Over the past several years, the Lincoln Institute has sponsored executive courses for state planning directors in the Northeast and in the West. In October 2002, more than 25 planning officials from 14 western states met in Portland, Oregon, to compare their experiences, learn from each other’s successes and failures, and receive briefings, lectures and case presentations. A featured panel discussion during that course addressed “The Role of Water in Managing Growth.” This article provides a brief review of alternative policy options to link land use and water supply, and offers some suggestions for further research, education and policy development.

During the summer of 2002, many Colorado communities imposed watering restrictions as historic drought gripped the state. Along Colorado’s Front Range, from Fort Collins to Colorado Springs, officials are now contemplating the possibility of adopting a coordinated program to help homeowners understand when they can, and cannot, water (Smith 2002). At the same time, Governor Bill Owens and other state officials hope to work with the Bush administration to harvest more trees in Colorado’s high-country in hopes of increasing water supply (Stein 2002). The basic idea behind this proposal, based on decades of study of state forests in Colorado, is that by removing around 40 percent of all trees in an area, the runoff from spring snowmelt can be increased significantly (Denver Post 2003). Such a proposal could change the face of Colorado for decades to come.

The situation in Colorado is symptomatic of urban areas throughout the Rocky Mountain West, one of the fastest growing regions in the country, and one of the driest. Finding sufficient water to meet the demands of burgeoning urban areas while also providing water for agricultural, commercial, recreational and environmental uses is one of the region’s most challenging land use issues.

But water is not a problem only in the West. Communities from Florida to Massachusetts experienced some form of water rationing during the summer drought in 2002 (Snyder 2002). Frederick, Maryland, for example, has experienced a water supply crisis due to rapid growth and bad planning. After imposing a ban on new development, city officials approved an ordinance in September 2002 that will limit developers’ access to water once Frederick moves beyond the immediate crisis and lifts the moratorium on construction. As further evidence of the growing need to link growth and land use with water supply, the Environmental Law Institute, the American Planning Association and other organizations cosponsored a conference in February 2003 titled Wet Growth: Should Water Law Control Land Use? It was cosponsored by and held at the Center for Land Resources at Chapman University School of Law in Orange, California.

Policy Options

Water and land are inseparable, yet the need to link growth with water supply in the process of making land use decisions appears to be a relatively recent phenomenon. A preliminary review suggests four prominent policy options to achieve this linkage.

Water Markets

In their 2001 report, Water and Growth in Colorado, researchers at the University of Colorado’s Natural Resources Law Center write, “. . . managing growth through water policy . . . is probably not an option worth considering.” Their conclusion is based, at least in part, on two observations: abundant water supplies in the city of Pueblo have not spurred growth there, and a lack of water has not restricted development in the nation’s fastest-growing region, Douglas County. The authors explain that a more compelling set of issues revolve around the impact of land use and growth on water resources. The increasing demand for municipal water use tends to deplete stream-flows and thereby degrade fisheries, recreational opportunities and other environmental values; increase water pollution; foster inter-state disputes; and increase the price of water. While these impacts are undeniable and create their own set of problems, they distract us from the question of whether, and to what degree, water supply can or should direct growth.

In the West, water is considered a private property right (Getches 1984). It can be separated from the land and may be bought and sold in the free market like any other commodity. In Colorado and other western states, it is common to hear people say, “water flows uphill toward money.” This means that water is reallocated to where it is most highly valued (or to those who can pay the most), as illustrated by the trans-boundary system that diverts water from the western slope of Colorado across the Continental Divide to the metropolitan areas along the eastern slope. Under this legal and institutional system, it is quite common to transfer water rights from agriculture, which accounts for about 75 percent of water use in the West, to ever-expanding urban areas.

Water markets thus facilitate growth by acquiring the water necessary for land use and urban development (Anderson and Leal 2001). But what if a community or region is interested in managing growth to sustain some open space, wildlife corridors, and sufficient water flows for fish, recreational and other environmental values? How can water availability, or more accurately the lack of water, direct growth and land use into more desirable areas, thereby reducing conflicts with other community goals?

Public Trust Doctrine

One way is to establish priorities for water use through the political process. Article II, Section 1, of Hawaii’s constitution states, “All public natural resources are held in trust by the State for the benefit of the people.” Article II, Section 7, says, “The State has an obligation to protect, control, and regulate the use of Hawaii’s water resources for the benefit of its people.” Section 7 goes on to say that the state’s water resources agency shall “establish criteria for water use priorities while assuring appurtenant rights and existing correlative and riparian uses …” Interpreting these constitutional provisions, the Hawaii State Water Code clarifies that the state has both the authority and duty to preserve the rights of present and future generations in the waters of the state, and the state has a duty to take the public trust into account in the planning and allocation of water resources.

Hawaii’s public trust doctrine is not uncommon; most western states have similar language in their constitutions (Sax 1993). Hawaii appears to be unique, however, in the degree to which it allocates water on the basis of the public trust doctrine. The state’s water code declares that water should not only be allocated to domestic, agricultural, commercial and industrial uses, but also to protect traditional and customary Hawaiian rights, maintain ecological balance and scenic beauty, provide for fish and wildlife, and offer opportunities for public recreation. To achieve these purposes, the Commission on Water Resource Management is responsible for developing a water plan that allocates water on the basis of “reasonable beneficial use,” and for regulating water development and use (Derrickson et al. 2002).

In 1997, the Commission issued water use permits for agricultural and other out-of-stream uses on the Waiahole Ditch water system. The decision was appealed to the Hawaii Supreme Court, which overturned the Commission decision and ruled that the public trust doctrine and the state’s water code provide that, at least in this case, in-stream public uses of water receive special consideration over off-stream private uses. This and similar applications of the public trust doctrine suggest that it is possible for appropriate jurisdictions to establish priorities for water use, and then to allow the market to reallocate water rights from one use to another consistent with the priorities established by law and the political process (Sax 1993).

“Prove-it” Policies

Rather than rely on water markets, a public trust doctrine, or some combination of the two, several jurisdictions around the country have crafted policies that specifically require a link between water availability and development. According to the ordinance adopted in Frederick, Maryland, city officials will review every proposed development and decide whether the city can provide the necessary water. Under the ordinance, 45 percent of surplus water will be allocated for new residential developments, 30 percent for commercial and industrial projects, and 25 percent for other uses, including government buildings and hospitals.

Other states have adopted similar policies that require developers to prove that they have adequate water supplies prior to approving development proposals. According to Charles Unseld, the director of Colorado’s Office of Smart Growth, several communities along Colorado’s Front Range are imposing such restrictions, at least on an ad hoc basis. In October 2001, California Governor Gray Davis signed Senate Bill 221, which requires developers of proposals for subdivisions of 500 units or more to prove they have water rights before they can receive final approval. While this requirement can be avoided by building smaller developments, it nevertheless represents an incremental step in directing growth according to the availability of water.

Perhaps the most sweeping policy framework linking water supply to growth is Arizona’s Groundwater Management Act. Groundwater sources supply roughly one-half of the total annual demand for water in Arizona (Jacobs and Holway, undated). Like most western states, agriculture accounts for about 70 percent of water use in Arizona, although this percent is slowly decreasing as municipal demand increases and the agricultural economy declines. In response to a growing concern over groundwater mining (that is, pumping and using groundwater at a rate faster than it can naturally replenish itself), the legislature passed the Groundwater Management Act (GMA) in 1980, and it was signed by then-Governor Bruce Babbitt.

The GMA created four “active management areas” (AMAs) around the state’s most populous areas: Phoenix, Pinal, Prescott and Tucson; a fifth AMA was created in Santa Cruz in 1993. The primary intent of the GMA is to sustain a long-term balance between the amount of groundwater withdrawn in each management area and the amount of natural and artificial recharge. This is accomplished through a combination of mandatory water conservation requirements and incentives to augment existing supplies. To help achieve the goal of “safe yield,” the GMA prevents new subdivisions from being approved in AMAs unless developers can prove that renewable water supplies are available for 100 years.

During a recent review of the GMA by a Governor’s Commission, water managers in Arizona concluded that the “assured water supply” program is responsible for much of the substantial progress that has been made in fast-growing municipalities to move away from groundwater overdraft toward renewable water supplies, including water from the Colorado River and reuse of effluent.

Another potential policy mechanism to link growth and land use to water supply is the use of urban growth boundaries (UGBs). The statutes that authorize UGBs in Oregon do not currently single out water availability as a variable for determining where the boundary should be located. However, Ethan Seltzer, director of the Institute of Portland Metropolitan Studies at Portland State University, has commented that it is not inconceivable to create a UGB within which developers would be required to prove that water is available for proposed growth.

Water and Land Management Strategies

In addition to asserting policies that explicitly link the availability of water supply to proposed development, there are other ways to meet the demand for more water to support development. Using existing water supplies more efficiently through conservation, xeriscaping and other water-saving measures can free up some water. Drought planning, water harvesting and the use of on-site gray-water systems can also help manage supply to meet demand. Groundwater development and the conjunctive use of surface water and groundwater may be appropriate for some communities. Small-scale and off-stream water storage, while potentially expensive and environmentally controversial, also could help some communities satisfy their thirst for growth.

Another option, mentioned earlier, is to increase water supply through timber harvesting and vegetation management. While some people debate the technical merits of this option, nearly everyone must question its political feasibility. During the past decade, conservation and environmental groups have consistently challenged timber harvesting practices on federal lands throughout the West, often tying-up much needed salvage logging and restoration projects for years in the courts.

The Search for a Land and Water Ethic

A recent issue of National Geographic reports, “Among the environmental specters confronting humanity in the 21st century—global warming, the destruction of rain forests, over-fishing of the oceans—a shortage of fresh water is at the top of the list …” (Montaigne 2002). In the face of what the World Bank refers to as the “grim arithmetic of water,” the author concludes that people around the world seem to emphasize two common approaches to this problem: efficient use of available water supplies, and a belief in using local solutions and free market incentives to emphasize conservation.

The relationship among water, growth and land use is a global problem that will be resolved most effectively at the local and regional level. While this article has reviewed several policy options, it is clear that there is much to be learned from other countries. More research, documentation and analysis of the effectiveness of alternative policies and practices are surely needed if the National Geographic story is correct: that limited water supplies are or will be the number-one environmental issue facing communities.

As we search for effective ways to integrate water, growth and land use, it is instructive to keep in mind the “land ethic” articulated by conservationist Aldo Leopold (1949, 224-225): “A thing is right when it tends to preserve the integrity, stability, and beauty of the biotic community. It is wrong when it tends otherwise.” The land ethic, according to Leopold, is based on the premise that the individual is a member of a community of interdependent parts. It provides moral direction on relationships between individuals and society and between humans and the biotic community, which includes soil, plants and animals, or collectively, land and water. This principle should inspire and guide us as we develop effective public policies to sustain communities and landscapes.

Matthew McKinney is director of the Montana Consensus Council, which is housed in the Office of the Governor in Helena, Montana. He is also a faculty associate of the Lincoln Institute, where he teaches courses on resolving land use disputes and regional collaboration, and coordinates the annual course for state planning directors in the West.

References

Anderson, Terry L. and Donald R. Leal. 2001. Free market environmentalism, rev. ed. New York: Palgrave Macmillan.

Denver Post. 2003. Keep forest bill’s focus on fire (February 11).

Derrickson, S.A.K., et al. 2002. Watershed management and policy in Hawai’i: Coming full circle. American Water Resources Association 38(2).

Getches, David H. 1984. Water law in a nutshell. St. Paul, MN: West Publishing Co.

Jacobs, Katharine L. and James M. Holway. Undated. Managing for sustainability in Arizona: Lessons learned from 20 years of groundwater management. Unpublished manuscript available from the Arizona Department of Water Resources.

Leopold, Aldo. 1949. A Sand County almanac. New York: Oxford University Press.

Montaigne, Fen. 2002. Water pressure. National Geographic (September):9.

Sax, Joseph L.1993. Bringing an ecological perspective to natural resources: Fulfilling the promise of the public trust. In Natural resources law and policy: Trends and directions, Lawrence J. MacDonnell and Sarah F. Bates, eds. 148-161. Washington, DC: Island Press.

Smith, Jerd. 2002. Cities may equalize water rules. Rocky Mountain News (November 8): 11A.

Snyder, David. 2002. A new direction in water law: Frederick ordinance resembles western U.S. approach. Washington Post (September 23): B01.

Stein, Theo. 2002. A clear-cut drought solution? Logging urged to boost runoff, but eco-groups object. Denver Post (November 10): 1.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las políticas de gestión del suelo urbano y el funcionamiento de los mercados de suelo urbano han pasado a ocupar un papel más importante en el debate de políticas públicas urbanas, así como en el trabajo académico y las agendas de desarrollo en varios países de esta región. En los últimos diez años, la red de académicos y funcionarios apoyada por el Programa para América Latina del Lincoln Institute of Land Policy ha desarrollado seminarios, promovido investigaciones, organizado debates públicos, asesorado a tomadores de decisión, y publicado los resultados de su trabajo sobre estos temas tan pertinentes. Los miembros de dicha red se reunieron en Buenos Aires en abril de 2004 para evaluar sus actividades y preparar esta declaración sobre los temas centrales de políticas del suelo, los cuales son claves para la búsqueda de programas de desarrollo urbano más sostenibles en el futuro.

En América Latina, las políticas urbanas y las formas de funcionamiento de los mercados de suelo tienden a producir ciudades económicamente desiguales, política y socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente no sustentables. Entre las consecuencias de dichas políticas están los altos y a veces irracionales precios de la tierra, producto, en parte, de la ausencia de efectivas formas de gestión de la tierra urbana.

La situación actual

Los mercados de suelo son estructuralmente imperfectos. Sin embargo, el funcionamiento de los suelos urbanos depende de relaciones sociales, que a su vez son afectadas por los resultados de las operaciones de dichos mercados. Esta conexión entre las relaciones sociales y los mercados de suelo hace a la vez posible y necesario influenciar dichos mercados. Lejos de neutralizar dichas imperfecciones, muchos de los instrumentos y políticas implementados más bien han contribuido a distorcionar aun más el funcionamiento del mercado de tierra urbana. Más aún, las políticas han mantenido las ‘reglas del juego’ inmobiliario urbano inalteradas y aparentemente intocables.

Una lectura más amplia del problema revela que, más que una racionalización inconsecuente, la disfuncionalidad de los mercados de suelo es el resultado de un conjunto de oportunidades perdidas para el desarrollo socialmente sostenible de las ciudades latinoamericanas. Sin embargo, existen oportunidades prometedoras e innovadoras para superar los cuellos de botella evidenciados en las políticas inadecuadas y destructivas del Estado, la dificultad de financiar el desarrollo urbano, y su capacidad deficiente de gestión.

Uno de los resultados negativos más sobresalientes de la situación actual es el relativo peso, importancia y persistencia de los mercados informales de suelo urbano caracterizado por prácticas exclusionarias, la entrega ilegal de títulos, la carencia de servicios urbanos y otros problemas. La desregulación en lugares donde habría que regular (las periferias pobres) y la sobre-regulación de las áreas ricas y reguladas, así como la privatización sin criterios sociales, son todos factores que contribuyen a impulsar estos procesos, especialmente la concentración espacial de la pobreza urbana. Si bien la mayoría de los programas de regularización están bien intencionados, la mayoría de ellos provoca efectos perversos, entre ellos los elevados costos del suelo para los sectores más pobres.

La planificación urbana y las normas urbanísticas tradicionales han perdido importancia y efectividad como instrumentos para orientar el desarrollo urbano, especialmente los mecanismos existentes para la gestión del suelo. Esta situación abre, no obstante, espacios de oportunidad para pensar en formas innovadoras de gestión y planificación urbana. En algunos lugares, ya se ha aprovechado dichas oportunidades a través de nuevos experimentos y propuestas que han provocado intensos debates al cuestionar los enfoques tradicionales.

En este marco, la creación de nuevas formas de gestión de la tierra tiene un requisito ineludible: repensar la tributación de la tierra urbana incorporando nuevos métodos y estar abierto a considerar instrumentos fiscales alternativos, entendidos como herramientas para reorientar el actual desarrollo de las ciudades y disciplinar el funcionamiento del mercado de tierra urbana. Dichas herramientas deben ser diseñadas no sólo para captar fondos para la construcción de infraestructura y la prestación de servicios urbanos, sino también para contribuir a una distribución más equitativa de los costos y beneficios, especialmente aquellos asociados con el proceso de urbanización y el retorno de las plusvalías de la tierra recuperada a la comunidad.

Propuestas de Acción

Reconocer el rol indispensable del Estado. Es impresdindible que el Estado (tanto a nivel local como nacional) tenga un rol activo en la promoción del desarrollo urbano. El nivel local debe comprometerse más con los cambios estructurales en la gerencia del suelo, y el nivel nacional debe fomentar dichas iniciativas locales activamente. El gobierno no debe ignorar su responsabilidad de adoptar políticas en torno al mercado de suelo urbano que reconozca el valor estratégico de la tierra y las características particulares del funcionamiento de sus mercados, para impulsar un uso sostenible del suelo al incorporar objetivos sociales y ambientales y beneficiar a los segmentos más vulnerables de la población urbana.

Quebrar la compartamentalización entre las autoridades fiscales, normativas y jurídicas. La falta de cooperación entre autoridades locales es responsable por importantes ineficiencias, políticas poco efectivas, desperdicio de recursos escasos y poca transparencia pública. Más aún, las acciones incongruentes de diversas autoridades públicas dan señales confusas a los agentes privados y crean incógnitas, si no oportunidades, para que los intereses especiales puedan modificar planes gubernamentales. La complejidad y escala de los desafíos planteados por la realidad social urbana de las ciudades latinoamericanas requieren la toma de acciones multilaterales por parte de numerosos actores para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana (formales e informales), asegurando de esta manera el logro de objetivos conjuntos: la promoción de un uso sostenible y justo de este recurso, la reducción de precios, la producción de suelo con servicios, el reconocimiento de los derechos al suelo por los pobres urbanos, y una repartición más equitativa de las cargas y los beneficios de la inversión urbana.

Estas autoridades también deben articular las políticas de desarrollo urbano con las políticas de tributación del suelo. Deben promover una nueva visión con una legislación urbanística que diferencie el derecho de propiedad del derecho de edificación y del uso del suelo, comprendiendo que las plusvalías generadas de los derechos de construcción no pertenecen exclusivamente a los propietarios de la tierra. Los gestores urbanos también deben también diseñar mecanismos creativos a través de los cuales las plusvalías se pueden usar para producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos, compensando de esta manera las desigualdades urbanas.

Reconocer los límites de lo posible. Transformar los marcos regulatorios actuales que rigen la utilización de la tierra urbana exige desarrollar un nuevo pensamiento urbanístico y jurídico que reconozca que las desigualdades urbanas y la exclusión socio-espacial son un fenómeno intrínseco al predominante modelo de desarrollo de las ciudades. Incluso en los marcos de los modelos vigentes, hay grados de libertad no despreciables para políticas más socialmente responsables y transparencia del gobierno. Las regulaciones y normas urbanísticas deben considerar la complejidad de los procesos de valorización del suelo y asegurar el cumplimiento de los principios efectivos tradicionales tales como aquellos que limitan la capacidad de las agencias gubernamentales para disponer de recursos públicos o prohibir el “enriquecimiento sin causa” de los propietarios privados.

Revertir círculos viciosos. Se necesitan alternativas a los programas de regularización para romper el círculo vicioso de reproducción de la pobreza que los actuales programas de regularización perpetúan. Es importante reconocer el carácter paliativo de dichos programas y la necesidad de integración de las políticas urbanas, de vivienda y de tributación de la tierra. La dependencia de los subsidios a la vivienda, aunque inevitable, puede quedar anulado si no se cuenta con mecanismos que impidan que estos subsidios se traduzcan en aumentos de los precios del suelo. Los funcionarios de las ciudades deben priorizar la generación de oferta de tierra equipada sobre los programas de regularización ya que el derecho a la vivienda es un derecho social a ocupar un hábitat viable y con dignidad. También es importante entender que la baja producción de suelo servido per se contribuye a la retención de la oferta y por consiguiente a su alto precio, afectando así todos los aspectos del desarrollo urbano.

Además, las soluciones individuales (tales como procesos de titulación predio-por-predio o la entrega de subsidios caso por caso a familias individuales) son en última instancia más onerosas para la sociedad que las soluciones colectivas y más amplias que incorporan otros valores agregados, como la construcción de espacios públicos, la inversión de infraestructura y otros mecanismos que fortalecen la integración social. Muchos países latinoamericanos han sido testigos de programas de subsidios habitacionales, muchas veces con el apoyo de agencias multilaterales, que no consideran o menosprecian el componente suelo. Tales programas buscan suelo público rápidamente disponible o simplemente ocupan suelo en las áreas intersticiales de la ciudad. Tal desinterés en una política de suelo más amplia compromete la replicabilidad, expansión y sostenibilidad de estos programas de vivienda en una escala más amplia.

Repensar los roles de las instituciones públicas y privadas. La gestión de la tierra, dentro de una gran diversidad de intervenciones urbanas – desde la producción en escala masiva de suelo con servicios para los pobres hasta las operaciones de redesarrollo urbano mediante grandes proyectos, pasando por las intervenciones del tipo ‘face-lift’ o los proyectos de recuperación ambiental — obliga a pensar en las más variadas formas de intervención de parte de las instituciones públicas responsables del desarrollo de las ciudades y en diferentes modalidades de asociación público-privada. La utilización de las tierras vacantes y la flexibilización de usos e intensidades de ocupación pueden jugar un papel crucial siempre que tales proyectos cumplan con las orientaciones estratégicas de las instituciones públicas, sean sujetas a la contraloría ciudadana, e incorporen una visión compartida y participativa del desarrollo urbano.

La ejecución de proyectos demostrativos como El Urbanizador Social en Porto Alegre, Brasil, el proyecto de vivienda Nuevo Usme y la legislación sobre la recuperación de plusvalías de Bogotá, Colombia, constituyen ejemplos de esfuerzos sensibles y creativos que reconocen la importancia de una adecuada gestión de la tierra urbana y de un nuevo pensamiento sobre el papel de la tierra, en particular del potencial del valor del suelo como instrumento para promover un desarrollo más sostenible y equitativo para los pobres de nuestras ciudades.

Un pensamiento creativo y balanceado también queda de manifiesto en proyectos conjuntos de capital público y privado en La Habana, Cuba, con plusvalías capturadas a través de la mejoría de áreas históricas densamente pobladas.

Potencializar el papel de la tributación de la tierra en el financiamiento público para promover el desarrollo urbano. Los gobiernos nacionales, estaduales o provinciales y locales deben compartir la responsabilidad por la promoción del impuesto predial como un mecanismo idóneo y socialmente aceptable para el financiamiento y promoción del desarrollo urbano. El impuesto predial no se debe aplicar con criterios generalizados, sino que debe ser sensible a las ciudades latinoamericanas que tienen un fuerte legado de desigualdades económicas y socio-espaciales. Pueden existir buenos argumentos para gravar a todos los terrenos con una tasa más alta que las edificaciones, de forma racional y diferenciada, en particular en los terrenos periféricos sujetos a la especulación urbana y las tierras ofertadas ex-ante a los sectores sociales de menores ingresos, (asegurándose que su pago contribuye, además, a la construcción de ciudadanía de estos sectores). Y como ya se aseveró, es esencial crear instrumentos impositivos innovadores y adecuados a cada realidad y otras modalidades para captar las plusvalías generadas.

Educar a los actores en la promoción de nuevas políticas. Todos los actores involucrados en estos procesos, desde los jueces a los periodistas pasando por los académicos y por supuesto los funcionarios públicos y sus mentores internacionales, requieren contar con formación y capacitación en profundidad sobre el funcionamiento de los mercados y la gestión de la tierra urbana para lograr estos objetivos. Es indispensable identificar los “campos de resistencia mentales”, particularmente en el pensamiento urbanístico, económico y en las doctrinas jurídicas, que constituyen obstáculos que hay que superar. Debemos reconocer, por ejemplo, que existe y opera un “derecho informal” que legitima social, si bien no jurídicamente, muchas transacciones sobre la tierra y crea redes y espacios de solidaridad e integración. Es urgente realizar acciones para introducir estos temas y propuestas en las agendas políticas en los distintos niveles gubernamentales, los partidos políticos, las organizaciones sociales, la academia y los medios de comunicación social.

Community land trusts provide affordable housing by separating the value of land from the value of buildings. Households pay for only the building or dwelling unit, and the CLT retains ownership of the land in this form of shared equity housing.

When the household sells, the CLT typically has the right to repurchase the unit at a price determined by a formula based on the value of improvements made by the household, the change in local housing prices, and the duration of tenancy. The CLT then resells the building or unit to another low-income household, and continues to own the land. This chain of sales ensures that the unit provides affordable housing services on a sustainable basis.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En las ciudades de América Latina, y especialmente en las más grandes, la ubicación de las viviendas es crítica para los grupos más vulnerables. En Buenos Aires, la población de las villas miseria en el área del centro se duplicó en el último período intercenso (1991-2001), si bien la población total declinó aproximadamente el 8 por ciento. En Rio de Janeiro, durante la misma década, los asentamientos informales de mayor crecimiento fueron los que se percibían como mejor ubicados, generalmente cerca de la costa en los barrios de clase media y alta, si bien éstos eran ya los barrios más hacinados y congestionados.

También se observa esta tendencia en Chile, no obstante el problema de los asentamientos informales es mucho menor que en el resto de América Latina. Sólo alrededor de 28.600 familias (el 1 por ciento de la población total de Chile) viven en 533 asentamientos precarios identificados (los cuales son denominados campamentos). Los catastros sucesivos demuestran que al mismo tiempo que los campamentos más antiguos se van reordenando, se continúan creando campamentos nuevos. Más de la mitad de los campamentos existentes fueron establecidos entre 1991 y 2007 (Fundación un Techo para Chile, 2007).

Hay varias explicaciones para esta persistencia de campamentos, aun en Chile, donde la política de vivienda se considera más desarrollada que en otros países, y donde ya queda poca tierra urbana disponible para ser invadida. Algunas familias que viven en campamentos pueden representar un grupo residual en transición entre su llegada a la ciudad y su reubicación en viviendas de interés social u otro tipo de vivienda formal. Otros pueden tener preferencia por tener su propia casa en un campamento en vez de tener que compartir cuartos con otra familia o parientes en una vivienda más formal.

Vivir en un campamento también puede ser comparable a anotarse en una lista de espera para poder acceder a un programa de vivienda de interés social, ya que el programa del gobierno que se concentra en este tipo de familias (Chile Barrio) tiene por finalidad atender a sus necesidades y facilitar su acceso a la vivienda de interés social. Como algunas de las familias que viven en campamentos aún no cumplen con las condiciones necesarias para participar en el programa de viviendas de interés social, siguen allí hasta poder encontrar otras opciones.

Por otro lado, la continua existencia de campamentos no se puede atribuir a altos niveles de pobreza o a una política débil de regularización de asentamientos. Por el contrario, en los últimos 20 años la pobreza en Chile se redujo a la mitad, y ahora se estima que alcanza al 13,7 por ciento de la población (CASEN, 2006). Al mismo tiempo, el gobierno implementó una política de vivienda que entrega bonos a las familias para comprar una casa. Este programa ha sido respaldado por sucesivas administraciones de gobierno y ha beneficiado hasta ahora a dos millones de familias, a un promedio de 100.000 familias por año, o casi el 3 por ciento de los 3,6 millones de hogares urbanos de Chile en 2002.

Independientemente de su éxito en términos de cobertura, los programas de vivienda han generado una concentración de viviendas de interés social en la periferia de Santiago y otras ciudades principales. Históricamente, los proyectos de viviendas de interés social han creado grandes zonas socialmente homogéneas que han producido la segregación de familias de bajos ingresos, con consecuencias negativas. Algunas de estas zonas ahora sufren de serios problemas sociales, como un alto nivel de desempleo y deserción escolar, como también sentimientos generalizados de falta de esperanza y inversión de los valores sociales entre sus residentes (Sabatini, Cáceres y Cerda, 2004).

También hay mayor inestabilidad e inseguridad laboral en la economía chilena en la actualidad que en el pasado, y una transformación radical del sistema político ha desestabilizado las relaciones cotidianas entre las clases populares y los líderes de los partidos políticos. A medida que estas formas tradicionales de cohesión social se van debilitando, ciertos factores, como la ubicación de una casa en la ciudad, se hacen más relevantes, ya que una buena ubicación puede brindar acceso a una mejor “geografía de oportunidades”, o sea a lugares que se perciben como de mayor y mejor acceso a servicios públicos y privados, como escuelas, mercados, parques y redes de transporte, como también acceso a mejores trabajos y proximidad a redes sociales y familiares.

En este contexto, examinaremos algunos de los factores que influyen en el continuo desarrollo y persistencia de los campamentos, a pesar de la disponibilidad de programas gubernamentales masivos de vivienda, como también un sistema legal que protege los derechos de propiedad.

Una encuesta de preferencias de localización de vivienda

Usando datos de la Región Metropolitana de Santiago, diseñamos tres conjuntos de muestras con un total de 1.588 unidades familiares: familias que viven en campamentos (812); familias que viven en viviendas de interés social y que se mudaron de campamentos que fueron erradicados (510); y familias que viven en viviendas de interés social pero que no se mudaron de un campamento (266). Las tres muestras fueron tomadas, respectivamente, de un inventario de moradores de campamentos preparado en 2007; y el registro del programa Chile Barrio, que identifica a familias que vivían en campamentos y que adquirieron viviendas de interés social entre 1999 y 2005; y familias del mismo proyecto de viviendas de interés social que no provenían de un campamento. Las encuestas en los campamentos fueron efectuadas de puerta en puerta en agosto de 2008, y en los barrios de proyectos de vivienda de interés social en diciembre de 2008.

Los resultados de la encuesta muestran que al vivir en campamentos, las familias logran optimizar las preferencias de localización de su vivienda con una mayor probabilidad de éxito, entendiendo dichas preferencias fundamentalmente como la proximidad a una buena geografía de oportunidades. Casi el 70 por ciento de las familias que antes vivían en campamentos y ahora viven en viviendas de interés social se quedaron en el mismo distrito, comparado con el 51,7 por ciento de las familias que viven en viviendas de interés social y que no vinieron de campamentos (ver Cuadro 1). Por lo tanto, sin alterar radicalmente la ubicación de su vivienda, las familias que antes vivían en campamentos pudieron acceder a subsidios de vivienda que les permitieron mejorar su estándar de vida y obtener un título legal.

Ver Cuadro 1 en anexo: Origen de las muestras de hogares en la Región Metropolitana (RM) de Santiago (porcentajes)

Las familias que viven en campamentos también perciben que tienen mayor prioridad que otras familias similares para acceder a viviendas de interés social, y una mayor probabilidad de acceder a viviendas de interés social en su localización preferida. Alrededor del 63 por ciento de las familias que viven actualmente en campamentos reportaron tener ventaja en el acceso a viviendas de interés social en comparación con otras familias. Esta percepción coincide con la realidad, ya que entre 1996 y 2007 la cantidad de campamentos en Chile declinó de 972 (105.888 familias) a 533 (alrededor de 28.600 familias) y el déficit de viviendas asociado con campamentos se redujo en un 75 por ciento.

Para examinar el precio del suelo como factor en la selección de vivienda, utilizamos la tasación fiscal en zonas de características similares (ZCS) y, como referencia, el valor máximo obtenido por cada distrito. En este análisis, el 71,4 por ciento de las familias que se mudaron de un campamento a una vivienda de interés social se transfirieron a una localización mejor o equivalente (ver Cuadro 2).

Ver Cuadro 2 en anexo: Valor actual del suelo comparado con el valor en el distrito de origen

La encuesta también muestra que la mayoría de las familias de campamentos (60,6 por ciento) llegó entre 2000 y 2008, un período de gran expansión en la oferta de viviendas para familias de menores ingresos, indicando una preferencia por vivir en un campamento bien ubicado antes que en una vivienda de interés social en otro lado (ver Cuadro 3).

Ver Cuadro 3 en anexo: Año de llegada de la muestra de familias que viven en campamentos

Los resultados de la encuesta se deben interpretar teniendo en cuenta los siguientes factores contextuales.

• El grupo de familias que viven en los campamentos es pequeño comparado con la población que potencialmente se puede beneficiar de programas de subsidio de vivienda. Las familias que antes vivían en campamentos eran sólo el 2,2 por ciento de todas las familias que vivían en viviendas de interés social en 2001 (INVI, 2001).
• El proceso de segregación de las familias más pobres a la periferia urbana es una tendencia que se ha mantenido a lo largo de los últimos 30 años. En la década de 1980 se instituyó una política de erradicación masiva de campamentos, y las familias fueron reubicadas desde los distritos del centro a la periferia. En la década de 1990, a medida que la democracia echó raíces en el país, la nueva administración adoptó una política de construcción de viviendas de interés social en gran escala para prevenir la formación de nuevos campamentos. No obstante, muchas de estas viviendas de interés social se están construyendo en zonas aún más periféricas, causando una segregación residencial a escala regional.
• Como resultado de estas políticas, grandes sectores de la región metropolitana de Santiago se caracterizan por su homogeneidad social. Por ejemplo, el distrito periférico de La Pintana creció 2,5 veces entre 1985 y 1994 (de 80.000 a 190.000 habitantes) debido a la reubicación de familias de menores ingresos que antes vivían en distritos actualmente habitados por familias de ingresos medios y altos en el Gran Santiago (Las Condes, Providencia, Ñuñoa y La Reina, entre otros).
• A pesar de la tendencia predominante, y en contraposición a lo que ocurrió en décadas anteriores, las familias que ahora viven en campamentos parecen tener una ventaja sobre las familias que no vinieron de campamentos para obtener un subsidio de vivienda en su localización preferida.

Interacciones entre pobreza y los valores del suelo

La mitad de las familias que viven en campamentos (51 por ciento) no son pobres, de acuerdo a la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN). En nuestra muestra, la mayoría de las familias que vivían en campamentos tienen un mayor porcentaje de jefes de familia masculinos, menor tamaño familiar, y un ingreso per cápita casi el doble de la mayoría de las familias de bajos ingresos de la Región Metropolitana. Este resultado contradice la creencia convencional de que las familias más pobres viven en los campamentos. Lo que parece estar ocurriendo es la expresión de una estrategia por parte de familias de menores ingresos para superar su vulnerabilidad y aprovechar al máximo las oportunidades para mejorar su situación, usando para ello la ubicación de su vivienda como un recurso en el proceso de movilidad social.

La incidencia de pobreza en los campamentos varía en función del precio promedio del suelo en el distrito donde se encuentra el barrio. Menos de la mitad de las familias que viven en campamentos ubicados en distritos de valor bajo y alto del suelo son pobres, mientras que aquéllas que viven en distritos de valor medio del suelo tienen niveles de pobreza mucho mayores (ver Cuadro 4). Las familias que viven en distritos de valores bajos y altos del suelo también tienen una mayor proporción de trabajadores en los sectores de servicios privados y domésticos, y menos empleados por cuenta propia.

Ver Cuadro 4 en anexo: Pobreza y empleo en las familias que viven en campamentos, por valor del suelo en el distrito

Los residentes perciben que la localización objetiva de los campamentos es mejor que el de las viviendas de interés social, porque es más probable que los campamentos se encuentren en los distritos de mayor valor del suelo, en comparación con las viviendas de interés social: 27 por ciento, comparado con 7,9 por ciento (ver Cuadro 5). Al mismo tiempo, las familias que viven en campamentos tienen una percepción mucho mejor de su proximidad a los servicios y puestos de empleo, y encuentran que su distrito es socialmente más diverso que el de las familias que viven en viviendas de interés social (ver Cuadro 6).

Ver Cuadro 5 en anexo: Distribución de familias por valor del suelo en sus distritos respectivos (porcentajes)

Ver Cuadro 6 en anexo: Percepciones de localización de la vivienda

Si se usan los valores del suelo como indicador de acceso a servicios, queda claro cuán significativa es la localización para las familias. Los campamentos ubicados en distritos donde los valores del suelo son altos exhiben ventajas significativas sobre aquellos en distritos de precio del suelo bajo, sobre todo con respecto a la ubicación del trabajo del jefe de familia y su cónyuge (ver Cuadro 7).

Ver Cuadro 7 en anexo: Percepciones de localización por valor del suelo en el distrito entre las familias que viven en campamentos (porcentaje)

Preferencias declaradas de localización

Las familias que viven en campamentos valoran su localización. Al preguntar: “Si tuviera la oportunidad de mudarse a otra casa, ¿qué elegiría?”, el 28,8 por ciento declaró que preferiría quedarse en el mismo lugar y el 57,6 por ciento se mudaría a otra ubicación dentro del mismo distrito. La tercera opción, mudarse a otro distrito, fue seleccionada sólo por el 13,6 por ciento de las familias.

Con respecto a sus expectativas para el futuro, la mayoría de las familias que viven en campamentos declaran que esperan vivir en una vivienda de interés social dentro de cinco años. El sesenta y siete por ciento cree que vivirá en una vivienda de interés social dentro del mismo distrito y el 25 por ciento de ese grupo cree que vivirá en una vivienda de interés social construida en el mismo lugar donde se encuentra el campamento donde vive ahora.

El resultado más interesante es que el 51,8 por ciento de las familias que viven en campamentos dicen que prefieren quedarse en el barrio (bajo las mismas condiciones) que mudarse a una vivienda de interés social lejos de su distrito actual, Esta preferencia también es expresada por el 58.7 por ciento de las unidades familiares que declararon estar dispuestas a ahorrar más de los aproximadamente 400 dólares estadounidenses que el estado exige actualmente como pago para participar en el programa; un pago más alto aumentaría aún más la probabilidad de quedarse en la misma localización.

Conclusión

Este estudio ofrece una nueva perspectiva sobre los patrones y preferencias de localización de las familias que viven en asentamientos precarios. Subyacente en la decisión familiar de vivir en un campamento está el interés de aumentar la probabilidad de obtener una vivienda de interés social en un período más corto y en el distrito de su preferencia. No parece haber ningún conflicto entre obtener una mejor localización y obtener un subsidio residencial de una vivienda formal. Por el contrario, el vivir en un campamento constituye una estrategia racional para alcanzar ambos objetivos.

Las familias que han seguido esta estrategia tienen un perfil un tanto distinto a la típica familia pobre de Santiago. La mayoría tiene un jefe de familia masculino y un nivel de ingresos que, si bien es bajo, se encuentra significativamente por encima de la línea de pobreza tal como se define en Chile. La localización del campamento parece cumplir un rol importante en favorecer la proximidad al trabajo tanto para el jefe de familia como para su cónyuge.

Los programas de vivienda de interés social en Chile se han guiado fuertemente por la noción del déficit de viviendas, donde las familias pasan a ser un número de una lista para obtener un subsidio de manera independiente, sin considerar aspectos tales como el mantenimiento de las redes sociales o las preferencias de localización. Esta política, basada en subsidiar la demanda y dar por sentado el valor del suelo, llevó a una segregación a gran escala en la periferia, donde los precios del suelo tienden a ser menores.

Este estudio demuestra que las familias optarán por una mejor localización, frecuentemente en la ciudad central, aunque ello signifique vivir en un campamentos o un lote más pequeño, demostrando los límites de la vivienda de interés social basada en los precios más bajos del suelo en la periferia. El programa Chile Barrio, creado en 1996, ha reemplazado el énfasis en el déficit de viviendas por un enfoque territorial que hace del campamento la unidad de intervención, y este nuevo enfoque parece haber mejorado las opciones de vivienda. La lección de política pública aprendida para programas de vivienda futuros es la necesidad de concentrarse en la calidad de la localización y en la inclusión social.

Referencias

CASEN. 2006. Ministerio de Planificación. www.mideplan.cl

Fundación un Techo para Chile. 2007. Informe catastro de campamentos. www.untechoparachile.cl/cis

Instituto de la Vivienda (INVI). 2001. Diagnóstico de medición de satisfacción de beneficiarios de vivienda básica. Santiago: Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo.

Sabatini, F., G. Cáceres, y J. Cerda. 2001. Segregación residencial en las principales ciudades chilenas: Tendencias de las tres últimas décadas y posibles cursos de acción”. EURE 27 (82) Diciembre.

Sobre los autores

Isabel Brain es socióloga y coordinadora del Programa de Apoyo a las Políticas Urbanas y de Suelo (ProUrbana) de la Universidad Católica de Chile Sus investigaciones se concentran en el desarrollo urbano, viviendas económicas, segregación residencial, mercados de suelos y asentamientos informales.

Pablo Celhay es economista e investigador de la Universidad Alberto Hurtado de Santiago, Chile. Recibió una maestría en políticas públicas de la Universidad de Chicago. En la actualidad está cursando la carrera de maestría en políticas públicas en la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile.

José Joaquín Prieto es director del Observatorio Social de la Universidad Alberto Hurtado de Santiago, Chile. Sus investigaciones se concentran en políticas sociales y metodología de las investigaciones aplicadas.

Francisco Sabatini es sociólogo y profesor de planeamiento urbano en el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Universidad Católica de Chile. Se especializa en segregación social, conflictos medioambientales y participación ciudadana.

Limited access to land is a substantial hindrance to economic development in many transition economies. Additionally, when the ability to gain appropriate permits to use the land is subject to delays, bribes, or corruption, the efficiency of the land allocation mechanism is compromised and overall economic growth is constrained.

In this article I summarize findings from empirical models of land access, permit activity, time costs, and corruption, using both country and firm characteristics as explanatory variables. Data come from the European Bank for Reconstruction and Development (EBRD)–World Bank Business Environment and Enterprise Performance Survey (BEEPS 2009) for business enterprises in transition economies of Europe and Central Asia, supplemented with country-specific economic measures and EBRD indices of reform. Results indicate that limited access to land and difficulty in obtaining permits are substantial impediments to economic development, and these conditions clearly create an environment in which bribery flourishes.

Land Markets in Transition Economies

The context of this study is analysis of firm-level performance in transition economies where access to land has been subject to varying types of land privatization regimes in the past 20 years since independence. Stanfield (1999, 1–2) provides a helpful strategy for thinking about how land markets have been created in such economies, recognizing that “Markets in land linked to markets in capital and labor are central to market economies.”

Indeed, land market liberalization must be linked to liberalization of capital and labor markets simultaneously if transition countries are to advance their economies. Stanfield also suggests that many existing institutions of land administration must make radical changes to support the privatization of land rights. Defining and enforcing property rights and providing transparent and efficient land registration mechanisms free of bribery and corruption are essential to supporting economic development (Estrin et al. 2009).

Boycko, Schleifer, and Vishny (1995) suggest two ways that access to land and real estate is critical to restructuring a transition economy and promoting economic development in general. First, land and buildings are complementary to plants and equipment, which typically have already been privatized in these countries. Until land and buildings are also privatized, control of these productive assets continues to be held jointly by local politicians and managers, leading to an inefficient ownership structure. Second, privatization of land and real estate provides firms with a source of capital for restructuring their business investments. For example, a former state-owned enterprise that has surplus land and buildings can sell those assets to raise funds for other investments. However, Boycko, Schleifer, and Vishny (1995, 136) conclude, “Because it serves local governments so well, politicization of urban land and real estate persists, and slows down the restructuring of old firms and the creation of new ones.”

Deininger (2003) makes the case that well-functioning land markets foster general economic development, citing four key tenets. First, in many developing economies the distribution of land ownership prevents operational efficiency. If land ownership cannot be transferred easily, or if land use is not separable from land ownership, then there may be a mismatch between the owners and the most efficient land users. If land markets are allowed to transfer land use from less productive to more productive uses, then overall economic efficiency is enhanced. Second, transferable land use rights can allow rural residents to move into the nonagricultural sector of the economy, which can help boost the output of that sector and the overall economy. Third, by making land use rights transferable the ownership and use of land can be separated, facilitating more efficient land use. Fourth, a well-developed land market allows land transfers to occur with low transaction costs, which frees up credit in the economy.

Economic Consequences of Limited Access to Land

Firms use a combination of land, labor, and capital inputs to produce a given quantity of output. Consider a situation where the first input is land, for which the firm faces a constraint on the quantity available, but the other two inputs are freely available in any quantity needed. In a competitive market, a profit-maximizing firm uses additional units of any freely available input until the value of the additional product derived from the last unit of the input used equals its market price. In this case, however, if the available land is constrained, the firm would purchase a less than optimal amount. Consequently, the firm would not achieve an optimal input combination, leading to an inefficient allocation of resources.

Even if the quantity of land is not constrained, obstacles to obtaining building, construction, or use permits may impede the conduct of business. In such circumstances, the amount of land may be accessible, but the permitting process increases its effective price. Once again, the firm is forced to operate inefficiently.

In either situation one could ask, “What would the firm be willing to pay in order to be able to operate most efficiently?” Clearly, the land constraint or permit restriction imposes a cost on the firm and reduces its efficiency, and the firm presumably would be willing to pay a bribe to a government official to gain access to additional land or obtain a permit to use the available land. Hence, limited access to land and permits can encourage informal payments or bribes. Carlin, Schaffer, and Seabright (2007) have suggested that managers’ responses to survey questions regarding the business environment in which they operate and the constraints they face can measure the hidden implicit cost of those constraints.

Country and Firm Data and Survey Results

The primary data for this study are 15 country-specific characteristics from various sources and 13 firm characteristics from the 2009 round of the EBRD-World Bank BEEPS, which is conducted every three years. The survey covers a broad range of topics related to the business environment and performance of firms as well as questions on business-government relations. A total of 11,999 business enterprises in 30 transition economies of Europe and Central Asia are represented. These data have been used extensively in the transition and development literatures, most recently in Commander and Svenjar (2011). Table 1 lists the country and firm characteristics and indicates their effects on five aspects of economic development.

Access to Land as an Obstacle to Economic Development

The BEEPS questionnaire asks firms about a number of potential obstacles to efficient operation, including access to land. A key question asks, “Is access to land No Obstacle, a Minor Obstacle, a Moderate Obstacle, a Major Obstacle, or a Very Severe Obstacle to the current operations of this establishment?” Survey respondents may also respond “Do not know” or “Does not apply.” Overall, 43 percent of the firms surveyed reported land access as an obstacle to some extent. There is wide variation in firm responses across the countries in the sample, however, with the share of firms reporting land access as an obstacle ranging from a low of 6 percent in Hungary to a high of 62 percent in Kosovo (figure 1).

Nine of the 15 possible country-specific explanatory variables have a statistically discernable effect on the likelihood that a firm will report land access as an obstacle (table 1, column 1). Firms were more likely to report land access obstacles in CIS countries (Commonwealth of Independent States, or former Soviet republics) and in faster growing countries. The CIS effect is particularly important, with firms in those countries approximately 28 percent more likely to report land access obstacles than comparable firms in non-CIS transition countries. In countries with a high VAT rate, firms were less likely to report access to land as an obstacle.

Among the EBRD indices of reform listed in table 1, the mixed likelihood of increases and decreases on these measures may indicate that uneven reforms across sectors of the economy can have opposing effects on firms’ experiences. If land privatization and policies providing land access are not moving in tandem with financial market reforms and broader privatization reforms, such a pattern of mixed signs may emerge.

Firm characteristics associated with a greater likelihood of land access obstacles include competition against unregistered or informal firms, subsidization of the firm by the government, the number of employees, and limited partnership legal status. Of particular note are the firms that report they compete against informal market firms and those that are subsidized by the government. These two characteristics increase the reported probability of land access obstacles by 8 and 6 percent, respectively.

Presumably, state-subsidized firms also report that they compete against unregistered or informal market firms, so the combined increase in probability may be approximately 14 percent. On the other hand, characteristics associated with lower probabilities of reporting land access as an obstacle include operating in the manufacturing sector or having a more experienced manager.

Beyond merely stating that land access is an obstacle, firms were asked to report on the severity of the obstacle (figure 2). On a scale from zero to 4 (with zero indicating no obstacle and 4 indicating a very severe obstacle), the overall mean for the 5,206 firms responding to this question is 2.47. When we correct for sample selection bias, we take into account that firms reporting land access as an obstacle may be systematically different from those not reporting an obstacle. Country and firm characteristics with statistically significant positive and negative effects of severity are shown in table 1, column 2.

The BEEPS also includes a way for the interviewer to respond to concerns about truthfulness in the survey responses: “It is my perception that the responses to the questions regarding opinions and perceptions (were): Truthful, Somewhat truthful, Not truthful.” Interviewer suspicions are associated with a greater likelihood of reporting land access as an obstacle (about a 3 percent greater probability). For example, among firms reporting land access as an obstacle, interviewer suspicions were associated with a significantly less intense reported obstacle. Apparently, suspicions are raised in the mind of the survey recorder when the firm representative is being overly optimistic relative to the recorder’s expectations.

Permit Seeking

In order to use the land to which it has access, a firm must be able to obtain relevant permits that can be crucial to the production process. By impeding land use, construction, or business occupancy permits, government officials may limit effective access to land. The BEEPS includes questions regarding the number of permits the firm obtained during the previous two years, the number of working days the staff spent on procedures related to obtaining those permits, formal and informal payments for permits, and waiting periods from application to receipt of permits. One question asks, “How many permits did this establishment obtain in the last two years?” Another asks, “How many working days were spent by all staff members on the procedures related to obtaining the permits applied for over the last two years?”

Responses to these questions are used in modeling both the number of permit applications and the related time costs (figures 3 and 4). About 34 percent of the businesses in the survey applied for permits, with a mean number of 3.9 applications, a mean number of 38.0 working days of effort, and a mean waiting time of 45.9 days. There is a very high variance among countries in the number of permits applied for, the days of effort expended, and the waiting time for permits.

The model of the number of permit applications reflects the interaction of supply and demand factors. A firm demands permits as it plans to develop its property while the government supplies permits according to its rules. Nine country characteristics have a significant effect on the number of permit applications requested, with four factors increasing the number and five factors decreasing it (table 1, column 3).

To understand time costs involved for firms seeking permits, the modeling approach involves a first-stage model to control for the selection bias that may exist with systematic differences between firms applying for permits and those that do not apply. The second-stage model results for permit time cost show that ten country-specific variables have statistically discernable effects—four factors increase staff time expended and six factors reduce staff time (table 1, column 4). Two firm-specific factors significantly increase days of effort, while six reduce the number of days of effort.

Bribes to Government Officials

The BEEPS also asks a question about informal payments to government officials: “Thinking about officials, would you say the following statement is always, usually, frequently, sometimes, seldom or never true?… It is common for firms in my line of business to have to pay some irregular ‘additional payments or gifts’ to get things done…” Responses are coded on a scale of 1 to 6, with 1 being never and 6 being always (figure 5). In a simple regression model of the frequency of bribes, ten country-specific explanatory variables and five firm-specific variables have statistically discernable effects (table 1, column 5).

Summary and Conclusions

Limited access to land and permits to use that land can contributes to economic inefficiency and corruption in transition countries. In this research I have estimated empirical models of firms reporting limited access to land and permits and instances of bribery as obstacles to economic development. Those models indicate that both country and firm characteristics affect land access, permit access and effort, and bribery.

At the country level, higher per capita GDP systematically reduces the likelihood of firms seeking permits, the number of permits, and the time cost to obtain them. That implies that more developed economies require fewer permits and present lower permit obstacles, thereby reducing costs. Furthermore, the higher the GDP growth rate the greater the likelihood that firms experience limited access to land and the need to apply for permits, as well as the likelihood that firms are asked to pay bribes. This may indicate bottlenecks in the development process as firms in CIS countries are much more likely to report that access to land is an obstacle. They also are required to apply for more permits, and they incur much larger time costs related to permit applications.

Higher corporate tax rates do not affect access to land or permits, but do increase the likelihood of being asked to pay bribes. Firms in more highly privatized economies report fewer problems with access to land and fewer permits needed, but more problems related to bribery. Indices of privatization and reform are often significant, but have both positive and negative impacts. This may reflect uneven reform processes in which liberalization in one sector of the economy does not have full impact due to constraints in other sectors.

Firms competing against others that are unregistered or operate in the informal market are more likely to report limited access to land, more likely to seek permits and incur time costs related to permits, and more likely to be asked to pay bribes. Firms subsidized by the government or those with larger numbers of employees also are more likely to report limited access to land, seek more permits, and incur larger permit time costs.

The primary lesson to be learned from this research is that limited access to land is a serious obstacle to economic development in transition countries. Furthermore, the ability to obtain permits to effectively use that land is crucial. Limited access to land and permits not only hinders economic development, but also contributes to a culture of bribery and corruption. Countries wishing to speed their development process should therefore remove impediments to land access by fostering markets for land and land use rights, and should also remove unnecessary obstacles in the permit process. The result will be a more efficient use of land and a more dynamic economy.

About the Author

John E. Anderson is the Baird Family Professor of Economics in the College of Business Administration at the University of Nebraska–Lincoln. He has served as an advisor to public policy makers in the fields of public finance, fiscal reform, and tax policy in the United States and in transition economies.

References

Boycko, Maxim, Andrei Schleifer, and Robert Vishny. 1995. Privatizing Russia. Cambridge, MA: MIT Press.

Business Environment and Enterprise Performance Survey. 2009. Washington, DC: World Bank. http://data.worldbank.org/data-catalog/BEEPS

Carlin, Wendy, Mark E. Schaffer, and Paul Seabright. 2007. Where are the real bottlenecks? Evidence from 20,000 firms in 60 countries about the shadow costs of constraints to firm performance. Discussion Paper Number 3059. Bonn, Germany: Institute for the Study of Labor (IZA).

Commander, Simon, and Jan Svenjar. 2011. Business environment, exports, ownership, and firm performance. The Review of Economics and Statistics 93: 309–337.

Deininger, Klaus. 2003. Land markets in developing and transition economies: Impact of liberalization and implications for future reform. American Journal of Agricultural Economics 85: 1217–1222.

Estrin, Saul, Jan Hanousek, Evzen Kocenda, and Jan Svenjar. 2009. Effects of privatization and ownership in transition economies. Journal of Economic Literature 47: 699–728.

Stanfield, J. David. 1999. Creation of land markets in transition countries: Implications for the institutions sof land administration. Working Paper Number 29. Madison: University of Wisconsin Land Tenure Center.

Alan Mallach is a nonresident senior fellow at the Metropolitan Policy Program of the Brookings Institution and a senior fellow at the Center for Community Progress, both in Washington, DC; and a visiting scholar at the Federal Reserve Bank of Philadelphia. He has been engaged as a practitioner, advocate, and scholar in the fields of housing, planning, and community development for nearly 40 years, during which time he has made contributions in many areas including affordable and mixed-income housing development, neighborhood revitalization, and urban regeneration. In 2003 he was named a member of the College of Fellows of the American Institute of Certified Planners in recognition of his lifetime achievements as a leader in the city planning profession.

Mallach is also a visiting professor in the graduate city planning program at Pratt Institute, in New York, and has taught at Rutgers University and the New Jersey School of Architecture. He has published numerous books and articles on housing, community development, and land use; his book Bringing Buildings Back: From Abandoned Properties to Community Assets is recognized as the standard work on the subject. His most recent book, Rebuilding America’s Legacy Cities: New Directions for the Industrial Heartland, was published in 2012 by the American Assembly at Columbia University. He is a resident of Roosevelt, New Jersey, and holds a B.A. degree from Yale College.

Land Lines: How did you become involved with the Lincoln Institute?

Alan Mallach: I have known about the Lincoln Institute for many years, and initially became involved in the 1990s through my work on brownfields redevelopment. Since then, I have served as faculty in a number of training sessions sponsored by the Institute and participated in meetings and conferences at Lincoln House. About seven years ago, Nico Calavita, professor emeritus in the Graduate Program in City Planning at San Diego State University, and I undertook research on inclusionary housing. This project led to the Institute’s 2010 publication of our co-edited book, Inclusionary Housing in International Perspective: Affordable Housing, Social Inclusion, and Land Value Recapture. Most recently, I have been working with Lavea Brachman, executive director of the Greater Ohio Policy Center, on a policy focus report that looks at the issues associated with regenerating America’s legacy cities.

Land Lines: What do you mean by legacy cities?

Alan Mallach: “Legacy cities” is a term that has come into use increasingly to replace “shrinking cities” as a way to describe the nation’s older industrial cities that have lost a significant share of their population and jobs over the past 50 or more years. Iconic American cities such as Pittsburgh, Detroit, and Cleveland are typically mentioned in this context, but the category also includes many smaller cities like Flint, Michigan; Utica, New York; and Scranton, Pennsylvania.

Land Lines: How do the issues of legacy cities engage the Lincoln Institute’s central policy concerns?

Alan Mallach: They do so in many different respects, but I think the strongest connection is around the question of how land is to be used in these cities. All of these cities have had a significant oversupply of both residential and nonresidential buildings relative to demand, at least since the 1960s. As a result of extensive demolition over decades, they have accumulated large inventories of vacant or underutilized land. Detroit alone contains over 100,000 separate vacant land parcels and another 40,000 to 50,000 vacant buildings. While this inventory is a burden, it could also become an enormous asset for the city’s future. How to develop effective strategies to use this land in ways that both benefit the public and stimulate economic growth and market demand is one of the central issues facing these legacy cities.

Land Lines: How would you compare this challenge to your work on inclusionary housing?

Alan Mallach: From an economic standpoint, it’s the other side of the coin. Inclusionary housing is a way of using the planning approval process to channel strong market demand in ways that create public benefit in the form of affordable housing—either directly, by incorporating some number of affordable housing units into the development gaining the approval, or indirectly, through off-site development or cash contributions by the developer. As such, it involves explicitly or implicitly recapturing the incremental land value being created by the planning approval process. Inclusionary housing presupposes the presence of strong market demand and cannot happen without it.

Land reuse strategies in legacy cities seek to create demand where it doesn’t currently exist or alternatively find ways to use the land that benefit the public and can be implemented even under conditions where market demand cannot be induced, at least for the foreseeable future. These approaches are often called “green” land uses, such as urban agriculture, open space, wetlands restoration, or stormwater management. It can be difficult to get local officials and citizens to recognize that the traditional forms of redevelopment, including building new houses, shopping centers, and so forth, require the existence of a market for those products. However, the demand simply does not exist in many of these devastated areas. Moreover, the demand cannot be induced artificially by massive public subsidies, even though public funds can, under certain conditions, act as a stimulus to build demand.

Land Lines: Is lack of demand evident everywhere in legacy cities?

Alan Mallach: No, and that’s one of the most interesting things about these cities. Some cities are seeing demand grow far more than others, but in most cases the revitalization is limited to certain parts of the city. One noticeable trend is that downtown and near-downtown areas, particularly those with strong walkable urban character, such as the Washington Avenue corridor in St. Louis or Cleveland’s Warehouse District, are showing great dynamism, even while many other parts of those two cities are continuing to see population loss and housing abandonment.

Part of this dynamism is driven by walkability and strong urban form (see the new Lincoln Institute book by Julie Campoli, Made for Walking: Density and Neighborhood Form (2012), which examines 12 such walkable neighborhoods and the forces behind their recent popularity). A second important factor is that these areas appeal to a particular demographic—young single individuals and couples. This group is not only increasingly urbanoriented, but is growing in terms of its share of the overall American population.

Land Lines: What other issues are you exploring in your work on legacy cities?

Alan Mallach:I am focusing on two research areas, one more quantitative and one more qualitative. In the first area, I am looking at how many of these cities are going through a pronounced spatial and demographic reconfiguration—a process that is exacerbating the economic disparities between different geographic areas and populations within these cities. While many older city downtowns, such as those of St. Louis, Cleveland, Baltimore, and even Detroit, are becoming increasingly attractive, particularly to young adults, and are gaining population and economic activity, many other neighborhoods in these cities are losing ground at an increasing rate. In many places these trends are accentuating already problematic racial divides.

My second area of research revolves around the question of what it takes to foster successful, sustained regeneration. Lavea Brachman and I touch on this challenge in our policy focus report, but I am hoping to delve into it much more deeply, including looking at some European cities that have found themselves in situations similar to those of American legacy cities. I think the experiences of cities in northern England, for example, or Germany’s Ruhr Valley, parallel changes in our own former industrial cities quite closely.

Land Lines: What do you mean by successful regeneration?

Alan Mallach: That’s a very important question. I think there’s often a tendency to see a particular event—the Olympics in Barcelona or a major building like the Guggenheim Museum in Bilbao, Spain, for example—as evidence of regeneration, rather than, at best, a discrete spur to more substantial change. I believe that regeneration has to be a function of change in three fundamental areas: first, the well-being of the population, reflected in such measures as higher educational attainment and income or lower unemployment; second, a stronger housing market and greater neighborhood strength; and third, the creation of new export-oriented economic sectors to replace the lost industrial sector. Population growth alone (that is, reversal of historic population decline) may or may not be evidence of regeneration. It is more likely to follow these three changes rather than lead them.

Land Lines: What do you see as the future of America’s legacy cities?

Alan Mallach: I see a very mixed picture. As shown in the policy focus report, certain cities are doing far better than others. Pittsburgh and Philadelphia are showing strong signs of revival, while Cleveland, Detroit, and Buffalo are still losing ground. I think legacy cities are facing two daunting challenges as they look to the future.

The first issue is what the new economic engines of these cities will be. The cities that have been more successful up to now tend to have the most significant clusters of major national research universities and medical centers. These institutions tend to dominate their cities’ economies. While they have helped cities like Pittsburgh and Baltimore rebuild in the post-industrial era, I think a lot of questions remain about their sustainability as long-term economic engines.

The second question is demographic. Downtowns may be drawing young, single people and couples, but many of these cities’ residential neighborhoods were built around 100 years ago as communities mainly for married couples to raise children. Now they are falling apart, including many neighborhoods that have remained stable until relatively recently. This demographic of married couples with children is shrinking across the country and even more so in our older cities. Today, only 8 percent of the households in Baltimore, for example, fit this description. I believe that the future of these neighborhoods is very important to the future of their cities, and I am very concerned about their prospects.

Land Lines: In spite of these challenges, how do you think your work is making a difference?

Alan Mallach: The fact is, many cities are making progress. Pittsburgh has done an excellent job building on its assets to develop new economic engines, while Baltimore and Philadelphia are making impressive strides in reorganizing many of their governmental functions to better deal with their vacant and problem property challenges. Baltimore, for example, has initiated a program called Vacants to Value, which integrates code enforcement and problem property work with larger market-building strategies. I have been fortunate to be directly involved in this work in some cities, including Philadelphia and Detroit; elsewhere, I’m always gratified when local officials or community leaders tell me that they use my work, or that they have been influenced by my thinking. It makes all the effort very much worthwhile.

A pesar de la creciente popularidad de la agricultura urbana, muchas granjas urbanas siguen enfrentando el desafío de la inseguridad respecto de la posesión del suelo y de políticas públicas demasiado restrictivas. Algunos investigadores y responsables de diseñar políticas han identificado la necesidad de un marco actualizado para este movimiento que apoye a los granjeros urbanos en temas relacionados con las reglamentaciones sobre el uso del suelo, zonificación e impuestos a la propiedad. Los fideicomisos de suelo comunitarios (CLT, por sus siglas en inglés) se dedican a apoyar este tipo de estructura, ya que su abordaje del uso del suelo tiene que ver con ejercer un control a nivel local que fomente el activismo y la participación comunitaria, a la vez que responden a las condiciones del mercado y las necesidades de los barrios en constante evolución.

El estado de la agricultura urbana

El término “agricultura urbana” se refiere tanto a las actividades comerciales como no comerciales que se llevan a cabo dentro de un centro urbano o cerca del mismo con el fin de elaborar productos alimenticios o no para su utilización en un área urbana (Mougeot 2000). Aunque las granjas urbanas y las huertas comunitarias son, por lo general, la cara visible de la agricultura urbana, los espacios de cultivo a pequeña escala y los huertos que se encuentran en los jardines traseros de las casas también representan una parte significativa de la producción.

La agricultura urbana ha permitido a las comunidades obtener diferentes tipos de beneficios ambientales, económicos y sociales, tales como una mejor alimentación, una mayor seguridad en el abastecimiento de alimentos, la restauración ecológica, la creación de espacios abiertos y oportunidades de educación y capacitación en habilidades para el trabajo (Bellows, Brown y Smit 2004; Kaufman y Bailkey 2000; Smit, Ratta y Nasr 1996). Las granjas urbanas tienen además la capacidad única de unir diferentes tipos de poblaciones, generar un capital social y promover la atribución de responsabilidades mediante la construcción de la comunidad (Staeheli y otros 2002). En las ciudades tradicionales (es decir, aquellos antiguos centros industriales que han sufrido el impacto de la pérdida continua de empleo y población y los consiguientes cambios económicos, sociales y políticos), la agricultura urbana se ha utilizado en gran manera como una herramienta de desarrollo tanto provisional como permanente a fin de fortalecer la cohesión social y catalizar el progreso en barrios que carecen de inversión. El proceso de convertir lotes vacantes y abandonados en espacios para cultivo puede resultar una estrategia relativamente rápida y económica que produzca un gran impacto visible y mejore la seguridad pública.

A raíz de los mencionados beneficios en diversas áreas, la agricultura urbana ha gozado de un renacimiento como movimiento social. En los últimos años, algunas ciudades y municipios han actualizado sus políticas públicas con el fin de apoyar en mayor medida las prácticas agrícolas urbanas. No obstante, este movimiento presenta sus propios desafíos, tales como la preocupación en cuanto a la seguridad ambiental y la seguridad en la posesión del suelo (Brown y otros 2002). En particular, la inseguridad en cuanto al suelo es el motivo de preocupación más citado como el mayor obstáculo para la implementación y sustentabilidad de las granjas urbanas (Lawson 2004; Yuen 2012). Según una encuesta nacional realizada en 1998 a más de 6.000 granjas urbanas, el 99,9 por ciento de los horticultores consideraban el tema de la posesión del suelo como un desafío y, a la vez, como un elemento vital para el éxito futuro del movimiento (ACGA 1998).

En estos casos, la inseguridad en cuanto al suelo surge cuando el costo de los terrenos a precio de mercado excede los ingresos derivados de las actividades agrícolas. Básicamente, la mano escondida del mercado hace presión sobre la asignación de terrenos según el mejor y óptimo uso que se le pueda dar. Debido a dicha conceptualización dominante, los planificadores y responsables de diseñar políticas históricamente han considerado la agricultura urbana como una medida provisional para mantener un lugar en actividad hasta que se puedan desarrollar usos mejores y óptimos. Sin embargo, los académicos señalan que las granjas urbanas pueden producir muchos efectos secundarios positivos relacionados con la salud pública y el bienestar de la comunidad, y que resulta difícil monetizar dichos beneficios (Schmelzkopf 1995). Las valuaciones de cambio tradicionales relacionadas con el suelo casi nunca reflejan los aportes que realizan las huertas comunitarias a la educación sobre alimentación saludable y al bienestar físico de los residentes. Esta desconexión entre el valor social y los valores de mercado ha sido el impulso para intervenciones tanto públicas como privadas.

En general, los gobiernos municipales responden comprando parcelas de terrenos agrícolas urbanos, aislándolas así de las fuerzas especulativas del mercado y evitando su inclusión en los registros tributarios. Aunque este abordaje del sector público ha sido sumamente importante, a veces no logra otorgar una seguridad a largo plazo, especialmente cuando los cambios administrativos en los gobiernos municipales dan como resultado modificaciones en las prioridades y estrategias, tal como ocurrió en 1999 cuando el alcalde de la Ciudad de Nueva York, Rudy Giuliani, propuso subastar 850 huertas comunitarias de toda la ciudad. Por lo tanto, los investigadores se han enfocado en la necesidad de buscar estrategias alternativas que puedan complementar las medidas llevadas a cabo por el sector público a fin de apoyar la seguridad del suelo para la agricultura urbana.

————————

Recuadro 1: Encuesta 2012 de CLT en los Estados Unidos de América

En el otoño de 2012, la Red Nacional de Fideicomisos de Suelo Comunitarios (NCLTN), junto con el Lincoln Institute of Land Policy, encargó realizar un estudio de proyectos comerciales y agrícolas urbanos llevados a cabo por CLT en los EE.UU. (Rosenberg y Yuen 2012). Mediante este estudio, se analizó el papel que representan los CLT al implementar proyectos no residenciales y se evaluaron los beneficios y desafíos derivados de dichos proyectos. Los investigadores distribuyeron una encuesta por Internet a las 224 organizaciones que aparecen en la base de datos de la NCLTN: 56 CLT (25 por ciento) respondieron el cuestionario y 37 CLT informaron que se dedicaban a actividades agrícolas. Se seleccionaron 12 CLT para recopilar información más detallada, lo cual mostró una variedad de proyectos con diferentes niveles de éxito en distintos lugares. Para levantar los datos se utilizó un enfoque de estudio de casos, mediante la recopilación de documentos organizacionales y fuentes secundarias, así como también entrevistas al personal de las CLT. El documento de trabajo definitivo tiene su sustento en otro recurso conformado por un listado de proyectos que resalta los proyectos y organizaciones involucradas en el estudio (Yuen y Rosenberg 2012).

En el presente artículo tomamos en cuenta dicha investigación a fin de analizar los beneficios, desafíos y consideraciones derivadas de las actividades agrícolas urbanas llevadas a cabo por las CLT. Además, se examina de qué manera dichas intervenciones son capaces de apoyar las actividades integrales de desarrollo comunitario, particularmente en las ciudades tradicionales.

————————

Los CLT como marco para la agricultura urbana

Un CLT es una sociedad anónima comunitaria sin fines de lucro cuyos miembros provienen del mismo lugar, posee un directorio elegido democráticamente y tiene un compromiso con fines benéficos basado en el uso y la administración del suelo a favor de la población local. Los CLT, por lo general, conservan la propiedad permanente del suelo y lo arriendan a personas u organizaciones que tienen la propiedad sobre las mejoras del suelo, tales como viviendas, edificios comerciales e instalaciones agrícolas o recreativas. El modelo del CLT ofrece una forma de conservar la propiedad del suelo administrada por y para la comunidad, por lo que el mejor u óptimo uso de la propiedad puede permanecer definido y controlado por la comunidad y puede adaptarse a las condiciones cambiantes.

Aunque en las últimas décadas los CLT se han enfocado en el desarrollo y la administración de viviendas accesibles económicamente, el movimiento se originó en respuesta a ciertos problemas relacionados con los terrenos con fines agrícolas en el área rural de Georgia durante la década de 1960. Otras influencias aun anteriores son los kibutz en Israel, los barrios Gramdan en la India y las ciudades jardín de Ebenezer Howard (Davis 2010). La solidez del modelo del CLT se fundamenta en su capacidad de equilibrar el control del suelo a nivel local y el desarrollo administrado a largo plazo que trata las necesidades de la comunidad siempre cambiantes. Así, los CLT se encuentran en la mejor posición para abordar diferentes usos del suelo mediante estrategias de desarrollo integrales. Las ciudades tradicionales son, tal vez, las más aptas para la participación de un CLT, ya que la disponibilidad generalizada de suelo vacante ha dado como resultado un floreciente movimiento agrícola urbano, aunque el énfasis sea menor respecto a la seguridad del suelo a largo plazo.

Nuestra investigación encontró que los CLT había dado apoyo a los proyectos de agricultura urbana de tres formas diferentes: garantizando el acceso al suelo para fines agrícolas, proporcionando apoyo programático y participando directamente en la producción de alimentos.

Cómo garantizar el acceso al suelo para fines agrícolas

Las competencias fundamentales de los CLT se prestan mejor a la tarea de acceder a espacios con fines agrícolas. Una de las misiones centrales de los CLT es garantizar el acceso al suelo para oportunidades de desarrollo comunitario. Con el fin de llevar a cabo esta tarea, los CLT han utilizado diversos tipos de posesión del suelo, tales como la propiedad en pleno dominio, el arrendamiento de terrenos, las servidumbres y las restricciones en los títulos de propiedad (tabla 1). Estos tipos de acuerdo no se excluyen mutuamente: las organizaciones pueden emplear diferentes técnicas con el fin de garantizar el acceso al suelo tanto dentro de un mismo proyecto agrícola como para diferentes proyectos.

Propiedad en pleno dominio

La propiedad en pleno dominio permite al CLT conservar la mayor cantidad de derechos de propiedad y brinda un alto nivel de seguridad en cuanto al suelo, siempre que cumpla con todos los pagos de hipotecas y obligaciones fiscales. Por ejemplo, Dudley Neighbors Incorporated (DNI), un CLT de Roxbury, Massachusetts, llevó a cabo el redesarrollo de un sitio contaminado donde anteriormente funcionaba un taller mecánico de automóviles para transformarlo en el vivero Dudley de 930 metros cuadrados, que funciona como una granja comercial y, a la vez, como un espacio de cultivo comunitario. DNI obtuvo la seguridad del terreno mediante la propiedad en pleno dominio, y arrienda la estructura del vivero a una tasa nominal a una entidad alimentaria sin fines de lucro que administra la totalidad de la programación y el mantenimiento agrícola. Harry Smith, director de sustentabilidad y desarrollo económico de DNI, señala: “El cultivo de alimentos es algo totalmente diferente, por lo que no intentamos encargarnos de esa tarea”.

Arrendamiento del terreno

Aunque la propiedad en pleno dominio es una herramienta simple y con un nivel de seguridad alto, por lo general resulta demasiado costosa para que los CLT puedan comprar suelo urbano directamente para la producción de alimentos. En vista de este desafío, algunos CLT han utilizado el arrendamiento de terrenos para tener acceso al suelo con fines agrícolas. Por ejemplo, el CLT de Southside (SCLT) posee un contrato de alquiler por 10 años con el estado de Rhode Island sobre una granja de 8 hectáreas en Cranston. A su vez, el CLT de Southside administra la granja en calidad de arrendatario principal y subarrienda lotes a siete granjeros noveles a tasas nominales. Debido a que el arriendo del terreno es accesible y seguro, se generan oportunidades para que los jóvenes granjeros puedan comenzar sus incipientes negocios y participar en el sistema de producción de alimentos local. Un contrato de arrendamiento de terrenos sólido que presente rigurosos estándares de rendimiento y condiciones de renovación puede proporcionar una seguridad igual o mayor que una propiedad en pleno dominio. No obstante, los arrendamientos de terrenos a largo plazo pueden resultar difíciles de elaborar e implementar, especialmente cuando la entidad que posee el título de propiedad tiene la intención de establecer una flexibilidad a largo plazo.

Servidumbres de conservación

Los CLT también garantizan el acceso al suelo mediante servidumbres de conservación o restricciones voluntarias que limitan de forma permanente el uso que se puede dar al suelo. Por lo general, el CLT posee una servidumbre donada por un propietario particular. Este propietario particular conserva el título de propiedad y hasta puede vender los terrenos a un tercero sin comprometer la seguridad del suelo, ya que la servidumbre de conservación garantiza el acceso a largo plazo al espacio con fines agrícolas. Las servidumbres también pueden reducir la carga administrativa del propietario, ya que el receptor de la servidumbre por lo general brinda servicios de administración del suelo como parte del intercambio. Esta estrategia puede beneficiar económicamente a los propietarios, quienes reciben beneficios fiscales tanto a nivel federal como municipal por donar servidumbres de conservación. Aunque las servidumbres pueden efectivamente garantizar el acceso al espacio con fines agrícolas, el costo legal puede llegar a ser muy alto, especialmente en lo que respecta a las parcelas más pequeñas.

Restricciones en el tÍtulo de propiedad

Las restricciones en el título de propiedad pueden limitar efectivamente los usos del suelo y, por lo general, están relacionadas con fuentes de financiamiento específicas. Aunque una restricción en el título de propiedad puede garantizar que el suelo se reserve para un uso específico, no necesariamente ofrece al granjero o agricultor particular una posesión segura. Además, las restricciones en el título de propiedad son efectivas sólo cuando todas las partes y agentes externos deciden poner en vigencia el contrato. Cada uno de los diferentes acuerdos de posesión del suelo posee ventajas y desventajas relativas, por lo que la mejor manera de utilizarlos es en el contexto de un proyecto específico. Por ejemplo, en Wisconsin, el CLT del área de Madison tuvo que otorgar una restricción en el título de propiedad a la ciudad de Madison como condición para recibir fondos destinados al desarrollo de uso mixto Troy Gardens. La restricción en el título de propiedad se estableció sobre una parte del terreno para limitar su uso a los proyectos agrícolas y de conservación. Sin embargo, si el CLT no cumpliera con los términos de la restricción en el título de propiedad, esto desencadenaría la inmediata devolución de la totalidad del subsidio otorgado por la ciudad.

Apoyo mediante programas

Debido a que la tarea de garantizar el acceso al suelo con fines agrícolas puede presentar muchos desafíos, tal vez no sea el emprendimiento adecuado para cualquier organización o comunidad. Algunos CLT han apoyado las tareas agrícolas urbanas de otras maneras, tales como la gestión de programas, la asistencia técnica y otros servicios de índole agrícola. Por ejemplo, en Georgia, el Athens Land Trust es un fideicomiso de suelo con una doble misión —viviendas y espacio abierto— que se ha involucrado en la agricultura urbana exclusivamente a través de un programa de apoyo. El Athens Land Trust decidió aceptar este rol debido a los altos costos de propiedad asociados a las políticas sobre el impuesto a la propiedad vigentes en Georgia, según las cuales el suelo de un CLT se valúa al valor de mercado sin restricciones. El Athens Land Trust se asocia con propietarios del sector público y privado a fin de proporcionar apoyo para proyectos agrícolas a nivel local. Por ejemplo, el personal del Athens Land Trust trabajó junto con la congregación de la iglesia bautista Hill Chapel a fin de diseñar una huerta comunitaria en terrenos de propiedad de la iglesia, y brindó servicios de apoyo tales como prueba y cultivo del suelo, organización del cronograma de trabajo y entrega de materiales sobre plantas y realización de talleres educativos sobre horticultura.

Producción agrícola

Finalmente, algunos CLT han participado en la producción agrícola mediante el cultivo directo y activo del suelo. Por ejemplo, el CLT de Southside administra una granja comercial de 3 kilómetros cuadrados en Providence, Rhode Island, donde se cultivan y venden verduras directamente a los restaurantes de la zona. Muchos CLT también apoyan la producción agrícola de forma indirecta, entregando propiedades residenciales a personas que cultivan productos alimenticios en las huertas de sus patios traseros. De esta manera, sin saberlo, muchos CLT han apoyado la agricultura urbana durante años, simplemente por haber proporcionado un acceso económico y seguro a terrenos cultivables en las ciudades. Algunos grupos, como DNI, diseñan específicamente lotes de propiedad residencial de mayores dimensiones a fin de ofrecer la oportunidad de plantar huertas urbanas en los patios traseros. Harry Smith, de DNI, explica: “A medida que realizábamos nuestra planificación comunitaria, la gente dejó muy claro que quería ver espacios abiertos y que se tuviera en cuenta la calidad de vida de los residentes. Estamos tratando de incorporar [la agricultura] a las propias viviendas”. De esta manera, la producción agrícola del CLT también puede abarcar características innovadoras de diseño, tales como huertas, agroforestería y otros conceptos derivados de la permacultura que se incorporan de manera intencional y sistemática en el plan de desarrollo.

Beneficios de la agricultura urbana sustentada por los CLT

En última instancia, según nuestro estudio, se han observado beneficios mutuos entre la agricultura urbana y los CLT. Las granjas urbanas aumentan el valor de los CLT, ya que ayudan a las organizaciones a expandir su visión de desarrollo hacia necesidades y prioridades más integrales de los barrios. Todas las comunidades tienen diferentes necesidades además de la necesidad de viviendas accesibles, por lo que los proyectos agrícolas pueden generar conexiones a otros problemas clave, como la seguridad en el abastecimiento de alimentos, la educación en temas de salud, la recuperación de terrenos vacantes y la seguridad de los barrios. Los proyectos agrícolas, además, pueden considerarse atracciones del barrio, lo que puede aumentar la demanda de propiedades o viviendas de CLT de los alrededores en el mercado convencional. Por ejemplo, Church Community Housing Corporation (CCHC) desarrolló el proyecto de granjas de Sandywoods en Tiverton, Rhode Island, que incluye diferentes tipos de programas de viviendas, agricultura y artísticos. Al principio, CCHC comercializó el desarrollo solamente como una comunidad artística, pero los posibles residentes expresaron un fuerte interés en las huertas comunitarias y en la preservación de terrenos agrícolas. En consecuencia, CCHC renombró el proyecto como un desarrollo “artístico y agrícola”. Brigid Ryan, gerente principal de proyectos de CCHC, explica: “La agricultura ha despegado mucho más de lo que hubiéramos pensado. La huerta realmente atrae a algunas personas [a las unidades de vivienda para arrendar]. Nunca pensaron que sus hijos serían capaces de cultivar sus propios alimentos”.

En el vivero Dudley de DNI también se observaron conexiones beneficiosas entre la agricultura y la vivienda. Harry Smith, de DNI, señala: “El proyecto realmente ayuda a la comercialización de nuestras viviendas. Las personas no sólo obtienen una vivienda sino también una comunidad que está basada en alimentos frescos cultivados en el lugar”.

Desafíos de la agricultura urbana sustentada por los CLT

A pesar de los beneficios, los CLT que implementan proyectos agrícolas todavía enfrentan muchos desafíos. En particular, la rentabilidad económica continúa siendo una de las principales luchas en todo el sector de la agricultura urbana, ya que los ingresos generados por las ventas de productos son relativamente modestos, aun en los establecimientos comerciales. El CLT de Southside cubre solamente el 8 por ciento de sus gastos operativos a través de la venta comercial de sus productos a restaurantes locales. Gracias a otras fuentes de ingresos, tales como las cuotas de membresía y las ventas de plantines, los ingresos del CLT sólo llegan a cubrir el 20 por ciento de sus gastos. Los CLT siguen dependiendo en gran manera de los subsidios para poder compensar la diferencia entre costos y beneficios.

Un segundo posible desafío tiene que ver con que algunos proyectos requieren un alto nivel de conocimientos agrícolas, por lo que pueden poner a prueba la capacidad y la experiencia del personal del CLT. Incluso Athens Land Trust, que posee un personal con experiencia en la preservación de suelos agrícolas y técnicas de cultivo, reconoció las dificultades que tuvo al principio para aprender los detalles específicos derivados de los códigos de zonificación municipal relacionados con la agricultura comercial. Como resultado, algunos proyectos principales del CLT tuvieron que demorarse hasta que se encontraran soluciones de zonificación que funcionaran. El riesgo es aun mayor para aquellos proyectos agrícolas comerciales que requieren un gran nivel de comprensión de los sistemas de procesamiento y distribución y de las condiciones del mercado local. Por ejemplo, en la granja Sandywoods, CCHC había planificado inicialmente utilizar el suelo de cultivo preservado para la alimentación del ganado. Sin embargo, finalmente se enteraron de que el único matadero de ganado de Rhode Island había cerrado. El matadero más cercano se encontraba cruzando la frontera, en Massachusetts, por lo que el procesamiento de carne resultaba demasiado costoso. Brigid Ryan, gerente principal de proyectos de CCHC, señala: “Cuando uno debe aprender acerca de estos sectores especializados, resulta muy importante conseguir socios que sepan de lo que están hablando”. Debido a los desafíos y posibles inconvenientes, los CLT deben considerar las siguientes cuestiones a fin de mejorar la factibilidad y sustentabilidad de los proyectos agrícolas.

Participación de la comunidad

En su calidad de organización basada en la comunidad, el impulso de un CLT debería estar determinado siempre por las necesidades y preocupaciones del barrio. No obstante, resulta particularmente vital que existan sólidos procesos de planificación comunitaria para que la agricultura urbana sea exitosa, y en estas planificaciones los CLT por lo general dependen de los residentes y socios locales para llevar a cabo la producción agrícola. Harry Smith, de DNI, hace hincapié en este punto: “Diría que el trabajo de un CLT no consiste sólo en administrar las propiedades y obtener más terrenos para el fideicomiso, sino también en involucrar realmente a la comunidad en lo que esta desea además de la vivienda, ya sean emprendimientos comerciales, un vivero o terrenos de cultivo”. Además, la participación de un CLT en proyectos agrícolas puede catalizar mayores medidas de organización de la comunidad y ayudar a los residentes a hacer presión para exigir más políticas públicas de apoyo.

Evaluación de la organización

Los CLT pueden apoyar los proyectos no residenciales de diferentes maneras, y las organizaciones deberían evaluar sistemáticamente sus capacidades internas, así como también a las partes interesadas que podrían llegar a ser posibles socios en los proyectos. De esta manera, los CLT pueden generar colaboraciones complementarias y desarrollar aún más los activos y capacidades existentes en la comunidad. Si el CLT carece de experiencia en temas de cultivo, bien puede apoyar la agricultura urbana en otras formas a fin de alinearse en mayor medida con los socios locales, por ejemplo, garantizando el acceso al suelo, ayudando a desarrollar los códigos de zonificación agrícola urbana o actuando en calidad de agente fiscal en lo relacionado con los subsidios.

Gestión de riesgos

Los CLT deberían minimizar su riesgo económico en los proyectos agrícolas, especialmente en vista de los modestos ingresos y la futura incertidumbre en cuanto a la obtención de subsidios para la producción de alimentos. En respuesta a esto, algunos CLT concentran desde un inicio los gastos previstos de capital relacionados con los proyectos agrícolas. De manera similar, los CLT pueden gestionar la exposición al riesgo evitando el financiamiento de la deuda de los proyectos agrícolas. Varios CLT consideran que cubrir el servicio de deuda representa un desafío demasiado grande debido a los modestos ingresos derivados de la venta de productos y a las tasas de arrendamiento nominales que los CLT en general cobran por los terrenos agrícolas. Por ejemplo, DNI logró adquirir terrenos y construir el vivero Dudley sin incurrir en una deuda a largo plazo, a la vez que su condición de entidad exenta del impuesto municipal a la propiedad le permitió tener costos de posesión mínimos. La estructura financiera de bajo riesgo que se generó a raíz de esto resultó muy importante cuando DNI no pudo conseguir a su primer arrendatario del vivero. Aunque con posterioridad el vivero estuvo vacante durante aproximadamente cinco años, DNI fue capaz de absorber la pérdida derivada de este inesperado período en que la propiedad estuvo vacante.

Conclusión

Aunque el movimiento de agricultura urbana ha experimentado un gran impulso en los últimos años, aún necesita estrategias coherentes a largo plazo para proteger los espacios de cultivo de las fuerzas especulativas del mercado. La relación fundamental entre el suelo y la comunidad está en juego. Dentro del movimiento de agricultura urbana, la inseguridad en cuanto al suelo resalta la urgente necesidad de reconceptualizar requerimientos de las comunidades tanto presentes como futuras. Además, la noción del “mayor y mejor uso” debe ampliarse con objeto de incluir los resultados no económicos y las diferentes formas de participación comunitaria efectiva. Los CLT son entidades ideales para tratar estos problemas críticos y, al hacerlo, pueden lograr que los procesos de desarrollo económico sean más inclusivos, justos y capaces de responder a las condiciones locales siempre cambiantes.

Sobre el autor

Jeffrey Yuen, M.S., es un investigador, profesional y entusiasta en temas relacionados con los CLT y es miembro del directorio del Fideicomiso de Suelo Comunitario de Essex. Se desempeña como gerente de evaluación de impactos en New Jersey Community Capital, en New Brunswick, Nueva Jersey.

Recursos

ACGA (American Community Gardening Association). 1998. National Community Gardening Survey: 1996. http://www.communitygarden.org/docs/learn/cgsurvey96part1.pdf

Bellows, A., K. Brown y J. Smit. 2004. “Health Benefits of Urban Agriculture.” Community Food Security Coalition’s North American Initiative on Urban Agriculture. http://community-wealth.org/content/health-benefits-urban-agriculture

Brown, K., M. Bailkey, A. Meares-Cohen, J. Nasr y P. Mann (editores). 2002. “Urban Agriculture and Community Food Security in the United States: Farming from the City Center to the Urban Fringe.” Urban Agriculture Committee of the Community Food Security Coalition.

Davis, J. E. 2010. “Origins and Evolution of the Community Land Trust in the United States.” En The Community Land Trust Reader, editado por J. E. Davis, 3–47. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Kaufman, J. y M. Bailkey. 2000. “Farming Inside Cities: Entrepreneurial Urban Agriculture in the United States.” Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lawson, L. 2004. “The Planner in the Garden: A Historical View of the Relationship of Planning to Community Garden Programs.” Journal of Planning History 3(2): 151–176.

Mougeot, L. 2000. “Urban Agriculture: Definition, Presence, Potentials and Risks.” En Growing Cities, Growing Food, Urban Agriculture on the Policy Agenda, editado por N. Bakker, M. Dubbeling, S. Guendel, U. Sabel Koschella y H. de Zeeuw. DSE, Feldafing.

Rosenberg, G. y J. Yuen. 2012. “Beyond Housing: Urban Agriculture and Commercial Development by Community Land Trusts.” Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Schmelzkopf, K. 1995. “Urban Community Gardens as Contested Space.” Geographical Review 85(3): 364–381.

Smit, J., A. Ratta y J. Nasr. 1996. Urban Agriculture: Food, Jobs and Sustainable Cities. Nueva York: United Nations Development Programme. http://jacsmit.com/book.html

Staeheli, L., D. Mitchell y K. Gibson. 2002. “Conflicting Rights to the City in New York’s Community Gardens.” Geojournal 58(2–3): 197–205.

Yuen, J. 2012. “Hybrid Vigor: An Analysis of Land Tenure Arrangements in Addressing Land Security for Urban Community Gardens.” Masters’ Thesis, Columbia University. http://academiccommons.columbia.edu/catalog/ac:147036

Yuen, J. y G. Rosenberg. 2012. National Community Land Trust Network. Non-Residential Project Directory. National Community Land Trust Network. http://www.cltnetwork.org/doc_library/FINAL%20Non-residential%20project%20directory%204-26-13.pdf

Allá por la edad de bronce, cuando yo era un estudiante de posgrado, la Asociación de Economía de los Estados Unidos me invitó a presentar un trabajo en su reunión anual. En ese momento, como era un inconformista, me debatía entre asistir o no a la reunión de saco y corbata. Mi tutor del doctorado me dio un excelente consejo: “No te voy a decir si tienes que usar saco o no, pero ten en consideración si deseas que la audiencia te recuerde por lo que dijiste o por lo que vestiste”. Fue un recordatorio muy útil de que, si tenemos un mensaje que dar, lo mejor es envolverlo de tal manera que aumente las probabilidades de que se reciba y se comprenda. Al final fui de saco y corbata, y aprendí una lección útil acerca de la interacción entre forma y contenido que, a veces, es sutil y, otras, no tanto.

De vez en cuando, los centros de estudio e investigación como el Instituto Lincoln deben considerar si están envolviendo su contenido de manera que atraiga al público para leerlo y utilizarlo. Durante el año pasado, hemos analizado detenidamente de qué manera presentamos y difundimos nuestras investigaciones y análisis de políticas. Comenzamos en enero de 2015 con una nueva imagen de Land Lines, diseñada con el fin de que la revista fuera más atractiva para una audiencia más amplia. Nuestro primer número con el nuevo diseño tuvo como portada una impresionante fotografía aérea del delta del río Colorado, donde, en 2014, un “flujo de impulsos” liberados de diques ubicados río arriba permitió que el agua circulara a lo largo del lecho seco del río hacia el mar de Cortés por primera vez en varias décadas, lo que estimuló un renovado esfuerzo por restaurar el ecosistema nativo que había existido bajo diferentes patrones de uso del suelo en la cuenca del río. Además, comenzamos a contratar los servicios de periodistas para redactar artículos atractivos que conectaran nuestras investigaciones y análisis de políticas con las personas cuyas vidas mejorarían por la utilización de mejores prácticas en el uso del suelo.

El nuevo diseño de Land Lines y nuestros informes sobre enfoques en políticas de suelo son sólo una pequeña parte del gran esfuerzo que el Instituto Lincoln está realizando para difundir más ampliamente nuestro formidable arsenal de investigaciones e ideas. Una acción continua, clara e incisiva para alcanzar al público facilitará el impacto que deseamos que tenga nuestro trabajo en las políticas y en las personas. En agosto de 2015, lanzamos una campaña de varios años para promover la salud fiscal municipal como base sobre la cual los municipios pueden proporcionar bienes y servicios que definan una alta calidad de vida para sus residentes. Nuestros investigadores, personal y contrpartes trabajan en forma interdisciplinaria a fin de otorgarle mayor importancia a este tema, a la vez que generan nuevas acciones de carácter transversal para tratar las cuestiones de cambio climático y resiliencia, desarrollan herramientas de última generación para la planificación de casos posibles, e investigan la relación existente entre las políticas de suelo y el agua o entre el uso del suelo y el transporte.

Este mes damos un paso más para la difusión de nuestras ideas de manera más efectiva mediante la presentación de un nuevo logo, un nuevo eslogan y una nueva declaración de misión del Instituto Lincoln:

Descubriendo respuestas en el suelo: Colaborar en la solución de los desafíos económicos, sociales y medioambientales en todo el mundo, con el fin de mejorar la calidad de vida mediante enfoques creativos en cuanto al uso, la tributación y la administración del suelo.

El logo conserva la “L” de Lincoln dentro del delineado simbólico de una parcela de suelo, con un diseño más moderno y abierto que invita a las nuevas audiencias a descubrir nuestro trabajo. El eslogan y la declaración de misión explicitan lo que siempre ha sido verdad: que una buena política de suelo puede ayudar a solucionar algunos de los desafíos mundiales más acuciantes, como el cambio climático o la pobreza y las tensiones financieras en las ciudades de todo el mundo.

No estamos reinventando al Instituto Lincoln, sino que apuntamos a difundir nuestro trabajo entre una audiencia más amplia y descubrir las líneas que conectan temas aparentemente disímiles, como la relación entre la conservación del suelo y la mitigación del cambio climático. Esta “renovación” culminará este año, cuando presentemos el nuevo diseño de nuestro sitio web con un formato que nos permitirá transmitir nuevos mensajes sobre la manera en que las políticas de suelo pueden dar forma a un mejor futuro para miles de millones de personas.

En este número de Land Lines se anticipan dos nuevos e importantes libros que actualizan nuestra presentación de los temas que hemos estado investigando durante varias décadas. En A Good Tax (Un buen impuesto), Joan Youngman presenta claros y sólidos argumentos a favor del impuesto a la propiedad, la fuente de ingresos municipales más importante e incomprendida. Este magistral análisis de un tema tan difícil es presentado en una lúcida prosa por la directora de Valuación y Tributación del Instituto Lincoln. En el capítulo sobre financiamiento escolar, que presentamos en este número de la revista, se hace una defensa del impuesto —que a la gente le encanta odiar— al servicio de un bien público que define la suerte de las futuras generaciones.

En el libro Nature and Cities (La naturaleza y las ciudades), editado por George F. Thompson, Frederick R. Steiner y Armando Carbonell (este último, director del Departamento de Planificación y Forma Urbana del Instituto Lincoln), se analizan los beneficios económicos, medioambientales y de salud pública derivados del diseño y la planificación urbana ecológica. Nature and Cities contiene ensayos de James Corner, diseñador del espacio verde denominado High Line, en la ciudad de Nueva York, y de otros referentes en el ámbito del paisajismo, la planificación y la arquitectura en todo el mundo, por lo que ofrece un tratamiento erudito y visualmente cautivador de un tema que se presenta como urgente en vista del cambio climático y el crecimiento de la población urbana.

Como verán, continuaremos ofreciendo a nuestros colegas y amigos artículos rigurosamente documentados y óptimamente redactados. También expandiremos nuestra red de investigadores, gestores de políticas y profesionales quienes aplicarán las conclusiones de nuestras investigaciones de un modo que sólo podemos imaginar. Al fin y al cabo, nuestro esfuerzo colectivo tiene como fin mejorar las vidas de todos aquellos que consideran a este planeta como su hogar. Y sabemos que todo comienza con el suelo.

St. Petersburg was the host city for an international conference on “Land Reform and the Emerging Property Market in Russia,” organized by the Leontief Centre for Social and Economic Research and the Lincoln Institute in May 2001. Experts from government agencies, commercial entities and academic institutions in Russia, the U.S. and Europe convened to assess the progress of Russian land reforms and discuss future implementation. The conference focused on two key points: the principal obstacles to be targeted by various land reform actions and the triggers that are needed to set a series of decisive steps in motion.

From an academic and historical perspective, the unfolding story of Russian land privatization is intellectually engaging and, from a practical point of view, the process and its implications have far-reaching implications for the Russian people. The Lincoln Institute’s interest in convening the conference and its continuing involvement in Russia allow us to learn from local experts, to share Institute experience and perspectives from other countries, and to provide support for ongoing land reform efforts. The conference revealed the need for professional training for Russians working in the emerging land market, and the Lincoln Institute and the Leontief Centre are developing curriculum and training courses to be offered in St. Petersburg later this year. For example, many private business owners now find themselves in the new role of property manager, and sometimes their land and buildings are a more valuable asset to the enterprise than the business itself. However, they lack knowledge and experience regarding property rights, leases, appraisal, zoning, regulation, planning and a range of other topics.

In the post-Soviet period, privatization of the real estate sector in Russia has been most advanced in its urban centers, and St. Petersburg was one of the first cities to start selling land plots occupied by either privatized (i.e., former state) or new businesses. Yet even there, by 2000 only about 5 percent of urban land had been privatized. The main problems with regard to the land market in Russia arise from the lack of clear definitions provided by Russian law; the failure of the law to develop fundamental provisions contained in the Russian Constitution regarding private ownership of land; and the consequent lack of firm guarantees for private property and inadequate protections through the courts. A brief history of land policies in Russia will help to provide a context for the current situation.

Land in Russian History

Land has been a central social and economic force throughout Russian history, although Russia has never had private ownership of land for any length of time or in any full sense of the term. Until the beginning of the twentieth century, state property was the predominant form of property ownership. Moreover, a considerable part of that property, including land, was unregistered and unconnected to the broader economy. It was only in 1906 that the Stolypin reforms began destroying the obshchina (the existing feudal-like peasant communities) as the main structure upon which allotment-based land use depended, while extending private land ownership through land tenure regulations, a peasants’ land bank and a resettlement policy. In this pre-Soviet period, Russia’s towns and cities experienced a growing market in urban land plots that were already built upon or earmarked for further development.

Following the revolutions of 1917, private ownership of land was abolished, civil transactions involving land were forbidden, and land was transferred to the use of all who worked on it. A 1918 decree abolished private ownership of real estate in cities and towns, and the process of nationalizing land was completed with the adoption of the Land Code of the Russian Socialist Federation of Soviet Republics in 1922. During the New Economic Policy (NEP) of the 1920s, land could be leased for periods of not more than six years (although subletting was not allowed) and tenants involved in working the land could use additional hired labor. However, by 1929 large-scale collectivization was under way, resulting in the creation of so-called cooperative-collective property. Leasing of land was abolished, and hiring labor on small peasant holdings was forbidden. Under socialism land was neither sold nor bought, and all land transactions were prosecutable under the law.

The situation today is reminiscent of that at the end of the nineteenth century, prior to the Stolypin reforms, when land law consisted of piecemeal legislation applying to ownership of different types of land. Private ownership of land was introduced in 1990 by the Constitution of the Russian Socialist Federation of Soviet Republics, beginning a gradual liquidation of the state monopoly on land ownership. The 1990 laws “Regarding Peasant Smallholdings” and “Regarding Land Reform” permitted citizens to hold in private ownership plots of land for use as smallholdings for horticultural purposes, the construction of houses and other personal uses. The terminology of these laws included “the right of use of land,” “life-long possession with the right to pass on as an inheritance,” “rent” and “property.” This wide variety of bases for property rights necessitated subsequent amendments of existing legislation, a development that was also stimulated by the collapse of the USSR.

Over the past decade, land relations continued to evolve. In December 1991 the president of the Russian Federation issued a decree and the Duma passed a resolution that allowed for the privatization of land in a two-step process. First the decree granted collective ownership of land and other assets to collective and soviet farms. Subsequently, shares of farms could be owned by the individuals who worked on them. Only at the end of 2001 was the right to own land, which is inseparable from the right to buy and sell land, ratified in Russia, and this right applied only to urban lands. However, the prohibition on the sale of agricultural land has no absolute force; laws introduced since 1991 permit the sale of land that is to be used as a private subsidiary smallholding for construction of a one-family residential building, or by members of stock-rearing and garage cooperatives.

According to a former minister for agriculture, there is a flourishing black market in land, which denies the general public access to information on the market values of land and negatively affects economic development. The absence of shared information on land market values means the absence of an objective criteria against which to measure land use efficiency. The extensive black market in leasing also deprives governmental budgets of property tax income since real estate cannot be properly taxed without accurate information on levels of ground rent. Under the current Civil Code of the Russian Federation (RF), land plots are considered to be objects of real estate and rights to these plots are categorized as property rights. The land privatization process was initiated in 1997 but then stalled because the RF government overruled buyout prices established by local administrations that were perceived as too low. The RF government indexed prices at a rate higher than locally established lease rates, thus undermining the transition to a private market in real estate. At the same time, under certain conditions (such as stable lease rates or minimal investment conditions), long-term leasing may turn out to be an acceptable substitute for title ownership. On the issue of real estate registration, the existing Russian system does not protect bona fide purchasers, nor does it provide adequate reimbursement when a purchaser’s title is contested. Furthermore, purchasers are normally unable to get a comprehensive review to determine whether their title is clear in the first place.

Obstacles to Land Reform

While the evolution of a private market in land is encumbered by history and politics, the participants at the St. Petersburg conference were interested in changes and adjustments in practice that land professionals might make to facilitate the transition. Zoning and surveying, as well as investment decisions, are among the areas where changes in practice might be made at the level of local government to address some of the following obstacles to land reform.

Slow implementation of legal zoning

Legal zoning, though mandatory according to the RF Urban Planning Code, is being introduced slowly in Russian cities. Some speakers attributed this situation to reluctant municipalities that cling to the “operative space” currently under their direct control, for fear of losing that land. Others maintained that key municipal officials have a number of more specific concerns: (1) their professional image and the stability of their administration depend on the actions they take to attract investment; (2) the arrival of new investors automatically expands the amount of “operative space;” and (3) the realization that even a perfect system of urban planning regulations will leave out a sufficient number of special cases that will have to be considered separately. Further, municipal officers are citizens, too, and they sincerely wish to raise more funds for their cities’ renovations. The problem is that their attention is too often distracted by more immediate economic and political challenges. Nevertheless, an increasing number of Russian cities are introducing legal zoning regulation systems, including Novgorod Veliky, Ufa, Kazan, Irkutsk, Khabarovsk, Tver, Chelyabinsk and Nizhni Novgorod. St. Petersburg’s recent practice of issuing “by-plot urban planning regulations” raised questions about whether or not they conform to the RF Urban Planning Code, which defines urban planning regulations as a set of requirements and restrictions applicable to zones, not to individual units or parcels. The practice of issuing plot-specific regulations was found dramatically inefficient for a number of reasons. First, it precludes making investment decisions from a representative sample of properties, since each property in the city is subject to different regulations. Second, it is more labor intensive than applying regulations to an entire zone. Finally, it is laden with higher developer risks, thus impairing the city’s overall investment profile. Participants from other cities noted that these delays in introducing zonal urban planning regulations evidently clashes with St. Petersburg’s image as the frontrunner of Russia’s reforms in legal and institutional real estate market development.

Inferior surveying

Many land-related problems in Russian cities stem from inferior surveying. Some plots are limited by the uncertainty of the parcel and/or building boundaries, and others suffer from poor siting. That is, many properties that are new to the market have no direct access to transport, communications, storm water collection systems, or other infrastructure networks. The result is a host of deficient properties that in turn inhibit the development of adjacent properties, and can bring down the value of an entire urban area. The conference discussions emphasized the importance (or even inevitability) of conducting an extensive urban land survey, which could provide more certainty to both investors and developers, reduce the time needed to prepare investment proposals, and help to expand property ownership.

Confusion over privatization of apartments

Most urban residents have not taken advantage of the recent privatization of apartments. Not only did this initiative fail to produce a new class of motivated and effective property owners capable of acting as responsible customers for housing maintenance agencies, but it created baffling new legal challenges as well. No one in St. Petersburg, where the privatization of apartments is most advanced, understands who (and on what legal basis) should be in charge of issuing permits to reconstruct general-purpose premises or reassign residential apartments for nonresidential use. As a result, apartment owners can exercise only a limited set of property rights, which in turn hampers the extension of the private real estate market. The conference participants discussed to what extent a law requiring apartment owners to purchase condominiums could help address the situation. Moreover, given an environment where apartment owners have limited experience with such ownership arrangements, discussion centered around whether economic stimulation or economic sanctions would be most successful in dealing with those who fail to meet their ownership obligations.

Investment in infrastructure

The complicated issues of engineering and infrastructure support for construction and renovation projects are evident in St. Petersburg. When determining title payments, the city takes into account the developer’s contributions to urban infrastructure development and actively mediates between the developer and the resource supplier. Provision of full, authentic and timely information is the principal factor behind the attractiveness of real estate investments, since this information allows for the quick and safe selection of investment opportunities. St. Petersburg has made progress in this direction, but its database will remain inadequate until the city fully adopts urban planning regulations (i.e., legal zoning), formulates clear heritage protection standards for its many historic properties, undertakes an overall land survey, allocates areas for municipal developments, and maps at least the contours of infrastructure networks.

Intergovernmental taxation systems

A reform of intergovernmental budget relations is necessary to improve the current taxation system. Most cities receive budget support from their oblasts (similar to U.S. states). Thus, they are not interested in reporting increased property tax revenues, because those revenues would then be subject to redistribution to the oblast. For example, to simplify its taxation system and stimulate investment in real estate, the city of Novgorod Veliky replaced its two-part land and property tax with a single real estate tax. For legal persons, as opposed to business establishments, the tax is charged on full title owners only. Despite a certain dip in the tax proceeds from the unified tax (compared to revenues from the former two taxes), the city’s overall tax revenues increased because of a higher profit-tax yield due to enhanced business activities.

Lessons from Russia and around the World

The RF government’s meetings and decisions on the notorious electric supply failures in the Far East and floods in Yakutia during the late spring of 2001 show that, unfortunately, only large-scale catastrophic events seem to be able to galvanize public administrators to change their old ways. One would like to believe that less destructive developments could stimulate action as well. For example, it would be worthwhile comparing investment activities in different Russian cities to see if such activity varies with the development levels of their local regulatory bases, the amount and types of information provided to developers, and the time required to develop project applications and the time it takes for local government bureaucrats to make project decisions. The case of recent German urban planning history is instructive to the situation in Russia. Beginning in 1990, the German system lost some of its characteristically strict reliance on municipal plans and initiatives for development and moved toward more reliance on private-sector initiatives. Now it is more common for private developers, rather than municipalities, to prepare detailed zoning plans, and then to purchase and develop the site. However, a direct borrowing of this German method is not recommended for Russian cities, since any system must take into account specific local challenges and cultural traditions. American participants had a similar view on the risks of borrowing planning methods from other countries. Although the general guidelines and principles may seem to be similar across countries or jurisdictions, local regulations, procedures and techniques can vary significantly due to different historical precedents and the specificity of current challenges. Some principles to consider include the following:

• balancing of municipal and private interests;
• minimization of risks by preliminary establishment of all major planning and regulatory requirements;
• transparency and public discussion of planning and development decisions by the municipality;
• accessibility and reliability of information;
• minimization of costs involved with engineering services due to the monopoly that municipalities often hold on the provision of these services; and
• creation of a mechanism for appealing administrative decisions.

This opinion was supported by Russian speakers who referred to urban planning regulations in Russia before 1917 or to the current situation that compels cities to illegally hide their revenue growth and thus evidently hamper economic development. In closing, H. James Brown, president of the Lincoln Institute, reminded the participants that it is important to build mutually acceptable decisions rather than to continue disputes and quests for the ultimate (and not always absolute) truth. He called on those present to listen to their opponents’ arguments in order to arrive at fruitful agreements, not to waste time and effort on trying to prove one’s own case.

Leonid Limonov is the research director of the Leontief Centre for Social and Economic Research in St. Petersburg.

References

Limonov, Leonid E., Nina Y. Oding and Tatyana V. Vlasova. 2000. Land Market Development in St. Petersburg: Conditions and Peculiarities. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy Working Paper. Malme, Jane H., and Joan M. Youngman. 2001. The Development of Property Taxation in Economies in Transition: Case Studies from Central and Eastern Europe. Washington, DC: World Bank Institute.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En países subdesarrollados, la mayoría de los programas y propuestas de gestión urbana han requerido adoptar un criterio de orientación social a los derechos de propiedad, lo que garantiza una intervención estatal de amplio alcance sobre el control del uso y desarrollo del suelo. Ése es el caso particular de los programas de regularización del suelo.

Sin embargo, la adopción generalizada de políticas de liberalización y esquemas de privatización ha promovido una interpretación individualista y tradicional de los derechos de propiedad, que dificulta los intentos progresivos de disciplinar el uso y el desarrollo de la propiedad urbana.

Se trata de una paradoja aparente que revela la brecha entre una definición más progresiva de los derechos de propiedad y la tendencia actual en pro de la privatización. ¿Son estas tendencias mutuamente exclusivas, o pueden conciliarse hasta cierto punto?

Estas preguntas fueron el tema central de dos talleres de trabajo que tuvieron lugar en Johannesburgo (República Sudafricana) a finales de julio, dirigidos a legisladores, gestores urbanos y académicos. El Sexto Taller de Trabajo de “Legislación y Espacio Urbano” fue patrocinado conjuntamente por el Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano (IRGLUS) y el Centro de Estudios Jurídicos Aplicados (CALS) de la Universidad de Witwatersrand. El Instituto Lincoln contribuyó a la realización de este taller y también patrocinó un seminario sobre seguridad de tenencia del suelo en la República Sudafricana, los países subsaharianos, Brasil y la India.

Marco de trabajo conceptual para la legislación y el espacio urbano

IRGLUS, un grupo de trabajo del Comité de Investigación en Sociología Jurídica de la Asociación Sociológica Internacional (ISA), se propone organizar debates sobre la dimensión jurídica del proceso de urbanización, con la idea de promover ese diálogo tan necesario entre los estudios jurídicos y los estudios ambientales urbanos. La mayoría de los estudios urbanos han reducido el aspecto legal —incluidas las estipulaciones jurídicas, las decisiones judiciales y la cultura jurídica en general— a su dimensión instrumental: una corriente rechaza la ley como si fuera nada más que un simple instrumento político de discriminación social y exclusión política, mientras que otra la da por hecho, como si se tratara de un simple instrumento técnico que puede brindar soluciones fáciles e inmediatas a los crecientes problemas urbanos y ambientales.

Para expertos y profesionales urbanos, no están claras las razones de las crecientes prácticas ilegales identificadas en zonas urbanas, particularmente las que se refieren al uso y desarrollo del suelo. Según los datos existentes, si se toman en cuenta los patrones de acceso al suelo y de construcción, pareciera que entre el 40 y el 70 por ciento de la población de las principales ciudades de los países subdesarrollados está, de uno u otro modo, al margen de la ley, y ese número no está limitado a la población de bajos recursos.

Muy pocos estudios se han preguntado el porqué de este fenómeno de ilegalidad urbana, por qué importa y qué puede hacerse. Los observadores, en general, no han podido visualizar la aparente división que hay entre las llamadas ciudades “legales” e “ilegales” como una intrincada red de relaciones muy cercanas y al mismo tiempo contradictorias entre las reglas oficiales y las no oficiales, y entre los mercados formales e informales de los suelos urbanos.

En la mayoría de los países subdesarrollados, la inexistencia de una política habitacional eficaz, en combinación con fuerzas comerciales descontroladas, despoja de soluciones habitacionales adecuadas a la vasta mayoría de la población urbana. Lejos de ser un fenómeno restringido a los pobres urbanos, la ilegalidad urbana necesita atención urgente, dadas sus graves consecuencias sociales, políticas, económicas y ambientales para la sociedad y la estructura urbana como un todo.

Sin embargo, si bien la ilegalidad urbana es un reflejo de la poderosa combinación de los mercados del suelo y los sistemas políticos, también es resultado del sistema jurídico elitista y de exclusión que impera en los países subdesarrollados. La combinación de instrumentos jurídicos que no reflejan las realidades sociales que afectan el acceso a la vivienda y al suelo urbano, junto con la falta de leyes adecuadas, ha tenido un efecto sumamente nocivo y agravante, si no determinante, del proceso de segregación socioespacial.

Definiciones de los derechos de propiedad

Uno de los mayores problemas de la gestión urbana es la falta de soporte del sistema jurídico vigente para las políticas ambientales urbanas. Ciertamente existen provisiones retóricas, pero las provisiones básicas del sistema —especialmente las de naturaleza constitucional— no ofrecen apoyo jurídico alguno a dichas políticas. En este contexto, el punto central de atención es el de los derechos de propiedad, específicamente de inmuebles urbanos. En muchos países, las políticas urbanas con sesgo progresivo y social que amplían la acción estatal suelen estar reñidas con la definición constitucional de los derechos de propiedad.

En varias ponencias del taller del trabajo de IRGLUS/CALS se habló de cómo el abordaje tradicional a los derechos de propiedad individuales, imperante en muchos países subdesarrollados y típico del liberalismo clásico, ha favorecido intercambios económicos que han menoscabado la función social de la propiedad. Muchos intentos importantes para promover el uso y control del suelo, incluso la protección jurídica del ambiente y la herencia histórico-cultural, se han visto mermados por acciones que reducen fuertemente la intervención estatal en el dominio de los derechos de propiedad individuales. En repetidas ocasiones, los intentos para promover la regularización del suelo han enfrentado la oposición de terratenientes y tribunales conservadores, incluso en situaciones en que la ocupación del suelo ya había estado consolidada durante largo tiempo.

Mientras que la retención excesiva y especulativa del suelo urbano privado ha contado con un beneplácito tácito, la tan esperada ejecución de una política habitacional social eficaz ha sido más difícil debido a la necesidad de indemnizar a los propietarios de tierras vacantes a los precios del mercado. En muchos países, el sistema de derechos de propiedad individuales heredado de la época de la colonia no suele considerar los valores habituales tradicionales en la definición de los derechos de propiedad. Dado que dichos países han fallado considerablemente en reformar los cimientos del liberalismo jurídico-político, la discusión del llamado neoliberalismo no tiene sentido en este contexto.

Los participantes del taller de trabajo hicieron énfasis especial en las condiciones jurídico-políticas para que se reconozca la seguridad de la tenencia. Se hizo notar que agentes tan diversos como movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales y de finanzas internacionales han planteado cada vez más argumentos diferentes, si bien complementarios, de tipo humanitario, ético, sociopolítico y, más recientemente, económico para justificar la necesidad de adoptar políticas públicas en esta materia. También es necesario adoptar argumentos jurídicos, entre ellos las viejas provisiones de la ley internacional y los principios fundamentales del estado de derecho referente a los derechos de vivienda y los derechos humanos, de forma de abrir paso a una nueva interpretación de los derechos de propiedad que tenga sesgo social y ambiental.

Gran parte de la discusión se centró en determinar si la seguridad de tenencia puede sólo y/o necesariamente alcanzarse al reconocer los derechos de propiedad individuales. En este sentido, el análisis de varios casos sugirió que la mera atribución de los derechos de propiedad no lleva por sí sola a la meta principal de la mayoría de los programas de regularización, o sea, a la completa integración de las zonas y comunidades ilegales al marco más amplio de la sociedad y estructura urbana. El consenso general fue que debe considerarse una amplia gama de opciones jurídico-políticas, desde la transferencia de propiedades individuales a algunas formas de tenencia absoluta y/o control de alquileres, hasta formas novedosas (aún sin explorar) de propiedad colectiva u ocupación con varios grados de control estatal.

Se argumentó que el reconocimiento de los derechos de tenencia del suelo urbano debe ocurrir dentro de un marco más amplio, integrado y multi-sectoral de planificación de la ciudad y del uso del suelo, y no como una política aislada, a fin de evitar distorsiones en el mercado del suelo que conduzcan al desalojo de los ocupantes tradicionales. Ejemplos de casos de estudios en Brasil, la India y la República Sudafricana han demostrado que, sea cual sea la solución adoptada en un caso particular, sólo funcionará bien si es resultado de un proceso de decisión democrático y transparente que incorpore eficazmente a las comunidades afectadas.

Por encima de todo, se aceptó que es necesario promover la redefinición de los derechos de propiedad, y de allí, el reconocimiento de la seguridad de tenencia, dentro de un contexto más amplio que concilie la reforma urbana con la reforma legislativa. La reforma legislativa es función directa de las autoridades urbanas. Requiere nuevas estrategias de gestión urbana basadas en nuevas relaciones entre el Estado (especialmente a nivel municipal) y la sociedad; relaciones intergubernamentales renovadas; y la adopción de nuevas formas de sociedad entre los sectores público y privado dentro de un marco de trabajo jurídico-político claramente definido.

La reforma legislativa requiere renovar el proceso general de toma de decisiones a fin de combinar mecanismos tradicionales de democracia representativa y nuevas formas de participación directa. En los últimos años, muchas municipalidades de varios países han introducido nuevos mecanismos que fomentan la participación de la población urbana en varias etapas de los procesos de decisión que afectan la gestión urbana. A nivel ejecutivo se observan ejemplos tales como la creación de comités, comisiones, etc., mientras que a nivel legislativo figuran los referendos populares, el reconocimiento de iniciativas individuales y/o colectivas en los procesos de legislación, como también la formulación de enmiendas populares a proyectos de ley. Una de las experiencias más interesantes y promisorias ha sido el “presupuesto participativo” adoptado en varias ciudades brasileñas, que permite la participación de organizaciones comunitarias en la elaboración de los presupuestos municipales.

Para finalizar, no podemos seguir haciendo caso omiso a la necesidad de promover reformas jurídicas y revisiones judiciales globales, especialmente aquéllas que incentiven el reconocimiento de derechos colectivos, amplíen el acceso colectivo a los tribunales y garanticen el cumplimiento de la ley. Países como la India y Brasil ya han incorporado una cierta noción de los derechos colectivos en sus sistemas jurídicos, habilitando la defensa judicial de los llamados “intereses difusos” en materias ambientales y urbanas por ciudadanos y organizaciones no gubernamentales.

En otras palabras, la reforma urbana y el reconocimiento de la seguridad de la tenencia no son cosas que van a conseguirse solamente a través de la ley, sino también a través de un proceso político que apoye el tan aclamado “derecho a la ciudad” como noción política y jurídica. Una función muy importante de este proceso deben ejercerla agentes diversos como abogados, jueces y fiscales del gobierno. No obstante, para poder garantizar la promulgación de leyes con sesgo social, y más importante, su cumplimiento, es imperativa la acción colectiva de organizaciones no gubernamentales, movimientos sociales, organizaciones nacionales e internacionales, y ciudadanos que formen o no parte del entramado estatal.

Si es cierto que vivimos en tiempos democráticos, la época de los derechos tiene también que ser la del cumplimiento de los derechos, especialmente de los derechos colectivos. Sólo a través de procesos participativos podrá la ley convertirse en un escenario político importante para promover la integración espacial, la justicia social y el desarrollo sostenible.

Sobre el autor

Edésio Fernandes es abogado y fellow de investigación del Institute of Commonwealth Studies de la Universidad de Londres. Es coordinador de IRGLUS (Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano), y coeditor (junto con Ann Varley) de Illegal Cities: Law and Urban Change in Developing Countries (Zed Books, Londres y Nueva York, 1998).