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In its short history, European spatial planning has been through several iterations, and the Lincoln Institute of Land Policy has supported many related activities that document that process, as well as the participating individuals and entities. Following a course held in Cambridge in 2001, the Institute published the book European Spatial Planning (Faludi 2002) on the movement’s early years when the European Union (EU) had no particular planning mandate. Rather, the European Spatial Development Perspective (ESDP) was an initiative of the member states, supported by the European Commission.
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Las impactos relacionados con el clima varían según la región, y afectan a las comunidades desde los puntos de vista económico, social y medioambiental. Si bien se espera que todas las regiones de los Estados Unidos experimenten un aumento de la temperatura, los ocho estados ubicados entre las Montañas Rocosas y las cordilleras de Cascade y Sierra Nevada se encuentran en una región que, según los pronósticos, se verá muy afectada por un gran variedad de impactos climáticos que puede poner de manifiesto vulnerabilidades diferentes a las que se darían en otras regiones de los EE.UU. A las comunidades del Oeste también se enfrentan a una difícil tarea al intentar planificar para estos futuros desafíos.
Dadas las importantes implicaciones de un cambio climático en la región intermontañosa del Oeste, este artículo examina con detalle algunas de las innovaciones y herramientas diseñadas para ayudar a dichas comunidades a planificar y prepararse para la incertidumbre y el riesgo que se atribuyen a un cambio climático, y para aumentar la capacidad de resistencia de las comunidades.
La región intermontañosa del Oeste
La región intermontañosa del Oeste, caracterizada por su espectacular belleza, inmensos espacios abiertos, abundante vida silvestre, clima templado e innumerables posibilidades de ocio, comprende comunidades urbanas, rurales y recreativas situadas dentro de grandes extensiones de campos abiertos e intactos. Los ocho estados de la región intermontañosa —Arizona, Colorado, Idaho, Montana, Nevada, Nuevo México, Utah y Wyoming— albergan a 22 millones de personas, aproximadamente el 8 por ciento de la población total de los Estados Unidos. Las ciudades del Oeste se encuentran en general en ambientes áridos o semiáridos, y si bien la superficie de algunos centros urbanos es grande, la edificación de las ciudades principales es decididamente densa y está concentrada en megaregiones como el Corredor del Sol de Arizona y la cadena montañosa de Front Range de Colorado.
La vastas extensiones de espacio abierto entre los centros metropolitanos tienen un valor intrínseco desde los puntos de vista económico, cultural y biológico. Más de la mitad del suelo de la región es propiedad pública, y es administrado por la Agencia de Gestión de Suelos, el Servicio Forestal de los Estados Unidos, el Servicio de Parques Nacionales o el Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (figura 1). En las regiones montañosas, en algunos condados el 80 por ciento del suelo es de propiedad pública, y en estados como Arizona y Nevada es de propiedad pública más del 90 por ciento. Los suelos tribales abarcan una gran parte de la región, y los suelos de fideicomisos estatales cubren aproximadamente 19 millones de hectáreas tanto en zonas rurales como urbanas. Uno de los usos más extensos del suelo en la región es el agrícola-ganadero, con grandes establecimientos de ganadería y otros servicios agrícolas.
Crecimiento y cambio
En las últimas décadas, el Oeste ha experimentado un crecimiento enorme de población a medida que las comunidades se alejan de las industrias de recursos extractivos, como la agricultura, la actividad forestal y la minería, para atraer a jubilados que buscan actividades recreativas y a personas que trabajan en forma remota desde su casa, así como a nuevos negocios profesionales, de turismo, construcción e industrias de servicios de consumo (Winkler et al. 2007).
La alta tasa de crecimiento urbano ha modificado el perfil demográfico y económico del Oeste y, también, la asignación de recursos. El suelo que antes se usaba para pastareo y actividades agrícolas ha pasado a ser de uso residencial y comercial. La proliferación de viviendas e industria requiere el desarrollo de más recursos energéticos e hídricos para abastecer a una población cada vez mayor.
Muchas comunidades del Oeste dependen del Río Colorado, que suministra las necesidades de agua de 30 millones de personas en siete estados de los Estados Unidos y México. Más del 70 por ciento de esta agua se usa para regar 1,5 millones de hectáreas de tierras de cultivo. Además de los cambios en los recursos naturales, este aumento del crecimiento ha provocado una expansión de viviendas en y cerca de zonas forestales, una zona conocida como la interfaz urbana silvestre, para aprovechar las amenidades naturales del Oeste.
No obstante, los cambios en la región no se pueden atribuir exclusivamente al crecimiento; el clima también está cambiando. Desde la década de 1880, los científicos han estado midiendo la temperatura de la superficie terrestre en miles de lugares, teniendo en cuenta las desviaciones de los instrumentos y factores térmicos locales tales como las islas de calor urbano. El análisis de estos datos demuestra que la temperatura promedio de la Tierra ha aumentado más de 0,78°C en los últimos 100 años, y gran parte de este aumento se produjo en los últimos 35 años. Además, es evidente que la temperatura sigue aumentando.
Aunque estos cambios de temperatura parecen marginales, tienen un impacto significativo sobre el clima local. Por ejemplo, los inviernos ahora son más cortos y templados, la cubierta de nieve y hielo está disminuyendo, las olas de calor son más frecuentes, y hay muchas especies vegetales y animales que se están migrando a zonas más frías o de mayor altitud para escapar el calor.
Si bien el cambio climático es un problema altamente complejo que varía de región a región, se han identificado los siguientes impactos debidos a los cambios generales que ocurrirán por el aumento de temperaturas en el Oeste:
Los cambios ya se están produciendo. Se han observado reducciones extensas de la capa de nieve relacionadas con la temperatura en los últimos 50 años, que han producido cambios en las fechas estacionales del escurrimiento fluvial. Feng y Hu (2007) han demostrado que las fechas de acumulación pico de nieve y escurrimiento pico por deshielo ocurren de 10 a 40 días antes que en años anteriores. El Río Colorado es especialmente vulnerable, ya que frecuentemente recibe una gran proporción de su agua de un sistema hidrológico que depende de la precipitación por deshielo de las cuencas de tres estados: Colorado, Utah y Wyoming.
Los patrones de precipitación también están cambiando y se han hecho más variables. Las sequías son más prolongadas junto con la frecuencia e intensidad de lluvias torrenciales. Los grandes incendios naturales son más frecuentes y la temporada de incendios se ha prolongado (figura 2). Los incendios naturales queman el doble de superficie de lo que lo hacían hace 40 años, con una temporada que es dos meses y medio más larga que hace 40 años (Climate Central 2012).
A medida que el clima se hace cada vez más variable y se aleja cada vez más de la relativa estabilidad experimentada por la humanidad hasta la fecha, los cambios resultantes harán que las comunidades sean más vulnerables y pongan en riesgo su salud y modo de vida. Incluso una temporada de sequía puede tener repercusiones dramáticas como, por ejemplo, un aumento de precios de los alimentos básicos, que crearía una tensión considerable en poblaciones vulnerables incluyendo a los ancianos y a las personas de escasos recursos. El aumento de temperatura, las sequías prolongadas y las incidencias de incendios naturales y cambios en la biodiversidad debido a la migración de especies invasivas desempeñan un papel significativo en la aceleración de la transformación del paisaje. Con tantos efectos a nivel comunitario, los gobiernos locales tienen un papel importante en la planificación para afrontar la intensificación de los cambios climáticos.
Cómo planificar para el cambio climático
Las medidas para afrontar el cambio climático se producen a múltiples niveles de gobierno y en una variedad de funciones. El gobierno federal desempeña un papel significativo para responder a las catástrofes de grandes dimensiones que afectan a múltiples estados, como el reciente huracán Sandy. Las medidas de regulación a nivel federal que coinciden con el cambio climático, como las normas de eficiencia de combustible para vehículos o las propuestas de un impuesto nacional sobre el carbono, se aplican a toda la población. Al mismo tiempo, los gobiernos estatales y grupos regionales están implementando estrategias regionales, como los sistemas cap and trade y los proyectos de planificación de transporte multijurisdiccional.
En términos de medidas efectivas en la práctica, los gobiernos municipales son los más adecuados para afrontar los impactos locales y los esfuerzos de planificación relacionados con el cambio climático. Están en la mejor posición para crear estrategias integrales que alteren directamente las funciones urbanas para respaldar esfuerzos de mitigación y adaptación. La acción local juega un papel importante, ya que los gobiernos municipales tienen autoridad directa sobre funciones esenciales como la gestión de las basuras, el transporte público, las obras de infraestructura y la administración de servicios, así como también el uso y zonificación del suelo. Por ejemplo, el condado de Boulder adoptó recientemente su Plan de Preparación para el Cambio Climático con objeto de ayudar a los residentes y las comunidades locales a prepararse para el cambio de las condiciones medioambientales. Dicho plan identifica los impactos locales, explora cómo afectarán la gestión de recursos y delinea oportunidades para planificar la adaptación.
El contexto de la planificación climática en el Oeste
Western Lands and Communities, una iniciativa conjunta entre el Lincoln Institute of Land Policy y el Sonoran Institute, ha elaborado una completo corpus de recursos e informes para poder comprender mejor las necesidades y desafíos que se les presentan a las comunidades del Oeste (Carter 2008; Richards 2009; Bark 2009; Metz y Below 2009). El fundamental informe Planning for Climate Change in the West (Planificación para el cambio climático en el Oeste) identifica las barreras fundamentales que impiden la implementación de políticas de acción locales frente al cambio climático (Carter y Culp 2010). Un examen de estos informes, junto con entrevistas con directores de sostenibilidad de regiones del Oeste, revelaron tres desafíos clave asociados con la acción climática:
El cambio climático puede ser un tema político polarizador en el Oeste. El choque de múltiples puntos de vista crea barreras a la construcción de un respaldo político y a la realización de esfuerzos de extensión educativa efectivos, reduciendo así el potencial de participación cívica y limitando la capacidad de acción colectiva en el logro de intereses comunes. Las creencias culturales tradicionales sobre la necesidad de limitar el rol del gobierno y proteger la propiedad privada y los derechos de los ciudadanos contribuyen a oponer resistencia a medidas de zonificación y otras políticas que podrían cambiar el patrón de uso del suelo o regular el crecimiento.
Sin el respaldo de dirigentes significativos, como el alcalde o el administrador municipal, o un fuerte respaldo del ayuntamiento, la adopción de medidas para afrontar el cambio climático puede ser ardua. También hay obstáculos de comunicación internos para reunir a los distintos departamentos municipales y comenzar a hablar del impacto del cambio climático local y de la mejor manera de colaborar para crear programas y políticas que sirvan para neutralizar en forma efectiva los impactos adversos.
Además, cuando los gobiernos locales están luchando por superar los déficits creados por la reciente recesión, las ciudades no cuentan con los recursos económicos necesarios para invertir en medidas para confrontar el cambio climático actual y evitar el alto costo del impacto climático en el futuro. Frecuentemente las comunidades ignoran el impacto futuro, con lo cual la carga y los gastos de la acción (o inacción) frente al cambio climático se transfieren a las generaciones futuras. El rápido crecimiento de la población y las presiones fiscales para generar obras de infraestructura dificultan cada vez más la obtención de fondos para financiar la planificación climática. Aun las comunidades que han adoptado planes para afrontar el cambio climático han encontrado obstáculos para implementar dichos planes. Algunas comunidades se sienten abrumadas por la tarea de descifrar la ciencia climática, y muchas de ellas no están familiarizadas con las políticas y medidas necesarias para mitigar y adaptarse al cambio climático.
Cómo desbloquear la acción climática en el Oeste
Si bien algunos gobiernos locales en la región intermontañosa del Oeste, como Salt Lake City, Flagstaff, Tucson, Denver, Las Vegas y el condado de Boulder están realizando esfuerzos coordinados y loables para afrontar el cambio climático, representan sólo una pequeña muestra de toda la región. En general, el Oeste lleva retraso en sus esfuerzos para adaptarse al cambio climático y crear comunidades más resistentes.
No obstante, el Oeste está sintiendo el aumento de temperatura, tanto en sentido literal como figurado. Después de un verano de temperaturas récord, incendios descontrolados y sequías muy perjudiciales, una creciente mayoría de estadounidenses cree que el calentamiento global está afectando a los patrones climáticos. Comprenden que las sequías y olas de calor se están haciendo más habituales y que el clima se está haciendo paulatinamente más inestable (Leiserowitz 2012). Uno de los principales desafíos para las comunidades es el de cómo integrar esta nueva información sobre los riesgos del cambio climático en los marcos actuales de planificación, con objeto de poder planificar de forma efectiva para un futuro incierto.
Herramientas para el cambio
Para ayudar a afrontar los desafíos asociados a la acción climática, hay muchas herramientas que las comunidades del Oeste pueden usar de manera que las comunidades sean más resistentes. Organizaciones como Gobiernos Locales para la Sostenibilidad (Local Governments for Sustainability, o ICLEI), el Instituto de Comunidades Sostenibles (Institute for Sustainable Communities, o ISC) y la Red de Directores de Sostenibilidad Urbana (Urban Sustainability Directors Network o USDN) brindan información y capacitación que ofrecen ejemplos de políticas y planes, oportunidades de formación de redes de pares, herramientas técnicas y recursos sobre vulnerabilidad y riesgos. No obstante, muchas de estas organizaciones tienen un enfoque geográfico amplio y su audiencia se encuentra en las grandes ciudades. Es importante resolver las necesidades de comunidades más pequeñas que tienen restricciones políticas, fiscales y de recursos. Además, hay una gran necesidad de integrar mejor las políticas de adaptación al cambio climático en los departamentos y planes municipales existentes.
El Instituto Lincoln y el Sonoran Institute están desarrollando herramientas y recursos para respaldar los esfuerzos de planificación y preparación para el cambio constante del paisaje en el Oeste, como intercambio de información y capacitación; herramientas de planificación para el establecimiento de valores; y métodos y herramientas de gobernanza anticipatoria. Estas herramientas prometen ser efectivas en una variedad de comunidades distintas, incluyendo las regiones rurales más necesitadas y las regiones recreativas, y brindan respaldo y capacitación para que los planificadores locales puedan integrar planes de resistencia al clima en sus procesos de planificación actual, alentando la colaboración entre múltiples departamentos.
Intercambio de información y capacitación
Las comunidades observan frecuentemente a sus pares en tamaño, capacidad y geografía similares para comprender mejor los esfuerzos de planificación que serán exitosos en su propia región. Se alienta a los gobiernos, instituciones y empresas de planificación locales a que compartan sus experiencias para que otras comunidades puedan aprender de sus éxitos y sus errores, modificando y adaptando sus propios planes en la medida en que sea necesario.
El intercambio de información del juego de herramientas en línea de comunidades exitosas, también conocido como SCOTie (por sus siglas en inglés) es un ejemplo de una herramienta diseñada para las comunidades del Oeste que alienta el intercambio de información vital en estudios de casos y recursos de buena práctica (figura 3). Los estudios de casos en SCOTie se clasifican por estado, tipo de comunidad y tema de planificación. Para construir y diseminar los estudios de casos y recursos del juego de herramientas, SCOTie se ha asociado con las sucursales estatales de la Asociación Norteamericana de Planificación (American Planning Association) y otras organizaciones sin fines de lucro para construir comunidades más fuertes y resistentes. Los seminarios educativos en la web, como la adaptación de la serie Planning in the West (Planificación en el Oeste) ofrecen a las comunidades una oportunidad para aprender a planificar para el cambio climático e interactuar directamente con representantes de las comunidades modelo.
Herramientas de planificación para el establecimiento de valores
Para superar los debates sobre la ciencia del clima, es necesario contar con herramientas que faciliten los esfuerzos de planificación conjunta con partes interesadas que tengan distintos valores y creencias. Un proceso que haga participar al público y pueda encontrar puntos en común para tomar medidas que mitiguen la variabilidad climática podría ayudar a neutralizar la polarización de los debates, que muchas veces se estancan en las causas del cambio climático y la incertidumbre científica.
El establecimiento de valores es un recurso particularmente útil para facilitar la toma de decisiones de gestión en comunidades que tienen que asignar recursos escasos debido a la demanda y variabilidad climática. Por ejemplo, en enero de 2012, el Sonoran Institute, el Morrison Institute y la Universidad de Arizona organizaron un taller previo a la conferencia Watering the Sun Corridor (El riego el Corredor del Sol) en el cual 100 participantes observaron presentaciones de expertos, intercambiaron opiniones en pequeños grupos e interactuaron en forma colectiva usando sondeos instantáneos. Los participantes exploraron los compromisos de valor entre distintos usos del agua para el desarrollo urbano, la producción agrícola y el medio ambiente en un sistema hídrico tensionado por sequías inducidas por el cambio climático. Este formato colaborativo e interactivo reunió a participantes con diversos puntos de vista para poder comprender mejor los valores colectivos con respecto a la distribución de agua en Arizona.
Métodos y herramientas de gobernanza anticipatoria
A medida que el futuro se hace más incierto y riesgoso, los métodos de planificación tradicional para realizar predicciones bien fundamentadas y elaborar planes y herramientas para conseguir los resultados deseados, estos probablemente serán inadecuados. Las ciudades necesitan herramientas para “anticipar y adaptarse” al cambio en vez de “predecir y planificar”, con objeto de poder incorporar mejor las incertidumbres y complejidades de las condiciones futuras (Quay 2010). La planificación de escenarios es una técnica que las ciudades pueden usar para pensar en los impactos del clima y desarrollar maneras de adaptarse a ellos. El uso de escenarios puede permitir a los planificadores buscar la resolución de problemas complejos, pensar en cómo las tendencias y los cambios se pueden expresar en múltiples escenarios, y adoptar opciones políticas robustas ante muchos escenarios posibles.
Western Lands and Communities está colaborando con socios como el Consensus Building Institute para desarrollar metodologías coherentes, identificar las fuerzas que impulsan el cambio y desarrollar herramientas educativas para respaldar la adaptación de las comunidades por medio de herramientas y técnicas de planificación de escenarios. Las herramientas de planificación por computadora son valiosas, porque ayudan a las comunidades a comprender mejor cómo ciertas ideas y estrategias de planificación en particular pueden conformar su futuro. La elaboración de mejores planes para adaptarse a desafíos como el cambio climático exigirá que las comunidades tomen decisiones en un marco de intereses económicos en conflicto, distintos valores culturales y visiones divergentes sobre los derechos de propiedad y el papel del gobierno.
A lo largo de los años, las herramientas de planificación han evolucionado, y ahora ayudan a los planificadores profesionales y municipales a analizar y desarrollar opciones y escenarios. Algunas de estas herramientas son comerciales y otras son gratuitas, con un grado variable de complejidad para el introducción de datos y la presentación de resultados. Si bien estas herramientas se están utilizando cada vez más, el uso actual de herramientas de planificación interactivas es limitado y enfrenta una serie de desafíos. Por ejemplo, la tarea compleja de seleccionar una herramienta, recopilar los datos, calibrar la herramienta, desarrollar escenarios y usar la herramienta para evaluar distintos escenarios son barreras importantes para muchos usuarios potenciales. Western Lands and Communities está colaborando con diseñadores de herramientas para resolver los desafíos de corto y largo plazo y extender el uso de herramientas para la planificación de escenarios (Holway et al. 2012).
Conclusión
La región intermontañosa del Oeste es una zona compleja y de demografía cambiante, de rápido crecimiento de población y una creciente diversidad económica y cultural. Western Lands and Communities está trabajando para desarrollar y diseminar herramientas y metodologías educativas diversas que ayudarán a las comunidades del Oeste a planificar en forma integral para el cambio climático, ayudar a comprender el riesgo y administrar la incertidumbre de manera inclusiva, haciendo participar a partes interesadas distintas. Para cumplir con estas metas ambiciosas, los planificadores necesitan herramientas efectivas para conformar el futuro de sus comunidades. Seguiremos explorando nuevas estrategias y métodos para ayudar a los planificadores en su esfuerzo por anticipar y adaptarse al cambio, incorporar a las comunidades en su esfuerzo por desarrollar y adoptar políticas de adaptación y, en última instancia, crear comunidades más resistentes que estén preparadas para absorber el impacto del cambio climático.
Sobre los autores
Erika Mahoney es asistente de programa en Western Lands and Communities, la iniciativa conjunta entre el Instituto Lincoln y el Sonoran Institute, donde desarrolla herramientas de planificación, proporciona capacitación y realiza investigaciones sobre los esfuerzos para tomar medidas sobre el clima local.
Hannah Oliver es investigadora asistente en Western Lands and Communities, la iniciativa conjunta entre el Instituto Lincoln y el Sonoran Institute, donde dirige investigaciones sobre los esfuerzos para tomar medidas sobre el clima local y ayuda a desarrollar el programa de intercambio de información sobre el juego de herramientas en línea de comunidades exitosas (SCOTie, por sus siglas en inglés).
Referencias
Bark, R. H. 2009. Assessment of climate change impacts on local economies. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Carter, R. 2008. Land use planning and the changing climate of the West. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Carter, R. y S. Culp. 2010. Planning for climate change in the West. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Climate Central. 2012. The age of western wildfires. Princeton, NJ.
Feng, S. y Q, Hu. 2007. Changes in winter snowfall/precipitation ratio in the contiguous United States. Journal of Geophysical Research 112.
Holway, J., C. J. Gabbe, F. Hebbert, J. Lally, R. Matthews y R. Quay. 2012. Opening access to scenario planning tools. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Leiserowitz, A. M.-R. 2012. Extreme weather and climate change in the American mind. New Haven, CT: Yale Project on Climate Change Communication.
Metz, D. y C. Below. 2009. Local land use planning and climate change policy: Summary report from focus groups and interviews with local officials in the Intermountain West. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Quay, R. 2010. Anticipatory governance. Journal of the American Planning Association 76 (4): 496–511.
Richards, T. 2009. Driving climate change mitigation at multiple levels of governance in the West. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Winkler, R., D. R. Field, A. E. Luloff, R. S. Krannich y T. Williams. 2007. Social landscapes of the Inter-mountain West: A comparison of ‘Old West’ and ‘New West’ communities. Rural Sociology, 478–501.
Enlaces web
Western Lands and Communities: http://www.sonoraninstitute.org/where-we-work/westwide-research-tools/lincoln-sonoran-joint-venture.html
Sitio web del intercambio de información de herramientas en línea de comunidades exitosas (Successful Communities Online Toolkit information exchange, o SCOTie): http://scotie.sonoraninstitute.org
Seminarios de planificación en el Oeste: http://www.sonoraninstitute.org/where-we-work/westwide-training-leadership/planning-in-thewest-webinars.html
Herramientas de planificación de escenarios: http://scenarioplanningtools.org
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Cómo definir el futuro del oeste norteamericano
Summer Waters es la tercera directora de Western Lands and Communities, un programa conjunto creado en el año 2003 por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y el Sonoran Institute con el fin de promover políticas relacionadas con el uso del suelo y los recursos naturales en la región intermontañosa del oeste de los Estados Unidos. Summer tiene un título de grado en Biología de la Universidad del Sur de Florida, así como una maestría en Ingeniería civil –especializada en ingeniería ambiental y de recursos de agua– de la Universidad de Colorado en Boulder. Antes de sumarse al Sonoran Institute, Summer trabajó durante 15 años en los sectores de planificación urbana y recursos naturales para distintas entidades gubernamentales, tales como la Extensión Cooperativa de la Universidad de Arizona y el condado de San Diego, donde ganó un premio Emmy como coproductora de un video educativo.
LAND LINES: ¿Qué fue lo que la llevó a aceptar el desafío de dirigir este programa conjunto entre el Instituto Lincoln y el Sonoran Institute?
SUMMER WATERS: La oportunidad de ayudar a dar forma al futuro del oeste norteamericano. El Instituto Lincoln de Políticas de Suelo es un referente en este campo y el Sonoran Institute es reconocido en toda la región por su dedicación al trabajo en colaboración con las comunidades locales y otras organizaciones. Nuestra misión conjunta es ambiciosa, pero cada organización posee atributos complementarios que hacen que dicha misión tenga éxito. Nuestro compromiso mutuo desde hace tiempo le otorga a este programa conjunto tanto profundidad como flexibilidad.
LL: ¿Por qué este trabajo es la tarea justa en el momento justo para usted?
SW: Mi interés en el mundo natural me llevó a estudiar Biología como carrera de grado, y mi deseo de desarrollarme en una carrera orientada a las soluciones me llevó nuevamente a la universidad para estudiar Ingeniería. Después de graduarme, me interesó el tema de la planificación, ya que me permitía trabajar tanto con los entornos naturales como con los construidos. Al ir obteniendo experiencia profesional, comencé a reconocer de qué manera el uso del suelo, el agua y la energía se interconecta con la economía y el desarrollo de las comunidades. Además, valoré el abordaje holístico de Western Lands and Communities referente a los desafíos que enfrenta la región.
LL: Tanto el Instituto Lincoln como el Sonoran Institute han experimentado recientemente ciertos cambios en su liderazgo. ¿Qué desafíos y oportunidades se presentan ante usted durante esta transición?
SW: Tanto Stephanie Sklar, la nueva directora ejecutiva del Sonoran Institute, como George McCarthy, el presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln, son líderes motivados que me inspiran, tanto en lo personal como en lo profesional. Stephanie ha iniciado, en forma ambiciosa, un proceso de planificación estratégica que acompañará al Sonoran Institute en su 25º aniversario como organización. Con su amplio y profundo caudal de conocimientos, Stephanie sustenta el proceso y garantiza que no sólo celebremos sino también evaluemos nuestro trabajo. George McCarthy es un líder visionario y valiente, que está guiando al Instituto Lincoln en una transición similar. Su aprecio por la región del oeste del país fue notorio cuando visitó, recientemente, nuestra oficina en Phoenix. George comprende los desafíos que estamos enfrentando y la importancia que tienen los proyectos de demostración, como nuestro proyecto de restauración del delta del río Colorado, a la hora de definir el futuro de esta región.
LL: ¿De qué manera contribuye Western Lands and Communities a los esfuerzos del Sonoran Institute para restaurar la ecología y la economía del delta del río Colorado?
SW: Western Lands and Communities apoya la implementación de Minute 319, el acuerdo binacional firmado entre los Estados Unidos y México, con vigencia hasta el año 2017, a modo de guía para que ambos países sepan cómo compartir y gestionar el caudal de agua del río Colorado según el tratado de 1944. El evento más significativo derivado de este acuerdo tal vez haya sido la liberación de un “caudal por pulsos” de 130 millones de metros cúbicos de agua hacia México en la primavera de 2014. Dicha intervención se diseñó de tal manera que imitase los ciclos naturales del caudal del río Colorado en condiciones climatológicas de primavera, cuando el agua del deshielo de las montañas solía correr por donde actualmente se encuentran siete estados de los Estados Unidos y dos países, para llegar, finalmente, al mar de Cortés. Este esfuerzo histórico dio nueva vida al delta que se encontraba seco y, en mayo de 2014, el río llegó al mar por primera vez en muchos años. En la primavera de 2015, convocaremos a un grupo de representantes de ONG, profesionales académicos y científicos de distintas agencias para el primer aniversario de este evento. Los participantes analizarán el impacto que tienen los flujos de agua renovados en las funciones más importantes del ecosistema dentro de la región y evaluarán las implicaciones de este acuerdo temporal entre los Estados Unidos y México. Mediante este proceso, esperamos poder dar forma a las políticas del futuro relacionadas con la asignación de este precioso recurso al entorno natural.
LL: Entiendo que este proyecto está relacionado con sus objetivos más amplios sobre la conservación de los grandes paisajes. ¿Podría comentarnos más acerca de ello?
SW: La propiedad pública de tierras en la región intermontañosa del oeste de nuestro país es de enormes proporciones. A primera vista, un mapa de la región muestra un patrón desconectado de varias agencias y administradores de suelo con misiones y enfoques muy diferentes. Las tierras de trabajo y las tierras pertenecientes a las tribus complican aún más la situación. La conservación a nivel de paisajes se fundamenta en gran manera en la amplia gama de personas que viven en estas áreas. Para evitar la proliferación de “actos de conservación aislados”, y a fin de alcanzar resultados más coordinados y significativos, resulta esencial lograr la colaboración entre las entidades públicas, los propietarios de tierras y las tribus. Afortunadamente, los residentes de la región oeste –independientemente de sus puntos de vista políticos, su educación o su situación económica– generalmente coinciden en el objetivo común de preservar una forma de vida que está íntimamente relacionada con el paisaje en el que habitan. El camino a seguir implica capitalizar esta visión común, atraer a las comunidades para participar en la conformación de su futuro y conectar a los profesionales con las partes interesadas de manera significativa.
LL: ¿De qué manera ayuda Western Lands and Communities a las comunidades para responder mejor a los principales desafíos del futuro de la región intermontañosa del oeste?
SW: La región oeste enfrenta, básicamente, los mismos desafíos que otras regiones de los Estados Unidos, aunque sus circunstancias son singulares. Tenemos una población en crecimiento, que genera una economía y una demografía cambiantes. Tanto las áreas urbanas como las rurales intentan con mucho esfuerzo equilibrar el crecimiento y la protección de los recursos naturales. Debido a la magnitud e inmensidad del entorno natural en el oeste, resulta fácil pensar que nuestros vastos recursos naturales son infinitos, lo que es una percepción errónea que puede derivar en una expansión urbana descontrolada y otros problemas asociados con la extracción de los recursos naturales. Nuestros extensos paisajes también generan desafíos específicos relacionados con el transporte, lo que contribuye al cambio climático, una fuerza que exacerba los demás problemas. El programa conjunto ayuda a las comunidades mediante el desarrollo de herramientas de planificación, seminarios en Internet sobre crecimiento inteligente y temas relacionados con el desarrollo sostenible, y compilaciones de casos de estudio con resultados positivos en diferentes comunidades de toda la región oeste.
LL: Western Lands and Communities participa en la planificación analítica de escenarios, un enfoque único en cuanto a la planificación a largo plazo que desafía explícitamente a las comunidades a evaluar sus propuestas ante un futuro incierto. ¿En qué difiere la planificación analítica de escenarios de la planificación tradicional y cómo se aplica en la región oeste?
SW: La planificación analítica de escenarios es un proceso que fomenta la imaginación en el proceso de planificación. Mediante la participación de las partes interesadas, los miembros de la comunidad y los expertos, desarrollamos una serie de escenarios posibles y reconocemos las fuerzas complejas, tal como el cambio climático, que podrían dar como resultado un futuro muy diferente. Ayudamos a los participantes a ver sus problemas particulares desde el punto de vista de las fuerzas sociales, políticas, económicas y naturales más amplias que suelen dar forma a las comunidades. Aunque algunos escenarios actualmente parecen más probables o deseables que otros, cada uno de ellos recibe el mismo nivel de consideración durante todo el taller. Y lo que es más importante, este proceso es más flexible, participativo y dinámico que la planificación tradicional, ya que requiere de los participantes que desarrollen diversas estrategias en respuesta a una gama de incertidumbres en el futuro. Western Lands and Communities ha ayudado a diferentes comunidades en toda la región oeste a aplicar este enfoque en las actualizaciones del Plan General, en el desarrollo del plan de cuencas hidrográficas y en la preparación ante el impacto económico de las condiciones climáticas y meteorológicas cambiantes. Finalmente, la planificación analítica de escenarios está diseñada para ayudar a las comunidades a adaptarse mejor a los cambios, mediante el abordaje de problemas complejos que se encuentran inmersos en grandes incertidumbres. Las previsiones y estrategias generadas mediante este proceso preparan a los líderes para guiar a sus comunidades hacia un futuro más sostenible.
LL: ¿Cuáles son los desafíos especiales de planificar para el cambio climático en la región intermontañosa del oeste? ¿De qué manera los enfoques de Western Lands and Communities han reconocido estos problemas?
SW: En la región del oeste de los Estados Unidos, el cambio climático afecta los ecosistemas que son predominantemente áridos y, por lo general, muestran múltiples problemas con un gran nivel de variabilidad. En el pasado, construimos grandes embalses con el fin de abordar el problema de la provisión fluctuante de agua causada por los ciclos de sequía. No obstante, dicha solución ya no es suficiente, pues estamos experimentando sequías de una gravedad sin precedentes, seguidas de inundaciones extremas. Ahora las comunidades deben enfrentar problemas que, anteriormente, podían dejar en manos del gobierno federal. Las comunidades deben determinar por sí mismas cómo enfrentar la reducción de los recursos de agua, el aumento de las temperaturas, la migración de ecosistemas y el clima extremo. El enfoque de Western Lands and Communities es ayudar a las comunidades a identificar las prioridades y desarrollar políticas a fin de generar resiliencia.
Debemos ser muy conscientes del hecho de que las comunidades vecinas pueden estar muy polarizadas en lo referente al cambio climático. Aunque algunas comunidades han reconocido esta realidad, otras se aferran a un modo de vida pasado que resulta esencial al carácter de la región lo que deja muy poco espacio para la adaptación. La región del oeste posee grandes poblaciones de indígenas americanos y latinos, que son particularmente vulnerables al impacto del cambio climático. Hace poco hemos comenzado a trabajar con comunidades urbanas de latinos en Arizona a fin de abordar el problema de su exposición desproporcionada a los efectos del calentamiento global. Nuestra tarea consiste en convocar a los líderes, elaborar mensajes que sean significativos para las comunidades de latinos y trabajar con las organizaciones con el fin de capacitar a los miembros de la comunidad para que, a su vez, formen a otros sobre este tema. Todas las comunidades son diferentes, por lo que combinamos los métodos replicables con una gestión adaptativa.
LL: El abordaje del trabajo de Western Lands and Communities se ha ampliado considerablemente desde que comenzó con un enfoque exclusivo sobre las necesidades, los desafíos y las oportunidades relacionadas con las tierras de fideicomisos estatales. ¿Cuál es la importancia de esa misión original y la consecuente relación, desarrollada a lo largo del tiempo, con los administradores de las tierras de fideicomisos estatales?
SW: Históricamente, tanto el público en general como los profesionales dedicados a los recursos naturales no han comprendido bien el concepto de tierras de fideicomisos estatales, en particular en lo que respecta a sus responsabilidades fiduciarias. Las personas dependen de las tierras de fideicomisos estatales para su sustento, al igual que los niños y adultos jóvenes que necesitan un acceso a la educación pública de calidad. Aquí en Arizona, en los últimos años, hemos observado cortes sin precedentes en los fondos destinados a las escuelas y universidades públicas. Nuestro trabajo ha posibilitado una mayor comprensión del concepto de tierras de fideicomisos estatales como fuentes de financiamiento para las escuelas públicas y como sistemas naturales que tienen importantes funciones biológicas que deben protegerse. Los bancos de mitigación y la permuta de tierras ayudan a integrar las tierras de fideicomisos estatales al contexto más amplio de la conservación de grandes paisajes y desarrollo sostenible. Sin embargo, la mayoría de los administradores de tierras de fideicomisos estatales enfrentan desafíos regulatorios cuando intentan implementar las prácticas de conservación. Resulta necesario lograr una reforma para eliminar los obstáculos que dificultan la implementación de todas las prácticas que apuntan tanto a la conservación como a la rentabilidad.
Los beneficios económicos y ambientales de las tierras de fideicomisos estatales seguirán siendo significativos. Finalmente, nuestro compromiso hacia las comunidades de la región oeste a través de nuestro trabajo con las tierras de fideicomisos estatales permanecerá intacto. Aunque el enfoque del programa vaya cambiando a medida que los estados enfrentan desafíos nuevos y diferentes, la necesidad de educar a las personas en la premisa de que las tierras de fideicomisos estatales de generar valor para los beneficiarios de los fideicomisos permanecerá constante en los próximos años.
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The debate about the reality of global warming, and the human role in precipitating climate change, has been largely put to rest. Four working groups from the United Nations–sponsored Intergovernmental Panel of Climate Change (2007) have come to a consensus that would be gratifying if it were not so frightening. Yes, the globe is warming they say. Yes, humans are the primary agent for this change. Yes, the consequences may be dire. The Stern Review on the Economics of Climate Change (2007) was also released last year by the Treasury Department of the British Government, whose only task was to assess the financial implications of global warming. That report warned that the costs of correcting this problem were affordable in the short term, but if nothing was done soon, the coming global economic calamity would make the depression of the 1930s look like a period of great luxury.
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Imagínese por un instante que usted es un líder político –un primer ministro, presidente o gobernador– y que se despierta con la noticia de que se produjo un desastre natural. Hubo víctimas, se derrumbaron edificios, la infraestructura está colapsando y los líderes locales necesitan desesperadamente recursos adicionales y soporte.
Usted responde inmediatamente, enviando personal y equipos a la zona del desastre y prometiendo ayuda adicional a los líderes locales. Su país, como muchos en el mundo, ha institucionalizado un sistema de respuesta escalonado, que va incorporando por niveles a los gobiernos regional, estatal y nacional a medida que las demandas de la catástrofe exceden la capacidad de respuesta local. Pero a los pocos días, o incluso horas –incluso antes de haber tratado a todas las víctimas y de haber hecho un recuento de todos los ciudadanos, antes de haber quitado los escombros de las calles y de haber restaurado los servicios básicos– otros líderes y los medios de comunicación ya están exigiendo respuestas a cuestiones que usted no ha tenido siquiera tiempo para considerar. ¿Cuánto dinero se destinará a la reconstrucción? ¿Qué criterios se usarán para guiarla? ¿Se permitirá a todos los propietarios que reconstruyan sus propiedades? ¿Quién dirigirá el proceso? ¿Es necesaria una nueva institución o estructura de gobierno para reducir las trabas burocráticas y acelerar la reconstrucción?
Este artículo reseña las investigaciones en curso sobre el papel de los diversos niveles de gobierno en la recuperación y reconstrucción exitosa después de una catástrofe (tabla 1). Representa la síntesis de dos décadas de investigaciones y prácticas de planificación sobre recuperación después de algunos de los desastres más grandes de nuestra era en los Estados Unidos, Japón, China, Taiwán, Indonesia, India, Nueva Zelanda, Australia, Chile y otros lugares. Su propósito es extraer lecciones comunes en estos ambientes tan diversos y ayudar a facilitar la recuperación de comunidades afectadas por desastres en el futuro.
La gestión de recuperación en el mundo
Los gobiernos responsables de la reconstrucción después de catástrofes enfrentan una serie extraordinaria de desafíos de gestión. El primer desafío es la compresión de las actividades en el tiempo y concentradas en el espacio, ya que ciudades construidas en el curso de décadas, si no siglos, se destruyen o dañan de improviso, y se deben reconstruir en una fracción del tiempo que se tardó en edificarlas. Esta tensión genera un segundo desafío: una aguda tensión entre velocidad y reflexión, ya que los diversos actores del proceso de recuperación en las comunidades afectadas tratan de tomar con urgencia decisiones bien pensadas y meditadas que aseguren recuperación óptima a largo plazo. Estos dos fenómenos generan un tercer desafío: la necesidad de acceder inmediatamente a una gran cantidad de dinero e información, las dos monedas más valiosas en la recuperación posterior a una catástrofe.
Para satisfacer estas demandas, los gobiernos de todos los países crean nuevas agencias de ayuda o reorganizan de manera significativa sus organizaciones existentes después de cada catástrofe importante. La causa más común de estas transformaciones en el gobierno después de una catástrofe es la falta de capacidad. Los gobiernos siguen teniendo que atender sus actividades diarias normales, y al mismo tiempo coordinar la reconstrucción o reinvención de las comunidades afectadas, de manera que crean o designan una entidad que pueda centrarse diariamente en la reconstrucción y coordinar las actividades pertinentes de las múltiples agencias gubernamentales. Estas agencias de recuperación, designadas generalmente para una variedad de propósitos e instancias gubernamentales, se hacen cargo de una gama de funciones esenciales, a medida que se reconstruyen la infraestructura, las viviendas y la actividad económica. Difieren en el tipo y escala de coordinación que brindan; el alcance de su autoridad, especialmente con respecto al flujo de dinero e información; y el nivel de gobierno en el que actúan, ya sea nacional, estatal o intergubernamental.
Los gobiernos nacionales gestionan las catástrofes de gran envergadura al nivel político más alto, movilizando los recursos financieros de las reservas nacionales o de ayuda internacional, y proporcionando el nivel de respaldo necesario a los niveles menores de gobierno en la localidad afectada por el desastre. Cuando se producen grandes catástrofes que transcienden los límites estatales o provinciales, los gobiernos nacionales también adoptan un papel activo en el desarrollo de las políticas de recuperación, y crean organizaciones para asistirlos. Algunos ejemplos son la Agencia de Reconstrucción Nacional de Japón, establecida después del terremoto y maremoto de 2011; la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury en Nueva Zelanda, creada después de la secuencia de terremotos de 2010 y 2011 en Christchurch; y el Cuartel General de Ayuda para Terremotos en China, después del desastre de 2008 en Wenchuan. Cada uno de estos organismos internacionales se atenía a la dirección de la administración nacional, su autoridad derivaba de los niveles más altos de gobierno y articulaban sus políticas con la aprobación de la administración vigente.
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Tabla 1: Experiencias de gestión de recuperación alrededor del mundo
Australia
Autoridad de Reconstrucción y Recuperación de Incendios Forestales de Victoria
Autoridad de Reconstrucción de Queensland
Chile
Ministerio de Vivienda y Urbanismo—MINVU
China
Cuartel General de Ayuda para Terremotos
India
Autoridad para la Gestión de Catástrofes del Estado de Gujarat (GSDMA)
Abhiyan
Unidad de Gestión de Proyectos
Indonesia
Agencia de Reconstrucción y Rehabilitación—BRR
Equipo de Coordinación para la Rehabilitación y Reconstrucción—TTN
Japón
Agencia de Reconstrucción Nacional
Nueva Zelanda
Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury
Taiwán
Comisión de Recuperación Post-Terremoto del 921
Consejo de Reconstrucción Post-Desastre de Morakot
Estados Unidos
Corporación de Desarrollo del Bajo Manhattan
Autoridad de Recuperación de Luisiana
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De forma similar, las agencias de recuperación a nivel estatal en general se crean como respuesta directa a catástrofes que afectan una región u otra jurisdicción subnacional. La autoridad y legalidad de estas entidades están más limitadas por la posición secundaria y subnacional de la entidad que les otorga autoridad en el gobierno. Ejemplos de estas entidades son la Autoridad de Gestión de Catástrofes del Estado de Gujarat (GSDMA), creada después del terremoto de 2001 en India Occidental; la Autoridad de Recuperación de Luisiana, fundada después del huracán Katrina en 2005; la Autoridad de Recuperación y Reconstrucción de Incendios Forestales (VBRRA) del estado de Victoria, establecida después de los incendios forestales de 2009 en Australia; y la Autoridad de Reconstrucción del estado de Queensland, establecida después de las inundaciones en Australia en el verano de 2010-2011.
Existe una tercera clase de organizaciones diseñadas para operar entre distintos niveles de gobierno, como la Corporación de Desarrollo del Bajo Manhattan, creada como una asociación entre el estado y la ciudad para planificar y financiar las actividades de recuperación después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 en la Ciudad de Nueva York. Otro ejemplo, la Agencia de Rehabilitación y Reconstrucción (BRR), creada en Aceh, Indonesia, después del maremoto de 2004, consistía en tres agencias independientes cuya composición provenía de una amplia gama de actores locales y nacionales. En forma similar, el Equipo de Coordinación para Rehabilitación y Reconstrucción (TTN) del gobierno indonesio después del terremoto de 2006 en Yogyakarta y Java Central fue diseñado como puente entre agencias nacionales y locales, y también supervisó e investigó los problemas de implementación a nivel local.
En algunos casos, los gobiernos deciden modificar o adaptar instituciones y procedimientos existentes para ayudar a gestionar la recuperación. Por ejemplo, Chile estableció un comité interministerial a nivel nacional después del terremoto y maremoto de 2010, pero el Ministerio de Vivienda y Urba-nismo existente amplió sus funciones y responsabilidades, y coordinó los esfuerzos de planificación e implementación a nivel nacional.
El control del dinero, la información, la colaboración y el tiempo
Considerando estos factores comunes a todos los entornos de recuperación posteriores a catástrofes, nuestra investigación demuestra que la clave para gobernar efectivamente estas crisis de gran envergadura es el control del dinero, la información, la colaboración y el tiempo. Ofrecemos en este artículo algunos ejemplos de buenas prácticas y lecciones aprendidas en nuestros diversos estudios de organizaciones a nivel de país.
1. La gestión del dinero: obtención y distribución de fondos en forma eficiente, efectiva y equitativa para la recuperación
Cuando se tiene que movilizar una gran cantidad de fondos públicos en la reconstrucción después de desastres, el verdadero poder reside en el nivel de gobierno que controla el flujo de dinero y cómo lo adquiere, asigna, desembolsa y audita. A veces, la organización encargada de la recuperación asume algunos o todos estos poderes, y otras veces toda la autoridad de financiamiento reside en el mismo lugar que antes de la catástrofe: las ramas legislativa y administrativa. Algunas funciones importantes en el entorno posterior al desastre son la fijación de políticas y prioridades para asignar grandes sumas de dinero, y el establecimiento de sistemas de contabilidad que permitan el desembolso oportuno de fondos críticos, proporcionando al mismo tiempo transpa-rencia y minimizando la corrupción.
Algunas organizaciones, como la entidad a nivel estatal GSDMA de India, se establecen específicamente para reunir todos los fondos de recuperación en un solo lugar, para poder asignarlos y desembolsarlos más adelante. Algunas entidades, como una de las tres ramas de la agencia intergubernamental BRR de Indonesia, se crean para auditar y controlar en forma independiente los gastos de las organizaciones a cargo de implementar la recuperación. En contraste, la Autoridad de Recuperación de Luisiana, una agencia a nivel estatal, recomendaba las prioridades de financiamiento al estado y proporcionaba supervisión en la medida de lo necesario, pero no tenía control directo sobre los fondos. La Agencia de Reconstrucción Nacional de Japón recibió fondos nacionales y asignó el dinero a los ministerios nacionales y gobiernos locales pertinentes.
2. El aumento del flujo de información: recopilación, integración y diseminación efectivas de información para mejorar la toma de decisiones y las acciones de todos aquellos involucrados en la recuperación.
Una demanda crítica es acelerar y ampliar el flujo de información entre aquellos involucrados en la recuperación sobre la dinámica de las medidas de reconstrucción y las oportunidades emergentes. Este desafío comprende los procesos de planificación y participación pública que proporcionan información a los ciudadanos y las instituciones involucradas en la recuperación, facilitan la comunicación y las innovaciones entre los encargados de la recuperación, y comunican las inquietudes de los ciudadanos a agencias gubernamentales y ONG de manera oportuna. También exige intercambiar información entre organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, y establecer foros para facilitar la coordinación.
En Victoria, Australia, después de los incendios forestales de 2009, los líderes nacionales y estatales colaboraron con las comunidades afectadas para formar más de 30 comités locales de recuperación, que tuvieron la responsabilidad de desarrollar un plan de recuperación comunitario e identificar prioridades y proyectos locales. Estos comités fueron utilizados por los gobiernos estatales y el gobierno nacional como puntos focales para la distribución de financiamiento local, y por las comunidades locales para recaudar fondos adicionales y establecer pautas normativas locales de reconstrucción. En Yogyakarta, Java, después del terremoto de 2006, TTN mantuvo mutuamente informadas a agencias locales y nacionales sobre las actividades realizadas por las demás, lo cual, a su vez, ayudó a alertar a los funcionarios sobre problemas potenciales.
Una función crítica, apropiadamente provista por una agencia con respaldo gubernamental, es la adquisición, síntesis y distribución de información básica sobre el daño causado, las actividades de reconstrucción, problemas sociales y económicos con la población, y varios indicadores de recupe-ración. Dichas agencias publican informes periódicos del progreso realizado y controlan los indicadores de recuperación, como lo han hecho tanto la Agencia de Reconstrucción Nacional en Japón y la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury en Nueva Zelanda, usando una variedad de mecanismos de comunicación, como publicaciones en sitios web, comunicados de prensa, boletines y foros. La información frecuente de fuentes confiables puede ayudar a que todos los actores comprendan el entorno de recuperación actual, y también a reducir los rumores y la información falsa.
3. El fomento de la cola-boración: construcción de capacidad y competencia sustentable para una recuperación a largo plazo mediante la colaboración y coordinación genuinas, tanto horizontalmente entre grupos locales como verticalmente entre los distintos niveles de gobierno.
Las agencias jerárquicas organizadas verticalmente, con organigramas claros y canales de comunicación bien definidos, en general no se adaptan bien a la gestión de recuperación después de catástrofes, porque la falta de “conexión” a través de las jerarquías verticales limita la colaboración y el flujo de información nueva y actualizada entre las organizaciones. Las agencias nacionales de los Estados Unidos involucradas en la recuperación, por ejemplo, son más capaces de administrar programas individuales que de resolver problemas complejos que traspasan las fronteras institucionales gubernamentales.
En contraste, las agencias organizadas horizontalmente pueden promover la coordinación entre agencias y compartir información, permitiendo que grupos individuales se adapten a nuevos contextos e información sin perder su dependencia de la organización madre. Si hay múltiples estados o jurisdicciones locales involucradas, es esencial la cooperación entre ellas. La asistencia técnica y la construcción de capacidad en los organismos claves a cargo de la recuperación también son elementos importantes para que las organizaciones locales puedan adquirir la capacidad necesaria para una recuperación a largo plazo.
Después del huracán Katrina en 2005, la gobernadora Kathleen Blanco nombró a los miembros de la Autoridad de Recuperación de Luisiana, de manera que, desde el punto de vista técnico, se trataba de una extensión de la administración estatal. Pero, finalmente, la asamblea legislativa la formalizó. Como entidad bipartidaria por diseño, operaba en forma independiente en su interacción con funcionarios nacionales de los EE.UU. y gobier-nos locales, realizaba recomendaciones de política y supervisaba las actividades de recuperación de las agencias estatales. Si bien su poder se limitaba a realizar recomendaciones de políticas, pudo ejercer una influencia considerable a múltiples niveles en una atmósfera políticamente muy contenciosa. También colaboró con las agencias nacionales para establecer normas de planificación para la recuperación a largo plazo de la comunidad, y ayudó a distribuir asistencia técnica y brindar otros recursos de planificación a escala regional, local y de barrio.
Dado que su poder emanaba de los líderes estatales, la GSMDA en India y la autoridad de reconstrucción de Queensland Australia pudieron coordinar exitosamente las actividades de otras agencias estatales. De forma parecida, el MINVU de Chile y las agencias de recuperación nacional de Taiwán contaban con una autoridad centralizada para poder coordinar las actividades de otras agencias nacionales. Abhiyan, una ONG avalada oficialmente por el gobierno de Gujarat en India, pero sin una autoridad gubernamental definida, también desempeñó un papel crucial en la coordinación del trabajo de cientos de ONG y el establecimiento de una red de subcentros locales para proporcionar información y respaldo técnico.
El proceso de recuperación jerárquico después del terremoto de 2008 en Wenchuan, China, pudo reconstruir edificios rápidamente, pero dejó poco espacio para la innovación local, ya que carecía de una auténtica construcción de capacidad local ni participación en la toma de decisiones. Debido a que no siempre se tuvieron en cuenta las condiciones locales, la recuperación económica parece haber sido dispareja.
De igual manera, en muchas comunidades afectadas por el maremoto en la región de Tohoku de Japón, la recuperación se ha frenado porque el sistema jerárquico establecido bajo el gobierno nacional y la Agencia de Recuperación Nacional no deja espacio suficiente para la innovación local. Más aún, dentro del complejo y poderoso sistema ministerial japonés, la Agencia de Reconstrucción Nacional no tiene poder suficiente para forzar a otros ministerios a tomar determinadas medidas.
Cada vez más, las investigaciones demuestran que si los residentes participan en la planificación de reconstrucción, toleran más las demoras y están más satisfechos con los resultados. Sin embargo, aun el mejor ejemplo de proceso descentralizado necesita de una agencia que la encabece para establecer el marco de referencia y las reglas. Esta tendencia sugiere que los gobiernos deberían resistir el impulso de gestionar los detalles de la reconstrucción, y actuar menos como administradores y más como coordinadores y facilitadores del proceso.
4. El equilibrio en las limitaciones de tiempo: gestión efectiva de las necesidades locales inmediatas y urgentes de la recuperación, sin dejar de aprovechar satisfactoriamente las oportunidades de mejora a largo plazo.
Los gobiernos deben equilibrar las tensiones entre velocidad y reflexión, y entre restauración y mejora a largo plazo. La manera fundamental para resolver estos desafíos es aumentar el flujo de información, tal como se describió anteriormente. Pero las agencias encargadas del proceso de recuperación han encontrado varias otras maneras específicas de ser veloces y al mismo tiempo generar mejoras.
Para acelerar la reconstrucción, frecuentemente hay oportunidades para agilizar los procesos burocráticos normales de toma de decisiones, sobre todo con respecto a permisos de edificación, sin comprometer la calidad. Como estos procesos frecuentemente involucran a múltiples agencias, una agencia de recuperación puede ser útil para facilitar u obligar a las agencias implicadas a cooperar de manera más efectiva.
El parlamento de Nueva Zelanda otorgó a la Autoridad de Recuperación del Terremoto de Canterbury (CERA) y a su ministro, una amplia gama de poderes unilaterales que permitiera una recuperación oportuna y coordinada del área de Christchurch. El Parlamento extendió los poderes de emergencia otorgados bajo la legislación anterior y postergó la fecha de vencimiento de dichos poderes a cuando se considerara adecuado, permitiendo que el ministro adquisiera suelo de forma obligatoria, y consintiendo la suspensión de todos los planes o políticas de uso del suelo nacionales, de los gobiernos locales, y de administración de transporte adoptadas bajo diferentes leyes. Ordenó a CERA que preparara un borrador de estrategia de recuperación en un plazo de nueve meses después de haberle conferido dichos poderes. Similarmente, le fijó un plazo de vencimiento de nueve meses al concejo municipal de Christchurch para crear un borrador de plan de recuperación para el distrito comercial del centro de la ciudad, que se había dañado.
La mayoría de las agencias de recuperación adopta medidas de reducción del riesgo de catástrofes en sus normas de recuperación. Un lema de recuperación común es “reconstruir mejor que antes”. El lema de la Autoridad de Recuperación de Luisiana fue: “Más seguro, más fuerte, más inteligente”. La forma más fácil de mejora después de una catástrofe es la adopción de normas de edificación resistentes a desastres. La incorporación de nuevas normas estructurales no tiene por qué retrasar el proceso de reconstrucción, pero las mejoras en el uso del suelo, como la reubicación de barrios o de comunidades enteras, puede requerir un tiempo considerable para la planificación y adquisición del suelo. Estos proyectos exigen un compromiso difícil entre rapidez, calidad de diseño y participación pública. Nueva Zelanda ha iniciado un importante proceso de compra de barrios que sufrieron graves daños en los terremotos de 2010–2011, y que siguen siendo vulnerables a futuros temblores. Japón está alentando la reubicación de comunidades costeras de zonas sensibles a maremotos, y algunos de estos proyectos tardarán hasta diez años en completarse.
Una manera de gestionar estos objetivos de forma simultánea es respaldar procesos de planificación participativa para crear mejoras a largo plazo mientras se trata al mismo tiempo de satisfacer necesidades inmediatas. En muchos casos, los planificadores profesionales trabajaron con los barrios –como en Japón, Chile, Nueva Orleans y Bhuj, India–, pero cada proyecto también exigió compromisos difíciles para poder cumplir con los plazos. La creación de comités locales para planificar la recuperación en Victoria y Queensland, no obstante, es un buen ejemplo de sistemas estatales y nacionales de respaldo que ayudaron a construir capacidad local para llevar adelante los procesos de reconstrucción a lo largo del tiempo.
Próximos pasos en nuestra investigación
Los gobiernos saben que tienen el deber de gestionar la información y el flujo de dinero entre los múltiples actores en un período de tiempo comprimido. Hasta aquí hemos identificado muchos ejemplos de cómo lograrlo. Pero, mejor aún, quisiéramos estar en condiciones de crear menús de opciones organizativas y de proceso, según lo dicte la combinación de magnitud del desastre y el alcance y los contextos económico, político, medioambiental y gubernamental.
También quedan varias preguntas: ¿Por qué siguen apareciendo los mismos problemas institucionales de una catástrofe a otra? ¿Hay alguna manera de evitar repetir algunos de ellos? ¿Cuáles son los resultados –tanto negativos como positivos– de estas disposiciones institucionales de las que pueden informar a futuros líderes que se enfrentan con desafíos de reconstrucción similares? ¿En qué tipo específico de asistencia técnica y construcción de capacidad de los gobiernos locales y organizaciones no gubernamentales se deberían concentrar los donantes internacionales y los gobiernos nacionales para que puedan mejorar su tarea durante el proceso de recuperación? En catástrofes de gran escala, ¿cómo se escalonan los objetivos entrelazados de una recuperación (reconstrucción de hogares, barrios, ciudades, regiones, naciones) en términos de consistencia, eficiencia y eficacia? Y, ¿qué pasa cuando estas organizaciones creadas para gestionar la recuperación dejan de existir? ¿Queda suficiente capacidad en el lugar para sustentar a la comunidad a largo plazo? Al estudiar las diversas experiencias nacionales y organizativas, podemos comprender mejor cómo el fenómeno de compresión del tiempo en la recuperación después de catástrofes afecta otras teorías de políticas públicas y la gestión municipal; la planificación, el desarrollo y la gestión del crecimiento del suelo; y la administración fiscal y de inversión de capital.
Sobre los autores
Los coautores de Clear As Mud: Planning for the Rebuilding of New Orleans [Claro como el fango: la planificación de reconstrucción en Nueva Orleans] (2010, APA Planners Press), Laurie A. Johnson y Robert B. Olshansky están colaborando actualmente en un libro e informe sobre enfoque en políticas de suelo sobre la gestión de recuperación después de catástrofes. Han estado investigando y practicando la planificación de recuperación después de catástrofes urbanas por todo el mundo durante las últimas dos décadas. Johnson es una planificadora urbana radicada en San Francisco, especializada en recuperación de desastres y gestión de riesgo de catástrofes. Olshansky es profesor de Planificación urbana y regional en la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign. Contacto: laurie@lauriejohnsonconsulting.com o robo@illinois.edu.
Referencias
Alesch, Daniel J., Lucy A. Arendt, y James N. Holly. 2009. Managing for Long-term Community Recovery in the Aftermath of Disaster. Fairfax, VA: Public Entity Risk Institute.
Chandrasekhar, Divya y Robert B. Olshansky. 2007. Managing Development After Catastrophic Disaster: A Study of Organizations That Coordinated Post-Disaster Recovery in Aceh and Louisiana. Milwaukee, Wisconsin.
Olshansky, Robert B., Lewis D. Hopkins, y Laurie A. Johnson. 2012. Disaster and recovery: Processes compressed in time. Natural Hazards Review. 13(3): 173–178.
Olshansky, Robert B., Laurie A. Johnson, y Kenneth C. Topping. 2006. Rebuilding communities following disaster: Lessons from Kobe and Los Angeles. Built Environment. 32(4): 354–374.
Smith, G., y Dennis Wenger. 2007. Sustainable disaster recovery: Operationalizing an existing agenda. In Handbook of disaster research (Handbooks of Sociology and Social Research). Ed. Havidan Rodriguez, 234–257. New York, NY: Springer.
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Shaping the Future of the American West
Summer Waters is the third director of Western Lands and Communities—a joint program established in 2003 by the Lincoln Institute of Land Policy and the Sonoran Institute to inform policy related to the use of land and natural resources in the Intermountain West. Summer has a B.S. in biology from the University of South Florida and an M.S. in civil engineering, with concentrations in environmental and water resources engineering, from the University of Colorado at Boulder. Before joining the Sonoran Institute, she spent 15 years working in urban planning and natural resources for government entities including the University of Arizona Cooperative Extension and the County of San Diego, where she won an Emmy award for coproducing an educational video.
LAND LINES: What attracted you to the challenge of directing this joint program between the Lincoln Institute and the Sonoran Institute?
SUMMER WATERS: The chance to help shape the future of the American West. The Lincoln Institute of Land Policy is a thought leader in this realm, and the Sonoran Institute is well known throughout the region for its dedication to collaborative work with local communities and other organizations. Our shared mission is ambitious, but each organization has complementary attributes that make it successful. Our mutual, longstanding commitment gives the joint program depth and flexibility.
LL: Why is this job the right one at the right time for you?
SW: My interest in the natural world led me to study biology as an undergraduate, and my desire for a solutions-oriented career led me back to school for engineering. After graduation, I gravitated toward planning, because it allowed me to work with both the natural and built environments. After gaining professional experience, I began to recognize how the use of land, water, and energy interconnects with economics and community development. And I appreciated Western Lands and Communities’ holistic approach to the challenges facing the region.
LL: Both the Lincoln Institute and the Sonoran Institute have recently undergone leadership changes. What challenges and opportunities does this transition afford you?
SW: Both Stephanie Sklar, the new CEO of the Sonoran Institute, and Lincoln Institute President and CEO George McCarthy are motivated leaders who inspire me personally and professionally. Stephanie is ambitiously embarking on a strategic planning process that will guide the Sonoran Institute through its 25th anniversary as an organization. Her breadth and depth of knowledge inform the process and ensure that we both celebrate and evaluate our work. George McCarthy is a courageous and visionary leader guiding the Lincoln Institute through a similar transition. His appreciation for the West was obvious when he recently visited our Phoenix office. He comprehends the challenges we are facing and the importance of demonstration projects, such as our Colorado River Delta Restoration effort, in shaping the future of this region.
LL: How is Western Lands and Communities contributing to the Sonoran Institute’s effort to restore the ecology and economy of the Colorado River Delta?
SW: Western Lands and Communities supports the implementation of Minute 319, the binational agreement between the United States and Mexico that guides the sharing and delivery of water on the Colorado River under the 1944 treaty through 2017. Perhaps the most significant event resulting from this agreement was the release of a “pulse flow” of 105,000 acre-feet of water into Mexico in the spring of 2014. This intervention was designed to mimic what would have been the Colorado River’s natural flow cycles under spring conditions, when snowmelt from the mountains once ran through what is now seven U.S. states and two countries, ultimately to the Sea of Cortez. This historic effort breathed life into the desiccated delta, and in May 2014 the river reached the sea for the first time in years. In the spring of 2015, we will convene a group of NGO representatives, academic professionals, and agency scientists at the one-year anniversary of this event. Participants will discuss the impact of renewed flows on critical ecosystem functions in the region and evaluate the implications of this temporary agreement between the U.S. and Mexico. Through this process, we hope to inform future policies related to the allocation of this precious resource to the natural environment.
LL: I understand this project fits into your broader agenda to conserve large landscapes. Tell us more about that effort.
SW: Public land ownership in the Intermountain West is vast. At first glance, a map of the region depicts a disconnected pattern of various land agencies and managers with very different missions and approaches. Working lands and tribal lands further complicate that scenario. Landscape-scale conservation relies heavily on the full range of people who live within this picture; in order to avoid “random acts of conservation,” and to achieve more coordinated and meaningful results, collaboration among public entities, individual land owners, and tribes is key. Fortunately, Westerners—regardless of political viewpoints, upbringing, or economic status—typically unite around a shared goal of preserving a way of life that is intertwined with the landscapes they inhabit. The way forward involves capitalizing on this shared vision, engaging communities in shaping their own future, and connecting practitioners with stakeholders in a meaningful manner.
LL: How does Western Lands and Communities help communities respond better to the major challenges for the future of the Intermountain West?
SW: The West faces essentially the same challenges as other areas of the United States, but under a unique set of circumstances. We have a growing population, which triggers changing economies and demographics. Both urban and rural areas struggle to balance growth with natural resource protection. Given the sheer scale and grandeur of the natural environment in the West, it is easy to view our vast natural resources as infinite—a misperception that can lead to sprawl and other issues associated with natural resource extraction. Our expansive landscapes also create specific challenges related to transportation, which contributes to climate change—a force that exacerbates all other problems. The joint program assists communities through the development of planning tools, webinars on smart growth and sustainable development topics, and compilations of successful case studies from communities across the West.
LL: Western Lands and Communities is engaged in exploratory scenario planning—a unique approach to long-range planning that explicitly challenges communities to evaluate their proposals against an uncertain future. How is exploratory scenario planning different from traditional planning, and how is it being applied in the West?
SW: Exploratory scenario planning is a process that encourages imagination in the planning process. Through the engagement of stakeholders, community members, and experts, we develop a variety of plausible scenarios and acknowledge the complex forces, such as climate change, that could lead to a significantly different future. We help participants to view their particular issues in terms of the broader social, political, economic, and natural forces that shape communities in general. While some scenarios currently seem more probable or desirable than others, each receives equal consideration throughout the workshops. Most importantly, this process is more flexible, engaging, and dynamic than traditional planning, requiring participants to develop multiple strategies in response to a spectrum of future uncertainties. Western Lands and Communities has helped communities across the West apply this approach to General Plan updates, watershed plan development, and preparation for the economic impacts of changing climate and weather conditions. Ultimately, exploratory scenario planning is designed to help communities adapt to change better by addressing complex issues that are embedded in great uncertainties. The foresight and strategies generated through this process prepare leaders to guide their communities toward a more sustainable future.
LL: What are the special challenges of planning for climate change in the Intermountain West and how have WLC’s approaches recognized those issues?
SW: In the West, climate change affects ecosystems that are predominately arid and often exhibit high variability, compounding problems. In the past, we have built large reservoirs to cope with fluctuating water supplies due to cycles of drought. But that solution is no longer sufficient, as we are seeing droughts of unprecedented severity punctuated by extreme floods. Communities must now tackle issues that could once be left to the federal government. They must determine for themselves how to cope with diminishing water resources, increasing temperatures, migrating ecosystems, and extreme weather. The approach that Western Lands and Communities takes is to help communities identify priorities and develop policies to create resilience.
We have to be cognizant of the fact that neighboring communities can be very polarized when it comes to climate change. While some communities have embraced the reality of it, others hold onto a past way of life that is essential to the character of the region, yet leaves little room for adaptation. The West has large populations of American Indians and Latinos who are particularly vulnerable to climate change impacts. We recently began working with urban Latino communities in Arizona to address their disproportionate exposure to the effects of global warming. We do this by convening leaders, crafting messages that resonate with Latino communities, and working with organizations to train community members to educate others on this topic. Every community is a little different, so we blend replicable methods with adaptive management.
LL: The scope of Western Lands and Communities’ work has widened considerably since it started with an exclusive focus on the needs, challenges, and opportunities for state trust lands. What is the significance of that original mission and the resulting relationship, built over time, with state trust land managers?
SW: Historically, state trust lands have been poorly understood by the general public and natural resource professionals alike, particularly with respect to their fiduciary responsibilities. People rely on state trust lands for their livelihoods, as do children and young adults who need access to quality public education. Here in Arizona, we have seen unprecedented cuts to funding for public schools and universities in recent years. Our work has brought greater understanding of state trust lands as a source of funding for public schools and as natural systems with important biological functions that need to be protected. Mitigation banking and land exchanges help to integrate state trust lands into the broader context of large landscape conservation and sustainable development. But most state trust lands managers face regulatory challenges when they try to implement conservation practices. Reform is necessary to remove barriers that hinder implementation of the full array of practices that provide for both conservation and profit.
The economic and environmental benefits of state trust lands will continue to be significant. Ultimately, our commitment to western communities through our work with state trust lands will remain intact. Although the focus of the program may change as states encounter new and different challenges, the need to educate people about the state trust land mandate to create value for the trust beneficiaries will remain constant in the years to come.
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Jim Levitt focuses his work on conservation innovation—present-day and historic innovations that protect land and biodiversity. He has a particular interest in the role that innovations in conservation finance play in advancing the work of professional and volunteer conservation practitioners.
In addition to his responsibilities as coordinator of the Lincoln Institute’s annual Conservation Leadership Dialogue meetings, Levitt directs the Program on Conservation Innovation at The Harvard Forest, Harvard University, and is a research fellow at the Ash Institute for Democratic Governance and Innovation at Harvard’s Kennedy School of Government. He is the editor of From Walden to Wall Street: Frontiers of Conservation Finance (Island Press/Lincoln Institute of Land Policy, 2005) and Conservation in the Internet Age: Threats and Opportunities (Island Press, 2002).
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Por cada nota periodística sobre turismo que muestra el paraíso caribeño de Barbados, con sus aguas tranquilas besando las playas de fina arena, hay también una noticia inquietante sobre un huracán en ciernes. Las Antillas Menores, un archipiélago de islas pequeñas que forman una media luna en el este del Mar Caribe, han sido siempre particularmente vulnerables, inmersas en las volubles aguas del Océano Atlántico. En 1776, el huracán Pointe-à-Pitre azotó la colonia francesa de Guadalupe y mató a 6.000 personas, resultando ser la tormenta atlántica más mortífera de la historia hasta ese momento. Cuatro años más tarde, el Gran Huracán de 1780 golpeó con más fuerza aún, tocando tierra en Barbados y después haciendo estragos en las islas vecinas, matando a casi 20.000 personas y destruyendo las flotas de Gran Bretaña y Francia en el punto álgido de la Revolución Norteamericana. Dos siglos y docenas de tormentas más tarde, el Huracán Iván, si bien no tan mortífero, devastó Granada en 2004, dejando su parlamento en ruinas y dañando el 85 por ciento de las estructuras de la isla.
En décadas recientes, los cambios climáticos han intensificado las amenazas para la región. Las estrategias empleadas en los EE.UU. cuando el Huracán Katrina o la Supertormenta Sandy no son particularmente relevantes para estas islas frágiles pero dinámicas de las Antillas Menores, desde Puerto Rico en el norte a Trinidad y Tobago en el sur. Con economías dependientes del turismo y una cantidad extremadamente limitada de suelos desarrollables, particularmente en las islas montañosas, este popurrí de países independientes, territorios dependientes y colonias extranjeras comparte un desafío común en el uso de su suelo: cómo manejar los patrones de desarrollo inmobiliario orientados a la costa y al mismo tiempo controlar la amenaza creciente del ascenso del nivel del mar.
Hay una isla en la región que sobresale por su capacidad excepcional para reconocer y prepararse para la crecida de la marea: Barbados, una isla con forma de pera, se ha convertido en un líder del Caribe en gestión integrada de la zona costera, la práctica contemporánea de integración de sectores, niveles de gobierno y disciplinas para administrar la zona costera, tanto en el agua como en tierra firme. El uso de suelos costeros y la gestión medioambiental son siempre temas contenciosos en una pequeña isla. Pero, como señaló una vez el exSecretario General de la ONU, Kofi Annan, en analogía con el boxeo: “Barbados golpea con mucha más fuerza de lo que corresponde a su peso”. A casi 50 años de su independencia, este país isleño ha utilizado una combinación de previsión, respaldo internacional y capacidad local para desarrollar instituciones de planificación y prepararse para un futuro incierto.
Del azúcar a los amantes del sol
Hoy en día, Barbados es famoso como destino turístico internacional de alto nivel, con sus playas de característica arena blanca, agua cálida de color aguamarina y sol abundante a lo largo de sus 100 kilómetros de costa. Casi 300.000 personas viven en esta isla de 430 kilómetros cuadrados; el 44 por ciento de la población vive en zonas urbanas, centradas en Bridgetown, y a lo largo de las costas desarrolladas del sur y el oeste. Con un PIB per cápita de US$23.600 y alfabetismo casi universal, Barbados está en el puesto 38 del mundo, y primero del Caribe, según el Índice de Desarrollo Humano de 2013 del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Sobre la base de su arena y oleaje, el 80 por ciento de US$4.400 millones de PIB de Barbados proviene del turismo y las industrias de servicios.
Pero esta evolución ha sido reciente, y forma parte de un patrón similar de desarrollo en todo el Caribe, consecuencia de los movimientos independentistas y la llegada de la aviación comercial. Originalmente habitada por una población nativa amerindia, por primera vez en 1627 se asentaron en Barbados los ingleses, quienes rápidamente la convirtieron en uno de los productores principales de azúcar del mundo. La historia colonial de Barbados es inusual para la región; a diferencia de muchas otras islas del Caribe, colonizadas por múltiples potencias europeas, Barbados permaneció bajo bandera británica hasta su independencia en 1966, adoptando el seudónimo de “Pequeña Inglaterra”.
La economía colonial fue un modelo clásico de comercio para enriquecer a la metrópolis. Los ingleses importaron esclavos africanos para trabajar en las plantaciones de caña de azúcar, refinerías de melaza y destilerías de ron. Como resultado, el 90 por ciento de la población actual de Barbados es de ascendencia africana. Después de la independencia, la cosecha de azúcar, ya empobrecida, que sufría las fluctuaciones comunes de todo monocultivo, se hizo aún menos confiable a medida que la presión para liberalizar el comercio llevó al Reino Unido y más tarde a la Unión Europea a ir reduciendo lentamente los subsidios y precios preferenciales.
Al mismo tiempo, Barbados invirtió con fuerza en sus servicios de turismo, lo cual modificó el foco de su desarrollo. Históricamente, la isla fue en su mayor parte rural, con plantaciones de caña de azúcar en el interior del país, que también era el lugar donde vivían los esclavos y más adelante los aparceros itinerantes que cargaban con casas móviles de madera tipo “chattel”, la arquitectura vernácula de Barbados. En la costa se encuentra Bridgetown, el puerto principal, donde un río navegable desemboca en el mar, y otros pueblos más pequeños y villas de pescadores. Un puerto de aguas profundas excavado en 1961 también sentó las bases para la llegada de cruceros. El número creciente de turistas necesitaba de hoteles, balnearios, restaurantes, tiendas y bares, todos a escasos metros del mar. Este impulso llevó al desarrollo de franjas costeras, entre el aeropuerto y Bridgetown, en la costa sur y a lo largo de la costa oeste, donde las aguas son más calmas y se encuentran los encantadores poblados de Holetown y Speightstown. Para la década de 1990, el Aeropuerto Internacional Grantley Adams de Barbados recibía vuelos regulares de British Airways desde Londres en uno de los pocos jets Concorde supersónicos existentes.
La respuesta local a la crecida de las aguas
Ubicada un poco al este del arco principal de las otras islas del este del Caribe, fuera del cinturón de huracanes del Atlántico, Barbados tiene una ventaja meteorológica. Si bien sigue siendo susceptible a grandes tormentas, experimenta muchos menos huracanes que sus vecinos del noroeste. Sin embargo, cualquier amenaza a las playas y corales que rodean Barbados podría tener consecuencias devastadoras, dada la dependencia económica de la isla de su costa. Su bienestar se ve amenazado por el lento aumento del nivel del mar, asociado a las posibles mareas tormentosas si la isla sufriera incluso sólo tangencialmente un huracán importante. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) tiene pruebas concluyentes de que tras un período de varios siglos con casi ningún cambio, se ha producido un aumento en el nivel mundial del mar en el siglo XX, y que esta tendencia se está acelerando en el siglo XXI. En agosto, el IPCC dijo que los niveles del mar podrían crecer más de un metro para el año 2100.
Los pequeños países-isla, que nunca han contribuido significativamente a las emisiones de carbono, sufren un impacto desproporcionado debido al cambio climático mundial producido por la industrialización moderna en el resto del mundo. Los cambios en los patrones climáticos han producido una gran cantidad de tormentas importantes, un aumento de las temperaturas mundiales, y el derretimiento de los hielos polares, contribuyendo al aumento en el nivel del mar. Mientras que los países industrializados más grandes, como los Estados Unidos, China y los países de Europa Occidental, también han sido afectados por el aumento en el nivel del mar, la proporción vulnerable de estos países es minúscula en comparación con las áreas susceptibles de Barbados. La incapacidad del mundo desarrollado para comprender el impacto y las consecuencias de su comportamiento, como lo demuestra la inacción política en temas como los acuerdos de intercambio de créditos de carbono (cap-and-trade), ha forzado a los países en vías de desarrollo a actuar ahora o confrontar un futuro lleno de peligros.
Paradójicamente, el historial imperial de Barbados —con frecuencia una carga en los países poscoloniales— ha sido una ventaja, ya que la isla tiene una historia prolongada e ininterrumpida de planificación urbana y rural al estilo británico. Como el Reino Unido, Barbados está dividida administrativamente en parroquias, y las leyes modernas de desarrollo se basan en la Ley de Planificación Urbana y Rural (Town and Country Planning Act) de Gran Bretaña de 1947. Cuando declaró su independencia, Barbados estableció su propio plan maestro con la Orden de Desarrollo de Planificación Urbana y Rural de 1972. En la actualidad, toda la construcción en la isla es supervisada por la Oficina de Planificación de Desarrollo Urbano y Rural (Town and Country Development Planning Office, o TCDPO), y el jefe de planificación urbana reporta directamente al primer ministro.
El desarrollo inmobiliario de la isla está guiado por el Plan de Desarrollo Físico de 1988. Desde la enmienda al documento de 2003, se ha producido un giro hacia el desarrollo sostenible, no solo como lema, sino como una visión integral del gobierno de la isla. En un discurso dado en una conferencia en 2008, el anterior primer ministro, David Thompson, reseñó algunas de las ideas centrales del plan: proteger los recursos naturales, agrícolas y culturales; promover los centros y corredores de uso mixto para alentar una economía diversificada, mantener el centro de Bridgetown como eje financiero y comercial; y estimular el turismo modernizando las viejas propiedades costeras y desarrollando nuevos emprendimientos. El primer ministro actual, Freundel Stuart, ha continuado con este empuje de sostenibilidad, tal como lo demuestra su participación en paneles de alto nivel en la Conferencia de Desarrollo Sostenible Rio+20 de las Naciones Unidas el año pasado.
Hacia finales de la década de 1970, los dueños de propiedades individuales comenzaron a notar que la erosión costera afectaba sus terrenos. Los medios de comunicación comenzaron a insistir en este tema, de forma concurrente con el impulso del turismo, que se estaba convirtiendo rápidamente en la fuente principal de reservas de divisas extranjeras. Motivado por esta erosión costera —pero también preocupado por eventos catastróficos como huracanes, terremotos, marejadas, erupciones volcánicas y derrames de petróleo— el gobierno de Barbados inició un estudio de diagnóstico de factibilidad en 1981, con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), como parte de su Programa de Conservación Costera. El estudio se centró en las costas oeste y sur, ya que estas áreas de la isla tenían el mayor potencial para la infraestructura turística. Al mismo tiempo, el gobierno estableció temporalmente una Unidad de Proyecto de Conservación Costera (Coastal Conservation Project Unit, o CCPU), que super-visó el estudio de factibilidad y llegó a una serie de conclusiones sobre las causas de la erosión costera y el daño a las propiedades de la costa. Por ejemplo, como la calidad del agua en el interior de Barbados era mala, su escurrimiento contaminaba el mar y dañaba los arrecifes de coral. Ciertos fenómenos naturales, como las marejadas provocadas por tormentas y los huracanes erráticos ocasionales, también causaban erosión. A su vez, las estructuras de defensa marina existentes habían sido diseñadas de forma deficiente. El estudio del BID sugirió que la CCPU siguiera vigilando las líneas de la costa, brindara asesoramiento al público sobre temas costeros y actuara de consultora de la TCDPO en cuestiones de desarrollo de la costa.
El nacimiento de la Unidad de Gestión de la Zona Costera
La Unidad de Proyecto de Conservación Costera continuó con su mandato por una década, y el gobierno de Barbados, con financiamiento adicional del BID, se embarcó en otro estudio, que recomendó el establecimiento de una unidad permanente para vigilar la zona costera. La Unidad de Gestión de la Zona Costera (Coastal Zone Management Unit, o CZMU) fue creada en 1996 para regular, hacer recomendaciones y educar a la población de Barbados sobre la gestión costera. La CZMU, que sigue recibiendo una gran parte de su financiamiento del BID, se aloja actualmente en el Ministerio de Medio Ambiente, Recursos Hídricos y Drenaje. Como lo sugiere su título, la CZMU gestiona la zona costera, definida como “la zona de transición donde el suelo se une con el agua, la región influenciada de forma directa por los procesos hidrodinámicos marinos, extendiéndose mar adentro hasta la barrera de la plataforma continental, y mar afuera hasta el primer cambio importante de topografía por encima del alcance del oleaje de tormentas importantes”. Por lo tanto, la unidad supervisa los arrecifes de coral alrededor de Bar-bados y todos los proyectos de ingeniería costera, y funciona como asesor de la TCDPO para el desarrollo costero en tierra firme.
La relación entre la CZMU y la TCDPO está marcada por temas del uso del suelo. Cuando la TCDPO recibe una solicitud para desarrollar la zona costera, se la envía automáticamente a la CZMU para su revisión y comentario. Como la industria turística se concentra principalmente en la zona costera de la isla, gran parte de las solicitudes de desarrollo inmobiliario de Barbados pasan por las manos del CZMU. La unidad inspecciona la solicitud para verificar que los retrocesos son correctos: 30 metros de la cota máxima de agua para los emprendimientos a lo largo de la costa, y 10 metros para aquellos a lo largo de los acantilados, medidos tierra adentro de la cota. Además de verificar los retrocesos, la CZMU analiza los requisitos de drenaje, zonas de amortiguamiento, restricciones de cercas y otras reglamentaciones. La CZMU luego hace recomendaciones a la TCDPO sobre la solicitud.
La Directora en Ejercicio de la CZMU, la Dra. Lorna Inniss, que tiene un PhD. en Oceanografía por la Universidad Estatal de Luisiana, alaba este proceso: “Nuestra colaboración interministerial es extremadamente cercana. Tenemos la capacidad para establecer y mejorar la estructura gubernamental que es inclusiva y consultiva por naturaleza”. El proceso gubernamental es admirable por su cooperación y tendencia a derribar silos; desafortunadamente, las recomendaciones de la CZMU son puramente consultivas y no tienen el poder vinculante necesario para que la TCDPO pueda obligar su cumplimiento. Las reglamentaciones de la zona costera no son retroactivas a las incontables propiedades construidas durante el boom del desarrollo de balnearios, y las sanciones para aquellos que las violan siguen siendo muy bajas. Este proceso es lo más cerca que llega Barbados a la evaluación de impacto medioambiental formalizada del modelo de los EE.UU., pero es un primer paso importante para el Caribe. La CZMU y la TCDPO han tenido más éxito al planificar el desarrollo futuro de bajo impacto a lo largo de la costa este más montañosa, por ejemplo, donde el Plan de Desarrollo Físico contempla la creación de un parque nacional.
La CZMU es más efectiva cuando implementa proyectos de ingeniería costera para proteger la línea de la costa y frenar la erosión de las playas. La técnica de conservación más natural es restaurar las dunas y manglares. La plantación de vegetación en las áreas costeras permite la formación natural de dunas y evita las inundaciones debido a marejadas de tormenta, mientras que los manglares absorben la acción de las olas. La alimentación artificial de la playa es una solución rápida y popular, pero es un arreglo caro y poco efectivo, ya que las corrientes y tormentas pueden erosionar fácilmente las playas rellenadas artificialmente.
La CZMU introduce también salvaguardas en la costa con varias intervenciones físicas, como rompeolas, espigones y malecones. Los rompeolas son estructuras de hormigón, enterradas cerca de la playa, que obligan a las olas a romper más lejos de la costa, para que no golpeen directamente sobre la arena. Los espigones son estructuras de roca que penetran en el mar para inmovilizar los sedimentos. Los malecones son el tipo más grande de inter-vención de la CZMU. Diseñados para proteger las áreas más pobladas, estos proyectos de construcción consisten en rocas grandes dispuestas en forma de escollera o una muralla de contención plana de hormigón que puede crear un espacio público atractivo tanto para turistas como residentes, como el Paseo Richard Haynes, financiado parcialmente por un préstamo del BID. Como estas técnicas pueden exacerbar a veces la erosión y requerir un mantenimiento más caro que las intervenciones naturales, su eficacia a largo plazo es discutida, pero en el corto plazo protegen la línea de la costa y la industria turística.
Dada la vulnerabilidad de la isla a las tormentas, los proyectos de ingeniería pueden ser costosos. Inniss, sin embargo, explica: “Tenemos una política de consulta rigurosa a las partes interesadas, y no es simplemente una formalidad. Nuestra temporada alta es de noviembre a abril; en un proyecto reciente en Holetown, los comerciantes nos dijeron que era fundamental que el trabajo se completara antes de noviembre, así que nos apuramos para hacerlo. Cuando hay un espíritu de cooperación mutua, podemos obtener el apoyo del sector privado”. Con un poco de suerte, la CZMU podrá utilizar el capital político obtenido del sector privado en este tipo de proyectos, para conseguir que las reglamentaciones más estrictas sean vinculantes en el futuro.
Para poder obtener apoyo, la CZMU ha lanzado una campaña de gran envergadura para educar a la población de la isla, que a juicio de Inniss es la razón por la cual la CZMU es exitosa, tanto interna como externamente. “Comienza con un alto nivel nacional de educación y alfabetismo — más del 98 por ciento desde hace décadas”. El exsenador Henry Fraser concuerda con ella: “La gente pregunta por qué las cosas funcionan en Barbados. Principalmente se debe al énfasis puesto en educación desde que nos emancipamos. Y porque es un lugar pequeño y muy religioso, en el que la gente vive cerca, con respeto, tolerancia y una ética de trabajo mayor que en otros lados».
Para profundizar la base educativa del enfoque cooperativo de Barbados sobre la gestión de las zonas costeras, la CZMU distribuye un boletín, mantiene una fuerte presencia en los medios sociales, y produce un programa de televisión educativo que explica la historia geológica de la isla y técnicas para aumentar el nivel de conciencia sobre el aumento del nivel del mar y la importancia de la gestión costera. También patrocina muchas actividades, como el Día Internacional de Limpieza de la Costa, las Caminatas en la Playa a la Puesta del Sol, la Serie de Seminarios de Verano y un programa de residencia de verano para estudiantes del nivel secundario y terciario. También da conferencias para escuelas e instituciones educativas, ONG, organizaciones privadas y el público en general.
Próximos pasos y cooperación global
El BID sigue brindando un respaldo importante a los esfuerzos de Barbados. La ayuda más reciente prestada por el banco de desarrollo al país incluye un préstamo de $30 millones de dólares a 25 años plazo para un Programa de Gestión y Evaluación de Riesgo Costero. Inniss se entusiasma con la confianza implícita en este respaldo financiero, ya que es una señal de que el gobierno cree que la CZMU puede ejecutar un proyecto que generará el valor suficiente como para devolver el dinero prestado. “Será una estrategia de gestión de zona costera integrada, moderna y superior, con la participación de una serie de partes interesadas: el turismo, destilerías de ron, empresas de electricidad, puertos recreativos, navegantes, pescadores comerciales, el puerto, los buzos”, detalla Inniss. “Los dirigentes clave han reconocido que la gestión de la zona costera es importante no solo como un programa medioambiental sino también para hacer crecer la economía de Barbados”. Esperamos que otros países del Caribe hayan tomado nota, puesto que la propia Inniss ha proporcionado asistencia técnica a St. Lucia, Trinidad y Tobago, y St. Vincent y las Granadinas, inspirada a su vez por el modelo de Nueva Zelanda, Hawái y la Administración de Pesca y Océanos de Canadá para implementar estándares internacionales.
Por supuesto, hay todavía lugar para mejorar. Si bien la CZMU trabaja de cerca con la TCPDO en la planificación del uso del suelo, con los parques nacionales marinos para vigilar los ecosistemas, y con los ingenieros civiles del Ministerio de Obras Públicas, la Unidad no está completamente integrada todavía con el Ministerio de Agricultura y Pesca. Por ejemplo, reconoce Inniss: “Sabemos científicamente que el escurrimiento agrícola es el mayor contribuyente a los contaminantes marinos”.
En efecto, en una isla pequeña, el suelo y el agua están intrínsecamente interconectados. Mientras Barbados está cumpliendo su parte en la batalla contra el cambio climático mundial —otro préstamo del BID firmado al mismo tiempo que el financiamiento de la gestión costera establecerá un Fondo de Energía Inteligente para reducir la dependencia de combustibles fósiles— no puede quedarse sentada a esperar que los países más grandes actúen. Mientras que otras islas pequeñas en vías de desarrollo en el Océano Índico y el Océano Pacífico están contemplando la posibilidad de reubicar su población a otros países dentro de algunas décadas, los habitantes de Barbados piensan quedarse y proteger su pequeña porción del Paraíso.
Sobre los autores
Gregory R. Scruggs fue consultor de la Asociación Americana de Planificación para América Latina y el Caribe desde 2010 a 2013. En la actualidad está estudiando una maestría en estudios regionales de América Latina y el Caribe en la Universidad de Columbia. Contacto: gscruggs.apa.consult@gmail.com.
Thomas E. Bassett, asistente senior de programa en la Asociación Americana de Planificación–(APA), trabaja con una beca de la Asociación de Energía y Clima de las Américas para el Departamento de Estado de los EE.UU, así como también a nivel nacional en el Programa de Ayuda a la Comunidad. Contacto: thomas.e.bassett@gmail.com.
Recursos
Bassett, Thomas E. and Gregory R. Scruggs. 2013. Water, Water Everywhere: Sea level Rise and Land Use Planning in Barbados, Trinidad and Tobago, Guyana, and Pará. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP13TB1. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2282_1621_Bassett_WP13TB1.pdf.
Belle, N. and B. Bramwell. 2005. Climate change and small island tourism: Policy maker and industry perspectives in Barbados. Journal of Travel Research 44: 32–41.
Dharmartne, G. and A. Brathwaite. 1998. Economic valuation of coastline for tourism in Barbados. Journal of Travel Research 37: 138–144.
Inter-American Development Bank. 2010. Indicators of disaster risk and risk management, Program for Latin America and the Caribbean, Barbados. September. Accessed July 9, 2012. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35160015.
Phillips, M. R. and A. L. Jones. 2006. Erosion and tourism infrastructure in the coastal zone: Problems, consequences, and management. Tourism Management 27: 517–52.
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Allá por la edad de bronce, cuando yo era un estudiante de posgrado, la Asociación de Economía de los Estados Unidos me invitó a presentar un trabajo en su reunión anual. En ese momento, como era un inconformista, me debatía entre asistir o no a la reunión de saco y corbata. Mi tutor del doctorado me dio un excelente consejo: “No te voy a decir si tienes que usar saco o no, pero ten en consideración si deseas que la audiencia te recuerde por lo que dijiste o por lo que vestiste”. Fue un recordatorio muy útil de que, si tenemos un mensaje que dar, lo mejor es envolverlo de tal manera que aumente las probabilidades de que se reciba y se comprenda. Al final fui de saco y corbata, y aprendí una lección útil acerca de la interacción entre forma y contenido que, a veces, es sutil y, otras, no tanto.
De vez en cuando, los centros de estudio e investigación como el Instituto Lincoln deben considerar si están envolviendo su contenido de manera que atraiga al público para leerlo y utilizarlo. Durante el año pasado, hemos analizado detenidamente de qué manera presentamos y difundimos nuestras investigaciones y análisis de políticas. Comenzamos en enero de 2015 con una nueva imagen de Land Lines, diseñada con el fin de que la revista fuera más atractiva para una audiencia más amplia. Nuestro primer número con el nuevo diseño tuvo como portada una impresionante fotografía aérea del delta del río Colorado, donde, en 2014, un “flujo de impulsos” liberados de diques ubicados río arriba permitió que el agua circulara a lo largo del lecho seco del río hacia el mar de Cortés por primera vez en varias décadas, lo que estimuló un renovado esfuerzo por restaurar el ecosistema nativo que había existido bajo diferentes patrones de uso del suelo en la cuenca del río. Además, comenzamos a contratar los servicios de periodistas para redactar artículos atractivos que conectaran nuestras investigaciones y análisis de políticas con las personas cuyas vidas mejorarían por la utilización de mejores prácticas en el uso del suelo.
El nuevo diseño de Land Lines y nuestros informes sobre enfoques en políticas de suelo son sólo una pequeña parte del gran esfuerzo que el Instituto Lincoln está realizando para difundir más ampliamente nuestro formidable arsenal de investigaciones e ideas. Una acción continua, clara e incisiva para alcanzar al público facilitará el impacto que deseamos que tenga nuestro trabajo en las políticas y en las personas. En agosto de 2015, lanzamos una campaña de varios años para promover la salud fiscal municipal como base sobre la cual los municipios pueden proporcionar bienes y servicios que definan una alta calidad de vida para sus residentes. Nuestros investigadores, personal y contrpartes trabajan en forma interdisciplinaria a fin de otorgarle mayor importancia a este tema, a la vez que generan nuevas acciones de carácter transversal para tratar las cuestiones de cambio climático y resiliencia, desarrollan herramientas de última generación para la planificación de casos posibles, e investigan la relación existente entre las políticas de suelo y el agua o entre el uso del suelo y el transporte.
Este mes damos un paso más para la difusión de nuestras ideas de manera más efectiva mediante la presentación de un nuevo logo, un nuevo eslogan y una nueva declaración de misión del Instituto Lincoln:
Descubriendo respuestas en el suelo: Colaborar en la solución de los desafíos económicos, sociales y medioambientales en todo el mundo, con el fin de mejorar la calidad de vida mediante enfoques creativos en cuanto al uso, la tributación y la administración del suelo.
El logo conserva la “L” de Lincoln dentro del delineado simbólico de una parcela de suelo, con un diseño más moderno y abierto que invita a las nuevas audiencias a descubrir nuestro trabajo. El eslogan y la declaración de misión explicitan lo que siempre ha sido verdad: que una buena política de suelo puede ayudar a solucionar algunos de los desafíos mundiales más acuciantes, como el cambio climático o la pobreza y las tensiones financieras en las ciudades de todo el mundo.
No estamos reinventando al Instituto Lincoln, sino que apuntamos a difundir nuestro trabajo entre una audiencia más amplia y descubrir las líneas que conectan temas aparentemente disímiles, como la relación entre la conservación del suelo y la mitigación del cambio climático. Esta “renovación” culminará este año, cuando presentemos el nuevo diseño de nuestro sitio web con un formato que nos permitirá transmitir nuevos mensajes sobre la manera en que las políticas de suelo pueden dar forma a un mejor futuro para miles de millones de personas.
En este número de Land Lines se anticipan dos nuevos e importantes libros que actualizan nuestra presentación de los temas que hemos estado investigando durante varias décadas. En A Good Tax (Un buen impuesto), Joan Youngman presenta claros y sólidos argumentos a favor del impuesto a la propiedad, la fuente de ingresos municipales más importante e incomprendida. Este magistral análisis de un tema tan difícil es presentado en una lúcida prosa por la directora de Valuación y Tributación del Instituto Lincoln. En el capítulo sobre financiamiento escolar, que presentamos en este número de la revista, se hace una defensa del impuesto —que a la gente le encanta odiar— al servicio de un bien público que define la suerte de las futuras generaciones.
En el libro Nature and Cities (La naturaleza y las ciudades), editado por George F. Thompson, Frederick R. Steiner y Armando Carbonell (este último, director del Departamento de Planificación y Forma Urbana del Instituto Lincoln), se analizan los beneficios económicos, medioambientales y de salud pública derivados del diseño y la planificación urbana ecológica. Nature and Cities contiene ensayos de James Corner, diseñador del espacio verde denominado High Line, en la ciudad de Nueva York, y de otros referentes en el ámbito del paisajismo, la planificación y la arquitectura en todo el mundo, por lo que ofrece un tratamiento erudito y visualmente cautivador de un tema que se presenta como urgente en vista del cambio climático y el crecimiento de la población urbana.
Como verán, continuaremos ofreciendo a nuestros colegas y amigos artículos rigurosamente documentados y óptimamente redactados. También expandiremos nuestra red de investigadores, gestores de políticas y profesionales quienes aplicarán las conclusiones de nuestras investigaciones de un modo que sólo podemos imaginar. Al fin y al cabo, nuestro esfuerzo colectivo tiene como fin mejorar las vidas de todos aquellos que consideran a este planeta como su hogar. Y sabemos que todo comienza con el suelo.
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Harmful impacts of sprawl in terms of air and water pollution, waste of energy and time, traffic congestion and highway accidents, lack of affordable housing, increased flooding, and loss of biodiversity have been widely documented (Platt 2004, ch. 6). Also, the fiscal impacts of sprawl on local communities have been evaluated by researchers at the Brookings Institution, the Lincoln Institute of Land Policy, and elsewhere.
Slaying the “beast of sprawl” has been the Holy Grail of planners and land use lawyers for decades, stimulating the development of new tools like planned unit development (PUD), cluster zoning, subdivision exactions, preferential taxation of farm and forest land, transfer of development rights (TDR), state land use planning, and growth management. Reflecting the antisprawl fervor of the 1970s, a prominent policy report titled The Use of Land euphorically declared:
“There is a new mood in America. Increasingly, citizens are asking what urban growth will add to the quality of their lives. They are questioning the way relatively unconstrained, piecemeal urbanization is changing their communities and are rebelling against the traditional processes of government and the marketplace.” (Rockefeller Brothers Fund 1973, 33)
