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With more than 25,000 local governments in the United States involved in the review and approval of proposed changes in zoning, planning, and property development, the number of local land use decisions made annually likely runs into the millions. While the vast majority of such determinations proceed in a routine fashion, more complex and contentious changes in land use and zoning frequently involve lengthy and acrimonious conflicts. Excess development entitlements in the Intermountain West (p. 4) exemplify such a challenging land use issue.
Land use and real estate development disputes are ranked among the most common types of civil disagreements in the United States, and they generally include multiple parties, properties, and interests. These contests produce costs for all parties directly involved as well as for the public more generally. Yet long experience with the resolution of land use disputes indicates that changes in the land use decision-making process can produce better outcomes at lower cost.
Local governments normally have a board charged with making decisions about changes in land use, and such boards employ a four-step process. First, the party seeking a change or permission to develop a property files an application with the board. Second, the board reviews the submission and may seek responses or modifications from the applicant. Third, there is an opportunity for public comment, which may lead to an additional dialog between the board and the applicant and further modifications in the application. Finally, the board renders a decision. This process works well for the majority of applications that are processed reasonably quickly. However, most of the board’s time is spent on the minority of cases that involve many interests and numerous rights that can be overlapping, contradictory, or imprecise.
The typical four-step process focuses on adjudicating rights; when the issues are few and simple, and the rights are well defined for the properties in question, this method works well. For more complex cases, however, an expanded approach that focuses on mutual gains for all concerned parties is more promising. The mutual gains approach is most productive when: there are many interested stakeholders; the deciding board has some discretion in the particular decision; the impacts of the decision are long-term and far-reaching; and a non-collaborative outcome is likely to be challenged by one or more of the involved stakeholders. The mutual gains approach should not be viewed as an alternative to the usual four-step process but as an expansion of it—essentially through the addition of extra steps or the expansion of existing steps in the standard procedure.
The key to successful use of the mutual gains approach is to discover stakeholders’ underlying interests—behind their publicly announced positions—and then to develop new options or solutions that are responsive to those interests. It is ideal if this step occurs early in the process when positions are still flexible.
This process of investigation and discovery is an element of the first stage of the mutual gains approach, which involves identifying the stakeholders, listening carefully to their concerns, and building on their interests. In the usual four-step process, this would likely occur in a pre-application phase addressing development and design concepts before final proposals are formulated. The second stage of the mutual gains approach is to design a process for collaboration that involves all stakeholders and offers opportunities for them to share information and learn from each other. The third stage is to promote successful deliberation among the stakeholders—typically by using a good facilitator who can build relationships and trust among those involved. The final stage is to implement the agreements that have been forged, ensuring that the proposed solutions incorporate the accords reached by the participants while also meeting the requirements of the decision-making board.
A much more detailed description of the mutual gains approach, along with informative case studies, is available in the recent Lincoln Institute book, Land in Conflict, authored by Sean Nolon, Ona Ferguson, and Pat Field. This title is available in both print and ebook formats.
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Liz Wood quería comprar una casa. Corría el año 2006, había estado alquilando por una década y sus pagos mensuales le estaban resultando muy altos. Tenía 43 años de edad y un empleo estable como educadora familiar en el que ganaba US$34.000 al año más beneficios. No quería nada lujoso; simplemente un lugar donde pudiera “crear amor y tener estabilidad”. No quería vivir más allá de sus recursos.
De todas maneras, las cuentas no le cuadraban. Wood vive en Duvall, Washington, un pueblo de aproximadamente 7.500 habitantes al pie de las Montañas Cascade. Duvall, inmerso en un bosque frondoso, se encuentra a alrededor de 48 kilómetros de Seattle y apenas 13 kilómetros de la ciudad de Redmond, sede de Microsoft. La mediana de ingresos en Duvall es casi el doble de la del estado de Washington en general, y las viviendas de la zona son caras. En 2010, la mediana del valor de las viviendas ocupadas en Duvall era de US$373.500, en comparación con US$262.100 del estado, según la Oficina del Censo de los EE.UU.
Entre las pocas opciones que tenía, Wood se decidió finalmente por una casa prefabricada de segunda mano de US$55.000 en Duvall Riverside Village, una comunidad de dos hectáreas con 25 viviendas prefabricadas, ubicada en el centro de Duvall. “Vivir aquí es increíble”, declaró. “Mi propiedad da sobre el río, así que cuando salgo de mi casa veo agua, pinos y un sendero por el cual puedo caminar hasta el pueblo vecino. Me despierto por la mañana escuchando a los pájaros. Conozco a todos mis vecinos; estoy conectada con mi comunidad. Estoy a una cuadra de la comisaría. Me siento segura”.
Pero aun así, su situación era complicada. Wood era dueña de su casa, pero no del terreno donde estaba ubicada. Alquilaba el terreno por US$450 mensuales, más el pago del agua y los demás servicios públicos, como el resto de los residentes de Duvall Riverside Village. Por lo tanto, Wood y sus vecinos estaban básicamente a merced del dueño de la propiedad, y no gozaban de la autonomía y seguridad legal asociadas con los modelos de propiedad de vivienda más tradicionales.
El propietario prohibía la construcción de garajes, limitando las opciones de almacenamiento de los residentes. Cobraba US$25 al mes por cada automóvil o persona adulta adicional que no se hubiera registrado en el momento de la mudanza. Cobraba US$5 al mes por cada mascota y los perros no podían quedar sueltos en ningún momento. Había que pagar una cuota mensual de US$5 por cada dos metros cúbicos de leña extra, que Wood necesitaba para alimentar su estufa. Aunque el propietario había contratado un empleado de mantenimiento, no había instalado alumbrado exterior ni mantenía las calles de la comunidad, que estaban llenas de baches y grietas.
En 2012, Wood y sus vecinos recibieron un aviso por escrito de que el propietario estaba vendiendo el suelo. A diferencia de otros propietarios, que preferían vender su terreno a un emprendedor inmobiliario, este propietario estaba dispuesto a vendérselo a los residentes. Había aceptado organizar una reunión entre los inquilinos, un corredor de bienes raíces y el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste (Northwest Cooperative Development Center), una organización sin fines de lucro que apoya a las cooperativas. Las partes consideraron la posibilidad de establecer una cooperativa de residentes sin fines de lucro para comprar la propiedad. De esa manera podrían conservar el suelo para las casas prefabricadas, seguir viviendo en comunidad y administrar colectivamente un lugar seguro, económico y de alta calidad.
Los residentes votaron a favor de esta propuesta. El propietario tenía dos demandas. Quería vender su propiedad a un valor justo de mercado, y quería completar la venta antes del fin del año. Estaban ya en agosto. Tenían cinco meses.
Además de colaborar con el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste, los residentes también comenzaron a trabajar con ROC USA, una organización sin fines de lucro de Nueva Hampshire que ofrece a los residentes de comunidades de casas prefabricadas una combinación de asistencia técnica y financiamiento asequible para comprar su suelo alquilado cuando se pone a la venta. Desde su fundación en 2008, ROC USA ha facilitado con éxito 80 transacciones de este tipo en todo el país y consiguió préstamos de financiamiento por más de 175 millones de dólares.
ROC USA trabaja con una red de ocho filiales regionales, una de las cuales es el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste. En Duvall, las organizaciones sin fines de lucro trabajaron con los residentes para hacer un análisis económico de la oferta y confirmar que era una buena oportunidad para que los residentes fueran propietarios de la comunidad. A continuación, las organizaciones ayudaron a los residentes a contratar a un abogado independiente y establecer su cooperativa, que funcionaría como una democracia, en la que los residentes elegirían a sus propios dirigentes. ROC USA ayudó a los residentes a contratar a un ingeniero independiente para realizar la diligencia debida de la propiedad; a conseguir financiamiento a través de la subsidiaria de préstamo de ROC USA, llamada ROC USA Capital; a comprar la propiedad y realizar las reparaciones indispensables; y a organizar la transferencia inmobiliaria.
El 27 de diciembre de ese año, la nueva cooperativa compró Duvall Riverside Village con US$1,3 millones en financiamiento de ROC USA Capital, y Wood y los demás propietarios pasaron a controlar sus propias viviendas y a preservar de forma permanente 25 viviendas económicas en un pueblo donde la oferta de este tipo de viviendas es escasa.
Los residentes continuaron pagando US$450 mensuales para alquilar el terreno, pero ahora votan para establecer las reglas de la comunidad, y usan el pago del alquiler para realizar mejoras y pagar la hipoteca, los impuestos y los gastos de comunidad.
“Ahora puedes tener un garaje si quieres”, explica Wood, que es la presidente de la cooperativa de residentes de Duvall y miembro de la junta directiva de ROC USA. “E invertimos US$35.000 para arreglar las calles. Ya no tenemos que vivir con temor, así que la gente está dispuesta a invertir en sus casas. Tenemos reuniones anuales para votar sobre proyectos. Si en el presupuesto hay cosas que no necesitamos, podemos reducir nuestro alquiler mensual. En última instancia, controlamos nuestro propio destino”.
Después de completar la venta, ROC USA y el Centro de Desarrollo Cooperativo del Noroeste han seguido proporcionando a los residentes asistencia técnica para garantizar el buen funcionamiento de la comunidad.
“Si simplemente nos hubieran prestado dinero y nos hubieran dicho: ‘Estas son las pautas, y esto es lo que tienen que hacer’, hubiéramos fracasado”, explica Wood. “Pero son un recurso constante. Nos ayudan en situaciones difíciles o cuando no sabemos hacer algo de forma legal. Nuestra meta es independizarnos y poder administrar nuestra comunidad como un negocio. Pague sus cuentas y su casa puede quedarse donde está. Punto. Para siempre”.
Beneficios
Más de 18 millones de estadounidenses viven en casas prefabricadas, lo cual representa el 5 por ciento del inventario de viviendas en las áreas metropolitanas de los Estados Unidos, y un 15 por ciento en las comunidades rurales. Su calidad tiene variaciones significativas. Aproximadamente el 25 por ciento de las casas prefabricadas son las casas rodantes frágiles desvencijadas de la década de 1960 y comienzos de la de 1970, fabricadas antes de que el gobierno federal introdujera controles de calidad en 1976. El 75 por ciento restante cumple con las normas federales, y muchas son viviendas agradables y térmicamente eficientes, que a simple vista no se pueden distinguir de las viviendas tradicionales construidas sobre el terreno. Si bien las casas prefabricadas han sido despreciadas durante mucho tiempo como el último recurso para vivienda, los modelos actuales son robustos, eficientes y atractivos, con el potencial de aliviar la carencia de viviendas seguras y económicas en el país.
Las casas prefabricadas modernas cuestan aproximadamente la mitad que las construidas sobre el terreno, y se pueden construir cinco veces más rápido, convirtiéndose en una opción realmente viable para los consumidores de bajos ingresos. El proceso de producción es menos costoso y los modelos que cumplen con las normas Energy Star del gobierno federal ofrecen a los propietarios un importante ahorro de energía. Y son duraderas. Mientras que las casas prefabricadas construidas antes de las regulaciones de 1976 fueron diseñadas para ser portátiles, como vehículos recreativos, los modelos modernos están construidos con materiales más fuertes y diseñados para ser permanentes. Las casas prefabricadas de hoy pueden sustentarse en los mismos tipos de cimientos que se usarían para una estructura construida sobre el terreno, ofreciendo flexibilidad para usarlas en una amplia gama de geografías y ambientes.
“El inventario de casas prefabricadas es un componente fundamental de las viviendas económicas del país”, dice George McCarthy, presidente y Director Ejecutivo del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. “Supera fácilmente dos o tres veces el inventario de viviendas subsidiadas en casi todos los mercados”.
Las casas prefabricadas son más baratas de producir que las casas construidas sobre el terreno, debido a su proceso de manufactura. Andrea Levere, presidente de Corporation for Enterprise Development, ha escrito en The Huffington Post que “el término ‘casa prefabricada’ tiene menos que ver con la calidad que con el proceso de producción, que deriva de las cadenas de montaje creadas por Henry Ford. Este modelo permite construir las casas prefabricadas en un ambiente de trabajo más controlado, con costos más predecibles, mayor eficiencia y menos residuos” (Levere 2013).
En 2013, el costo de una nueva casa prefabricada térmicamente eficiente era de US$64.000, en comparación con los US$324.500 de una nueva casa construida sobre el terreno, según el Censo de los Estados Unidos, si bien el precio de la segunda incluye el suelo. Pero incluso cuando se descuenta el costo del suelo, las casas prefabricadas siguen siendo significativamente más baratas, con un promedio de US$4 por metro cuadrado, en comparación con US$8,7 por metro cuadrado para las casas construidas sobre el terreno. Y no son viviendas subsidiadas, lo cual es una ventaja cuando se tiene en cuenta la oferta extremadamente escasa de viviendas subsidiadas en comparación con la demanda. En la actualidad, sólo una de cuatro familias que reúne los requisitos debido a sus bajos ingresos recibe una vivienda subsidiada, de acuerdo a la Comisión Bipartidista de Políticas, dejando al 75 por ciento restante en necesidad de una alternativa económica sin subsidiar. Al ayudar a cubrir ese vacío, las casas prefabricadas pueden aliviar algo esta demanda de casas subsidiadas que los gobiernos estatales y el gobierno federal tienen tanta dificultad para ofrecer debido a la reducción de sus presupuestos. “La mayoría de las familias que viven en casas prefabricadas serían elegibles para viviendas subsidiadas, pero en su lugar eligen esta opción más barata y sin subsidio”, dice McCarthy.
El inventario es también muy versátil, señala McCarthy, citando el papel que las casas prefabricadas cumplieron en el periodo inmediatamente posterior al Huracán Sandy. “Los trabajadores de emergencia instalaron 17 casas prefabricadas en Nueva Jersey a pocas semanas del huracán. Estas eran casas permanentes para inquilinos desplazados, no los problemáticos ‘tráileres Katrina’. Y lo hicieron antes de que la mayoría de las organizaciones elaborara siquiera un plan de vivienda. Esto es una muestra de la eficiencia y flexibilidad de las casas prefabricadas. Los plazos de producción son aproximadamente 80 por ciento más cortos que los de las casas construidas sobre el terreno, convirtiéndolas en la mejor opción de vivienda como respuesta a las catástrofes”.
De todas maneras, las casas prefabricadas con frecuencia tienen mala reputación, debido en gran medida a la percepción equivocada de que los modelos de hoy en día son los mismos que los de las primeras generaciones de casas móviles, antes de la introducción de normas de control de calidad por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano en 1976. Hoy en día hay aproximadamente 2 millones de casas construidas antes de 1976; muchas de ellas apenas se sostienen erguidas, y alojan a la población más vulnerable, como los ancianos y discapacitados. Si bien el inventario de viviendas anteriores a 1976 no tiene casi relación con sus contrapartes de la actualidad, estas viviendas más viejas y deterioradas dominan la percepción pública de las casas prefabricadas en los Estados Unidos.
La reputación del inventario de estas viviendas es aún menor por las vulnerabilidades que tienen los residentes que no son dueños del terreno donde viven. Aproximadamente 3 millones de personas viven en una de las 50.000 comunidades de viviendas prefabricadas del país, mientras que otros 3 millones alquilan una casa prefabricada en terrenos privados. Hay comunidades de casas prefabricadas en todos los estados del país. Como en el caso de Duvall Riverside Village, muchas se encuentran en terrenos privilegiados, y los propietarios de esos terrenos reciben habitualmente ofertas de emprendedores inmobiliarios.
Los promotores de casas prefabricadas y de su viabilidad como alternativa de vivienda económica se han enfocado en tres áreas fundamentales de innovación: conservar los parques de casas móviles; reemplazar las unidades anteriores a 1976 por casas térmicamente eficientes; y aumentar el acceso a financiamiento asequible para los compradores potenciales, ya que es prácticamente inaccesible en el mercado actual, y es imperativo para acumular un patrimonio neto y preservar el valor de reventa de la casa.
Conservación de las comunidades de casas prefabricadas
La conversión de una comunidad de casas prefabricadas de propiedad privada a una cooperativa de residentes, como se hizo en Duvall Riverside Village, no es frecuente. Por cada comunidad que se ofrece a la venta y se preserva satisfactoriamente como vivienda económica, hay muchas más que se terminan vendiendo para realizar emprendimientos inmobiliarios, desplazando a los residentes, quienes quizás no tengan ninguna otra buena alternativa.
“No es tan sencillo como sólo mover la casa”, dice Ishbel Dickens, presidente de la Asociación Nacional de Propietarios de Casas Prefabricadas. “Primero está la cuestión de si la casa se puede mover. Puede ser demasiado vieja o inestable para moverse. Y aunque se pueda mover, esta operación es cara, y es muy difícil encontrar un espacio en otra comunidad. En la mayoría de los casos, cuando un parque de casas cierra, los residentes probablemente van a perder la casa y todos sus recursos. Lo más probable es que nunca puedan ser propietarios de una vivienda. Probablemente terminarán en una lista de viviendas subsidiadas, o acabarán viviendo en la calle”.
Hasta cierto punto, es un accidente histórico que tantos parques de casas móviles ocupen terrenos valiosos, dice Paul Bradley, presidente de ROC USA. En las décadas de 1950 y 1960, los estadounidenses comenzaron a comprar casas rodantes, en parte debido al surgimiento de una cultura de recreación al aire libre, y en parte debido a que las fábricas comenzaron a producirlas para utilizar la capacidad de manufactura excedente después de la Segunda Guerra Mundial, haciéndolas atractivas y asequibles. A medida que las unidades se fueron haciendo más populares, pasaron de ser estructuras transitorias a permanentes, y la gente comenzó a agregar garajes provisionales para sus automóviles y solarios. En ese momento, los planificadores urbanos aceptaron la evolución hacia la permanencia. Desde su punto de vista, la mayoría de las casa rodantes se encontraban en terrenos periféricos que no se usaban para emprendimientos inmobiliarios. ¿Qué tenía de malo dejar estas casas móviles por un tiempo hasta que las ciudades se expandieran hasta llegar allí, y en ese momento desarrollar el suelo?
“Estas comunidades originales se construyeron con un plan en mente para eliminarlas”, dice Bradley. “En ese entonces, nadie contempló las consecuencias de crear un inventario de viviendas donde los propietarios no podían controlar el suelo donde se encontraban. Nadie anticipó que estas comunidades se llenarían de propietarios de bajos y moderados ingresos, quienes invertían su dinero para comprar estas casas y tenían muy pocas alternativas viables. Y hoy en día todavía estamos tratando de resolver este problema. Esta falta de control del suelo significa que los propietarios de las viviendas viven con una profunda sensación de inseguridad, y de que es absurdo efectuar inversiones en su vivienda, porque nunca las van a poder recuperar. ¿Cuál es la consecuencia para un propietario que no puede invertir racionalmente en su casa? ¿Qué significa esto para el inventario de viviendas? ¿Para los barrios?”
Las políticas de corto plazo para el uso del suelo no son el único problema para preservar las comunidades de casas prefabricadas. Otro obstáculo igualmente oneroso es la falta de protección legal para los residentes. En 34 estados y el Distrito de Columbia, el propietario puede vender el terreno sin dar a los residentes la oportunidad de comprarlo. De hecho, en la mayoría de los estados el propietario no tiene siquiera que notificar a los residentes que la comunidad está a la venta; puede esperar hasta que la propiedad se haya vendido antes de informar a los residentes de la transacción, dejándolos de golpe en una situación muy frágil. Incluso los 16 estados que exigen al propietario la notificación previa a la comunidad de la venta de viviendas prefabricadas no brindan necesariamente las protecciones que requieren los inquilinos. “En la mayoría de los estados con notificación previa, hay tantas limitaciones en los requerimientos de la notificación que pocas veces sirve de algo a los residentes”, dice Carolyn Carter, directora de promoción en el Centro Nacional de Derecho del Consumidor (National Consumer Law Center).
Para proteger mejor a los promotores respaldan reformas legislativas a las leyes estatales e incentivos tributarios para que los propietarios vendan el suelo a los residentes. La estrategia más efectiva consiste en promulgar leyes estatales que requieren al dueño que dé un aviso anticipado de la venta a los residentes (idealmente de 60 días) junto con la oportunidad de comprar la propiedad, señala Carter. Según ella, hay seis estados que tienen leyes que “funcionan en la práctica, y brindan oportunidades reales para que los residentes compren sus comunidades”: Nueva Hampshire, Massachusetts, Rhode Island, Florida, Vermont y Delaware. Dice también que Oregón promulgó una legislación prometedora en enero de 2015. “En estos estados con avisos efectivos y leyes que brindan la oportunidad de comprar, está tomando fuerza el que los residentes se conviertan en propietarios”, explica Carter.
Aproximadamente el 46 por ciento de las 80 comunidades respaldadas por ROC USA se encuentra en Nueva Hampshire o Massachusetts, dos estados pequeños con algunas de las protecciones más efectivas del país para los residentes. Hay 89 cooperativas de residentes adicionales en Nueva Hampshire anteriores al lanzamiento de ROC USA.
Para comprender el valor de las leyes de protección firmes para los residentes, basta con contar la historia de Ryder Woods, un parque de 174 casas móviles en Milford, Connecticut, a 18 kilómetros al sur de New Haven, pegado a una carretera principal. Connecticut es uno de 19 estados que ofrecen incentivos tributarios o brindan a los residentes “algunas” protecciones cuando se vende la comunidad, aunque también presenta “importantes vacíos”, según Carter. En 1998, el dueño de Ryder Woods vendió su propiedad a emprendedores inmobiliarios. Informó a los residentes por medio de avisos de desalojo, en contravención de las leyes estatales, que le exigían no sólo dar un aviso por adelantado de la venta pendiente sino también ofrecerles la oportunidad de ser los primeros en comprar el suelo. Ryder Woods tenía una asociación de propietarios activa y rápidamente se organizaron protestas, peticiones y campañas ante la legislatura estatal para cancelar la venta. Finalmente, los medios de comunicación se hicieron cargo de la historia, y una abogada de Milford ofreció sus servicios de forma voluntaria para ayudarlos. A medida que profundizaba en el caso, se dio cuenta de que la ley estaba del lado de los residentes, y que la comunidad necesitaba más respaldo legal que el que ella podía ofrecer por sí sola. Pidió ayuda a un amigo y colega, socio de una importante compañía de Hartford, que aceptó tomar el caso pro bono y asignó la tarea a un equipo de abogados. El caso finalizó en un juicio y en última instancia llegó hasta la corte suprema estatal. El comprador original, que no estaba interesado en este embrollo legal, vendió la propiedad a un segundo emprendedor.
Cuatro años después de la venta original, el tribunal falló a favor de los residentes. En un pacto sin precedentes, y como parte del acuerdo, el segundo emprendedor compró un nuevo terreno a un kilómetro y medio de la parcela original y reconstruyó completamente allí la comunidad. El emprendedor compró 174 casas móviles nuevas y se las vendió a los residentes a un precio significativamente reducido, con hipotecas más favorables que cualquier otro financiamiento convencional del mercado. Construyó un centro comunitario y un estanque que completó con cisnes. Y como parte del acuerdo dio a los residentes la oportunidad de formar una cooperativa y comprar el terreno, lo cual hicieron en 2009 con un financiamiento de compra de US$5,4 millones de ROC USA Capital. La escritura de compra se firmó en las oficinas de la mencionada compañía de Hartford, la cual siguió prestando sus servicios de forma voluntaria a los residentes hasta que se completó la venta. Hoy, en el suelo que ocupaba la comunidad original de Ryder Woods, hay una tienda de Walmart.
“A veces, cuando recordamos lo que pasó, pensamos que fue una locura. Contratamos un autobús, fuimos a Hartford, hablamos con la legislatura, y luchamos. Nos juntamos y ganamos contra dos emprendedores multimillonarios”, explica Lynn Nugent, de 68 años de edad, vendedora a tiempo parcial en una tienda de Sears, y una de los residentes que ayudó a organizar la campaña junto con su marido, cerrajero jubilado. “Yo siempre digo: Antes pertenecíamos a otra persona; ahora nos pertenecemos a nosotros mismos”.
Mejor acceso a casas prefabricadas económicas y de calidad
A diferencia de los residentes de Ryder Woods, muchos propietarios de casas prefabricadas tienen problemas para conseguir una unidad de calidad con un financiamiento asequible. De nuevo, el principal responsable es la legislación. Según la ley federal, las casas prefabricadas se consideran una propiedad personal, como un automóvil o una embarcación, y no una propiedad inmueble como las casas tradicionales. Por lo tanto, los compradores no pueden acceder a préstamos hipotecarios. En cambio, el financiamiento se realiza por medio de préstamos personales. Estos préstamos son más caros que las hipotecas, con un promedio de tasas de interés 50 a 500 puntos básicos mayor, y con menores protecciones al consumidor. Más del 70 por ciento de los préstamos para la compra de casas prefabricadas es de este tipo, considerado un sustituto de productos subprime.
“Esta situación de pertenecer a un segundo nivel es una de las mayores limitaciones para aumentar el inventario de casas prefabricadas permanentemente asequibles”, dice McCarthy. “Es un obstáculo al financiamiento de las casas, incrementando su costo y reduciendo el potencial de acumulación de patrimonio neto, porque reduce la demanda efectiva de unidades existentes”.
Si bien la solución ideal sería cambiar las leyes federales de la titulación, no es probable que ocurra. En cambio, Next Step, una organización sin fines de lucro de Kentucky, ha establecido el concepto de “Viviendas Prefabricadas Hechas Correctamente” (Manufactured Housing Done Right o MHDR)”. Esta estrategia innovadora pone casas prefabricadas asequibles de alta calidad —junto con el financiamiento correspondiente— a disposición de consumidores de ingresos bajos a moderados, por medio de una combinación de casas térmicamente eficientes, educación a los compradores y financiamiento barato. Funciona de la siguiente manera.
Primero, Next Step brinda a los compradores de bajos ingresos acceso a casas prefabricadas de alta calidad. La organización creó una cartera de modelos sólidos y asequibles. Cada casa de Next Step cumple o excede las normas Energy Star, reduciendo tanto los costos de los servicios públicos para el propietario como la huella medioambiental. De acuerdo a Next Step, las pruebas han demostrado que estas casas son un 30 por ciento más eficientes que una casa básica que cumple con el código de edificación, y 10 a 15 por ciento más eficiente que una casa Energy Star básica. En promedio, esto genera un ahorro de energía de US$1.800 al año por cada casa móvil anterior a 1976 reemplazada, y US$360 al año por cada casa nueva establecida.
Además, las casas de Next Step están “diseñadas para garantizar que sean económicas al tiempo que cumplen con las normas de calidad”. Se instalan sobre cimientos permanentes, proporcionando un mayor soporte estructural contra el viento y reduciendo los problemas de asentamiento. Las casas tienen pisos y aislamiento de alta calidad, lo cual ayuda a aumentar su durabilidad y reducir los gastos de energía. Y como el problema principal de los cimientos es el agua, las casas de Next Step tienen protecciones adicionales contra la humedad.
Mejor acceso a financiamiento sostenible
Next Step también asegura a los compradores de vivienda un financiamiento seguro, sostenible y económico. “Uno de los problemas de esta industria es que los mercados de capital no participan de forma importante”, explica Stacey Epperson, Directora Ejecutiva de Next Step. “No hay un mercado secundario significativo, de manera que hay muy pocos prestamistas en el mercado y muy pocas opciones para los compradores. Nuestra solución es preparar a nuestros prestatarios para que sean propietarios, y después conseguirles buenos préstamos”.
Next Step trabaja con una combinación de prestamistas con y sin fines de lucro, aprobados por la organización, que proporcionan un financiamiento seguro a precios razonables. Como contrapartida, Next Step reduce el riesgo de los prestamistas. Las casas están diseñadas para cumplir con los requisitos de los prestamistas, y los compradores reciben capacitación financiera integral para que puedan tener éxito como compradores. Por lo tanto, los compradores de casas de Next Step no sólo obtienen una mejor hipoteca inicial, sino que tienen la capacidad para acumular patrimonio neto y obtener un buen precio de reventa cuando decidan vender su casa.
Además, cada casa de Next Step se instala sobre un cimiento permanente para que el propietario pueda cumplir con los requisitos de ciertos programas hipotecarios con garantía gubernamental, que son menos onerosos que un préstamo personal. Next Step estima que ha ahorrado a sus 173 propietarios aproximadamente US$16,1 millones en pagos de interés.
“En estos momentos, cerca del 75 por ciento del financiamiento de casas prefabricadas se hace con préstamos personales. Pero el 70 por ciento de casas nuevas prefabricadas se instala en suelos privados donde, en muchos casos, la casa se podría colocar sobre un cimiento permanente, y el dueño podría obtener una hipoteca de largo plazo con una baja tasa de interés”, dice Epperson.
El modelo de MHDR es innovador en parte porque es escalable. Next Step capacita y depende de una red de organizaciones miembros sin fines de lucro para implementar el modelo en sus comunidades respectivas. Next Step vende casas a sus miembros a precios competitivos, y después las organizaciones miembros supervisan el proceso de identificar y educar a los compradores, ayudando a conseguir el préstamo y administrando la instalación.
“En el modelo tradicional de la industria, no había manera de que una organización sin fines de lucro pudiera comprar una casa prefabricada a precios de mayorista. Esto es lo que hemos diseñado, y como resultado podemos ofrecer una vivienda mucho más económica que si la organización sin fines de lucro o el propietario tratara de comprarlas por sí mismos”, explica Kevin Clayton, presidente y Director Ejecutivo de Clayton Homes, uno de los productores más grandes de casas prefabricadas del país, y uno de los proveedores de largo plazo de Next Step.
“El programa Next Step funciona porque prepara a la gente para tener éxito”, dice Clayton. “Next Step les ofrece asesoramiento para ser propietarios y les brinda apoyo si tienen problemas económicos en el futuro. Pueden comprar su casa por mucho menos dinero, acumular patrimonio neto y pagar una cuota mensual baja por su préstamo y sus costos de energía”.
Cyndee Curtis, una propietaria de Next Step, está de acuerdo. Curtis tenía 27 años de edad, era soltera y estaba embarazada cuando compró una casa móvil usada modelo Fleetwood de 1971 por US$5.000 en 2001. La colocó en un lote de su propiedad en las afueras de Great Falls, Montana.
“No tenía dinero, no tenía un título universitario, y no tenía opciones”, dice Curtis. “El viejo tanque séptico de acero tenía agujeros por el óxido, era como una bomba de tiempo. La alfombra estaba completamente gastada, el linóleo debajo de la alfombra tenía agujeros de quemaduras, y el cielorraso tenía fugas donde se había colocado una extensión de la casa. Todos los años compraba libros de construcción, iba a Home Depot y preguntaba cómo arreglar esa fuga. Y todos los años me encontraba en la situación de arreglarla sola. Había moho en el umbral de la puerta debido a esa fuga, y tenía un recién nacido viviendo en la casa”.
En 2005, Curtis volvió a la universidad por dos años, obtuvo su título de enfermera y comenzó a trabajar como enfermera práctica registrada, ganando US$28.500 por año. “Ahora que estaba ganando un sueldo decente, podía explorar mis opciones”, dijo Curtis, madre soltera de dos hijos. “Quería conseguir un lugar donde mis hijos pudieran crecer con orgullo, y aprovechar el lote al máximo”.
Pero su historial de crédito no era bueno, y finalmente recaló en NeighborWorks Montana, un miembro sin fines de lucro de Next Step, que le informó sobre el programa de Next Step. En los dos años y medio siguientes, Curtis trabajó con el personal de NeighborWorks Montana para reparar su historial de crédito. Con su ayuda, consiguió una hipoteca y compró una casa de Next Step por US$102.000, que incluía no sólo la casa sino también la extracción, eliminación y recambio de su viejo sistema séptico. Como la casa de Next Step está instalada sobre un cimiento permanente que reúne ciertas calificaciones, y debido a haberse mejorado el historial de crédito, los ingresos y las condiciones de vivienda de Curtis, pudo conseguir una hipoteca del programa de Desarrollo Rural del Departamento de Agricultura de los EE.UU., mucho menos onerosa que los préstamos personales comunes. Además, mientras que la casa móvil anterior de Curtis tenía un título equivalente a un automóvil, su casa de Next Step tiene una escritura similar a la de una casa construida sobre el terreno. Por lo tanto, un futuro comprador también estará en condiciones de solicitar una hipoteca tradicional.
Curtis dice que su casa de Next Step le ha proporcionado ahorros de energía significativos. “Tengo 40 metros cuadrados más que antes. Antes tenía un baño; ahora tengo dos. Y sin embargo, mis gastos de gas y electricidad se han reducido en dos tercios”.
Dice además: “Mi casa es mil por ciento mejor que donde vivía antes. Si una persona entra a mi casa, no se da cuenta de que es prefabricada. Tiene lindas puertas, con paredes texturizadas. Se parece a cualquier otra casa nueva donde uno quisiera vivir. A veces la gente cree que tiene que sufrir con una vivienda en malas condiciones. Yo sé lo que es vivir así, y les quiero decir que si trabajan con dedicación pueden mejorar su vida y la de su familia”
Loren Berlin es escritora y consultora de comunicaciones del área metropolitana de Chicago.
Referencias
Levere, Andrea. 2013. “Hurricane Sandy and the Merits of Manufactured Housing.” Huffington Post. 8 de enero. http://www.huffingtonpost.com/andrea-levere/hurricane-sandy-manufactured-housing_b_2426797.html
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Uno de los más formidables retos para los líderes políticos y sociales de este siglo radica en poder crear condiciones económicas e institucionales que conduzcan a una gestión ambiental urbana eficaz, y que al mismo tiempo estén comprometidas a consolidar la democracia, promover la justicia social y erradicar la pobreza urbana. Este desafío de promoción de la inclusión socioespacial resulta todavía más significativo en los países en vías de desarrollo y con economías en transición, dada la complejidad de los problemas resultantes de la urbanización intensiva, la degradación ambiental, las crecientes desigualdades socioeconómicas y la segregación espacial. Merece especial atención el debate sobre las condiciones jurídico-políticas del desarrollo y la gestión ambiental urbana.
La discusión sobre ley e ilegalidad en el contexto del desarrollo urbano ha cobrado impulso en años recientes, especialmente desde que el Programa Hábitat1 de la ONU destacó la importancia fundamental del Derecho Urbanístico. En los talleres de trabajo facilitados por el Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano (IRGLUS) de los últimos ocho años, los investigadores han señalado la necesidad de realizar un análisis crítico del papel de las instituciones y de las estipulaciones jurídicas en el proceso de urbanización. Según lo sugiere la Campaña Mundial de Gobernabilidad Urbana del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH)2, la promoción de la reforma jurídica ha sido considerada por organizaciones nacionales e internacionales como una de las condiciones principales para cambiar la naturaleza excluyente del desarrollo urbano en países en desarrollo y en transición, y para confrontar eficazmente el problema cada vez mayor de la ilegalidad urbana.
Las prácticas ilegales han proliferado de formas variadas, especialmente en el contexto cada vez más extenso de la economía informal. Un número creciente de personas han tenido que ponerse al margen de la ley para poder tener acceso a tierra y viviendas urbanas, y se ven forzadas a vivir sin seguridad de tenencia en condiciones muy precarias, generalmente en zonas periféricas. Este proceso tiene muchas repercusiones serias —sociales, políticas, económicas y ambientales— y requiere confrontación por parte del gobierno y de la sociedad. Generalmente se reconoce que la ilegalidad urbana debe entenderse no sólo en términos de la dinámica entre sistemas políticos y de mercados del suelo, sino también en función de la naturaleza del orden jurídico en vigor, sobre todo en lo que se refiere a la definición de los derechos de propiedad inmobiliaria urbana. La promoción de la reforma urbana depende principalmente de una reforma comprensiva del orden jurídico, que modifique los reglamentos de los derechos de propiedad del suelo y el proceso general de desarrollo, legislación y gestión del suelo urbano. Se ha concedido especial importancia a las políticas de regularización de la tenencia, dirigidas a promover la integración socioespacial del pobre urbano, tales como las propuestas por Campaña Mundial de Tenencia Segura del CNUAH.
Comparación entre enfoques conservadores e innovadores
Este complejo debate jurídico-político tiene serias repercusiones socioeconómicas en el mundo entero, y debe considerarse bajo tres enfoques político-ideológicos, conservadores pero influyentes, del derecho y la reglamentación jurídica.
En primer lugar, la función de la ley en el desarrollo urbano no puede cifrarse a los términos simplistas propuestos por quienes sugieren —a pesar de los resultados históricos— que el capitalismo de por sí permite distribuir ampliamente la riqueza, y quienes defienden un estilo “no intervencionista” a la regulación estatal para controlar el desarrollo urbano. Considerando que la globalización es sin duda irreversible y en cierto modo independiente de la acción gubernamental, no hay justificación histórica para la ideología neoliberal que supone que al maximizarse el crecimiento y la riqueza, el mercado libre también optimiza la distribución de ese incremento (Hobsbawn 2000).
Varios indicadores de la creciente pobreza social, especialmente los que guardan estrecha relación con las condiciones precarias del acceso al suelo y a la vivienda en áreas urbanas, demuestran que, incluso si el mundo se ha enriquecido como resultado del crecimiento económico y financiero mundial, la distribución social y regional de esta nueva riqueza dista de ser óptima. Aún más, el desarrollo industrial exitoso de muchos países (por ejemplo Estados Unidos, Alemania o incluso Brasil y México) se logró adoptando medidas de regulación y rechazando la aceptación incondicional de la lógica del mercado libre. Quizás más que nunca es de importancia capital redefinir la acción estatal y la regulación económica en países en desarrollo y en transición, especialmente en lo que se refiere a la promoción del desarrollo urbano, la reforma del suelo, el control del uso del suelo y la gestión de la ciudad. No se puede pasar por alto el papel central de la ley en este proceso.
En segundo lugar, el efecto de la globalización económica y financiera sobre el desarrollo de los mercados del suelo ha presionado a los países en desarrollo y en transición para que reformen sus leyes nacionales del suelo y homogenicen sus sistemas jurídicos a fin de facilitar la gestión internacional de los mercados del suelo. Este énfasis en una reforma globalizada orientada al mercado de la tenencia de la tierra y del derecho, con la resultante “americanización de las leyes comerciales y la expansión de bufetes anglo-estadounidenses mundiales”, se basa en un enfoque del suelo “puramente como un activo económico que debería estar a la disposición de cualquiera que pueda aprovecharlo para lograr los más altos y mejores beneficios económicos”. Este punto de vista está encaminado a facilitar las inversiones extranjeras en el suelo, más que a reconocer “el papel social del suelo en la sociedad” y que dicho suelo es “parte del patrimonio social del Estado” (McAuslan 2000).
Un tercer y cada vez más influyente punto de vista se ha basado mayoritariamente, y a veces imprecisamente, en las ideas del economista Hernando de Soto. Él defiende la noción de que se puede resolver el problema de la pobreza global si se incorpora la creciente economía extralegal informal a la economía formal, particularmente en áreas urbanas. En su opinión, los pequeños negocios informales y viviendas marginales de los pobres son esencialmente activos económicos (“capital muerto”), que deberían ser revitalizados por el sistema jurídico oficial y convertidos en un capital líquido que permita a sus dueños el acceso al crédito formal y la posibilidad de invertir en sus viviendas y negocios, y de esa manera fortalecer la economía como un todo. Ahora bien, en vez de cuestionar la naturaleza del sistema jurídico que generó la ilegalidad urbana en primer lugar, varios países han propuesto la total —y frecuentemente incondicional— legalización de los negocios informales y el reconocimiento incondicional de títulos de propiedad absoluta para los habitantes urbanos de algunos asentamientos informales como método “radical” para transformar las economías urbanas.
Contrario a estos enfoques conservadores, varios estudios recientes han señalado que, en ausencia de planes urbanos bien estructurados, coherentes y progresistas, el enfoque del (neo)liberalismo jurídico no hará más que agravar el ya serio problema de la exclusión socioespacial. Tanto legisladores como organismos públicos deben tomar conciencia de las muchas y a veces malignas repercusiones de sus propuestas, especialmente las relativas a la legalización de los asentamientos informales. El tan esperado reconocimiento de la responsabilidad del Estado por suministrar derechos de vivienda social no puede reducirse al reconocimiento de los derechos de propiedad. La legalización de actividades informales, particularmente a través del reconocimiento de los títulos individuales de propiedad, no garantiza automáticamente la integración socioespacial.
Y si no se formulan dentro del ámbito de políticas socioeconómicas comprensivas y no se asimilan a una estrategia ampliada de gestión urbana, las políticas de legalización de la tenencia podrían tener efectos indeseados (Alfonsin 2001), entre ellos: nuevas cargas financieras no intencionales a los pobres urbanos, poco efecto en la reducción de la pobreza urbana, y, lo más importante, el refuerzo directo de los poderes económicos y políticos que han sido los causantes tradicionales de la exclusión socioespacial. Las nuevas políticas deben integrar cuatro factores principales:
La búsqueda de soluciones jurídico-políticas novedosas de tenencia para los pobres urbanos debe integrar la promoción de la tenencia individual con el reconocimiento de los derechos sociales de vivienda, incorporar esa dimensión siempre olvidada del papel de la mujer e intentar reducir los impactos de tales soluciones en el mercado del suelo, para que los beneficios de las inversiones públicas estén a disposición de los pobres urbanos y no de los promotores inmobiliarios privados. Perseguir esos objetivos es de fundamental importancia dentro del contexto de la promoción de una estrategia de reforma urbana más amplia y de carácter inclusivo (Payne). Varias ciudades, como Porto Alegre, Ciudad de México y Caracas, han tratado de materializar planes urbanos progresistas con la reforma de sus sistemas jurídicos tradicionales. Entre las medidas significantes que se han tomado para democratizar el acceso al suelo y a la propiedad, figuran normas y regulaciones de naturaleza menos elitista, zonificación residencial especial para los pobres urbanos y cambios en los mecanismos fiscales de captura de plusvalías del suelo, para tornarlos menos regresivos.
Para ampliar el debate
Dentro del contexto de estos acalorados debates sobre Derecho Urbanístico, el Instituto Lincoln prestó su apoyo a tres conferencias internacionales recientes:
Ley y gobernabilidad urbana
En vista del énfasis relativamente nuevo en establecer vínculos entre los estudios urbanos y los estudios jurídicos, es necesario que la dimensión jurídica del proceso de desarrollo urbano se convierta en el centro de la investigación de una forma más explícita. Para ello se requiere un abordaje más coherente al lenguaje, de manera que conceptos claves, como los derechos de propiedad, puedan discutirse adecuadamente tanto en términos políticos como jurídicos. La mayoría de los artículos presentados en esta conferencia de IRGLUS se centraron en la regularización del suelo. La regularización se ha convertido en la respuesta política más frecuente al problema general de los asentamientos ilegales, pero el término es usado de muchas maneras y con diferentes significados por diferentes organismos e investigadores. Para implementar la dimensión física de las políticas de regularización se impone actualizar infraestructuras e introducir servicios, como también destacar puntos de sensibilidad cultural. Por ejemplo, para que las políticas de regularización aporten seguridad de tenencia, se deberá prestar más atención al impacto del proceso sobre la mujer.
Los participantes también señalaron los efectos de las políticas de regularización en los mercados de suelo formales e informales. Algunos perciben la regularización como un “mercadeo” de los procesos operativos de los antiguos asentamientos ilegales. Un punto de preocupación fue la posibilidad de “elitización” (gentrification) la cual en este caso no se refiere a restaurar y cambiar el uso de las edificaciones, sino más bien al proceso mediante el cual grupos de medianos ingresos “invaden” asentamientos recientemente regularizados para fines residenciales u otros, hasta desalojar a los inquilinos originales. No hay duda de que al definir las políticas de regularización, es importante considerar una amplia gama de aspectos económicos y políticos. En particular, hay que incluir a los habitantes de los asentamientos ilegales en la vida económica y política de la ciudad, para así evitar mayor segregación socioeconómica y sus peligros asociados.
Dar respuestas adecuadas a los problemas complejos de los asentamientos ilegales es difícil, aparte de que las soluciones particulares no siempre funcionan en todos los casos. A la hora de la verdad, el éxito de un programa de regularización depende de acciones gubernamentales y de costosos programas y reformas jurídicas. Sin embargo, hay una brecha significativa entre las preguntas planteadas y la práctica real. Debido a la urgencia de adelantarse a los procesos de los asentamientos ilegales, los organismos públicos se están concentrando en la cura, y no en la prevención.
¿Cómo pueden los gobiernos municipales detener el proceso de los asentamientos ilegales? Aportando soluciones más eficaces de suelo y vivienda. Los participantes de la conferencia defendieron la legitimidad de los programas de tenencia, pragmáticamente en algunos casos, como un derecho fundamental en otros. Dado el enfoque de direccionamiento “desde arriba” que suele aplicarse a este asunto, se debe ampliar el círculo de participantes con capacidad decisoria para que incluya la voz de los pobres urbanos.
Conferencia del CNUAH/CEPAL
América Latina fue la única región que elaboró un plan de acción para el programa Hábitat II, señal de que, a pesar de las diferencias fundamentales de tipo lingüístico, histórico y cultural de la región, existe un plan común que debería facilitar la colaboración. La estructura urbana de la región está pasando por cambios profundos como resultado de varios procesos combinados, entre ellos:
Todos estos problemas han empeorado debido a la expansión de la globalización económica, las políticas de liberalización inapropiadas y los esquemas de privatización carentes de regulación. Pese a su rápida integración al creciente mercado global, América Latina ha experimentado una explosión de pobreza social en la última década. Las proyecciones del Banco Mundial sugieren que, de no confrontarse este problema, 55 millones de latinoamericanos podrían estar viviendo con menos de US$1 al día en la próxima década.
La Declaración de Santiago producto de esta conferencia estableció la meta de un plan ambiental urbano para poner en marcha diálogos político-institucionales y gestiones conjuntas. El objetivo es crear las condiciones necesarias para salvar los obstáculos de gobernabilidad política que siguen oponiéndose a los esfuerzos de las dos décadas pasadas para promover reformas económicas y democratización en la región. A fin de desarrollar una estructura urbana más competitiva y eficiente, tal plan de acción regional debe:
Como parte de una estrategia de reforma urbana más amplia, debe prestarse atención urgente a la necesidad de suministrar condiciones habitacionales mejores y más accesibles para los pobres urbanos. Dada la reciente disminución de las inversiones públicas habitacionales en la mayor parte de América Latina, es crítico comenzar ya a proporcionar nuevas unidades habitacionales, mejorar las existentes y regularizar los asentamientos informales.
Igualmente, la Declaración de Santiago adelantó una variedad de propuestas, entre ellas nuevos marcos normativos para políticas urbanas y habitacionales; políticas de organización territorial y mecanismos de control del uso del suelo; y políticas públicas para integración social e igualdad de los géneros. Sin embargo, no confrontó el hecho de que muchos de los problemas sociales, urbanos y ambientales de la región son consecuencia de los sistemas jurídicos nacionales de carácter conservador, elitista y mayormente obsoleto que siguen vigentes en muchos países. Cualquier propuesta para un nuevo equilibrio entre estados, mercados y ciudadanos para apoyar el proceso de reforma urbana, requiere no sólo cambios económicos y político-institucionales, sino también una completa reforma jurídica, especialmente la gestión jurídico-política de los derechos de propiedad.
Conferencia de Derecho Urbanístico de Brasil
La constitución brasileña de 1988 introdujo un capítulo pionero sobre política urbana al consolidar la noción de la “función social de la propiedad y de la ciudad” como el principal marco conceptual para el Derecho Urbanístico brasileño. Si bien es cierto que las constituciones brasileñas desde 1934 establecían nominalmente que el reconocimiento del derecho individual de propiedad estaba condicionado a la realización de una “función social”, hasta 1988 no se había definido claramente este principio ni se había podido ejecutar con los mecanismos de observancia en vigor. La Constitución de 1988 reconoce el derecho individual de propiedad en áreas urbanas únicamente si el uso y desarrollo del suelo y de la propiedad satisfacen las estipulaciones con sesgo social y ambiental del Derecho Urbanístico, especialmente de los planes maestros formulados en los ámbitos municipales. Como resultado, se ha decretado un sinnúmero de leyes municipales urbanas y ambientales para apoyar una amplia variedad de políticas y estrategias de gestión urbana progresista.
Algunas de las experiencias internacionales más innovadoras de gestión urbana están teniendo lugar en Brasil, como el proceso del presupuesto participativo adoptado en varias ciudades (Goldsmith y Vainer, 2001). La inminente aprobación de la Ley Nacional de Desarrollo Urbano (el llamado “Estatuto de la ciudad”) debe contribuir a consolidar el nuevo paradigma constitucional de planificación y gestión urbana, especialmente por el hecho de reglamentar instrumentos de observanción constitucional tales como edificación obligatoria, transferencia del derecho de construir, expropiación mediante tributación progresista y derechos de prescripción adquisitiva.
Proceder a ese cambio en el paradigma jurídico es de importancia fundamental. La tradición incipiente de estudios jurídicos urbanísticos en Brasil tiende a ser esencialmente legalista, pero refuerza las nociones tradicionales del derecho individual de propiedad especificadas en el Código Civil de 1916. Este Código obsoleto considera el suelo y los derechos de propiedad casi exclusivamente en función de las posibilidades económicas ofrecidas a los propietarios individuales, sin dejar mucho campo para una intervención estatal con sesgo social, dirigida a conciliar los diferentes intereses existentes sobre el uso del suelo y de la propiedad. Tan importante es decretar nuevas leyes como lo es consolidar el marco conceptual propuesto por la Constitución de 1988, y de esa manera sustituir las estipulaciones individualistas del Código Civil, las cuales todavía sientan las bases para una interpretación judicial conservadora sobre el desarrollo del suelo. Gran parte de la resistencia ideológica a las políticas urbanas progresistas que sostienen grandes grupos conservadores de la sociedad brasileña tiene su origen en el Código, que no considera el papel de la ley y la ilegalidad en el proceso de desarrollo urbano y de gestión urbana.
Los artículos presentados en esta conferencia exploran las posibilidades jurídicas, políticas e institucionales creadas por el nuevo marco constitucional para ejecutar acciones estatales y sociales en el proceso de desarrollo urbano y control de uso del suelo. Los participantes recalcaron que la discusión de leyes, instituciones jurídicas y decisiones judiciales debe estar respaldada por un entendimiento de la naturaleza del proceso legislativo, las condiciones de cumplimiento de la ley, y la dinámica del proceso de producción social de ilegalidad urbana.
Los participantes también advirtieron que si el tratamiento jurídico del derecho de propiedad se saca del ámbito restrictivo del Derecho Civil, de forma que pueda ser interpretado a partir de los criterios más progresistas del redefinido Derecho Urbanístico público redefinido, entonces las posibilidades ofrecidas por el Derecho Administrativo brasileño tampoco son satisfactorias. Las estipulaciones existentes y en vigor, limitadas y formalistas, carecen de suficiente flexibilidad y competencia para manejar y garantizar la seguridad jurídica y las relaciones político-institucionales que están transformándose rápidamente en varios niveles: dentro del entorno estatal, entre niveles gubernamentales, entre Estado y sociedad, y dentro de ésta. Las nuevas estrategias de gestión urbana se basan en ideas tales como plusvalías, asociaciones público-privadas, operaciones “urbanas” e “interligadas”, privatización y terciarización de la prestación de servicios públicos y presupuesto participativo; el problema es que dichas estrategias carecen de un soporte pleno del sistema jurídico. Además, la nueva base constitucional del Derecho Urbanístico brasileño todavía requiere consolidarse como el primer marco jurídico para la gestión urbana.
Conclusión
Todavía quedan sin contestar muchas preguntas importantes sobre ley e ilegalidad urbana, y antes de que puedan contestarse adecuadamente, se necesitarán muchos más trabajos, investigaciones y debates. Sin embargo, formular las preguntas correctas es a veces tan importante como dar las respuestas acertadas. Por esa razón, el debate de la dimensión jurídica del proceso de desarrollo urbano y de gestión urbana continuará explorando las interrogantes para América Latina y el resto del mundo.
Notas
1) Programa Hábitat: Plan de acción global adoptado por la comunidad internacional en la Conferencia Hábitat II en Estambul, Turquía, en junio de 1996
2) CNUAH: Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hábitat). Consulte los sitios www.unchs.org/govern y www.unchs.org/tenure para obtener información sobre la Campaña Mundial de Gobernabilidad Urbana y la Campaña Mundial de Tenencia Segura del CNUAH.
Referencias
Alfonsin, Betania de Moraes. 2001. “Politicas de regularizacao fundiaria: justificacao, impactos e sustentabilidade”, in Fernándes, Edésio (org) Direito Urbanistico e Politica Urbana no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey.
de Soto, Hernando. 2000. The Mystery of Capital. London: Bantam Press.
1989. The Other Path. London: I.B.Tauris & Co.
Fernandes, Edésio. 1999. “Redefinición de los derechos de propiedad en la era de la liberalización y la privatización”, Land Lines (noviembre) 11(6):4-5.
Goldsmith, William W., and Carlos B. Vainer. 2001. “Participatory budgeting and power politics in Porto Alegre”. Land Lines (January) 13(1):7-9.
Hobsbawn, Eric. 2000. The New Century. London: Abacus.
McAuslan, Patrick. 2000. “From Greenland’s icy mountains, from India’s coral strand: the globalisation of land markets and its impact on national land law”. Trabajo presentado en la Conferencia de Derecho Urbanístico de Brasil.
Payne, Geoffrey. “Innovative approaches to tenure for the urban poor”. United Kingdom Department for International Development.
Sobre el autor
Edésio Fernandes, abogado brasileño, es profesor de la Unidad de Planificación para el Desarrollo del University College de Londres. También se desempeña como coordinador de IRGLUS (Grupo Internacional de Investigación sobre Legislación y Espacio Urbano). Fernándes desea expresar su agradecimiento a los participantes del taller de trabajo del IRGLUS en Cairo quienes compartieron sus notas, especialmente Ann Varley, Gareth A. Jones y Peter Marcuse.
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Scholars and practitioners involved with the regularization of low-income settlements in Latin America shared their experiences in a forum sponsored by the Lincoln Institute last March and hosted by the City of Medellín and its regularization office, PRIMED (Integrated Program for the Improvement of Subnormal Barrios in Medellín). Participants included representatives from PRIMED, Medellín city officials, and observers from multilateral institutions including the Inter-American Development Bank (IDB), the World Bank, AID and GTZ (Germany).
Twelve major presentations reported on the most significant case studies from eight countries: Brazil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Mexico, Perú and Venezuela. The forum proved to be a landmark meeting whose findings, summarized below, are expected to have important implications for Latin American policymakers.
Comparative Perspectives on Regularization
Several different approaches to regularization are illustrated in the country case studies. The two primary approaches are juridical regularization, i.e., legal land entitlement procedures to convert from de facto to de jure property ownership, as in Perú, Ecuador and Mexico; and physical regularization (urbanization), including the extension of infrastructure into irregular settlements, as in Colombia, Venezuela, Brazil and other countries. A third approach, which has been emphasized only recently, puts priority on the social and civic integration of low-income settlements and their populations into the urban fabric by a combination of measures.
While most countries have elements of all three forms of regularization, they usually focus on one direction or another. In Mexico all three approaches are used simultaneously. In most other countries the emphasis depends on the relative strengths of the actors, organizations and politics on the one hand, and on the way the regularization problem is conceived (“constructed”) by federal and local authorities on the other.
Juridical Regularization: Land Title Programs
The regularization of land titles has become accepted practice by governments, international agencies and NGOs alike. (see Figure 1.) In fact, the question “Why Regularize?” that was raised at the beginning of the forum seemed to catch everyone by surprise. Yet, posing this question goes to the heart of the matter about who defines the problems regarding land tenure and who establishes policies in favor of regularization. Most of the legal titling programs examined in the case studies were lengthy and expensive, and, by the time they came on-line, did little to significantly affect the level of security or to systematically provide services in the settlements.
Figure 1 Common Arguments in Favor of Land Regularization
As far as the poor are concerned, however, several of the arguments in favor of regularization would appear to be spurious. Established households generally have de facto security and rarely prioritize the need for full legal title, the latter being a need more associated with middle-classes value systems. Moreover, once settlements are well-established, home improvements and consolidation occur at a rate that is closely tied to available resources, not to title security. As for the introduction of services, most providers follow their own internal rules for timing and procedures; rarely is legal title an important criterion.
Furthermore, low-income households do not like falling into debt and are uneasy about entering formal credit systems, even though NGOs and governments are moving towards micro-credit support. In short, where low-income groups want regularization of tenure it appears to be because the state wants them to want it and then constructs demand accordingly.
One may conceive of tenure regularization as both an end in itself and a means to an end. Regularization as an “end” emerged clearly in the Lima case, where access to land and land titling programs substitute for a systematic housing policy. The most recent round of land titling (since 1996) even includes a retitling of previously regularized lots as an arena of political patronage serving the central government at the expense of the city’s political leaders. (1) A similar situation prevailed in Mexico with the multiplex regularization agencies created during the 1970s. In both countries the commitment to tenurial regularization is clearly indicated by active programs, usually providing a large number of titles each year at low cost.
Elsewhere, regularization may also be an “end,” but it is of secondary importance. In Colombia, Brazil, El Salvador and Ecuador, for example, titling is at best only a minor part of the physical regularization package. Even so, the absence of legal tenure and the need for regularization may be used to good political effect by regulating the flow and order of infrastructure provision.
Regularization of titles as a means to an end is promoted widely by international agencies as part of the World Bank’s New Urban Management Program. Mexico is a good example of the process whereby land titling is a prerequisite to urban land management, planning and public administration. Regularization incorporates the population into the system of land registry, tax base, planning controls, construction permissions, consumption charges, and recovery of services and infrastructure. Regularization becomes the means to urban sustainability and management, and this more than any other reason explains its widespread espousal and adoption today.
One notable feature in several case studies was the apparent reluctance to regularize on private lands unless the initiative had the support of the original landowner. As a result, the settlements most likely to be regularized are those occupying public land or land whose ownership is unchallenged. With the exception of Mexico, governments are reluctant to expropriate in the social interest. Several countries have a system of land occupancy rights that permits transfer of ownership after a certain number of years of proven and appropriate use. In Brazil this usucapión system has been extended recently to allow for title transfer on privately owned urban lots of less than 250m2 that have been occupied continuously for five years.
Issues in juridical regularization programs:
Physical Regularization: Urbanization and Infrastructure Provision
The second principal arena of regularization reported by many of the case studies at the forum focused on the physical regularization process in different forms of irregular settlements. In Medellín, for example, approximately 12 percent of the total population is estimated to live in fast-growing barrios, which are often built on steep slopes like their hillside counterparts in Rio or Caracas. There are undoubted problems and dangers in these areas, but most of the participants who visited the PRIMED settlements were more encouraged by their level and rate of consolidation than the local officials appeared to be. (The discussion did not address upgrades and interventions in inner-city tenements-conventillos, vecindades, cortiços.)
It is impossible to do justice to the many innovative programs that were described at the forum, but one major success story is the Favela/Bairro program in Rio de Janeiro. This project is predicated on close collaboration with local residents to open up favela streets to vehicular access in combination with service installation. However, it is important to recognize that its success has only been possible at considerable cost: the total expenditure between 1994 and 1997 has been US$300 million, in large part provided by the IDB. This raises important questions about the replicability of such programs.
Issues in physical regularization programs:
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Regularization as a Means of Social Integration
It became apparent in the deliberations that an increasingly explicit goal of regularization is to achieve social integration by bringing low-income populations into the societal mainstream and into the urban fabric. This is most frequently observed in reference to the “rescue” of low-income populations and other marginal groups and their incorporation into the urban citizenry. This was one of the important goals in Brazil’s favela/bairro program, which, in part at least, aimed to break up the drug and delinquent youth gangs and to rescue the local population from their influence.
A potential problem with this approach is that concepts of “good citizen” and the societal mainstream are social constructions that are often highly value-laden and may derive from within a particular class and dominant power group. Regularization to achieve integration into the wider set of social opportunities such as public education and health care is one thing; regularization for social convergence and conformity is another. However, this theme remains incipient in the literature, and the whole notion of citizenship with its bundles of rights and responsibilities is part of an agenda still largely unconsidered.
Conclusion
This international forum emphasized the need to be aware of the different underlying rationales for juridical and physical regularization in individual countries, and to be aware that they are closely tied to the political and planning process. In order for regularization to work well there has to be genuine political commitment such that all departments and officials who intervene do so with greater integration, cooperation and empowerment. Policymakers should also think imaginatively about alternative, “parallel” ownership systems and opportunities for genuine public participation in decisionmaking at all stages in the regularization process.
Important, too, are financial commitment and sustainability. Unless regularization is tied to medium- and long-term cost recovery through taxes, user charges and deferred assessments, programs will continue to depend on major external funding and subsidies, which will severely limit the extent and scale of their application.
An exciting last session of the forum allowed participants to reflect on future directions for research and policy analysis on land market regularization. Five major areas emerged. First, we recognized the need to identify the various actors and interest groups involved in promoting irregular or illegal land development in the first place, and to make explicit the differences between land invasions, owner subdivisions, company subdivisions and other actions. The point here is that irregularity is produced by various actors and interests groups as a for-profit business, and is not just a result of dysfunctional urbanization.
Second, we discussed moving away from dualist thinking and breaking with the idea of conceptualizing the land market in terms of the formal and informal city, the parallel city, or normal and subnormal barrios, all of which implicitly assume that the poor are locked into a separate land market. In fact, there is a single land market that is segmented, not separated, along a continuum in terms of access and affordability.
Third, we need to confront the issue of financial replicability and the ways in which finance might be leveraged through cross-subsidies, plusvalia, valorization charges, tax-and-spend, progressive consumption charges, and other mechanisms. Fourth, we need to be less gender-blind. It is important to think more imaginatively about regularization priorities with respect to gender and to explore innovative titling schemes that address the need for women’s settlement and housing rights.
Finally, we need to be much more precise in our terminology, and, more importantly, to recognize that there is a “social construction” embedded within language. The terms adopted in any society are revealing about how that society views and diagnoses housing and related social issues. Terminology may lead to punitive or patronizing policy solutions; it may even “criminalize” local populations. Most of the differences and variations in the case studies stem from the way each society constructs its understanding of the housing problem and how it presents that vision to its people-through its terminology, through its laws, procedures and policies, and through the bureaucratic and administrative organization of the state itself.
1. Julio Calderon, “Regularization of Urban Land in Peru,” Land Lines, May 1998.
Peter M. Ward is professor of sociology and of public affairs at the University of Texas at Austin and a faculty associate of the Lincoln Institute. Among his many books is Methodology for Land and Housing Market Analysis, coedited with Gareth Jones and published by the Lincoln Institute in 1994.
Value capture is an increasingly popular concept that seeks to capture for public benefit all or part of the increments in land value resulting from community, rather than private, investments and actions. Yet, based on the Lincoln Institute’s experience in sponsoring many educational and research programs dealing with value capture policies in Latin America, it is also quite controversial.
This article addresses some of the contentious and persistent issues that have engaged participants in the ongoing debate over value capture, ranging from basic concerns, such as the proper understanding of the legal basis for land property rights, to larger political questions raised by new or higher charges on real estate property. Technical issues also are involved, such as distinguishing land value increments (or plusvalías) attributed to specific public investments or planning decisions from other more general sources or factors that influence land markets, as well as pragmatic challenges that arise in selecting the right instrument for the right circumstances at the right time.
To gain a better understanding of value capture, one cannot rely simply on technical arguments or expert authorities. At the same time, one cannot dismiss the issue on purely political grounds by attributing the main obstacles to the implementation of value capture policies to well-positioned interest groups. Rather, a considerable share of the “unexplained variance” in the application of value capture seems to be the result of inadequate information or misunderstanding held by major stakeholders in the debate.
Figure 1 summarizes 10 contentious value capture issues; items 1, 2 and 3 are discussed briefly below.
Unfair Charges for the Poor
Although support for direct subsidies or grants to the poor is waning in Latin America, many still believe that the poor should not pay for urban services, or should be exempted from taxes and other charges on their land, as is required by many of the more progressive value capture policies and laws.
A common argument in favor of exempting the poor from such charges raises an intergenerational dilemma: since wealthy residents for many years have enjoyed urban services that they did not pay for, why should the poor be charged now for services that they need and deserve? Another argument centers on the idea that most land value increments in poor areas have in fact been generated by the poor themselves, through sweat equity or private schemes to access basic services in their areas, not through public intervention. Some recognize that urban upgrading programs simply bring poor settlements to the first stage of the urbanization process, which is a bare minimum for participation in regular land markets. Others believe that even a socially neutral value capture instrument may produce a regressive result, perpetuating the disparity between the rich and the poor in the context of inequitable access to urban facilities and services, as is the case in most Latin American cities (Furtado 2000).
On the other end of the spectrum are those who argue that value capture payments are part of the poor sector’s claim to full citizenship, including the right to demand attention from the government. There are many examples where the poor have been eager to pay for receiving services (such as water systems, public lighting and flood control) since the cost of not accessing them is perceived to be higher than the actual payment. This was the case in Lima, Peru, in the early 1990s when more than 30 poor communities participated in a public service program that included payment for the cost of the services provided.
A more theoretical and perhaps less intuitive argument considers the capitalization effect of any charge on land prices. That effect is the reduction (or increase) of the current market price of land by the capitalized or discounted sum of the costs (or benefits) affecting the future earnings the property is expected to generate. To the extent that value capture charges on regularized or upgraded areas are integrated in the expectations regarding the future burden imposed on unserviced land bought from illegal or pirate subdividers, they would tend to be capitalized in the price that buyers would be willing to pay or the subdivider was able to charge (Smolka 2003). Although the poor would end up paying the same amount over time, the money would go to the local public treasury rather than the subdivider’s pocket.
Incidently, a common but mistaken view holds that such charges (value capture or land value taxes) are inflationary or increase the market price of land. Although the capitalization effect is complicated, most people can understand a situation comparing two otherwise identical apartments, where the one located in a building with a higher condo fee would get a lower rent in the marketplace than the apartment with a smaller fee. The same line of reasoning may be used to explain why there is no double taxation between value capture and the property tax. The relevant land value increment resulting from some public intervention accumulates or adds to an observed base market price that already is net of the capitalized effect of any anticipated future benefits or burdens, including the property tax.
Acquired Rights When Changing Land Uses
Although few would argue that expectations play a crucial role in determining land prices, it is widely considered unfair if price compensation falls below current market prices. This idea is now beginning to change, as reflected in recent legislation. For example, Law 388 of 1997 in Colombia allows for public acquisition of land at fair market prices, but not including the increment of land value resulting from previous public investments or changes in regulatory land uses (see article by Maldonado and Smolka, page 15). The same principle is stated in Brazil’s new City Statute (Law 10.257 of 2001) when land expropriation is used as a sanction against a landowner who is not complying with social uses of the land. Many lawyers agree that expectations do not create rights; therefore, expectations not realized should not be compensated. The social unrest around public land acquisition that led to the postponement of Mexico City’s proposed new airport mega-project vividly illustrates this problem.
It is hard for the typical landowner who in good faith bought a piece of land with the expectation of using its development potential to understand why he should not be compensated for the loss of that land at the current market price or at least the acquisition price, even if the development rights had not been exercised. However, the result often depends on the extent to which the new policy is actually implemented. In practice, prices reflect expectations regarding the (usually weak) enforcement of existing legislation, including legal variances or loopholes in the relevant fiscal and regulatory environment. This has been the case in most court decisions regarding fair compensation on public land acquisition processes and on claims from landowners (or developers) on whom local administrations impose plusvalías charges. A more pragmatic argument is that rights may indeed be restricted by a new legislation or zoning code, as long as it is accompanied by adequate transition rules to protect the rights of those who had previous legitimate claims. Others defend the transition process as an indispensable step toward allowing the market to gradually absorb such changes.
Economists struggle to convey the importance of expectations in determining the structure of current observed land prices. How the future affects current land prices is in fact harder to express to the general public than the notion that current prices reflect rights as realized in comparable properties in the past. In Latin America expectations associated with land uses are not always related to zoning or building codes, but rather to land speculation. It may be of interest to note that whereas speculation in Latin America is associated with long-term retention of land, in North America it is associated more with rapid turnover of properties. The phenomenon of land retention for future development, with the consequent private appropriation of unearned increments in land values, has stymied urban planning and development ever since cities began expanding rapidly over many decades.
Asymmetrical Compensation for Wipeouts
The debate over value capture (i.e., capturing land value increments, windfalls or plusvalías) inevitably raises the question: What about the wipeouts (minusvalías)? The common perception is that governments are more eager to approve legislation to capture land value increments than to provide legal protections for citizens against takings or arbitrary compensation for equally predictable losses (minusvalías). The Latin American record has shown, however, that the balance between the plusvalías captured and the minusvalías paid for is clearly negative. The amount paid in compensation to landowners surpasses by far the small and sporadic gains the public has been able to recover from the direct benefits it generates for private properties.
All rents, and land prices for that matter, are in essence nothing more than accumulated plusvalías, or land value increments, over time, echoing Henry George’s argument for full confiscation of land rents. Thus, the alleged minusvalías are considered incidental and just part of a value to which individual rights are not (or should not be) absolute. The debate on this asymmetry bears directly on the proper definition of wipeouts and on how those losses are understood, which raises the issue of development rights. While some are willing to restrict the compensation for land and building improvements that the owner may lose, others argue that development rights are permanently built in as an inherent attribute of the land.
In practice it is not easy to make these arguments. What may be valid in the aggregate does not necessarily hold true for the part, since individual landowners consider it a loss in land value when, for example, a walled expressway cuts across their back yard or a viaduct blocks their view and produces noise and pollution. The average citizen is not easily convinced by the above arguments. The quest for symmetrical treatment is too socially and culturally sensitive to be ignored.
Transfer of development rights (TDRs)—an instrument originally conceived for compensating minusvalías from historical, architectural, cultural or environmental preservation ordinances for plusvalías somewhere else—has now been extended to mitigate other legitimate claims for minusvalías compensation. Some argue that regular compensation for wipeouts is a guarantee, making it easier to accept payments for windfalls. Under the equity principle, planning decisions including zoning schemes are recognized as potentially unfair with regard to the distribution of values in land markets. However ingenious the TDR instrument may appear, it does not help clarify the issues at stake. On the contrary, it adds to the debate since it simultaneously recognizes the right for minusvalías to be compensated and sanctions the right of individuals to plusvalías, reintroducing the question of private appropriations of community values.
Final Comments
The complex debates over value capture policies and instruments in Latin America indicate that much remains to be researched and learned. If the issues do not necessarily have a single answer, the arguments discussed here demonstrate that a significant portion of the resistance to such ideas may be attributed to misconceptions and insufficient information. Although the positions taken by different groups are not as clear-cut or coherent as expected, perceptions and attitudes do change, as the accompanying article indicates.
Martim O. Smolka is a senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean. Fernanda Furtado is a fellow of the Institute and a professor in the Urbanism Department at the Fluminense Federal University in Niteroi, Brazil.
References
Furtado, Fernanda. 2000. Rethinking value capture policies for Latin America. Land Lines 12 (3): 8–10.
Smolka, Martim O. 2003. Informality, urban poverty and land market prices. Land Lines 15 (1): 4–7.
Figure 1: Contentious Propositions and Commentaries on Value Capture
Proposition Commentary
1. It is unfair to charge the urban poor who benefit from regularization or upgrading programs. Evidence shows that expectations regarding publicly funded future upgrading programs lead to higher markups or premiums on current land prices in irregular or illegal settlements. Charging for such benefits would simply switch the recipient of a payment burden that is already being imposed on the poor from the subdivider to the government collecting the charge.
2. Urban land policy must take into account previous development rights, for they are acquired rights. Although expectations are an important part of land market prices, they do not create rights. Zoning designations or development rights, when not realized, are not acquired rights and therefore they can be taken without compensation.
3. Minusvalías are not compensated for; the asymmetry between plusvalías and minusvalías is unfair. Minusvalías are the exception in Latin American cities where land value increments are much higher than the cost of servicing land. In practice, however, public compensation to private owners usually far surpasses collection through value capture policies.
4. Land value capture policy is “communist.” Paying for “free rides” is certainly not a communist idea. One is reminded of mainstream economic theories regarding the merits of a system where individuals and social costs and benefits converge at the margin.
5. Value capture over and above the property tax implies double taxation. In effect, observed land prices to which land value increments apply are already net of the capitalization effect of property tax on land values.
6. Value capture distorts the functioning of the land market. In actuality, it’s the opposite: uncontrolled land value increments distort the behavior of agents. The presence of plusvalías is as distorting a factor for urban development as inflation is for economic development in general.
7. Private appropriation of land value increments is no more objectionable than similar windfalls obtained in capital markets. There is a fundamental conceptual difference. In capital markets equity and bonds are issued against productive investments as collateral for increases in productivity in individual businesses. In the land market, by contrast, land value increments result from the community effort, not individual effort.
8. Value capture is technically impractical because it is impossible to measure the land value increment. With the technical resources available today it is ludicrous to think it “can’t be done.” Ingenious and practical solutions have been developed in Cartagena, Colombia, and Porto Alegre, Brazil, for example.
9. Value capture is overwhelmingly rejected by the citizens, and therefore is politically impractical. The privileged few are the main source of rejection, not the poorer majority of the population who often are charged higher prices in order to access public services through informal arrangements.
10. The amount that can be collected with supplementary value capture instruments is a negligible amount in the public budget. Because of limited collection of the property tax in Latin America, value capture resources can assume an important role in financing urban development. Besides, use of value capture brings to light plusvalías, which has traditionally been a key source of corruption, and thus contributes to a healthier fiscal environment.
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Thomas A. Jaconetty is the chief deputy commissioner of the Board of Review (formerly the Board of Appeals) of Cook County, Illinois. During the past 24 years he has been involved in the disposition or review of taxes on more than 600,000 parcels of real estate. He is a member of the International Association of Assessing Officers (IAAO); the Chicago, Illinois State (ISBA) and American Bar Associations; the Justinian Society of Lawyers; and many other professional associations. He has served as a member and chair of the ISBA State and Local Taxation Section Council and contributed to the Illinois Department of Revenue’s Recodification Project.
A certified review appraiser and formerly an arbitrator for the Circuit Court of Cook County, Jaconetty has authored numerous articles and chapters for legal and taxation publications, edited three books and is working on a fourth. He has lectured at or moderated many educational programs on property taxation and assessment administration, and has published over a dozen articles on those topics. In 1998 he was appointed to the Planning Committee of the National Conference of State Tax Judges, and he served as conference chairman for the past two years.
Land Lines: How did you first become involved with the Lincoln Institute?
Thomas Jaconetty: I was familiar with the Institute’s work through its presentations at the annual conferences of the International Association of Assessing Officers (IAAO) and various other educational seminars. In 1994 the chairman of the National Conference of State Tax Judges, Ignatius MacLellan of the New Hampshire Board of Tax and Land Appeals, invited me to attend the conference after reviewing articles I had written on “Highest and Best Use” and “Valuation of Federally Subsidized Housing.” I found the experience invigorating, challenging and intellectually stimulating. The conference was and continues to be the best seminar in which I am involved each year, and I attend quite a few.
LL: As the past chairman, how do you see the role of the National Conference?
TJ: For 25 years the conference has functioned as a clearinghouse of ideas for officials exercising judicial or quasi-judicial powers over tax cases for statewide or regional jurisdictions. Noted authorities in the field, state tax court judges and officials of established tax courts are drawn together in an informal, collegial environment. The conference encourages improved decision making, the exchange of data and resources, the analysis of complex legal issues, and an avenue for a free-flowing interchange of ideas. The personal and professional relationships are open, friendly and dynamic, and there is plenty of room for divergent opinion, eclectic thought and agreement to disagree.
The Planning Committee of about 15 regular participants develops annual programs, and the rest of the members are actively involved with making presentations, offering suggestions, working on committees, attending the sessions and contributing to the overall educational experience. The annual fall conference is the most significant opportunity for formal interaction, but ongoing discussions are supported by the use of e-mail, the Lincoln Web site and the members’ professional involvement in other organizations.
LL: Why is it important for tax adjudicators to have this forum?
TJ: We are surrounded by ever-changing ideas and theories that we must balance against time-honored principles of taxation, complex economic relationships and the expectations of government. Each state has individual statutes and case law, but there is a high level of commonality among basic tax principles and a finite number of responses to factual situations. In spite of the many recurring and vexing issues that confront us, regular communication offers an opportunity to encourage consistency and consensus on the one hand and divergent opinion and reasoned dissent on the other. Members actively seek suggestions, advice and even help from their colleagues, who eagerly and generously respond.
LL: How have you seen the National Conference evolve during the years of your involvement?
TJ: Actually, there has been a remarkable level of consistency. There has been a core group of representatives from about 15 states and another dozen or so that change over time. Many members predate my involvement and others are very new. The most significant changes have been the enhanced communication offered by e-mail and the willingness of the group to probe into ethical, theoretical, decision-making and policy-based questions. There also has been a noticeable increase in volunteerism and in the number of women who are active participants.
I think there is a growing awareness that the deference given to any fact-finding agency (such as the state tax courts from whence our members come) creates a complementary responsibility to evaluate tax controversies within a framework that addresses all of the pertinent legal, valuation, philosophical and public policy issues. From all of that we hope to attain “justice,” which James Madison argued “is the end of government.”
LL: What do you see as the greatest challenges to the conference?
TJ: Remaining timely and relevant, and maintaining a cutting-edge outlook. Not every ascendant theory is always supportable or reasonable, but we seek to remain receptive, open and flexible while respecting the basic principles of state and local taxation that have stood the test of time. As issues become more complex and multi-jurisdictional, there is always a tug-of-war between local control and innovation versus national consistency and uniformity. This era of enormous budgetary constraints on state and local agencies places a premium on knowing where to go for expertise.
We face new challenges and are learning every day, and the conference presents the opportunity to encourage that growth. As John Quincy Adams said, “To furnish the means of acquiring knowledge is . . . the greatest benefit that can be conferred upon mankind.” We are also working to increase our membership and recruit more participation from states not currently represented. The optimum goal is to have around 55 to 60 active participants at any one time.
LL: What role does the Lincoln Institute play?
TJ: It is the heart and the soul of the conference. Especially in these trying economic times, without the Institute’s support many of our members would not have the local funding and financial wherewithal to attend the conference. And, without the organizing ability of the Institute staff, there would be no conference. The Lincoln Institute is uniquely qualified to create the healthy intellectual environment that brings the tax policy, legislative, academic, practitioner and administrative points of view before those very persons who decide the cases and, in so doing, “make the law.”
LL: You alluded to policy. Should judges and tax adjudicators be involved in considering public policy?
TJ: I can only suggest my own view. How judges and adjudicative bodies rule is almost inevitably a reflection of what they learn, know, believe, have proven before them, sense and comprehend, as well as what appears to be just. Everything must be taken against the backdrop of the purposes of the law and the ends that the law seeks to achieve. The more informed, eclectic, analytical and open the decision maker, the better the outcome.
The valuation of contaminated property (brownfields) and subsidized housing are two real property tax areas that immediately come to mind. These are technical issues, but they require an appreciation of the larger context and policy implications, as well as the proper balance between legislation and its interpretation.
The Lincoln Institute has had a significant and salutary impact on the development of sound tax policy. Henry George, whose writings inspire the Institute’s work, addressed these issues in The Land Question “[Taxation] must not take from individuals what rightfully belongs to individuals.” In Progress and Poverty he stated, “It is the taking by the community, for the use of the community, of that value which is the creation of the community.” But, as an exercise of power, it “must not repress industry . . . check commerce . . . [or] punish thrift . . .”
LL: What are some of the major tax issues facing tribunals today?
TJ: On the real property taxation side there is the taxation of contaminated property; the use and misuse of the cost approach; valuation of subsidized housing; the effect of low-income housing tax credited property; and the changing face of charitable and nonprofit entities. There are so many other issues: the application of traditional sales, use, gross receipts and income tax principles to an ever-expanding and global economy; related questions of nexus jurisdiction and extraterritorial power; the impact of e-commerce; the clash and interrelationship of the due process and commerce clauses; local autonomy challenged by movements to adopt model acts.
Other more general concerns include alternative dispute resolution; pro se litigants; ethics (appraiser, assessor, judicial); regulation versus deregulation; court management; and the role of policy in decision making. Added to these are the routine daily determinations that must be made by tribunals and agencies that form the grist of the taxation process, which is the lifeblood of government—that which Oliver Wendell Holmes characterized as “what we pay for civilized society.”
LL: How does the National Conference of State Tax Judges interact with other professional associations?
TJ: Many members of the conference are active at the state and local level with continuing legal education (CLE), appraisal or assessment organizations, such as seminars offered with the Appraisal Institute. Others take part in presentations sponsored by local directors of revenue or bar-related symposia on tax issues. Some sit on advisory commissions, boards, panels and task forces. Still others, including myself, have a continuing relationship with the IAAO, which offers an especially valuable and practical access to the assessment side of the real property world.
LL: Any final thoughts on the conference and its future?
TJ: Having just completed my two-year term as chairman, I hope it can be said that the conference maintained the high standards set by my immediate predecessors—Ignatius MacLellan, Joseph Small and Blaine Davis. I certainly feel that the future is in capable hands with our new chair, Arnold Aronson. With the biannual rotation of the conference to different locations around the U.S., it returns to Cambridge next year to celebrate its twenty-fifth year. I will simply echo what many of us say every year when we convene: This conference is the finest and most beneficial professional education endeavor in which any of us are engaged.
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Compulsory purchase, expropriation, eminent domain, or simply “taking” are different names for the legal institution that allows governments to acquire property against the will of its owner in order to fulfill some public purpose. This tool has been used for a long time as a major instrument of land policy, but now it is subject to a number of criticisms and mounting social resistance in many parts of the world. Campaigns for housing rights, movements for the defense of property rights, and legislative and judiciary activism are among the factors changing the conditions under which governments exercise their power of eminent domain.
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Across the country, decision makers at the local and state levels increasingly are turning to new methods for resolving conflicts that arise during land use decision making processes. For disputes over permitting or enforcement of local and state land use regulations, mediation is considered a reasonable alternative to at least some litigation. Although mediation has successfully resolved many land use disputes, its use typically has been applied ad hoc as inclination and resources determine.
To better understand the use of mediation across a land use decision-making system within a single state, the Consensus Building Institute (CBI) and Green Mountain Environmental Resolutions (GMER) conducted an 18-month screening and evaluation study in Vermont.
Mediation and Land Use Disputes
Previous studies by the Lincoln Institute of Land Policy and the Consensus Building Institute have demonstrated that negotiation and mediation can be effective in resolving land use disputes. A successful mediation program requires selecting suitable cases for mediation at the right time in the process, and matching them with appropriate forms of mediation assistance.
Although mediation is widely used in some areas of law, such as family or employment cases, its application in land use law has been limited. There is no systematic program or set of programs that integrates mediation into the land use permitting process at all levels, from local planning boards to state courts. Increasing the use of mediation and integrating it into the land use permit application and appeal process can reduce the burden on valuable judicial resources, save the parties time and money, and, perhaps most important, resolve disputes that otherwise could divide a community into opposing camps. This study of Vermont aimed to identify lessons that can inform the land use decision-making process in other states.
Methodology
Vermont’s manageable size, its diversity of small cities and rural towns, and the frequent use of mediation, especially at the court level, made it an ideal laboratory in which to learn how mediation might be better integrated into different levels of land use decision making. Vermont also has a strong land use planning law, Act 250, passed in 1970 to protect the environment, balance growth and development needs, and provide a forum for neighbors, municipalities, and other interest groups to voice their concerns. Depending on the nature of a proposed development project, an applicant may need to obtain permits from a local board, a regional commission, various state agencies, or federal agencies.
As in most states, land use disputants in Vermont may utilize mediation via one of two routes: when there is consensus to try it, or in court when a judge orders mediation or a hearing officer suggests mediation at a prehearing conference.
This study investigated two methods for identifying cases that might be appropriate for mediation. First, we sought to better understand action at the state court level, after other opportunities for consensus building and mediation had failed. In collaboration with the Vermont Environmental Court, CBI developed a screening and evaluation process for 285 active land use cases in the court between July 1, 2006 and December 31, 2007. Judges were asked to fill out a form to identify why and how they screened each case for mediation, and the parties were asked to complete an evaluation form after the mediation ended.
Second, GMER and CBI developed a protocol to determine whether it was possible to identify cases appropriate for mediation at both local and Act 250 levels prior to the appeal stage. Over the 18-month study period, GMER screened 54 contested Act 250 permit applications. Most cases that make their way to the Act 250 and Vermont Environmental Court dispute systems start at the local level. However, despite many efforts by GMER to identify local-level cases to be screened, only 13 local cases were reviewed.
Nine Lessons Learned
1: Screening for mediation assists with settlement.
Mediation screening—that is, evaluation of the appropriateness of mediation for a particular case—prior to proceeding with traditional avenues of land use conflict resolution is an effective tool for encouraging settlement as a general approach; encouraging mediation specifically; and distinguishing among cases that are more amenable to resolution and those that require more formal quasi-judicial or judicial decision making. Given the current barriers to mediation—lack of knowledge about mediation, jointly finding a mediator, and simply communicating with the opposing party—screening is an effective tool to increase its use.
In the Act 250 cases, the act of screening itself seemed to encourage informal negotiations and settlement in some instances (figure 1). Many of the screenings were essentially informal phone mediations that included discussions of the parties’ interests and possible options to satisfy those interests.
2: Screening criteria are useful but not fully determinative.
There is no simple formula or correlation between key factors in a case and the parties’ willingness to mediate as a way to successfully resolve issues. However, the data on screening do suggest a few key criteria that are important in determining if a case is more likely to be recommended for mediation.
The data also suggest that some criteria are not important in determining whether mediation is appropriate for a specific case.
3: The screener’s qualifications and credibility do matter.
A mediation screener for land use disputes requires a specific skill set, knowledge base, and credibility. At the Environmental Court level, a judge’s expertise in land use issues, law, and regulatory structure allows a more informed assessment of cases amenable to mediation. Analysis of the court’s screening data concluded that the two most important factors in determining the appropiateness of mediation were the issue of law at stake and the judge’s “sense” of settlement potential. Both are professional judgments rather than more formulaic means of determining appropriateness. Furthermore, the judge’s authority gives the resulting determination legitimacy.
In a nonjudicial setting such as a permitting body, a screener without legal authority or stature can also be effective. Most parties will participate and take seriously the recommendations of the screener, as long as the screener has the express support and legitimacy provided by an official governing body.
4: Screening program design is also important for legitimacy.
As part of the research, we established and implemented the screening program for the District Commissions, entities that provide review under Act 250. This program was highly instructive because it raised several key issues. The primary question was whether screeners should be part of or separate and independent from an appropriate government agency (table 1). A secondary concern was whether a screener might also later mediate the case. Protocols can be used to avoid or minimize the perception of any potential conflict of interest.
A few survey respondents raised concern that the Act 250 screener was also available to mediate the cases screened, though the screener always provided the parties a roster of mediators from which to choose. The concerns were about ethics (Can one conduct a fair and neutral screening when one has both the economic and professional incentive to recommend mediation in order to then mediate?) and the marketplace (Is it fair to and competitive for other mediators if the screener has an “inside track” on certain cases?).
We assume that screeners as mediators may be influenced by the opportunity to mediate, if they are eligible. We would argue that this incentive is not merely financial, but also professional in the sense that one wishes to practice one’s craft. Nonetheless, countervailing arguments suggest that a strict separation of screening and mediation poses an equally difficult set of problems.
5: Land use mediation may be more effective in helping parties reach a settlement than in restoring relationships.
Data gathered through the court mediation evaluation forms offer a somewhat surprising reflection on how participants value their mediation experience. While mediation is often lauded for its contributions to improving relationships among parties, evaluation survey results suggest that parties valued mediation more for its ability to make them consider options than for its impact on their relationship with other parties.
Sixty-six percent of participants reported that the mediation process encouraged them to consider various options for resolving the dispute (59 percent [154] agreed and 7 percent [18] strongly agreed). On the other hand, 42 percent of respondents felt that at the end of the mediation process they were better able to discuss and seek to resolve problems with other parties on this project (39 percent [102] agreed and 3 percent [8] strongly agreed). While one might wish, optimistically, for a mediation program that restores relationships and rebuilds social capital, it seems that participants are more interested in exploring various options for settlement than in broader social or relational goals.
6: Land use mediation may not always result in satisfying agreements, but it generally results in satisfaction with the process.
Parties support mediation and are willing to participate again, despite indications by many that their most recent experience did not result in an agreement that satisfied them. Figure 2 shows that 40 percent agreed that mediation resulted in an agreement that was satisfying to them (88 agreed and 15 strongly agreed), while 35 percent disagreed (55 strongly disagreed and 36 disagreed).
Despite these findings, when asked if they would participate in a mediation again, respondents show more varied results (figure 3). More than 50 (131) agreed and 17 percent (45) strongly agreed to participate again, while only 19 percent (30) disagreed and 7 percent (19) strongly disagreed.
We interpret these data to mean that the agreement reached was tolerable, given their constrained choices. The mediation process more often than not seems to have offered enough benefits, cost or time savings, or some other advantage that many respondents would be willing to participate again.
The evaluation process did reveal some concerns about the role of pro se parties (who represent themselves without an attorney). Some pro se parties expressed frustration with the mediation process, which they felt did not provide an adequate forum for exploring and resolving the full range of issue that concerned them. Other parties expressed their own frustration with the pro se parties, whom they felt slowed down the process and demanded too much time from the mediator. Additional research on best practices for defining and communicating the role of pro se parties could improve overall satisfaction with the mediation process.
7: Mediation of particular issues does not relieve the larger burden on municipalities to make complex decisions on land use projects.
Lower levels of satisfaction were expressed by town officials than other parties, which suggests that mediation in and of itself is not assisting local officials to the extent one might hope. Town representatives were more likely to disagree or strongly disagree (56 percent) that the mediation resulted in an agreement that was satisfying to them than were applicants (36 percent), agencies (36 percent), and interested parties (35 percent).
By the time cases, especially enforcement cases, reach the Environmental Court, town officials may feel they have already tried to accommodate applicants and thus are less enthusiastic about mediation with parties who, in their perspective, have been “recalcitrant.” A court decision, even if it adopts a mediated settlement, may not resolve an entire dispute. Mediation may resolve issues pending before the court, but does not resolve all barriers to implementation of an agreement at the local level. This finding suggests that municipalities may need more assistance, not only in mediation of narrowed issues, but also in more comprehensive consensus building or public participation efforts.
8: Encouraging mediation at the municipal level remains challenging.
The research team was not successful in instituting any systematic local approaches to screening and mediation, despite an intensive outreach effort; a no-cost screening service; the support of mediation at the Act 250 and Court levels; a state generally amenable to alternative forms of dispute resolution; and a relatively vigorous development climate during the study.
Various factors may explain this resistance. The single largest obstacle on the local level is that in most cases the permitting bodies do not know if an application will be opposed until the hearing begins. Furthermore, most applications have only one hearing day, so there is little opportunity for mediation screening. Hearings that last multiple days clearly have other options.
Other obstacles include the fact that mediation as commonly understood may be introduced too early for parties wishing to see how they might fare in the standard administrative process. Local officials may view mediation as usurping their role. The status quo of existing administrative processes may simply be considered “good enough.” Town budgets may account for potential litigation, but not be flexible enough to fund mediation. Some officials may not know enough about mediation or simply be uninformed about its benefits. There may be too few cases in most municipalities in a rural state like Vermont to establish any programmatic approach.
In any case, this study reinforced the assumption that administering mediation at the local level is difficult, however promising the “idea” of mediation may be in assisting communities and their citizens.
9: The Environmental Court can influence attitudes toward mediation.
The Environmental Court’s embrace of mediation as a key tool to its proceedings appears to have an interesting effect on municipal land use decisions, despite the challenges at the local level. It is widely perceived (though inaccurately) among local and regional land use professionals across the state that if a case proceeds to the Environmental Court it “almost always” will be ordered into mediation. The court, in fact, is quite careful about referrals. During our study period, the court referred fewer than half of its cases to mediation.
This finding points to at least two interesting implications for a more rigorous, system-wide approach to mediation and dispute resolution. First, the data suggest that a powerful land use body’s support of mediation has a meaningful impact on perceptions of mediation across the system. Second, the active support of mediation by a body such as the court has likely salutary effects on settlements that can occur earlier in the process. This also suggests that when enough of a land use system’s regulatory bodies support and encourage mediation, a culture of settlement and dispute resolution may take hold.
Conclusions
This study supports the assertion that mediation is useful in land use conflicts. Upon evaluation of nearly 300 Vermont land use cases at the local, Act 250, and Environmental Court levels, this study found that mediation screening and actual mediation are effective tools for targeting and resolving many cases. As disputes become more complex, and resources, time, and money for resolving land use disputes become scarcer, it will be important to find efficient and reliable methods for settling cases. Mediation and mediation screening hold great potential for meeting those goals.
Related Publications
Susskind, Lawrence, Ole Amundsen, and Masahiro Matsuura. 1999. Using Assisted Negotiation to Settle Land Use Disputes: A Guidebook for Public Officials. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Susskind, Lawrence, Mieke van der Wansem, and Armand Ciccarelli. 2000. Mediating Land Use Disputes: Pros and Cons. Cambridge, MA; Lincoln Institute of Land Policy.
About the Authors
Patrick Field is managing director of the Consensus Building Institute in Cambridge, Massachusetts, as well as associate director of the MIT-Harvard Public Disputes Program and senior fellow at the Center for Natural Resources and Environmental Policy of the University of Montana in Missoula.
Kate Harvey is an associate at the Consensus Building Institute.
Matt Strassberg is an director of the Environmental Mediation Center and principal of Green Mountain Environmental Resolutions based in Moretown, Vermont.
This research was made possible by the generous support of the JAMS Foundation and the Lincoln Institute of Land Policy.
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El exceso de derechos de desarrollo y las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria actualmente reducen la calidad de vida, sesgan los patrones de desarrollo y los mercados inmobiliarios, dañan los ecosistemas y reducen la salud fiscal en muchas comunidades de la región intermontañosa del oeste de los Estados Unidos. Con posterioridad a la caída inmobiliaria de 2007, que golpeó fuertemente en muchos lugares de la región, los caminos erosionados presentes en las subdivisiones atraviesan actualmente las tierras de cultivo y muchos paisajes rurales y suburbanos continúan viéndose salpicados por solitarias viviendas “modelo”. Algunas de estas subdivisiones están desocupadas, pero otras se encuentran parcialmente ocupadas y requieren la prestación de servicios públicos a vecindarios lejanos que generan muy pocos ingresos fiscales. En aquellas jurisdicciones en donde podían venderse lotes antes de que se completara la infraestructura, muchas personas terminaron siendo propietarias de una parcela en la que se suponía que existiría un desarrollo de alto nivel y actualmente sólo existe poco más que un plano catastral.
Estos desarrollos interrumpidos, conocidos coloquialmente como subdivisiones “zombies”, son los muertos vivientes del mercado inmobiliario. Acorralados por problemas financieros o legales, los proyectos que una vez fueran muy prometedores actualmente están afectando a sus entornos con riesgos para la salud y seguridad de los habitantes, deterioro, disminución del valor de las propiedades, amenazas a las finanzas municipales, recursos naturales sobreexplotados, patrones de desarrollo fragmentados y otras distorsiones en los mercados inmobiliarios municipales.
Este artículo presenta un panorama general del contexto económico que promovió tal exceso de derechos en la región oeste, y de las medidas de planificación y control del desarrollo a nivel municipal que influyen en la forma en que dichas fuerzas del mercado actúan en una comunidad determinada. Además se describe de qué manera tres comunidades de la región intermontañosa del oeste rediseñaron las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria que existían en sus jurisdicciones, y la forma en que dichas medidas están facilitando la recuperación, generando entornos de crecimiento más sustentables, mejorando el valor de las propiedades, y conservando el suelo y el hábitat de vida silvestre.
El trasfondo económico que fomentó el desarrollo excesivo en la región oeste
En la región intermontañosa del oeste, donde abundan los terrenos y el crecimiento rápido es algo común, no es raro que los gobiernos municipales otorguen derechos de desarrollo con una gran anticipación a la demanda de viviendas por parte del mercado. Los ciclos de auge y caída tampoco son una rareza en esta región. Sin embargo, la magnitud de la Gran Recesión amplificó la frecuencia del exceso de derechos y exacerbó el daño que provocaban en las comunidades adyacentes. Sólo en la región intermontañosa del oeste, existen millones de lotes vacantes con derechos de desarrollo. A lo largo de muchos condados en esta región, el índice de parcelas desocupadas en las subdivisiones representa aproximadamente del 15 por ciento a dos tercios de la totalidad de los lotes (ver tablas 1 y 2).
A medida que la economía se va recuperando, ¿corregirá el mercado este exceso de derechos de desarrollo, incentivando así a los promotores inmobiliarios a construir en subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria o a rediseñar aquellas que no reflejan la demanda del mercado? En algunos lugares, sí; en otros, no es muy probable. Las subdivisiones están diseñadas para ser divisiones semipermanentes del suelo. Aunque muchas áreas en la región intermontañosa del oeste están recuperándose con vigor, muchas subdivisiones todavía permanecen sujetas a ejecución hipotecaria, con derechos de desarrollo vencidos, con pocos o ningún residente, derechos de propiedad fragmentados, mejoras en la infraestructura realizadas en forma parcial o deterioradas, y mecanismos débiles o inexistentes para mantener los nuevos servicios. Si no se hace algo al respecto, estos desarrollos interrumpidos continuarán debilitando la salud fiscal y la calidad de vida de las áreas afectadas.
La complejidad de revisar los derechos de desarrollo
Las jurisdicciones municipales forjan el futuro de sus comunidades mediante el otorgamiento de derechos sobre el suelo, la aprobación de subdivisiones y la concesión de subsecuentes permisos de desarrollo. Estas medidas dan como resultado compromisos del uso del suelo que resultan difíciles de cambiar en el futuro, establecen estándares de desarrollo y, por lo general, comprometen a la comunidad a soportar importantes costos a largo plazo en los servicios.
La figura 1 demuestra que resulta mucho más fácil abordar el tema del exceso de derechos cuando se trata simplemente de subdivisiones catastrales sobre papel, con un solo propietario, sin mejoras, sin lotes vendidos y sin viviendas construidas. A medida que el estado de la subdivisión va avanzando desde un plano catastral a un desarrollo parcialmente construido, al tiempo que se involucran en el proyecto varios propietarios, o el encargado de la subdivisión ya ha comenzado a instalar mejoras, o varios propietarios han construido viviendas, los problemas se van haciendo cada vez más complejos y las opciones para resolverlos son cada vez más reducidas.
La revisión o revocación de un plano catastral requiere la aceptación de sólo un propietario que no haya realizado ninguna inversión importante que pudiera limitar la posibilidad de modificar los planes de diseño, permitiendo así las resoluciones más simples (aunque la situación se complica más si una entidad crediticia también debe aprobar los cambios). La venta de un simple lote a un propietario en particular genera más dificultades a la hora de resolver cualquier problema de derechos que tenga la subdivisión, debido a tres cuestiones legales importantes: (1) la necesidad de proteger los derechos de propiedad de los propietarios de lotes; (2) la necesidad de preservar el acceso a los lotes vendidos; y (3) la presión para que se trate de igual manera tanto a los propietarios actuales como a los posibles propietarios en el futuro. Algunos de estos problemas pueden dar lugar a demandas legales, lo que, a su vez, puede generar un posible pasivo para la ciudad o el condado. La revisión o revocación de un plano catastral con lotes vendidos requiere que muchos propietarios se pongan de acuerdo, con la consecuente posibilidad de que cada uno de ellos decida iniciar una demanda con base en uno o varios de los mencionados fundamentos legales.
Una vez que el promotor realiza inversiones significativas en infraestructura y otras mejoras, las complicaciones se multiplican. Aunque la compra de terrenos no crea en sí misma un “derecho adquirido” para completar el desarrollo, una vez que el propietario invierte en mejoras para las futuras viviendas, resulta difícil detener la construcción de dichas viviendas sin tener que reembolsar al promotor los costos de dicha infraestructura.
Las viviendas terminadas (en particular, si varias de ellas ya están ocupadas) suman una dificultad más a la complejidad de resolver las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria. Los caminos de acceso deben conservarse y mantenerse, aun cuando las viviendas estén muy lejos unas de otras, formando patrones ineficientes. Si el promotor se comprometió a construir un campo de golf, un parque u otras atracciones para la comunidad, cada uno de los propietarios de los lotes podría reclamar el derecho a utilizar dichas atracciones, ya sea que se hayan construido o no, e independientemente de que las asociaciones para conservar dichas atracciones existan o posean la suficiente cantidad de miembros como para llevar a cabo dicha conservación. Aun cuando el promotor sea claramente responsable de construir las atracciones, el gobierno municipal podría llegar a ser responsable de las mismas si no le permite al desarrollador construir las atracciones por haber declarado desocupadas ciertas partes del plano catastral en donde se deberían haber construido dichas atracciones.
Las subdivisiones de mayor extensión que se van dividiendo en diferentes fases a lo largo de las distintas etapas de la construcción son las que generan los problemas más intrincados y de mayor alcance. Las primeras fases de la construcción pueden, en su mayoría, consistir en la venta de lotes con la mayor parte de la estructura en pie, pero las fases posteriores tal vez consistan en meros planos catastrales, sin construcciones, sin lotes vendidos y sin mejoras realizadas. De esta manera, una sola subdivisión sujeta a ejecución hipotecaria puede generar distintos tipos de problemas legales en cuanto a los derechos y, en consecuencia, puede presentar distintos niveles de riesgo y de posible responsabilidad, en diferentes zonas del desarrollo.
Cómo tres comunidades rediseñaron con éxito el exceso de derechos
Los gobiernos municipales que desean solucionar los posibles impactos negativos derivados del exceso de derechos de desarrollo y de las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria, tienen a su disposición diferentes medidas sobre el uso y la zonificación del suelo. Como resultado de nuestra investigación, hemos identificado 48 herramientas y 12 buenas prácticas, que hemos extraído de casos de estudio, lecciones impartidas por diferentes expertos en varios talleres, análisis de datos y una encuesta realizada a planificadores, promotores y propietarios en la región intermontañosa del oeste (para obtener el listado de las estrategias de prevención y tratamiento, consultar el informe completo sobre enfoque en políticas de suelo titulado Arrested Developments: Combating Zombie Subdivisions and Other Excess Entitlements). En general, estas estrategias pueden clasificarse en cuatro categorías: incentivos económicos, compra de derechos sobre el suelo o derechos de desarrollo, programas de gestión del crecimiento, y normativas sobre el desarrollo:
1. Los incentivos económicos, tales como inversiones específicas en infraestructura, exención de tarifas y racionalización de las normas, con el fin de evitar las normas regulatorias controvertidas.
2. La compra de derechos sobre el suelo o derechos de desarrollo es la forma más directa de eliminar los derechos de desarrollo indeseados, pero puede resultar muy costosa para algunas comunidades.
3. La gestión del crecimiento implica hacer uso de los límites de las áreas de servicios urbanos o adaptar los requisitos adecuados de servicios públicos con el fin de limitar nuevos derechos de desarrollo.
4. Las normativas de desarrollo, que implican llevar a cabo una rezonificación, realizar cambios en las ordenanzas sobre subdivisiones y garantías de desarrollo, iniciar procesos de desocupación de planos catastrales, y revisar los modelos de acuerdo de desarrollo.
Las tres comunidades siguientes que conforman nuestros casos de estudio utilizaron principalmente normas sobre el desarrollo. El condado de Mesa, en Colorado, y el condado de Teton, en Idaho, revisaron sus acuerdos sobre el desarrollo a fin de rediseñar las subdivisiones municipales sujetas a ejecución hipotecaria. Las tres jurisdicciones, incluyendo a la ciudad de Maricopa, en Arizona, también facilitaron las medidas de realización de nuevos planos catastrales en forma voluntaria.
De qué manera el condado de Mesa, Colorado, revisó su procedimiento para aprobación de desarrollos y abandonó los planos catastrales
Durante el período de auge y caída del petróleo en la década de 1980, el condado de Mesa, Colorado, fue una de las regiones que sufrió los peores efectos. Cuando ExxonMobil abandonó sus operaciones en el área, la población de Grand Junction (la sede del condado) disminuyó bruscamente en unos 15.000 habitantes de la noche a la mañana. Todos los desarrollos se detuvieron. Después de la caída, quedaron abandonadas más de 400 subdivisiones que comprendían cerca de 4.000 lotes en todo el condado. Aproximadamente el 20 por ciento de las subdivisiones en el condado de Mesa quedaron con acuerdos sobre mejoras en el desarrollo sin cumplir.
Cuando la clasificación crediticia de bonos del condado cayó en el año 1988, se tomaron varias medidas a fin de eliminar el exceso de derechos. El condado negoció con bancos locales y con la comunidad dedicada a los desarrollos a fin de establecer formas y procedimientos para celebrar acuerdos sobre mejoras al desarrollo. También se estableció una nueva garantía financiera, denominada “Acuerdo de desembolso para subdivisiones”, entre las entidades crediticias de la construcción y el condado. Este acuerdo permite al condado asociarse directamente con las instituciones financieras para garantizar: (1) un presupuesto para la construcción firmado de mutuo acuerdo; (2) un plazo establecido para la construcción de las mejoras; (3) un procedimiento elaborado de mutuo acuerdo, que implica inspecciones en el lugar durante la construcción, para el otorgamiento de fondos de préstamo a los promotores; y (4) el compromiso del condado de aceptar las mejoras del promotor (una vez reunidas ciertas condiciones) y de liberar al promotor de la garantía financiera.
Al condado de Mesa le llevó 15 años resolver completamente el exceso de derechos derivados de la caída de la década de 1980, pero la tarea dio sus frutos: durante la Gran Recesión, el condado tuvo el menor índice de parcelas desocupadas en las subdivisiones en relación con la totalidad de lotes subdivididos, comparado con cerca de 50 condados examinados en la región intermontañosa del oeste. Ningún promotor se echó atrás en los acuerdos de desarrollo cuando sólo se realizaron mejoras parciales. Aunque algunas subdivisiones permanecen desocupadas, todas las mejoras se han completado hasta el punto de que las parcelas estarán listas para las obras de construcción una vez que sean vendidas.
A modo de ejemplo, River Canyon (figura 2) se planificó como una subdivisión de 38 lotes sobre una superficie de 77 hectáreas. Cuando explotó la burbuja inmobiliaria en el año 2008, todo el sitio había sido ligeramente nivelado con carreteras construidas a través de las montañas, aunque no se habían completado otras mejoras ni se había vendido ninguna parcela. Al caer en cuenta de que los lotes no serían viables a corto plazo, el promotor trabajó junto con el condado para realizar nuevos planos catastrales de la subdivisión con el fin de lograr un solo lote matriz hasta que el propietario estuviera listo para solicitar una nueva revisión de la subdivisión.
Esta solución permitió que todos salieran beneficiados: el condado escapa de un contrato con el desarrollador en mora y evita la venta de lotes a muchos propietarios con los que le resultaría muy difícil coordinar la construcción de mejoras en las subdivisiones. El desarrollador, por su parte, evita el costo de instalar servicios y pagar impuestos en propiedades desocupadas zonificadas para desarrollos residenciales.
Ahora, las entidades crediticias en el condado de Mesa por lo general alientan la consolidación de lotes registrados en el catastro, ya que muchos bancos no otorgan créditos ni prorrogan el plazo de los préstamos para construcción sin un porcentaje cierto de preventas que validen la propiedad como una inversión sólida. Por lo general, el propietario también cumple, a fin de evitar el pago de impuestos sobre propiedades residenciales desocupadas, que representan la segunda tasa de impuesto más alta en Colorado. Si la demanda de mercado repunta, el propietario puede entonces presentar los mismos planos de subdivisión para que los revise el condado, para cumplir con las normas vigentes. Si los planos todavía cumplen con las normas, el promotor puede entonces iniciar allí el proceso de subdivisión. El condado de Mesa consolidó parcelas de esta forma unas siete veces en total desde 2008 hasta 2012 para eliminar lotes en los que no se preveía ninguna construcción residencial en un futuro cercano.
De qué manera la ciudad de Maricopa, Arizona, se asoció con el sector privado para convertir parcelas sujetas a ejecución hipotecaria en lotes con fines no residenciales
Maricopa fue declarada municipio en 2003, en los primeros años del auge inmobiliario de Arizona. Esta ciudad es una más de las típicas entre muchas comunidades exurbanas nuevas dentro de las regiones metropolitanas en crecimiento. Al enfrentar una afluencia de nuevos residentes (que debían viajar a sus empleos hasta que pudieran comprar una vivienda cerca de su trabajo), la comunidad destinó rápidamente la mayor parte del suelo disponible a derechos de subdivisión residencial. En el punto álgido del auge inmobiliario, esta pequeña ciudad, ubicada a 60 km del centro de Phoenix y a 32 km del límite urbanizado del área metropolitana de Phoenix, emitía unos 600 permisos de construcción residencial por mes.
El condado de Pinal había aprobado muchas de las subdivisiones residenciales de Maricopa antes de que la ciudad se convirtiera en un municipio, de acuerdo con el código de zonificación de 1967 del condado. De hecho, cumpliendo con la práctica estándar relativa a las nuevas ciudades convertidas en municipios, la ciudad, al principio, adoptó la ordenanza de zonificación del condado de Pinal. Durante un tiempo, la comisión de planificación y zonificación del condado siguió funcionando como el organismo de supervisión de planificación de la ciudad. Sin embargo, este antiguo código de condado rural no tenía en cuenta ni posibilitaba la creación de incentivos para los desarrollos de uso mixto, áreas con un carácter de centro de ciudad, un equilibrio entre empleos y viviendas, usos institucionales o servicios sociales. Esta falta de diversidad dio como resultado una escasez de áreas destinadas a servicios y comercios minoristas, así como también una falta de áreas destinadas a organizaciones sin fines de lucro, tales como iglesias, escuelas privadas, guarderías de niños, centros terapéuticos y servicios de salud. A medida que los nuevos residentes buscaban servicios públicos y empleos locales, esta carencia de terrenos para empleos y servicios públicos se volvió cada vez más problemática.
Cuando la Gran Recesión golpeó al país y ocurrió la caída del mercado inmobiliario, la oferta de lotes residenciales superó ampliamente la demanda, por lo que muchos de estos lotes quedaron sujetos a ejecución hipotecaria. Maricopa enfrentó este desafío y aprovechó la oportunidad para reexaminar sus patrones de crecimiento y, así, abordar el problema de la gran cantidad de subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria que plagaban la comunidad.
La ciudad decidió asociarse con el sector privado (promotores, bancos, agencias afianzadoras y otras agencias gubernamentales) a fin de solucionar el problema de las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria y la falta de uso del suelo a los fines institucionales y públicos. La primera prueba a este nuevo enfoque se dio cuando una congregación católica estaba buscando un sitio donde construir su iglesia en una zona urbana que ya tuviera la infraestructura para los servicios de agua potable, alcantarillado, etc. La ciudad de Maricopa actuó como facilitadora para poner en contacto a la iglesia con los promotores de Glennwilde, un desarrollo sujeto a ejecución hipotecaria parcialmente construido. La iglesia escogió un lugar que se encontraba en la última fase de la subdivisión y que, en ese momento, era todavía un mero plano catastral. La ciudad desocupó el plano catastral para dicho sitio y luego lo devolvió a una gran parcela que el desarrollador de Glennwilde, a su vez, vendió a la iglesia.
La construcción aún no ha comenzado, pero el proyecto ha servido como modelo para otros desarrollos interrumpidos. Las medidas tomadas en colaboración entre la ciudad, los propietarios de subdivisiones actualmente sujetas a ejecución hipotecaria y otras partes interesadas también ha inspirado la aprobación de propuestas para un centro de la Iglesia de los Santos de los Últimos Días, un centro cívico, un parque regional y una instalación multigeneracional en toda la ciudad.
De qué manera el condado de Teton, Idaho, demandó el rediseño de planos catastrales, la desocupación de lotes o la realización de nuevos catastros
El condado de Teton en Idaho, un condado rural no municipal con una población anual estimada de 10.170 habitantes, tiene un total de 9.031 lotes registrados, de los cuales 6.778 están vacantes. Aunque el índice de crecimiento anual del condado volviera al 6 por ciento al que había llegado entre los años 2000 y 2008, este inventario de lotes refleja una acumulación tal que podría adaptarse al crecimiento en los próximos 70 años. Este exceso extremo de derechos, a razón de tres lotes vacantes con derechos por cada lote desarrollado en el condado, es el resultado de tres malas decisiones tomadas por el consejo de administración entre 2003 y 2005.
En primer lugar, el condado adoptó un procedimiento fácil y rápido para que los propietarios solicitaran el derecho de modificar la categoría zonal de sus propiedades de lotes de 8 hectáreas a lotes de 1 hectárea. Ninguna de estas modificaciones zonales se otorgó junto con una propuesta de desarrollo concurrente: prácticamente todas las modificaciones se otorgaron con el fin de un desarrollo especulativo en el futuro. Era práctica normal del condado modificar las categorías zonales de cientos de hectáreas en una sola noche de audiencias públicas, ya que el orden del día de una de estas audiencias podía incluir hasta diez solicitudes de subdivisión.
En segundo lugar, la Guía de Desarrollo 2004–2010 del condado establecía un crecimiento dinámico enfocado a la construcción residencial a fin de impulsar el desarrollo económico. Sin embargo, las metas y objetivos eran vagos y el plan no especificaba el tipo y ubicación de los proyectos. Debido al rechazo de la comunidad, el documento finalmente se ignoró durante el proceso de aprobaciones y fomentó un desarrollo explosivo y sin patrones, lo que dio como resultado que, durante seis años, se tomaran decisiones sobre el uso del suelo sin ninguna estrategia coherente.
En tercer lugar, el consejo de administración del condado adoptó, en el año 2005, una ordenanza sobre Desarrollo Planificado de Unidades (PUD, por sus siglas en inglés) que establecía bonificaciones por densidad. Según las disposiciones sobre desarrollos en conjunto del PUD, los desarrolladores podían exceder los derechos zonales subyacentes hasta un 1.900 por ciento. Las típicas bonificaciones por densidad para el buen diseño establecidas en el PUD oscilan entre el 10 por ciento y el 20 por ciento. Ahora, aquellas áreas con un sistema central de agua potable clasificadas en una zonificación de 8 hectáreas (con 5 unidades cada 83 hectáreas) podían tener derecho a recibir hasta 100 unidades. Además, las normas sobre subdivisión y PUD del condado de Teton permitieron la venta de lotes antes de la instalación de la infraestructura, lo que proporcionó un gran incentivo para el desarrollo especulativo.
Con posterioridad a la caída del mercado en 2008, algunos propietarios de desarrollos incompletos comenzaron a buscar maneras de reestructurar sus subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria. En 2010, Targhee Hill Estates presentó ante el condado una propuesta para realizar un nuevo plano catastral del centro de recreación que se había construido parcialmente (ver figura 3). No obstante, en ese momento no existía ninguna ordenanza municipal, ley estatal o procedimiento legal que permitiera la realización de un nuevo plano catastral para un desarrollo ya vencido.
La Asociación de Defensores del Desarrollo Responsable del Valle del Condado de Teton (VARD, por sus siglas en inglés) intervino solicitando al condado la creación de un procedimiento que fomentara el rediseño de las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria y facilitara la realización de nuevos planos catastrales. La VARD comprendió que un rediseño del plano catastral podría reducir la intrusión en áreas naturales delicadas del condado, reducir los costos gubernamentales asociados con el desarrollo disperso y, posiblemente, reducir la cantidad de lotes vacantes mediante la colaboración con los propietarios y los promotores, a fin de agilizar los cambios en los planos catastrales existentes.
El 22 de noviembre de 2010, el consejo de administradores del condado adoptó por unanimidad una ordenanza sobre nuevos planos catastrales, que permitiría realizar de forma rápida y sin grandes costos nuevos planos catastrales de las subdivisiones, los PUD y los acuerdos de desarrollo existentes. Mediante esta ordenanza se creó un procedimiento orientado a las soluciones que permite al condado de Teton trabajar junto con los promotores, los propietarios, las entidades crediticias y otras partes interesadas a fin de resolver los proyectos complicados en los que intervienen muchos intereses de propiedad y, por lo general, implican millones de dólares en infraestructura.
La ordenanza, en primer lugar, establece cuatro categorías de cambios que puede proponer toda solicitud de nuevo plano catastral: (1) un aumento de grandes proporciones en cuanto a la escala y el impacto; (2) un aumento de menor envergadura en cuanto a la escala y el impacto; (3) una reducción de grandes proporciones en cuanto a la escala y el impacto; y (4) una reducción de menor envergadura en cuanto a la escala y el impacto. Todo aumento en el impacto podría requerir audiencias públicas y estudios adicionales, mientras que para las reducciones en el impacto, no son necesarios (en la medida de lo posible) dichos requisitos ni la revisión por parte de la agencia. Además, la ordenanza elimina la innecesaria duplicación de estudios y análisis que hubieran sido requeridos como parte de la solicitud y aprobación inicial del plano catastral. El condado de Teton también eliminó las tarifas que debían pagarse para procesar las solicitudes de nuevos planos catastrales.
El primer caso que obtuvo resultados positivos fue la realización de los nuevos planos catastrales del PUD de Canyon Creek Ranch, completado en junio de 2013. Ubicado a más de 37 km de los servicios urbanos, el proyecto Canyon Creek Ranch se aprobó originalmente en el año 2009 como un centro recreativo de estilo estancia de 350 lotes sobre aproximadamente 1.100 hectáreas, que incluía aproximadamente 25 lotes comerciales, un hipódromo y una cabaña. Después de largas negociaciones entre el equipo de promotores de Canyon Creek y el personal de la comisión de planificación del condado de Teton, el promotor propuso un nuevo plano catastral que reducía drásticamente el impacto y los efectos de este proyecto, ya que sólo incluía 21 lotes sobre la propiedad de 1.100 hectáreas. Para el promotor, este nuevo diseño reduce el precio de la infraestructura en un 97 por ciento: de US$24 millones a aproximadamente US$800.000, lo que permite que la propiedad permanezca dentro del programa de reservas de conservación y genere una fuente de ingresos, a la vez que se reducen las deudas por el impuesto sobre la propiedad. La reducción en la escala y el impacto de este nuevo diseño permitirá preservar este hábitat tan importante y mantener el paisaje rural, lo que representa un beneficio público para toda la comunidad.
Conclusión
Mientras que la recuperación del último ciclo de auge y caída es casi total en algunas áreas del país, otras comunidades seguirán sufriendo el impacto de los lotes vacantes y las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria por un largo tiempo. Los auges inmobiliarios que se den en el futuro también darán como resultado, inevitablemente, nuevas caídas, por lo que las comunidades vulnerables pueden ahora construir fundamentos sólidos con políticas, leyes y programas para minimizar los nuevos problemas que surjan del exceso de derechos sobre los terrenos. Las comunidades y otras partes interesadas involucradas en el desarrollo inmobiliario harían bien en asegurarse de tener mecanismos que sirvan para adaptarse y ajustarse a las condiciones de mercado en constante evolución. En cuanto a las jurisdicciones que ya están teniendo problemas con las subdivisiones sujetas a ejecución hipotecaria, un ingrediente esencial para lograr el éxito será la disposición a reconsiderar las aprobaciones y proyectos pasados y reconocer los problemas derivados de los mismos. Aquellas comunidades que sean capaces de actuar eficazmente como facilitadoras además de entes reguladores, según lo demostrado en los casos de estudio presentados en este artículo, estarán mejor preparadas para prevenir, responder y solucionar los problemas que pudieran surgir como resultado del exceso de derechos de desarrollo.
Herramientas y recomendaciones adicionales
El presente artículo es una adaptación de un nuevo informe sobre enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln, titulado Arrested Developments: Combating Zombie Subdivisions and Other Excess Entitlements, de Jim Holway con Don Elliott y Anna Trentadue. Para mayor información (incluidas buenas prácticas, recomendaciones sobre políticas, y una guía paso a paso destinada a las comunidades que enfrentan un exceso de derechos), puede descargar este informe sobre enfoque en políticas de suelo completo o solicitar una copia impresa del mismo (www.lincolninst.edu/pubs). También se encuentra disponible información adicional en el sitio web que acompaña el informe (www.ReshapingDevelopment.org).
Sobre los autores
Jim Holway, Ph.D., FAICP, dirige el proyecto Western Lands and Communities en el Sonoran Institute de Phoenix, Arizona. Holway se desempeña además como funcionario municipal electo en representación del condado de Maricopa en el Distrito de Conservación del Agua de Arizona Central.
Don Elliott, FAICP, es abogado especializado en el uso del suelo, planificador de ciudades y director de Clarion Associates en Denver, Colorado.
Anna Trentadue es abogada de planta de Valley Advocates for Responsible Development en Driggs, Idaho.
Recursos
Burger, Bruce y Randy Carpenter. 2010. Rural Real Estate Markets and Conservation Development in the Intermountain West. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Elliott, Don. 2010. Premature Subdivisions and What to Do About Them. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Preston, Gabe. 2010. The Fiscal Impacts of Development on Vacant Rural Subdivision Lots in Teton County, Idaho. Fiscal impact study. Teton County, ID: Sonoran Institute.
Sonoran Institute. Reshaping Development Patterns. PFR companion website www.ReshapingDevelopment.org.
Sonoran Institute. Successful Communities On-Line Toolkit information exchange. www.SCOTie.org.
Trentadue, Anna. 2012. Addressing Excess Development Entitlements: Lessons Learned In Teton County, ID. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Trentadue, Anna y Chris Lundberg. 2011. Subdivision in the Intermountain West: A Review and Analysis of State Enabling Authority, Case Law, and Potential Tools for Dealing with Zombie Subdivisions and Obsolete Development Entitlements in Arizona, Colorado, Idaho, Montana, New Mexico, Nevada, Utah, and Wyoming. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Valley Advocates for Responsible Development. www.tetonvalleyadvocates.org.
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“Como trabajador migrante durante 13 años, siempre he querido ser dueño de mi casa y tener una vida familiar normal aquí en Shenzhen” dijo el Sr. Wang, un exagricultor de la provincia de Sichuan que ahora gana 3.100 yuan (US$500) al mes en una fábrica de esta ciudad inmensa ciudad al sur de China. Wang compró recientemente lo que se conoce como una vivienda de “derechos de propiedad pequeños” (small property rights o SPR), un tipo de emprendimiento residencial ilegal pero muy difundido construido por los habitantes de las aldeas en su suelo de propiedad colectiva ubicado en áreas periurbanas y poblaciones urbanas. Estos son asentamientos rurales rodeados de emprendimientos modernos que se encuentran en muchas ciudades de China. Si bien no hay estadísticas oficiales disponibles, se estima que hay unos 70 millones de unidades SPR, quizá un cuarto de todas las unidades de vivienda urbana en China (Shen y Tu 2014). “La vivienda de derechos de propiedad pequeños satisface mis necesidades”, señaló el Sr. Wang. “Está al alcance de mi bolsillo. Es la mejor opción para mí”, dice.
La vivienda SPR, que se vende principalmente a individuos sin domicilio registrado, o hukou, local (recuadro 1), viola las leyes de administración de suelo de China, que estipulan que sólo el Estado, representado por las municipalidades, tiene el poder de recalificar el suelo rural para uso urbano. A diferencia de los compradores de casas construidas legalmente, los compradores de viviendas SPR no reciben un certificado de derecho de propiedad de la agencia de administración de viviendas del gobierno municipal; sólo firman un contrato de compra de la propiedad con el comité de la aldea. Como la población china de escasa formación frecuentemente considera que el estado es la institución “grande”, las unidades de vivienda compradas a los comités de las aldeas se llaman popularmente viviendas de derechos de propiedad “pequeños”.
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Recuadro 1: El sistema de hukou de China
China está dejando de usar paulatinamente el sistema de registro de hogares llamado hukou, instaurado en la década de 1950. El hukou identifica a un ciudadano como residente de una localidad en particular, y le da derecho a la seguridad social, las escuelas públicas, una vivienda al alcance de su bolsillo y otros servicios públicos proporcionados por su distrito, pueblo o aldea. Muchos servicios públicos urbanos sólo están disponibles para los titulares de hukou urbanos. Como la mayoría de los inmigrantes internos tienen un hukou rural, no tienen derecho a recibir muchos de los servicios públicos en las ciudades donde trabajan y viven. Más aún, tienen que volver a los lugares donde están registrados para solicitar los certificados de matrimonio o pasaportes y para renovar su documento de identidad personal y otros documentos, lo cual produce inconvenientes e importantes costos.
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El desarrollo extendido de viviendas SPR presenta una serie de preocupaciones legales, políticas, sociales y económicas en el mundo académico y ha generado encendidos debates de política pública (Shen y Tu 2014; Sun y Ho 2015). ¿Por qué ha surgido la vivienda SPR en China, donde el control administrativo generalmente se considera estricto? ¿Qué llevó a los comités de villa a construir viviendas SPR en contravención de las leyes de administración de suelo? ¿Los compradores de viviendas SPR están preocupados por la seguridad de su tenencia? ¿Por qué ha tolerado el gobierno hasta ahora la propiedad de viviendas SPR? Para encontrar las respuestas a estas preguntas, hay que considerar una serie de factores que han contribuido a la creación de viviendas SPR, tales como el sistema de gestión de suelo de China, las finanzas municipales y las actitudes públicas hacia las leyes y regulaciones.
El surgimiento de las viviendas de derechos de propiedad pequeños
El ritmo de urbanización en China no tiene precedente. Entre 1978, cuando comenzó la reforma económica, y 2014, la población urbana más que se cuadruplicó, de 173 millones a 749 millones de habitantes, con un crecimiento promedio anual de 16 millones de habitantes. En el recuento oficial, la población urbana incluye a los residentes con hukou y, en años recientes, a los migrantes que permanecen en una ciudad durante más de seis meses. Con este crecimiento explosivo, la capacidad institucional del gobierno para gestionar la urbanización frecuentemente se ha retrasado, y en el mejor de los casos responde mínimamente a los problemas emergentes.
“El desarrollo informal de viviendas SPR se considera una práctica extralegal y un tipo de urbanización espontánea”, escribió el Dr. Liu Shouying, investigador senior del Centro de Investigación del Desarrollo del Consejo Estatal, en su libro recientemente publicado Land Issues in the Transitional China (Temas del suelo en la China de la transición) (Liu 2014).
“No hay una ley que contemple explícitamente los problemas emergentes de la vivienda SPR”, dijo el profesor Zhou Qiren de la Universidad de Pekín, reconocido académico en temas de derechos de la propiedad en China (Zhou 2014).
Factores legales y económicos
Bajo el sistema dual de gestión de suelo de China, el suelo urbano es propiedad del estado y el suelo rural es propiedad colectiva de las aldeas (figura 1). No hay propiedad privada. Sólo el estado tiene el poder legal para expropiar suelo rural y recalificarlo para uso urbano. Las aldeas no tienen el derecho de desarrollar el suelo. La compensación otorgada a las aldeas por el suelo rural expropiado se basa en el valor de producción agrícola del suelo y no en su valor de mercado, que es mayor.
Cuando el estado expropia suelo rural para uso urbano, asigna los usos residenciales y comerciales por medio de concesiones a emprendedores inmobiliarios, quienes pagan un arancel por el derecho del uso del suelo. Este sistema permite a los gobiernos municipales expropiar suelo rural para el desarrollo industrial y urbano a bajo costo, y generar pingües beneficios por las concesiones de suelo.
La capacidad de los gobiernos municipales para expandir la oferta de suelo urbano está muy limitada, sin embargo, por los estrictos requisitos de preservación de suelo agrícola de China. Bajo esta política, se deben preservar 1.800 millones de mu (que equivalen a 1,2 millones de km2) de suelos agrícolas de alta calidad en todo el país para garantizar el aprovisionamiento de alimentos. El Ministerio de Suelo y Recursos aprueba anualmente el monto de suelo urbano para cada ciudad, y el gobierno municipal destina entonces esta cantidad para distintos propósitos, dejando una pequeña fracción (en general alrededor del 30 por ciento) para desarrollo residencial. Dada la oferta limitada de suelo residencial en las principales ciudades, su precio de mercado es muy alto.
En contraste, la mayoría de las ciudades ofrece suelo industrial a las firmas de manufactura a precios muy bajos y subsidiados, para poder obtener inversión y hacer crecer el empleo. Esperan que estas firmas creen puestos trabajo, crecimiento económico e ingresos tributarios para la municipalidad, y que a su vez estos nuevos puestos de empleo aumenten la demanda de vivienda y servicios, generando así más trabajo, crecimiento económico e ingresos tributarios. Como resultado, el precio del suelo residencial es hasta 15 veces mayor que el precio del suelo industrial (figura 2).
En los últimos años, los aranceles de concesión de suelo comercial y residencial constituyeron normalmente del 40 al 60 por ciento de los ingresos tributarios municipales. Con estos ingresos, los gobiernos municipales no sólo subsidian el suelo industrial, sino que también financian la inversión pública en infraestructura y otros servicios. Como la compensación a los agricultores era sólo una pequeña fracción del valor creado por los derechos de desarrollo monopolizados por el gobierno, aquellos buscaron maneras de compartir estos ingresos estatales, preparando el terreno para las viviendas SPR.
Hay tres tipos de suelo rural en China. Uno se usa para agricultura, otro para construcción y el tercero permanece sin utilizar. Las unidades de vivienda SPR suelen edificarse en suelo rural para construcción, que se puede usar para los lotes residenciales de los pobladores de las aldeas y para instalaciones públicas. Si bien la política nacional de preservación de suelo agrícola prohíbe generalmente la conversión de suelo rural en suelo para construcción, esta prohibición no se extiende explícitamente al uso del suelo edificable para industrias, restaurantes, hoteles, almacenes, plantas para alquilar y viviendas de alquiler en las aldeas. Es más, la actividad de alquiler de propiedades ha existido en las áreas rurales desde hace muchos años. Por ejemplo, las familias de origen rural que viven en aldeas urbanas y en los límites urbanos de rápido crecimiento han construido viviendas de varios pisos en sus lotes residenciales y alquilado las unidades a trabajadores migrantes.
Cuando los precios de la vivienda urbana comenzaron a crecer desmesuradamente a mediados de la década de 2000, las aldeas vieron la oportunidad de obtener jugosas ganancias construyendo y vendiendo casas. Entre 2006 y 2014, los precios de la vivienda aumentaron alrededor del 20 por ciento anual en Beijing, 18 por ciento anual en Shanghái, 17 por ciento anual en Shenzhen y 11 por ciento anual en Chengdu (PLC-HLCRE 2014). Estos crecimientos se debieron en parte al rápido incremento de los precios del suelo residencial.
La demanda de compra de viviendas en China sigue siendo alta, debido al crecimiento de la población urbana, de los ingresos de los hogares, las altas tasas de ahorro de los hogares urbanos, y a la falta de inversiones alternativas para los hogares. Y las unidades de vivienda SPR son mucho menos costosas, cuando se las compara con las unidades de vivienda formal en la misma ubicación. Sus precios son normalmente un 40 a 60 por ciento menor, porque las poblaciones no pagan aranceles de concesión del suelo como los emprendedores inmobiliarios urbanos, y los gastos administrativos de las viviendas SPR son también menores. Por lo tanto, las unidades SPR son la opción de vivienda más racional para los hogares de migrantes, e incluso para algunos hogares urbanos con hukou en su ciudad de residencia.
Factores sociales y culturales
Los comités de las poblaciones sabían que construir y vender viviendas SPR violaba la ley de administración de suelo y las regulaciones locales de suelo asociadas, pero la atracción de las ganancias los llevó a exceder los límites legales. Y una vez que unas cuantas poblaciones comenzaron a vender viviendas SPR, las demás no se hicieron esperar. El gobierno central respondió emitiendo una serie de circulares administrativas para detener esta actividad, pero tomó muy pocas acciones concretas, debido a la falta de medidas legalmente efectivas y socialmente aceptables para poner fin a esta práctica.
Mientras tanto, dada la falta de protecciones legales, uno se puede preguntar por qué los compradores de viviendas SPR no optan por viviendas de alquiler. La respuesta es que el mercado de alquileres urbanos en China no está bien regulado, y el cumplimiento de contratos es débil. Los alquileres suben inesperadamente para los inquilinos, y los contratos pueden cancelarse prematuramente. Además, la mayoría de los trabajadores migrantes no pueden participar en los programas de vivienda social de los gobiernos municipales porque no tienen un hukou urbano local.
Al mismo tiempo, las familias chinas tienen una fuerte preferencia por la propiedad de la vivienda, por una serie de razones sociales y culturales. La mayoría de las familias considera que una vivienda estable es esencial en sus vidas. Como dijo el Dr. Sun Yet Sen (1866–1925): “Todo hogar debería tener una casa”. La palabra “familia” (jia) en chino es literalmente la misma palabra que “casa”, tanto en su forma escrita como en su pronunciación. La mayoría de los chinos cree que una casa ideal es un lugar seguro para la familia, y la casa más segura es aquella de la que uno es dueño. Un comprador de vivienda SPR en Shenzhen dijo: “Con mi nueva unidad de vivienda SPR, ya no me tengo que preocupar por los desalojos, y mi lugar para vivir es una casa de verdad”.
Como la atención sanitaria y las oportunidades educativas son mejores en las ciudades que en las áreas rurales, muchos trabajadores migrantes compran unidades de vivienda SPR para que sus familias puedan beneficiarse de estos servicios. Para los hombres jóvenes, la compra de unidades de vivienda SPR es una manera de aumentar sus posibilidades en un mercado matrimonial altamente competitivo, donde hay 34 millones más de hombres que de mujeres, según la Oficina Nacional de Estadísticas. Además, el comportamiento gregario —todos quieren tener lo que tienen los demás— es un factor importante, y la compra de viviendas por algunos compradores influye mucho sobre la decisión de compra de los demás.
Tal como revelan algunas entrevistas en periódicos y encuestas por Internet, a los compradores en general no les preocupa que puedan procesarlos por vivir en viviendas SPR. No creen que el gobierno intente hacer cumplir la ley en contra de millones de ciudadanos. Hay un dicho popular sobre la tradición de cumplimiento legal en China: fa bu ze zhong (la ley no castiga a todos). Si muchas personas contravienen una ley o regulación en China, la gente frecuentemente considera que la ley es defectuosa.
De hecho, si uno analiza la historia de las reformas económicas en China, hay casos célebres en que una violación masiva de una ley produjo su cambio, legalizando así actividades que antes estaban prohibidas. Debido a ello, muchos compradores de viviendas SPR se mostraron confiados en que el gobierno no los iba a desalojar de sus casas. Esta confianza se pone en evidencia por el hecho de que los dueños de viviendas SPR gastan una cantidad sustancial de sus ingresos, ahorros o dinero prestado en mejoras de sus casas, como decoración interior o mobiliario.
Muchos dueños de viviendas SPR creen que constituyen ya un grupo suficientemente numeroso como para desafiar las acciones de penalización gubernamentales. Es muy poco probable que haya desalojos, dado que la prioridad más alta del gobierno es mantener la estabilidad social. El proprietario de una vivienda SPR en Beijing dijo: “Estoy seguro de que el gobierno no nos va a desalojar de nuestras casas. Si lo hiciera, ¿dónde viviríamos? ¿Frente a la alcaldía?”
Un desafío importante para el gobierno
Hacer cumplir la ley contra los millones de hogares que viven en unidades SPR sería realmente poco prudente políticamente. Ello generaría descontento social, que es lo último que el gobierno quiere que ocurra. No obstante, no es fácil enmendar la ley, y el gobierno central no ha podido encontrar desde hace tiempo un sistema de gestión de suelo adecuado para una China urbanizada. Sin una solución clara, el gobierno central ha decidido por ahora tolerar las viviendas SPR.
Los gobiernos locales, sin embargo, se sienten más incómodos con la creciente cantidad de unidades de vivienda SPR, porque reducen su demanda de suelo residencial gubernamental y por lo tanto sus ingresos por concesiones de suelo. Pero debido a su temor al descontento social, la mayoría de los gobiernos locales se limita a repetir la retórica del gobierno central sobre la ilegalidad de las viviendas SPR. La tolerancia del gobierno también es un indicio de que las viviendas SPR ofrecen albergue a muchos grupos de ingresos bajos y medios a los que tanto el gobierno como el mercado no han podido proporcionar. En el debate público, el argumento a favor de las viviendas SPR es que cumple una importante función social, al albergar a la gran cantidad de trabajadores migrantes que China necesita para continuar con su rápido crecimiento económico urbano.
Quizá la mayor preocupación para el gobierno sea el impacto de las unidades SPR sobre los mercados inmobiliarios, las finanzas municipales y las formas urbanas futuras. En la actualidad, ya hay un exceso de oferta en el mercado formal de viviendas urbanas. Una oferta adicional de viviendas SPR debilitaría aún más la demanda en el mercado formal y aumentaría el riesgo de los créditos bancarios. Además, los esfuerzos de planificación de China no cubren el suelo rural fuera de las áreas de planificación designadas. El crecimiento de viviendas SPR en estas áreas podría dar lugar, por lo tanto, a patrones de desarrollo urbano indeseados.
Reformas recomendadas
En reconocimiento de las causas que dieron lugar al desarrollo de viviendas SPR, la Tercera Sesión Plenaria del Partido Comunista del decimoctavo Comité Central de China publicó un documento en noviembre de 2013 que sugiere pautas para realizar reformas directamente relacionadas con el suelo, el hukou y las finanzas municipales.
Sobre el suelo: Integrar los mercados de suelo para construcción urbanos y rurales. Permitir la venta, alquiler y toma de acciones de suelo de construcción rural de propiedad colectiva, siempre y cuando cumplan con las normas de planificación. Reducir la expropiación de suelo que no promueva el bienestar público.
Sobre el hukou: Acelerar la reforma del sistema de hukou para ayudar a que los agricultores se conviertan en residentes urbanos. Los esfuerzos deben dirigirse a poner los servicios públicos urbanos básicos (como las viviendas económicas y la red de seguridad social) al alcance de todos los residentes permanentes de las ciudades, incluidos los residentes rurales que han migrado a las ciudades.
Sobre las finanzas municipales: Mejorar el sistema tributario y ampliar la base tributaria local aumentando gradualmente la proporción de impuestos directos (sobre todo el impuesto sobre los ingresos personales y el impuesto sobre la propiedad). Acelerar la legislación de impuestos sobre la propiedad.
Estas reformas se proponen desmantelar el sistema dual de gestión de suelo, permitiendo que los pueblos participen de los beneficios del desarrollo del suelo y aumentando los costos de transacción de la expropiación de suelo. El sistema de hukou se irá dejando de lado gradualmente, comenzando en las ciudades más pequeñas. Si bien las acciones específicas en estos dos frentes de reformas se están estableciendo y ensayando actualmente en programas piloto, la reforma a las finanzas municipales sigue siendo motivo de gran preocupación. Si se reduce el alcance de las concesiones de suelo y se desmantela el sistema de hokou, las ciudades verán reducciones significativas en sus ingresos por venta de suelo y los gastos públicos aumentarán para proporcionar servicios a los trabajadores migrantes y sus familias.
Si bien los impuestos sobre la propiedad residencial serán una nueva fuente de ingresos municipales, este cambio no ocurrirá de inmediato. El gobierno central está escribiendo ahora la ley de impuestos sobre la propiedad, y pueden pasar por lo menos dos años antes de que sea promulgada por la Asamblea Nacional Popular China. Como también las ciudades tardarán unos años en establecer sistemas de avalúo, el impuesto sobre la propiedad residencial no financiará los presupuestos municipales durante un tiempo. De todas maneras, se espera que este nuevo ciclo de reformas políticas resolverá apropiadamente el crítico problema de las viviendas SPR.
Li Sun es investigadora posdoctoral en la Universidad Tecnológica de Delft, Países Bajos, e investigadora afiliada del Centro de Desarrollo Urbano y Política del Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln.
Zhi Liu es senior fellow y director del Programa de China del Instituto Lincoln, y también director del Centro de Desarrollo Urbano y Política del Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln.
Referencias
Liu, Shouying. 2014. Land Issues in the Transitional China. Beijing: China Development Press.
Liu, Zhi, y Jinke Wang. 2014. “An Analysis of China’s Urbanization, Land and Housing Problems.” En Annual Report on the Development of China’s New Urbanization, Li Wei, Song Min, y Shen Tiyan, eds. Beijing: Social Sciences Academic Press (China).
PLC-HLCRE. 2014. “Report on the China Quality-Controlled Urban Housing Price Indices (CQCHPI).” Beijing: Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy (PLC) y Hang Lung Center for Real Estate (HLCRE), Tsinghua University.
Shen, Xiaofang, y Fan Tu. 2014. “Dealing with ‘Small Property Rights’ in China’s Land Market Development: What Can China Learn from Its Past Reforms and the World Experience?” Documento de Trabajo. Cambridge, Massachusetts: Lincoln Institute of Land Policy.
Sun, Li, y Peter Ho. 2015. “An Emerging Phenomenon of Informal Settlement in China: Small Property Rights Housing in Urban Villages and Peri-urban Areas.” [Ponencia presentada en la Conferencia anual del Banco Mundial sobre suelo y pobreza (23-27 de marzo).
Zhou, Qiren. 2014. “The Reform Should Not Be Self-limited” (en chino).
