. “Y la mayoría de la gente no sabe lo que puede decir. Así que es muy útil que se les hagan preguntas específicas”. Este experimento recogió más de 200 comentarios, más datos adicionales de los usuarios del foro que apoyaban o criticaban estos comentarios. El equipo de planificación y desarrollo “realizó cambios en el plan gracias a los comentarios recibidos”, dice Brandt, como el agregado de una cantidad sustancial de viviendas sociales y la inclusión de un “espacio de innovación” que ofrecía precios más bajos que el mercado a empresas en formación (startups) calificadas. Y añade que dentro de poco se concretarán también algunas ideas derivadas de la plataforma para espacios abiertos.

Desde la perspectiva de planificación, la clave está en ampliar la base de opinión. Esto puede dar lugar a ideas que nunca hubieran surgido en una reunión comunitaria tradicional. Pero es más importante aún comprender claramente lo que “la comunidad” desea, respalda u objeta sobre un proyecto en particular, y no recoger sólo lo que piensan las personas que asisten a una reunión pública.

Cotter apunta, con el acuerdo enfático de Brandt, que las reuniones presenciales siguen siendo importantes. Pero una plataforma como coUrbanize brinda un foro para aquellos que no pueden (o simplemente no quieren) participar en este tipo de reuniones: un trabajador del turno de noche, padres que tienen que quedarse en casa o jóvenes de la generación del milenio, a quienes el contexto en línea les resulta más fácil y conveniente. Según Brandt: “Uno de nuestros clientes dice que nuestra plataforma es una reunión comunitaria de 24 horas”. (Es de hacer notar que coUrbanize publica “directrices comunitarias” que requieren que los usuarios/ciudadanos se inscriban con sus nombres reales, para reducir al mínimo los comentarios de planificación equivalentes al spam. “Nuestros socios municipales nos han dicho que los comentarios que reciben de coUrbanize frecuentemente son más apropiados”, dice Brandt).

Para aprovechar al máximo esta accesibilidad, las ciudades o emprendedores inmobiliarios que usan coUrbanize o una plataforma equivalente tienen que volver a pensar en cómo presentar sus ideas. Cotter señala que incluso los términos más básicos como “contratiempo” o “densidad” pueden no significar nada para una persona no experta en la materia. (Como orientación para recoger opiniones de la comunidad, PlaceMatters ha utilizado métodos creativos como la instalación de ventanas emergentes (popups) para demostrar los beneficios de una ciclovía protegida en Portland, Oregón, ubicada en un lugar físico real). CoUrbanize ofrece a los planificadores y emprendedores un marco de referencia intuitivo para presentar ideas, tanto con imágenes como con palabras; casi como la página principal de una campaña de Kickstarter.

Por supuesto, los usuarios son los que tienen la responsabilidad de aprovechar la plataforma al máximo. Y como el modelo de negocios de coUrbanize depende en parte de la participación de los emprendedores, Brandt remarca que este tipo de plataforma puede revelar más rápida y eficientemente problemas que en circunstancias normales podrían haber provocado demoras costosas en el proyecto. La mayoría de los clientes y proyectos iniciales de la firma está concentrada en Massachusetts, pero coUrbanize también ha trabajado en Atlanta y otros lugares donde se lo han solicitado. Este año la compañía ampliará su radio de acción a Nueva York y San Francisco.

El objetivo, según Brandt, es que “ganen todos los jugadores”. Sin duda, la ganancia potencial para los miembros de la comunidad (los usuarios de coUrbanize, pero también de otras plataformas que intentan ampliar el proceso de planificación con herramientas tecnológicas) es particularmente intrigante. Y eso, dice Cotter, es algo que los planificadores han estado buscando durante años y que será cada vez más práctico a medida que la tecnología mejore. La clave, dice, está en “brindar a la gente la confianza de saber que se la escuchó y que su opinión será tenida en cuenta”. E incluso si su opinión no se tuviera en cuenta, se debería explicar por qué, y cuáles son las ventajas y desventajas de su propuesta.

“Hay tanta gente que no sabe que puede influir sobre su barrio”, dice Brandt. “No sabe qué es la planificación, y no ha asistido nunca a una reunión”. Quizá la generación actual de plataformas tecnológicas pueda ayudar a cambiar esto: “Hay mucha más gente en línea”, argumenta Brandt, “que los que tienen libres los martes a las 7 de la tarde”.

Rob Walker (robwalker.net) es colaborador de Design Observer y The New York Times.

Fotografía: Karin Brandt

After Karin Brandt finished her Master’s degree at the Massachusetts Institute of Technology, she noticed some frustration among her former classmates in planning. “The idea of creating change that we talked about in grad school wasn’t being realized,” she recalls. One of the reasons was that the process of engaging with the broader public often proved to be a challenge.

Meanwhile, she continues, friends from other MIT departments were “starting companies, solving problems, doing really interesting things” with technology. Perhaps, she concluded, there was a useful overlap in these two divergent trends. Maybe innovative technology could be used to improve some public-facing elements of the planning process. So in 2013, after leaving a position as a research analyst at the Lincoln Institute, Brandt founded coUrbanize along with data scientist and fellow MIT grad David Quinn. The venture-backed startup offers a planning-centric communications platform, designed to ease and enhance the way that planners, developers, and the public interact around specific projects.

The underlying challenge here was, of course, familiar to anyone involved in the profession. “The traditional planning meeting, with the microphone, and the signup list, and three minutes per speaker, is important,” says Amy Cotter, a veteran of Boston’s Metropolitan-Area Planning Council who is now manager of urban development programs at the Lincoln Institute. “But it’s of limited value.” In short, only some members of a community have the time or inclination to participate in such forums—resulting in a limited perspective on what a community really thinks about a development or planning initiative, leaving potentially useful feedback and input unexpressed.

In the past, some treated this step of the planning process as “a more technical exercise” that privileged expert data over community input, Cotter continues. “But the planning field has been undergoing a transition. At this point, most planners feel their plans are richer and better if people are engaged.” But securing that engagement is easier said than done.

Ken Snyder, founder and CEO of the Denver-based nonprofit PlaceMatters, observes that, over the past five or ten years, there has been a growing movement around innovation that increases community engagement, and it very much includes new technologies. Urban Interactive Studio’s EngagingPlans platform is one example. Another is CrowdGauge.org—developed by Sasaki Associates and PlaceMatters. The latter is an “open-source, web-based tool for creating educational online games” that can help “summarize, communicate, and rank ideas that emerge from visioning processes and incorporate them into decision making.” (Snyder has compiled an informal but highly useful list of creative planning tools and initiatives at bit.ly/placematters-tools.)

Brandt says her own research led her to conclude that the three major actors in most projects—planners, developers, and the community at large—really all sought the same thing: more transparency from the other two parties. In other words, as much as planners wanted more public input, citizens often felt they weren’t getting enough information in a truly accessible form.

CoUrbanize was developed with direct input from planners and developers, and the platform provides a central online home for public information on any given project. That means it serves as both a forum for community feedback, and as a spot where plans and proposals are widely accessible. And importantly: This aims to be a flexible touchpoint that supplements, but does not mean to replace, real-world feedback mechanisms, both traditional and otherwise.

One of the most interesting examples so far has involved the Kendall Square Urban Renewal Plan in Cambridge, Massachusetts. The Cambridge Redevelopment Authority and developer Boston Properties are collaborating on a public/private effort that will entail a million square feet of new commercial and residential development. Working with coUrbanize, the developer distributed poster-style signage asking real-world users of the relevant space for thoughts on its potential uses. This meant anyone could text in their answers, which were collected in an online coUrbanize community forum.

“People have much more interesting ideas when they’re in a physical space,” Brandt says. “And most people don’t know what they can say. So prompting them with specific questions really helps.” The exercise drew more than 200 comments, plus additional data from forum users supporting or disagreeing with those comments. The planning and development team “made changes to their plan, based on feedback,” Brandt says—including the addition of more substantial affordable housing, and the inclusion of “innovation space” that offered below-market rates to qualified startups. Work on some of the ideas for open space that evolved on the platform will be underway soon, she adds.

The key here from a planning perspective is to broaden the range of input. Maybe that means hearing an idea that would never have surfaced in a traditional community meeting. But arguably more important is a clearer sense of what “the community” around a particular project—not just the people who turn up at a public meeting—really wants, supports, or objects to.

Cotter points out—and Brandt emphatically agrees—that those in-person hearings still matter. But a platform like coUrbanize provides a forum for people who can’t (or just don’t want to) show up for such gatherings: a worker with a night shift, parents who need to be home during a scheduled meeting, or millennials who just find the online context easier and more convenient. “One of our clients,” Brandt says, “calls us a 24-hour community meeting.” (Notably, coUrbanize includes “community guidelines” that require citizen-users to register with their real names, which has minimized the planning-feedback equivalent of spam. “We hear from our municipal partners that the feedback they get on coUrbanize is often a lot more on point,” Brandt says.)

To make the most of this accessibility, cities or developers using coUrbanize or any such platform must give some fresh thought to how they present their ideas. As Cotter notes, even basic terms like “setback” or “density” may mean little to a layperson. (As a prompt for community feedback, PlaceMatters has used such creative means as a “pop-up” installation to demonstrate the benefits of a protected bike lane in Portland, Oregon, in real, physical space.) CoUrbanize offers planners and developers an intuitive template for presenting ideas in both images and words—almost like a Kickstarter campaign’s home page.

Of course, it’s really up to users to make the most of the platform. And because the coUrbanize business model depends in part on developers signing on, Brandt emphasizes that this sort of platform can more quickly and efficiently reveal problems that under normal circumstances could have led to costly project delays. Most of the firm’s early clients and projects are concentrated in Massachusetts, but it has also worked with others in Atlanta and elsewhere who have sought out coUrbanize. This year, the firm will expand its focus to New York and San Francisco.

The ideal is a “win win win,” as Brandt puts it—benefiting all players. Certainly, the potential payoff for actual community members—users of coUrbanize, but also of other efforts to broaden the planning process with technological tools—is particularly intriguing. And, as Cotter says, that is something planners have sought for years, and it’s becoming more plausible as technologies improve. The key, she says, is to “give people the confidence that they’ve been heard, and that their input will be considered.” Even if that input isn’t followed, it should be made clear what tradeoffs were involved and why.

“So many people don’t know that they can shape their neighborhoods,” Brandt says. “They don’t know what planning is, and they’ve never been to a meeting.” Maybe the current wave of tech-driven platforms can help change that: “A lot more people are online,” Brandt argues, “than those who are available at 7 o’clock on Tuesday night.”

Rob Walker (robwalker.net) is a contributor to Design Observer and The New York Times.

Photograph: Karin Brandt

Entre los escarpados picos de las montañas de San Juan, en el cuadrante noreste de la frontera regional de Four Corners, hay un grupo de cinco condados en el sudoeste de Colorado cuyos nombres evocan la historia rica y diversa de la región: Montezuma, San Juan, La Plata, Dolores, y Archuleta.

También es diversa la manera de vivir y la economía de la región, desde el turismo y la agricultura hasta la extracción de combustibles fósiles. Menos de 100.000 personas habitan esta heterogénea y montañosa región. Las ciudades de Durango y Cortez representan un poco de vida semiurbana relativamente bulliciosa, pero el resto de esta zona de 17.000 km2, aproximadamente el tamaño del estado de Connecticut, está salpicada por pequeños pueblos de montaña y dos reservas indígenas.

En estas comunidades remotas, la planificación del futuro se ha hecho mucho más incierta en el siglo XXI, ya que el comodín del cambio climático y el comportamiento caprichoso de la industria energética han reducido las apuestas seguras. Desde muchos puntos de vista, es cada vez más difícil hacer pronósticos fundamentados sobre las décadas futuras, desde los precios e ingresos impredecibles de la industria del gas natural hasta las bruscas variaciones en la acumulación de nieve, que afectan por igual al caudal de los ríos, las cosechas y la temporada de esquí. Y muchas variables están fuertemente interconectadas.

“Nuestra pregunta más importante tiene que ver con la vulnerabilidad a la sequía”, dice Dick White, concejal de Durango. “Nuestra agricultura y el turismo podrían quedar completamente trastornados si llega a suceder una sequía prolongada, con muchos incendios naturales”.

Reconociendo la necesidad de una mayor coordinación política, un grupo regional de entidades gubernamentales formó el Consejo de Gobiernos del Sudoeste de Colorado a fines de 2009 para hacer frente a los desafíos más importantes y buscar oportunidades de colaboración. Sin embargo, no ha quedado claramente definida en términos políticos la hoja de ruta para lograr estabilidad, sostenibilidad y prosperidad económica.

Los interrogantes podrían simplemente superar el alcance de las herramientas de planificación convencionales, dicen los observadores. La disciplina de planificación regional, por supuesto, se ha ejercido desde hace muchas décadas, pero los procedimientos, plantillas y modelos empleados, desde los métodos “visionistas” a los “normativos”, “predictivos” o de “líneas de tendencia”, no siempre permiten luchar contra las incertidumbres irreductibles. Por eso, el Consejo del Sudoeste de Colorado se embarcó el año pasado en un proceso de asociación intensiva con Western Lands and Communities, un programa conjunto del Sonoran Institute y el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, para desarrollar una herramienta de política emergente que incorpore la propia idea de incertidumbre: la Planificación Exploratoria de Escenarios (Exploratory Scenario Planning o XSP). A diferencia de los procesos de planificación normativos o tradicionales, este no trata de lo preferible (una expresión de valores comunitarios) sino de lo que podría ocurrir más allá del control de los planificadores involucrados.

XSP requiere que los participantes identifiquen las fuentes más importantes de incertidumbre en su comunidad y que usen estos desafíos para imaginar escenarios alternativos para el futuro. Mientras que las formas más tradicionales de planificación de escenarios normalmente llegan a considerar sólo de dos a cuatro escenarios, el Consejo del Sudoeste de Colorado creó ocho escenarios durante sus sesiones de XSP.

A comienzos de 2015, consultores, expertos y gestores de políticas regionales se reunieron en la ciudad de Durango para despejar una cuestión fundamental para la generación de escenarios relevantes: “Dada la posibilidad de una sequía prolongada en el tiempo y su impacto ambiental potencial, ¿cómo podría la región de estos cinco condados desarrollar una economía más versátil?”

Esta pregunta, que el grupo consideró mediante un metódico proceso comunitario, fue el foco de un extenso proceso de recopilación y análisis de datos. Esta investigación culminó en dos talleres estructurados para explorar una variedad de “futuros” regionales, es decir, las maneras posibles y verosímiles en que podría desarrollarse la vida en el sudoeste de Colorado. El horizonte temporal se fijó en 25 años, es decir, hasta el año 2040.

Los participantes consideraron los impactos interrelacionados de varias áreas críticas de incertidumbre, como la duración de una sequía potencial, los niveles locales de producción de gas natural y el precio del petróleo.

La idea central subyacente de la metodología de XSP es reunir a las partes interesadas para generar un proceso de planificación de múltiples pasos que imagine muchos futuros y formule las conclusiones estratégicas correspondientes. Sus pasos metodológicos son básicamente los siguientes: primero, formular una serie de preguntas centrales; después, identificar y clasificar de forma precisa las fuerzas del cambio; a continuación, crear narrativas sobre los posibles escenarios y sus implicaciones; y finalmente formular respuestas activas y discernir las acciones que se podrían utilizar para responder a estos múltiples escenarios. Este proceso, dice Miriam Gillow-Wiles, directora ejecutiva del Consejo de Gobiernos del Sudoeste de Colorado, creó una nueva manera de ayudar a planificadores y gestores de políticas a imaginar las dinámicas regionales. “Creo que con esto el consejo de gobiernos ya no es simplemente otra organización gubernamental o de desarrollo económico más, porque estamos haciendo algo distinto”, dice.

El proyecto fue otro paso del Sonoran Institute y el Instituto Lincoln para ajustar el concepto y en última instancia demostrar el valor de la planificación exploratoria de escenarios (que tiene sus raíces en la administración de empresas y la esfera militar) en el contexto de la planificación urbana y regional. Se han explorado otros estudios de caso recientes en Arizona central, la Cuenca Superior del río Verde y el pueblo de Sahuarita, justo al sur de Tucson, Arizona.

“Esto es algo que no sólo es una buena idea desde el punto de vista intelectual”, dice Peter Pollock, gerente de Western Programs en el Instituto Lincoln. “Agregará un valor real al proceso de planificación comunitaria para tratar con problemas reales”.

Una gama de futuros

En el sudoeste de Colorado hay que lidiar con problemas reales y realmente difíciles, ya que la región enfrenta una serie desalentadora de cambios simultáneos, según un informe de 2015 titulado “Motores de cambio en el Oeste Intermontañas” (Driving Forces of Change in the Intermountain West), preparado como parte del proceso de planificación exploratoria de escenarios. Algunos son demográficos: el influjo de la población, con un mayor porcentaje de la población hispana, combinado con la urbanización. Otros tienen que ver con la naturaleza “incierta y compleja” de las industrias de energía, afectadas por los patrones volátiles de la economía mundial.

El Concejal White de Durango City dice que él y sus colegas dirigentes han tenido que reflexionar mucho sobre estos cambios a medida que la ciudad considera una variedad de proyectos de infraestructura, desde ampliar el sistema de tratamiento de aguas servidas hasta aumentar el tamaño del aeropuerto. White, exprofesor de astronomía de Smith College que se jubiló temprano y se mudó al Oeste para involucrarse en políticas medioambientales, fue un miembro clave del grupo que se reunió en Durango el año pasado como parte del Consejo de Gobiernos del Sudoeste de Colorado.

“Uno se enfrenta a esta amplia gama de futuros posibles, y no sabe realmente qué camino tomar”, dice. “La idea es identificar los riesgos mayores y las mejores políticas de las que no tengamos que arrepentirnos”.

Para White, el ejercicio de imaginarse cómo las distintas condiciones de sequía podrían afectar toda la economía regional ayudó a aclarar los temas. “Conceptualmente, creo que esta es una herramienta política extraordinariamente útil”, dice. Las cuestiones de la red de alcantarillado y la infraestructura del aeropuerto se pudieron analizar posteriormente desde una nueva perspectiva: “Hemos podido analizar estas dos decisiones a través de la lente de la planificación [exploratoria] de escenarios”. Dadas las incertidumbres sobre el futuro, White dice estar decidido a hacer inversiones que proporcionen flexibilidad a los gestores de políticas del futuro, en caso que necesiten realizar más cambios en la infraestructura.

Las acciones y estrategias finales de “bajo nivel de arrepentimiento” identificadas por las partes interesadas fueron: mejorar la coordinación con las agencias federales de administración de bosques; establecer sociedades público-privadas para promover el uso de biomasa y biocombustibles; hacer una evaluación de los suelos disponibles para desarrollar; identificar nuevas oportunidades para aumentar los recursos hídricos de aguas subterráneas; cobrar los costos reales del servicio de agua y tarifas realistas; y apoyar a las pequeñas empresas y a las incubadoras agrícolas.

Esas conclusiones y las nuevas perspectivas asociadas muchas veces no son fáciles de conseguir, conceden los planificadores y participantes. La planificación exploratoria de escenarios, como demostró el proyecto del sudoeste de Colorado, puede ser un proceso muy exigente.

Hannah Oliver, que co-coordinó el esfuerzo de planificación de escenarios como gerente del programa Western Lands and Communities en el Sonoran Institute, recuerda haber viajado por toda la región del sudoeste de Colorado para poder conocer sus tierras y sus gentes, haciendo muchas entrevistas con partes interesadas. Y ello solamente para preparar el trabajo de base (llamado “evaluación de temas”) de las reuniones con los participantes.

El objetivo de estos talleres es extender los límites de lo posible manteniéndonos al tiempo dentro de límites realistas. “No queremos planificar escenarios tan extravagantes que los miembros de la comunidad no puedan imaginarse viviendo en ellos”, dice. El proceso intenta generar lo que Oliver y su co-coordinador Ralph Marra, de Southwest Water Resources Consulting, llaman momentos “ajá” de descubrimiento. En este caso, los participantes llegaron a comprender las profundas implicaciones de una producción menor de gas, sequías severas y variaciones bruscas en el precio del petróleo, junto con su efecto en cadena sobre el turismo y la agricultura, y su profundo impacto en la economía regional. Se dieron cuenta de que el sudoeste de Colorado podría enfrentar un futuro muy distinto si se produjeran ciertas condiciones verosímiles.

“Sales exhausto”, dice Oliver de un taller inicial típico. “Para los participantes es como ir a un campo de entrenamiento militar. La gente que sale del taller dice: ‘Nunca he tenido que pensar de esa manera’”.

Para los miembros de la comunidad, sin duda puede hacer falta mucha concentración para considerar todas las variables. “Creo que toda la planificación de escenarios —si X, entonces Y— es una manera realmente útil de analizar las cosas”, dice Gillow-Wiles. “Pero el proceso en sí puede ser un desafío, porque hay tantas incógnitas”.

Enseñanzas

Una clave del éxito, en todo caso, es reunir a una amplia gama de personas en la misma sala. En una región grande y geográficamente dispersa, esto puede ser un desafío. “Es realmente importante tener una diversidad de opiniones”, dice Oliver, quien ahora es planificadora municipal en Phoenix. “Porque lo que obtienes de estos talleres es tan bueno como lo que pones”.

Algunos participantes del sudoeste de Colorado sugieren que si se hubiera enmarcado el ejercicio más directamente en el desarrollo económico o en un tema de infraestructura más específico (en vez de la sequía), habrían participado más gestores de políticas. “A veces es difícil conseguir que los miembros de las juntas directivas se compenetren con ejercicios abstractos”, dice Willow-Giles, “en vez de con algo más tangible como: ‘¿Qué haremos dentro de 25 años con nuestros sistemas de tránsito para satisfacer las necesidades de una población en constante crecimiento?’”.

De manera similar, White advierte que la capacidad para generar impulso y energía comunitaria no es automática. “Si tuviera que extraer una enseñanza”, señala, es que “hay que esforzarse mucho para asegurar que se tienen representantes realmente diversos en ambos extremos del proceso”.

La región del sudoeste de Colorado tiene su propia cuota de temas candentes, como la política sobre el cambio climático y la dinámica de las compañías de hidrocarburos, pero los participantes señalaron que evitaron estos temas durante el proceso de XSP. (Muchos hicieron notar que la sequía llevaba afectando a la región mucho tiempo, incluso antes de la Revolución Industrial; es más, los antiguos indígenas Pueblo probablemente abandonaron sus conocidas viviendas en los riscos de Mesa Verde debido a las condiciones de sequía).

Pollock dice que una de las virtudes de la XSP es que permite, e incluso alienta, las opiniones conflictivas que pueden hacer el proceso más inclusivo, tanto en términos de proceso como de resultados. Minimiza las discusiones sobre cuál es el futuro “correcto” y ayuda a crear apoyo a la acción entre el grupo diverso que se ha reunido para desarrollar estrategias. “Creemos que esta es una manera de desactivar las cuestiones políticas que hacen que nuestro proceso público sea demasiado rencoroso y difícil”, dice.

Al incorporar ideas diversas desde el inicio del proceso, y aceptar abiertamente la incertidumbre, la planificación exploratoria de escenarios puede generar al final menos sorpresas para una comunidad, según Uri Avin, profesor de investigación y director del Centro de Planificación y Diseño del Centro Nacional de Crecimiento Inteligente de la Universidad de Maryland. “Los que se oponen a una cierta visión final pueden aparecer una vez elaborado el plan de visión y ponerse en contra”, dice. “Por el contrario, los escenarios exploratorios tienden a invitar a la disensión y el debate de forma explícita, y a la construcción de escenarios que incluyan otros puntos de vista”.

Una de las duras verdades que puede emerger de un proceso tan abierto y sincero es la realidad de que se puede producir un cambio negativo bajo condiciones futuras muy verosímiles. Oliver dice que los participantes se dieron cuenta, en efecto, de que había que escudriñar ciertas suposiciones lineales sobre el futuro económico de la región.

“Creo que lo que les provocó una gran sacudida fue comprender que la industria del petróleo y el gas quizás no existan para siempre”, dijo Oliver. “Una de las cosas más importantes de la que se dieron cuenta fue lo mucho que dependían de los ingresos de la producción de gas natural para obtener servicios básicos. Se dieron cuenta que si el petróleo y el gas desaparecieran, ya no podrían ofrecer tantos servicios”.

Avin dice que la XSP opera como una especie de antídoto a la noción tradicional de los planes como fórmula mágica. Pero, políticamente, no es fácil vender realismo. “Puede ser necesario aceptar la decadencia o el cambio, y eso puede no ser agradable, pero será inevitable si ocurren ciertas cosas”, dice. “Así que la traba inicial para los planificadores es la de estar convencidos de haber comprendido el problema y persuadir a sus jefes, los funcionarios electos, de que esta es una buena manera de planificar, y que el beneficio se obtendrá a largo plazo”.

Armando Carbonell, director del Departamento de Planificación y Forma Urbana del Instituto Lincoln, dice que en una era en que hay que tener en cuenta ciertos factores como el cambio climático, los planificadores y el público tienen que reconsiderar cada vez más la manera de conceptualizar el futuro. “La clave estriba en cómo se piensa sobre la incertidumbre”, dice. “Estaremos mejor si aceptamos la incertidumbre y el hecho de que es irreductible. Tenemos que aprender a vivir con la incertidumbre, lo cual no es una posición en absoluto cómoda para la gente o los planificadores”:

El proceso puede ser, por así decirlo, “más largo en el corto plazo”, dice Avin, pero “más corto en el largo plazo”, si las comunidades deciden su estrategia basándose en condiciones realistas. “Puede ser un proceso más riguroso y difícil, pero vale la pena porque se explora una gama de posibilidades que hasta cierto punto nos protege del futuro”, dice.

El documento de trabajo de 2014 del Instituto Lincoln titulado “Planificación exploratoria de escenarios: Lecciones aprendidas en terreno” (Exploratory Scenario Planning: Lessons Learned from the Field), de Eric J. Roberts del Instituto de Construcción de Consenso, llega a ciertas conclusiones preliminares obtenidas a partir de una variedad de otros proyectos nacionales, concentrándose tanto en lo que funcionó bien en otros contextos como en los desafíos habituales que se plantearon. Los participantes generalmente elogian el diseño del proceso y el trabajo de contextualización de los escenarios, dice Roberts, pero la capacidad de la organización auspiciante tiene que estar a la altura de los desafíos.

Una herramienta adaptativa y evolutiva

Si uno se separa del proyecto de Colorado y otras pruebas piloto recientes, queda claro que la incorporación de la planificación exploratoria de escenarios en el marco de la planificación tradicional de suelo dista mucho de haberse completado, a pesar de su poder y potencial. Parte de la solución pasa por difundir esta metodología más ampliamente y aumentar el acceso a sus instrumentos. El informe de 2012 del Instituto Lincoln titulado “Acceso abierto a las herramientas de planificación de escenarios” (Opening Access to Scenario Planning Tools) examina este proceso evolutivo. Señala que “la aparición de herramientas nuevas y mejoradas de planificación de escenarios en los últimos 10 años ofrece la promesa de que su uso vaya en aumento y que el objetivo de brindar acceso abierto al potencial pleno de las herramientas de planificación de escenario se encuentra a nuestro alcance”.

Uno de los coautores del informe, Ray Quay, investigador del Centro de Decisión para una Ciudad del Desierto de la Universidad Estatal de Arizona, dice que ha estado utilizando la metodología de planificación exploratoria de escenarios desde hace 20 años. Si bien ve que los planificadores de recursos, aguas y bosques la usan, todavía no se ha popularizado entre los planificadores de suelo y los urbanistas. “Pienso que indudablemente en ciertas situaciones puede ser muy útil”, dice Quay.

Otra barrera contra una adopción más amplia es que no se ha distinguido esta metodología de otros tipos más conocidos de planificación de escenarios, según Carbonell, del Instituto Lincoln. “Cuando uno dice ‘planificación de escenarios’, la mayoría de la gente en el campo de la planificación piensa en Envision Utah, los grandes planes de visión regionales que sirven para que la gente se ponga de acuerdo en una cierta visión preferida del futuro”, dice.

La “genealogía” intelectual de XSP se remonta a la Red de Negocios Globales (Global Business Network) de comienzos de la década de 1990, y sus raíces más profundas se encuentran en el trabajo de planificación de escenarios de Royal Dutch Shell que, según la leyenda, produjo estrategias muy exitosas, señala Carbonell. “El desafío estriba en transferirla del campo de la estrategia de planificación corporativa y empresarial, y difundirla más allá de unos pocos expertos”, dice. “Por eso es tan importante trabajar sobre el método y hacerlo más accesible y eficiente”.

En general, el desafío sigue siendo incorporar plenamente la metodología al mundo de la planificación. “Creo que fundamentalmente estamos tratando de hacer dos cosas”, dice Carbonell. “Estamos tratando de transferir un modelo de planificación empresarial a un modelo de planificación comunitaria, así que sin duda hay diferencias en el modelo de gobierno y la cantidad de gente a la que hay que hacer participar. El otro factor es la escala, el tamaño de la comunidad y el área que uno tiene que integrar. La planificación de escenarios ha surgido principalmente del nivel regional”.

Las preguntas pertinentes serán si las comunidades de menor escala tienen o no el conocimiento, los datos y la voluntad de participar; en última instancia, se trata de saber si XSP es la herramienta “apropiada para las decisiones que se tienen que tomar”, dice Carbonell.

A medida que se use con más frecuencia la planificación exploratoria de escenarios en la planificación regional y urbana, irán surgiendo más prácticas de referencia. Y los métodos para diseñar estrategias en la fase final de XSP pueden variar de una situación a otra. Summer Waters, directora del programa Western Lands and Communities, dice: “Las estrategias resultantes tienen que ser políticamente aceptables. Es decir, la gente con la que trabajamos tiene que poder convencer a sus electores de que acepten y adopten sus conclusiones”.

Quay dice que a estas alturas el proceso de generación de escenarios por medio de XSP ya se ha “perfeccionado” mucho. Pero todavía hay trabajo que realizar en el paso final de identificar acciones que aborden múltiples escenarios y formulen una estrategia apropiada. “El problema es que las conclusiones estratégicas a las que se ha llegado… han sido distintas en todos los proyectos en los que he trabajado”, dice Quay. “Hay tanto de estructura como de arte en este proceso”.

Avin, de la Universidad de Maryland, coincide en que algunos aspectos de estos métodos poderosos están todavía concretándose. Pero no hay razón, dice, para demorar su adopción. “XSP no tiene el respaldo de herramientas y modelos de la misma manera que el proceso ‘visionista’ tiene”, dice. Pero se han desarrollado ya suficientes escenarios para que los planificadores se beneficien de ellos y los adopten en vez de comenzar desde el principio, dice.

Como ejemplo del trabajo paralelo realizado en otro campo, los expertos mencionan el trabajo de escenarios avanzados de la Junta de Recursos de Transporte y la herramienta de software asociada que se desarrolló, llamada Impacts 2050. Los planificadores interesados en obtener un mayor contexto y ejemplos encontrarán una diversidad de fuentes detalladas en el libro de 2007 del Instituto Lincoln titulado “Comprometidos con el futuro” (Engaging the FutureLa conformación de los siguientes cien años” (Shaping the Next One Hundred YearsGobernanza anticipatoria” (Anticipatory Governance), publicado en el Journal of the American Planning Association.

Holway, Jim. C. J. Gabbe, Frank Hebbert, Jason Lally, Robert Matthews, y Ray Quay. 2012. Opening Access to Scenario Planning Tools. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Hopkins, Lewis D., y Marisa A. Zapata. 2007. Engaging the Future: Forecasts, Scenarios, Plans, and Projects. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lempert, Robert J., Steven W. Popper, y Steven C. Bankes. 2003. Shaping the Next One Hundred Years: New Methods for Quantitative, Long-Term Policy Analysis. RAND.

Quay, Ray. 2010. “Anticipatory Governance: A Tool for Climate Change Adaptation.” Journal of the American Planning Association 76(4).