Housing is an important component of both a household’s net worth and aggregate national wealth or stock of residential capital. Aggregate residential wealth is the sum of the values of all housing units. In Brazil, residential structures represent about one-third of total net fixed capital, so their value is important for economic and social policy. This analysis asks: What variables determine the stock values of residential property? How do location and neighborhood conditions affect these values? What is the aggregate residential wealth in the Rio de Janeiro Metropolitan Region (Metro Rio)? What is its distribution among household income and housing value groups? In other words, what generates residential wealth? How much residential wealth is there? Who holds it? Where is it located? (Vetter, Beltrão, and Massena 2013.)

Methodology for Estimating Residential Wealth

To address these questions, we first calibrated a hedonic residential rent model with sample microdata from the 2010 population census conducted by the Brazilian Institute of Geography and Statistics (IBGE). The units of analysis are households living in private, permanent housing units in urban areas of Metro Rio. The total number of households in 2010 was 3.9 million, and our sample is 223,534 (5.7 percent). We used the 41,396 renters in the sample to calibrate our model and then estimated the rents for homeowners and the landlords of rent-free units. Finally, we transformed the actual and imputed rents into housing values by dividing them by the monthly discount rate of 0.75 percent (9.38 percent annual rate), as is standard practice for Brazilian residential wealth studies (Cruz and Morais 2000, Reiff and Barbosa 2005, and Tafner and Carvalho 2007).

The underlying assumption in these studies is that the hedonic prices of the characteristics in the model and the discount rate are similar for rental and nonrental units. These are strong but necessary assumptions for the application of the methodology with the existing census microdata. The sum of estimated housing values is our measure of residential wealth. The objective is to estimate the aggregate value of all housing units and their average values.

In calculating average housing prices for these groups, we do not control for housing size or other characteristics, as would be done for hedonic housing price indices. Using census microdata, we can also estimate the residential wealth by household income as well as for smaller spatial units within municipalities, such as neighborhoods or districts. Even though the sample of rental units is relatively large, sample size drops rapidly as rents and household incomes rise, and the variances are particularly high for the open group at the top end of the distribution. Because we do not have data on the value of mortgages, our measure is of gross rather than net residential wealth.

Using rents from the census or a household survey compares favorably with other commonly used methods for estimating residential wealth for the Brazilian national accounts and related studies (Garner 2004), such as asking homeowners to estimate the selling price or monthly rent of their homes, using the asking prices for home sales, or using the prices registered when recording the sale. Whereas renters know their monthly rent payment, the informants may have little understanding of current trends in housing prices, and the original asking price is often higher than the final sale price. In Rio de Janeiro, the municipal government uses its own estimates of the sale prices based on asking prices, rather than the value registered in calculating the real estate transfer tax, because buyers and sellers often register lower prices.

In our hedonic residential rent model, the dependent variable is a vector of residential rents, and the independent variables are matrices of the structural characteristics of the housing unit, access to employment, and neighborhood characteristics, including indicators of access to urban infrastructure and services. The variables used are for the household per se and also for the census area in which it is located. Figure 1 shows Metro Rio’s 336 census areas and the larger municipal boundaries grouped into six subregions based on indicators analyzed in this and previous studies (Lago 2010).

The indicator for access to employment measures the average commute time to work for residents in each of the census areas. Figure 2 (p. 16) shows that the average commute time increases with distance from the center, but not by as much as one might expect—partly due to increased traffic congestion in all areas and to the fact that Metro Rio is polycentric with many subordinate centers.

The indicators of the quality of neighborhood infrastructure and services include the household`s access to the public sewer and water systems, garbage collection, and block conditions (e.g., street paving and drainage). As these indicators are highly intercorrelated, the component scores from a principal components analysis serve as the independent variables in the hedonic model. Component 1 explains 46.6 percent of the variance and shows high positive loadings on adequate block conditions and infrastructure, and high negative loadings on inadequate block conditions (e.g., garbage in the street and open sewers), indicating which areas have a higher level of attractiveness or desirability (figure 3). Although the lowest scores are clearly concentrated in the outlying areas, the patterns of attractiveness vary considerably. As with commute times, the distribution pattern of the attractiveness scores reveals the complexity of Metro Rio’s spatial structure.

Our hedonic model explains 73 percent of the variance of residential rent. The key independent variables are statistically significant; neighborhood quality and access to employment explain nearly two-thirds of the variance, while the structural characteristics of the housing explain only about one-third of the variance. In other words, the bulk of housing value is the capitalized value of access to employment and to neighborhood infrastructure and services, all of which are determined in large part by public expenditures. Figure 4 (p. 18) shows the distribution of average estimated housing values for census areas in US$ determined by our methodology. (The average exchange rate for 2010 is US$1=R$1.76.) These values tend to be highest in areas affording relatively low commute times and good access to urban infrastructure and services.

Distribution of Residential Wealth

How much residential wealth is the property of homeowners versus the landlords of rental properties and rent-free units used by employers, family members, or others? Our estimate of Metro Rio’s aggregate residential wealth of both occupied and unoccupied units in 2010 is US$155.1 billion (94.2 percent of Metro Rio’s 2010 GDP of US$164.4 billion) and US$140.2 billion for occupied units only (84.2 percent of Metro Rio’s GDP). Among total occupied units, 74.8 percent of this residential wealth (about US$105 billion) belongs to owner-occupied units, and the rest belongs to landlords of rented and rent-free units. In the case of lower-income households, the landlords could be another lower-income family.

Table 1 shows that the percent of homeowners is quite similar for all household income groups. For example, homeowners occupy nearly three-quarters of the households in the lowest household income group (with fewer than two minimum salaries or an average annual income of only US$4,407). A key reason for these high homeownership levels is that those living in favelas, squatter settlements, or other types of informal housing can declare themselves homeowners, even if they do not legally own the land on which their home is located. The 2010 Census showed more than 520,000 households (more than 15 percent of the total private permanent urban households) living in these types of settlements in Metro Rio. Land ownership in these settlements is a complex legal question on which even lawyers may not agree, since the chances of removal (at least removal without compensation) are quite low, and those living on land without a legal title may be eligible for squatter’s rights after five years under Brazilian law.

Although 25.3 percent of total households earned less than two minimum salaries (US$ 6,960 per year), the homeowners in this group held only 15.3 percent of the aggregate residential wealth of all homeowners. By contrast, only 15.6 percent of households earned 10 or more minimum salaries (US$34,800 per year), but homeowners in this income group held 34.5 percent of the aggregate residential wealth. Nonetheless, lower income households have more residential wealth than one might expect, in part because they are often homeowners in informal settlements.

Figure 5 (p. 19) shows the Lorenz Curve for the distribution of aggregate residential wealth of homeowners by housing value groups. This distribution is quite unequal, because the nearly 23.7 percent who are not homeowners have no such wealth (as shown where the Lorenz curve runs along the bottom of the axis) and because those living in higher-priced housing have greater residential wealth.

Distribution of Residential Wealth by Subregions

The bulk of aggregate residential wealth is held by those living in the suburbs and periphery around Metro Rio, although the average value of their housing units is lower. Table 2 shows that those subregions (4 and 6) together represent 79 percent of Metro Rio’s total households (3.1 million) and 58.1 percent of aggregate residential wealth (US$80.9 billion). Subregion 2 (the older, higher-income neighborhoods along the bay and coast) holds only 6.3 percent of Metro Rio’s households (about 242,000) and 19.0 percent of its residential wealth.

The percentage of renters is highest in the large squatter settlements (subregion 5), at 28.6 percent, with an additional 2.7 percent of rent-free units. Homeownership rates are highest (80.4 percent) in the periphery (subregion 6), where many owners live on land for which they do not have full legal title, though these areas generally are not squatter settlements as defined by IBGE.

Spatial Distribution of Household Income

One result of the interplay of market forces that shape residential rent and housing prices is that the distribution of aggregate household income tends to mirror the distribution of aggregate residential wealth. In other words, there is a relatively high residential segregation by income groups, with lower-income families concentrated in the large squatter settlements and in the suburbs and periphery (subregions 4, 5, and 6). High spatial concentration of higher-income households generates higher aggregate income and demand in areas that support higher-level services—in turn making these areas more attractive to higher-income homebuyers and renters. Figure 6 (p. 20) shows that the average annual household incomes for the census areas in 2010 reflect to a large extent the distribution of average housing values (figure 4), commute times (figure 2), and neighborhood attractiveness (figure 3).

In 2010, the high-income Barra da Tijuca area (subregion 3) held only 2.1 percent of total households in Metro Rio but 8.1 percent of aggregate household income and 7.6 percent of aggregate residential wealth. By comparison, the four large squatter settlements of subregion 5 held 2.5 percent of total households but only 1.0 percent of aggregate household income and 1.4 percent of residential wealth. Nonetheless, the aggregate residential value in these four squatter settlements was nearly US$2 billion, and the average housing value was almost US$21,000. These results show a relatively high spatial concentration of both aggregate household income and residential wealth that is tempered slightly by the home-ownership rate in squatter settlements.

Implications for Methodology and Policy Decisions

The methodology used in this analysis provides interesting insights into the macroeconomic and social importance of residential wealth; the variables that generate it; its distribution among household tenure, income, and housing value groups; and its allocation among subregions ranging from high-income neighborhoods to squatter settlements. The strong assumptions required in using the methodology must be taken into account when interpreting the results. Data from property registries or other sources with more detailed information on unit size could eventually be used to complement this methodology.

Government services, investments, and regulatory actions can result in benefits (e.g., access to employment, urban services, and amenities) and costs (e.g., taxes, fees, and negative environmental impacts) that are capitalized into the value of housing in the affected neighborhoods. For homeowners, positive net benefits from government actions increase their residential wealth, because they are capitalized in the value of their housing. However, for renters and new homebuyers, these same government actions can cause rents and housing prices to rise along with the net benefits. Some households, especially the lower-income renters and homebuyers, may have to leave the benefited area, and other potential new owners may be unable to locate in the area. Thus, housing tenure is important in determining whether or not a household receives the net benefits of government investments and regulatory actions.

Capitalization of the net benefits of government actions would clearly be an issue for the more than 30 percent of households in the four large squatter settlements that are not homeowners, as well as for those entering the housing market. Although there are no reliable data on housing turnover, we know that the total number of urban households in Metro Rio increased more than 20 percent, by almost 657,000, between 2000 and 2010. This increment was 14 percent higher than the total number of households in the Municipality of Curitiba (the state capital of Paraná) in 2010 and well over twice the number in Washington, D.C. All these new households, plus all the renters (about one-fifth of total households) and homeowners wishing to move, would be subject to increased rents and housing prices generated by the net benefits of government actions.

These results demonstrate a need for policies to ensure that rising rents and housing prices do not exclude some households from areas where public services and infrastructure are being improved. For example, financial assistance for home purchases could be part of the improvement program. One way of financing the needed lower-income housing and investment programs would be to capture part of the value being generated by infrastructure investments from higher-income households. Capturing part of the value generated by urban investments could help finance additional housing subsidies for lower-income families, as well as added investment, thereby providing a kind of investment multiplier.

About the Authors

David M. Vetter (Ph.D. University of California) has worked for more than four decades on urban finance and economics issues in Latin America for Brazilian entities, at the World Bank and Dexia Credit Local, and also as a consultant.

Kaizô I. Beltrão (Ph.D. Princeton University) was the dean and a senior researcher at the National Statistics School (an entity of IBGE) and is now a full professor and senior researcher at the Fundação Getúlio Vargas.

Rosa M. R. Massena (Doctorate, Université de Bordeaux) was a senior researcher at the IBGE for 23 years and since then has worked as a consultant on social indicators programs for Habitat, the World Bank, UNDP, and other entities.

Resources

Cruz, Bruno. O. and Maria P. Morais. 2000. Demand for Housing and Urban Services in Brazil: A Hedonic Approach. Paper presented at the European Network for Housing Research Conference, Gavle, Sweden (June).

Garner, Thesia I. 2004. Incorporating the Value of Owner-Occupied Housing in Poverty Measurement. Prepared for the Workshop on Experimental Poverty Measures, Committee on National Statistics. Washington, D.C.: The National Academies.

Lago, Luciana C. 2010. Olhares Sobre a Metrópole do Rio de Janeiro: Economia, Sociedade e Território. Rio de Janeiro, Brazil: Observatório das Metrópoles, FASE, IPPUR/UFRJ.

Reiff, Luis. O. and Ana L. Barbosa. 2005. Housing Stock in Brazil: Estimation Based on a Hedonic Price Model. Paper No. 21. Basel, Switzerland: Bank for International Settlements.

Tafner, Paulo and Marcia Carvalho. 2007. Evolução da Distribuição Familiar da Riqueza Imobiliária no Brasil: 1995–2004. Revista de Economia 33(2) (Julho-Dezembro): 7–40.

Vetter, David M., Kaizô I. Beltrão, and Rosa R. Massena. 2013. The Determinants of Residential Wealth and Its Distribution in Space and Among Household Income Groups in the Rio de Janeiro Metropolitan Region: A Hedonic Analysis of the 2010 Census Data. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

A medida que crece el interés por vivir en las ciudades, el costo de las propiedades residenciales en muchos mercados de moda se ha ido por las nubes. Según el Centro Conjunto para Estudios de la Vivienda (Joint Center for Housing Studies o JCHS, 2015), en 2014 la tasa de viviendas vacantes en el mercado de alquiler alcanzó su mínimo en dos décadas; el precio de alquiler aumentó en 91 de 93 áreas metropolitanas estudiadas, y el índice de precios al consumidor para los contratos de alquiler se incrementó el doble de la tasa de inflación, hasta un 10 por ciento o más en Denver, San José, Honolulu y San Francisco.

A pesar de una interrupción debida a la crisis hipotecaria, los precios de las viviendas a la venta también han seguido aumentando, a menudo más allá del alcance de los compradores potenciales (Olick 2014); en Washington D.C., la mediana del valor de la vivienda casi se triplicó entre 2000 y 2013 (Oh et al. 2015). Cuando los activistas para el derecho a la vivienda comienzan a buscar herramientas efectivas para evitar el desplazamiento de las familias de bajos ingresos fuera de los barrios en proceso de aburguesamiento y crear comunidades inclusivas, muchos recurren a los fideicomisos de suelo comunitario (recuadro 1) como manera de ayudar a construir un inventario de viviendas permanentemente asequibles.

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Recuadro 1: El modelo de fideicomiso de suelo comunitario

Bajo el modelo de fideicomiso de suelo comunitario (CLT, por su sigla en inglés), una organización controlada por la comunidad retiene la propiedad de una parcela de suelo, y vende o alquila viviendas en dicho suelo a familias de bajos ingresos. En contrapartida a precios inferiores a los del mercado, los compradores aceptan restricciones de reventa, de modo que las viviendas sigan siendo económicas para los compradores subsiguientes, permitiendo al mismo tiempo a los dueños acumular algo de patrimonio neto. El fideicomiso de suelo comunitario también prepara a los compradores para adquirir la propiedad, les ofrece apoyo en sus problemas de financiamiento, y gestiona las reventas y las viviendas de alquiler.

De esta manera, el fideicomiso permite a más familias ser propietarias de una casa y apoya a los residentes que quieren comprometerse con sus barrios a largo plazo. En las áreas que se están aburguesando, ofrecen una manera efectiva para que las familias de bajos ingresos mantengan una participación en el barrio, porque aceptan un subsidio único inicial (que puede provenir de diversas fuentes, frecuentemente incluyendo programas públicos como el Programa de Sociedades de Inversión HOME o los Subsidios en Bloque para Desarrollo Comunitario) que queda ligado al edificio, manteniendo el bajo precio de las unidades a lo largo del tiempo sin necesidad de aportaciones adicionales de dinero público. En los mercados de vivienda débiles, también son beneficiosos (Shelterforce 2012), al proporcionar educación en materia financiera para reducir la cantidad de ejecuciones hipotecarias, mejorar el mantenimiento del barrio y mantener una tasa de ocupación estable. En 2009, en el auge de la crisis de ejecuciones hipotecarias, la probabilidad de que los préstamos de la Asociación de Banqueros Hipotecarios (MBA, por su sigla en inglés) se encontraran en el proceso de ejecución hipotecaria era 8,2 veces mayor que para los préstamos de fideicomisos de suelos comunitarios (CLT), a pesar de que los préstamos de los CLT se habían efectuado de manera uniforme a hogares de bajos ingresos (Thaden, Rosenberg 2010) mientras que los préstamos MBA incluían todos los segmentos de ingresos. De las poquísimas casas de un CLT que completaron el proceso de ejecución hipotecaria, la cartera del CLT no perdió ninguna.

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De forma similar a las corporaciones de desarrollo comunitario (community development corporations o CDC), muchos CLT surgieron de organizaciones vecinales de base. La organización comunitaria tradicional (a diferencia del concepto más amplio de “sensibilización comunitaria”) crea una base empoderada de residentes para determinar por si mismos lo que necesitan y se movilizan para lograrlo; como frente común, estos individuos están en mejores condiciones para contrarrestar a los opositores corporativos o gubernamentales y otras formas de poder institucional. La colaboración estratégica y la fortaleza numérica son esenciales para la formación exitosa de un CLT. Pero las destrezas requeridas para organizarse políticamente alrededor de problemas locales son muy distintas a las requeridas para administrar propiedades inmobiliarias. Si bien hacen falta ambas destrezas para implementar y sustentar un CLT, la adquisición de estas competencias centrales bajo un mismo techo puede obstaculizar la capacidad de una organización vecinal para dedicarse a su misión fundamental o alcanzarla.

¿Cómo han pilotado las organizaciones comunitarias que crearon un CLT el desafío de adquirir dos juegos de destrezas aparentemente incompatibles? Examinamos aquí la experiencia de cinco CLT consolidados de distintas regiones del país para ver cómo superaron este desafío y fueron modificando su enfoque a consecuencia de ello. Desde Boston a Los Ángeles, los organizadores comunitarios enfrentaron una amplia gama de problemas, desde barrios con altas tasas de suelo vacante y casi sin mercados de vivienda, a áreas de gran movimiento donde la preocupación principal era el desplazamiento de familias de bajos ingresos. Sin embargo, estas cinco organizaciones tuvieron razones notablemente similares para iniciar un fideicomiso de suelo comunitario: cada uno de los directores de estos CLT señaló que la comunidad quería controlar el suelo para impedir no sólo que los residentes perdieran una casa sino también que no pudieran comprar una por falta de recursos. Incluso los CLT que comenzaron en mercados de vivienda débiles estaban ubicados cerca del centro o cerca de distritos universitarios u otras áreas populares, y reconocieron la posibilidad de desplazamientos a medida que las condiciones de sus barrios mejoraran. Todos señalaron que era esencial contar con una visión comunitaria clara para que un CLT tenga éxito, aunque algunos grupos asumen la responsabilidad directa de crear e implementar dicha visión, mientras que otros se dedican a realizar trabajos por una vivienda en nombre de una organización matriz encargada de orientar la visión más amplia. Las formas de organizar y desarrollar las viviendas también variaron, pero todos estuvieron de acuerdo en que estas dos actividades pueden ser difíciles de combinar.

Dudley Neighbors Inc., Boston, Massachusetts

La organización más antigua en nuestro estudio, Dudley Street Neighborhood Initiative (DSNI) o Iniciativa del Barrio de Dudley Street, se formó en un mal momento para el mercado en la década de 1980 para combatir el desecho ilegal de residuos en grandes extensiones de suelos que quedaron vacantes a consecuencia de una ola de incendios intencionados. La ciudad estaba proponiendo un plan de ordenamiento territorial para la zona sin tener en cuenta la opinión de los residentes, y los miembros de la comunidad respondieron creando DSNI para reclamar el derecho de la comunidad a participar de las decisiones sobre el uso del suelo en su zona. Conquistaron este derecho y, por medio de DSNI, decidieron que un CLT era la mejor herramienta para ayudar a implementar la visión de la comunidad. “Muchas veces, los grupos quieren formar un CLT creyendo que resolverá mágicamente los problemas de un barrio”, dice Harry Smith, director del CLT de DSNI, Dudley Neighbors Inc. (DNI) u Organizaciön de Vecinos de Dudley. “Pero primero decimos: ‘¿Han plasmado una visión de cómo se debería desarrollar su comunidad, y pueden explicar cómo encaja un CLT en dicha visión?’”

DNI, fundado en 1984, es una organización independiente, pero mantiene estrechos vínculos con su organización matriz. Los dos grupos comparten personal, y DSNI nombra a la mayoría de los integrantes de la Junta Directiva del CLT. El CLT es responsable solamente de proporcionar viviendas asequibles y del control comunitario del suelo, y deja a DSNI la tarea prioritaria de organización y planificación comunitaria. Ni DSNI ni DNI llevan a cabo el desarrollo inmobiliario directamente, sino que se asocian con emprendedores locales de viviendas sociales para ello.

Debido a su larga historia y relaciones ya establecidas, DSNI se dedica menos a actividades de lucha política que en sus días iniciales. Pero no renuncia a ello, de ser necesario. De hecho, Smith señala que mantener un CLT puede ser una fortaleza política única. Cuando DSNI se organiza para determinar el destino de una parcela particular de terreno, “el hecho de tener un fideicomiso de suelo nos da un nivel de impacto adicional”, dice.

Fideicomiso de suelo comunitario Sawmill, Albuquerque, Nuevo México

El CLT Sawmill, ubicado en Albuquerque, Nuevo México, se inició en 1996 cuando, después de una década de realizar actividades de organización comunitaria, los residentes de bajos ingresos se unieron para luchar contra una fábrica vecina que contaminaba el aire y amenazaba su salud. Querían ejercer control sobre el uso futuro del espacio. Después de que los líderes asistieron a una conferencia para aprender más sobre los fideicomisos de suelo comunitario, mantuvieron una serie de reuniones sobre este tema. Aunque algunos residentes mostraron preocupación por no poseer el suelo en el modelo del CLT, un veterano de la comunidad les recordó que de todas maneras no eran dueños de su propiedad ahora, ya fuera porque estaban de alquiler o porque no tenían los recursos para controlar lo que ocurría en su propio suelo. El exdirector ejecutivo Wade Patterson dice: “El hecho de que el objetivo específico estuviera orientado a controlar los costos de la vivienda calmó las inquietudes sobre el aburguesamiento de la comunidad y el desplazamiento de los residentes. El hecho de conseguir viviendas, y no otra fábrica, fue algo indiscutible”.

El CLT Sawmill fue creado como una organización independiente dedicada al desarrollo inmobiliario, a la administración y a la gestión de propiedades. Es uno de los mayores CLT del país, con 17 hectáreas, e incluye viviendas en propiedad, en alquiler y para personas de la tercera edad. Recientemente ganó una licitación de la ciudad de Albuquerque para revitalizar un viejo motel en un nuevo barrio de la ciudad, y el CLT está tratando de resolver cómo introducirse en esa comunidad de manera respetuosa.

Las asociaciones de vecinos de Albuquerque que se encuentran en el área de influencia de Sawmill, incluyendo el Consejo Asesor de Sawmill, que lanzó el CLT, se enfocan en la “construcción de la comunidad” por medio de eventos culturales, según Patterson. El CLT respalda la organización vecinal ofreciendo espacio para reunirse en uno de sus edificios, además de otros tipos de apoyo. “Nuestro objetivo no es liderar sino ofrecer apoyo manteniéndonos detrás”, dice Patterson.

Fideicomiso de suelo comunitario de San Francisco, California

El fideicomiso de suelo comunitario de San Francisco (SFCLT) fue creado en 2003, en un momento en que el mercado inmobiliario de la ciudad era uno de los más activos del país, y los residentes de bajos ingresos estaban preocupados por los altísimos alquileres y desalojos ilegales para convertir las propiedades en condominios. Los organizadores vecinales estaban buscando un modelo que pudiera prevenir los desalojos y dar a los residentes de menores ingresos un mayor control sobre su situación de vivienda.

El CLT es una entidad independiente, pero mantiene una relación estrecha con los organizadores vecinales que lo fundaron. Cuando sus grupos asociados se organizan para impedir desalojos o conversiones a condominios de un edificio en riesgo de ello (generalmente edificios de departamentos pequeños), SFCLT hace de comprador para preservar el edificio y después lo convierte en una cooperativa en suelo propiedad del CLT. SFCLT cuenta con personal que tiene experiencia inmobiliaria, pero no construye edificios nuevos; todas las obras de rehabilitación se contratan por fuera. Gestiona los aspectos financieros de la adquisición y la conversión, la administración del suelo y la capacitación y respaldo para ayudar a los residentes a formar una junta directiva y administrar el gobierno de la cooperativa. “Los grupos vecinales interesados en temas de vivienda nos remiten a todos los residentes necesitados; nosotros somos la única organización en temas de vivienda que puede ayudar a estabilizar un edificio de departamentos de varias unidades comprándolo”, dice la directora Tracy Parent. SFCLT organiza a sus miembros para apoyar los temas más amplios promovidos por sus socios de la coalición, pero no “inicia las actividades organizativas” sobre estos temas, según Parent.

T.R.U.S.T. South LA, Los Ángeles, California

Cuando se formó T.R.U.S.T. South LA en 2005, los barrios objetivos estaban llenos de lotes vacantes y viviendas deterioradas, mientras que las áreas circundantes estaban amenazadas por la presión del desarrollo inmobiliario. Si bien los fundadores —Esperanza Community Housing Corporation, Strategic Actions of a Just Economy y Abode Communities— pensaron inicialmente en crear un CLT principalmente como una herramienta de vivienda, han asumido un papel más amplio en la implementación de una visión comunitaria. “Originalmente, nos constituimos como un grupo de adquisición de suelos. Después, nuestros miembros quisieron organizarse”, dice la directora ejecutiva Sandra McNeill. El CLT se ha organizado, por ejemplo, contra el propietario malintencionado que estaba tratando de desalojar a los residentes de un edificio que había dejado deteriorar a propósito para aprovecharse del vencimiento de las restricciones en el monto del alquiler de las viviendas de Sección 8. También se ha organizado para recaudar fondos para llevar a cabo mejoras en el transporte y en los espacios verdes en su barrio, y ha participado en coaliciones para el apoyo de políticas municipales más amplias, como, por ejemplo, el aumento de financiamiento para viviendas sociales.

El grupo se describe ahora como “una iniciativa comunitaria para estabilizar los barrios situados al sur del centro de Los Ángeles”. T.R.U.S.T. South LA es una organización independiente que se considera parte del equipo de desarrollo de proyectos de vivienda, y se asocia con otros para comprar, financiar y construir o rehabilitar viviendas.

Aun cuando T.R.U.S.T. South LA realiza muchas tareas de organización, casi todo su trabajo de política se realiza en colaboración con otros grupos, incluyendo sus socios fundadores. A los emprendedores que se dedican a viviendas sociales, en general no les gusta correr riesgos”, dice McNeill. “Pueden involucrarse en actividades políticas para garantizar que se proporcione financiamiento para viviendas sociales, pero no más que eso”.

Fideicomiso de suelo Community Justice, Filadelfia, Pensilvania

El Fideicomiso de Suelo Community Justice (Justicia Comunitaria) de Filadelfia se constituyó en el noreste de Filadelfia en 2010, cuando el mercado inmobiliario estaba atravesando fuertes altibajos. Aunque el barrio estaba plagado de propiedades vacantes y abandonadas, estaba rodeado por todos lados de florecientes mercados inmobiliarios, y parecía probable que estos crecientes precios y presiones inmobiliarias se propagaran. El Proyecto de Revitalización Comunitaria de Mujeres (Women’s Community Revitalization Project o WCRP), junto con una coalición de organizaciones cívicas locales, realizaron docenas de reuniones públicas para ayudar a los miembros de la comunidad a comprender qué significaba la formación de un fideicomiso de suelo comunitario y explorar sus inquietudes sobre las restricciones a la reventa. Los asistentes votaron a favor de formar un CLT.

El CLT Community Justice se constituyó como un programa del WCRP, que cuenta con conocimientos propios de desarrollo inmobiliario y organización comunitaria, incluido un departamento completo dedicado a estas actividades.

Pero la directora ejecutiva del WCRP, Nora Lichtash, advierte: “A veces pierdes algunas relaciones, cuando realizas actividades de organización comunitaria… A ciertas personas no le gusta que les presionen para que haga lo correcto”. En efecto, el WCRP aparentemente presionó tanto a una concejala local sobre ciertos temas que ella se negó a dar al CLT el suelo vacante que este fideicomiso esperaba conseguir para su primer proyecto inmobiliario. Al final, sin embargo, la concejala ayudó al grupo a establecer un banco de suelo para toda la ciudad (Feldstein 2013–14), que promueve algunos de los mismos principios que el fideicomiso de suelo.

A pesar de tensiones potenciales como estas, Lichtash cree que las funciones del CLT y de la organización comunitaria están muy interrelacionadas. Es importante recordar que la organización comunitaria y la construcción de viviendas sociales van unidas”, dice. Las personas que aportan fondos creen que hay que hacer una cosa o la otra, pero no es bueno separar el CLT de las actividades de organización comunitaria. Uno está construyendo capacidad para los trabajos presentes pero también para los trabajos futuros. Cuando uno se organiza, se hace respetar, porque tiene el poder del pueblo”.

Desarrollar o no desarrollar: Una decisión importante

El desarrollo de viviendas sociales es un asunto complicado y caro que ninguna organización comunitaria debería tomarse a la ligera si está pensando en iniciar un fideicomiso de suelo comunitario. “Si te dedicas al desarrollo inmobiliario, tendrás menos tiempo para las actividades de organización comunitaria, que son acumulativas. Para formar una organización vecinal realmente representativa, hace falta mucho tiempo y una gran dosis de sacrificio. Si tomas el camino más fácil, corres el riesgo de poner en peligro gran parte del poder que has construido a través de los años”.

La experiencia de Boston, por ejemplo, comienza con una moraleja. DSNI intervino cuando el emprendedor original del primer proyecto del CLT se echó atrás. Fue “traumático” para el personal y la junta, dice Smith. Nos tomó muchísimo tiempo y It distracted DSNI from its core functions.” distrajo a DSNI de sus funciones principales”.

La idea de controlar los recursos de desarrollo y tener acceso a las cuotas del emprendedor inmobiliario puede seducir a los grupos de base, dice Lichtash, de WCRP. Pero se debe proceder con extremo cuidado. Convertirse en un emprendedor inmobiliario puede enturbiar las aguas”, dice. En estos negocios millonarios, tienes que poner atención en todos los detalles. Y eso te aleja del trabajo educativo”.

El trabajo inmobiliario es muy duro y especulativo”, continúa Lichtash. Crees que estás consiguiendo una cosa y en realidad consigues otra. Yo le digo a la gente que las primeras asociaciones deben durar bastante tiempo. Es difícil mantener contentos tanto a los inquilinos como a las fuentes de financiamiento”.

Patterson del CLT Sawmill está de acuerdo con esta opinión, y agrega que es particularmente difícil “cumplir con todas las fechas de vencimiento y la presentación de informes sobre las necesidades de financiamiento [del desarrollo inmobiliario]. Siempre me sorprendo de la sobrecarga de tareas administrativas que esto requiere”. También aconseja que si no cuadran los números, “lo importante es saber que puedes retirarte de un proyecto si fuera necesario”.

McNeill de T.R.U.S.T. South LA dice: “Sin duda, el desarrollo inmobiliario tiene su propio lenguaje. Es complejo. Las organizaciones sin fines de lucro que se dedican a esto tienen grandes presupuestos y en general también una cantidad considerable de personal. Tengo mucho respeto por las destrezas que hacen falta para sacar adelante estos negocios. Se requieren unas destrezas muy distintas de lo que hacemos nosotros”.

Otra consideración es que no es fácil actualmente participar en una industria como la de las viviendas sociales. En el entorno de financiamiento actual, muchos de los subsidios que los CLT han utilizado tradicionalmente para desarrollar y administrar sus unidades se han reducido mucho, y es difícil encontrar hipotecas para los compradores potenciales de viviendas. Dice McNeill: “La industria de la vivienda ha sufrido enormes cambios. La realidad es que no hay una oportunidad en la actualidad para que una nueva organización se dedique a este negocio. No cabe duda de que este no es el momento”.

Incluso la administración continua de un CLT requiere un tipo de relación con los residentes distinta de la que tendría un organizador comunitario. El cobro de las cuotas del emprendedor y de los alquileres puede afectar la relación con los residentes y la dinámica de poder”, dice Smith de DNI. Uno es responsable tanto ante los inquilinos como ante los propietarios de tu comunidad, así que se producen tensiones”, según Lichtash de WCRP. Como comenta Parent de SFCLT: “Los organizadores comunitarios con frecuencia pintan los problemas como claras opciones morales”, pero cuando administras una propiedad, “hay matices”.

Con la mirada en la meta

Una vez que un grupo comunitario ha determinado que un CLT es la herramienta apropiada para mantener viviendas asequibles para los residentes locales, deberían hacerse las siguientes preguntas: ¿Quién ejercerá el liderazgo para implementar la visión más amplia? ¿Existe ya una organización que esté comprometida y sea capaz de hacerlo, o hay que crear una? ¿Hay grupos comunitarios que ya tengan experiencia en desarrollo inmobiliario y acceso a financiamiento, y que puedan asociarse con un CLT o incluso integrarlo en sus actividades? ¿Cómo puede el nuevo CLT asociarse y apoyar el trabajo de la organización comunitaria, en vez de distraer su labor?

Muchos CLT nuevos están siguiendo el camino de grupos como DSNI y T.R.U.S.T. South LA, estableciendo organizaciones separadas para gestionar las funciones de administración y la propiedad de suelo, y utilizando después la capacidad de emprendedores de viviendas sociales ya existentes por medio de alianzas. Si bien es cierto que cada localidad es distinta, este método parece ser un buen punto de partida para estos grupos, sobre todo si quieren conservar su energía para realizar la importante tarea que originalmente se propusieron: luchar por formar comunidades dinámicas y equitativas.

Miriam Axel-Lute es editora de Shelterforce, una revista dedicada al campo de desarrollo comunitario. Ha escrito extensamente sobre temas de organización comunitaria y fideicomisos de suelo comunitario.

Dana Hawkins-Simons es una galardonada periodista que ha publicado innovadoras investigaciones en U.S. News & World Report. También fue directora de Iniciativa de Oportunidades de Vivienda en el Instituto Nacional de la Vivienda.

Referencias

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Is urban spatial segregation a consequence of the normal functioning of urban land markets, reflecting cumulative individual choices? Or, is it a result of the malfunctioning of urban land markets that privatize social benefits and socialize private costs? Is it the result of class bias, or racial bias, or both? Does public housing policy create ghettos? Or, do real estate agents and lending officers substitute personal bias for objective data, thereby creating and reinforcing stereotypes about fellow citizens and neighborhoods? Can changes in land policy lead to changes in intra-metropolitan settlement patterns? Or, do such changes come about only from deep social changes having to do with values such as tolerance, opportunity and human rights?

Thirty-seven practitioners and academics from thirteen countries struggled with these and other related questions at the Lincoln Institute’s “International Seminar on Segregation in the City” in Cambridge last July. The seminar organizers, Francisco Sabatini of the Catholic University of Chile and Martim Smolka and Rosalind Greenstein of the Lincoln Institute, cast a wide net to explore the theoretical, historical and practical dimensions of segregation. Participants came from countries as diverse as Brazil, Israel, Kenya, the Netherlands, Northern Ireland and the U.S., and they brought to the discussion their training as lawyers, sociologists, economists, urban planners, regional scientists and geographers. As they attempted to come to terms with the meaning of segregation, the various forces that create and reinforce it, and possible policy responses, it became apparent that there are no simple answers and that many viewpoints contribute to the ongoing debate. This brief report on the seminar offers a taste of the far-reaching discussion.

The papers presented by all participants in this seminar are posted on the Lincoln Institute website.

What is Segregation and Why Is It Important?

Frederick Boal’s (School of Geography, Queen’s University, Belfast) work is informed by both the rich sociological literature on segregation and his own experience of living in the midst of the troubles between Catholics and Protestants in Northern Ireland. Boal suggested that segregation was best understood as part of a spectrum that ranged from the extreme approach of ethnic cleansing to the more idealistic one of assimilation (see Figure 1). As with so many policy issues, segregation will not be solved by viewing it as a dichotomy but rather as a continuum of degrees or levels of separateness, each with different spatial manifestations.

For Peter Marcuse (Graduate School of Architecture, Preservation and Planning, Columbia University, New York) segregation implies a lack of choice and/or the presence of coercion. When racial or ethnic groups choose to live together, he calls that clustering in enclaves. However, when groups are forced apart, either explicitly or through more subtle mechanisms, he calls that segregation in ghettoes. It is the lack of choice that distinguishes these patterns and invites a public policy response.

The meaning and importance of segregation varies with the historical context. For William Harris (Department of Urban and Regional Planning, Jackson State University, Mississippi), who writes about spatial segregation in the U.S. South, segregation can be neither understood nor addressed without fully appreciating the role that race has played and continues to play in American history and public policy. Flavio Villaça (School of Architecture and Urbanism, University of São Paulo, Brazil) understands segregation within a class framework, where income level and social status, not race, are the key factors influencing residential patterns. In Brazil and many other countries with long histories of authoritarian regimes, urban services are generally provided by the state. In these countries, urban residential patterns determine access to water and sewer facilities (and therefore health) as well as transportation, utility infrastructure and other urban services.

In many cases, Villaça and others assert, land market activity and urban codes and regulations have been used, both overtly and furtively, to create elite, well-serviced neighborhoods that segregate the upper classes from the rest of society, which is largely ignored. This view has parallels in the U.S., where access to high-quality schools and other valued amenities is largely determined by residential patterns that are closely associated with segregation by income level, ethnic background and other demographic characteristics. Seminar participants also cited the correlation between disadvantaged communities and the location of environmental hazards. People segregated into low-income ghettoes or neighborhoods comprised primarily of people of color confront the downsides of modern urban living, such as hazardous waste sites and other locally unwanted land uses.

Ariel Espino (Department of Anthropology, Rice University, Texas) presented an analysis of how distance is used to reinforce social, political and economic inequality in housing. When social and economic differences are clear and understood, ruling elites tolerate physical proximity. For example, servants can live close to their employers, even in the same house, because economic relations and behavioral norms dictate separation by class.

Why Does Segregation Persist?

Prevalent throughout the seminar was an assumption that all residents of the city (i.e., citizens) ought to have access to urban services, at least to a minimum level of services. However, Peter Marcuse challenged the participants to think beyond a minimum level and to consider access to urban amenities in the context of rights. He questioned whether wealth or family heritage or skin color or ethnic identity ought to determine one’s access to public goods—not only education, health and shelter, but also other amenities directly related to physical location. In language reminiscent of Henry George’s views on common property in the late-nineteenth century, Marcuse asked whether it was fair or right, for example, for the rich to enjoy the best ocean views or river frontage or other endowments of nature while the poor are often relegated to the least attractive areas.

Robert Wassmer (Department of Public Policy and Administration, California State University) described the economic processes involved in residential location, as they are understood by public choice economists. In this view, house buyers do not choose to buy only a house and a lot; they consider a diverse set of amenities that vary from place to place. Some buyers may choose an amenity bundle that includes more public transit and less lakefront, while others may choose greater access to highways and higher-quality public education. However, not all citizens have equal opportunities to make such choices. Several seminar participants added that this debate is part of a larger conversation about access and choice in society, since nearly all choices are constrained to some extent, and many constraints vary systematically across social groups.

Other participants drew attention to the ways that government policy (e.g., tax codes, housing legislation) and private institutions (e.g., real estate agents, lending institutions) interact to influence the behavior of land markets, and thus the effects of land policies on public and private actions. Greg Squires (Department of Sociology, George Washington University) reported on a study of the house-hunting process in Washington, DC. His research findings emphasize the role of real estate agents in steering buyers and renters into same-race neighborhoods. As a consequence, blacks simply do not enjoy the same opportunities as whites and are far less likely to obtain their first choice of housing, thus challenging the public choice model. Squires also found that housing choice is determined by social or economic status. For example, priorities for neighborhood amenities among black house-hunters tended to differ from those of whites, in part because they had fewer private resources (such as an automobile) and were more dependent on a house location that provided centralized services such as public transportation.

John Metzger (Urban and Regional Planning Program, Michigan State University) examined the role of the private market in perpetuating segregation. He presented research on the demographic cluster profiles that companies like Claritas and CACI Marketing Systems use to characterize neighborhoods. These profiles are sold to a range of industries, including real estate and finance, as well as to public entities. The real estate industry uses the profiles to inform retailing, planning and investment decisions, and, Metzger argues, to encourage racial steering and the persistence of segregation. Mortgage lenders use profiles to measure consumer demand. Urban planners—both private consultants and those in the public sector—use profiles to determine future land uses for long-range planning and to guide planning and investment for central business districts. Real estate developers use profiles to define their markets and demonstrate pent-up demand for their products. The profiles themselves are often based on racial and ethnic stereotypes and in turn reinforce the separation of racial and ethnic groups within regional real estate markets.

Xavier de Souza Briggs (John F. Kennedy School of Government, Harvard University) brought the idea of “social capital” to the discussion. As the term is being used today by sociologists and social theorists, social capital embodies the social networks and social trust within communities that can be harnessed to achieve individual and group goals. Briggs argued that social capital is both a cause and an effect of segregation in the U.S., but it can be leveraged to create positive change. Others challenged the extent to which social capital theory and research helps to address urban spatial segregation. These participants argued that it tended to frame the policy question as “How do we improve poor people?” rather than addressing the structural and institutional mechanisms that contribute to residential segregation and income inequality. Yet, the sociologists’ view is that social capital is the very element that communities need to exert some element of control over their immediate environments, rather than to be simply the recipients of the intended and unintended consequences of the political economy.

Social Justice and Land Policy

Seminar participants from around the world shared examples of spatial segregation enforced as a political strategy through the power of the state.

• The British colonial government in Kenya employed planning laws and exclusionary zoning to separate native Africans from the British, and those residential patterns established almost a century ago are reflected in Nairobi today.
• The military government at the time of the British mandate in Palestine forced the Arab Palestinians to reside in only one sector of the city of Lod, facilitating the transformation of this once Arab city in what is now Israel.
• The military regime of Augusto Pinochet evicted thousands of working-class Chileans from certain sectors of their cities to make way for small, elite middle- and upper-class settlements.
• The Apartheid regime of South Africa created separate residential sectors based on race and systematically kept groups isolated in virtually all aspects of society.

The connections between these extreme forms of spatial segregation and the land policies and market forces at work in most cities today are complex and challenging to articulate. One link is in the ways that land policies and the institutions that support land markets continue to be used to legitimize discriminatory practices.

By envisioning cities where citizens have real freedom to choose their residential locations, the planners in the seminar focused on government policies and programs to facilitate integration, such as the U.S. Department of Housing and Urban Development’s Moving to Opportunity Program. However, Stephen Ross (Department of Economics, University of Connecticut) questioned the assumed benefits of resettlement or integration policies by asking, “What if you dispersed high-income people across the city? What would change? Does this idea help us to think more carefully about why space matters?”

Another query from Xavier Briggs challenged participants to think about where the most meaningful social interactions actually occur. Specifically, what needs to happen, and in what circumstances, to move from the extreme of ethnic cleansing on Boal’s urban ethnic spectrum toward assimilation? Briggs suggested that institutions such as schools and workplaces might be better suited to foster more diversity in social interactions than are residential neighborhoods.

Ultimately, the urban planners wanted the tools of their trade to be used for shaping a city that offered justice for all. Haim Yacobi (Department of Geography, Ben-Gurion University, Israel), while referring to the status of the Arab citizens in the mixed city of Lod, touched the foundations of western democratic ideals when he asked, “If a citizen does not have full access to the city, if a citizen is not a full participant in the life of the city, is he or she living in a true city?”

Allegra Calder is a research assistant at the Lincoln Institute and Rosalind Greenstein is a senior fellow and cochairman of the Institute’s Department of Planning and Development.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Como delegados en la cumbre del Foro Social Mundial (FSM) celebrada en Porto Alegre, Brasil, en enero de 2003, los autores analizaron las alternativas para el enfoque neoliberal en el desarrollo urbano, con miras a evitar los resultados negativos que muy a menudo suelen pasar inadvertidos en los medios de comunicación y hasta en el mundo académico. Aunque son muy contadas las alternativas a gran escala y de alcance nacional para el neoliberalismo, sí son frecuentes a nivel municipal. Los planteamientos de los autores parten de la realidad observada en Brasil y en sus países natales de México, Sudáfrica y Estados Unidos. Sus ponencias y seminarios en el Foro Social Mundial, así como otros programas relacionados de la Universidad de São Paulo y la Universidad Federal de Río de Janeiro, han contado en parte con el apoyo del Instituto Lincoln.

Los habitantes de distritos populosos en algunas de las ciudades más grandes del mundo sufren a causa de viviendas miserables, difícil acceso al empleo, abastecimiento de agua y alcantarillados inadecuados, servicios públicos deficientes y exposición a la violencia. En muchos casos, las condiciones empeoraron durante las “décadas perdidas” de los años 1980 y 1990, debido a la recesión y la disminución en la planificación y las inversiones públicas. Aquellos que tenían confianza en las mejoras que generaría la repartición hacia abajo de las riquezas esperaron en vano que los mercados privados aumentaran el ingreso familiar. En cambio, en muchos países los tres cuartos más pobres de la población sufrieron perdidas absolutas.

Forzados a atender estos tipos de problemas, los gobiernos de las ciudades consideran nuevos enfoques para abordarlos en términos de autoridad local contrapuesta a autoridad nacional, de eficiencia productiva contrapuesta a una redistribución de los servicios basada en las comunidades, y de conflictos entre los planes y los mercados. En el nivel municipal las complicaciones se hacen trágicamente evidentes. Los defensores populares de las reformas redistributivas luchan por sobrevivir en un entorno hostil, a menudo contra intereses comerciales privados, una clase media privilegiada y gobiernos centrales y provinciales conservadores. Los problemas de las ciudades son inmediatos y concretos y requieren negociación, concesiones, acatamiento en un marco legal que suele estar sesgado y un alto grado de competencia profesional y liderazgo. Los planificadores municipales y activistas no pueden derrocar todo el sistema, pero para lograr el éxito deben sacar provecho de cualquier rendija y hallar medios de acceso a las instituciones. A pesar de las fallas manifiestas de los regímenes neoliberales, los reformistas no encontrarán un camino fácil para regresar a una etapa anterior.

Esta breve discusión pone de relieve cuestiones complejas y tal vez plantee preguntas, más que responderlas. ¿Cómo podemos abordar las cuestiones de la tierra implícitas en la mayoría de los problemas urbanos, como son la tenencia, la regulación, los impuestos y el valor? ¿Cuánto margen de acción tienen los gobiernos municipales para buscar el desarrollo económico o redistribuir las necesidades básicas, entre las que se encuentran el ingreso familiar y el acceso a la tierra? ¿Cuánta diferencia hace en el nivel municipal que el régimen nacional avance o no con rumbo progresista y redistributivo? Para complicar la situación todavía más, la globalización se intensifica y desafía a las ciudades con una competencia de bajo costo, mayor penetración de las empresas transnacionales y una concentración cada vez mayor del poder en las instituciones multilaterales.

El Valor de la Tierra y los Mercados

Las ventajas de la urbanización requieren acceso público y privado a la tierra; sin embargo, el valor de los bienes raíces refleja grados distintos de acceso a las ventajas que ofrecen las ciudades. Los interesados de pocos recursos quedan excluidos de las tierras más deseables en la mayoría de los mercados inmobiliarios, sean estos formales o informales. Los pobres se ven obligados a refugiarse en la periferia de las ciudades o a atiborrar núcleos urbanos en deterioro. Los mercados inmobiliarios con escasa regulación ni siquiera garantizan el uso eficaz de las tierras urbanas desde un punto de vista económico, y menos aún aseguran los patrones de uso de la tierra que son vitales para la supervivencia del medio ambiente. Los gobiernos locales intervienen aplicando controles del uso de la tierra e impuestos, o facilitan el acceso a tierras urbanizadas de bajo precio, en el mejor de los casos con el propósito de lograr equidad, eficacia fiscal y viabilidad ambiental. Los resultados conseguidos en todos estos ámbitos son sumamente variables.

En México, al menos el 60% de la población urbana vive en áreas desarrolladas por la ocupación ilegal de la tierra que posteriormente termina recibiendo servicios y fomenta la vivienda construida con medios propios (o más bien, autofinanciada). Gracias a las tradiciones históricamente arraigadas acerca del derecho del pueblo a la tierra, los asentamientos informales han contado con el apoyo de infraestructura y prestación de servicios, programas de regulación e incluso créditos para el mejoramiento de la vivienda. De lo contrario, la situación de la vivienda urbana en México sería mucho peor. Durante la década de 1980, las instituciones públicas acumularon reservas considerables de tierras, que se destinaron con éxito a emplazamientos y servicios de bajo costo, unidades básicas de vivienda y proyectos de ayuda mutua como alternativas para el desarrollo urbano informal. Pero México eliminó la banca de crédito hipotecario, por influencia del Banco Mundial, lo que cercenó el alcance de la planificación para garantizar el desarrollo urbano equitativo y sustentable.

En los últimos años, en las ciudades han aumentado las viviendas formales producidas en masa. En sintonía con las recomendaciones del Banco Mundial, se ha reestructurado el sistema financiero de subsidios para las clases trabajadoras asalariadas y los sectores de ingresos medianos, lo que permite que los promotores inmobiliarios comerciales operen a gran escala mediante la adquisición de vastas extensiones de terreno barato en zonas rurales (y algunos emplazamientos en el casco urbano) con miras al posterior diseño, construcción y comercialización de viviendas industrializadas. Las ventajas iniciales son la prestación de servicios y una atmósfera suburbana de apariencia espaciosa. Las desventajas son la falta de acceso, la carencia de instalaciones recreativas urbanas, los patrones de reducción del espacio e insuficiencia de espacio para el crecimiento futuro. La proporción gigantesca de este tipo de desarrollo puede acabar con los asentamientos informales de residentes de ingresos medianos, lo que aumentaría la segregación social.

En Brasil, los gobiernos municipales han comenzado a experimentar con formas de regular la utilización de la tierra, tales como aumentos del impuesto a la propiedad asociado a una tributación progresiva (con exenciones a gran escala que benefician aproximadamente a la mitad de los propietarios) y la participación popular en la toma de decisiones en cuanto a los cambios de la regulación (planeación y zonificación) y a las inversiones en infraestructura urbana. Muchos cambios fueron aplicados primero por los alcaldes pertenecientes al Partido de los Trabajadores (PT) que actuaban en oposición a los gobiernos federal y estatales, con la ayuda de las modificaciones fiscales y normativas introducidas en la constitución de 1988. Ahora que el PT tiene poder nacional a través del gobierno del presidente Luis Inácio (Lula) da Silva, es posible que los gobiernos municipales de izquierda o centroizquierda tengan oportunidad de experimentar más. Sin embargo, hay obstáculos de gran magnitud. Incluso en la relativamente opulenta ciudad de Porto Alegre un tercio de la población vive en asentamientos informales.

La experiencia en Sudáfrica desde que se instauró la democracia en 1994 demuestra las inmensas dificultades que enfrentan aquellos que recurren a entidades públicas para ayudar a los pobres a tener acceso a la tierra. El gobierno sí logró subsidiar a más de un millón de familias que antes vivían en chabolas y habitaciones compartidas, pero prácticamente todas las casas nuevas estaban ubicadas en las periferias más alejadas de las ciudades. Un beneficio progresista clave es que muchas áreas metropolitanas grandes ahora se han unificado en gobiernos municipales únicos. Pero las inquietudes por el crecimiento económico y las crisis fiscales han limitado la capacidad de las nuevas jurisdicciones para redistribuir los recursos en favor de los estratos pobres. Los planificadores intentaron recaudar fondos considerables a través de los impuestos a las tierras centrales de gran valor, con los cuales pagar los subsidios para el desarrollo de los distritos más pobres, pero el valor de la tierra no se rigió por las predicciones y la recaudación resultó tremendamente insuficiente. Los mercados inmobiliarios siguen excluyendo, en conjunto, a los desfavorecidos y no han aportado suficientes ingresos tributarios. La falta constante de coordinación en la formulación de políticas ha provocado que en algunos casos los programas de tierras, vivienda, servicios, obras públicas y empleo choquen entre sí.

En los Estados Unidos, prácticamente todo el desarrollo de tierras y viviendas es “formal”, impulsado por el mercado y dominado por la banca privada, las sociedades de bienes raíces y desarrollo inmobiliario y las familias de mejor posición. Los resultados son absolutamente desiguales porque encontramos áreas residenciales adineradas enfrentadas a ciudades centrales más empobrecidas. Los esfuerzos por corregir el desequilibrio generalmente han quedado frustrados porque los mercados inmobiliarios no ofrecen gran rendimiento o justicia. El proceso está sumamente regulado, de manera que las desigualdades son provocadas no sólo por los mercados (inmobiliarios) mismos, sino también por grupos políticos tales como las “coaliciones de crecimiento” y por la encarnizada manipulación de la regulación en nombre de los distritos adinerados y de clase media privilegiada.

La regulación de los mercados inmobiliarios a través de la planificación, la banca de crédito hipotecario y la tributación constituye un territorio amplio para la intervención municipal en las políticas de tierras. Los gobiernos locales tienen un extenso potencial de autoridad y suelen contar con prerrogativas constitucionales para la planificación y los impuestos (aunque en la práctica sigan coartados por poderosas fuerzas nacionales). Pueden actuar para apoyar el crecimiento económico o redistribuirlo, incluso en un entorno provincial o nacional conservador. La planificación local sí restringe los mercados inmobiliarios, pero a menudo ello no trae como resultado la redistribución, puesto que los gobiernos municipales deben medir fuerzas con poderosos intereses financieros, patrones de privilegio y el poder afianzado. Se requiere competencia y coherencia profesional para explotar todo el potencial de los sistemas de registro de bienes raíces y de impuestos a la propiedad, y la descentralización financiera limita la posibilidad de los subsidios cruzados y las medidas de redistribución.

Gobierno local progresista

A pesar de las afirmaciones sobre la naturaleza conservadora de las restricciones rigurosas sobre la capacidad de redistribución de los gobiernos locales, los indicios encontrados en los cuatro países mencionados aquí sugieren que los municipios pueden en efecto hallar las maneras de redistribuir los bienes y servicios públicos en interés de los residentes en situación desventajosa. Los municipios también pueden servir como laboratorios para la experimentación social y como fuente del cambio ideológico progresista.

En México, la función que tienen los gobiernos municipales y estatales de lograr ciudades más equitativas es incuestionable y está consagrada en la constitución, pero igualmente está plagada de obstáculos. En los años 1990 las primeras derrotas electorales del Partido Revolucionario Institucional (o PRI, partido que dominó el mapa político desde los años 1920) ocurrieron en el nivel municipal y luego en el estatal. En todo el país hay ejemplos verdaderos de programas de redistribución social innovadores y exitosos dirigidos por gobiernos municipales, tales como la elaboración de presupuestos y planificación participativas y reciclaje comunitario. El gobierno del Distrito Federal de Ciudad de México está actualmente en manos del centroizquierdista Partido de la Revolución Democrática, que también controla la mayoría de las jurisdicciones más pobres y populosas del área metropolitana. En 2001 este gobierno introdujo un programa de inversión social dirigido a los distritos más pobres que preveía pagos mensuales en efectivo de 70 USD en 2002 a las personas mayores de 70 años, préstamos sin intereses para mejoras de viviendas en asentamientos informales y servicios públicos tradicionales y asistencia social. Este programa que en su momento fuera tildado de populista y electorero por la izquierda y la derecha, ahora es emulado a menor escala por el gobierno federal centroderechista y en plataformas electorales locales por el PRI. Sin embargo, pese a las evaluaciones positivas que tuvo al principio, todavía quedan interrogantes sobre los costos de la cobertura universal y la viabilidad en municipios más pobres y sobre el reforzamiento del clientelismo.

La experiencia brasileña con la redistribución emprendida por el gobierno municipal ha quedado documentada en muchos casos notorios, desde ciudades enormes como São Paulo, pasando por ciudades grandes como Porto Alegre, Santo André y Belém y hasta cientos de municipios más pequeños que han elegido gobernantes de izquierda o de centro en los últimos 15 años. El caso que más se discute es el de la elaboración participativa de presupuestos, un enfoque innovador que ha integrado a más del 10% de los residentes de Porto Alegre en las decisiones sobre la asignación de más de mil millones de dólares de gasto público en infraestructura y servicios. Otras innovaciones incluyen mejoras en los servicios de tránsito y la ampliación de los carriles para autobuses a fin de combatir la hegemonía del automóvil, que beneficia a una minoría privilegiada. Se ha logrado cierto avance en la vivienda, pero la capacidad del gobierno local es limitada.

El gobierno municipal en Sudáfrica ha surgido solamente en los últimos dos años desde su larga historia de división por el apartheid y la agitación de las reformas desde 1994; sin embargo las nuevas tendencias revelan un talante innovador en la esfera municipal. Aunque muchos aspectos del gobierno municipal se han “corporatizado” en Johannesburgo, la ciudad comienza a lograr avances considerables en la regeneración de las áreas deterioradas del casco urbano, a través de una compañía de propiedad absoluta (llamada Johannesburg Development Agency) como instrumento de cambio. Las entidades de este tipo parecen tener la capacidad para resolver algunos de los problemas que surgen de las relaciones intrincadas entre las diferentes instancias del gobierno –local, provincial (o estatal) y nacional- y para atraer un mayor interés privado que respalde la iniciativa municipal.

Los nuevos enfoques para la planificación en Sudáfrica también comienzan a dar señales de éxito. Estos enfoques participativos reúnen a las entidades de servicio público y los departamentos gubernamentales con grandes presupuestos, así como a los ciudadanos, para elaborar acciones municipales a corto y mediano plazo. Tales avances indican que la atención prestada a las conexiones existentes entre distintas entidades es crucial para aumentar la eficacia y mitigar la frustración durante la etapa democrática inicial. Algunos municipios comienzan a encontrar formas de intercambiar sus experiencias y de concebir nuevas modalidades de cooperación. Un ejemplo es la nueva red nacional de ciudades (Cities Network), que congrega nueve de los municipios más grandes del país como una manera de estimular la innovación y ampliar su efecto.

La innovación social y política también ha sido documentada en el ámbito municipal en ciudades de varios tamaños en todo el territorio de EE.UU., a menudo en situaciones que exigen oponerse a tendencias nacionales políticamente conservadoras. Algunas ciudades muy grandes como Cleveland y Chicago elaboraron planes municipales dirigidos explícitamente a la redistribución para brindar asistencia a los hogares necesitados y a los vecindarios marginados. Asimismo Chicago creó programas firmes para respaldar empresas pequeñas y de carácter más local, en contraste con los beneficiarios usuales entre las grandes compañías e intereses en el centro de la ciudad. Ciudades pequeñas como Burlington, en Vermont, y Santa Mónica, en California, elaboraron programas emprendedores de vivienda y control de alquileres con el propósito de ayudar a los electores con mayor necesidad. Como en los muy anunciados ejemplos de elaboración participativa de presupuestos en Brasil, estos programas municipales progresistas típicamente tienen limitaciones estrictas porque no pueden hacer mucho para mejorar el mercado laboral y así sólo pueden ofrecer pequeñas mejoras en los ingresos familiares en efectivo.

Los esfuerzos municipales con respecto a la utilización de la tierra y a la vivienda en Estados Unidos a menudo se ven coartados por el control local o “regla de la casa” que aísla las zonas residenciales más adineradas y numerosas que literalmente rodean las ciudades centrales más pobres. La riqueza y la mayor potestad tributaria de estas jurisdicciones separadas se combinan con una particularidad estadounidense –el financiamiento local de escuelas públicas- para recargar a los habitantes de la ciudad con desventajas descomunales. Dado que aproximadamente el 90% de los niños de Estados Unidos asisten a escuelas públicas, el control local de las escuelas es un tema espinoso en la política estadounidense. Los estudiosos interpretan el control público de derecho de las zonas residenciales como una privatización de facto: con la compra de casas en las zonas residenciales, los hogares compran también el control de las escuelas locales, por lo que excluyen a los demás, como por ejemplo los inmigrantes y grupos étnicos, especialmente a la población negra.

Los ecos de tal privatización y división urbanas estadounidenses se perciben en los distritos rígidamente separados de Rio de Janeiro, São Paulo y otras ciudades de Brasil; en las enormes separaciones de los distritos centrales privilegiados y la periferia sin servicios públicos en Ciudad de México; y en la estructura espacial del apartheid que aún sobrevive en Johannesburgo. Notamos que los gobiernos municipales sí actúan en contra de estas desigualdades, al menos parcialmente debido a un compromiso ideológico y a que los problemas resultantes amenazan su capacidad para gobernar. Algunas localidades pueden convertir sus contados triunfos en elementos constitutivos de estructuras progresistas mayores a escala nacional, tal como se hizo evidente en Brasil.

Reforma Urbana a Escala Nacional

Los asuntos urbanos son un tema crítico en Brasil y se han estado gestando varias leyes, prácticas administrativas, presupuestos y regulaciones desde que la nueva constitución de 1988 prometió mejorar la condición de las ciudades. Después de más de una década de prolongado debate público, se promulgó una nueva legislación en el Estatuto de la Ciudad de 2001 una ley federal sobre políticas urbanas. El Nuevo gobierno de centroizquierda encabezado por el presidente da Silva hace apuestas con un nuevo ministerio nacional que busca integrar las distintas actividades y hallar enfoques más eficaces para los persistentes problemas urbanos. Este Ministerio de las Ciudades (Ministerio das Cidades) se estableció a principios de 2003 con el objetivo de mejorar la vivienda, el tránsito y los servicios comunitarios para las mayorías pobres, preservar y renovar los centros históricos, fomentar el desarrollo económico y estimular enérgicamente la participación. Los dirigentes nacionales buscan hacer hincapié en las preocupaciones de los alcaldes, los ayuntamientos y los ciudadanos más necesitados en los planes federales. A otros países generalmente les falta recorrer un largo trecho para llegar a una política urbana así, y se observará el experimento brasileño con detenimiento.

México es un claro ejemplo de cómo los derechos constitucionales a cuestiones como una vivienda decente, atención médica y educación pueden considerarse importantes, pero no se les da el valor suficiente para garantizar su cumplimiento; lo mismo sucede con todas las buenas intenciones estipuladas en la muy compleja legislación sobre planificación. Ni siquiera las enmiendas constitucionales favorables a los municipios que se hicieron en los años 1980 han socavado por completo el alto grado de centralización de todas las políticas públicas, incluidos el gasto público y prácticamente toda la regulación ambiental. En consecuencia, los planes urbanos y sociales de las diferentes dependencias gubernamentales a menudo compiten entre sí, en lugar de complementarse, y siempre resultan insuficientes para satisfacer la demanda.

Sudáfrica ha tratado de formular una nueva política nacional en el ámbito urbano, comenzando con una estrategia nacional para el desarrollo urbano después de las elecciones democráticas de 1994. Pero se ha logrado relativamente poco ya que la estrategia ha tendido a quedarse más como un compromiso teórico con miras a dar buenos resultados que como un programa concreto o una obligación real para que los distintos departamentos e instancias del gobierno trabajen juntos en la consecución de metas comunes. Parte del problema ha sido la rivalidad entre las distintas dependencias sobre quién debe definir el programa. Las diversas esferas de poder, desde el despacho presidencial hasta el ministerio de finanzas, el departamento de administración local del gobierno nacional, algunos gobiernos provinciales y la asociación nacional de municipios, todas se disputan el protagonismo de la formulación de la política urbana.

La carencia de una política urbana coherente en Sudáfrica igualmente debe situarse en el contexto del programa central del gobierno, el cual pone énfasis no sólo en lograr crecimiento económico, sino también en continuar dando poder de decisión a la mayoría negra previamente marginada. No existe de ninguna manera consenso sobre las funciones que cumplen las ciudades en el logro de cualquiera de estos objetivos. Un solo ministerio encargado de las cuestiones urbanas parecería un sueño para muchos observadores, pero otras maneras de alcanzar objetivos semejantes mediante la reorganización de las relaciones entre las partes sugieren que el progreso es posible.

En Estados Unidos, el programa federal de política urbana ha sido endeble desde finales de los años 1970, y las restricciones fiscales generales se han combinado con la indiferencia del electorado suburbano hacia las ciudades. Estos problemas se han agudizado en gran medida con las consecuencias de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, con las demandas de la economía de guerra de EE.UU. y con la naturaleza conservadora de la redistribución aplicada por el gobierno del presidente Bush.

Este espectro de experiencia internacional sugiere que los cambios nacionales profundos y la legislación pueden tener inmensas repercusiones locales. Un gobierno nacional puede brindar apoyo fiscal, normativo y administrativo para toda una serie de mejoras municipales, muchas de las cuales serían implementadas con entusiasmo por los gobiernos locales. Los gobiernos nacionales (incluso los acuerdos internacionales, como en el caso del anterior mercado común europeo) pueden frenar y hasta prohibir medidas tales como la competencia por la reducción de los impuestos municipales dirigida a captar la inversión privada, con lo que se evitaría una situación adversa para todas las partes en los presupuestos públicos. Sin embargo, hasta en el mejor escenario, estas oportunidades son limitadas, difíciles políticamente y complicadas desde el punto de vista técnico.

Conclusiones

En el contexto de la economía globalizadora, los políticos y funcionarios públicos de las ciudades se enfrentan a incertidumbres asombrosamente semejantes en Brasil, Sudáfrica, México y Estados Unidos. A medida que las economías se han vuelto más abiertas, ciertos sectores industriales han resultado muy afectados, mientras que otros han sabido aprovechar las nuevas oportunidades (como en el caso de los exportadores de vehículos automotores en Sudáfrica) y han surgido nuevos nichos de mercado. El panorama geopolítico actual plantea desafíos para los gobiernos de las ciudades, por lo que cobra mucha importancia la manera en que ellos interpreten su función en este período de inestabilidad traída desde afuera. Existe una tensión entre los que piensan que su función como gobierno municipal es entablar la competencia con otras ciudades y aquellos que vislumbran funciones más cooperativas.

Las ciudades mismas necesitan desarrollar su capacidad para formular planes y ejecutarlos. No basta con que dependan del arsenal de profesionales y organismos externos que han definido cada vez más los planes urbanos. Parte del intercambio necesario puede llevarse a cabo fructíferamente en un ámbito académico, especialmente cuando las investigaciones a largo plazo contribuyen a fundamentar las opciones. Es de singular importancia ampliar las oportunidades para el intercambio entre los funcionarios municipales y los académicos del Sur global y el Norte, para el beneficio recíproco de ambos.

Priscilla Connolly es profesora de sociología urbana y planificación en la Universidad Autónoma Metropolitana Azcapotzalco, México.

William W. Goldsmith dirige el Programa de Estudios Urbanos y Regionales de la Universidad Cornell.

Alan Mabin es profesor asociado de la Escuela de Posgrado de Gestión del Desarrollo en la Universidad de Witwatersrand en Johannesburgo, Sudáfrica.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La informalidad desenfrenada, tan emblemática de las grandes ciudades de países en vías de desarrollo, plantea muchos retos a los sistemas de tributación inmobiliaria. Por ejemplo, los derechos de tenencia en asentamientos informales a menudo están poco claros o incluso son desconocidos; se construyen edificios gradualmente con el tiempo, la construcción por cuenta propia es común, y es posible que la unidad completa no se termine nunca; el valor de la propiedad depende de factores poco claros o intangibles como la seguridad proporcionada por organizaciones comunitarias; el ocupante o incluso el propietario legal puede ser demasiado pobre para pagar impuestos; los costos administrativos de recaudación de impuestos son mayores que en las áreas formales, mientras que los valores evaluados son a menudo mucho menores; y apenas si hay inversiones públicas en infraestructura y servicios.

Estas características críticas de la vivienda informal parecen violar muchas de las premisas en que se basa la administración de un sistema de tributos inmobiliarios: identificación de propiedades imponibles y sus contribuyentes correspondientes; descripción de las características físicas de la propiedad; determinación de los valores de la propiedad según un mercado razonable y de acuerdo con medidas predecibles; la supuesta capacidad de pago del contribuyente; costos de recaudación que son relativamente bajos en comparación con los ingresos recaudados; y una expectativa de que los ingresos tributarios beneficiarían al área de donde se recaudaron los tributos.

Esta comparación describe la esencia del sentido común sobre ocupaciones informales y las razones por las que generalmente se omiten para fines tributarios, pero los conceptos erróneos y los prejuicios son evidentes. Este artículo examina algunos de los sesgos y sus consecuencias para la recaudación de impuestos inmobiliarios en áreas informales. La situación latinoamericana se usa para ilustrar este debate, pero este estudio sigue siendo exploratorio debido a la limitación de datos. Los argumentos que se tratan indican direcciones prometedoras para efectuar análisis adicionales, más que resultados concluyentes en la mayoría de los casos.

Ocupaciones informales

En la ocupación del suelo y en la vivienda, la informalidad es un fenómeno multidimensional que comprende asuntos espinosos relacionados con la tenencia de tierras: el incumplimiento de normas y reglamentos urbanos, como el tamaño mínimo de las parcelas, adjudicación de suelo para espacios públicos, y disposiciones de calles; provisión inadecuada de servicios públicos y equipamiento; y ocupación de áreas indebidas, como áreas medioambientalmente protegidas o de riesgo ecológico, y sitios industriales contaminados.

Los asentamientos informales originados por invasión de tierras es la primera imagen de informalidad que se nos viene a la cabeza, pero hay otras formas sociales y físicas de informalidad que van desde subdivisiones piratas, caracterizadas normalmente por ventas en el mercado de suelo sin un título definido, hasta situaciones donde incluso los propietarios legalmente capacitados con título de propiedad para sus tierras no se ajustan a las normas y reglamentos urbanos existentes.

Según las Naciones Unidas – Hábitat (2003), unos 928 millones de personas (el 32 por ciento de la población urbana mundial o el 43 por ciento de la población de países en desarrollo) viven en la actualidad en asentamientos informales con una infraestructura urbana precaria y servicios públicos inadecuados. Si siguen las tendencias y políticas actuales, el informe estima que la población de los asentamientos informales aumentará en 37 millones por año hasta alcanzar un total de 1.500 millones de habitantes en 2020. Aunque América Latina cuenta con el 9 por ciento de la población mundial, incluye aproximadamente el 14 por ciento de los que viven en asentamientos informales.

¿Por qué es la informalidad un problema?

La informalidad desorganiza el funcionamiento de los mercados inmobiliarios urbanos, ya que los operadores ilegales, irregulares y clandestinos pueden obtener mayores beneficios evitando algunos costos, como los impuestos, el costo de proteger el suelo contra las invasiones o el costo de proporcionar infraestructura y servicios urbanos básicos. Contrariamente a lo que se cree, los precios del suelo por metro cuadrado en asentamientos informales son a menudo mayores que los de áreas formales, una vez que se descuentan las inversiones relacionadas con el suministro de agua, electricidad, drenaje, alcantarillado y otros servicios.

Además, la informalidad es costosa para la sociedad. Los costos de políticas de remedio para mejorar los asentamientos irregulares son mayores que el costo de una nueva urbanización, y los costos sociales indirectos incluyen la presencia de actividad delictiva y catástrofes naturales causadas por la urbanización en áreas ambientalmente sensibles. La evidencia sugiere también que la informalidad es tanto causa como efecto de la pobreza urbana. La distribución geográfica de la pobreza tiende a superponerse con la pauta espacial de configuraciones informales, aunque la magnitud y la persistencia de la informalidad no pueden ser explicadas totalmente por la pobreza. En un estudio llevado a cabo por el Instituto Pereira Passos (2002) basado en el censo brasileño de 2000, se llegó a la conclusión de que aproximadamente el 64 por ciento de la población clasificada como pobre vivía realmente fuera de las áreas pobres y superpobladas.

Mitos de informalidad

Hay muchos mitos predominantes acerca de cómo se establecen u operan los asentamientos informales, incluida la percepción de que los ocupantes de las áreas informales no quieren ni pueden pagar tributos inmobiliarios. De hecho, los ocupantes no sólo desean pagar el tributo como forma de legitimar su tenencia del suelo, sino que a menudo pueden pagarlo. Los nuevos ocupantes, de hecho, ya han pagado el tributo inmobiliario en forma de mayores precios del suelo, pero el pago fue a parar al fraccionador o al terrateniente original en vez de al gobierno.

Además, es probable que el pago del tributo inmobiliario por los ocupantes de las áreas informales legitime su derecho a exigir servicios públicos y otras mejoras urbanas a las autoridades gubernamentales. Muchos ocupantes informales también se dan cuenta de que el suministro privado de servicios básicos a través de medios informales, como comprar agua de un camión, es probablemente más costoso y arriesgado que el pago del tributo inmobiliario.

Otros mitos o suposiciones sobre la informalidad incluyen la creencia de que los ocupantes de asentamientos informales son necesariamente pobres, que los asentamientos informales están ocupados sólo por trabajadores sin empleo e informales, que es necesario un título formal de la propiedad para tener acceso a crédito, que los asentamientos informales son entidades homogéneas claramente diferentes de los asentamientos formales, y que la ocupación de asentamientos informales se hace mediante transacciones fuera del mercado.

Recaudación de tributos inmobiliarios

Para intentar relacionar la recaudación de tributos inmobiliarios por habitante con la presencia de informalidad, hemos usado datos basados en un estudio de municipios llevado a cabo en 1999 por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE 2001). La Tabla 1 presenta datos que medían dos criterios: la presencia de asentamientos informales (es decir, barrios pobres y sobrepoblados causados por invasiones) y la existencia de todo tipo de urbanización irregular. Hay asentamientos informales presentes en el 27,6 por ciento de todos los municipios de Brasil, donde la urbanización irregular (incluidos estos barrios) está presente en casi el 44 por ciento de ellos. El valor máximo de los tributos inmobiliarios recaudados es mayor en los municipios más grandes y los que tienen asentamientos informales y otras urbanizaciones irregulares, y los ingresos también tienden a ser mayores por promedio que en esos municipios sin dicha urbanización.

No obstante, la Tabla 2 muestra la dificultad de supervisar los registros de propiedad inmobiliaria y la recaudación de impuestos comparando la presencia de catastros en municipios con registros sobre asentamientos informales. Los catastros locales cubren la información sobre asentamientos informales en el 52,5 por ciento de los municipios, pero sólo el 39 por ciento de esas ciudades disponen de registros completos de informalidad. En comparación, el 50,5 por ciento de los municipios con urbanizaciones irregulares ha incluido esta información en sus catastros, y el 51 por ciento de los casos con registros tienen información completa. Así pues, no se puede rechazar la hipótesis de que los municipios más grandes, más ricos y más urbanizadas sean también los que tienen mejores registros de ocupaciones informales.

Se ha desarrollado un modelo para un análisis de regresión múltiple a fin de probar la relación entre la informalidad y el tributo inmobiliario recaudado por habitante usando la base de datos del IBGE. La relación estaba controlada con otros atributos disponibles en la base de datos, incluidos el ingreso promedio por habitante, el tamaño de la población, y un grupo de variables asociadas con la función de la administración local en la promoción de la urbanización. Según este modelo, que explica aproximadamente el 72 por ciento de la variación en los tributos inmobiliarios recaudados por habitante, se ha demostrado que los factores siguientes influyen en la determinación de la cantidad de tributos inmobiliarios recaudados.

• Regulación urbana y tamaños mínimos de las parcelas. Las conclusiones respaldan el argumento de que los municipios con una estructura reguladora más completa son capaces de recaudar más tributos inmobiliarios por habitante. Igualmente, se produce una disminución del tributo inmobiliario recaudado por habitante en los municipios donde no se ha establecido un tamaño mínimo de parcela. Así pues, las regulaciones más estrictas sobre el uso del suelo surte un efecto positivo en el rendimiento de los tributos inmobiliarios, así como su ausencia produce efectos negativos.
• Catastro y mapas de propiedades urbanas actualizados. Como se esperaba, los municipios en los que se ha actualizado más recientemente el catastro y los mapas de propiedades tienden a obtener un coeficiente de recaudación más alto. El modelo también indica que los municipios que usan más tecnología, medido por el uso de un catastro digital, pueden recaudar más tributos inmobiliarios por habitante que otras.
• Presencia de asentamientos informales. Los municipios con asentamientos informales recaudan más tributos inmobiliarios por habitante que los que no los tienen. Una explicación plausible de este fenómeno puede ser que las ciudades más industrializadas y económicamente más dinámicas tienen una mayor incidencia de informalidad. En este caso, es probable que la pérdida de impuestos inmobiliarios generados por la informalidad sea compensada por los ingresos recaudados en áreas de ingresos elevados y de propiedades comerciales e industriales.
• Inclusión de la propiedad informal en el catastro. También se confirma la importancia de una base tributaria más universal, según se refleja en un mayor rendimiento de los tributos inmobiliarios cuando la informalidad se registra a nivel de gobierno local.
• Coeficiente de recaudación. Los municipios con menos evasión de impuestos, es decir, con un mayor coeficiente de recaudación, tienden a recaudar más tributos inmobiliarios por habitante.
• Ingreso promedio por habitante. Por último, el ingreso promedio por habitante es el factor más importante en la recaudación de impuestos, responsable de aproximadamente el 42 por ciento de la variación de los tributos inmobiliarios recaudados por habitante.

Además del nivel de ingresos, lo averiguado indica claramente la importancia de una administración efectiva de los tributos inmobiliarios. En otras palabras, incluso en presencia de informalidad, los municipios logran mejores resultados en términos comparativos si mantienen catastros y mapas actualizados, incluyen propiedades informales en el catastro y tienen una estructura legislativa urbana más amplia. En resumen, al concentrarse estrictamente en el rendimiento de los tributos inmobiliarios, la causa principal de preocupación no es la presencia de la informalidad misma, sino la forma en que los funcionarios públicos tratan la misma para fines tributarios inmobiliarios.

Los tributos inmobiliarios como herramienta para disminuir la informalidad

Es probable que unos tributos inmobiliarios más vigorosos afecten a la informalidad de forma directa. Por ejemplo, la parte de los tributos inmobiliarios impuestos sobre el valor del suelo constituye un fuerte antídoto para forzar la salida al mercado de los suelos servidos existentes. Los tributos inmobiliarios también pueden ser importantes como herramienta para influir en el proceso de toma de decisiones para las áreas que deben recibir servicios urbanos. De hecho, las comunidades sin un sistema de tributos inmobiliarios son particularmente vulnerables en lo que se refiere a atraer la atención pública.

Los tributos inmobiliarios también pueden ser un mecanismo educativo para ayudar a los ciudadanos a comprender sus derechos y obligaciones, incluida la necesidad de contribuir a los gastos públicos. El compromiso del gobierno de adjudicar los ingresos fiscales de forma justa y equitativa da una mayor legitimidad al tributo. Además, un tributo inmobiliario puede ser un mecanismo para reducir los precios del suelo mediante el efecto de capitalización (Bahl y Linn 1992). Normalmente, el reconocimiento de ocupación por parte del gobierno local no tiene un efecto directo legal para garantizar los títulos inmobiliarios en el registro público, pero los ocupantes informales pueden percibirlo como una especie de vía libre para tener acceso al mundo jurídico.

Rabello de Castro (2000) ha declarado que hay motivos jurídicos firmes para usar los catastros para fines tributarios inmobiliarios a fin de legitimar derechos de tenencia, y que los tribunales no tendrían dificultad en admitir dichos registros como evidencia fiable. Por último, existe una ventaja en que el tributo inmobiliario cubra la propiedad informal, ya que su aplicación requiere conocimientos específicos del área, lo que tiene un valor incalculable para la administración de la ciudad.

Recomendaciones políticas

La informalidad plantea desafíos particulares para la administración de tributos inmobiliarios, incluida la necesidad de diseñar procedimientos viables y políticamente aceptables. A continuación indicamos algunas recomendaciones políticas para su consideración.

• Ampliar la obligación tributaria a los ocupantes en asentamientos informales. La limitación de la obligación tributaria inmobiliaria al terrateniente reduce la capacidad de recaudar impuestos en países con un número sustancial de asentamientos informales. La legislación puede establecer que el poseedor u ocupante sea el contribuyente registrado, de modo que no deba haber ningún impedimento técnico para considerar formas alternativas de tenencia asegurada para satisfacer el reto de ampliar la universalidad del tributo inmobiliario.
• Actualizar los catastros urbanos. Los procedimientos y las técnicas catastrales convencionales no pueden mantenerse al día con las idiosincrasias físicas y jurídicas de los asentamientos informales. Las iniciativas económicas y flexibles para actualizar catastros e identificar subdivisiones de suelo y edificios irregulares podrían incluir el establecimiento de asociaciones con compañías que proporcionan servicios o instituciones responsables de programas sociales.
• Determinar cómo valuar la propiedad informal. La valuación de la propiedad informal es un reto, ya que no se entiende bien el modo de operar de los mercados informales. Esto puede exigir que se tengan en cuenta determinantes atípicos de los valores de la propiedad (por ejemplo, el valor de normas y reglamentos urbanísticos relajados) y fuentes creativas de información (por ejemplo, registros de asociación de vecindarios sobre transacciones inmobiliarias). No obstante, por lo general se observa un mercado inmobiliario vibrante en las áreas informales, y el análisis de los determinantes de los precios del suelo es tan viable y receptivo de técnicas estándar como los análisis emprendidos en mercados formales (Abramo 2003). Otra alternativa es implementar el autoavalúo, como se aplicó en Bogotá, Colombia, usando formas simplificadas para facilitar el proceso para familias de bajos ingresos.
• Omitir las dificultades de valuación en la vivienda progresiva. La autoproducción de vivienda es común, y las mejoras pueden tener lugar de forma gradual, aunque permanente, en ocupaciones informales. En consecuencia, la imposición apropiada de tributos en las propiedades informales requeriría una inspección más frecuente de las viviendas. Estas difíciles circunstancias sugieren la consideración de otras alternativas, incluido el uso del valor del sitio como base impositiva o un programa de autoinformación. Las asociaciones vecinales y las organizaciones comunitarias podrían participar en dichos programas. Las iniciativas para estimular la autoinformación se facilitarían en la medida en que los ingresos recaudados se destinaran a mejorar los servicios y equipamientos públicos en los vecindarios en que se recaudó el tributo inmobiliario.
• Reducir al mínimo la evasión de impuestos. Contrariamente a la opinión de que los mayores índices de evasión de impuestos predominan en las propiedades de bajo valor, la percepción general es que la evasión de impuestos es más probable que se produzca en propiedades de valor elevado. Los administradores locales y otras fuentes confirman que en gran medida, las familias pobres están dispuestas a que sus propiedades se incluyan en el catastro fiscal y a pagar los tributos inmobiliarios.
• Ajustar la carga impositiva para los pobres. Las alternativas actuales para reducir o eliminar la carga impositiva para los pobres en áreas formales debe aplicarse a las áreas informales. Dichas medidas incluyen deducciones o exenciones según el valor de la propiedad, los ingresos familiares o ambos criterios, y el uso de índices progresivos empezando por un valor simbólico y subiendo de acuerdo con clases de valores evaluados.
• Establecer una cultura fiscal. Es posible que los pagos de impuestos simbólicos no tengan un efecto en términos de ingresos, pero probablemente contribuirán a la creación de una cultura fiscal. Un sistema impositivo sostenible para vivienda informal requiere pasos similares a los de los mercados inmobiliarios formales: ajustar la carga impositiva según la capacidad de pago; demostrar a los contribuyentes los beneficios públicos relacionados con la recaudación de impuestos inmobiliarios; promover programas educativos que expliquen los derechos y las obligaciones de los ciudadanos; y aplicar sanciones eficaces y razonables en caso de no pago.

Aun cuando la mayoría de las propiedades informales se excluye de las listas de propiedades, los requisitos anteriores deberían aplicarse a propiedades informales si se logra un mayor nivel de eficiencia en la recaudación de impuestos. El argumento sobre los elevados costos de recaudación para excluir las propiedades de bajo valor (o familias de bajos ingresos, en otras palabras) de las listas de impuestos debe compararse con los beneficios de promover una ciudadanía fiscal más amplia.

Visión a más largo plazo

Puede que la recaudación de tributos inmobiliarios en las áreas informales no sólo sea posible en determinadas circunstancias, sino también atractiva con el fin de seguir una política urbana más efectiva que sea capaz de paliar la informalidad y sus efectos negativos para la sociedad en general y para los ocupantes individuales de estos asentamientos en particular.

A pesar de la dificultad de proporcionar evidencia empírica sobre sus efectos teóricos en el mercado del suelo, es probable que la parte del tributo inmobiliario impuesto sobre el valor del suelo produzca efectos cruciales para mitigar las distorsiones y disfunciones en los mercados del suelo con un elevado grado de informalidad. Estos efectos incluyen estimular la urbanización; disuadir la especulación del suelo; reducir los precios del suelo; aumentar el suministro de suelo urbanizado; alentar ciudades más compactas; promover una provisión más eficiente de infraestructuras y servicios urbanos; y alentar una pauta de urbanización más racional. Entre los beneficios indirectos se pueden incluir la importancia de la información generada para identificar la propiedad, el uso de tributos inmobiliarios pagados como medio parajurídico para legitimar derechos de tenencia, y por último la oportunidad de tener acceso a la ciudadanía e integrarse en la sociedad.

En resumen, al concentrarse en el rendimiento del tributo inmobiliario, la causa principal de preocupación no es la informalidad propia, sino la forma en que los funcionarios públicos tratan la informalidad y cómo administran un sistema tributario inmobiliario. En este contexto, la introducción de los tributos inmobiliarios en un entorno con informalidad desenfrenada requiere tomar precauciones especiales. Los retos para operar los tributos inmobiliarios en áreas informales incluyen la necesidad de entender el mercado informal, frenar la intervención de las reclamaciones de propiedad inmobiliaria de propietarios anteriores o ausentes, mejorar la capacidad administrativa y legitimar acciones públicas que redunden en beneficios para los pobres. Además, los funcionarios públicos necesitan superar los prejuicios y conceptos erróneos referentes a la informalidad e introducir iniciativas tributarias inmobiliarias eficientes que puedan reducir realmente la informalidad.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa del Lincoln Institute sobre América Latina y el Caribe en el Lincoln Institute of Land Policy.

Claudia M. De Cesare es asesora en tributos inmobiliarios del Secretariado de Finanzas del municipio de Porto Alegre, Brasil. Forma parte del comité consultivo del International Property Tax Institute (IPTI) y es miembro del cuerpo docente del Lincoln Institute.

Referencias

Abramo, Pedro. 2003. A teoria econômica da favela: quatro notas sobre a localização residencial dos pobres e o mercado imobiliário informal, in A cidade da informalidade: o desafio das cidades latino-americanas, Pedro Abramo (Org.). Rio de Janeiro: Librería Sette Letras, Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo a Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro y Lincoln Institute of Land Policy.

Bahl, R.W., and Johannes F. Linn. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries (Finanzas públicas urbanas en países en desarrollo). Washington DC: Oxford University Press.

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 2001. Perfil dos municípios brasileiros: Pesquisa de informações básicas municipais, 1999. Rio de Janeiro: IBGE.

Instituto Pereira Passos. 2002. Evolução da população de favelas no Rio de Janeiro: Uma reflexão sobre os dados mais recentes. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. www.rio.rj.gov.br

Rabello de Castro, S. 2000. Habitação: Direito e governança – Duas sugestões para ação governamental. Fundação João Ribeiro. Cadernos de Textos 2: 321–338.

ONU–HÁBITAT. 2003. The challenge of slums: Global report on human settlements (El reto de los asentamientos informales: informe global sobre asentamientos humanos). Nairobi, Kenia: Programa de de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.

The confusing and contradictory responses by Latin America experts who participated in our survey call attention to potentially misleading policies that might be fomented by erroneous perceptions and weak indicators.

Como consecuencia del colapso en el mercado inmobiliario y la Gran Recesión –que provocaron un aumento sustancial de ejecuciones hipotecarias residenciales y a menudo abruptas caídas de los precios de las viviendas, lo cual probablemente dio lugar a ejecuciones hipotecarias adicionales– muchos observadores especularon sobre si los gobiernos locales iban a sufrir consecuentemente pérdidas significativas en la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Si bien las pruebas anecdóticas sugieren que las ejecuciones hipotecarias, en especial en los lugares donde estaban espacialmente concentradas, redujeron los precios de las viviendas y los ingresos del impuesto sobre la propiedad, las investigaciones existentes no proporcionan ninguna prueba empírica que justifique esta conclusión (recuadro 1). Con datos de ejecuciones hipotecarias de la empresa RealtyTrac, que proporciona información sobre las ejecuciones hipotecarias anualespor código postal para el período de 2006 a 2011 (período que tanto precede como sucede a la Gran Recesión), este informe es el primero en examinar el impacto de las ejecuciones hipotecarias sobre los valores y la recaudación del impuesto sobre la propiedad por parte de los gobiernos locales. Después de presentar información sobre la correlación entre ejecuciones hipotecarias y los precios de viviendas en todo el país, nos concentramos en Georgia, para explorar cómo las ejecuciones hipotecarias afectaron a los valores de la propiedad y la recaudación del impuesto sobre la propiedad en los distritos escolares a lo largo del estado. Nuestro análisis empírico indica que, en efecto, las ejecuciones hipotecarias probablemente redujeron los valores de la propiedad y la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Si bien aún preliminares, estas conclusiones sugieren que las ejecuciones hipotecarias han tenido una serie de efectos sobre los sistemas fiscales de los gobiernos locales.

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Recuadro 1: Investigaciones existentes sobre el impacto de factores económicos en la recaudación del impuesto sobre la propiedad

Si bien existen investigaciones que examinan los diversos impactos de factores económicos sobre la recaudación del impuesto sobre la propiedad, dichos estudios usan datos que reflejan sólo una recesión previa (por ejemplo, la recesión de 2001) o cubren solamente el inicio de la crisis inmobiliaria de la Gran Recesión. Doerner e Ihlanfeldt (2010), por ejemplo, han estudiado directamente los efectos de los precios de las casas sobre los ingresos de los gobiernos locales usando datos del panel de precios detallados de las viviendas en Florida durante la década del año 2000. Concluyen que los cambios en el precio real de las viviendas unifamiliares de Florida tuvieron un efecto asimétrico sobre los ingresos gubernamentales. Los aumentos de precio no aumentan la recaudación real per cápita, pero los descensos de precio tienden a reducirla. Doerner e Ihlanfeldt también concluyen que las respuestas asimétricas se deben en gran parte a los límites impuestos sobre los aumentos y el monto del gravamen, las demoras positivas o negativas entre los cambios en los precios de mercado y la valuación tributaria, y la reducción de las tasas tributarias en respuesta a un aumento de los precios de las viviendas. Alm, Buschman y Sjoquist (2011) documentan las tendencias generales en la recaudación del impuesto sobre la propiedad en los Estados Unidos entre 1998 y 2009 inclusive, cuando los gobiernos locales, en promedio, pudieron evitar en gran medida los impactos significativos y negativos sobre el presupuesto sufridos por el gobierno federal y los gobiernos estatales, por lo menos hasta 2009, si bien se produjeron variaciones regionales sustanciales en dichos efectos. Alm, Buschman y Sjoquist (2009) también examinan la relación entre los gastos en educación y la recaudación del impuesto sobre la propiedad para el período entre 1990 y 2006. En un estudio relacionado, Alm y Sjoquist (2009) examinan el impacto de otros factores económicos sobre las finanzas de los distritos escolares de Georgia, como las respuestas estatales a las condiciones de los distritos escolares locales. Finalmente, Jaconetty (2011) examinó temas legales relacionados con las ejecuciones hipotecarias, y la Fundación MacArthur ha financiado un proyecto sobre ejecuciones hipotecarias en el condado de Cook, Illinois.

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Vínculos potenciales entre los precios de las viviendas, las ejecuciones hipotecarias y los valores inmobiliarios

Los gobiernos locales en los Estados Unidos dependen de varias fuentes de ingresos propios, tales como impuestos locales sobre los ingresos, sobre la propiedad y generales sobre las ventas, e impuestos específicos sobre el consumo, aranceles y cargos sobre el usuario. De éstos, la fuente de ingresos dominante es, con mucho, el impuesto sobre la propiedad. En 2011, los impuestos locales sobre la propiedad generaron aproximadamente tres cuartos de los ingresos tributarios totales de los gobiernos locales y casi la mitad de los ingresos locales totales propios (incluyendo aranceles y cargos).

Algunos impuestos locales, como los impuestos sobre el ingreso y las ventas, tienen bases tributarias que varían de acuerdo a los niveles de actividad económica, y la Gran Recesión deprimió seriamente los ingresos derivados de dichos impuestos. La base tributaria del impuesto sobre la propiedad es el valor de tasación, que no cambia automáticamente en respuesta a las condiciones económicas; a falta de un cambio formal y deliberado en la tasación, una reducción en el valor de mercado no se traduce necesariamente en una reducción del valor de tasación. Los límites de tasación, las demoras en las revaluaciones y la posibilidad de efectuar cambios deliberados en el tributo unitario o la tasa del impuesto sobre la propiedad se combinan para que las fluctuaciones económicas que influyen en los valores de las viviendas no afecten a la base tributaria del impuesto sobre la propiedad o los ingresos debido a este impuesto de manera inmediata u obvia. Con el tiempo, sin embargo, los valores de tasación tienden a reflejar los valores de mercado, y la recaudación del impuesto sobre la propiedad puede verse afectada.

Un mercado inmobiliario debilitado –con valores de la vivienda más bajos y mayor cantidad de ejecuciones hipotecarias– puede reducir los ingresos tributarios de los gobiernos locales procedentes de distintas fuentes (Anderson, 2010; Boyd, 2010; Lutz, Molloy y Shan, 2010), como los impuestos a la transferencia inmobiliaria, los impuestos sobre las ventas de materiales de construcción de viviendas, y los impuestos sobre la renta de los trabajadores de las industrias de la construcción de viviendas y de mobiliario para el hogar. Los ingresos del impuesto sobre la propiedad suponen una proporción importante de la recaudación tributaria local, sin embargo, los cambios en la recaudación del impuesto sobre la propiedad frecuentemente son mayores que los cambios debidos a dichos otros impuestos relacionados con las viviendas.

Actividad de ejecución hipotecaria en todo el país durante y después de la Gran Recesión

La figura 1 (pág. 26) presenta la cantidad total de ejecuciones hipotecarias a nivel de código postal de 5 dígitos como porcentaje de la cantidad de viviendas ocupadas por sus dueños en 2010. Esta figura demuestra la clara concentración geográfica de las ejecuciones hipotecarias. Arizona, California y Florida fueron afectadas especialmente por el colapso de la burbuja inmobiliaria. No obstante, otras áreas también experimentaron una actividad significativa de ejecuciones hipotecarias.

La Agencia Federal de Financiamiento de Viviendas (FHFA) produce un índice de precios de viviendas para cada área estadística metropolitana (MSA). Cotejamos los datos de ejecuciones hipotecarias de RealtyTrac con el índice de precios de viviendas de la FHFA en 352 áreas estadísticas metropolitanas. La figura 2 (pág. 26) presenta un simple diagrama de dispersión que relaciona las ejecuciones hipotecarias totales entre 2006 y 2011 como porcentaje de la cantidad de unidades de vivienda ocupadas por sus dueños en 2010, con el cambio del índice de precios de las viviendas en el período de 2007 a 2012 en las 352 áreas metropolitanas. El simple coeficiente de correlación entre las ejecuciones hipotecarias por unidades de viviendas ocupadas por sus dueños y el cambio del índice de precios de viviendas es de -0,556; si consideramos solamente aquellas MSA con ejecuciones hipotecarias no nulas a lo largo del período, el coeficiente de correlación es de -0,739. Este simple análisis sugiere que las ejecuciones hipotecarias tienen una correlación negativa significativa con los valores de la vivienda. El próximo paso es explorar el efecto de las ejecuciones hipotecarias sobre la base tributaria del impuesto sobre la propiedad y sobre la recaudación del impuesto sobre la propiedad propiamente dicho. En la próxima sección examinaremos este tema para el estado de Georgia.

Análisis más detallado: Ejecuciones hipotecarias, valores de la propiedad e ingresos del impuesto sobre la propiedad en Georgia

Al examinar el efecto de las ejecuciones hipotecarias sobre los valores de la propiedad y la recaudación del impuesto sobre la propiedad en un solo estado, eliminamos la necesidad de controlar las muchas maneras en que los factores institucionales pueden diferir entre estados. Georgia es un lugar adecuado para concentrarse porque de alguna manera es un estado “promedio”. Por ejemplo, los gobiernos locales de Georgia dependen del impuesto sobre la propiedad sólo un poco menos que el promedio nacional; en 2008, los ingresos del impuesto sobre la propiedad como porcentaje de los impuestos totales de los gobiernos locales fue del 65,1 por ciento en Georgia, en comparación con el 72,3 por ciento en los Estados Unidos en general. (Bourdeaux y Jun 2011).

Medimos la actividad de ejecución hipotecaria con datos de RealtyTrac, agregando las observaciones por código postal en los condados correspondientes. El Departamento de Ingresos de Georgia suministró la base tributaria anual del impuesto sobre la propiedad (que en Georgia se denomina “resumen neto”) y las tasas del impuesto sobre la propiedad. Los ingresos del impuesto sobre la propiedad y los ingresos locales totales de los distritos escolares fueron suministrados por el Departamento de Educación de Georgia. La base tributaria corresponde al 1 de enero del año respectivo. La tasa del impuesto sobre la propiedad se determina en la primavera, las facturas del impuesto se pagan en el otoño, y su recaudación se reporta en el siguiente año fiscal. Los distritos escolares tienen un año fiscal que va del 1 de julio al 30 de junio, de manera que la base tributaria y las tasas unitarias de 2009, por ejemplo, aparecerían en los ingresos del año fiscal 2010. También usamos varios datos demográficos y económicos (ingresos, empleo y población) medidos a nivel de condado para ayudar a explicar los cambios en la base tributaria. Debido a que estas variables se reportan a nivel de condado, para el análisis siguiente agregamos las variables de base tributaria del impuesto sobre la propiedad y su recaudación en los distritos escolares urbanos a los sistemas escolares de condado correspondientes a dichas ciudades para obtener los totales para los 159 condados. Para condados que incluyen todo o parte de un sistema escolar urbano, la tasa tributaria es el promedio de las tasas tributarias escolares del condado y la ciudad, ponderadas por sus bases tributarias respectivas.

En Georgia, las tasaciones de las propiedades con fines tributarios son responsabilidad exclusiva de los gobiernos de condado, pero el estado evalúa todas las bases tributarias del impuesto sobre la propiedad anualmente, comparando ventas reales de parcelas mejoradas durante el año con los valores de tasación, y determina si el nivel de tasación es apropiado con relación al valor justo de mercado, que se fija legalmente en el 40 por ciento. Los “estudios de razón de ventas” resultantes reportan una cifra de base tributaria del impuesto sobre la propiedad ajustada al 100 por cien para cada distrito escolar del estado, junto con una razón calculada. Podemos usar estas bases tributarias ajustadas del impuesto sobre la propiedad, cubriendo los períodos de 2000 a 2011 inclusive, para medir el valor de mercado de la propiedad residencial.

Georgia tiene muy pocas limitaciones institucionales al impuesto sobre la propiedad. Las juntas de distritos escolares pueden fijar generalmente sus tasas del impuesto sobre la propiedad sin aprobación de los votantes, la cual solamente es necesaria si la tasa del impuesto sobre la propiedad en un distrito escolar de condado excede de 20 milésimas del valor de tasación. En la actualidad, solamente cinco sistemas escolares han alcanzado este límite. Además, no hay un límite general en el valor de tasación, si bien un condado ha congelado las tasaciones sobre bienes de familia. En 2009, el estado de Georgia impuso una congelación temporal sobre las tasaciones en todo el estado, que potencialmente afectaba a los ingresos del impuesto sobre la propiedad sólo en el año académico/año fiscal 2010; sin embargo, al disminuir las bases netas y ajustadas del impuesto sobre la propiedad per cápita en la mayoría de los condados de 2009 a 2011 inclusive, es poco probable que esta congelación haya recortado las tasaciones.

Ejecuciones hipotecarias

La tabla 1 muestra la media y mediana de ejecuciones hipotecarias en todo el estado por código postal entre 2006 y 2011 inclusive. La cantidad total de ejecuciones hipotecarias casi se duplicó de 2006 a 2010, disminuyendo en 2011. La media de ejecuciones hipotecarias es mucho mayor que la mediana, lo cual es señal de que la distribución es extremadamente asimétrica.

La tabla 2 muestra la distribución de los códigos postales de Georgia por la cantidad de años que el código postal tuvo alguna ejecución hipotecaria. Más del 65 por ciento de los códigos postales tuvieron ejecuciones hipotecarias en cada uno de los seis años, mientras que sólo el 7 por ciento no tuvo ninguna ejecución hipotecaria en ninguno de los seis años. Esta distribución sugiere que sólo una porción muy pequeña del estado quedó inmune a la crisis de ejecuciones hipotecarias.

La figura 3 (pág. 27) muestra la distribución de ejecuciones hipotecarias en el estado durante el período de 2006 a 2011 inclusive. Como los códigos postales difieren en tamaño y densidad de viviendas, también se muestra un mapa de las ejecuciones hipotecarias por unidades de vivienda ocupadas por sus dueños en 2010 en la figura 4 (pág. 28). Nótese que los códigos postales marcados en blanco no tienen ninguna ejecución hipotecaria o no se tienen datos de ejecuciones hipotecarias. Como era de esperar, los condados urbanos y suburbanos (particularmente en el área metropolitana de Atlanta) sufrieron la mayor cantidad de ejecuciones hipotecarias. No obstante, hay también una gran cantidad de ejecuciones hipotecarias en muchos de los códigos postales menos urbanos.

La figura 5 muestra la distribución anual de ejecuciones hipotecarias por cada cien unidades de vivienda en cada uno de los 159 condados de Georgia. Nótese que la barra del recuadro representa el valor medio, el recuadro captura las observaciones en el segundo y tercer cuartil, los “bigotes” representan 1,5 veces la diferencia entre los porcentiles veinticinco y setenta y cinco, y los puntos son los valores extremos. La mediana de ejecuciones hipotecarias por condado aumentó de 0,17 por 100 unidades de vivienda en 2006 a 1,18 por 100 unidades en 2010, un aumento en la mediana de más de seis veces. Hay una alta correlación positiva entre la actividad de ejecuciones hipotecarias en 2006 y 2011 en todos los condados. Esta correlación es de 0,78 cuando se mide en relación a las unidades de vivienda y 0,74 cuando se mide per cápita, lo que indica que los condados con actividad de ejecución hipotecaria mayor (menor) que el promedio antes de la crisis inmobiliaria siguiron estando por arriba (abajo) del promedio en su pico.

Valores de la propiedad,/b>

En cuanto a los cambios en los valores de la propiedad, las figuras 6 y 7 muestran la distribución de cambios anuales, respectivamente, en la base tributaria neta del impuesto sobre la propiedad per cápita y en la base tributaria 100 por ciento ajustada del impuesto sobre la propiedad per cápita en los 159 condados entre 2001 y 2011 inclusive. Los estudios sugieren que las ejecuciones hipotecarias pueden tener un efecto de contagio sobre los valores de mercado de otras propiedades en la jurisdicción (Frame, 2010). Intentamos estimar el efecto de las ejecuciones hipotecarias sobre los valores de mercado en función de la base tributaria 100 por ciento ajustada del impuesto sobre la propiedad.

Nuestros resultados son preliminares, porque el análisis solamente incluye datos de Georgia. Aun así, sugieren significativos efectos negativos de las ejecuciones hipotecarias sobre los valores de la propiedad, controlando por los cambios porcentuales de año a año en ingresos, empleo y población. Las estimaciones de coeficientes de la variable ‘ejecuciones hipotecarias’ sugieren que un aumento marginal de una ejecución hipotecaria por cada 100 viviendas (o aproximadamente el aumento en la mediana de ejecuciones hipotecarias de 2006 a 2011) está asociado con aproximadamente una disminución del 3 por ciento en la base tributaria 100 por ciento ajustada del impuesto sobre la propiedad en cada uno de los dos años subsiguientes. De igual manera, un aumento de una ejecución hipotecaria por cada 1.000 habitantes está asociado con casi el 1 por ciento de disminución en la base tributaria 100 por ciento ajustada del impuesto sobre la propiedad después de un año, y una disminución porcentual ligeramente menor en el año subsiguiente.

Ingresos del impuesto sobre la propiedad

También exploramos el efecto de las ejecuciones hipotecarias sobre la recaudación del impuesto sobre la propiedad. La figura 8 representa la distribución de cambios nominales por condado de los ingresos totales de mantenimiento y operaciones del impuesto sobre la propiedad desde 2001, que muestra una variación considerable de un sistema escolar a otro en los cambios anuales de recaudación del impuesto sobre la propiedad. Aun en los últimos tres años de disminución de los valores de la propiedad, por lo menos la mitad de los condados tuvo un crecimiento nominal positivo anual en la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Para comprender el efecto de la actividad de ejecución hipotecaria sobre los ingresos del gobierno local por impuestos sobre la propiedad, estimamos las regresiones que relacionan las ejecuciones hipotecarias con los gravámenes del impuesto sobre la propiedad y la recaudación de dicho impuesto.

Encontramos que un aumento en las ejecuciones hipotecarias está asociado a una reducción en el monto del gravamen, después de controlar por los cambios en la base tributaria del impuesto sobre la propiedad como también en las fluctuaciones de ingresos, empleo y población. Un aumento de una ejecución hipotecaria por cada 100 unidades de vivienda se asocia con alrededor del 1,5 por ciento de disminución subsiguiente en el gravamen, manteniendo constante el resto de las variables. También encontramos que las ejecuciones hipotecarias tienen un impacto negativo sobre la recaudación, manteniendo constante el resto de las variables. Como en nuestras estimaciones anteriores, estos resultados son para Georgia solamente, pero identifican una relación negativa significativa entre las ejecuciones hipotecarias y los gravámenes y la recaudación del impuesto sobre la propiedad por parte de los gobiernos locales. Puede ser que una mayor actividad de ejecución hipotecaria haga vacilar a las autoridades locales sobre la posibilidad de aumentar las tasas tributarias para compensar el efecto de las ejecuciones hipotecarias sobre la base tributaria.

Conclusiones

¿Las ejecuciones hipotecarias causadas por la Gran Recesión afectaron a los valores de la propiedad y la recaudación del impuesto sobre la propiedad por parte de los gobiernos locales? Nuestros resultados sugieren que las ejecuciones hipotecarias han tenido un impacto negativo significativo sobre los valores de la propiedad y, por esta vía, un efecto similar sobre la recaudación del impuesto sobre la propiedad, por lo menos en el estado de Georgia. Nuestros resultados también sugieren la presencia de efectos adicionales sobre los gravámenes y la recaudación de dicho impuesto, después de controlar por los cambios en la base tributaria. Hacen falta más investigaciones para saber si estos resultados se extienden a otros estados.

Sobre los autores

James Alm es profesor y director del Departamento de Economía de Tulane University.

Robert D. Buschman es asociado de investigación senior en el Centro de Investigaciones Fiscales de la Escuela Andrew Young de Estudios Políticos de la Universidad Estatal de Georgia.

David L. Sjoquist es profesor y titular de la cátedra Dan E. Sweat en Política Educativa y Comunitaria en la Escuela Andrew Young de Estudios Políticos.

Recursos

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Alm, James, Robert D. Buschman, y David L. Sjoquist. 2009. Economic Conditions and State and Local Education Revenue. Public Budgeting & Finance 29(3): 28–51.

Alm, James, Robert D. Buschman, y David L. Sjoquist. 2011. Rethinking Local Government Reliance on the Property Tax. Regional Science and Urban Economics 41(4): 320–331.

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Frame, W. Scott. 2010. Estimating the Effect of Mortgage Foreclosures on Nearby Property Values: A Critical Review of the Literature. Economic Review 95(3): 1–9.

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Lutz, Byron, Raven Molloy, y Hui Shan. 2010. The Housing Crisis and State and Local Government Tax Revenue: Five Channels. Paper presented at the Urban Institute-Brookings Institution Tax Policy Center and the Lincoln Institute of Land Policy Conference, “Effects of the Housing Crisis on State and Local Governments,” Washington, DC (Mayo).

As interest in urban living grows, the cost of residential real estate in many hot markets is skyrocketing. According to the Joint Center for Housing Studies (JCHS 2015), in 2014 rental vacancy rates hit their lowest point in two decades; rents rose in 91 out of 93 metropolitan areas studied; and the consumer price index for contract rents climbed at double the rate of inflation—and 10 percent or more at the top end, in Denver, San Jose, Honolulu, and San Francisco. Despite some interruption from the mortgage crisis, asking prices for homes for sale have continued to rise as well, often beyond the reach of potential home buyers (Olick 2014); in Washington, DC, the median home value nearly tripled from 2000 to 2013 (Oh et al. 2015). As housing activists look for effective tools to prevent displacement of lower-income families from gentrifying neighborhoods and create inclusive communities, many are turning to community land trusts (box 1) as a way to help build the nation’s stock of permanently affordable housing.

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Box 1: The CLT Model

Under the CLT model, a community-controlled organization retains ownership of a plot of land and sells or rents the housing on that land to lower-income households. In exchange for below-market prices, purchasers agree to resale restrictions that keep the homes affordable to subsequent buyers while also allowing owners to build some equity. The CLT also prepares home buyers to purchase property, supports them through financial challenges, and manages resales and rental units.

CLTs thus bring sustainable home ownership within the reach of more families, supporting residents who want to commit to their neighborhoods for the long term. In gentrifying areas, they provide an effective way for lower-income families to retain a stake in the neighborhood because they take a single initial subsidy (which could come from a variety of sources, often public programs such as the HOME Investment Partnerships Program or Community Development Block Grants) and attach it to the building, keeping the units affordable over time without new influxes of public money. In weak housing markets, they are beneficial as well (Shelterforce 2012), providing the financial stewardship that ensures fewer foreclosures, better upkeep, and stable occupancy. In 2009, at the height of the foreclosure crisis, Mortgage Bankers Association (MBA) loans were 8.2 times more likely to be in the foreclosure process than CLT loans, despite the fact that CLT loans were uniformly made to low-income households (Thaden, Rosenberg 2010), and MBA loans included all income brackets. Of the very few CLT homes that did complete foreclosure, none were lost from the CLT’s portfolio.

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Much like community development corporations (CDCs), many CLTs grew from grassroots neighborhood organizations. Traditional community organizing (distinct from broader “resident outreach”) creates a base of residents who are empowered to determine for themselves what they need and mobilize to get it; as a united front, these individuals are better able to counter-balance corporate or governmental opponents and other forms of institutional power. Strategic collaboration and strength in numbers are essential to the successful formation of a CLT. But the skills required to organize politically around local concerns are very different from the skills required to manage real estate. While both sets of skills are required to implement and sustain a CLT, growing these core competencies under the same roof might hamper the neighborhood-based organization’s ability to pursue or achieve its core founding mission.

How have community organizations that created CLTs navigated the challenge of building two seemingly incompatible skill sets? We examined the experience of five established CLTs in locations across the country to see how they addressed this challenge and how their focus evolved as a result. From Boston to Los Angeles, community organizers faced a range of conditions, from high-vacancy neighborhoods with almost no housing market to booming areas where displacement was the top concern. Yet all five organizations had remarkably similar reasons for starting a community land trust: each CLT director spoke of wanting community control of land to prevent residents from either losing a home or being unable to afford one. Even those CLTs that began in weak housing markets were located near downtowns, university districts, or other popular areas, and recognized the potential for displacement as conditions in the neighborhoods improved. All agreed that a clear community vision is essential to the success of a CLT, but some groups take direct responsibility for creating and implementing that vision, while others are devoted to housing work on behalf of a parent organization charged with shepherding the larger vision. Approaches to organizing and housing development varied as well, but all agreed that these two activities can be a difficult mix.

Dudley Neighbors Inc., Boston, MA

The oldest organization in our study, Dudley Street Neighborhood Initiative (DSNI), formed in a cold market in the 1980s to fight illegal dumping on broad swaths of vacant land left behind by a wave of arson. The city was proposing a master plan for the area without seeking input from residents, and community members responded by organizing DSNI to assert the community’s right to direct decisions about land use within its boundaries. They won that right and through DSNI decided that a CLT was the best tool to help the organization implement the community’s vision. “A lot of times, groups want to jump into creating a CLT thinking it will magically solve a neighborhood’s problems,” says Harry Smith, director of DSNI’s CLT, Dudley Neighbors Inc. (DNI). “But first we say: ‘Have you written down a vision of development in your community, and can you say how a CLT fits into that?’”

Founded in 1984, DNI is an independent organization, but it maintains close ties to its parent organization. The two groups share staff, and DSNI appoints a majority of the CLT’s board. The CLT is responsible only for providing affordable housing and community control of land, freeing DSNI to make organizing and community planning its main priority. Neither DSNI nor DNI carry out development directly, but instead partner with local affordable housing developers.

Because of its long history and established relationships, DSNI engages in less confrontational organizing than it did in its earliest days. But it doesn’t shy away from it if necessary. In fact, Smith reports that maintaining a CLT can be a unique political strength. When DSNI organizes around the fate of a particular parcel of land, “Having a land trust gives us an extra level of impact,” he says.

Sawmill Community Land Trust, Albuquerque, NM

Located in Albuquerque, New Mexico, Sawmill CLT was born in 1996 when, after a decade of community organizing, low-income residents banded together to fight a nearby factory that polluted their air and threatened their health. They wanted to assert control over future use of the space. After leaders attended a conference to learn more about CLTs, they held a series of community meetings on the topic. Though some residents aired concerns about the lack of land ownership in the CLT model, a community elder reminded them that they didn’t truly have ownership of their property in any case, either because they were renting or were ill-equipped to control what happened on their land. Former executive director Wade Patterson says, “The fact that the work was specifically geared toward controlling housing costs assuaged concerns about gentrification and displacement. The fact that we got a house instead of another factory was something we couldn’t argue with.”

Sawmill CLT was created as a standalone organization dedicated to housing development, stewardship, and property management. It’s one of the largest CLTs in the country, with 34 acres, which includes rental, ownership, and senior housing. Recently, it won an RFP issued by the city of Albuquerque to revitalize an old motel in a new neighborhood in the city, and the CLT is figuring out how to enter the community respectfully from outside.

Albuquerque’s Sawmill-area neighborhood associations, including the Sawmill Advisory Council, which launched the CLT, focus on “community building” through cultural events, says Patterson. The CLT supports neighborhood organizing by offering meeting space in one of its buildings and other support. Patterson says, “Our goal isn’t to lead but to be behind them.”

San Francisco Community Land Trust, San Francisco, CA

SFCLT was launched in 2003, at a time when the city was already one of the hottest real estate markets in the country, and low-income residents were concerned about soaring rents and illegal evictions for condo conversions. Housing organizers were seeking a model that could prevent evictions and give lower-income residents more control over their living situations.

The CLT is a standalone entity, but it maintains a close relationship with the housing organizers who founded it. When its partner groups organize to prevent evictions or condo conversions in an at-risk building (generally small apartment buildings), SFCLT steps in as a preservation purchaser and converts them to co-ops on CLT-owned land. SFCLT has in-house real estate expertise, but does not develop new buildings, and it contracts out any needed rehabilitation. It handles the financial aspects of the acquisition and the conversion, the stewardship of the land, and the training and support that helped residents form a co-op board and carry out co-op governance. “Housing groups refer everyone to us; we’re the only housing organization that can help stabilize a multi-unit apartment building by buying it,” says director Tracy Parent. SFCLT organizes its member base to support the broader issues that its coalition partners push for, but it doesn’t “initiate organizing” on issues, according to Parent.

T.R.U.S.T. South LA, Los Angeles, CA

When T.R.U.S.T. South LA was formed in 2005, its target neighborhoods were filled with vacant lots and deteriorated housing, while surrounding areas were under increasing development pressures. While the founders—Esperanza Community Housing Corporation, Strategic Actions of a Just Economy, and Abode Communities—originally envisioned the CLT as primarily a housing tool, it has taken on a broader role in implementing a community vision. “Originally, we formed as a land acquisition group. Then our members wanted to organize,” says executive director Sandra McNeill. The CLT has, for example, organized against a slumlord who was trying to evict residents from a building he had strategically let deteriorate in order to cash in on expiring section 8 affordability restrictions. It has also organized to raise funding for transportation and green space improvements in its neighborhood and participated in coalitions to support broader citywide policies such as increased funding for affordable housing.

The group now describes itself as “a community-based initiative to stabilize the neighborhoods south of downtown Los Angeles.” T.R.U.S.T. South LA is a standalone organization that considers itself part of the development team on housing projects, partnering with others to purchase, finance, and construct or rehabilitate housing.

Although T.R.U.S.T. South LA does a lot of organizing, nearly all of its policy work is conducted in collaboration with other groups, including its founding partners. “Affordable housing developers generally aren’t risk takers,” says McNeill. “They may be involved in political work to ensure that funding streams are in place for affordable housing, but that’s as far as most of them go.”

Community Justice Land Trust, Philadelphia, PA

Community Justice Land Trust in Philadelphia formed in Northeast Philadelphia in 2010 amid combined cold and hot market challenges. Although the neighborhood suffered from a large number of vacant and abandoned properties, it was surrounded on all sides by booming markets, and those rising prices and development pressures seemed likely to spread. The Women’s Community Revitalization Project (WCRP), along with a coalition of local civic organizations, held dozens of public meetings to help the community members understand what forming a CLT would mean and to explore their concerns about resale restrictions. Attendees voted in favor.

Community Justice CLT is set up as a program of WCRP, which has its own in-house development and organizing expertise, including an entire department devoted to organizing.

But as WCRP’s executive director Nora Lichtash warns, “Sometimes you lose relationships when you’re organizing. . . . Sometimes people don’t like to be pushed to do the right thing.” Indeed, WCRP apparently pressured its local council person enough on certain issues that she declined to give the CLT vacant land it had hoped to secure for its first development. In the end, however, the council person helped the group establish a citywide land bank (Feldstein 2013–14), which furthers some of the same goals as the land trust.

Despite potential tensions like these, Lichtash believes that organizing and CLT functions should stay closely related. “It’s important to remember that organizing and building affordable housing fit together,” she says. “Your funders think you should be doing one or the other, but it’s not good for CLTs to be separated from organizing. You’re building your capacity for present and future work. When you organize, you’re respected because you have people power.”

To Develop or Not to Develop: A Big Decision

Affordable housing development is a complicated and expensive business that no community organization should take lightly if it is thinking about starting a CLT. As DNI’s Smith says, “If you do development work, it will take time away from organizing, which is cumulative. It takes time and a lot of sacrifice to form a truly representative, neighborhood-based organization. If you cut corners, you risk jeopardizing a lot of the power you’ve built up over the years.”

The Boston experience, for example, begins with a cautionary tale. DSNI stepped in when the original developer for the CLT’s first project backed out of the deal. It was “traumatic” for staff and board, says Smith. “It took so much time. It distracted DSNI from its core functions.”

The idea of controlling development resources and accessing developer fees can be seductive to grassroots groups, says WCRP’s Lichtash. But they should proceed with extreme care. “Becoming a developer can muddy the waters,” she says. “You have to focus on every detail in million-dollar deals. It takes you away from educational work.”

“Real estate work is very hard, speculative,” Lichtash continues. “You think you’re getting one thing and instead you get another. I tell people to partner for a long time first. It’s hard to keep both tenants and funding sources happy.”

Patterson of Sawmill agrees and adds that it’s particularly difficult “to meet all the deadlines and reporting requirements on funding [for development]. I’m always shocked by the amount of administrative overhead that’s required.” He also advises that if you can’t make the numbers work, “it’s important to know you can pull out of a project if needed.”

T.R.U.S.T. South LA’s McNeill says, “Development definitely has its own language. It’s complex stuff. Nonprofits that do it have large budgets and tend to have sizable staffs. I respect the skill it takes to pull off these deals. It’s a very different skillset from what we do.”

Another consideration is that affordable housing development is not an easy industry to break into these days. In the current funding environment, many of the subsidies that CLTs have traditionally used to develop and steward their units are being slashed, and mortgages for potential CLT home buyers are harder to find. McNeill says, “We’ve gone through enormous shifts in the housing industry. The reality is that there isn’t an opening now for new organizations to get into the development business. It’s definitely not the time.”

Even the ongoing stewardship of a CLT requires a different kind of relationship with residents than an organizer would have. “Developer fees and rent collection could impact the relationship with residents and the power dynamic,” says Smith of DNI. “You’re responsible to leaseholders and non-leaseholders in your community, so there are tensions,” according to Lichtash of WCRP. And as SFCLT’s Parent comments, “Organizers often paint issues as clear moral choices,” but when you are involved as a property manager, “there are nuances.”

Eyes on the Prize

Once a community group has determined that a CLT is an appropriate tool for keeping housing affordable to local residents, the next questions should be: How will the roles be divided up? Who is taking the lead on implementing the broader vision? Is there an organization already in place that’s committed and able to take that on, or does one need to be created? Are there groups serving the community that already have development expertise and access to funding that could partner with a CLT or even fold one into their work? How can the new CLT partner with and support the community’s organizing work rather than distract from it?

Many newer CLTs are following the lead of groups like DSNI and T.R.U.S.T. South LA by setting up a separate organization to manage the stewardship and land ownership functions, and then drawing on the capacity of existing affordable housing developers through partnerships. While every locality is different, this approach seems like a wise place for groups to start, especially if they want to preserve their energy for the important work they started with: fighting for vibrant, equitable communities.

Miriam Axel-Lute is the editor of Shelterforce, a magazine devoted to the field of community development. She has written extensively on both organizing and community land trusts.

Dana Hawkins-Simons is an award-winning journalist who has published groundbreaking investigations in U.S. News & World Report. She is also the former director of the Opportunity Housing Initiative at the National Housing Institute.

References

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Schutz, Aaron and Marie G. Sandy. 2011. “What Isn’t Community Organizing.” In Collective Action for Social Change: An Introduction to Community Organizing, London: Palgrave McMillan. pp. 31–44.

Thaden, Emily and Greg Rosenberg. 2010. “Outperforming the Market: Delinquency and Foreclosure Rates in Community Land Trusts.” Lincoln Institute of Land Policy. www.lincolninst.edu/pubs/dl/1846_1154_LLA10102%20Foreclosure%20Rates.pdf

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Este artículo es un avance de la investigación exploratoria La cuestión de la regularización jurídica de los barrios urbanos. En él se presentan algunas respuestas a las interrogantes en torno a por qué en Venezuela, a diferencia de muchos otros países latinoamericanos, no se ha generalizado la regularización jurídica de los barrios urbanos.

La situación

Hasta el presente muy pocos barrios urbanos se encuentran en terrenos pertenecientes a sus ocupantes, quienes no pueden registrar la propiedad construida, sino obtener un título supletorio cuya validez legal es limitada. Desde principios de los años 1970 existe una interpretación emanada de la Corte Suprema de Justicia que establece que las operaciones sobre edificaciones en suelo ajeno no podrán ser registradas, a menos que conste el consentimiento expreso del propietario del suelo (Pérez Perdomo y Nikken, 1979:38). Éste es el enunciado de un principio general, que se aplica no sólo a las casuchas urbanas, sino a todas las edificaciones.

Sin embargo, las construcciones en las barriadas populares gozan de posesión del terreno donde se asientan, término que podría definirse más estrictamente como posesión precaria . Y el hecho es que los niveles de estabilidad de este tipo de posesión tienden a variar, desde una estabilidad razonable hasta casos donde la posesión es totalmente inestable, los ocupantes son desalojados y las estructuras demolidas.

Hay que tener presente que las ocupaciones e invasiones de tierras no son un fenómeno nuevo en Venezuela. Sólo hace falta observar el predominio de barriadas de ocupación en las ciudades venezolanas desde el siglo XIX. En este sentido, las ciudades venezolanas muestran una acentuada diversidad física y social, que se caracterizada por:

• Ciudades constituidas por estructuras materiales bien diferenciadas, producto principalmente del rápido proceso de urbanización ocurrido en el país, especialmente en el siglo XX
• La inexistencia de oferta de vivienda para las familias de bajos ingresos que decidieron mudarse a las principales ciudades
• Las formas de gobierno urbano donde la aceptación de las ocupaciones ha sido de hecho pero no de derecho
• Las desigualdades económico-sociales
• La cultura y talento de construcción del venezolano

Los cambios

Al reflexionar sobre la situación jurídica de los barrios, muchos nos preguntamos: ¿por qué se ha llegado a entronizar y en cierta forma a aceptar como normal construir o vivir en terrenos que se supone son propiedad ajena a los usuarios?

Las reacciones a esta situación compleja son diversas. Y llama la atención que hasta ahora ni los supuestos dueños ni los que viven en posesión del terreno hayan llegado a tomar medidas drásticas; por ejemplo, que los propietarios exijan el desalojo o expropiación de las tierras ocupadas, o que los usuarios exijan la compra o regularización jurídica de la tenencia de la tierra. La aparición de lo que se ha definido como derecho oficial paralelo (Ontiveros & Bolívar, 2000:128-139) ha permitido la existencia y mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de los terrenos “invadidos”, pero además a dado pie a que ésta situación se vuelva crónica, y a que ninguna de las partes involucradas parezca exigir un cambio.

No obstante, en los últimos años ese entendimiento tácito se ha quebrantado, principalmente debido a los requerimientos del sector bancario, que no ha transigido en dar préstamos a las personas sin propiedad registrada sobre el terreno que ocupan. Y también a la intervención del Banco Mundial como ente cofinanciador de operaciones de habilitación de barriadas urbanas.

Ahora por primera vez se ha incluido la regularización de la tenencia de la tierra en las barriadas en la Ley de Política Habitacional (artículo 14), y un equipo de juristas trabaja en la elaboración de una Ley Especial que permita, o al menos contribuya, a poner punto final a la situación de irregularidad jurídica que se vive en los barrios urbanos venezolanos y en algunas de las urbanizaciones populares.

Causas que obstaculizan la regularización jurídica de los asentamientos informales

A continuación nos referiremos a los diversos elementos que hemos despejado como causas de la no regularización jurídica de las barriadas, y principalmente de la tenencia de los terrenos donde éstas se asientan.

La incertidumbre sobre los verdaderos propietarios

El Dr. Rafael Caldera, expresidente de la República, argumentaba que la causa principal de la no regularización es la falta de claridad en relación con quiénes son los propietarios de las tierras invadidas. Y que frente a esta incertidumbre, lo más importante y urgente era darles los servicios fundamentales a los ocupantes de los terrenos. En suma, la regularización jurídica nunca ha sido prioritaria en el proceso de consolidación de las barriadas. No obstante, sabemos que existen otras causas más profundas de la no regularización formal.

La aceptación y creación de un orden jurídico alternativo

En Venezuela las barriadas urbanas son una empresa sorprendente que desde sus inicios, en los años 1940 y 1950, se supone que puede ser controlada y su obra demolida eventualmente. Hasta ahora nadie ha logrado esta meta. Sustituir las barriadas autoproducidas por urbanizaciones ha quedado en el discurso, en ofrecimientos. Prueba de ello es que la mitad de los venezolanos que viven en ciudades se alojan en asentamientos informales.

En la práctica se ha instaurado una suerte de derecho oficial informal para los asentamientos informales y todo lo que a ellos se refiere. Los estudios de Pérez Perdomo y Nikken (1979:21) explican “…cómo el mismo Estado ha contribuido a crear una especie de orden jurídico informal para satisfacer las necesidades jurídicas de las barriadas relacionadas con la pertenencia de la vivienda”. Lo que nos indica que existe una aceptación de hecho, pero no de derecho.

Entonces, ¿se puede decir que la gente de las barriadas irregulares no quiere que su propiedad sea regularizada? Sabemos que esto no es totalmente cierto. Ellos viven en posesión de un terreno como si fuera su propiedad. Cuando aparece el propietario y quiere desalojarlos luchan hasta detener el desalojo. Aunque pareciera que mientras la posesión no esté en riesgo de desalojo, los ocupantes se quedan conformes y esquivan la diferencia entre propiedad y posesión de sus asentamientos, muchas veces para no involucrarse en procesos burocráticos y jurídicos desgastadores y costosos. Y también para no enfrentar las obligaciones tributarias que trae consigo la legalización.

La dotación de servicios públicos en vez de la regularización jurídica

Otra prueba de la aceptación y la alternatividad jurídica es que las instituciones del estado se han ocupado de dotar, en general precariamente, de vías, servicios y equipamientos a las barriadas urbanas (Josefina Baldó, 1996). Aunque sea por cuentagotas y a cambio de votos.

Los investigadores de otros países, especialmente los de América Latina, se extrañan de la dotación de servicios que tienen las barriadas urbanas de Venezuela que no han sido regularizados jurídicamente; más sorprendente aún es el mejoramiento de las viviendas, su transformación de casuchas en casas y hasta edificios de varios pisos de materiales convenientes (Bolívar et al., 1994). Esta situación es peculiar y se debe al camino que escogieron nuestros gobernantes, de dotar precariamente los terrenos invadidos donde se había aceptado la ocupación, en lugar de arreglar primero la cuestión de la propiedad.

Tal política ha impedido, o al menos retrasado, la regularización jurídica de las barriadas. Además, se ha instituido que las bienhechurías se pagan en caso de necesitarse el terreno donde se asientan.

Los procedimientos legales y burocráticos

En Venezuela existe un acceso desigual al sistema jurídico y administrativo. Los procesos burocráticos consumen muchas energías y son costosos, así que hasta tanto no se les pida a los ocupantes el documento legal probatorio de su propiedad, a ellos no les importará no tenerlo, e incluso se pueden olvidar de que ese mecanismo existe como opción. Es de hacer notar que no siempre es posible el acceso a expertos para determinar el estado jurídico de una propiedad, y que los diagnósticos incorrectos son comunes.

Además, las iniciativas de legalización tienen que sobreponerse a las dificultades para identificar a los verdaderos propietarios. Es necesario especificar la “tradición legal de propiedad” y resolver el tema de las “tierras indivisas”, que tradicionalmente se encuentran dispersas en una maraña hereditaria. Sin embargo, prevalece la falta de sensibilidad e ignorancia de la ley entre los empleados gubernamentales que deben resolver estos casos. La ley oficial es muy estricta y en consecuencia mucho más difícil de aplicar que la ley alternativa. Y la situación se complica aún más al tomar en cuenta el resentimiento y prejuicios de burócratas corruptos hacia los “beneficiarios” de los problemas relativos al suelo, especialmente cuando éstos son los ocupantes ilegales de asentamientos construidos por iniciativa propia.

Otro de los obstáculos evocados por funcionarios entrevistados atañe a la diversidad de tamaños y formas de las parcelas existentes en las barriadas (Bolívar et al., 1994:53-100). Algunas pueden ser de unos 20 m2, otras de miles… Esto es en verdad complicado al proceder a la regularización, porque tendría que hacerse el levantamiento topográfico de las mismas y en muchos casos el recuadre. Se trata de un trabajo minucioso y dificultoso.

Conclusiones provisionales

No es frecuente que las luchas pacíficas de los habitantes sean publicitadas, a pesar de que algunas hayan costado vidas humanas. La mayoría de estas batallas queda en el olvido, aunque para los que trabajamos el área son un documento imprescindible para el estudio del tema de la regularización.

Dada la cantidad de dificultades existentes, muchas veces no hay la voluntad política para efectuar los procesos de regularización. Es fundamental sincerar esta situación. Muchos especialistas sugieren que es primordial romper con el patrón de ocupación y posesión que ha prevalecido hasta ahora. Seguir jugando con la ambigüedad de que sólo importa la posesión y no la propiedad, es condenar tanto a los poseedores como a los propietarios formales a no aclarar nunca la situación. Y a que los políticos usen el problema como recurso para generar clientelismo. Esta postura conduce a que en el tiempo las confusiones lleven al caos urbano y a que la vida cotidiana de los habitantes esté signada por la incertidumbre, el miedo y la violencia.

Referencias bibliográficas

Baldó, J. (1996). “Urbanizar los barrios de Caracas”. En: Bolívar, T. & Baldó, J. (comps.), La cuestión de los barrios. Homenaje a Paul-Henry Chombart de Lauwe. Caracas: Monte Ávila Editores Latinoamericana, Fundación Polar y Universidad Central de Venezuela.

Bolívar, T.; Guerrero, M.; Rosas, I.; Ontiveros, T. y De Freitas, J. (1994). Densificación y vivienda en los barrios caraqueños. Contribución a la determinación de problemas y soluciones. Caracas: Ministerio de Desarrollo Urbano/Consejo Nacional de la Vivienda.

Bolívar,T; Ontiveros, T y De Freitas J. (2000). Sobre la cuestión de la regularización jurídica de los barrios urbanos. Caracas: SEU/FAU/UCV e Instituto Lincoln (mimeo).

Ontiveros, T y Bolívar, T. (2000). Vivienda y acceso al suelo urbano. ¿Institucionalización de un derecho oficial paralelo. En: Edésio Fernandes (coordinador), Derecho, espacio urbano y medio ambiente. Madrid, Instituto Internacional de Sociología

Pérez Perdomo, R. y Nikken, P. (1979). Derecho y propiedad de la vivienda en los barrios de Caracas. Caracas: Universidad Central de Venezuela y Fondo de Cultura Económica.