Grandes proyectos urbanos

Desafío para las ciudades latinoamericanas

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Como parte de las actividades educativas del Programa para América Latina del Instituto Lincoln, en junio pasado se dictó el curso Large-Scale Urban Redevelopment Projects [Grandes Proyectos Urbanos], el cual se centraba en los aspectos más importantes y desafiantes de este tema de planificación territorial. Académicos, funcionarios públicos y representantes de empresas privadas de 17 países participaron en las presentaciones y las discusiones. Este artículo presenta una síntesis de los principales temas, preguntas y retos planteados durante la ejecución de estos complejos proyectos.

Los macroproyectos de renovación urbana han pasado a ser materia importante en muchas naciones de América Latina en los últimos tiempos, debido en parte a los cambios propiciados por los procesos de globalización, la desregulación y la introducción de nuevos enfoques en la planificación urbana. Estos proyectos comprenden numerosos tipos de intervenciones, pero se caracterizan primordialmente por su gran magnitud en tamaño y escala, lo que plantea un reto para los instrumentos tradicionales de gestión y financiamiento urbanos.

Los proyectos urbanos de gran escala no se consideran una novedad en América Latina. Entre los diversos elementos de los proyectos de desarrollo encontramos la renovación de cascos históricos; la conversión de parques industriales abandonados, áreas militares, aeropuertos o estaciones ferroviarias; grandes proyectos de rehabilitación de viviendas marginales; y construcción de modelos novedosos de transporte público. No obstante, por lo menos cuatro rasgos fundamentales caracterizan este nuevo tipo de intervención:

  • Una estructura de gestión urbana que implica la asociación de varios actores públicos y privados, nacionales e internacionales;
  • Necesidades considerables de financiamiento que requieren formas complejas de interrelaciones entre estos actores;
  • La concepción e introducción de nuevos procesos urbanos que tienen por finalidad transformar la ciudad;
  • El cuestionamiento de las perspectivas tradicionales de planificación urbana, puesto que estos proyectos tienden a sobrepasar el alcance de las normas y políticas prevalecientes.

La última característica se reafirma con la influencia de diferentes estrategias de planificación y los efectos de grandes proyectos urbanos en varias ciudades de todo el mundo (Powell 2000). Un proyecto que ha ejercido influencia en muchos planificadores y funcionarios públicos de ciudades latinoamericanas fue la transformación de Barcelona en preparación para los Juegos Olímpicos de 1992 (Borja 1995). Varios proyectos en América Latina se han inspirado en este enfoque, y en algunos casos lo han emulado directamente (Carmona y Burgess 2001), pero también ha enfrentado duras críticas (Arantes, Vainer y Maricato 2000). Se ha visto cómo un proceso de conveniencia a través del cual un grupo con poder de decisión o actores con intereses privados logran eludir la planificación oficial y las normativas existentes que se consideran como muy dependientes del debate (democrático) público. Como resultado, en su mayoría estos proyectos tienden a ser elitistas, porque desplazan los vecindarios de bajos ingresos mediante un uso regenerado y segregado del suelo para la clase media, o provocan exclusión social, porque los proyectos apuntan hacia una sola clase social, ya sea asentamientos de bajos ingresos o enclaves de altos ingresos, en zonas periféricas.

Los proyectos a gran escala plantean nuevas inquietudes, hacen más manifiestas las contradicciones inherentes y emplazan a los responsables del análisis del suelo urbano y la formulación de políticas. Son de particular importancia las nuevas formas de gestión, regulación, financiamiento y tributación que se requieren para la ejecución de estos proyectos, o que son resultado de éstos, y en general las consecuencias para el funcionamiento de los mercados del suelo.

Magnitud, escala y cronograma de ejecución

La primera cuestión que surge de la discusión de proyectos a gran escala tiene que ver con la ambigüedad del término y la necesidad de definir su validez. La magnitud es una dimensión cuantitativa, pero la escala sugiere interrelaciones complejas que conllevan efectos socioeconómicos y políticos. La vasta variedad de sentimientos evocados por los macroproyectos indica las limitaciones que existen para lograr reestablecer una visión del conjunto urbano y al mismo tiempo su carácter global (Ingallina 2001). Esta cuestión apenas comienza a discutirse en América Latina, y se enmarca en la transición hacia un nuevo enfoque en la planificación urbana, que está vinculado a la posibilidad e incluso la necesidad de construir una tipología e indicadores para su análisis. Forman parte de las discusiones cuestiones como el carácter emblemático de estos proyectos, su papel en la estimulación de otros procesos urbanos, la participación de muchos actores y la importancia de los efectos sobre la vida y el desarrollo de la ciudad. No obstante, el núcleo central de este tema es la escala, entendida como un concepto que abarca más que simples dimensiones físicas.

Puesto que la escala de estos proyectos se asocia con procesos urbanos complejos que conjugan continuidad y cambios a mediano y largo plazo, debe elaborarse el cronograma de ejecución de manera apropiada. Muchas de las fallas en la implementación de dichos proyectos se deben a la falta de una autoridad gestora que esté desligada o protegida de la volatilidad política de los administradores locales con el transcurso del tiempo.

Los casos de Puerto Madero en Buenos Aires y Fénix en Montevideo –el primero ya finalizado y el segundo todavía en marcha– sirven de ejemplos de las dificultades para controlar la escala y el momento de ejecución del proyecto de desarrollo en el contexto de situaciones y políticas económicas que pueden cambiar drásticamente. Doce años después de su construcción, Puerto Madero todavía no logra estimular otros macroproyectos, como la renovación de la cercana Avenida de Mayo, ni transformaciones tangibles en las normas urbanas.

La escala y el cronograma tienen importancia especial para el proyecto de Montevideo, puesto que surgen dudas acerca de la factibilidad de ejecución de un proyecto de esta escala en relación con el carácter de la ciudad, su economía y demás prioridades y políticas del país. Su objetivo era generar una “obra de impacto urbano”, en este caso la promoción de inversiones públicas, privadas y mixtas en un vecindario que perdió el 18,4% de su población entre 1985 y 1996, enfocándose en un edificio emblemático como la estación de trenes General Artigas. La obra ha sido terminada en su mayor parte, con un préstamo de $28 millones otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo; sin embargo, el porcentaje de inversiones públicas y privadas es mínimo y actualmente el proyecto Fénix tiene que competir con otro macroproyecto empresarial-comercial ubicado al este de la ciudad, el cual ya está despertando el interés de firmas y compañías importantes.

Aspectos de las políticas del suelo

La cuestión de la escala se relaciona intrínsecamente con la función del suelo urbano, por lo que cabe preguntarse si la tierra (incluido su valor, usos, tenencia y demás factores) debiera considerarse como una variable clave en el diseño y gestión de las operaciones urbanas a gran escala, dado que suele vincularse la factibilidad y éxito de estos proyectos con la absorción de elementos exógenos formidables a menudo reflejados en el costo y administración del suelo.

Los proyectos concebidos para restaurar cascos históricos ofrecen lecciones valiosas que debemos considerar. Podemos comparar los casos de La Habana Vieja, donde la propiedad de la tierra recae por completo en el Estado, el cual ha permitido ciertas actividades de expansión, y Lima, donde la tenencia de la tierra se divide entre muchos propietarios privados y entidades del sector público, lo que acentúa las dificultades para culminar el proyecto de restauración en marcha. Si bien La Habana Vieja ha recibido una importante cooperación financiera de Europa y Lima tiene un préstamo de $37 millones del Banco Interamericano de Desarrollo, el reto fundamental es promover la inversión privada y al mismo tiempo seguir ofreciendo a los residentes locales programas de asistencia social y económica. Ambas ciudades han creado unidades especiales para la gestión de estos proyectos, lo que constituye una perspectiva interesante sobre la modernización de las instituciones.

El papel del Estado

La escala, la dimensión temporal y el papel del suelo en proyectos urbanos grandes nos hacen considerar el papel del Estado y la inversión pública. Si bien las operaciones urbanas a gran escala no son un concepto nuevo en las ciudades latinoamericanas, sus condiciones actuales se han visto sumamente afectadas por los cambios económicos, las crisis políticas y las modificaciones sustanciales en el papel del Estado en general. Estas condiciones convierten la ejecución de los proyectos urbanos, como parte del proceso de desarrollo urbano a largo plazo, en un cúmulo de contradicciones con la permanencia usualmente corta de los gobiernos municipales y los límites de sus reclamos territoriales. Asimismo debemos considerar las diferencias en materia de competencias reguladoras entre los gobiernos centrales y las municipalidades locales y las diferencias entre entidades públicas e instituciones privadas u organizaciones comunitarias locales, lo que suele reflejar conflictos de interés debido a los procesos de descentralización y privatización que se están promoviendo simultáneamente en muchos países.

Dos proyectos grandes en el área de la infraestructura de transporte sirven de ejemplo para ilustrar situaciones locales que condujeron a resultados muy distintos. Uno de ellos fue la transformación del antiguo aeropuerto abandonado de Cerillos en Santiago de Chile y el otro era el proyecto de un nuevo aeropuerto para la Ciudad de México en Texcoco, un ejido ocupado por campesinos y sus descendientes. En el primer caso, la participación activa de grupos interesados está ampliando el proceso de recuperación de una zona de la ciudad que no cuenta con instalaciones urbanas de calidad. Una inversión total de $36 millones provenientes del sector público y $975 millones del sector privado sirve para financiar la construcción de centros comerciales, planteles educativos, centros de salud, instalaciones recreativas y viviendas para el vecindario. En el caso de México se han dado conflictos graves entre los intereses del Estado y los derechos de la comunidad sobre el suelo que han causado perturbación social y hasta el secuestro de funcionarios públicos. Como resultado, recientemente el gobierno federal ha decidido retirarse del proyecto Texcoco, decisión que le ha ocasionado un enorme costo político y económico.

Segregación y exclusión

Muchos planificadores y profesionales tienen dudas acerca de la factibilidad de los macroproyectos en países y ciudades pobres a causa de las distorsiones que pudiera causar su ejecución en el desarrollo futuro, en particular por el reforzamiento de las tendencias de segregación y exclusividad social. A las dudas que existen sobre su éxito se suma la disminución de la capacidad que tiene el Estado para hallar nuevas alternativas de financiamiento para proyectos de beneficios sociales a través de capitales privados, sobre todo los de origen internacional. Muchos macroproyectos son vistos como la única alternativa o el costo inevitable que tiene que pagar la ciudad o la sociedad para generar un ambiente atractivo en un contexto en el que las ciudades compiten cada vez más por un número reducido de inversionistas externos.

Un asunto clave con respecto al uso del espacio público generado por estos proyectos es evitar la segregación espacial y humana. Es indispensable prestar mucha atención para proteger a los habitantes de las zonas donde se desarrollan macroproyectos urbanos contra las consecuencias negativas de la regeneración urbana. Sin duda alguna éste es uno de los aspectos más difíciles de los proyectos urbanos grandes. La tabla 1 muestra los aspectos más importantes y los principales desafíos que surgen del análisis de este tipo de proyecto. De hecho, la integración de proyectos de este alcance requiere una visión de la ciudad que impida la creación de islas de modernidad apartadas en medio de áreas pobres, las cuales contribuirían al proceso llamado dualidad de la ciudad, o el surgimiento de nuevos centros urbanos exclusivos.

Tabla 1. Aspectos y retos de los macroproyectos urbanos

  • Aspectos
    • Cuadrícula urbana
    • Proceso de planificación
    • Normas y regulaciones urbanísticas
    • Actores
    • Financiamiento
    • Impactos sociales, económicos y urbanos
  • Retos
    • Integrar el proyecto al tejido existente de la ciudad
    • Diseñar el proyecto para que sea compatible con el enfoque establecido para las estrategias de planificación de la ciudad
    • Evitar la creación de normas que le otorguen privilegios de exclusividad al proyecto
    • Incorporar a todos los participantes involucrados directamente, en especial a los grupos no tan fáciles de identificar que están indirectamente afectados por estos proyectos
    • Establecer alianzas innovadoras de los sectores público y privado
    • Concebir formas efectivas de medir y evaluar los tipos distintos de impactos y formas de atenuar los efectos negativos

Para facilitarnos la reflexión sobre este asunto, mencionemos dos casos en contextos político-económicos diferentes. Uno es el proyecto Ciudadela El Recreo en Bogotá, planificado por MetroVivienda. Aunque presenta propuestas novedosas para el uso y gestión del suelo en un proyecto grande de viviendas populares, el proyecto no ha podido garantizar la integración de grupos sociales con diferentes niveles de ingresos. En el Corredor Sur de la ciudad de Panamá se está haciendo la planificación urbana de grandes zonas para la construcción de residencias, pero una vez más el resultado beneficia principalmente a los sectores de medianos y altos ingresos. De este modo, tanto en un país descentralizado como en uno centralizado, las normas generales que provocan la segregación residencial no parecen evitar las consecuencias negativas que afectan a los sectores más pobres de la sociedad.

En vista de todo esto, los grandes proyectos urbanos no deben verse como un enfoque alternativo para planes obsoletos o normas rígidas como la zonificación. Más bien, pueden presentarse como un tipo de planificación a escala intermedia, como un enfoque integrado que aborda las necesidades de la ciudad entera e impide las separaciones físicas y sociales y la creación de normas que permiten privilegios exclusivos. Sólo de esta manera podrán los proyectos a gran escala consagrarse como nuevos instrumentos de la planificación urbana. Los efectos positivos de elementos específicos, como la calidad de la arquitectura y del diseño urbano, tienen gran valor en estos proyectos si fungen como punto de referencia y se distribuyen con equidad en toda la ciudad.

Beneficios públicos

Los proyectos a gran escala son obras públicas por la naturaleza de su importancia y su impacto, pero esto no significa que sean de propiedad total del Estado. No obstante, la complejidad de las redes de participantes involucrados directa o indirectamente, la variedad de intereses y el sinnúmero de contradicciones inherentes a los macroproyectos hacen necesario que el sector público asuma el liderazgo de la gestión. La escala territorial de estas operaciones depende especialmente del respaldo de los gobiernos municipales, los que en América Latina suelen carecer de recursos técnicos para manejar proyectos de esta envergadura. El apoyo local puede garantizar una reducción de los elementos exógenos negativos y la incorporación de participantes más débiles –por lo general actores locales– a través de una distribución más justa de los beneficios, cuando la regulación del uso y la tributación del suelo es un elemento crítico. Esta es la intención que imprimió la Municipalidad de Santo André en São Paulo en el diseño del proyecto Eixo Tamanduatehy, de extraordinaria complejidad. Se trata de reutilizar una extensión enorme de terreno previamente ocupado por instalaciones ferroviarias y plantas industriales vecinas, las cuales abandonaron esta área –que alguna vez fuera un dinámico parque industrial de São Paulo– para reubicarse en el interior del país. El proyecto propone la creación de un lugar viable para nuevas actividades, en su mayoría servicios e industrias de alta tecnología, con capacidad para sustituir la base económica de esa región.

Más allá de crear y promocionar la imagen del proyecto, es importante lograr legitimidad social mediante la combinación de socios públicos y privados aliados en empresas mixtas, la venta o arrendamiento de suelo urbano, la compensación por inversión privada directa, la regulación y hasta la recuperación (o recaptura) pública de los costos y los incrementos inmerecidos del valor del suelo. También es necesaria una gestión pública activa, ya que el desarrollo de la ciudad supone propiedades y beneficios comunes, no sólo intereses económicos. Igualmente es fundamental el análisis de los costos económicos y financieros, así como los costos de oportunidad, para evitar el fracaso de estos proyectos.

Conclusiones

Los componentes básicos en la etapa preoperativa de la ejecución de macroproyectos urbanos pueden resumirse de la siguiente manera:

  • Establecer una compañía de desarrollo/administración independiente del gobierno estatal y municipal
  • Formular el plan integral del proyecto
  • Refinar el plan de comercialización
  • Diseñar el programa de los edificios y la infraestructura
  • Definir instrumentos fiscales y reguladores adecuados
  • Formular el plan de financiamiento (flujo de caja)
  • Diseñar un sistema de supervisión

Es indispensable hacer un análisis adecuado de las compensaciones recíprocas (económicas, políticas, sociales, ambientales y demás), incluso si está claro que los problemas complejos de la ciudad contemporánea no pueden resolverse con grandes intervenciones solamente. Es elemental recalcar que debe atribuírsele mayor importancia a la institucionalización y legitimidad de los planes y acuerdos finales que a la simple aplicación de normas jurídicas.

Las presentaciones y discusiones del curso Large Urban Projects demuestran que la cuestión del suelo urbano sin duda subyace en todos los aspectos y retos descritos anteriormente. El suelo en este tipo de proyectos presenta gran complejidad y ofrece una oportunidad magnífica; el reto está en la manera de navegar entre los intereses y conflictos cuando el suelo tiene muchos propietarios y partes interesadas. Es necesario vencer la tentación de creer que la planificación urbana moderna es la suma de grandes proyectos. Sin embargo, estos proyectos pueden contribuir a crear una imagen compartida de la ciudad entre sus habitantes y sus usuarios. Este tema indudablemente posee facetas que no se han terminado de explorar y que necesitan un análisis continuo de colaboración por parte de académicos, autoridades gobernantes y ciudadanos.

 

Mario Lungo es director ejecutivo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) en El Salvador. Además es profesor e investigador de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.

 


 

Referencias

Borja, Jordi. 1995. Un modelo de transformación urbana. Quito, Peru: Programa de Gestion Urbana.

Carmona, Marisa y Rod Burgess. 2001. Strategic Planning and Urban Projects. Delft: Delft University Press.

Ingallina, Patrizia. 2001. Le Projet Urbain. Paris: Presses Universitaires de France.

Powell, Kenneth. 2000. La transformación de la ciudad. Barcelona: Ediciones Blume.

Arantes, Otilia, Carlos Vainer y Erminia Maricato. 2000. A cidade do pensamento unico. Petrópolis: Editora Vozes.

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