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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Como Visiting Fellow en el Lincoln Institute y Loeb Fellow de la Harvard University Graduate School of Design durante el curso académico 2004–2005, Mario Navarro ha emprendido un análisis crítico de la innovadora política de financiación de vivienda desarrollada en Chile durante los últimos 30 años. El objetivo del estudio, resumido aquí, es ayudar a los diseñadores de políticas de vivienda de los países en vías de desarrollo a entender el modelo chileno como alternativa para proporcionar viviendas a personas de sectores de ingresos bajos y moderados.
Hasta principios de los años 70, los programas de vivienda de los países en vías de desarrollo consistían en iniciativas patrocinadas por el gobierno para diseñar, construir y vender viviendas usando préstamos con tasas de interés subvencionadas. Estas políticas eran generalmente de escala limitada e inaccesibles por las familias pobres o no claramente orientadas en las mismas, y a menudo eran ineficaces (mayo de 1999). Conscientes de estos problemas, las organizaciones de desarrollo internacionales de mediados de los 70 empezaron a dirigir sus préstamos y consejos a países en vías de desarrollo basándose en la nueva estrategia de nuevas “necesidades básicas”, que consistía en proporcionar sitios y servicios, mejora de asentamientos informales, y vivienda básica (Kimm 1986).
Al mismo tiempo, e independientemente de estas organizaciones de desarrollo, Chile dio comienzo a varias reformas en el sector financiero y en programas de viviendas sociales, entre las que se encontraba la creación del primer programa del mundo en subsidiar la demanda para comprar viviendas (Gilbert 2004). Este modelo chileno se estableció diez años antes del método de “habilitación de mercados de vivienda” promovido por organizaciones internacionales como la Agencia de EE.UU. para el Desarrollo Internacional (Kimm 1986), el Banco Interamericano de Desarrollo (Rojas, Jacobs y Savedoff 1999) y el Banco Mundial (World Bank 1993). Según esta política habilitadora, los gobiernos generan incentivos y actúan como facilitadores, de modo que el sector privado produzca y financie las viviendas que necesita el país.
El modelo chileno ha influido en la política de vivienda de muchos países de América Latina, e incluso en la de otros continentes (Gilbert 2004; Gonzáles Arrieta 1997). No obstante, no se ha reconocido ampliamente como el primer programa en el que el gobierno desempeña la función de habilitador del mercado. Gilbert (2002), un experto importante del modelo chileno y su influencia en otros países, menciona que Chile se encaja en el modelo habilitador, pero mi estudio muestra que, más que sólo encajar, el modelo de vivienda chileno fue el precursor de la política. Las características principales de este programa (pagos puntuales en efectivo de una cantidad fija) corresponden “incuestionablemente al tipo de subsidio [para vivienda] que es menos problemático que otros” (Angel 2000).
El gobierno chileno, a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU, fue el protagonista principal del éxito del modelo chileno. Durante los primeros 27 años de implementación de esta política (hasta 2001), el MINVU no sólo financió y gestionó los programas de subsidio, sino que también fue la compañía inmobiliaria más grande y el segundo banco hipotecario del país, en términos de número de viviendas construidas y número de préstamos hipotecarios concedidos.
Tres períodos de política de vivienda
¿Cuáles han sido los instrumentos y las cantidades de recursos públicos y privados que se adjudicaron a la construcción y a la mejora de la vivienda social en Chile? Mi estudio se divide en seis partes; las tres primeras revisan períodos bien definidos de la política de vivienda en los últimos 30 años, y las tres partes siguientes describen los acontecimientos más importantes en la evolución de esta política.
El primer período, de 1974 a 1984, estableció las bases de la política de vivienda basada en la habilitación de mercados. Durante esos 11 años, se llevaron a cabo profundas reformas en el sistema bancario. Los programas de subsidio a la vivienda fueron creados y después se ajustaron significativamente con el tiempo. Sin embargo, se dedicaron pocos recursos a los programas de vivienda, y el sector privado participó solamente en el suministro de vivienda para la clase media alta. Los recursos públicos no llegaron a los grupos más pobres, por lo que el déficit de la vivienda siguió aumentando.
El segundo período abarcó más de 17 años, de 1985 a 2001, y durante ese período la política se consolidó con una intervención estatal significativa. El terremoto que sacudió la zona central de Chile en marzo de 1985 marcó el máximo histórico de déficit de vivienda, llegando a más de un millón de unidades. Este acontecimiento precipitó una mayor atención al diseño de programas de vivienda y subsidio, así como un aumento del nivel de recursos adjudicados a estos programas. Estos dos factores fueron decisivos para atraer al sector privado al mercado de vivienda social. La continuidad de las políticas de vivienda implementadas por gobiernos democráticos que dieron comienzo en 1990 fue un esfuerzo estratégico para consolidar la confianza y los conocimientos que requería el sector privado para aumentar su participación en el mercado. El gobierno continuó su función en la construcción y financiación de viviendas para amplios sectores de la población, y el enfoque de los recursos mejoró con respecto al período anterior. Aunque la dedicación seguía siendo inadecuada, el gran logro de este período fue la reducción del déficit de vivienda a la mitad de lo que había sido a mediados de los 80.
El tercer período, de 2002 a 2004, corresponde a la implementación de la política de vivienda de habilitación de mercados. Aunque la política de la vivienda de Chile recibió reconocimiento internacional antes de 2001, sólo el 25 por ciento de sus recursos se adjudicaron a familias por debajo del nivel de pobreza. A ese nivel de rendimiento, se habrían tardado 24 años en eliminar el déficit de vivienda (Focus 2001). El MINVU estaba gastando más de la mitad de sus recursos en programas de construcción de vivienda directos y seguía funcionando como un banco, concediendo préstamos hipotecarios, aunque más del 70 por ciento de los pagos estaban vencidos (División Técnica 2001).
Política de vivienda actual
Para mejorar el enfoque de su adjudicación de recursos, en 2002 el MINVU empezó la transformación más importante de su política de vivienda desde 1974. Al mismo tiempo, el MINVU dejó de conceder préstamos hipotecarios y abandonó la construcción directa de viviendas. En 2004, el 96 por ciento de los recursos se dedicaba a programas de subsidio y sólo el 4 por ciento a programas de construcción. Los programas de vivienda más importantes para familias urbanas según esta nueva política de vivienda se describen aquí.
Para los residentes más pobres, el MINVU creó un programa de subsidio llamado Fondo Solidario de Vivienda (Financiación para Viviendas Cooperativas) con un subsidio inicial de US$8.400 por hogar. Los solicitantes necesitan tener US$300 en ahorros y deben presentar una propuesta de vivienda específica. El subsidio cubre el costo del suelo, la infraestructura y una unidad de aproximadamente 33 metros cuadrados que contenga cuarto de baño, cocina, espacio multiuso y dormitorio. Esto se considera como la primera fase de una vivienda que se construirá paulatinamente con el tiempo. El permiso de construcción municipal está aprobado de antemano suponiendo una ampliación de la unidad a un mínimo de 51 metros cuadrados.
Las familias deben hacer las solicitudes en grupos organizados de al menos 10 hogares y con el apoyo de una organización gestora, que puede ser una municipalidad, una organización no gubernamental o una firma de consultoría registrada en el MINVU. El ministerio ya no decide dónde y qué construir, ya que los grupos familiares presentan sus proyectos y el MINVU selecciona los mejores desde los criterios de desarrollo social de diseño y urbanístico. La organización gestora recibe los fondos para desarrollar el proyecto, implementar un plan de acción social y ayudar a las familias con apoyo técnico para ampliar sus unidades.
Las familias no reciben ningún otro subsidio para la ampliación, pero como no tienen que pagar una hipoteca pueden ahorrar para financiar los materiales y la mano de obra requeridos. El nuevo programa es flexible y también acepta proyectos que comprenden la compra de viviendas existentes o construcciones en espacios abiertos existentes dentro de una parcela para aumentar la densidad de las viviendas.
El mecanismo de selección beneficia a las personas que compran viviendas usadas por sobre las que compran viviendas nuevas. El objetivo era abrir un nuevo mercado para el sector de ingresos muy bajos, haciendo posible que compraran las viviendas que habían sido construidas por el gobierno durante los 30 años anteriores. Esta política también está considerada como una solución a los problemas tradicionales asociados con la mudanza de familias a nuevos proyectos urbanos en la periferia de las ciudades, lejos de redes sociales y laborales y más costosas a la hora de desplazarse al trabajo. Este programa se concentra en las personas que viven por debajo del nivel de pobreza (aproximadamente 632.000 hogares en Chile, equivalente al 19 por ciento de la población). Se han concedido casi 30.000 subsidios de esta clase al año desde 2002.
El segundo programa de subsidios fue diseñado para personas de bajos ingresos por encima del nivel de pobreza que eran los consumidores principales de los anteriores proyectos de vivienda desarrollados por el MINVU hasta 2001. Los subsidios pueden usarse para comprar viviendas nuevas o existentes o para construir una vivienda en su propio suelo. El subsidio es de US$4.500 para viviendas que cuestan US$9.000 o menos y disminuye linealmente hasta US$2.700 para viviendas hasta un límite de precio de US$18.000. Se han concedido casi 40.000 viviendas anualmente bajo este programa.
Debido a las mejoras de crédito ofrecidas por el MINVU, seis bancos privados firmaron acuerdos para conceder préstamos hipotecarios para viviendas con un valor inferior a US$18.000. Esta política fue capaz de reducir los requisitos de alquiler y permitir a los trabajadores informales reunir las condiciones necesarias para obtener préstamos hipotecarios. Para reducir los índices de morosidad, los préstamos requerían un seguro contra incendios y desempleo o la muerte de la persona. Se incluyen tres mejoras de crédito en los acuerdos del MINVU con los bancos.
1. Subsidio para costos de cierre: se da al banco una cantidad fija entre US$300 (si el costo de la vivienda es de US$9.000 o menos) y US$120 (para valores de la vivienda de hasta US$18.000) por cada préstamo concedido para financiar una vivienda subsidiada.
2. Subsidio implícito: el MINVU garantiza que el préstamo se venda en el mercado secundario al 100 por cien de su valor nominal. Si no ocurre esto, el MINVU paga la diferencia al banco.
3. Seguro contra impago: en caso de ejecución de hipoteca, el MINVU garantiza que el banco recuperará el saldo de la deuda y el costo de los trámites legales. Contrariamente a los préstamos de la FHA en EE. UU., la ejecución hipotecaria la realiza el emisor del préstamo, no el MINVU.
Algunos distritos temían que los subsidios se asignarían sólo al límite superior del precio permitido y que el mercado no proporcionaría ni vivienda ni crédito por viviendas de menos de US$15.000. Los resultados mostraron que la progresividad de los subsidios era suficiente para estimular el mercado a todos los niveles de precios enfocados por el subsidio (ver Figura 7.1.3.1 en archivo anexo).
El tercer tipo de subsidio es para viviendas entre 18.000 y 30.000 dólares estadounidenses para promover unidades para ingresos mixtos en proyectos de vivienda privados. Sólo se han concedido 6.500 subsidios de esta clase al año. El subsidio ofrece un capital inicial de US$2.700, pero las mejoras de crédito se eliminaron porque muchos bancos privados ya estaban originando préstamos hipotecarios en esta gama de precios.
Las tres últimas partes del estudio analizan (1) temas clave para generar una política de vivienda habilitadora de mercados, incluidos los costos de transacción, acceso a financiación bancaria, ahorros para viviendas y apoyo a familias para que puedan aprovecharse de los subsidios; (2) el impacto de los programas de vivienda en los ingresos familiares y la distribución de la renta nacional; y (3) lecciones sobre las finanzas de las viviendas aprendidas de la experiencia de Chile en los últimos 30 años o más.
Conclusión
Mi estudio analiza la política de vivienda chilena desde 1974, para entender mejor cómo se hizo posible incorporar la participación del sector privado y mejorar el énfasis en la asignación de recursos al sector más pobre. El estudio explora las decisiones tomadas, tanto las buenas como las malas, en los últimos 30 años, y particularmente en los tres últimos años, e identifica las funciones de diferentes actores sociales y económicos en el proceso. Los primeros resultados son alentadores. Al usar el mismo presupuesto para subsidios en cada uno de los cuatro últimos años, el MINVU aumentó al 57 por ciento el número de familias de los tres tramos de ingresos más pobres que se han beneficiado de subsidios de vivienda del gobierno (ver Figura 7.1.3.2 en archivo anexo).
A pesar del gran avance en viviendas sociales en Chile, quedan muchas tareas por hacer. Un informe del MINVU estima un déficit de vivienda de 543.000 unidades en 2000 y sugiere que se necesitan 96.000 unidades de vivienda nuevas cada año simplemente para satisfacer la demanda de familias nuevas (Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile 2004).
Los efectos en términos del uso del suelo también son notables. Hasta 2001, todas las unidades de vivienda construidas para familias de bajos ingresos en el área de Santiago fueron desarrolladas por el MINVU en nuevos proyectos de relleno en la periferia de la ciudad. El programa de Financiación para la Vivienda Cooperativa, establecido en 2003, alentó la adquisición de viviendas existentes y aumentó la densidad de las viviendas dentro de áreas ya urbanizadas. Como consecuencia, el porcentaje de estos tipos de viviendas empezó a aumentar considerablemente, de cero en 2001 al 23 por ciento en 2003 y hasta el 63 por ciento en 2004, con una disminución correspondiente del porcentaje de nuevas unidades de relleno desarrolladas en la periferia.
Chile tardó más de 28 años en implementar completamente la política de vivienda de habilitación de mercados. Espero que este estudio pueda ayudar a otros países a formular sus políticas de vivienda, de modo que todos los ciudadanos, sin importar su condición socioeconómica, pueden tener la oportunidad de ser propietarios de un hogar decente.
Mario Navarro fue director de la política de vivienda en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile (MINVU) de 2000 a 2004. De 2004 a 2005 fue Loeb Fellow en Harvard y Visiting Fellow en el Lincoln Institute.
Referencias
Angel, S. 2000. Housing policy matters: A global analysis. Oxford and New York: Oxford University Press.
División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional. 2001. Informe de gestión: Diciembre de 2000. Santiago, Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
Gilbert, A. 2002. Power, ideology and the Washington consensus: The development and spread of the Chilean housing policy. Housing Studies 17(2): 305–324.
———. 2004. Helping the poor through housing subsidies: Lessons from Chile, Colombia and South Africa. Habitat International 28(1): 13.
Gonzáles Arrieta, G. 1997. Acceso a la vivienda y subsidios directos a la demanda: Análisis y lecciones de las experiencias latinoamericanas. Serie Financiamiento del Desarrollo (63).
Kimm, P. 1986. Evolving shelter policies for developing countries. Second International Shelter Conference, Viena, Austria.
Mayo, S. 1999. Subsidies in housing. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.
Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. 2004. El déficit habitacional en Chile: Medición de los requerimientos de vivienda y su distribución espacial. Santiago, Chile: Política Habitacional y Planificación (321).
Rojas, E., Jacobs, M., and Savedoff, W. 1999. Operational guidelines for housing: Urban development and housing policy. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.
World Bank. 1993. Housing: Enabling markets to work. Washington, DC: Banco Mundial.
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When the 2007–2008 class of Loeb Fellows from Harvard University’s Graduate School of Design met for the first time in May 2007 to discuss options for the study trip that would conclude a year at Harvard the following spring, we quickly agreed on a number of criteria. We were looking for a place where change was happening now; a place where a visit five years before or hence would be a different experience; a place dealing with significant environmental, transportation, and housing challenges; a place looking for ways to preserve some of its past while moving into the future; and a place where it was possible to see the role that outside designers and consultants were playing. Most of all, the Loeb Fellows were looking for a place where they could be inspired by the leadership and vision they would experience. China quickly moved to the top of the list of places to be considered.
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Ciro Biderman es profesor asociado en los programas de grado y postgrado de administración pública y economía en la Fundación Getulio Vargas (FGV) de São Paulo; investigador asociado en el Centro de Estudios de Política y Economía del Sector Público (CEPESP/FGV); e investigador asociado en el Laboratorio de Urbanismo Metrópolis de la Universidad Estatal de São Paulo (LUME/FAUUSP). Obtuvo su doctorado en economía en la FGV y su postdoctorado en economía urbana en el Instituto de Tecnología de Massachusetts en 2007.
Biderman fue Visiting Fellow en el Lincoln Institute of Land Policy de 2006 a 2009 y continúa enseñando cursos y llevando a cabo investigaciones junto con Martim Smolka y otros investigadores afiliados al Programa para América Latina y el Caribe. Además, es consultor en los aspectos económicos y políticos del desarrollo municipal para el Banco Mundial y otras organizaciones. Su campo de investigación comprende la economía urbana y regional enfocada en las políticas públicas a nivel subnacional, con un énfasis particular en las interacciones que tiene la política de suelos con los mercados inmobiliarios y los costos de transporte.
Biderman ha publicado artículos en revistas académicas y fue el coautor o coeditor de tres libros, entre ellos el tomo Economia do Setor Público no Brasil (Economía del Sector Público en Brasil) del año 2005. En el Lincoln Institute ha escrito varios artículos para la revista Land Lines y documentos de trabajo (Working Papers), los cuales se encuentran disponibles en el sitio Web del Instituto.
Land Lines: En su calidad de académico latinoamericano especializado en temas de economía del suelo, ¿cuán avanzada encuentra la investigación en la región comparada con otros países?
Ciro Biderman: En Brasil, tal como ocurre en la mayor parte de América Latina, existe una falta de investigación en economía urbana, en general, y en problemas relacionados con el suelo, en particular. Lo mismo ocurre, en cierta medida, en los Estados Unidos y Europa, aunque los intereses de investigación son bastante diferentes y la economía urbana es un tema mucho más candente en dichos países.
Algunas características relevantes de las ciudades latinoamericanas son similares a las que se encuentran en otros países en vías de desarrollo, por lo que sería útil realizar investigaciones adicionales. Por ejemplo, a pesar del gran mercado informal que existe en América Latina, la mayoría de los economistas no han tenido en cuenta dicho sector. Paradójicamente, la mayor parte de los análisis de economía urbana sobre informalidad han sido realizados en los EE.UU. y por otros académicos internacionales.
En segundo lugar, las ciudades latinoamericanas por lo general no crecen desmedidamente como las ciudades en otros lugares del mundo, aunque sus centros históricos con frecuencia se encuentran deteriorados y no sabemos mucho por qué ocurre esto. En tercer lugar, la mayoría de los países de la región han adoptado en forma reciente políticas de descentralización, según las cuales la responsabilidad en cuanto a la prestación de servicios públicos recae ahora sobre los gobiernos municipales. No obstante, la recaudación de los gobiernos municipales es baja, por lo que la mayoría depende en gran medida de las transferencias federales.
Land Lines: ¿Cómo llegó usted a tener relación con el Lincoln Institute of Land Policy?
Ciro Biderman: Mi primer contacto fue en el año 1998, cuando me otorgaron una beca finalizar mi tesis de doctorado. En colaboración con Paulo Sandroni, de la FGV, estudié el impacto que tuvo sobre los precios inmobiliarios un cambio de zonificación realizado en São Paulo. En aquel entonces, el distrito principal de negocios se estaba expandiendo hacia el suroeste, pero dicha expansión fue bloqueada por Jardim Europa, un barrio residencial de altos ingresos y baja densidad. Un nuevo proyecto inmobiliario de oficinas rodeó dicha área, pasando hacia la nueva avenida Luiz Carlos Berrini. Con el fin de revertir esta tendencia, en 1996 la ciudad cambió la zonificación en cierta porción de Jardim Europa, aumentando la densidad y subastando derechos de edificación para fomentar los nuevos proyectos inmobiliarios.
Comparé la porción del barrio que no había sufrido el cambio de zonificación con la porción que había experimentado los cambios exógenos que la llevaron de ser un área residencial con construcciones de pocos pisos a un área de usos mixtos de edificios altos con un espacio residencial de alto ingresos y de oficinas. En un artículo escrito junto con Sandroni y Smolka (2006) mostramos que el cambio de densidad aumentó los precios de los terrenos, tal como lo esperábamos.
No obstante, el aspecto más interesante que analizamos fue la recuperación, por parte del gobierno municipal, del aumento de los precios de los terrenos a través de un mecanismo fiscal denominado CEPAC (Certificado de Potencial Adicional de Construcción). Estos certificados se subastan como parte del proceso mediante el cual los emprendedores deben obtener licencias de construcción en áreas específicas. En el barrio vecino en donde el desarrollo comercial se había dado en forma intermitente sin la utilización de los CEPAC, el aumento en la renta inmobiliaria generado por el cambio en la zonificación fue recuperado, en cambio, por los emprendedores.
Land Lines: ¿Qué otras investigaciones ha llevado a cabo en el Instituto Lincoln?
Ciro Biderman: A partir de mi condición de Visiting Fellow en 2006, he centrado mi investigación en la economía de las viviendas informales, en particular el nivel al que la normativa urbana se ha asociado estadísticamente con las diferentes medidas de informalidad, incluso el impacto de la regulación en los precios de los mercados de viviendas formales e informales (Biderman 2008).
En un estudio del año 2009 relacionado con este tema, Martim Smolka y yo debatimos las implicaciones políticas acerca de cómo y por qué las distintas agencias internacionales definen la informalidad para reflejar uno o más atributos pertinentes a la vivienda. La consecuencia radica en que las diferentes definiciones producen diferentes estimaciones para la incidencia de la informalidad. De esta manera, cuando los gobiernos mejoran sólo un atributo de vivienda informal sin modificar el resto, es posible que informen acerca de una reducción en los niveles de informalidad cuando, de hecho, no es así.
En una nueva línea de investigación, me ocupo de buscar las causas y consecuencias de la expansión urbana descontrolada en América Latina, centrándome en diez grandes ciudades de Brasil. Según las conclusiones preliminares, observamos que dichas ciudades presentan un nivel de expansión descontrolada menor que el de sus pares norteamericanos y europeos, aunque es mayor que el de las ciudades asiáticas comparables. Los sistemas de transporte se basan en el automóvil, como ocurre en los Estados Unidos, aunque menos del 10 por ciento de la población posee un automóvil. Aun así, el patrón espacial socioeconómico es más similar al de Europa: los ricos viven en el centro y los pobres en la periferia.
Land Lines: Usted brinda asistencia al Programa para América Latina para evaluar propuestas de investigación que solicitan apoyo financiero del Instituto. ¿Qué ha aprendido de esta experiencia?
Ciro Biderman: He estado involucrado en la evaluación de estas propuestas desde el año 2006 y la cantidad de propuestas académicas de alta calidad ha crecido en forma sostenida. He notado que las preguntas de investigación de los académicos latinoamericanos por lo general se presentan mejor que las técnicas para tratar las mismas, a diferencia de lo que ocurre en los Estados Unidos.
Creo que este es un problema que enfrentamos en varios aspectos de la investigación en ciencias sociales, y no sólo en América Latina. Aunque el origen de la economía urbana se fundamentó en las conexiones existentes entre el equilibrio urbano, los costos de transporte y los precios inmobiliarios, cada uno de estos campos se ha desarrollado casi en forma independiente, por lo que existe una necesidad generalizada de realizar un análisis más integral.
Land Lines: ¿Cuáles son, según su opinión, los principales puntos fuertes de los investigadores latinoamericanos?
Ciro Biderman: Los profesionales altamente calificados de Brasil y otros países se mueven a menudo entre los puestos públicos y el ámbito académico. Como consecuencia, están concientes de los problemas y necesidades tanto del sector público como del ámbito académico y pueden tener un impacto más directo en la implementación de políticas urbanas. Además, los investigadores pueden resaltar los temas específicos de las ciudades latinoamericanas en comparación con otras ciudades del mundo, lo que amplía el enfoque de la investigación aplicada. A modo de ejemplo, que yo sepa, no existe un modelo económico para la demanda de viviendas que permita cambiar la calidad de la vivienda con el fin de adaptar el consumo de viviendas a las limitaciones presupuestarias. Y esta es una cuestión muy importante en América Latina, aunque no lo es para los investigadores de los Estados Unidos o Europa.
Land Lines: ¿Podría comentarnos acerca de los problemas que enfrentan los académicos en diferentes regiones del mundo?
Ciro Biderman: Tal como ocurre con la mayoría de los fenómenos sociales, los patrones de uso del suelo han evolucionado históricamente. Por ejemplo, la expansión descontrolada en los Estados Unidos se encuentra estrechamente relacionada con el movimiento de grupos de altos ingresos hacia la periferia de las áreas metropolitanas. En América Latina, el movimiento de los grupos de altos ingresos se da, por lo general, en la dirección opuesta, ya que los pobres buscan terrenos económicos en la periferia. Aunque se pueden aplicar los principios fundamentales de la teoría económica urbana, las consecuencias son bastante diferentes. Si estudiamos los distintos patrones utilizando el mismo marco teórico, mejoraríamos nuestra comprensión acerca de la economía urbana.
Land Lines: ¿Cuáles son los problemas o temas que carecen especialmente de un sólido trabajo empírico?
Ciro Biderman: En términos de políticas de suelo, en mi opinión, necesitamos una mayor investigación sobre los impuestos inmobiliarios, la interacción de las políticas fiscales y normativas con los problemas de planificación de uso del suelo, los patrones socioeconómicos de la expansión descontrolada y las conexiones entre el uso del suelo y el transporte. La falta de investigación en cuanto a la economía del mercado de viviendas informales es sorprendente, ya que los asentamientos informales representan más de un tercio de las viviendas urbanas en algunos países. Aunque este problema podría solucionarse en el futuro mediante subsidios, la cantidad de recursos necesarios probablemente sea prohibitiva en la mayoría de los países.
En la actualidad, existe una rama de la literatura que estudia el impacto que tiene la seguridad de la posesión sobre el bienestar general, la cual sugiere que los programas de otorgamiento de títulos pueden mejorar el bienestar, aunque hay sólo unos pocos estudios similares en cuanto al impacto de los programas de mejoramiento de los asentamientos informales. Aunque existen pruebas que pueden sugerir que una normativa inadecuada puede inducir a un mayor nivel de informalidad, todavía no comprendemos cabalmente la conexión económica entre los mercados de viviendas formales e informales. Además, carecemos de estudios sistemáticos entre países.
Land Lines: ¿Cree usted que existe algún tipo de compensación entre la experiencia derivada de las políticas y la capacidad de investigación técnica?
Ciro Biderman: Como economista, conozco las virtudes de separar el trabajo y las ganancias del comercio, por lo que resulta importante que los académicos y funcionarios públicos se complementen unos a otros. Así, los investigadores necesitan trabajar con la mayor rigurosidad posible y ser capaces de exponer las consecuencias involuntarias de las políticas públicas, mientras que los responsables de la elaboración de políticas deben garantizar que sus políticas están diseñadas de tal manera que puedan implementarse en forma efectiva y eficiente para lograr los objetivos deseados.
Por ejemplo, uno de los principales problemas en cuanto a las políticas radica en cómo aumentar la oferta de viviendas económicas de alta calidad para los pobres en los países en vías de desarrollo, lo que requiere comprender los costos de oportunidad entre lo no costoso y la calidad. Las compensaciones pueden ser técnicas, pero las alternativas son claramente políticas. ¿Cómo podemos solucionar este desequilibrio en las viviendas? ¿Quién debe pagar el costo (los residentes o la sociedad)? ¿Cuáles son las consecuencias de las diferentes opciones de políticas? Estas son preguntas prácticas. La evidencia empírica que puede ayudar a evaluar las políticas actuales podría resultar un recurso principal para el responsable de elaborar dichas políticas.
Land Lines: En su opinión, ¿qué tipo de aportes puede realizar el Instituto Lincoln para reducir la brecha entre la investigación empírica rigurosa y la relevancia de las políticas?
Ciro Biderman: Creo que el Instituto ya lo está haciendo, en vista de que trabaja tanto con académicos como con los responsables de elaborar políticas mediante varios programas académicos y oportunidades becarias. Los cursos presenciales y a distancia ofrecen capacitación a los responsables de elaborar las políticas para ayudarlos a mejorar su diálogo con los investigadores, así como también a los jóvenes académicos para expandir la base de investigadores en el ámbito de las políticas. Los cursos intensivos sobre métodos para el análisis de políticas de suelos también ofrecen información a los investigadores acerca de los avances logrados en la teoría económica urbana y fortalecen tanto sus capacidades metodológicas como sus conocimientos de las nuevas técnicas analíticas.
Referencias
Biderman, Ciro. 2008. Informality in Brazil. Does urban land use and building regulation matter? Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Biderman, Ciro; Paulo Sandroni y Martim Smolka. 2006. Large-scale urban interventions: The case of Faria Lima in São Paulo. Land Lines 18(2).
Smolka, Martim y Ciro Biderman. 2009. Measuring informality in housing settlements: Why bother? Land Lines 21(2).
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Tao Ran is a professor in the School of Economics at Renmin University of China and director of the university’s China Center for Public Economics and Governance. He is also a nonresident senior fellow at the Brookings Institute. His field of specialization centers on China’s urbanization and the political economy of the economic transition, land and household registration reform, and local governance and public finance in rural China. His diverse research has appeared in the Journal of Comparative Economics, Journal of Development Studies, Land Economics, Urban Studies, Political Studies, China Quarterly, and Land Use Policy.
Dr. Tao received his PhD in economics from the University of Chicago in 2002. He is a long-time research fellow at the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy and was previously a Shaw Research Fellow of Chinese Economy at the University of Oxford’s Institute of Chinese Studies. With funding from PKU–Lincoln Institute and from other agencies, such as the National Science Foundation of China, he led a research team and started a large survey on urban migrants and dispossessed farmers in 12 cities across China’s four major urbanizing areas: the Yangtze River Delta (Jiangsu and Zhejiang provinces), the Pearl River Delta (Guangdong province), Chengdu–Chongqing region (Sichuan province and Chongqing municipality), and Bohai Bay Area (Hebei and Shandong provinces). He is also working on a project to pilot new urban village redevelopment models in Shenzhen municipality and the Pearl River Delta.
Land Lines: Why is the study of China’s political economy and its transition so important to the country’s future?
Tao Ran: After enjoying nearly double-digit growth in the past three decades, China has become the shining star of the 21st-century global economy. People marvel at its successful transformation from a third-world country into the world’s largest manufacturing base and second largest economy—an evolution that lifted 450 million people out of poverty. As China grows, however, it faces widening income inequality, serious corruption and pollution, and social injustice that has left hundreds of millions of temporary migrants without access to decent urban public services and tens of millions of undercompensated, dispossessed farmers transitioning into industrialized urban economies.
My research explores the institutional sources of China’s fast growth in the past decades as well as the implications, positive and negative, of China as an alternative model for the developing world—as an effective, growth-oriented autocracy with heavy investments in infrastructure and industries, massive exports of manufacturing goods, and selective government intervention and industrial policies. I believe it’s essential to predict what will happen to China in the near future, because it will have important implications for the whole developing world.
Land Lines: Why do you think it is important to study land and household registration? What do these studies say about the current state of China’s socioeconomic structure?
Tao Ran:China is in the midst of an urban revolution, sustaining a massive volume of rural-to-urban migration every year in the last three decades. About 200 million rural migrants are working and living in Chinese cities. Yet, under the persistent hukou (household registration) system, a majority of migrants with hukou registration in their homelands exist as “outsiders” or “temporary population” in their new cities of residence. They are denied access to welfare benefits, subsidized public housing, and urban public schools.
Their difficulties are compounded by highly distorted land use patterns. Typically, when countries urbanize, less than 20 percent of newly utilized land supports manufacturing, leaving a majority of that territory to accommodate migrant housing. Under the current Chinese land requisition-leasing system, local governments lease around 40 percent of newly utilized land to build industrial parks, leaving only 30 to 40 percent of the area every year for residential purposes.
China’s current land use and household registration systems help to generate several dual socioeconomic structures as well. Besides the widely acknowledged urban-rural dichotomy, there is also a dual structure of urban permanent residents versus migrants. Another duality separates homeowners from urban rentees who lag far behind in terms of wealth accumulation. As 90 percent of homeowners are permanent residents, and 95 percent of renters are migrants, these dual structures lead to a highly divided society.
Land Lines: What land use challenges will China face in the coming decade?
Tao Ran:Many cities have constructed industrial parks, or “garden-style factories,” that make very inefficient use of land. Industrial companies lease land at an extremely low price and use only a part of it, leaving other areas undeveloped or allocated for large-scale greenification projects. Local governments undersupply residential and commercial land in order to maximize profits, leading to undersupplied commercial/residential land markets, followed by serious bubbles in the real estate sector. The rapid rise in urban housing prices and the formation of a real estate bubble over the past decade has made it impossible for the vast majority of rural migrant populations to afford commodity housing in cities. In fact, even new labor force entrants with university degrees find that today’s housing prices are far higher than they can afford. Clearly, housing affordability has become the main challenge to China today.
The aftermath of the 2008 world financial crisis had a huge impact on China. The fiscal and financial stimulus package implemented by the central government mainly benefitted local governments, which have continued to invest in even more industrial parks. Consequently, the Chinese economy has experienced more overcapacity in industrial infrastructure and manufacturing goods as well as more serious housing bubbles across all tiers of cities. This path is all the more unsustainable considering that China already suffered from overcapacity in manufacturing and real estate bubbles before 2008. Given the moral hazards of borrowing from state-owned banks and the fiscal illusion that the housing bubble will continue, local government debts have reached an unprecedented level of 10 trillion RMB, half of which was accumulated after 2009. I f there is no real reform in the systems governing land, hukou registration, and local public finance, the Chinese economy will slow down quite significantly. In the worst-case scenario, the housing bubble will burst, leading to a full-scale financial and economic crisis.
Land Lines: What are some potential policy implications of your research on local governance and public finance in rural China?
Tao Ran: China needs to reform its land and household registration systems so that migrants can access affordable housing and decent public schooling services in cities. Land has played an essential role in the making of China’s growth model in the past 15 years—but it is also responsible for current economic woes. In my view, a reform package that centers on land and urbanization provides the best chance of creating a better balance between the country’s import and export rates by unleashing huge domestic demand and relieving the overcapacity problem in many Chinese industries.
I propose a gradualist approach that aims to build a more equitable dual-track system. Under the current land regulatory regime, land ownership is separated into urban and rural; while urban governments have the authority to allocate rural areas for urban development, rural governments do not have the same rights in reciprocity. This bias deprives rural residents of their development rights and leads the Chinese economy down a destructive path.
Total liberalization, however, may result in a crash of the existing housing bubbles when a large volume of rural land is made available to the market. To alleviate this concern on the part of local governments and urban homeowners, China may need to set up a rental property market track targeting the 200 million rural migrants who already live and work in cities. Half of them currently live in dormitories provided by their employers, and the other half reside in illegally built housing in urban villages without good infrastructure or access to urban public services such as education for migrating children. I propose a reform that would allow rural communities in suburban villages of migrant-receiving cities to take their nonagricultural land onto the urban housing market under one condition: for the first 10 to 15 years, they could build properties used only for rental purposes. After the transitional period, those houses would gain full rights, and they could be sold directly on the housing market.
Land Lines: What are the advantages of this design?
Tao Ran: Insulating developable rural land in the rental market initially provides a cushion for the existing real estate market and prevents market panics and a bursting of the housing bubble. Merging the two tracks, however, would send speculators a credible signal that residential building prices will not rise further, and so the central government could phase out its strict regulations on real estate markets installed since 2010 to curb the housing bubble. Such a reform package would contribute to a healthy growth of the housing market. Moreover, granting rural communities development rights—even if those rights were restricted during the transition period—would open the legal channel for them to apply for development loans.
This opportunity would unleash a housing construction boom in urban villages and suburban areas and provide a lift for construction-related industries with significant overcapacity. Unlike the current housing bubble, this kind of real estate development is more socially beneficial and economically sustainable. Rural residents, particularly those living close to urban centers, would benefit directly. The growth in the rental property track also makes housing affordable for hundreds of millions of migrant workers, enabling them to settle in cities permanently. Urbanization has the potential to turn the Chinese economy away from the investment-driven model.
Land Lines: What is the key to the success of this reform?
Tao Ran: The attitude of local governments is critical. Their concern over revenues is perfectly legitimate and needs to be addressed in the reform package. Under the current system, local governments are burdened with too many spending responsibilities, and they lack adequate revenues. After the reform, they would have limited power of land requisition and lose the sizeable land lease fees and bank loans associated with that power. In the long run, municipalities should levy property taxes to generate a stable source of income for local public finance. Considering the strong resistance from wealthy and politically powerful residents of the cities introducing the property tax on a trial basis, however, it is unrealistic to expect this new tax to take effect soon.
I believe that another untapped source for local governments is underutilized industrial land. According to various reports, the floor-area ratio is only about 0.3 to 0.4 for industrial parks even in China’s developed areas. Through reorganization by negotiation, it is possible to double land development intensity and convert some industrial land for residential and commercial construction. Our estimates show that local governments would be more than compensated for giving up the power of land requisition, and they could also use these revenues to pay back the debts and avert a financial crisis.
At the current stage of development, no reform in the Chinese economy is going to be easy. One certainly should not have any illusions about a quick fix. But the proposed dual-track reform package offers some real hope of boosting domestic consumption and alleviating the overcapacity problem in many sectors. One particularly favorable factor for this reform is the new leadership’s emphasis on urbanization. Premier Li Keqiang has spent years on this issue and seems to have a genuine interest in achieving breakthroughs. This proposal may provide a realistic roadmap for such reforms.
Land Lines: What lessons can China teach?
Tao Ran: The Chinese model successfully effects growth. It also generates several negative consequences, such as the over-leveraging of land, social unrest resulting from land grabbing, environmental damages, and housing bubbles, which burden the urban population. The Chinese lesson is that for a country to grow, the government is essential; but that same government may overdo things and, in the long run, generate distortions that finally damage the sustainability of the economy and society.
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Una caricatura de Jack Ziegler en la revista New Yorker refleja la ironía esencial de participar en condominios, cooperativas y otros tipos de asociaciones de propietarios. Un automóvil está ingresando en un camino que conduce hasta un grupo de casas adosadas a lo lejos, con un cartel en la entrada que proclama “Bienvenido a Condoville y la ilusión de ser propietario de su propia vivienda” (Ziegler 1984).
A pesar de esta ambigüedad, aproximadamente un cuarto de la población estadounidense vive ahora en viviendas gestionadas por asociaciones, conocidas en su conjunto como comunidades de interés común (CIC). La figura 1 muestra el impresionante aumento de las CIC en las últimas décadas. Entre 1970 y 2013, la cantidad de unidades de vivienda en este tipo de comunidades pasó de alrededor de 700.000 a 26,3 millones, mientras que la cantidad de residentes se multiplicó por más de 30, de 2,1 millones a 65,7 millones.
Con su creciente popularidad, las comunidades de interés común han generado desafíos políticos y problemas legales que exigen constante resolución. Estos conflictos en general tienen que ver con preocupaciones externas de que las CIC segregan a los ricos del resto de la sociedad, o desacuerdos internos entre los propietarios individuales y los órganos de gobierno de sus asociaciones. Este artículo examina algunas de las controversias asociadas al modelo de CIC y su sistema de gobierno, y sugiere medidas para aumentar los beneficios de las comunidades de interés común, tanto para los propietarios como para la sociedad en general.
El aumento de las comunidades de interés común
La creciente industrialización que se produjo en el siglo XIX, causó contaminación, tráfico, ruido y enfermedades, lo que llevó a muchos planificadores y ciudadanos a favorecer la separación de usos residenciales, comerciales e industriales. (La zonificación como herramienta de planificación no había surgido todavía, y no sería legitimada por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos hasta 1926). Algunos emprendedores residenciales impusieron por lo tanto “servidumbres” (convenios, restricciones y derechos de acceso en predios ajenos) sobre sus proyectos de subdivisión. Las servidumbres generalmente restringían las propiedades a usos residenciales y frecuentemente creaban derechos compartidos para el uso de instalaciones y servicios comunales, a cambio de aranceles. Los compradores de lotes aceptaban estas servidumbres y, una vez que las restricciones se habían registrado, los compradores subsiguientes estaban legalmente obligados a respetarlas. El derecho consuetudinario resultó ser un vehículo efectivo para crear áreas residenciales de alto nivel, como Gramercy Park en Nueva York (1831) y Louisburg Square en Boston (1844).
Después de una desaceleración durante la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial, la construcción de CIC comenzó a crecer a fines de la década de 1960, y la Administración Federal de Viviendas (FHA) reconoció el condominio como un vehículo de propiedad asegurable, seguido de leyes legislativas estatales en el mismo sentido. Los seguros hipotecarios de la FHA animaron a los emprendedores a construir condominios para la clase media, que ganaron aceptación en el mercado como consecuencia del movimiento llamado “new town” (nuevos pueblos), ejemplificado por las primeras comunidades planificadas, como Reston, Virginia (1964) y Columbia, Maryland (1967). La aprobación de la Propuesta 13 en California, una iniciativa que limitó la tributación a la propiedad en 1978, y de medidas similares en otros estados, también impulsó el crecimiento de las CIC, ya que los gobiernos locales, necesitados de fondos y bajo creciente presión para suministrar más servicios, ya no estaban dispuestos a absorber los costos de infraestructura y servicios de nuevos emprendimientos. Por esta razón, tendieron a aprobar solamente nuevos emprendimientos en forma de CIC, donde los costos estaban cubiertos por el emprendedor (y en última instancia por los propietarios).
Hoy en día, los propietarios de CIC están sujetos generalmente a una variedad de restricciones sobre sus unidades privadas, desde limitaciones sobre la diagramación y el diseño de los edificios y el tipo de materiales de construcción utilizados, hasta restricciones en las decoraciones visibles, estructuras auxiliares y el paisajismo. Frecuentemente existen controles sobre la conducta de los propietarios y el uso de la propiedad, que está normalmente limitado a ocupación residencial. También se pueden imponer reglamentos sobre ruido, estacionamiento y tráfico, junto con restricciones vehiculares. En algunos casos también se prohíben carteles políticos, distribución de volantes y actividades asociadas.
A cambio de las cuotas de asociación, los propietarios tienen acceso a infraestructura común, como calles y áreas recreativas, y a servicios privados, como seguridad, recolección de basura, limpieza de calles y remoción de nieve. En general, la CIC es administrada por un gobierno residencial privado y varios comités, que son elegidos por los propietarios y están sujetos a las leyes que rigen contratos civiles, no al derecho público administrativo y constitucional (ver recuadro 1).
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Recuadro 1: Modelos de comunidades de interés común
Las CIC normalmente tienen un gobierno privado elegido por los propietarios para administrar y hacer cumplir los contratos, y para promulgar reglas que beneficien los intereses de la comunidad. Aunque la forma exacta de la estructura de gobierno puede variar, los conceptos básicos son similares.
Asociaciones de propietarios
Los propietarios de cada unidad –en general una vivienda unifamiliar o adosada– poseen el título de propiedad de la misma. La asociación posee el título de las áreas comunes y otorga a los propietarios derechos de servidumbre para poder usarlas. Éstas se pueden crear por derecho común o, en algunos estados, bajo derecho legislado. Las asociaciones de propietarios constituyen más de la mitad de las asociaciones comunitarias del país.
Condominios
Los propietarios de cada unidad poseen el título de propiedad de la misma, más un porcentaje de las áreas comunes. La asociación administra las áreas comunes, pero no posee el título de las mismas. Los condominios pueden ser verticales (edificios de apartamentos) u horizontales (viviendas unifamiliares o adosadas) y se crean exclusivamente bajo leyes estatales. Los condominios representan entre el 45 y 48 por ciento de las asociaciones comunitarias.
Cooperativas
Una corporación cooperativa es dueña del edificio, y los propietarios reciben acciones en la corporación y un contrato de alquiler de largo plazo, automáticamente renovable, sobre sus unidades individuales. A diferencia de los condominios y las asociaciones de propietarios, la corporación puede transferir el control de los contratos de alquiler y las acciones de los propietarios de la cooperativa. Sólo entre el 3 y 4 por ciento de las asociaciones comunitarias está organizado en cooperativas.
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Beneficios económicos de las CIC
Las CIC aportan beneficios económicos sustanciales a sus propietarios y a la sociedad en general. Los residentes que compran propiedades en estas comunidades han llegado a la conclusión de que las instalaciones compartidas, como las áreas recreativas, son, un mejor valor que, por ejemplo, las piscinas personales y otras instalaciones privadas. De manera similar, aquellos que se han unido a las CIC han llegado a la conclusión de que ciertas restricciones (como la prohibición de estacionar casas rodantes en las entradas de vehículos) aumentan el valor de su propiedad.
Estas comunidades también ayudan a lograr un uso eficiente del suelo. Los costos de organizar y administrar una comunidad residencial privada son menores que los de un sistema público (Nelson 2009). Los costos de transacción y captación de rentas por medio del sistema político también se reducen. Finalmente, como está libre de restricciones legislativas y constitucionales, una comunidad privada tiene mayor flexibilidad para crear sus propias reglas y operaciones, liberándola de la necesidad de cumplir con pautas públicas cuando firma contratos con proveedores de servicios y abastecedores.
Los tribunales estadounidenses han validado estos beneficios en eficiencia al reconocer los contratos de CIC y la participación de sus propietarios en los mismos. En opinión de un tribunal: “Es un hecho reconocido que [los convenios] aumentan el valor de la propiedad subdividida y crean un incentivo para que los compradores adquieran lotes dentro de la subdivisión” (Gunnels vs. No. Woodland Community Ass’n, Tex. Ct. App, 17013 [1978]).
Preocupaciones externas: Secesión de la comunidad general
A pesar de estos beneficios, varios comentaristas han argumentado a que los servicios e instalaciones privadas de las CIC están solamente disponibles para aquellos que tienen el dinero suficiente, y que sirven para separar a los ricos del resto de la sociedad. El resto de la municipalidad donde se encuentra la CIC se ve obligado a vivir sin estos privilegios, creando un sistema permanente de dos niveles de vivienda. Los críticos también argumentan que la privatización de infraestructura y servicios aísla a los residentes de las CIC y reduce su interés en temas comunales generales.
De acuerdo a esta lógica, los residentes de las CIC están menos dispuestos a participar con el gobierno público en asuntos cívicos, y son mucho más propensos a oponerse a los aumentos de impuestos, ya que los servicios son proporcionados por la CIC y no por el gobierno municipal. Cuando las asociaciones comunitarias forman parte de los emprendimientos suburbanos, el aislamiento del centro urbano puede agudizarse. Estas preocupaciones se centran frecuentemente en el miedo a sufrir segregación económica y de clase. El ex Secretario de Trabajo Robert Reich escribió en un artículo para el New York Times, titulado “Secesión de los exitosos”: En muchas ciudades y pueblos, los ricos han retirado de hecho su dinero del mantenimiento de los espacios e instituciones públicas compartidas por todos y han dedicado sus ahorros a sus propios servicios privados… Los condominios y las omnipresentes comunidades residenciales presionan a sus miembros a realizar trabajos que los gobiernos locales con fondos escasos ya no están en condiciones de hacer bien (Reich 1991).
Libertad de elección
Esta caracterización de las asociaciones comunitarias, sin embargo, contradice los valores estadounidenses fundamentales de libertad de contrato y libertad de asociación. Es un valor compartido por todos que la gente puede gastar su dinero y firmar contratos de la manera que quiera, siempre que sus fines sean lícitos. La ley sólo interfiere con la libertad de contrato ocasionalmente, cuando se ponen en juego consideraciones políticas importantes. Los tribunales han reconocido que la libertad de contrato es un elemento importante para sostener los acuerdos de servidumbre privados: Comenzamos con el supuesto de que las personas privadas, en el ejercicio de su derecho constitucional de libertad de contrato, pueden imponer las restricciones que quieran sobre el uso del suelo transferido a otro (Grubel vs. McLaughlin, D. Va. [1968]).
Las CIC también son un reflejo de la creencia estadounidense en la libertad de asociación, ejemplificada por una larga tradición de comunidades utópicas y otras redes basadas en creencias. Los residentes de las CIC modernas podrían compartir intereses comunes, como los propietarios que viven en comunidades ecuestres o de clubes de golf. Otros residentes pueden simplemente compartir el deseo de vivir con tranquilidad o de gozar del carácter del barrio. En Behind the Gates (Detrás de las puertas), Setha Low sugiere que las CIC permiten a las “familias de clase media establecer sus paisajes residenciales con “amabilidad”, de manera que puedan reflejar su propia estética de orden, constancia y control” (Low 2004). Cualquiera que sea la razón, las asociaciones comunitarias son congruentes con la observación de Tocqueville sobre las interacciones entre estadounidenses: Los estadounidenses de toda edad, condición y disposición están constantemente formando asociaciones.No sólo tienen compañías comerciales y de manufactura, de las cuales todos forman parte, sino también asociaciones de miles de otros tipos: religiosas, morales, serias, fútiles, amplias o restringidas, enormes o diminutas (de Tocqueville 1835).
Más aún, las pruebas disponibles demuestran que los residentes de CIC están generalmente contentos con su elección. En 2014, en una encuesta realizada por Public Opinion Strategies para el Instituto de Asociaciones Comunitarias, el 64 por ciento de los propietarios dieron una opinión positiva sobre su experiencia general, y el 26 por ciento dieron una opinión neutra. Si bien el 86 por ciento de los encuestados indicaron que preferiría menor regulación gubernamental o, por lo menos, que no quería ninguna regulación adicional, el 70 por ciento opinó que las reglas y restricciones de la asociación protegen y aumentan el valor de su propiedad.
El problema de doble tributación
Si bien el auge de las CIC se debe a una variedad de factores, uno especialmente clave fue la constricción financiera de las municipalidades después de las revueltas tributarias de la década de 1970. De hecho, una narrativa distinta sobre el tema de “la secesión” es que algunos de los propietarios en comunidades de interés común creen que el gobierno municipal los abandonó a ellos.
Los propietarios de CIC pagan impuestos sobre la propiedad a la misma tasa que otros ciudadanos, aunque a título privado servicios como recolección de basura, limpieza de calles y seguridad, como parte de las cuotas de asociación comunitaria. Esto equivale a una doble tributación, porque los propietarios de asociaciones pagan por un servicio que no reciben.
Si hubiera una política de no proveer de servicios efectivamente antes de que el propietario comprara una unidad en una CIC, teóricamente el comprador podría ofrecer un precio de compra más bajo que reflejase la falta de servicios municipales y el efecto de la doble tributación. El propietario de la unidad estaría protegido, y el emprendedor absorbería la pérdida. Pero si una municipalidad reduce los servicios pero no los impuestos después de la compra de la unidad, el propietario sufre una pérdida no compensada. Este resultado sería una mala política, pues supondría posibilitar la captación de rentas al permitir que una mayoría los ciudadanos de un pueblo seleccionara a un grupo de residentes para que soporte una carga tributaria adicional sin crear costos adicionales. Esto pervierte la noción de ecuanimidad y eficiencia, y es antitética a la construcción de comunidad y confianza cívica.
Es especialmente importante que las legislaturas eviten el uso de la doble tributación como política, dado que las acciones judiciales al respecto tienen poca probabilidad de tener éxito. Los pocos tribunales que han examinado ataques contra la doble tributación han sido indiferentes a los argumentos de que viola el proceso de derecho debido, viola la cláusula de protección igualitaria de la Constitución, o que equivale a la toma de una propiedad sin compensación. Si bien la doble tributación puede ser una mala política, no es inconstitucional. Los tribunales no deberían revocar estas decisiones legislativas, porque son esencialmente decisiones políticas que el público debería rechazar en las urnas.
La cuestión de desigualdad
El argumento de “secesión de los ricos” parece estar basado en la noción de que sólo los propietarios de mayores ingresos con viviendas de mayor valor son los que viven en comunidades de interés común. Los datos disponibles, sin embargo, no apoyan este supuesto con claridad. Como se indica en la figura 2, los precios de condominios y cooperativas –que suman la mitad de las unidades en CIC del país– son inferiores a los de todas las viviendas existentes (que incluyen condominios, cooperativas y viviendas unifamiliares dentro y fuera de asociaciones comunitarias). Si bien estas estimaciones no están segmentadas en profundidad (por ejemplo, no desglosan las viviendas unifamiliares dentro y fuera de las CIC), demuestran que los valores de condominios y cooperativas concuerdan con los valores de las viviendas en general.
El acceso a viviendas a un precio asequible es un desafío importante en los Estados Unidos, pero las asociaciones comunitarias no son necesariamente la causa de estos problemas arraigados y complejos. Antes de que las CIC se hicieran populares, los gobiernos locales ya habían impuesto la zonificación en forma de requerimientos de lotes de una gran superficie mínima, lo que frenaba a los emprendedores a construir viviendas de interés social. De hecho, se ha demostrado que las CIC han reducido los costos de la compra de vivienda. Las viviendas multifamiliares, como los condominios y las casas adosadas, son más económicas que las viviendas unifamiliares, porque recortan el costo del suelo, la infraestructura y la construcción (Ellickson & Been 2005). Las cooperativas de viviendas de interés social permiten restricciones a los precios de reventa y el nivel de ingresos del propietario, asegurando que las familias de bajos ingresos tengan la oportunidad de acceder a la vivienda. Con este propósito, los emprendedores que operan bajo requisitos o incentivos municipales frecuentemente designan como de interés social ciertas unidades de condominio dentro del proyecto.
Por lo tanto, es simplista y contraproducente considerar que las asociaciones comunitarias son un campo de batalla entre ricos y pobres.También el uso peyorativo del término “comunidades enrejadas” para describir las CIC con acceso público limitado no contribuye a comprender el problema. De hecho, una cooperativa de ingresos moderados con su puerta principal bajo llave por razones básicas de seguridad caería en la definición de “comunidad enrejada”.
Principios rectores
¿De qué manera debería la crítica de la “secesión de los exitosos” afectar nuestra comprensión, aceptación y autorización de las comunidades de interés común? El tema es complejo y no se presta a elecciones binarias. Por el contrario, es cuestión de acomodar intereses contrapuestos de acuerdo a los siguientes principios:
Conflictos internos: Propietarios individuales vs. la comunidad
En su libro pionero Privatopia: Las asociaciones de propietarios y el ascenso de los gobiernos residenciales privados (1996), Evan McKenzie advirtió: Las CIC tienen una forma de gobierno privado que expresa una preferencia norteamericana por la propiedad de viviendas privadas y, con demasiada frecuencia, se convierte en una ideología de privativismo hostil. El objetivo social más importante es la preservación de los valores de la propiedad, y todos los demás aspectos de la vida comunitaria están subordinados a él. El cumplimiento rígido, intrusivo y frecuentemente mezquino de las reglas es una caricatura de… la gestión benigna, y la creencia en la planificación racional se distorsiona al poner el énfasis en la conformidad por la conformidad misma.
Los conflictos entre los residentes y las asociaciones o juntas de las CIC frecuentemente se centran en torno a dos temas: el sentido de las restricciones y los procedimientos para hacerlas cumplir (ver el recuadro 2). La disputa puede enfocarse en una gama de temas que va desde restricciones de paisajismo a la cobranza de cuotas. En efecto, el 24 por ciento de los residentes de CIC que respondió a la encuesta de Public Opinion Strategies de 2014 había experimentado un problema o desacuerdo personal importante con su asociación. De este grupo, el 52 por ciento quedó satisfecho con las resoluciones y el 36 por ciento no; en el 12 por ciento de los casos, el problema todavía no se había resuelto.
Existe sin duda el riesgo de que las asociaciones comunitarias se excedan en el contenido y cumplimiento de las restricciones, pero estas preocupaciones políticas sustanciales y de procedimiento se pueden resolver por medio de legislación y supervisión judicial.
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Recuadro 2: Los conflictos son buenos para los medios
Mientras que los siguientes titulares omiten las múltiples interacciones positivas entre los propietarios individuales y las asociaciones, sí señalan algunas de las interacciones difíciles que se pueden producir.
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Libertad de elección
Como se dijo anteriormente, los individuos ejercen su libertad de elección al comprar viviendas en CIC y aceptar sus reglas. La vida en una asociación puede no ser para todos, pero en general se deben respetar las expectativas de la gente que elige vivir en una CIC, y no deben verse frustradas por alguien que después trata de violar el contrato. Los tribunales generalmente coinciden con esta opinión, como indica esta sentencia de 1981:
Las restricciones [originales] están revestidas de una presunción muy fuerte de validez, que deriva del hecho de que cada propietario individual de una unidad la compra sabiendo y aceptando las restricciones que se imponen sobre las mismas… [Una] restricción de uso en una declaración de condominio puede tener un cierto grado de irracionalidad, pero a pesar de ello resistir un ataque en los tribunales. De no ser así, el propietario de una unidad no podría confiar en las restricciones estipuladas en la declaración… ya que dichas restricciones podrían estar potencialmente en un estado de cambio continuo (Hidden Harbour Estates vs. Basso, Fla. Ct. App. [1981]).
Hay varias situaciones, sin embargo, en las que los propietarios no tendrían ninguna libertad de elección. Primero, es posible que las únicas viviendas nuevas disponibles para los compradores estuvieran en CIC, es decir, que los emprendedores ya no construyan viviendas fuera de asociaciones. Efectivamente, un informe reciente concluyó que en 2003 el 80 por ciento de todas las viviendas en construcción en ese momento eran en asociación (Fundación para la Investigación de Asociaciones Comunitarias, 2014). Además, un gobierno municipal podría requerir que los emprendedores crearan asociaciones como condición para la aprobación de una subdivisión. (La reciente legislación promulgada en Arizona que prohíbe esta práctica es señal de que todavía ocurre.) Finalmente, algunos tribunales han sugerido que, si bien las reglas en vigor al momento de la compra se deben hacer cumplir, una regla promulgada posteriormente por la asociación o junta bajo una competencia reservada no se tiene que hacer cumplir si un propietario puede demostrar que “no es razonable”. Otros tribunales no están de acuerdo: No se debe considerar la reclamación de un propietario cuando la asociación de propietarios enmienda la declaración conforme a una cláusula registrada en la declaración de convenio inicial. Cuando un comprador adquiere una unidad en dicha comunidad, la compra se efectúa no sólo sujeta a los convenios expresos en la declaración, sino también sujeta a las disposiciones de enmienda… Y, por supuesto, un comprador potencial que esté preocupado por el gobierno de la asociación comunitaria tiene la opción de comprar una vivienda que no esté sujeta al gobierno de una asociación… Por esta razón, declinamos someter dichas enmiendas… a la prueba de “racionalidad” (Hughes vs. New Life Development Corp., Tenn.Sup.Ct. [2012]).
Directrices para la protección de la autonomía personal
Las restricciones impuestas por las asociaciones de propietarios generan una preocupación cuando amenazan la autonomía personal y los derechos individuales fundamentales de sus miembros. Las restricciones de este tipo podrían incluir la prohibición de carteles o mensajes políticos, y la restricción de ocupación a familias “tradicionales”.
Los tribunales deberían hacer cumplir las restricciones si limitan los efectos colaterales (también llamados “secuelas” o “externalidades”) de un propietario hacia el resto de la comunidad. Sin embargo, no deberían dejar cumplir las restricciones que limitan la naturaleza o el estado de los ocupantes o el comportamiento dentro de una unidad que no cree externalidades. Esta metodología se basa en la teoría de que el propósito fundamental de los regímenes de las CIC es aumentar el valor económico y fomentar los intercambios eficientes. Por lo tanto, si el propietario no genera externalidades, los tribunales no deberían hacer cumplir prohibiciones de ciertos comportamientos. Más aún, algunos valores de autonomía personal son demasiado importantes y tienen prioridad sobre las reglas usuales de contrato. Por ejemplo, no permitimos contratos de esclavitud o la venta de órganos humanos.
Según este norma, una regla que limite el ruido o prohíba fumar (debido a la propagación de olores) en unidades multifamiliares sería legítima, pero las restricciones basadas en el estado civil de los residentes no. Algunas situaciones son más complicadas: por ejemplo, las restricciones sobre mascotas. Según las directrices sugeridas, en general sería legítimo prohibir las mascotas debido al ruido potencial y la renuencia de algunos residentes a compartir áreas comunes con ellas. No obstante, en el caso de animales de servicio, la salud del propietario de la unidad puede tener prioridad sobre las preocupaciones comunitarias.
Los temas relacionados con la Primera Enmienda presentan desafíos especiales. La libre expresión –por ejemplo, los carteles políticos o sobre un tema conflictivo, la distribución de volantes, demostraciones u otro tipo de manifestación– puede causar efectos colaterales, como ruido, interferencia estética y perturbación del ambiente general de la comunidad. Al mismo tiempo, sin embargo, la libre expresión es fundamental para nuestra forma republicana de gobierno, ya sea en el ámbito mayor del gobierno público o del gobierno privado. En casos de expresión, los tribunales podrían tener en cuenta la doctrina de larga tradición que prohíbe convenios que violen políticas públicas, y rechazar las prohibiciones totales de libertad de expresión a favor de restricciones razonables de horario, lugar y modo. De esa manera, se podría permitir la expresión pero limitar, pero no eliminar, sus efectos colaterales sobre la comunidad.
Otro valor fundamental para los estadounidenses es la libertad de culto. Las restricciones a la colocación de una mezuzá en el marco de la puerta o la exposición de pesebres, figuras de santos y luces de Navidad limitan la libre expresión del culto. Ponerse a hacer equilibrios para determinar la importancia religiosa de las luces de Navidad de colores frente a las blancas, en contra de las normas de la CIC, abriría una caja de Pandora, y sería apropiado que los tribunales impusieran una norma general de adecuación razonable sobre los reglamentos de la CIC que afecten a prácticas religiosas.
Finalmente, en el desarrollo y cumplimiento de los reglamentos de asociaciones, los propietarios de las CIC tienen el derecho a esperar cierto comportamiento por parte de las asociaciones y juntas. Esta expectativa deriva de la obligación de que todas las partes de un contrato actúen de buena fe y de forma ecuánime. Por lo tanto, un propietario debería tener el derecho a procedimientos imparciales, con las notificaciones pertinentes y la oportunidad de ser escuchado; de ser tratado de la misma manera que otros propietarios en circunstancias similares; y a no sufrir prejuicios, animadversión y decisiones de mala fe por parte de la junta y sus miembros.
Conclusión
Las comunidades de interés común cubren una gran parte de la superficie residencial de los Estados Unidos, y actualmente alojan a un cuarto de la población del país. Aunque las CIC ofrecen grandes ventajas económicas a sus residentes y a la sociedad en general, estos tipos de modalidad de vivienda requieren interacciones cuidadosas entre la asociación comunitaria y el gobierno municipal, y el reglamento de la asociación puede afectar la autonomía personal de sus miembros. No obstante, hay estrategias disponibles para mitigar, si no superar, estos problemas. Estas estrategias pueden hacer que la propiedad de una vivienda en una CIC sea menos ilusoria y más real.
Sobre el autor
Gerald Korngold es profesor de derecho en la Facultad de Derecho de Nueva York y visiting fellow del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Enseña y escribe sobre temas de propiedad y derecho inmobiliario.
Referencias
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Ellickson, Robert C. y Vicki L. Been. 2005. Land Use Controls. New York, NY: Aspen Publishers, 3rd edition.
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Grubel v. McLaughlin Gunnels v. No. Woodland Community Ass’n, 17013, Texas Court of Appeals (1978).
Hidden Harbour Estates v. Basso, Florida Court of Appeals (1981).
Hughes v. New Life Development Corp., Tennessee Superior Court (2012).
Low, Setha. 2004. Behind the Gates: Life, Security, and the Pursuit of Happiness in Fortress America. London: Routledge.
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Nelson, R. H. 2009. “The Puzzle of Local Double Taxation: Why Do Private Communities Exist?” The Independent Review. 13 (3) (Invierno) 345–365.
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Reich, Robert. 1991. “Secession of the Successful.” The New York Times Magazine. 20 de enero.
Treese, C. J. 2013. Association Information Services, Inc., compiled from National Association of Realtors data. https://docs.google.com/document/d/1I_2LgTIYSqR4nLPRxN-HtCV-oOFK_QqN1AcO5JJTw-g/edit.
Ziegler, J. 1984. The New Yorker. 3 de septiembre.
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Land and housing markets, and any other market for that matter, can be approached as arenas in which persons exchange rights to assets subject to constitutional rules, statutory and common law rules, and administrative rules and procedures. The value of land is often believed to be determined by expectations about what land uses will be legally permitted over time and the return from such uses. However, there is substantial evidence, international as well as U.S.-based, that markets and prices are also shaped by expectations about what is legally prohibited yet is nonetheless achievable through extra-legal or illegal means.
Scholars since Jeremy Bentham have linked markets and their viability to a legal regime of property rights which clearly defines, safeguards and facilitates the transfer of such rights through legal means. How then do we explain illegal or extra-legal property transactions: the buying and selling of stolen goods; subdivision of single-family houses into one-room rentals; and squatter settlements.
In all these contexts, assets are being acquired and used, hence there is property. There are also markets, frequently thriving, to exchange such assets. What is absent from these markets are legally defined rights. Their absence, however, does not prevent these markets from emerging and affecting supply and demand in the legal market. It is crucial, therefore, that such markets be understood, not just as an exotic feature of the developing world, but as alternatives to which actors in the market turn under certain conditions.
What happens if property rights are not clear, are contested or are not well enforced? Policy advisors rarely address this question, not because they fail to see that property regimes are frequently lacking in stability and security, but rather because they see their function as one of putting in place the ideal set of laws, regulations, and administrative and enforcement mechanisms that would guarantee stable expectations, secure rights and efficient markets (see Figure 1).
The only problem is that putting in place such laws and regulations rarely happens in a vacuum. Rather, it happens in a landscape of existing interests, entitlements, conventions and practices. It is the interaction between these new interventions and existing norms and practices that determines who is able to do what with which assets in society. Three examples illustrate my point.
Farm Restructuring in Eastern Europe
Until the late 1980s, farmland in Eastern Europe was organized within state farms, collective farms, or, in some cases, small private farms owned by farmers who had the right to cultivate but not sell or develop the land. The absence of competitive agricultural and land markets prevented many necessary adjustments from taking place: labor mobility, adjustment in farm sizes, incentives to invest or increase labor productivity, and moving land to better uses.
Some policy advisers have argued that unless the New Independent States establish family-based farms with legally, well-defined and well-protected private property rights that can be transferred easily, little can be done to promote necessary adjustments. How do farmers adjust to the new realities of the transition while constitutions are amended, laws are promulgated, cadasters are compiled and land registers are established?
The answer lies in short-term informal leasing, which is the most common land transaction in Eastern Europe for several reasons. First, informal leases occur mostly between neighboring farmers who know each other and the quality of the land being traded. Second, most leases are short-term, allowing farmers to reduce the uncertainty associated with long-term commitments in inflationary and politically unstable environments. Finally, short-term leases allow farmers to adjust their farming units, which speeds up the economic restructuring of the farming sector. Farmers conduct these short-term transactions not because they are legally permitted but because of norms, conventions and local networks.
Squatter Housing in Developing Countries
Conventional wisdom on squatter housing in developing countries has been that lack of tenure security is responsible for the poor quality of housing in these settlements. Granting legal titles, the argument goes, would provide the necessary security and unleash household savings into investment in better housing. Recent empirical work, however, suggests that legal title is neither necessary nor sufficient for tenure security to exist.
Furthermore, absence of land title does not prevent squatters from renting or selling their houses. Indeed, except when an eminent threat of eviction exists, informal markets evolve to reduce the uncertainty associated with illegal transactions. Rules and arrangements evolve over time to provide information about who owns what, enforce contracts and resolve property disputes. For example, neighborhood associations in Brazilian favelas maintain an informal register of residents and issue documents as proof of ownership. Middlemen and land subdividers in Jordan play a crucial role in finding buyers and even financing them. These roles substitute for, duplicate or manipulate the legal system that functions in formal markets.
Illegal Housing Conversions in the U.S.
A recent series of articles in the New York Times documents the surge of illegal apartments throughout the City of New York in response to continuing poverty and the dwindling supply of affordable housing. In Queens, for example, one- and two-family units are being converted into multiple apartments, turning even attics and basements into makeshift flats.
These apartments are not registered with the city and are, therefore, not regulated. Firefighters estimate that as many as 80 percent of the homes in Queens are illegally subdivided. Needless to say, landlords, tenants, developers, brokers and contractors operate in these markets. They rely on evading, manipulating, and breaking laws and regulations to allow these markets to function. By necessity, they also have to rely on extra-legal means to enforce some of their contractual arrangements or resolve their disputes.
An Alternative Model
To understand how land markets operate, we need a “lens” that captures a wider array of rules and market arrangements. We need to examine not only what constitutional, statutory and common laws permit, but also what social norms and conventions permit. We need to go beyond property rights to include the range of property interests that are not necessarily based in law. We also need to go beyond the formal means of contracting and enforcement to include informal means based on ethnic, territorial and associational networks. This approach amounts to an alternative framework (see Figure 2) for understanding market actors’ expectations about the ability to use, develop, transfer and derive income from land.
The wider lens approach to market institutions also allows us to shift emphasis from institutional forms to institutional substance. The important question is not whether a particular institution (such as a land registry) exists, but rather how information about land and housing markets is provided, how risk is reduced, and how enforcement is made effective.
Omar Razzaz is Ford International Assistant Professor in the Department of Urban Studies and Planning at Massachusetts Institute of Technology. He previously worked at the World Bank on property rights under transition in Eastern Europe, the Middle East and Africa.
References
Bruni, Frank, with Deborah Sontag. “Behind a Suburban Facade in Queens, A Teeming, Angry Arithmetic,” The New York Times, October 8, 1996, p. A1.
Razzaz, Omar. “Contestation and Mutual Adjustment: The Process of Controlling Land in Yajouz, Jordan,” Law and Society Review 28, no. 1. 1994.
“Examining Property Rights and Investment in Informal Settlements: The Case of Jordan,” Land Economics, November 1993.
World Bank, “Regional Study: Farm Restructuring and Land Tenure in Reforming Socialist Economies: A Comparative Analysis of Eastern and Central Europe,” 1994. Prepared by Euroconsult/Center for World Food Studies, Washington, DC.
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As a visiting fellow at the Lincoln Institute and a Loeb Fellow at Harvard University Graduate School of Design during the 2004–2005 academic year, Mario Navarro has undertaken a critical analysis of the innovative housing finance policy developed in Chile over the last 30 years. The objective of the study, summarized here, is to help housing policy designers in developing countries understand the Chilean model as an alternative to provide housing to people from low- and moderate-income sectors.
Until the beginning of the 1970s, housing programs in developing countries consisted of government-sponsored initiatives to design, build and sell houses using loans with subsidized interest rates. These policies were generally limited in scale, not affordable by or clearly focused on poor families, and often inefficient (Mayo 1999). Cognizant of these problems, international development organizations in the mid-1970s started to direct their loans and advice to developing countries based on the new “basic needs” strategy, which consisted of providing sites and services, slum upgrading and core housing (Kimm 1986).
At the same time and independently from these development organizations, Chile started several reforms in the financial sector and in social housing programs, among which was the creation of the first program in the world to subsidize the demand to buy housing (Gilbert 2004). This Chilean model was established ten years before the “enabling markets housing approach” promoted by international organizations such as the U.S. Agency for International Development (Kimm 1986), the Inter-American Development Bank (Rojas, Jacobs and Savedoff 1999) and the World Bank (World Bank 1993). Under this enabling policy governments generate incentives and act as a facilitator so the private sector will produce and finance the housing that the country needs.
The Chilean model has influenced housing policy in many countries of Latin American, and even those of other continents (Gilbert 2004; Gonzáles Arrieta 1997). Nevertheless, it has not been widely recognized as the first program in which the government plays the role of enabling the market. Gilbert (2002), an important scholar of the Chilean model and its influence on other countries, mentions that Chile “fits into” the enabling model, but my study shows that, more than only fitting in, the Chilean housing model was the precursor of the policy. The main characteristics of this program (one-time cash payments of a fixed amount) correspond “unquestionably to the type of subsidy [for housing] that is less problematic than others” (Angel 2000).
The Chilean government, through the Ministry of Housing and Planning (in Spanish, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU), was the key actor in the success of the Chilean model. During the first 27 years of implementing this policy (until 2001), MINVU not only funded and managed the subsidy programs, but it also was the largest real estate firm and the second largest mortgage bank in the country, in terms of the number of houses built and the number of mortgage loans issued.
Three Periods of Housing Policy
What have been the instruments and the amounts of public and private resources that were allocated to the construction and improvement of social housing in the Chile? My study is divided into six parts; the first three review distinct periods of housing policy over the past 30 years, and the next three parts describe the most relevant events in the evolution of this policy.
The first period, from 1974 to 1984, established the foundations of the enabling markets housing policy. During those 11 years, profound reforms were made in the banking system. The programs to subsidize housing were created and then significantly adjusted over time. However, few resources were devoted to housing programs, and the private sector participated only in providing housing for the upper-middle class. The public resources did not reach the poorest groups, so the housing deficit continued to growth.
The second period extended over 17 years, from 1985 to 2001, during which time the policy was consolidated with significant state intervention. The earthquake that shook the central zone of Chile in March 1985 marked the historic peak of the housing deficit, reaching more than one million units. This event precipitated increased attention to the design of housing and subsidy programs, as well as an increase in the level of resources allocated to these programs. These two factors were decisive in attracting the private sector to the social housing market. The continuity of housing policies implemented by democratic governments that started in 1990 was a strategic effort to consolidate the trust and knowledge required by the private sector to increase its participation in the market. The government continued its role in the construction and funding of housing for broad sectors of the population, and the focus of the resources improved with respect to the previous period. Although the commitment was still inadequate, the great accomplishment of this period was the reduction of the housing deficit to half of what it had been in the mid-1980s.
The third period, from 2002 to 2004, corresponds to the implementation of the enabling markets housing policy. Although Chile’s housing policy received international recognition before 2001, only 25 percent of its resources were allocated to families below the poverty line. At that rate of performance, it would have taken 24 years to close the housing deficit (Focus 2001). MINVU was spending more than half of its resources on direct housing construction programs and was still working as a bank, providing mortgage loans, although more than 70 percent of payments were in arrears (División Técnica 2001).
Current Housing Policy
To improve the focus of its resource allocation, MINVU in 2002 started the most important transformation of its housing policy since 1974. At the same time, MINVU stopped giving mortgage loans and gave up the direct construction of houses. In 2004, 96 percent of resources were targeted to subsidy programs and only 4 percent to building programs. The most important housing programs for urban families under this new housing policy are described here.
For the poorest residents, MINVU created a subsidy program called Fondo Solidario de Vivienda (Funding for Cooperative Housing) with an up-front subsidy of US$8,400 per household. Applicants need US$300 of savings and have to present a specific housing proposal. The subsidy covers the cost of land, infrastructure and a 350-square-foot unit containing a bathroom, kitchen, multipurpose space and bedroom. This is considered to be the first stage of a house to be built progressively over time. The municipal building permit is pre-approved assuming the unit’s expansion to a minimum of 550 square feet.
Families must apply in organized groups of at least 10 households and with the support of a managing organization, which can be a municipality, a nongovernmental organization or a consulting firm registered with MINVU. The ministry no longer decides where and what to construct, since the family groups present their projects and MINVU selects the best ones from a social, design and urban development point of view. The managing organization receives the funds to develop the project, implement a social action plan, and assist the families with technical support to expand their units.
Families do not receive another subsidy for the expansion, but since they do not have to pay a mortgage they can save to finance the materials and labor required. The new program is flexible and also accepts projects that involve the purchase of existing houses or construction on existing open space within a lot to increase housing density.
The selection mechanism benefits people who buy used houses over those who build new houses. The goal was to open a new market for the very low-income sector by making it possible for them to purchase the houses that had been constructed by the government over the previous 30 years. This policy is also viewed as a solution to the traditional problems associated with moving families to new housing projects on the periphery of cities, far from social and employment networks and more expensive for commuting to work. This program is focused on people living below the poverty line (approximately 632,000 households in Chile, equivalent to 19 percent of the population). Nearly 30,000 such subsidies have been given each year since 2002.
The second subsidy program was designed for low-income people above the poverty line who were the main consumers of the former housing projects developed by MINVU until 2001. The subsidies can be used to buy new or existing housing or to construct a house on one’s own land. The subsidy is US$4,500 for houses that cost US$9,000 or less and it decreases linearly to US$2,700 for houses up a price limit of US$18,000. Nearly 40,000 units have been granted annually under this program.
Because of credit enhancements offered by MINVU, six private banks signed agreements to deliver mortgage loans for housing valued under US$18,000. This policy was able to reduce the rent requirements and allow informal workers to qualify for mortgage loans. To reduce delinquency rates, the loans needed to be insured against fire and unemployment or the death of the principal. Three credit enhancements are included in MINVU’s agreements with the banks.
Some constituencies were afraid that the subsidies would go only to the upper limit of the price allowed and that the market would provide neither housing nor credit for houses of less than US$15,000. The results showed that the progressiveness of the subsidies was sufficient to promote the market at all of the price levels targeted by the subsidy.
The third type of subsidy is for houses between US$18,000 and US$30,000, to promote mixed-income units in private housing projects. Only 6,500 of these subsidies have been given each year. The subsidy offers up-front capital of US$2,700, but the credit enhancements were eliminated because many private banks were already originating mortgage loans in this price range.
The last three parts of the study analyze (1) key issues to generate an enabling markets housing policy, including transaction costs, access to bank financing, savings for housing, and support to families so they can take advantage of the subsidies; (2) the impact of the housing programs on family income and the distribution of national income; and (3) lessons on housing finance learned from the Chile’s experience over the last 30 years.
Conclusion
My study analyzes the Chilean housing policy since 1974, to better understand how it became possible to incorporate the participation of the private sector and improve the focus in allocating resources to the poorest sector. The study explores both good and bad decisions that were made over the past 30 years, and particularly in the past three years, and it identifies the roles of different social and economic actors in the process. The early results are encouraging. Using the same budget for subsidies in each of the last four years, MINVU increased by 57 percent the number of families from the poorest three income deciles who have benefited from government housing subsidies.
Despite the great breakthrough in social housing in Chile, many tasks remain. A report by MINVU estimates a housing deficit of 543,000 units in 2000 and suggests that 96,000 new units of housing are needed each year just to accommodate new family demand (Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile 2004).
The effects in terms of land use are also remarkable. Until 2001 all the housing units built for low-income families in the Greater Santiago area were developed by MINVU in new infill projects on the periphery of the city. The Funding for Cooperative Housing program established in 2003 encouraged acquisition of existing houses and increased density of housing within already urbanized areas. As a result, the percentage of these types of housing began to shift dramatically, from zero in 2001 to 23 percent in 2003 and up to 63 percent in 2004, with a corresponding decrease in the percentage of new infill units being developed on the periphery.
It took Chile more than 28 years to fully implement the enabling markets housing policy. I hope this study can help other countries to formulate their housing policies so that all citizens, without regard to their socioeconomic condition, can have access to opportunities to own a decent home.
References
Angel, S. 2000. Housing policy matters: A global analysis. Oxford and New York: Oxford University Press.
División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional. 2001. Informe de gestión: Diciembre de 2000. Santiago, Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
Gilbert, A. 2002. Power, ideology and the Washington consensus: The development and spread of the Chilean housing policy. Housing Studies 17(2): 305–324.
———. 2004. Helping the poor through housing subsidies: Lessons from Chile, Colombia and South Africa. Habitat International 28(1): 13.
Gonzáles Arrieta, G. 1997. Acceso a la vivienda y subsidios directos a la demanda: Análisis y lecciones de las experiencias latinoamericanas. Serie Financiamiento del Desarrollo (63).
Kimm, P. 1986. Evolving shelter policies for developing countries. Second International Shelter Conference, Vienna, Austria.
Mayo, S. 1999. Subsidies in housing. Washington, DC: Inter-American Development Bank.
Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. 2004. El déficit habitacional en Chile: Medición de los requerimientos de vivienda y su distribución espacial. Santiago, Chile: Política Habitacional y Planificación (321).
Rojas, E., Jacobs, M., and Savedoff, W. 1999. Operational guidelines for housing: Urban development and housing policy. Washington, DC: Inter-American Development Bank.
World Bank. 1993. Housing: Enabling markets to work. Washington, DC: World Bank.
Mario Navarro was director of housing policy in Chile’s Ministry of Housing and Planning (MINVU) from 2000 to 2004, when he was named Loeb Fellow at Harvard and visiting fellow at the Lincoln Institute.
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Many historic centers in Latin America have been the focus of government and private initiatives seeking to rehabilitate the building stock and position the areas to serve the tourism industry. In most cases these efforts have led to the displacement of lowincome residents or of residential activities altogether, due to gentrification and commercialization of the district (Scarpaci 2005). More recently, the rehabilitation of these historic cores has been framed as part of broader debates and efforts that pursue the recovery of the city centers (historical or otherwise) because of their key role as collective symbols or spaces of social interaction, or because of their potential efficiency as dense, well-serviced urban districts (Pérez, Pujol, and Polèse 2003; Rojas 2004).
This article seeks to advance this discussion based on the experience in Panama City’s historic center, “Casco Antiguo.” It describes some recent, innovative policies that have explored the intersections of tourism, affordable housing, employment, and culture in a historical context, and draws some general insights and lessons.
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Ciro Biderman is an associate professor in the graduate and undergraduate programs in public administration and in economics at Getulio Vargas Foundation (FGV) in São Paulo; associate researcher at the Center for the Study of the Politics and Economics of the Public Sector (CEPESP/FGV); and associate researcher at the Metropolis Laboratory of Urbanism at São Paulo State University (LUME/FAUUSP). He received his Ph.D. in economics at the FGV and his postdoctoral degree in urban economics at the Massachusetts Institute of Technology in 2007.
Biderman was a visiting fellow at the Lincoln Institute of Land Policy from 2006 to 2009, and he continues to teach courses and conduct research with Martim Smolka and others affiliated with the Program on Latin America and the Caribbean. He also consults on the economics and politics of local development for the World Bank and other organizations. His research interests include urban and regional economics focused on public policies at the subnational level, with particular emphasis on land policy interactions with real estate markets and transport costs.
He has published articles in academic journals, and coauthored or coedited three books, including the 2005 volume Economia do Setor Público no Brasil (Public Sector Economics in Brazil). At the Lincoln Institute he has written several Land Lines articles and working papers, all of which are available on the Institute Web site.
Land Lines: As a Latin American scholar specializing in land economics issues, how do you compare the state of the art of research in the region to other countries?
Ciro Biderman: In Brazil, as in most of Latin America, there is a lack of research in urban economics in general and in land issues in particular. The same is true to some extent in the United States and Europe, although the research interests are quite different, and urban economics is more in the mainstream in those countries.
Some relevant characteristics of cities in Latin America are similar to those in other developing countries, and all would benefit from additional research. For instance, despite the large informal market in Latin America, most economists have neglected that sector. Ironically, most urban economics analysis of informality has been conducted by U.S. and other international scholars.
Second, Latin American cities are usually not as sprawling as cities elsewhere, yet their historic downtowns are often deteriorated and we know little about why this is happening. Third, most countries in the region have recently adopted decentralization policies that shifted the responsibility for the provision of public goods to local governments. However, the revenues of local governments are low and most rely heavily on federal transfers.
Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy?
Ciro Biderman: My first contact was in 1998, when I was awarded a dissertation fellowship to finish my Ph.D. Working with Paulo Sandroni at FGV, I studied the impact on land prices of a zoning change in São Paulo. At the time, the central business district was expanding toward the southwest, but the expansion was blocked by Jardim Europa, then a low-density, high-end residential neighborhood. New office development bypassed the area, moving towards the new Luiz Carlos Berrini Avenue. To reverse this pattern, in 1996 the city changed the zoning in part of Jardim Europa, increasing density and auctioning building rights to encourage new development.
I compared the part of the neighborhood where zoning did not change with that which experienced exogenous changes from being a low-rise residential area to a high-rise, mixed-use area of high-end residential and office space. In an article written with Sandroni and Smolka (2006) we showed that the change in density increased land prices as expected.
The most interesting finding, however, was the local government’s capture of the land price increment through a fiscal mechanism called CEPAC (Certificate of Additional Potential of Construction). These certificates are auctioned as part of the process by which developers obtain building licenses in specified areas. In the adjacent neighborhood where business development had leapfrogged without CEPACs, the incremental land rent generated by the zoning change was instead captured by the developers.
Land Lines: What other research have you pursued at the Institute?
Ciro Biderman: Since becoming a visiting fellow in 2006, I have focused on the economics of informal housing, particularly on the extent to which urban regulation was statistically associated with different measures of informality, including the role of regulation on prices in formal and informal housing markets (Biderman 2008).
In a related study in 2009, Martim Smolka and I discussed the policy implications of how and why different international agencies define informality to reflect one or more housing attributes. The consequence is that different definitions produce different estimates of the incidence of informality. Thus, when governments improve only one informal housing attribute but not the others, they may report a reduction in informality when in fact there is none.
In a new line of research I am looking at the causes and consequences of sprawl in Latin America, focusing on ten large Brazilian cities. Preliminary findings show that these cities are less sprawled than their North American and European counterparts, but more than comparable Asian cities. Transport systems are based on the automobile, as in the United States, except that less than 10 percent of the population owns a car. Yet the socioeconomic spatial pattern is more similar to Europe, with the rich living in the center and the poor on the periphery.
Land Lines: You help the Latin America Program evaluate research proposals submitted for Institute funding. What have you learned from that experience?
Ciro Biderman: I have been involved in evaluating these proposals since 2006, and the number of high-quality scholarly applications has grown steadily. I have noticed that the research questions from Latin Americans scholars are often better presented than the techniques to address them, in contrast to what occurs in the United States.
I think this is a problem faced in many aspects of social science research, and not only in Latin America. Although the origins of urban economics were grounded in the connections among urban equilibrium, transport costs, and land prices, each of these fields has developed almost independently and there is a general need for more integrated analysis.
Land Lines: What do you see as the main strengths of Latin American researchers?
Ciro Biderman: Highly qualified professionals in Brazil and other countries often move between public office and academia. As a result, they are aware of the respective issues and needs in the public sector and academia, and may have a more direct impact on the implementation of urban policies.
Furthermore, researchers can bring to focus what is specific to Latin American cities compared to cities elsewhere, thus expanding the scope of applied research. For example, to the best of my knowledge, there is no economic model for housing demand that allows the quality of the housing to change in order to adjust housing consumption to budget constraints. This is quite a relevant question in Latin America, but not to researchers in the United States or Europe.
Land Lines: Can you elaborate on the kinds of issues facing scholars in different world regions?
Ciro Biderman: As with most social phenomena, patterns of land use have evolved historically. For instance, sprawl in the United States is closely related to the movement of high-income groups to the periphery of metropolitan areas. In Latin America the movement of income groups is usually in the opposite direction, with poor people seeking affordable land on the periphery.
Although fundamental principles of urban economic theory might apply, the consequences are quite different. Studying different patterns using the same theoretical framework would advance our understanding of urban economics.
Land Lines: What topics or issues are especially lacking in strong empirical work?
Ciro Biderman: In terms of land policy, in my opinion, we need more research on property taxation; the interactions of fiscal and regulatory policies with land use planning issues; socioeconomic patterns of sprawl; and the connections between land use and transport. The lack of research on the economics of the informal housing market is surprising since informal settlements represent more than one-third of the total urban housing stock in some countries. Although this problem could eventually be solved with subsidies, the amount of resources needed is probably prohibitive for most countries.
Currently there is a branch of the literature studying the impact of tenure security on general welfare, suggesting that titling programs may be improving welfare, but there are few similar studies on the impacts of slum upgrading programs. While some evidence suggests that inappropriate regulation may induce more informality, we do not yet fully understand the economic nexus between formal and informal housing markets. We also lack systematic cross-country studies.
Land Lines: Do you think there a trade-off between policy experience and technical research capability?
Ciro Biderman: As an economist, I know the virtues of the division of labor and gains from trade, so it is important that academics and public officials complement each other. Thus, researchers need to be as rigorous as possible and able to expose the unintended consequences of public policies, and policy makers must ensure that their policies are designed so they can be implemented effectively and efficiently to reach the intended goals.
For example, a major policy issue is how to increase the supply of affordable, high-quality housing for the poor in developing countries, which requires understanding the opportunity costs between affordability and quality. The trade-offs may be technical, but the alternatives are clearly political. How can this housing imbalance be fixed? Who has to pay the cost (the residents or the society)? What are the consequences of different policy options? These are practical questions. Empirical evidence that helps to evaluate current policies might be a major resource for a policy maker.
Land Lines: How do you think the Lincoln Institute can contribute to narrowing the gap between rigorous empirical research and policy relevance?
Ciro Biderman: I believe that the Institute is already doing that by working with both scholars and policy makers in a variety of programs and fellowship opportunities. Classroom and online courses offer training to policy makers to help improve their dialogue with researchers, and to young scholars to expand the pool of policy-sensitive researchers. The intensive courses in methods for land policy analysis also inform researchers about advances in urban economics theory and strengthen both their methodological skills and their knowledge of new analytical techniques.
References
Biderman, Ciro. 2008. Informality in Brazil. Does urban land use and building regulation matter? Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Biderman, Ciro, Paulo Sandroni, and Martim Smolka. 2006. Large-scale urban interventions: The case of Faria Lima in São Paulo. Land Lines 18(2).
Smolka, Martim, and Ciro Biderman. 2009. Measuring informality in housing settlements: Why bother? Land Lines 21(2).
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Los Estados Unidos están emergiendo de una gran recesión, cuya característica principal ha sido el colapso de los precios inmobiliarios nacionales, los cuales aumentaron en un 59 por ciento de 2000 a 2006 y luego descendieron un 41 por ciento para el año 2011 (siempre en dólares constantes). A nivel nacional, los verdaderos precios inmobiliarios en 2011 se encontraban un 6 por ciento por debajo de los niveles del año 2000. El colapso de los precios inmobiliarios tuvo efectos contagiosos inesperados que contribuyeron a la crisis financiera resultante y al deterioro económico más grave desde la Gran Depresión. La proporción de hipotecas de los EE.UU. en mora por 90 días o más aumentó de cerca del 1 por ciento en 2006 a más del 8 por ciento en 2010. Los costos económicos y sociales derivados de esta burbuja de precios inmobiliarios y su consecuente colapso han sido enormes.
La prevención de futuras burbujas de precios inmobiliarios evidentemente conlleva grandes beneficios, aunque lograr dichos beneficios requerirá que los legisladores aprendan a detectar las burbujas de precios a medida que éstas se van formando y luego implementen las políticas necesarias que logren atenuar o mitigarlas. En un reciente informe sobre enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln, titulado Cómo prevenir las burbujas de precios inmobiliarios: Lecciones de la explosión de 2006–2012, sus autores, James Follain y Seth Giertz, abordan los desafíos a la hora de diagnosticar y tratar las burbujas de precios en el mercado inmobiliario. Este informe representa un aporte al amplio análisis estadístico que se encuentra disponible en varios documentos de trabajo del Instituto Lincoln.
Aunque es muy común resumir la reciente explosión del mercado inmobiliario en términos de indicadores nacionales (tal como se indica en el párrafo anterior), dichos indicadores no toman en cuenta las grandes variaciones tanto en los niveles como en los cambios en precios inmobiliarios entre diferentes áreas metropolitanas. Por ejemplo, de 1978 a 2011, los precios inmobiliarios en dólares constantes en Dallas, Texas y en Omaha, Nebraska experimentaron una variación menor al 20 por ciento comparados con los niveles de 1978; los precios en Stockton (California) casi se triplicaron de 1978 a 2006, aunque para el año 2011 volvieron a los niveles de 1978. Los mercados inmobiliarios locales se encuentran influenciados por las políticas y condiciones económicas y financieras a nivel nacional, pero estas grandes diferencias entre los mercados metropolitanos indican que las condiciones locales también juegan un papel muy importante en este sentido.
Un elemento clave en el trabajo estadístico llevado a cabo por Follain y Giertz es utilizar mercados inmobiliarios metropolitanos como unidad de observación para sus análisis, que están basados en datos anuales (desde 1980 hasta 2010) y en datos trimestrales (desde 1990 hasta 2010) de hasta 380 áreas metropolitanas. Según el trabajo econométrico realizado por los autores, las burbujas de precios inmobiliarios pueden detectarse comparando las diferentes áreas metropolitanas, y los precios y el riesgo crediticio resultante varía en gran medida. Las pruebas de estrés, tales como aquellas utilizadas para evaluar el riesgo de crédito hipotecario, pueden llegar a ser indicadores útiles de posibles burbujas de precios a nivel metropolitano.
Debido a que los niveles y cambios en los precios inmobiliarios varían en gran medida entre las diferentes áreas metropolitanas —algunas de las cuales presentan aumentos de precios del tipo burbuja, y otras experimentan precios básicamente estables— Follain y Giertz concluyen que las políticas destinadas a mitigar las burbujas de precios inmobiliarios deberían ser formuladas a medida para las áreas o regiones metropolitanas, en lugar de ser aplicadas uniformemente en todas las áreas metropolitanas a nivel nacional. De esta manera, la política monetaria representaría una intervención poco atractiva para hacer frente a los aumentos de precios inmobiliarios en algunas áreas metropolitanas, ya que afectaría los términos financieros tanto en los mercados inmobiliarios efervescentes como en aquellos que son estables. En cambio, Follain y Giertz son partidarios de las intervenciones consistentes en políticas dirigidas a aquellas áreas metropolitanas que presentan grandes aumentos de precios. La política por la que abogan los autores aumentaría el coeficiente de reserva de capital que deben poseer los bancos en relación con las hipotecas que financian en dichas áreas. Estas políticas anticíclicas respecto del capital desalentarían los aumentos de precios inmobiliarios a la vez que fortalecerían las reservas de los bancos emisores, lo que mejoraría la capacidad de estos últimos de soportar cualquier conmoción financiera inesperada.
La aplicación de políticas prudentes en cuanto a los mercados inmobiliarios a nivel metropolitano parecería ser algo obvio… entonces, ¿por qué no se han implementado antes? Gran parte de la respuesta tiene que ver con que el análisis del mercado inmobiliario está siendo beneficiado por una revolución en la disponibilidad de datos desglosados espacialmente a nivel metropolitano, del condado e incluso por zona de código postal. Los datos necesarios para informar acerca de las intervenciones mediante políticas a nivel metropolitano que se encuentran ampliamente disponibles desde hace muy poco tiempo, y dichos datos sustentan el trabajo empírico llevado a cabo por Follain y Giertz. Para más información sobre el análisis realizado por los autores, ver http://www.lincolninst.edu/pubs/2245_Preventing-House-Price-Bubbles.
