The Institute’s June 2007 Land Policy Conference focused on decentralization—the degree to which local and provincial governments exercise power, make decisions about their revenues and expenditures, and are held accountable for outcomes. Because the services,regulatory constraints, and institutional environments provided by local governments are major factors in the location decisions of households and firms in urban areas, decentralization is a key determinant of policies that affect land and property taxation.

Las ciudades enfrentan grandes dificultades a la hora de intentar introducir un sistema del impuesto a la propiedad más eficiente. Uno de los desafíos consiste en controlar la alta volatilidad política relacionada con los impuestos que gravan en forma directa los activos, como por ejemplo el impuesto a la propiedad, que posee un alto nivel de visibilidad. La estrecha proximidad entre las autoridades fiscales y los contribuyentes se traduce en una presión política para reducir los impuestos y evitar la actualización de los avalúos inmobiliarios. Los funcionarios municipales se convierten en blancos fáciles para la crítica, a la vez que pueden experimentar consecuencias electorales.

Aunque el impuesto a la propiedad es reconocido internacionalmente como un instrumento preferido para financiar los servicios públicos urbanos, en la mayoría de los países latinoamericanos este impuesto tiene una importancia limitada como fuente de recaudación, representando en promedio un 0,32 por ciento del PIB (De Cesare 2010). Las ciudades brasileñas recaudan un promedio de cerca de US$ 46,50 per cápita en impuestos a la propiedad por año. Sin embargo, la mayoría de las ciudades no alcanzan el promedio nacional. En más de la mitad de los municipios, los ingresos no exceden los US$ 5,00 per cápita (Afonso et al. 2010).

El modelo brasileño del impuesto a la propiedad

El impuesto a la propiedad (IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) es un impuesto directo tributado al municipio en base a una estimación del justo valor de mercado de las propiedades inmuebles. En Brasil se ha perdido gran parte del potencial de recaudación de este impuesto debido a que las autoridades municipales no logran administrar dicho impuesto en forma correcta y efectiva. El tratamiento de la revisión legislativa del IPTU siempre termina en debates acalorados y una respuesta política intensa que, en muchos casos, lleva a los alcaldes y otros funcionarios a evitar su participación en el proceso.

Un problema adicional es el estricto requisito legal mediante el cual los criterios de valuación deben ser aprobados por ley antes de poder actualizar la base impositiva. Entre estos criterios se encuentran las características de la propiedad y sus componentes, así como también el valor monetario asignado a cada uno de dichos componentes. En otras palabras, para los legisladores brasileños, no es suficiente establecer criterios para determinar que una propiedad tiene mayor valor que otra y que, por lo tanto, está sujeta a un impuesto más alto. La misma ley debe aclarar de qué manera una propiedad que posee determinadas características se valuará en términos monetarios.

Después de años de debate, el Tribunal Superior de Brasil estableció, en el año 1996, que se requiere una norma municipal para actualizar la base impositiva del IPTU, siempre que el ajuste sea mayor a la variación del Indice de Precios al Consumidor oficial (Declaración 160). Con anterioridad a esa sentencia, las ciudades solían actualizar los valores inmobiliarios a los fines impositivos mediante actos ejecutivos (decretos), en forma independiente de la legislatura municipal. A partir de la introducción de este requisito legal en 1996, muchos gobiernos municipales decidieron no enviar los proyectos de ley necesarios a la legislatura municipal para realizar las tan necesarias actualizaciones en la valuación inmobiliaria.

En algunos casos, los desastres políticos resultantes de esta situación sirvieron como un alarmante factor de inhibición ante cualquier nuevo intento por revisar la base impositiva. Con el fin de resolver este dilema, varias ciudades optaron, en cambio, por aumentar las alícuotas del IPTU para compensar su reticencia a revaluar las propiedades. Además, por cada nueva ley que aprueba una actualización en la valuación, se suelen crear nuevos tipos de exenciones o reducciones impositivas, lo que frecuentemente cancela los esfuerzos tendientes a mejorar el rendimiento del IPTU.

Como resultado de la resistencia política, el IPTU, por lo general, no se tuvo mucho en cuenta como fuente de ingresos para las finanzas municipales en Brasil. Las ciudades más grandes (con más de 500.000 habitantes) comenzaron a concentrar sus esfuerzos en el impuesto a los servicios (ISS: Imposto Sobre Serviços) mientras que las ciudades más pequeñas dependían en mayor medida de las transferencias realizadas por el gobierno estatal y federal a través del fondo municipal de participación en los ingresos (FPM: Fundo de Participação dos Municípios) (ver tabla 1 en anexo).

El Instituto Federal de Investigación Económica Aplicada (IPEA 2009) informa que el IPTU ha perdido importancia en cuanto a su participación en la recaudación municipal directa a nivel nacional y que se registró un aumento de los ingresos provenientes del impuesto a los servicios, un impuesto indirecto que tiende a ser regresivo. La participación del IPTU en la recaudación municipal directa se redujo del 38 por ciento al 28 por ciento entre 1991 y 2007, resultando en la pérdida de su posición ante el ISS como fuente principal de recaudación municipal directa (ver tabla 2 en anexo).

Un importante cambio que afectó directamente al IPTU ocurrió en diciembre de 2009, cuando el Ministerio de Ciudades publicó la Resolución Nº 511, mediante la cual se establecían directrices nacionales para el Catastro Técnico Multifinalitario (CTM: Cadastro Técnico Multifinalitário). Esta resolución les otorgó a los gobiernos municipales un valioso instrumento estándar sobre el cual basar sus propuestas legislativas con el fin de actualizar la base impositiva del IPTU. El Instituto Lincoln desempeñó un papel fundamental al apoyar el desarrollo de los aspectos técnicos de dicha legislación.

La Resolución Nº 511 establece que la valuación de propiedades con fines fiscales es un proceso técnico que debe realizarse siguiendo las pautas establecidas por la Asociación Brasileña de Normas Técnicas (ABNT) para reflejar el justo valor de mercado. También establece que un IPTU efectivo promueve la justicia fiscal y social al garantizar un tratamiento equitativo para los contribuyentes. Se recomienda la actualización de la base impositiva del IPTU en alguno de los siguientes casos: (1) cada cuatro años, en las ciudades con más de 20.000 habitantes (las ciudades más pequeñas podrán adoptar ciclos más extensos); (2) cuando la tasa de valuación sea menor al 70 por ciento o mayor al 100 por ciento comparada con el valor de mercado; o (3) en casos en que los valores inmobiliarios cumulativos resulten en un coeficiente de dispersión mayor al 30 por ciento, de lo cual se infiere que no estén distribuidas equitativamente.

¿Qué inspiró la reforma del impuesto a la propiedad?

Junto con el fortalecimiento de un marco institucional, otros dos factores contribuyeron a colocar al IPTU en el centro del debate actual sobre las fuentes de financiamiento municipal en Brasil. El primero de ellos fue el aumento acelerado de los valores de los terrenos urbanos, tanto en ciudades grandes como medianas. Este aumento se debió principalmente al crecimiento económico, a la explosión de los créditos para vivienda, a los bajos impuestos y al bajo riesgo comparado con la inversión en activos financieros desde 2003 hasta 2007 (Carvalho Júnior 2010). La expansión del sector inmobiliario expuso las discrepancias que existían entre la recaudación potencial y el flujo real de fondos hacia la tesorería pública derivado del impuesto a la propiedad.

El segundo factor que desató el debate acerca de la actualización de las valuaciones impositivas para mejorar el rendimiento del IPTU fue la crisis económica mundial que comenzó en el año 2008 y alcanzó al Brasil en 2009. A medida que se reducía la actividad económica, situación que reflejaba menores niveles de consumo y de producción y una contracción crediticia, las transferencias federales hacia los municipios también se redujeron. Las ciudades que experimentaron esta pérdida de ingresos no tuvieron otra alternativa que resucitar al IPTU, el impuesto municipal más antiguo y tradicional.

En este contexto, algunas de las ciudades brasileñas más grandes actualizaron sus mapas de valores inmobiliarios utilizando estimaciones revisadas de los valores de los terrenos, así como también elaborando cuadros de costos de construcción con el fin de valuar las mejoras, ya que tanto los terrenos como las propiedades tenían una valuación extremadamente baja. Belo Horizonte, São Paulo y Salvador se encuentran entre las ciudades que tomaron medidas para mejorar su recaudación mediante la actualización de la base impositiva del IPTU. Estas ciudades introdujeron, además, nuevas políticas para orientar la implementación del impuesto a la propiedad.

Cabe hacer notar que mantener desactualizada la base impositiva del IPTU supone un riesgo. Una de las principales fuentes de injusticia fiscal, además del problema de las omisiones al inscribir terrenos o áreas de desarrollo urbano, es la utilización de avalúos desactualizados para el cálculo del IPTU (Smolka y De Cesare 2009).

El caso de Belo Horizonte

Belo Horizonte es la capital, y la ciudad más grande, del estado de Minas Gerais, ubicada en la región sudeste de Brasil. Con una población de 2,4 millones de habitantes, es la quinta ciudad más grande de Brasil y el centro de un área metropolitana que contiene una población de aproximadamente 5 millones de habitantes.

El gobierno municipal tiene un largo historial de innovación y buena gobernabilidad. La ciudad fue pionera en introducir el proceso de presupuesto participativo en el año 1993, en adoptar aplicaciones del SIG (Sistema de Información Geográfica) para mejorar la gestión municipal, y en llevar a cabo una exitosa campaña para erradicar el hambre, entre otras iniciativas notables. Belo Horizonte recaudó aproximadamente $332 en impuestos a la propiedad per cápita en el año 2007, antes de la reforma, y alcanzó el séptimo puesto en el ranking de las ciudades capitales más grandes de Brasil (Afonso et al. 2010).

La reforma del impuesto a la propiedad comenzó en Belo Horizonte mediante una revisión de la base impositiva, con la doble intención de eliminar las distorsiones creadas por el modelo anticuado e introducir una nueva cultura fiscal que apoyaría un proceso permanente de actualización de las valuaciones inmobiliarias con el fin de reflejar las variaciones del mercado.

La necesidad de obtener ingresos adicionales, sumada a la experiencia de la crisis financiera del año 2009, también influenciaron las decisiones tomadas por el alcalde. Las subsecuentes reducciones en la actividad económica y en las transferencias federales convencieron al gobierno municipal de que se debían establecer condiciones financieras más sustentables para poder mantener la autonomía administrativa. El primer paso en el camino para actualizar la base impositiva del IPTU fue intensificar la utilización de este impuesto y convencer a los legisladores acerca de esta necesidad.

A la hora de elaborar una estrategia para la reforma tributaria, el gobierno municipal llegó a la conclusión de que el cambio no podría presentarse simplemente como una revisión de la valuación de las propiedades debido a la necesidad de aumentar la recaudación. También debería incluir otros aspectos, tales como medidas para mitigar el impacto del aumento impositivo y brindar incentivos para que los contribuyentes cumplieran con el pago del impuesto. Smolka y De Cesare (2009) mencionan que, a pesar de la precisión de las estimaciones de las valuaciones, si el ajuste provoca grandes diferencias en el monto de impuestos a pagar, se generará una reacción por parte de los contribuyentes que se verían sustantivamente recargados. En este caso, deberían ofrecerse planes para aliviar dicho impacto.

El proceso legislativo

Una vez diseñada la reforma e identificadas sus virtudes y vulnerabilidades, el proyecto fue remitido, primero, al concejo deliberante municipal, con el fin de mantener el enfoque en aquellas personas facultadas para votar y aprobar el proyecto de ley. Es un error común buscar el apoyo popular antes o durante el proceso de votación, ya que el poder ejecutivo, por lo general, pierde la batalla si intenta actuar en dos frentes al mismo tiempo.

Los procesos de votación en el caso del IPTU se establecen mediante ley municipal. No obstante, poseer un conocimiento profundo del proceso legislativo es muy necesario y, muchas veces, resulta un as bajo la manga. En Belo Horizonte, resultaba muy importante evitar tanto un proceso prolongado que pudiera dar lugar a un debate extendido como un proceso demasiado breve, ya que cualquier hecho inesperado podría posponer la votación indefinidamente.

Una vez presentados a los legisladores, se aclararon completamente todos los puntos del proyecto de reforma tributaria. Cada uno de los aspectos, tanto positivos como negativos, se debatió en el concejo, y por supuesto los aspectos favorables fueron siempre antepuestos a cualquier debilidad apuntada. Los legisladores deben escudarse ante las dudas que siempre se les plantean, además de estar constantemente bien informados y comprometidos con los criterios de justicia tributaria inherentes al proyecto. Este es el papel principal que desempeña el representante del alcalde, un miembro clave del grupo principal que implementó la reforma. Tal y como se preveía, a fines de noviembre de 2009 se aprobó el proyecto en su segunda y última ronda.

El debate legislativo acerca del proyecto de ley fue tanto un fin en sí mismo como una preparación para la presentación pública del proyecto. Durante el proceso de aprobación legislativa, se generaron muchas expectativas en cuanto a la reforma, particularmente por parte de la prensa. A partir de ese momento, la estrategia consistió en promover todos los beneficios del nuevo sistema de valuación y recaudación del IPTU, con el fin de eliminar todo motivo de temor hasta que verdaderamente llegara el proyecto de ley tributaria en enero de 2010.

La campaña de información pública

Los principales instrumentos utilizados para presentar la reforma al público consistieron en el lanzamiento de una campaña de información pública y el establecimiento de mesas de información en toda la ciudad para responder a las preguntas de los ciudadanos. La siguiente fase fue implementar las medidas destinadas a mitigar el impacto de la reforma y brindar incentivos para que los contribuyentes cumplieran con el pago del impuesto.

Durante la campaña, la administración hizo hincapié en el mensaje de que toda la recaudación derivada del IPTU se utiliza en obras que transforman las vidas de las personas. El objetivo de este mensaje era hacer concretos y visibles los beneficios del IPTU, lo que logró ser una forma eficiente de demostrar a los ciudadanos la importancia práctica de este impuesto para el desarrollo de la ciudad y para el bienestar de sus habitantes. Este mensaje se repitió frecuentemente.

En enero de 2010 funcionaban diez mesas de asistencia al contribuyente en diferentes partes de la ciudad. Cerca de 200 empleados municipales participaron en forma directa prestando asistencia a más de 20.000 consultas personales de los contribuyentes, de las cuales el 26 por ciento consistieron en solicitudes de revisión del proyecto de ley tributaria. Este porcentaje resultó mayor que en el año 2009, aunque mucho menor que las expectativas pesimistas que pronosticaban una avalancha de reclamos (ver figura 1 en anexo).

La estrategia general consistía en determinar en qué medida podía controlarse la situación, lo que implicó implementar una estructura tributaria compatible con el nivel de reclamos esperado. La elaboración de dicha estructura requiere una previsión y atención extraordinarias para calmar al contribuyente y concentrar su atención en lo que realmente es importante: el cálculo correcto del impuesto y su pago dentro del plazo establecido por ley.

Sin embargo, una buena estructura tributaria no resulta suficiente. Otro aspecto importante es la capacitación del personal para brindar servicios a los contribuyentes. Una atención confiable, calma y rápida evita arruinar la calidad del proceso, la revisión de la base impositiva y las nuevas políticas tributarias. Un buen servicio al contribuyente también reduce los riesgos políticos derivados de la actualización periódica de las valuaciones inmobiliarias.

La gestión del proceso

Entre las lecciones útiles que podemos extraer del proceso de reforma tributaria en Belo Horizonte, destacamos la importancia de evitar la actualización de la base impositiva solamente en tiempos de crisis financiera con el fin de aumentar la recaudación, ya que esto socava el trabajo de establecer prácticas de valuación correctas. En cambio, resulta aconsejable adoptar y mantener una política permanente de actualización que garantice la equidad.

En segundo lugar, debería hacerse hincapié en la equidad del proceso de revaluación, en vista de un mercado tan cambiante que impone variaciones de precios que requieren ajustes impositivos. Los impuestos sobre el consumo no discriminan en cuanto a la situación económica del contribuyente y poseen un efecto regresivo, mientras que el IPTU permite aplicar alícuotas progresivas, por lo que ayuda a mejorar el nivel de equidad que, a su vez, fomenta el acceso a la vivienda, contribuye a la autonomía municipal y conduce a una planificación eficiente de la ciudad. En lugar de depender principalmente de los impuestos indirectos o de las transferencias federales, el municipio que utiliza el impuesto a la propiedad en forma eficiente puede reducir las desigualdades sociales y ordenar los espacios urbanos con mayor efectividad, a la vez que evita las especulaciones y ayuda a preservar el medio ambiente (IPEA 2009).

Un tercer punto importante consiste en establecer canales claros para debatir sobre el plan de reforma. Preferiblemente, las medidas en cuanto a las políticas deberían ser tomadas por un representante confiable del alcalde, autorizado para negociar en su nombre mediante un proceso democrático y colectivo. Belo Horizonte estableció un grupo principal al frente del cual se designó a una persona encargada de coordinar qué tipo de información se divulgaría y de qué manera se debatiría con el público.

Si el proceso no se comprende cabalmente, puede generarse una resistencia insuperable, lo que pondría en peligro todo el proyecto. Así, uno de los factores claves consiste en tener un agente de prensa que esté bien informado y que sea capaz de tratar con las críticas y preguntas que seguramente deberá enfrentar, así como también un técnico que conozca bien el proyecto de reforma y pueda ofrecer las explicaciones que requieran los diferentes protagonistas involucrados en el proceso.

Medidas de exención del impuesto a la propiedad

Belo Horizonte logró su objetivo mediante los argumentos de justicia y autonomía administrativa, que culminaron en la aprobación de una revisión completa del sistema del impuesto a la propiedad, el cual incluyó las siguientes medidas de exención:

• Reducciones de las alícuotas impositivas: Estas reducciones se introdujeron después de haber actualizado la base impositiva con el fin de evitar una carga tributaria que excediera la capacidad de pago del contribuyente.
• Ajuste del impuesto progresivo: La ciudad también introdujo categorías graduadas de al impositivas que concordaran con los valores inmobiliarios. Con esto, se reemplazó en forma efectiva lo que había sido, en la práctica, una tasa impositiva única.
• Expansión del umbral de valor de exención: Esta medida corregiría la situación que se da cuando, en un mercado inmobiliario dinámico, muchas propiedades antiguas o aquellas propiedades cuyos propietarios tienen bajos ingresos no se incluyen en la categoría de exención del IPTU una vez que se realiza la revaluación. Con el fin de evitar esta situación, se elevó el umbral para los valores inmobiliarios que se encuentran exentos del impuesto.
• Extensión del impacto de la reforma a lo largo de dos ejercicios fiscales: Aun en el caso de aquellos contribuyentes que poseen capacidad de pago, el aumento del IPTU podría generar un desequilibrio en sus presupuestos personales debido a otros compromisos financieros que pudieran haber contraído. Por lo tanto, la ciudad permitió el pago de la mitad del aumento en el año 2010 y el monto completo en 2011.
• Pago diferido: Ciertas circunstancias especiales, tales como el desempleo, una enfermedad o una deuda anterior, pueden afectar la capacidad de pago del impuesto a la propiedad por parte de un contribuyente. La reforma estableció que todo contribuyente que demuestre estar atravesando por condiciones críticas podría solicitar el aplazamiento del pago de una parte del impuesto hasta el año 2013.
• Creación de programas de descuento: Uno de los objetivos de la reforma tributaria en Belo Horizonte fue convertir al IPTU en un impuesto que promoviera la redistribución de ingresos y contribuyera a una mayor calidad de vida urbana. Por lo tanto, la ciudad ofrece descuentos impositivos a cambio de la participación de los ciudadanos en los programas sociales, educativos, de salud y de desarrollo económico que promueven el desarrollo de la ciudad.
• Descuentos por pago adelantado: El IPTU anual en Belo Horizonte puede abonarse en once cuotas iguales que vencen el día 15 de cada mes entre febrero y diciembre. Los contribuyentes que paguen un mínimo de dos cuotas hasta el 20 de enero reciben un descuento del 7 por ciento en concepto de pago por adelantado. Según los antecedentes, una gran cantidad de contribuyentes optan por esta alternativa. Dichos pagos por adelantado garantizan al municipio un fondo de ingresos suficiente para cumplir con los compromisos financieros al comienzo del ejercicio fiscal, que se computa de enero a diciembre de cada año.

Evaluación de los resultados

La fase final de la reforma consiste en verificar los resultados. En Belo Horizonte, los resultados de dicha evaluación confirmaron el éxito de todo el proceso de planificación e implementación, a la vez que representa una fuente de información para las mejoras que deban realizarse en el futuro. Este éxito puede medirse, en parte, observando el aumento en los pagos del impuesto por adelantado, lo que ilustra la aceptación del modelo por parte de los contribuyentes. En la tabla 3 (en anexo) se comparan los aumentos en varias medidas desde 2009 hasta 2010. En la tabla 4 (en anexo) se comparan los aumentos en la recaudación del IPTU durante los primeros seis meses de cada uno de estos dos años.

No obstante, los logros mencionados podrían perderse a largo plazo si no se cumplen ciertas condiciones. Una de dichas condiciones consiste en institucionalizar la actualización periódica de los valores inmobiliarios utilizados para calcular el impuesto a la propiedad. Esta tarea resulta crítica, ya que la planificación estratégica utilizada en esta reforma tuvo como motivo principal precisamente el extenso período durante el cual el mapa de valores del suelo de Belo Horizonte se mantuvo sin modificaciones, lo que generó discrepancias con los precios reales del mercado y agotó los ingresos municipales.

La segunda condición consiste en crear mecanismos que garanticen la calidad técnica de las valuaciones impositivas y, a la vez, liberen al gobierno municipal de la carga política que supone realizar las actualizaciones necesarias. El objetivo es convertir al procedimiento de actualización tributaria en una obligación legal de naturaleza técnica en lugar de considerarlo una decisión política.

Otra de las opciones que consideraron fue la creación de un comité de valuación que realizara valuaciones colectivas coordinadas por las autoridades municipales. Dicho comité estaría formado por colaboradores de distintas entidades que forman parte del mercado inmobiliario, tales como agentes inmobiliarios, constructores, valuadores privados o entidades financieras. Esta medida ayudaría a apaciguar las connotaciones políticas que impregnan el sistema del impuesto a la propiedad y a desarrollar programas de revaluación inmobiliaria que dependan de los participantes del mercado en lugar de los críticos.

La exitosa experiencia de Belo Horizonte, aunque deja lugar para mejoras, puede servir de referencia para otras ciudades que deseen actualizar sus catastros inmobiliarios y sus pautas para realizar valuaciones colectivas. En la tabla 5 se delinean algunas de las cuestiones que deberán tenerse en cuenta hacia este fin.

Referencias

Afonso, José y otros. 2010. “The urban property tax (IPTU) in Brazil”. Informe de investigación sin publicar. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Carvalho Júnior, Pedro Humberto Bruno de. 2010. “Defasagens na cobrança de IPTU”. En Desafios do Desenvolvimento 61 (enero / febrero): 32.

De Cesare, Claudia M. 2010. “Overview of the property tax in Latin America”. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

IPEA (Instituto de Investigación sobre Economía Aplicada). 2009. https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/090827_com… (27 de agosto).

Smolka, Martim y Claudia De Cesare. 2009. “Necessária, revisão requer transparência”. En Folha de São Paulo, 14 de octubre.

Sobre el autor

Omar Pinto Domingos obtuvo su título en derecho en la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) y su título de postgrado en administración de impuestos municipales en el Centro de Especialización en Derecho, asociado a la Universidad Gama Filho. Domingos es auditor fiscal y gerente de impuesto inmobiliario en la Municipalidad de Belo Horizonte y ha participado en varias comisiones de reforma tributaria. Asimismo, es conferencista regular sobre temas fiscales y tributarios en los cursos patrocinados por el Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln. El presente artículo se extrajo de su presentación en un seminario realizado en Curitiba en mayo de 2010, patrocinado en conjunto con el Ministerio de Ciudades de Brasil.

Se agradece a Mario Collado por su ayuda con la traducción de este artículo.

The recent recession has been recognized as the worst in memory, and its effects are still being felt. Less well understood is the fact that this recession has been far worse for state governments than the drop in gross domestic product (GDP) would suggest. While state government finances have stopped falling off a cliff, they are closer to the bottom of that cliff than the top. Tax receipts have not returned to their pre-recession levels, and new revenue demands may overwhelm any interim improvements in collections. Even if states can avoid these challenges, it will be a long, slow road to fiscal recovery, with several large risks along the way.

State and local governments play a major role in the economy and in our daily lives. They finance more than 90 percent of K-12 education and deliver virtually all of it. Public colleges and universities educate three-quarters of students enrolled in degree-granting institutions. State and local governments oversee, design, and build more than 90 percent of the nation’s public infrastructure. They finance much of the nation’s social safety net and implement much of it as well. In fact, state and local governments spend more on direct implementation of domestic policy than does the federal government.

The services financed and delivered by state and local governments tend to have stable and generally rising demand. When a recession hits, there is no reduction in the numbers of children in school or elderly people in nursing homes—two of the most important spending areas for state and local governments—or in the numbers of fires or crimes. For programs such as Medicaid and higher education, for example, demand for the kinds of services that state and local governments provide typically rises during recessions. Unless and until states can fix their revenue structures or develop adequate reserves, public policy will continue to gyrate with every turn in the economy.

Decline in State Tax Collections

The Great Recession that started in December 2007 was the deepest and longest recession since the Great Depression of the 1930s. The unemployment rate rose to 10.1 percent and has remained stubbornly high, falling only to 9.1 percent after two years of recovery. State tax collections plummeted, falling for five consecutive quarters beginning in the fourth quarter of 2008 and continuing through 2009. Tax revenue fell by a dizzying 16.8 percent in the second quarter of 2009, and over the next several years it declined further and more sharply than it had in any other recession since World War II (figure 1).

The recent drop in GDP has been significant in comparison to past recessions, but the declines in taxable consumption and personal income, two components that typically constitute the tax bases of state and local government, have been far worse. Taxable consumption fell by about 11 percent, while GDP fell by about 5 percent. Taxable components of personal income also fell much more sharply than the overall economy and still languish more than 5 percent below the pre-recession peak, reflecting the jobless recovery.

Even though this has been the worst post-war recession by traditional economic measures, these measures do not tell the whole story. Capital gains, an important component of state tax bases, are not included in personal income as measured in the nation’s economic accounts. These gains have increased in importance and are a major cause of increased volatility in state finances. Capital gains fell by more than 55 percent, driving down tax collections in the final quarter of the 2009 fiscal year, when tax returns reflecting the 2008 stock market collapse were filed.

The net result of these and other forces was huge declines in state income, sales, and corporate taxes. Figure 2 shows that annual income taxes fell by more than 15 percent in inflation-adjusted terms, sales taxes fell by more than 10 percent, and corporate income taxes fell by more than 25 percent. Property taxes, which are crucial to local governments but generally not a significant revenue source for states, remained quite stable through much of the period, although they are beginning to weaken and in some parts of the country have fallen significantly.

A Slow Recovery

The recession ended in June 2009 and the economy has been recovering slowly. State tax collections grew in each quarter of calendar year 2010, and the character of that growth has improved over time. In the first two quarters of 2010, increased tax rates more than offset declines caused by the weak underlying economy, but in the last two quarters tax revenue growth was driven primarily by the improving economy. By the fourth quarter, tax revenue grew by 7.8 percent, but even with-out tax rate increases it would have grown by 7.0 percent. Tax revenue in the January–March 2011 quarter grew 9.3 percent compared to the previous year, and 21 states had double-digit growth. Preliminary data for the April–June quarter show tax revenue up 11.4 percent.

Inflation-adjusted state tax revenue for the nation as a whole in the latest four quarters (ending in the first quarter of calendar year 2011) was 7.7 percent below the peak attained in 2007. The heady growth in the first two quarters of 2011 probably cannot be sustained because much of it appears to have been driven by stock market gains in tax year 2010, boosting income tax returns in the second quarter. Those gains almost certainly will not be repeated in 2011.

In addition, turmoil in European debt markets and the recent Standard & Poor’s downgrade of U.S. long-term debt have contributed to fears of a double-dip recession. There are indications that economic growth will be slower than most states have assumed in their current budgets. States are closer to the bottom of the cliff than the top, and are at risk of falling back down. Meanwhile, there are some signs that local government tax revenue also is beginning to weaken.

While tax revenues are now growing in most states compared to the last year’s low collection rates, they have not reached the levels prior to the recession. After adjusting for inflation, tax revenues for the latest four quarters are below the calendar year 2007 level in 43 states, and revenues are 10 percent or more below that level in 20 of those states. Among the seven states showing a positive shift in revenue collection, only Oregon (8.9 percent), Delaware (13 percent), and North Dakota (62.9 percent) are at levels above 2 percent.

State and Local Government Responses

States hit by falling revenue also face rising entitlement costs driven in large part by Medicaid enrollment, which typically increases after unemployed workers exhaust health insurance benefits. According to the National Association of State Budget Officers (2011, ix), Medicaid enrollment rose by 8.1 percent in fiscal year 2010, and by an estimated 5.4 percent in fiscal year 2011; states project a further increase of 3.8 percent in fiscal year 2012. These and other types of required expenditures cause further stress in the day-to-day operations of state and local governments.

It is difficult to measure the impact of spending cuts on state and local programs, but changes in state and local government employment can be tracked. Although private sector employment fell sharply from the beginning of the recession, state and local government employment continued to rise modestly for about a year and a half. Shortly before private sector employment reached its nadir, state and local government employment began to decline, and states and localities have been cutting employment aggressively. Local government employment is now about 3 percent below its peak, and state government employment is about 2 percent below its peak.

Education employment in most states is related primarily to higher education—community colleges, four-year colleges, and universities—although some is related to the administrative bureaucracy for elementary and secondary education, and in some states it includes part of the K-12 workforce. State government education employment has continued to rise significantly throughout the recession and recovery, reflecting in part the increased demand for higher education that usually comes with recessions (figure 3). When jobs are hard to find, many people choose to build skills and knowledge by entering an education program or extending their time in school (Betts and McFarland 1995).

Meanwhile, state governments have been cutting noneducation employment at an accelerating pace, so that it is now down almost 5 percent from its mid-2008 peak, nearly comparable to the current, slightly recovered condition for private sector employment. In each of the nine previous recessions, state government noneducation employment either did not decline at all or it declined by much less, as was the case in the 2001 recession.

Figure 4 shows the same employment data for local governments, which are being hit increasingly hard by slowing property taxes and cuts in state aid. Education employment is now down about 3.5 percent from its late-2008 peak, and the noneducation sector is down about the same percentage from its peak. There are no signs that these cuts are slowing, and little reason to believe they will abate in the near term.

Continuing Fiscal Pressures

The recent improvement in state tax revenue is welcome, but many challenges remain. States still face fiscal trouble for four main reasons. First, total revenue remains well below its peak. Second, the recession has had lagged fiscal effects, driving up the demand for many government services, especially Medicaid, other safety net programs, and higher education. The recession also has created other pressures and problems for states by depleting unemployment insurance trust funds, which may lead to higher unemployment insurances taxes in order to repay federal loans.

Third, state cyclical adjustments are not yet complete because they must contend with losses in both federal stimulus aid of more than $50 billion in fiscal year 2011–12 and the fact that temporary revenue measures put in place in response to the recession will expire soon. Fourth, even after this cycle is fully stabilized, states will have to contend with large increases in pension contributions and payments for retiree health care—a pressure that is likely to build for years to come for several reasons, including: increasing numbers of retirements by an aging workforce; the likelihood that health care costs will continue to rise more quickly than the overall rate of economic growth (Keehan et al. 2011); and, in the case of some pension systems and most retiree health plans, years of chronic underfunding.

States finance these services with unstable revenue sources, and tax revenue has become much less dependable over the last two decades, reflecting in large part the increasing role of volatile capital gains taxes. Unless and until states broaden their tax bases to make their revenue structures less volatile, or develop adequate reserves, public policy will continue to gyrate with every turn in the economy.

About the Author

Donald Boyd is the executive director of the national Task Force on the State Budget Crisis, co-chaired by former Federal Reserve Board chairman Paul Volcker and former New York lieutenant governor Richard Ravitch. Boyd is currently on leave from his responsibilities as senior fellow at the Rockefeller Institute of Government, where he conducts research on state and local government fiscal issues.

References

Betts, Julian R., and Laurel L. McFarland. 1995. Safe port in a storm: The impact of labor market conditions on community college enrollments. Journal of Human Resources 30(4):741–765.

Boyd, Donald. 2011. Recession, recovery, and state and local finances. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Keehan, Sean P., Andrea M. Sisko, Christopher J. Truffer, John A. Poisal, Gigi A. Cuckler, Andrew J. Madison, Joseph M. Lizonitz, and Sheila D. Smith. 2011. National health spending projections through 2020: Economic recovery and reform drive faster spending growth. Health Affairs 30(8): 1594–1605.

National Association of State Budget Officers. 2011. The fiscal survey of states. Washington, DC. http://nasbo.org/Publications/FiscalSurvey/tabid/65/Default.aspx

The United States is emerging from a great recession whose major hallmark has been the collapse of national housing prices, which grew by 59 percent from 2000 to 2006 and then fell 41 percent by 2011, all in constant dollars. Nationally, real house prices in 2011 were 6 percent below levels in 2000. The housing price collapse had unanticipated contagion effects that helped produce the accompanying financial crisis and the most severe economic downturn since the Great Depression. The share of U.S. mortgages that were delinquent by 90 days or more rose from about 1 percent in 2006 to over 8 percent in 2010. The economic and social costs of this house price bubble and subsequent collapse have been immense.

The benefits of preventing future house price bubbles is obviously great, but realizing such benefits will require that policy makers learn to detect price bubbles as they are forming and then implement policies that will attenuate or mitigate them. A recent Lincoln Institute policy focus report, Preventing House Price Bubbles: Lessons from the 2006–2012 Bust, by James Follain and Seth Giertz, addresses the challenges of diagnosing and treating price bubbles in the real estate market. Their report builds on extensive statistical analysis available in several Lincoln Institute working papers.

While it is common to summarize the recent housing market bust using national indicators (as in the first paragraph above), these national indicators don’t account for great variations in both the levels and changes in housing prices across metropolitan areas. For example, from 1978 to 2011, constant dollar housing prices in Dallas, Texas and Omaha, Nebraska varied by less than 20 percent from their 1978 levels; those in Stockton, California nearly tripled from 1978 to 2006, but by 2011 fell back to their 1978 levels. Local housing markets are all influenced by national economic and financial policies and conditions, but these large differences across metropolitan markets indicate that local conditions play a very important role as well.

A key element of the statistical work by Follain and Giertz is to use metropolitan housing markets as the unit of observation for their analyses, which are based on annual data (for 1980 to 2010) and quarterly data (for 1990 to 2010) for up to 380 metropolitan areas. Their econometric work indicates that house price bubbles can be detected across metropolitan areas and that price changes and the accompanying credit risk vary greatly in size. Stress tests, such as those used to evaluate mortgage credit risk, can be useful indicators of potential price bubbles at the metropolitan level.

Because the levels and changes in housing prices vary greatly across metropolitan areas—with bubble-like price increases in some and essentially stable prices in others—Follain and Giertz conclude that policy measures to mitigate housing bubbles should be tailored to target metropolitan areas or regions rather than be applied uniformly across all metropolitan areas at the national level. Thus monetary policy would be an unattractive intervention to counter house price increases in a few metropolitan areas, because it would affect financing terms across both frothy and stable housing markets. Instead, Follain and Giertz favor policy interventions that would target those metropolitan areas with high price increases. The policy they advance would raise the capital reserve ratio that banks are required to hold against mortgages that they finance in those areas. Such countercyclical capital policies would both dampen house price increases and strengthen the reserves of the issuing banks, improving their ability to withstand any unexpected financial shocks.

Applying prudential housing market policies at the metro-politan level seems to be an obvious thing to do; so why has it not been done before? A major part of the answer is that housing market analysis is benefitting from a revolution in the availability of spatially disaggregated data at the metropolitan, county, and even zip code level. The data required to inform policy interventions targeted at the metropolitan level have only recently become widely available, and such data underpin the empirical work carried out by Follain and Giertz. For more information on their analysis, see http://www.lincolninst.edu/pubs/2245_Preventing-House-Price-Bubbles.

Holyoke, una ciudad de alrededor de 40.000 habitantes en el oeste de Massachusetts, fue una de las primeras comunidades industriales planificadas del país. A partir de finales de la década de 1840, inversores de Boston transformaron lo que había sido hasta entonces un área agrícola en un pueblo industrial impulsado por molinos de agua, aprovechando la ventaja de su ubicación geográfica cerca del Río Connecticut. Los inversores querían fabricar textiles de algodón. Pero con el tiempo la ciudad construyó un elaborado sistema de canales para permitir la instalación de más y más molinos, y comenzó a ser conocida también por la producción de seda, lana y papel. En aquel período, Holyoke se convirtió en la “Ciudad del Papel”, por los molinos de agua dedicados a su fabricación.

Con el desarrollo de los molinos, la ciudad prosperó. Con la abundancia de trabajo, la ciudad atrajo olas sucesivas de inmigrantes irlandeses, franco-canadienses, alemanes, polacos, judíos, italianos y puertorriqueños para trabajar en los molinos, quienes crearon pequeñas empresas, formaron familias y construyeron una ciudad que llegó a tener 63.000 habitantes en 1917 (McLaughlin Green 1939).

Después, todo comenzó a desmoronarse… lentamente. Desde su auge en la década de 1920, la industria local se fue reduciendo gradualmente cuando las empresas y los puestos de trabajo se mudaron al extranjero o migraron al Sur y al Oeste para estar más cerca de la materia prima y de mano de obra más barata. En el censo del 2000, la población de Holyoke se había reducido a menos de 40.000 habitantes. Como otras pequeñas ciudades industriales del país, se convirtió en un símbolo en vías de extinción del pasado industrial de los EE.UU., y la otrora próspera Ciudad del Papel luchaba por conservar su nivel económico.

Afortunadamente, a Holyoke le tocó la lotería en 2009, cuando fue seleccionada para albergar lo que hoy se conoce como el Centro Informático Verde de Alta Prestación de Massachusetts (Massachusetts Green High Performance Computing Center, MGHPCC) un complejo de supercomputadoras respetuoso con el medio ambiente para promover —según la denominación que le dieron los funcionarios estatales— la “economía innovadora” de Massachusetts. La energía hidráulica fue, una vez más, la clave del éxito para la ciudad. La ubicación de Holyoke sobre el río Connecticut ofrecía acceso a energía hidroeléctrica de bajo costo, y el río y los múltiples canales de la ciudad ofrecían agua para refrigeración, una ventaja importante para las supercomputadoras. “Holyoke ha tenido problemas para sobrevivir después de haber perdido su base industrial”, dice Kathleen Anderson, presidente de la Cámara de Comercio del Gran Holyoke. “Teníamos una infraestructura envejecida que necesitaba reutilizarse para otros fines, perdimos puestos de empleo y las condiciones demográficas cambiaron. Holyoke ha tenido que pensar creativamente y reconocer los activos que teníamos. Tanto el talento humano como la decisión de construir la represa y su energía hidroéctrica han sido esenciales para nuestro renacimiento”.

Cuando inauguramos el centro informático en 2012, representó un primer paso importante para mejorar el destino de Holyoke, pero ello no fue suficiente para restaurar su vitalidad. La ciudad emprendió un esfuerzo de planificación que dio como resultado un plan de renovación de 20 años para revitalizar y volver a desarrollar el área donde se encuentra el MGHPCC, en el centro de la ciudad. Un paso importante en la ejecución del plan fue la creación del Distrito de Innovación de Holyoke, una inversión del estado por medio de la Asociación Tecnológica de Massachusetts (Massachusetts Technology Collaborative) que reunió a funcionarios locales, líderes empresariales y organizaciones comunitarias para estimular el desarrollo económico local y regional. “La instalación del centro informático en Holyoke desencadenó nuestro proceso de planificación alrededor del Distrito de Innovación de Holyoke. Nosotros decimos que el Distrito de Innovación nació del centro informático”, dijo Marcos Marrero, director de planificación y desarrollo económico de Holyoke y copresidente del Distrito de Innovación de Holyoke, en una entrevista en septiembre (Desmarais 2015) aparecida en el periódico Bay State Banner.

Liderazgo, colaboración, resurgimiento

Fue entonces cuando entró en escena el Banco de la Reserva Federal de Boston. Desde 2008, el personal de investigación del banco había estado estudiando las viejas ciudades industriales similares a Holyoke, como parte del esfuerzo para ayudar a revitalizar otra ciudad de Massachusetts: Springfield. Como Holyoke, Springfield había visto días mejores. El banco realizó un estudio de dos años en colaboración con Springfield para analizar los desafíos que se presentaban para la cuarta ciudad más grande del estado, que seguía decayendo aun cuando el gobierno estatal y las organizaciones sin fines de lucro habían invertido millones de dólares en obras de revitalización.

Una parte del estudio trató de aportar lecciones para Springfield a partir de los destinos de otras 25 pequeñas ciudades industriales del noreste, medio oeste y sur septentrional de los EE.UU. Los economistas de la Reserva Federal de Boston descubrieron que algunas de estas ciudades pudieron mantener o recuperar su estabilidad económica, medida según su nivel de ingreso, tasas de pobreza, cantidad de población y vitalidad económica. Los investigadores las denominaron «ciudades renacientes», y buscaron aspectos comunes que pudieran explicar la razón de su éxito. Encontraron que todas estas ciudades habían enfrentado los mismo desafíos: pobreza, cambio del perfil racial y étnico y pérdida de su base industrial. Pero estaban tratando de superar estos desafíos y compartían un elemento clave del éxito: liderazgo sostenido y colaboración entre empresas, gobierno, organizaciones sin fines de lucro y grupos comunitarios. “Una y otra vez, nuestro análisis de la historia de las ciudades renacientes identificó el elemento de liderazgo por parte de instituciones o individuos clave, junto con la colaboración entre los diversos grupos que compartían su interés en el desarrollo económico”, escribieron los investigadores del banco en un informe de 2009 (Kodrzycki y Muñoz 2009).

Los investigadores también notaron que el origen del liderazgo local variaba de un lugar a otro. En New Haven, Connecticut, las universidades locales trabajaron con funcionarios gubernamentales y la industria privada con el objeto de brindar capacitación laboral y financiamiento para atraer compañías. En Providence, una fundación sin fines de lucro trabajó con ejecutivos empresariales para desarrollar ideas y llegar a un consenso sobre proyectos de desarrollo inmobiliario en el centro. En Evansville, Indiana, un alcalde inició el proceso de recuperación en la década de 1960, proceso que tuvo continuidad gracias a una agresiva campaña de desarrollo económico liderada por la Cámara de Comercio local. A pesar de sus diferencias, todos estos esfuerzos de revitalización económica se prolongaron durante décadas, y precisaron de un liderazgo sólido y continuado.

Todos estos esfuerzos también contaron con la colaboración activa de numerosos grupos e individuos. Según la investigación de la Reserva Federal, “la colaboración fue un elemento necesario porque la transformación económica es compleja y porque los agentes externos, como los gobiernos nacionales y estatales, las fundaciones y las empresas que son una fuente potencial de financiamiento y fuente de trabajo, requieren frecuentemente una evidencia de la colaboración conjunta para contribuir al desarrollo de una ciudad”.

A la altura del desafío

Estas conclusiones llevaron a la Reserva Federal de Boston a preguntarse qué se podría hacer para ayudar a construir la infraestructura cívica sólida que era fundamental para el resurgimiento. Esto llevó a la formación de Working Cities Challenge (Desafíos para Ciudades en Funcionamiento), una organización creada por el banco con la ayuda de Living Cities, una asociación de 22 fundaciones, instituciones financieras y otros miembros, con sede en Nueva York.

El Desafío consistió en una competencia entre las antiguas ciudades industriales pequeñas de Massachusetts. En la primavera de 2013, 20 comunidades solicitaron participar. De estas 20, seis ciudades fueron seleccionadas para recibir un total de US$1,8 millones en subvenciones para financiar proyectos de liderazgo y colaboración. Entre ellas se encontraba Holyoke, junto con Chelsea, Fitchburg, Lawrence, Salem y Somerville. El objetivo era simple: ayudar a salvar estas ciudades de Massachusetts que luchaban por sobrevivir, respaldando el desarrollo de las herramientas necesarias para ayudarse a sí mismas. Este programa fue un hito importante e inusual para un banco de la Reserva Federal. Los bancos son más conocidos por sus investigaciones económicas que por organizar programas concretos. No obstante, la iniciativa fue un reflejo del compromiso del presidente de la Reserva Federal de Boston, Eric Rosengren, para aplicar las investigaciones económicas del banco al mundo real, y para mejorar las comunidades de Nueva Inglaterra. Y el concepto se puede extender, con la posibilidad de impulsar a ciudades y pueblos en todo el país que han tenido problemas con las realidades económicas del siglo XXI.

Tamar Kotelchuck, directora de Working Cities Challenge, dice que las investigaciones del banco sobre las ciudades renacientes le enseñaron que hasta las ciudades con muchos problemas pueden mejorar. “Con base en lo que aprendimos del estudio de ciudades renacientes, nos comunicamos con Living Cities (Ciudades Vivas) y se nos ocurrió la idea de una competencia para otorgar financiamiento multianual con objeto de incentivar el liderazgo y la colaboración”, dijo.

Señala que el banco decidió comenzar con un programa piloto en Massachusetts, concentrándose en ciudades pequeñas y medianas. El objetivo eran ciudades de entre 35.000 y 250.000 habitantes que compartían determinados aspectos económicos y demográficos, como una gran cantidad de familias pobres y una baja mediana de ingresos. “Estas ciudades ya habían formado una coalición para apoyar sus intereses con la ayuda de MassINC, una ONG de expertos”, dice Kotelchuck. “Se hacían llamar Gateway Cities (Ciudades-Portal), y habían estado colaborando para resolver problemas económicos y políticos comunes desde hacía varios años. Aprendieron que el trabajo conjunto les daba cierta cantidad de poder que cada ciudad por separado no tenía”, dice (Forman et. al. 2007).

Working Cities adoptó una metodología original para ayudar a estas ciudades, según Andrew Reschovsky, fellow del Instituto Lincoln. “Lo original de la iniciativa de Working Cities es que, a diferencia de muchas otras estrategias de desarrollo económico urbano, se enfoca en mejorar el bienestar económico de los residentes de bajos ingresos que viven actualmente en cada ciudad”.

Los bancos de la Reserva Federal no pueden usar fondos propios para otorgar subvenciones, pero una serie de socios dispuestos a ayudar se ofrecieron a apoyar a Working Cities. Kotelchuck dice que, como parte de la iniciativa, la Reserva Federal se encargó del diseño e implementación del modelo, en conjunto con un comité directivo, proporcionando asistencia técnica y ayudando a los equipos a capacitarse mediante la asistencia de expertos, redes de contactos y buenas prácticas. Estas subvenciones son financiadas por varios donantes, como el gobierno estatal; Living Cities; Massachusetts Competitive Partnership (Asociación Competitiva de Massachusetts), asociación de los 16 empleadores más grandes del estado que se concentra en el crecimiento económico; y MassDevelopment, la agencia de desarrollo estatal.

Kotelchuck dice que cuando el banco y sus socios organizaron la primera competencia en 2013, dieron libertad a las ciudades para proponer cómo se usarían los fondos de la subvención. “No dijimos a las ciudades en qué tenían que trabajar”, dice. “El Desafío está diseñado para ayudar a construir colaboración sobre temas importantes a nivel local”. Sin embargo, un requisito importante para que un proyecto obtuviera éxito era que generara una colaboración entre el sector privado, el gobierno y otros grupos locales. “Buscamos proyectos que promovieran un cambio sistémico”, dice. “Nuestra meta fue ayudar a los líderes locales a solucionar problemas en sus propias ciudades”.

Un jurado independiente evaluó las propuestas de las ciudades en base a los criterios establecidos por Working Cities Challenge: colaboración, participación de la comunidad y el uso de pruebas concretas para medir el progreso. Los proyectos tenían que concretarse en una contribución duradera para mejorar las vidas de los residentes de bajos ingresos.

En enero de 2014 se anunciaron los premios de las primeras subvenciones. De las seis ciudades seleccionadas, cuatro recibieron subvenciones multianuales y dos recibieron subvenciones en forma de capital semilla. Todas las ciudades estaban combatiendo una alta tasa de desempleo, bajo desempeño estudiantil y un futuro incierto. No obstante, dice Kotelchuck: “Todas las ciudades ganadoras tenían propuestas distintivas. No había dos propuestas iguales. Todas abordaban necesidades locales específicas, tal como esperábamos”, dijo.

Por ejemplo, Fitchburg, situada en la región central del norte de Massachusetts, recibió una subvención de US$400.000 durante tres años para su Iniciativa eCarenomics, un esfuerzo para desarrollar medidas comunes para la salud y bienestar vecinal, con el objetivo de mejorar una parte de la ciudad. Chelsea obtuvo una subvención de tres años para su Iniciativa Shurtleff-Bellingham, diseñada para reducir la pobreza y las tasas de movilidad en un 30 por ciento en su barrio más problemático. Salem recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 destinada a su plan para alinear los indicadores económicos de uno de sus barrios de bajos ingresos con el resto de la ciudad, enfocándose en el desarrollo económico, el desarrollo de pequeñas empresas, el desarrollo de la fuerza de trabajo y el desarrollo de liderazgo. Somerville también recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 dirigido a un programa de capacitación laboral para jóvenes de 18 a 24 años de edad que no estaban estudiando en la escuela.

El premio más cuantioso, una subvención de US$700.000 durante tres años, fue otorgado a Lawrence, en el noreste del estado, para la Lawrence Working Families Initiative (Iniciativa de Familias Trabajadoras de Lawrence), cuyo objetivo era crear un Centro de Recursos Familiares para aumentar los ingresos de los padres de estudiantes de escuelas locales en un 15 por ciento en un periodo de 10 años. La iniciativa está liderada por la organización Lawrence Community Works y el sistema escolar local, con respaldo de varios empleadores y organizaciones sin fines de lucro de la zona. “El sistema escolar de Lawrence había entrado en quiebra en 2011”, explicó Kotelchuck, así que era lógico concentrarse en las familias y las escuelas.

La ciudad también tenía características económicas que se ajustaban al modelo de Working Cities. La mediana de ingresos de la unidad familiar era la mitad que la mediana estatal, y su tasa de pobreza era casi el triple de la tasa estatal. “El 70 por ciento de la población de la ciudad es ciento hispana, y la tasa de desempleo era alta”, dice Kotelchuck. Muchos de los problemas de la ciudad se trasladaban a las escuelas. “El objetivo del Centro de Recursos Familiares es ayudar a las familias de todas las formas posibles. Brinda capacitación en temas financieros, apoyo en casos de crisis y otros servicios para fortalecer a las familias”, dice.

Además del centro familiar, una gran parte de la iniciativa está enfocado en lo que Kotelchuck llama “participación auténtica de los padres” en las escuelas. La iniciativa creó círculos de educación comunitaria, donde padres, maestros y estudiantes trabajan en problemas escolares específicos. “El objetivo es que los padres se comprometan y participen en el sistema escolar”, dice. Hasta ahora, el programa ha reclutado a 400 padres, ha contratado a un entrenador familiar y ha conseguido trabajo a más de 30 padres, según Kotelchuck.

Holyoke recibió el premio de una subvención de US$250.000 durante tres años que se está usando para implementar el programa de estimulación de potencial y acceso a recursos de conocimientos (Stimulating Potential, Accessing Resource Knowledge, SPARK). Este “centro de iniciativas comerciales y emprendimientos sociales” en el centro de la ciudad se propone aumentar la cantidad de empresas, sobre todo entre los residentes de la ciudad, incluyendo la población latina, que asciende al 60 por ciento del total. El equipo de proyecto que creó el programa se compone de representantes de la ciudad, la cámara de comercio, la biblioteca pública de Holyoke, un centro integral de empleo llamado CareerPoint y la organización local sin fines de lucro Nuestras Raíces.

El programa SPARK se “propone identificar, reclutar y estimular a los residentes y las organizaciones de Holyoke que tienen la ‘chispa’ o el deseo de convertir sus proyectos innovadores o propuestas de negocios de idea en realidad, poniendo énfasis en una metodología comunitaria integral de emprendimiento, aprendizaje individual y capacitación de liderazgo”, de acuerdo con la ciudad. En definitiva, está diseñado para ayudar a empresarios potenciales a elaborar planes de negocios para poner en práctica sus ideas.

Otro objetivo es incorporar a miembros de la comunidad del centro de Holyoke al Distrito de Innovación que la ciudad ha creado alrededor del centro de supercomputadoras. “La ciudad tiene un gran centro de datos “, dice Kotelchuck. “Pero ese hecho por sí mismo no necesariamente va a ayudar a las personas de bajos ingresos de Holyoke. La cuestión que SPARK trata de resolver es cómo aprovechar los recursos de la población inmigrante de Holyoke y conseguir que la gente se beneficie del desarrollo del Distrito de Innovación y sus alrededores.

Los funcionarios municipales están de acuerdo. “El premio de esta subvención es una buena noticia más para el futuro del Distrito de Innovación de la ciudad”, dijo el alcalde Alex Morse cuando se anunció. “Hemos hecho un gran esfuerzo para que Holyoke pueda competir en la economía moderna, para lo cual hace falta estimular proyectos innovadores y emprendimientos comerciales. Con la colaboración de algunas de las mejores organizaciones y líderes comunitarios de Holyoke, este financiamiento nos permitirá ayudar a los residentes locales a poner en práctica sus ideas innovadoras.

Kotelchuck dice que muchas ciudades tratan de atraer a profesionales jóvenes y enfocarse en trabajos de alta tecnología. Ven que otras ciudades han implementado y copiado este modelo con éxito, pero otras no. “Si no ayudamos a los residentes de bajos ingresos”, dice, “simplemente estaremos moviendo la pobreza de un lugar a otro, y eso no ayuda a nadie. La iniciativa Working Cities ayuda a la gente en el lugar donde vive. Ayuda a gente que de otra manera no tendría trabajo”.

“Muchas ciudades persiguen la estrategia de moda más llamativa para revitalizarse, pero al final no es la tendencia más novedosa lo que revitaliza una ciudad”, dice. “Son los efectos de muchas ideas a lo largo del tiempo, y sólo ocurre en aquellas ciudades que cuentan con participación y colaboración comunitaria. Nuestra recomendación es observar lo que uno tiene y construir sistemáticamente a partir de ello”.

Al supervisar el progreso del Desafío, comenta, ha notado diferencias en la manera en que las ciudades piensan sobre su futuro. “Algunas ciudades dicen: Tenemos muchísimos problemas, por favor dennos dinero”, continúa. “Pero otras dicen: Tenemos estos recursos. Tenemos cierta energía. Lo que necesitamos es ayuda para descubrir nuestro potencial”. Dice que las iniciativas de revitalización requerirán una década de esfuerzo o más. El objetivo de la Reserva Federal es proporcionar un adelanto de tres años para este esfuerzo.

También puede generar un interés más amplio en la revitalización de las ciudades. Recientemente, Holyoke SPARK recibió US$56.000 adicionales de Massachusetts Growth Capital Corp, una agencia cuasi pública que da apoyo a pequeñas empresas, para que el programa pueda ofrecer más clases, dar asesoramiento a los emprendedores y respaldar un programa de préstamos para microempresas para aquellos que reúnan las condiciones. También recibió este año financiamiento adicional de subvenciones en bloque para el desarrollo comunitario de la ciudad.

Signos de progreso

La Reserva Federal y sus socios están satisfechos con los resultados del proyecto hasta ahora, dice Kotelchuck. Y el banco anunció recientemente una segunda y tercera tanda de subvenciones para ciudades de Massachusetts y Rhode Island. Con el tiempo, ella cree que esta idea se podría difundir a otros distritos de la Reserva Federal. “Para la Reserva Federal es un modelo nuevo de involucrase en estas comunidades. Otras Reservas Federales están demostrando interés, y nos encantaría que esta idea prendiera en otros distritos”. Rosengren, el presidente del banco, dice que la Reserva Federal de Boston piensa expandir el programa, al menos a otros estados de Nueva Inglaterra.

El programa Working Cities tiene un gran potencial para extenderse más allá de la región. Hay pequeñas ciudades y pueblos en todo el país que han sido golpeados por el cambio de fortuna económica en las décadas recientes. Merecen una oportunidad de convertirse también en ciudades renacientes, y es gratificante ver como una organización como la Reserva Federal de Boston está invirtiendo su inteligencia y su influencia para mejorar el futuro. No hay una sola solución, no hay garantía de éxito, pero Working Cities Challenge demuestra que con tiempo, compromiso, esfuerzo y un poco de dinero se pueden conseguir buenos resultados.

Este es un punto que Reschovsky, del Instituto Lincoln, también subraya: “Aun cuando todas las ciudades involucradas actualmente en Working Cities necesitan más recursos económicos y fiscales, la clave para el éxito de la iniciativa será la combinación de recursos adicionales y el desarrollo y promoción de organizaciones sin fines de lucro, gobiernos, empresas e instituciones sociales.”

Eso parece, efectivamente, lo que está ocurriendo en Holyoke. Últimamente ha generado también algo de reconocimiento a nivel nacional. En el número de febrero de la revista Popular Mechanics, los editores nombraron las 14 mejores ciudades en marcha del país, expresando que querían identificar “la próxima ola de ciudades que están construyendo un ecosistema que convierta a los innovadores en emprendedores”. La lista incluye ciudades pequeñas a lo largo del país. Holyoke apareció en el sexto puesto (Popular Mechanics 2015).

Inevitablemente, la principal ventaja de la ciudad es lo que ya sabemos. “Tenemos energía barata”, escribió el alcalde Morse al describir la innovación aportada por Holyoke para la revista. “En el borde oriental de la ciudad, el río Connecticut tiene una caída de 17 metros en su avance hacia el sur. Cuando se fundó la ciudad en 1850, el río impulsó las ruedas de los molinos de papel; hoy genera energía barata y limpia”. También mencionó las viejas fábricas de ladrillo que se construyeron para la industria papelera, signos del pasado industrial que se han transformado en «atractivos espacios industriales de trabajo”.

“Holyoke ha vuelto a su punto de partida”, dice Anderson, de la Cámara de Comercio. “Nuestros antecesores construyeron un sistema de canales para utilizar la energía del río, y ahora estamos utilizando energía verde para alimentar una economía nueva”.

Billy Hamilton is vicecanciller ejecutivo y director financiero del Sistema Universitario de Texas A&M. Fue contralor adjunto de cuentas públicas del estado de Texas durante 16 años. Desde 2007, escribe una columna semanal para State Tax Notes.

Fotografía: Jeffrey Byrnes

Referencias

Desmarais, Martin. 2015. “The Holyoke Innovation District Finds Creative Solutions to Revitalizing the City.” The Bay State Banner. 10 de septiembre, 2015. baystatebanner.com/news/2015/sep/10/holyoke-innovation-district-finds-creative-solutio/?page=3

Forman, Benjamin, David Warren, Eric McLean-Shinaman, John Schneider, Mark Muro y Rebecca Sohmer. 2007. Reconnecting Massachusetts Gateway Cities: Lessons Learned and an Agenda for Renewal. The Brookings Institution and MassINC. Febrero. www.brookings.edu/research/reports/2007/02/regionsandstates-muro

Kodrzycki, Yolanda y Ana Patricia Muñoz. 2009. “Lessons from Resurgent Cities.” Federal Reserve Bank of Boston. 2009 Annual Report. www.bostonfed.org/about/ar/ar2009/lessons-from-resurgent-cities.pdf

McLaughlin Green, Constance. 1939. Holyoke, Massachusetts: A Case History of the Industrial Revolution in America. New Haven, Connecticut: Yale University Press.

Popular Mechanics. 2015. “The 14 Best Startup Cities in America.” Popular Mechanics. Febrero. www.popular mechanics.com/culture/advertorial/g1859/the-14-best-startup-cities-in-america

Scholars and public officials concerned with social justice consider redistribution of land values to be an especially important objective of urban policy in Latin American countries, where great differences in access to scarce urban infrastructure and services result in an unfair distribution of land values. However, value capture policies and instruments used in principle to “redistribute the valorization gain” or “promote redistribution of land value increments” are rejected by some progressive sectors because they believe that, in spite of the redistributive connotation, those instruments are not really aimed at redistribution in practice.1 This article explores a number of questions that must be addressed to achieve a better understanding of the value capture concept and its potential to play a truly redistributive role in Latin America.

The Distributive Principle and the Redistributive Goal

The basic principle of value capture 2 is to return to the community the land value increments resulting from community action. The most usual way to define those increments is to focus on particular increases in land value that result from specific and dated public actions. The corresponding value capture instruments could, therefore, be thought of as devices to recover for the public the increase in land value associated with public actions that otherwise would be captured by private entities. The aim of this distributive policy is to restore a previous state of distribution that, in essence, is taken as a proper or given one.

An alternative interpretation is based on the principle stated by Henry George that all land value, irrespective of its origin, is the product of community effort. In this view, only when all of the land value is taken into consideration and the goal of altering the current state of land value distribution is introduced can the value capture idea acquire a truly redistributive perspective.

Redistributing land values is but one of the possible goals of urban land policy. Other goals are raising public revenues to finance urban services, regulating and managing urban land uses, and controlling undesirable outcomes of the functioning of urban land markets. That is, redistribution may be a guide to more progressive distributive policies, but it is not necessarily the basic principle of value capture.

Thus, we can distinguish between the distributive principle of value capture policies-to restore a certain state of distribution-and a redistributive goal of urban land policies-to alter a certain state of distribution. This distinction allows us to address the confusion about distribution and redistribution applied to land values and to the value capture idea.

The Practice of Value Capture in Latin America

In its generic sense, the value capture idea applies to any levy or planning tool intended to distribute land value increments. Almost all Latin American countries have experience with the property tax, and many have other planning tools such as the compulsory donation of land for public purposes in land parceling or subdivision projects. Historically, the development of the value capture idea has been associated with a specific instrument known as Contribución de Valorización/Mejoras. This special assessment or valorization charge, incorporated into the legislation of most Latin American countries, aims at capturing a portion of special benefits (land valorization) that arise from public investments in infrastructure and services, to finance such investments.

Even with this narrow definition, the implementation of value capture has been limited and controversial. Both the political influence of landowners and the technical (but also often legal) shortcomings of adequately assessing land values have been identified as restraints to its use in many countries. Colombia is perhaps the only country with an established tradition of using the instrument, but even there its implementation is subject to serious limitations. Some observers acknowledge its incapacity for redistribution and others claim it frequently loses the link with the distributive principle and becomes simply a practical way to pay the community for the costs of a public action that generates benefits for only some individuals.

A closer look at concrete Latin America experiences with the implementation of value capture instruments leads to a disturbing conclusion. Rather than evolving from the ethical principle of fairness, whereby the increment of land value resulting from community action returns to the community, the value capture idea seems to have been adopted in Latin America as a pragmatic cost-recovery mechanism to overcome the chronic shortage of public revenues to finance urban infrastructure. The major goal of such value capture instruments has been ultimately to raise public revenues, whether based on a distributive principle or not.

Linking Value Capture and Redistribution

Even when the distributive principle is secured, the goal of raising public revenues can differ from or even contradict other goals of urban land policy, including the important redistributive goal. For instance, when a public investment in urban infrastructure generates land value increments in a highly valued area, and then associated income from the use of a value capture instrument is reinvested in the same area, the result is not redistributive and can even be regressive.

To understand the contradictions that arise between the traditional use of value capture instruments to raise general revenues and the necessity of incorporating the redistribution goal into those policies, we need to consider value capture as a more comprehensive concept. Even when limited to its usual definition centered on specific land value increments, at least three non-autonomous public actions or decisions must be associated with the distributive principle of value capture:

1. an original public action (regulation, investment, etc.) that results in land value increments;

2. a second action to capture (some of) this value; and

3. a third action related to the destination or use of collected resources.

While the second action implies the use of a general or specific value capture instrument, the first and third actions, though related to specific decisions, cannot be separated from two basic questions concerning public decisions as a whole: How are public works allocated in space, and how is the general revenue distributed?

Allocation of public works

When raising revenues and promoting redistribution are concurrent goals, the second does not necessarily follow the first. In Latin America these goals are often contradictory. Under conditions of highly uneven distribution of wealth and scarce funds to finance public works, it is usually easier to guarantee the raising of revenues through the allocation of public works (original action) in areas where more absolute revenues can be collected. Even with the use of a value capture instrument, when the subsequent decision (destination of resources) maintains the same state of wealth distribution, the whole public action becomes regressive.

On the other hand, rejection of value capture instruments does not prevent the misallocation of public works. In fact, it just contributes to the status quo. For example, the facelift of Copacabana in Rio de Janeiro, which replaced old trees and modernized sidewalks, was financed by the general revenue, not by a specific value capture device. However, many of the poor areas of the city have neither sidewalks nor a single tree on their streets. Recognizing this irony reinforces the need for a new framework for value capture policies that can allocate public works more equitably.

Distribution of general revenue

Latin America presents extreme relative and absolute differences in public infrastructure provision, calling for equity criteria to evaluate distributive policies. Yet, equity criteria are subjective and there are distinct visions on what is fair. Given the disparities in wealth and in access to serviced land, it is important to consider not only relative differences but also the absolute differences between highest and lowest levels.

To illustrate this point we can apply the classic redistributive argument to the distribution of land values in a society with 10 units of wealth (i.e., land value) distributed between two groups: the higher group has 8 units or 80 percent of the wealth and the lower group has 2 units (see Table 1). This example can represent the typical differences between serviced areas occupied by the rich and unserviced areas occupied by the poor in Latin American cities. An increase of 50 percent in this wealth (5 total units), if distributed in the same ratio, does not change relative differences, but the absolute difference between the two groups is increased by 50 percent, from 6 to 9 units.

TABLE 1: Distributive Value Capture Policies Total Wealth Lower Group Higher Group Relative Differences Absolute Difference original: 10 units 2 units 8 units 1:4 6 units increased: 15 units 3 units (2+1) 12 units (8+4) 1:4 9 units

Another important consideration is the level of the group in the lowest position. Value capture instruments are justified as distributive tools to return to the community special benefits resulting from a public action that only some individuals receive. But that justification in turn raises the need to clearly separate special benefits from basic needs. If we consider access to urban infrastructure as a basic need, the society must decide on the minimum level of access for the lower group. Priority should be given to actions that achieve those minimum levels before other benefits accrue to the higher group. If this society decides that the minimum level of wealth should be 6 units for the lower group, then an increment of 5 units of land value would be distributed in such a way as to decrease both relative differences and absolute differences (see Table 2).

TABLE 2: Linking Value Capture and Redistribution Total Wealth Lower Group Higher Group Relative Differences Absolute Differences original: 10 units 2 units 8 units 1:4 6 units increased: 15 units 6 units (2+4) 9 units (8+1) 2:3 3 units

Value Capture and Socio-spatial Equity

Urban planning decisions, such as the norms and regulations on land use and development rights, also affect the distribution of urban land values and must be integrated into value capture policies. In Latin America, where the differences in access to public infrastructure and urban services are marked by severe social segregation and exclusion, this integration implies the inclusion of a socio-spatial dimension that can deal with the disparities between serviced rich center cities (for the few) and unserviced poor peripheries (for the majority). Therefore, land value redistribution policies acquire a particular political context in which the generation of land value increments and the destination of corresponding funds are fixed in distinct socio-economic areas of the city.

However, even when this socio-spatial dimension is incorporated, most redistributive value capture instruments provide necessary but not sufficient conditions for a better distribution of land values. While redistribution from rich areas to all areas involves altering the distribution of general revenue to achieve its equity objective, redistribution from all areas to poor areas involves altering the allocation of public works and/or development rights on land to arrive at a better distribution of land values.

Since these approaches involve greater institutional changes, a third option seeks to stimulate the generation of land value increments in rich areas in order to raise revenues that can be redistributed to poor areas. These so-called “Robin Hood” policies are being considered to deal with urgent needs in poor areas, combined with specific opportunities and demands in rich areas. One example is the “linkage operation” recently popularized in many large Brazilian cities, where the negotiation of legal exceptions for development generates payments earmarked for social housing. However, a careful examination of this transfer tool shows that stimulation of land value increments in rich areas actually increases intra-urban differentiation and as a result may exacerbate the gap between rich and poor areas.

This and other largely unanticipated perverse outcomes show that the development of value capture policies and instruments for Latin American countries cannot be considered independently from an urban land policy oriented to the reduction of socio-spatial inequalities. The latter can be attained only by direct actions geared to altering the current distribution pattern of land values. This means that redistribution, although not necessarily implied in the value capture idea, must be incorporated deliberately into the development of distributive value capture policies.

Guidelines for Implementing Value Capture Policies

This discussion reinforces the argument that value capture policies in Latin America must be preceded by changes in the process of distributing land values in the broadest sense, especially where redistribution is pursued as a major goal of urban policy. This perspective would help to consider in an integrated manner, in each public decision concerning a specific way of distributing urban land values, several other ways in which the public sector contributes to this distribution, including:

• the way taxes on land are designed and collected;
• the way public revenue is allocated for public works;
• the way specific value capture instruments are applied (or not);
• the way the collected resources are apportioned; and
• the way land uses and development rights are defined.

The potential and limits of specific value capture instruments are conditioned by those distributional public actions and decisions. When specific value capture instruments are used independently from this consideration, the whole process may be undermined. Collection of land taxes is usually neglected; public investments tend to be allocated unjustly; political impediments to the use of value capture instruments abound; revenues are not distributed in a socially equitable manner; development rights are incorporated in ownership rights, etc. As a consequence, redistribution cannot be attained and the distributive principle is imperiled.

The challenge in Latin America, then, is to work out the preconditions for improved use of the value capture idea, rather than simply to focus on overcoming procedural difficulties in applying existing instruments or to reject those instruments in favor of replacement tools usually subject to similar shortcomings. To have a chance of being truly redistributive, these distributional decisions should account for all components of land value, including accumulated, potential and specific increments, not only land value increments in the strictest sense. Efforts in this direction may contribute to a redistributive perspective on value capture policies.

How much value capture is “enough” will vary among countries, but the balance of policies should include these basic guidelines:

• improvement and strengthening of the property tax, especially its land component based on all of the land value as opposed to specific land value increments;
• universalization of the provision of public infrastructure and urban services (i.e., basic needs as opposed to special benefits); and
• socially responsible approach to the definition and regulation of ownership rights and development rights on land.

These guidelines are strongly associated with urban land value increments in the broadest sense, and they can be used to reduce absolute and relative socio-spatial differences. If they continue to be neglected, and value capture policies are confined to specific land value increments, attempts at redistribution in Latin American countries are bound to fail. Furthermore, the implementation of value capture instruments will continue to serve as an anti-social mechanism that only exacerbates the already great differences between rich and poor.

Fernanda Furtado is a fellow of the Lincoln Institute. She received a dissertation fellowship from the Institute to help complete her Ph.D. thesis on “Urban Land Value Recapture in Latin America” at the Faculty of Architecture and Urbanism at the University of São Paulo, Brazil.

See the Latin American Program and Land Lines sections of this website for additional articles and reports on this topic in both English and Spanish.

Notes

1 See Donald Shoup, “Is under-investment in public infrastructure an anomly?” in Gareth A. Jones and Peter Ward, eds. 1994. Methodology for Land and Housing Market Analysis. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. Shoup’s piece includes the debate held during the 1991 Fitzwilliam Workshop on Land Values and Land Valorization in Developing Countries at the University of Cambridge on whether value capture instruments are intended to redistribute the valorization gain or are just a device to strengthen government finance.

2 It would be more precise to speak of value recapture, because besides better representing public interventions in order to return to the community the unearned land value captured by private entities, the term alludes to redistribution as a specific way of developing such policies. However, the more generic term value capture is used in this article.

Government-owned property is exempt from local taxes almost everywhere in the United States, but this situation is based less on logic than on now-outdated historical considerations. Remarkably, there are no comprehensive estimates of the value of these exemptions. For comparison, the value of property tax exemptions for nonprofit institutions (excluding houses of worship) was about $900 billion in 1997, and charitable properties (including hospitals and universities) accounted for about $500 billion of this figure (Cordes, Gantz and Pollak 2002, 89). Even without comprehensive data, it is clear that the amount of government-owned land is vastly greater than nonprofit holdings. However, the exempt status of government land barely provokes complaint (except in the western states where federal landholdings are enormous) whereas exemptions for nonprofit organizations are frequently challenged.

Historical Background and Federalism Today

Government-owned property traditionally has been exempt from taxation in order to avoid an empty ritual whereby the sovereign taxed itself. The implicit assumption of a single sovereign was quite reasonable in Elizabethan England, where the property tax first took root, but not so in the U.S. today. The myriad school districts and special districts that now compete with counties and municipalities for property tax revenues were virtually nonexistent in the nineteenth century. Today there is no economic reason to exclude all government property from the tax base.

Exemptions for private, nonprofit entities grew out of the government exemption. In the seventeenth century, private parties did not always wait for the Crown to repair their bridges, causeways, seawalls or highways. They assumed this responsibility whenever self-interest required and the purse permitted. The capital-intensive nature of such activities that relieved government of a burden made a property tax exemption a logical tool for encouraging private initiative. Thus the first charitable exemptions were a type of quasi-government exemption, subsidizing private parties who discharged public responsibilities.

Charitable exemptions for the alleviation of poverty began as a separate category, because reducing poverty was not originally considered a government responsibility. The change in this attitude over time had the effect of diminishing the distinction between alleviating poverty and relieving government of a burden, but these remain two separate bases for the charitable exemption. Before the New Deal of the 1930s, U.S. counties had the primary governmental responsibility for poor relief, through maintaining almshouses and work farms. The principal public expenditure required for them was for land and construction, since the residents did the day-to-day work of running these facilities. In this situation, a property tax exemption made sense. If a charitable organization did not build such a facility, the responsibility would fall to county government and would be funded through property taxes. It was easy to see a clear and convincing connection between the alleviation of poverty, relief of a government burden and a property tax exemption.

Modern U.S. federalism has undermined these connections. There is no single sovereign now, but rather 87,000 units of government, including 19,000 municipalities, 16,600 townships and towns, 3,000 counties, 13,700 school districts and 34,700 special districts, which often overlap in complex ways. The property tax is virtually the sole source of internally generated revenues for school districts and special districts. A government exemption can be administered so that no unit of government need pay taxes to itself, while taxpayers outside the taxing jurisdiction who benefit from the property would pay the tax.

Valuation of unique government property and infrastructure is a problem, but it is not insurmountable. A new addition to generally accepted accounting principles requires local governments to carry on their balance sheets the depreciated value of their physical assets, including infrastructure, which can be a starting point for valuing such property. Already local government property is taxable in 11 states, provided it lies outside the owner’s boundary. For example, a reservoir owned by a water district can be taxed by the town or county where the reservoir is located, and the tax can be collected through increased water rates charged to the utility’s customers.

The strong consensus in favor of exempting government property is due to inertia, power and precaution. The federal government has vast landholdings, collects no property taxes, and therefore would oppose any tax on government property. Besides, the Constitution shields it. State governments also have extensive holdings and do not benefit from property taxes to any significant degree, so they too would oppose taxing government property. Local governments, special districts and school districts would be the net beneficiaries if government property were taxed, since their own property holdings are small in comparison to federal and state governments, yet the property tax provides almost 40 percent of their revenue (U.S. Census Bureau 1998).

Charitable Exemptions as Sovereign Exemptions

As long as government property is exempt, the case for charities is strengthened. Evelyn Brody (1998; 2002) argues that the states, by conferring benefits of sovereignty on nonprofit institutions, are acknowledging the underlying independent, self-governing nature of those institutions. “Tax exemption carries with it a sense of leaving the nonprofit sector inviolate, and the very concept of sovereignty embodies the independent power to govern” (Brody 1998, 588). Under federal tax law, neither charitable institutions nor local governments are taxed on net income, contributions or interest income from bonds, but both are taxed for payments made for services rendered. Considering charitable nonprofit institutions as quasi-sovereign allows us to make sense of “the rules in the tax scheme that operate to curtail rather than enhance the economic strength of the charitable sector. After all, rival sovereigns rarely feel comfortable letting the other grow too powerful” (Brody 1998, 586).

The U.S. Supreme Court, in Walz v Tax Commissioners, 397 U.S. 664 (1969), supports the position taken by Brody: “[Exemption] restricts the fiscal relationship between church and state, and tends to complement and reinforce the desired separation insulating each from the other (emphasis added).” Churches, and by extension other nonprofit institutions, are sovereigns in their own domain, which is circumscribed by a higher sovereign—state government.

Conversely, arguments used to attack certain charitable exemptions can also be applied to the governmental exemption. Critics of nonprofit tax exemption focus on large, property-rich and financially strong organizations, calling them commercial enterprises (Balk 1971; Hyman 1990; Gaul and Borowski 1993). This category includes colleges, universities, hospitals and nursing homes. No state prohibits charities from engaging in commercial activities, but 8 states out of 43 responding to the survey described below prohibit charities from earning a profit, even for institutional purposes. All states prohibit the charitable owner of exempt property from distributing profit to private parties. “It is a well-established principle of law that a charitable institution does not lose its charitable character and its consequent exemption from taxation merely because recipients of its benefits who are able to pay are required to do so, as long as funds derived in this manner are devoted to the charitable purposes of the institution” (American Jurisprudence 1944).

Commercial enterprises of local government are generally tax exempt, including air and marine ports, electric power generating facilities, water treatment and distribution plants, golf courses, package liquor stores and parking garages, to name a few. If commercial activity is to be the test for taxation, this should be applied evenhandedly and extend to government property as well.

A Survey of State Charitable Exemptions

Every state exempts charitable property, but the meaning of “charitable” varies quite a lot because its legal antecedents are traceable to the English Statute of Charitable Uses of 1601. Policy makers have shown considerable ingenuity in adapting an ancient law to modern needs, and ingenuity breeds variety. A Lincoln Institute-sponsored survey explored the laws in each of the 50 states to clarify the definition and application of “charitable” property tax exemptions.

As befitting a sovereign, private nonprofit institutions enjoy a constitutionally protected tax exemption in almost as many states as do local governments. The constitutions of 38 states make reference to exemption of local government or private institutions, or both. States have probably been reluctant to define charity statutorily because the judicial branch is the final arbiter of constitutional matters. Four states authorize legislatures to grant exemptions without giving specific direction; only 9 (including all 6 New England states) are silent. Specific exemptions are mandated in 27 states, and are discretionary in 16. Arizona, Missouri, Nebraska, North Carolina and Virginia are in both categories because they mandate some exemptions (usually governmental) but give their legislatures discretion with respect to other classes of institutional property.

Only 10 states have statutory definitions, and they show very little similarity (see Figure 1). Four of them define charity in terms of a public benefit, two in terms of relieving government of a burden, and one (Florida) could be placed in either category. Other individual states define charity in terms of relief of poverty or deriving income in the form of donations, or simply by listing exemption-eligible activities, with a slight overlap with relief of poverty. Five state definitions (Florida, Nebraska, New Hampshire, North Carolina and Pennsylvania) are extremely broad, which essentially punts the issue to the judicial branch.

The lack of a discernable pattern in judicial opinions arouses suspicion that courts must work backwards from a desired result to develop standards and tests. The situation today parallels the first half of the twentieth century, when bureaucrats and judges were gatekeepers to the nonprofit sector, approving or denying a petition for a nonprofit corporate charter, and they “used their control to promote the causes they believed in” (Silber 2001, 6). Awarding a nonprofit charter is now a ministerial act, but property tax exemption for charitable purposes remains subject to a variety of state laws with idiosyncratic judicial interpretations in every state. Confusion in the public debate over the charitable property tax exemption is the sure result. In devising tests, courts sometimes conflate public benefit with relief of poverty, and the result is unenforceable. Either one or the other must take precedence. Unless statutes are clear, courts are free to choose and to switch back and forth.

The case of hospitals is illustrative. Although one will find exempt hospitals in every state, the law is ambivalent. Hospitals have constitutional protection in only 3 states, while in 17 they are exempt only because the court regards them as “institutions of purely public charity.” The famous 1985 decisions in the supreme courts of Utah and Pennsylvania that undermined hospital tax exemption were health care cases. The courts concluded that the hospital (Utah) and the consortium of hospitals (Pennsylvania) were not in fact charities. Without putting too fine a point on it, the judicial remedies were based on the principle of relieving poverty.

Much angst and legal conflict could be averted if relief of poverty could be treated as separate and distinct from public benefit and relieving government of a burden, and fortunately it can be quantified. If a legislature wants a particular type of institution (e.g., hospitals) to relieve poverty, then the state should tax the hospitals, but award each property owner in the group a tax credit equal to the amount of service they give away up to their tax liability. This proposal raises the thorny question of how to measure the value of services priced below market, but the problems are surmountable (see Bowman [1999] for a method for hospital services). Solutions to these complexities are not likely to introduce the element of arbitrariness that pervades judicial decisions today.

H. Woods Bowman is associate professor in the Public Services Program at DePaul University in Chicago, Illinois. He was a visiting fellow at the Lincoln Institute in 2001 and he contributed to the Urban Institute book, Property Tax Exemption for Charities, edited by Evelyn Brody (2002).

References

American Jurisprudence. 1944. Taxation 51 § 602.

Balk, Alfred. 1971. The Free List: Property Without Taxes. New York: The Russell Sage Foundation.

Bowman, Woods. 1999. Buying charity care with property tax exemptions. Journal of Policy Analysis and Management vol. 18, no. 1 (winter): 120–125.

Brody, Evelyn. 1998. Of sovereignty and subsidy: Conceptualizing the charity tax exemption. Journal of Corporation Law vol. 23, no. 4 (summer): 585–629.

_____. 2002. Legal theories of tax exemption, quasi and real. In The Property Tax Exemption: Mapping the Battlefield, Evelyn Brody, ed., 145–172. Washington, DC: Urban Institute.

Cordes, Joseph J., Marie Gantz, and Thomas Pollak. 2002. What is the property-tax exemption worth? In The Property Tax Exemption: Mapping the Battlefield, Evelyn Brody, ed., 81–112. Washington, DC: Urban Institute.

Gaul, Gilbert and Neill A. Borowski. 1993. Free Ride: The Tax-Exempt Economy. Kansas City: Andrews McMeel.

Hyman, David A. 1990. The conundrum of charitability: Reassessing tax exemption for hospitals. American Journal of Law and Medicine vol. 6, no. 3: 327–380.

Silber, Norman I. 2001. A corporate form of freedom: The emergence of the nonprofit sector. Boulder, CO: Westview Press.

U.S. Census Bureau, U.S. Department of Commerce. 1998. Statistical Abstract of the United States 1998, table 500 (reporting 1995 data).

Figure 1: Statutory Criteria for Charitable Organizations

Arizona requires “qualifying charitable organizations” to spend at least 50 percent of their budgets on services to state residents who receive “temporary assistance to needy families benefits or low income residents…and their households” [A.R.S. § 43-1088 G(2)].

In Florida, “Charitable purpose means a function or service which, if discontinued, could legally result in the allocation of public funds for the continuance of the function or service. It is not necessary that public funds [actually] be allocated, but only that such allocation is legal” [F.S. §196.012]. Houses of worship are exempt under a separate statute.

Hawaii defines charitable purposes as “community, character building, social service, or educational nature, including museums, libraries, art academies, and senior citizens housing facilities qualifying for a loan under the laws of the United States” [H.C.A. § 246-32(c)(2)].

In Montana charities must accomplish their activities “through absolute gratuity or grants” [M.C.A. § 15-6-201(2)(a)(i)].

In Nebraska charities must operate “exclusively for the purposes of the mental, social, or physical benefit of the public or an indefinite number of persons” [R.S.N.A. § 77-202(1)(d)].

A New Hampshire charity is one that performs “some service of public good or welfare advancing the spiritual, physical, intellectual, social or economic well-being of the general public or a substantial and indefinite segment of the general public that includes residents of the state of New Hampshire…” [R.A. § 72:23-1].

In North Carolina, “A charitable purpose is one that has humane and philanthropic objectives; it is an activity that benefits humanity or a significant rather than a limited segment of the community without the expectation of pecuniary profit or reward. The humane treatment of animals is also a charitable purpose” [N.C. Gen. Stat. § 105-278.3(d)(2)].

Pennsylvania requires: (1) relief of poverty; (2) advancement and provision of education, including secondary education; (3) advancement of religion; (4) prevention of treatment of disease or injury, including mental retardation and mental disorders; (5) government or municipal purposes; or (6) accomplishment of a purpose that is recognized as important and beneficial to the public and that advances social, moral, or physical objectives” [10 Penn. Stats. § 372].

A South Dakota public charity “must receive a majority of its revenue from donations, public funds, membership fees, or program fees generated solely to cover operating expenses; it must lessen a government burden by providing its services to people who would otherwise use government services; it must offer its services to people regardless of their ability to pay for such services…” [S.D.C.L. § 10-4-9.1].

Texas defines charity by reference to the type of activity such an organization undertakes. T.T.C. § 11(d) lists 19 activities, including: (d)(1) “providing medical care without regard to the beneficiaries’ ability to pay…”

Daphne Kenyon, a visiting fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, heads D. A. Kenyon & Associates, a public policy consulting firm in Windham, New Hampshire. She also serves on the New Hampshire State Board of Education, to which she was appointed by Governor John Lynch (D) in 2006. Kenyon is writing a policy focus report for the Institute, titled Untying the Property Tax–School Funding Knot, which will be available in the fall of 2007.

Cities face major difficulties when attempting to introduce a more efficient property tax system. One such challenge is controlling volatile political issues associated with taxes levied directly on assets, such as the highly visible property tax. The close proximity between the taxing authority and the taxpayer translates into political pressure to reduce taxes and avoid updating property valuations. City officials become an easy target of criticism and may suffer electoral consequences.

Although the property tax is recognized internationally as a preferred instrument to finance urban public services, in most Latin American countries the tax has limited significance as a source of revenue, representing on average 0.32 percent of GDP (De Cesare 2010). Brazilian cities collect an average of about US$46.50 per capita in property taxes per year. However, most cities do not reach the national average. In more than half of the municipalities, revenues do not exceed US$5.00 per capita (Afonso et al. 2010).

The Brazilian Property Tax Model

The property tax (IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) is a direct tax paid to the local municipality based on the estimated fair market value of real estate property. In Brazil, much of the potential for collecting this tax is lost because local authorities fail to administer the tax correctly and effectively. Discussions of legislative revisions of the IPTU always result in heated debates and intense political response, in many cases causing mayors and other officials to avoid embarking on the process.

An added problem is the strict legal requirement that valuation criteria must be approved by law before the tax base can be updated. The criteria must include the characteristics of the property and its components, as well as the monetary value attached to each component. In other words, it is not enough for Brazilian legislators to set criteria to determine that one property is more valuable than another and therefore must pay a higher tax. The law itself must clarify how a property with certain characteristics will be appraised in monetary terms.

After years of debate, Brazil’s Superior Court ruled in 1996 that a municipal law would be required to update the IPTU tax base whenever the adjustment is higher than the official consumer price index (Statement 160). Before this ruling, cities used to reappraise the property values for tax purposes by executive acts (decrees), independently of the municipal legislature. Since this legal requirement was introduced in 1996, many local governments chose not to send the necessary bills to the municipal legislature for the much-needed updates of property valuation.

In some cases the resulting political disasters served as an alarming inhibitor to any new attempt to revise the tax base. To resolve this dilemma, several cities opted instead to raise the IPTU tax rates to compensate for their reluctance to reappraise properties. Moreover, for each new law approving an assessment update, new types of exemptions or tax reductions tend to be created, often cancelling the efforts to enhance the performance of the IPTU.

As a result of political resistance, the IPTU was often disregarded as a revenue source for municipal finance in Brazil. The largest cities, with more than 500,000 inhabitants, began to concentrate their efforts on the tax on services (ISS: Imposto Sobre Serviços); smaller cities relied more on funds transferred from state and federal government through the municipal revenue-sharing fund (FPM: Fundo de Participação dos Municípios) (table 1).

The federal Applied Economic Research Institute (IPEA 2009) reports the loss of IPTU’s importance as a share of direct municipal revenues at the national level and the rise in revenues from the service tax—an indirect tax that tends to be regressive. The share of the IPTU in direct municipal revenues decreased from 38 percent to 28 percent between 1991 and 2007, causing it to lose its position to the ISS as the principal source of direct municipal revenue (table 2).

An important change that directly affected the IPTU came in December 2009, when the Ministry of Cities published Resolution Act No. 511 establishing National Directives for the Multipurpose Cadastre (CTM: Cadastro Técnico Multifinalitário). This law provided local governments with a valuable standard instrument on which to base their legislative proposals to update the IPTU tax base. The Lincoln Institute of Land Policy had a major role in supporting the development of the technical aspects of this legislation.

The Resolution Act states that property assessment for fiscal purposes is a technical process that must be carried out according to guidelines from the Brazilian Technical Standards Association (ABNT) to reflect fair market value. It also states that an effective IPTU promotes fiscal and social justice by ensuring equitable treatment of taxpayers. Periodic updating of the IPTU tax base is recommended either (1) every four years for cities of 20,000 inhabitants or more (smaller cities may adopt longer cycles); (2) when the assessment ratio is less than 70 percent or greater than 100 percent compared to the market value; or (3) when cumulative property values are not distributed equally, as measured by a dispersion coefficient greater than 30 percent.

What Prompted the Property Tax Reform?

Combined with a strengthened institutional framework, two other factors have put the IPTU back into the current debate about sources of municipal financing in Brazil. The first was the accelerated appreciation of urban land in both large and mid-sized cities. This appreciation was caused principally by economic growth, the housing credit explosion, low taxation, and low risk compared to investment in financial assets from 2003 to 2007 (Carvalho Júnior 2010). The expansion of the real estate sector exposed the discrepancy between the collection potential and the actual flow of funds into the public treasury from the property tax.

A second factor that unleashed the discussion about updating tax assessments to enhance the performance of the IPTU was the global economic crisis that began in 2008 and reached Brazil in 2009. As economic activity declined, reflecting lower consumption and production and a credit contraction, federal transfers to municipalities declined as well. The cities facing this loss of revenue had little alternative but to revive the IPTU, the oldest and most traditional local tax.

In this context, some of the larger Brazilian cities updated their property value maps with revised land value estimates, as well as the construction cost tables used to assess property values, both of which were extremely undervalued. Belo Horizonte, São Paulo, and Salvador are among the cities that acted to strengthen their revenues by updating the tax base for the IPTU. These cities also introduced new policies to guide the implementation of the property tax.

It should be noted that to keep the IPTU tax base unchanged is a risk. One of the major sources of tax injustice, along with the problem of omissions in registering land or development areas, is the use of outdated appraisals when imposing the IPTU (Smolka and De Cesare 2009).

The Case of Belo Horizonte

Belo Horizonte is the capital and largest city of the state of Minas Gerais, located in the southeastern region of Brazil. With a population of 2.4 million, it is the fifth largest Brazilian city and the center of a metropolitan region with a population of approximately 5 million.

The local government has a long history of innovation and good governance. It was a pioneer in introducing the participatory budgeting process in 1993, in adopting GIS applications to improve city management, and in carrying out a widely successful campaign to eradicate hunger, among other noteworthy initiatives. Belo Horizonte collected approximately $332 in property tax per capita per year in 2007, prior to the reform, ranking seventh among Brazil’s large capital cities (Afonso et al. 2010).

The property tax reform started in Belo Horizonte with a revision of the tax base and was guided by the dual desire to eliminate distortions created by its antiquated model and to introduce a new fiscal culture that would support a permanent process of updating property valuation to reflect market variations.

The need for additional revenues and the experience of the 2009 financial crisis also influenced the mayor’s decision. The subsequent reductions in economic activity and federal transfers convinced the local government that it had to establish more sustainable financial conditions to maintain administrative autonomy. Intensifying the use of the IPTU and convincing the lawmakers of this necessity was the first step on the road to update the property tax base.

In devising a strategy for tax reform, the city government realized the change could not be presented simply as a revision of property valuation driven by the need to increase revenues. It also had to involve other aspects, such as measures to mitigate the impact of the tax increase and to provide incentives for taxpayer compliance. Smolka and De Cesare (2009) note that despite the accuracy of valuation estimates, if the reassessment generates large differences in the amount of taxes due, there will be a reaction from taxpayers who are substantially burdened. In this case, plans must be offered that ease such impacts.

The Legislative Process

Once the reform was designed and its virtues and vulnerabilities were identified, the project was submitted first to the municipal legislative council to keep the focus on those empowered to vote and approve the bill. It is a common mistake to seek popular support before or during the voting process, and the executive often loses the battle if it tries to act on two fronts at the same time.

Voting processes in the case of the IPTU are established by municipal law. However, intimate knowledge of the legislative process is necessary, and it is a trump card at the same time. In Belo Horizonte it was important to avoid having either a long, drawn-out process that could leave room for extended questioning or too short a process because an unexpected event could put voting off indefinitely.

Once presented to the lawmakers, all points of the tax reform project were thoroughly clarified. All aspects, positive or negative, were discussed at the council and, of course, favorable aspects were always compared to any noted weaknesses. Legislators must be sheltered from the doubts that are always posed to them and constantly be well-informed and committed to the tax justice criteria embedded in the project. This is the main role of the mayor’s representative, a key member of the core group that implemented the reform. As expected, at the end of November of 2009, the project was approved in its second and final round.

The legislative debate on the bill was both an end in itself and a preparation for the public presentation of the project. During the legislative approval process many expectations were created about the reform, especially by the press. From that point on, the strategy was to promote all of the benefits of the new IPTU system of assessment and collection to quell fears until the actual arrival of the tax bill in January 2010.

The Public Information Campaign

The main instruments used to present the reform to the public were launching a public information campaign and setting up information desks throughout the city to resolve citizen’s queries. The next phase implemented the measures intended to mitigate the impact of the reform and to provide incentives for taxpayer compliance.

In the campaign, the administration emphasized the message that all the revenues from the IPTU are used for works that transform people’s lives. The goal was to make the benefits of IPTU revenues concrete and visible, and that proved to be an efficient way of showing citizens the practical importance of the tax for the development of the city and for the well-being of its citizens. This message was repeated frequently.

In January of 2010, ten taxpayer assistance desks were operating in different parts of the city. Around 200 municipal staff participated directly in assisting taxpayers in more than 20,000 personal consultations. Of these, 26 percent became requests for review of the tax bill. This number was higher than in 2009, but much lower than the pessimistic expectations of those who foresaw a flood of claims (figure 1).

The overall strategy was to determine how well the situation was controlled, which involved implementing a tax structure compatible with the level of claims expected. Building this structure requires extraordinary foresight and attention to soothing the taxpayer and concentrating his attention on what really matters—the correct calculation of the tax and its payment within the timeframe established by law.

However, a good tax structure is not enough. Also important is training staff to provide taxpayer services. Trustworthy, relaxed, quick attention precludes spoiling the quality of the process, the revision of the tax base, and the new tax policies; good taxpayer services also lower the political risks of periodically updating property valuations.

Managing the Process

Among the useful lessons from the Belo Horizonte tax reform process is to avoid updating the tax base only in times of financial crises as an effort to boost revenues. Doing so may undermine the work of instituting accurate valuation practices. Instead, it is advisable to adopt and maintain a permanent updating policy that ensures fairness.

Second, the fairness of the revaluation process should be emphasized in light of the ever-changing market, which imposes price variations that require tax adjustments. Consumption taxes are indiscriminate as to the taxpayer’s economic condition and have a regressive effect, whereas IPTU permits progressive rates and thus helps to improve equity, which in turn improves access to housing, contributes to municipal autonomy, and leads to efficient city planning. Instead of relying primarily on indirect taxes or federal transfers, the municipality that uses the property tax efficiently can reduce social inequalities and better order urban spaces, while also avoiding speculation and helping to preserve the environment (IPEA 2009).

A third important point is to establish clear channels for discussing the reform plan. Preferably, policy steps should be taken by a trusted representative of the mayor who is authorized to negotiate on his behalf through a democratic and collective process. Belo Horizonte established a core group with one person named to coordinate what information will be disclosed and how it will be discussed with the public.

A misunderstanding of the process can create insurmountable resistance and place the complete project in jeopardy. Thus, a key factor is having a well-informed press agent who is capable of dealing with the criticism and inquiries that will surely come, as well as a technical person who knows the reform project well and can offer the explanations required by the different actors involved in the process.

Property Tax Relief Measures

Belo Horizonte succeeded in achieving its goal through arguments for justice and administrative autonomy that culminated in the approval of a complete revision of the property tax system, including the following relief measures.

• Tax rate reductions. These were introduced after updating the tax base to avoid a tax burden beyond the capacity of the taxpayer to pay.
• Adjustment of the progressive tax. The city also introduced graduated tax rate brackets consistent with property values, effectively replacing what had been, in practice, a single tax rate.
• Expansion of the exemption value threshold. This would correct for the fact that, in a dynamic real estate market, many older properties or those belonging to lower-income owners would be priced out of the IPTU exemption band once the revaluation is completed. To avoid this situation, the threshold was raised for property values exempt from the tax.
• Spreading the impact of the reform over two fiscal years. Even for taxpayers who have the capacity to pay, an increase in the IPTU could cause an imbalance in their personal budgets because of other financial commitments. Thus, the city allowed payment of half of the increase in 2010 and the full amount in 2011.
• Deferred payment. Special circumstances, such as unemployment, illness, or prior debt, can affect one’s ability to pay the property tax. The reform established that a taxpayer who demonstrates conditions of duress could request the postponement of a portion of his tax until 2013.
• Creation of discount programs. One of the objectives of the tax reform in Belo Horizonte was to make the IPTU a tax that promotes redistribution of income and contributes to a higher quality of urban life. Thus, the city offers tax discounts in exchange for citizen’s participation in social, health, education, and economic development programs that foster development.
• Discounts for early payment. The annual IPTU in Belo Horizonte can be paid in eleven equal installments, due on the 15th of each month between February and December. Taxpayers who make a minimum of two installments by January 20 receive a 7 percent discount for paying in advance, and historically a large number of taxpayers chose this option. These advance payments guarantee sufficient revenues to meet financial commitments in the beginning of the fiscal year, which runs from January to December.

Evaluating the Results

The final part of the reform is to verify the results. In Belo Horizonte, this evaluation confirmed the success of the entire planning and implementation process, and is a source of information for future improvements. This success can be measured in part by the increase in early payments, which illustrates taxpayer acceptance of the model. Table 3 compares increases in numerous measures from 2009 to 2010, and table 4 compares increases in IPTU revenues for the first six months of both years.

Nevertheless, all of these achievements can be lost over the long term if certain conditions are not met. One such condition is to institutionalize the periodic updating of property values used to calculate the property tax. This is critical since the strategic planning for this reform was motivated precisely by the long period during which the Belo Horizonte land values map had remained unchanged, creating discrepancies from actual market prices and eroding city revenues.

A second condition is to create mechanisms that both guarantee the technical quality of tax assessments and relieve the local government of the political burden of performing the necessary updates. The objective is to make the updating procedure a legal obligation of a technical nature instead of a political decision.

Another option considered was the creation of an assessment committee to perform mass valuations coordinated by municipal authorities. Such a committee would bring together collaborators from entities that operate in the real estate market, such as brokers, builders, private assessors, or financing entities. This measure could help to mollify the political overtones that permeate the property tax system and develop property reassessment programs that rely on participants instead of critics.

Belo Horizonte’s successful experience (albeit with room for improvement) can serve as a reference for other cities that expect to update their property cadastre and their guidelines for mass assessment. Table 5 outlines some of the issues to be considered.

References

Afonso, José, et al. 2010. The urban property tax (IPTU) in Brazil. Unpublished research report. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Carvalho Júnior, Pedro Humberto Bruno de. 2010. Defasagens na cobrança de IPTU. Desafios do Desenvolvimento 61 (January/February): 32.

De Cesare, Claudia M. 2010. Overview of the property tax in Latin America. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada). 2009. https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/090827_comunicadoipea28.pdf (27August).

Smolka, Martim, and Claudia De Cesare. 2009. Necessária, revisão requer transparência. Folha de São Paulo, October 14.

About the Author

Omar Pinto Domingos has a law degree from the Federal University of Minas Gerais (UFMG) and has a postgraduate degree in administration of municipal taxation from the Center for Specialization in Law, in association with the Gama Filho University. He is a fiscal auditor and property tax manager in the Municipality of Belo Horizonte, and has participated on many tax reform commissions. He is also a frequent lecturer on fiscal and taxation themes in programs sponsored by the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean. This article is based on his presentation to a seminar in Curitiba cosponsored with Brazil’s Ministry of Cities in May 2010.

Jay Espy se unió a la Fundación Elmina B. Sewall como su primer director ejecutivo en enero de 2008. Esta fundación, con sede en Brunswick, Maine, está centrada en la defensa del medio ambiente y el bienestar de los animales y los seres humanos, principalmente en el estado de Maine.

En las dos décadas anteriores, Espy fue presidente del Fideicomiso del Patrimonio Costero de Maine, una organización estatal de conservación de suelos. Durante su ejercicio, este fideicomiso aceleró sus esfuerzos de protección de suelos en toda la costa de Maine, conservando más de 50.000 hectáreas y estableciendo la Red de Fideicomisos de Suelos de Maine, que fomenta el crecimiento de fideicomisos de suelos locales en todo el estado. También lideró la exitosa Campaña de la costa del fideicomiso, recaudando más de 100 millones de dólares para conservación y duplicando la cantidad de suelos protegidos en la costa y las islas de Maine.

Espy recibió su licenciatura en Bowdoin College y un título de maestría en Administración de Empresas y Estudios Medioambientales de la Facultad de Administración y la Facultad de Estudios Forestales y Medioambientales de la Universidad de Yale. Es miembro de la junta directiva del Centro Filantrópico de Maine y la Alianza de Fideicomisos de Suelos de Canadá. Fue presidente de la Alianza de Fideicomisos de Suelos, una organización nacional que presta servicios a fideicomisos de suelos en los Estados Unidos. En octubre de 2010 fue nombrado Kingsbury Browne Fellow para 2010–2011 a través de un programa conjunto de la Alianza de Fideicomisos de Suelos y el Instituto Lincoln.

Land Lines: ¿Cómo se involucró inicialmente en el campo de la conservación de suelos?

Jay Espy: A comienzos de mi último año en Bowdoin College, un maravilloso consejero vocacional me sugirió que quizás tener alguna experiencia en el “mundo real” podría resultarme útil para conseguir un empleo remunerado. Comencé así una pasantía documentando aves marinas en la Bahía de Casco, Maine, como parte de un proyecto de planificación de contingencias en caso de un derrame de petróleo. Esta experiencia despertó en mí una intensa pasión por la costa de Maine y me sirvió de plataforma de lanzamiento para mi carrera profesional. Después de un período en el que trabajé para una empresa consultora medioambiental, realicé estudios de posgrado en Administración de Empresas y Ciencias Forestales y Medioambientales en la Universidad de Yale, y varias pasantías más, acepté entusiasmado un trabajo a nivel de principiante en el Fideicomiso del Patrimonio Costero de Maine (Maine Coast Heritage Trust, o MCHT ) en Topsham. Por aquel entonces, MCHT era un pequeño fideicomiso estatal de suelos y una buena manera de “descubrir la dura realidad” para un aspirante a conservacionista de veintitantos años de edad, prácticamente sin credenciales.

Land Lines: ¿Cuáles son algunos de los proyectos de conservación de suelos más significativos en los que estuvo involucrado?

Jay Espy: A fines de la década de 1980, una gran corporación que se estaba deshaciendo de sus activos madereros en el noreste de los Estados Unidos y el Canadá marítimo, puso a la venta una parcela de 5.000 hectáreas de suelos costeros en Down East Maine, cerca de la frontera con Canadá. Este era el bloque sin desarrollar más grande del suelo costero de Maine, y uno de los mayores de toda la costa este de los Estados Unidos. MCHT nunca había tenido un desafío tan apasionante ni de tamaña envergadura.

En asociación con el estado de Maine, el Fondo de Conservación y la Fundación Richard King Mellon, MCHT lideró un esfuerzo para adquirir la propiedad y trabajar con funcionarios locales y estatales en un plan para conservar el suelo, incorporando asimismo la gestión de bosques activos, el desarrollo de sendas recreativas y viviendas económicas en el pueblo de Cutler. Si bien no lo sabíamos en ese momento, estábamos realizando “conservación comunitaria” al hacer participar a una amplia gama de sectores con intereses variados. Este proyecto sirvió para que MCHT se iniciara en la conservación de paisajes. Desde entonces se han completado docenas de proyectos en dicha región, conocida como la Costa Escarpada (Bold Coast) de Maine. Ahora el público puede acceder a más de 32 kilómetros de impresionante costa que brindan grandes oportunidades económicas a la comunidad.

Me siento privilegiado por haber podido ayudar a proteger muchos otros suelos, tanto extensos como reducidos. La Isla Marshall, una joya de 400 hectáreas a 24 kilómetros de la península de Blue Hill, que en una época estuvo a punto de ser blanco de grandes emprendimientos inmobiliarios, ahora cuenta con un extenso sistema de sendas costeras desarrolladas por MCHT. La granja Aldermere, en Camden y Rockport, es una emblemática granja de agua salada. Albert Chatfield comenzó a criar ganado Belted Galloway aquí en la década de 1950, y la granja ha albergado a este galardonado ganado de cría desde entonces. Después de que la propiedad fue donada en 1999, MCHT ha expandido considerablemente los programas agrícolas y ganaderos para la juventud de la zona y la comunidad en general, y ha protegido tierras vecinas que se usan para sostener el creciente movimiento de alimentos locales.

Land Lines: ¿Cuándo se enteró del trabajo de conservación de suelos del Instituto Lincoln, y cómo se ha involucrado usted en nuestros programas?

Jay Espy: Mi ingreso en el campo de la conservación fue completamente fortuito. A los pocos meses de comenzar a trabajar en MCHT, fui invitado a una reunión de profesionales de la conservación en el Instituto Lincoln, co-patrocinada por la Alianza de Fideicomisos de Suelos (en ese entonces conocida como el Intercambio de Fideicomisos de Suelos). Había conocido previamente a Kingsbury Browne brevemente en una conferencia en Washington, DC, pero en esa reunión tuve la oportunidad de pasar un día entero con él y con algunos de los otros venerados líderes del moderno movimiento de conservación de suelos.

Con el transcurso de muchos años, el Instituto Lincoln se convirtió en el lugar de encuentro para los conservacionistas, muchos de ellos reunidos originalmente por Kingsbury, que fueron valiosos mentores míos a medida que iba aprendiendo este oficio. El Instituto ha seguido siendo un lugar en el que las mentes creativas se reúnen para innovar, y donde se fomentan la investigación de vanguardia y la comunicación con el resto de la comunidad de conservación de suelos. Me siento honrado de formar parte de este legado como Kingsbury Browne Fellow.

Land Lines: ¿Cuáles son a su juicio las futuras tendencias en la conservación de suelos?

Jay Espy: El campo de la conservación está creciendo, cambiando y madurando de una manera que considero muy saludable. No hace mucho la mayoría de nosotros pensábamos que la conservación tenía que ver solamente con los suelos. Recuerdo bien los primeros folletos de los fideicomisos de suelos, llenos de fotos de hermosos paisajes, pero completamente vacíos de gente. Afortunadamente, esto ya no es así.

Hoy en día, la mayoría de los que participamos del movimiento comprendemos que la conservación se refiere tanto a los suelos como a la gente. Se trata de cómo las comunidades se benefician de ecosistemas saludables; cómo las oportunidades de recreación cerca del hogar combaten la inactividad juvenil y la obesidad; cómo los suelos agrícolas protegidos contribuyen a la seguridad alimentaria y la disponibilidad de comida nutritiva local; cómo los espacios al aire libre, que incorporan artes y entretenimiento locales, contribuyen a crear centros vibrantes en las ciudades; cómo el agua limpia, los bosques y multitud de otros recursos naturales gestionados de manera sustentable pueden respaldar el desarrollo económico y la creación de puestos de trabajo; y cómo los suelos bien gestionados nos permiten vivir vidas más ricas y completas, tanto individual como colectivamente.

En todo el país, los silos que han separado el trabajo de conservación, la salud pública, las artes, la educación, el hambre, la vivienda, la producción de alimentos y el desarrollo económico están desapareciendo. Esta tendencia me resulta alentadora. El trabajo que hagamos hoy sólo perdurará en el tiempo si genera un beneficio directo y tangible para la gente a lo largo de muchas décadas. La participación colaborativa de todos con estos intereses amplios y variados es un ingrediente esencial en cualquier receta exitosa de conservación duradera.

Land Lines: ¿Cómo podemos convertir los problemas de financiamiento de la conservación en oportunidades?

Jay Espy: Tenemos, en efecto, muchos desafíos en el frente financiero. El financiamiento público de las fuentes gubernamentales estatales y federales tradicionales ha ido disminuyendo, las fundaciones privadas han sufrido una erosión de sus activos, y los donantes individuales han adoptado, comprensiblemente, una actitud más conservadora con sus inversiones filantrópicas, debido a los altibajos de la bolsa. En consecuencia, hoy se emprenden menos proyectos a gran escala de conservación de suelos que requieren decenas de millones de dólares, como los que vimos a fines de la década de 1990 y a comienzos de la década de 2000.

A pesar de ello, se sigue financiando una gran variedad de trabajos importantes de conservación en todo el país. El respaldo público para la conservación local sigue siendo alto, y la mayoría de las iniciativas de financiamiento local por emisión de bonos sigue siendo aprobada por amplios márgenes. Las donaciones individuales y de fundaciones para proyectos de conservación no se han derrumbado, como se temía. Los patrocinadores siguen proporcionando fondos, pero ahora son más selectivos. Además, los proyectos de conservación que tocan múltiples intereses humanos y que cuentan con la participación de múltiples socios están atrayendo nuevas fuentes no tradicionales de apoyo financiero. Recientemente hablé con un patrocinador de proyectos de salud que cree que es importante disponer de más suelos para la recreación pública como una medida preventiva sanitaria fundamental. El financiamiento de conservación de suelos agrícolas también ha crecido sustancialmente en los últimos años, impulsado en parte por la popularidad explosiva del movimiento por los alimentos locales.

Land Lines: ¿Puede compartir con nosotros algunos ejemplos de éxitos innovadores en la conservación de suelos?

Jay Espy: En un área remota del este de Maine, el Fideicomiso de Suelos de Downeast Lakes ha estado trabajando desde hace más de una década para proteger grandes extensiones forestales que bordean la costa cerca de la comunidad de Grand Lake Stream. Estos suelos y aguas han respaldado la economía maderera y de recreación durante más de un siglo. Con el declive de la industria del papel y la pulpa, se han vendido varias empresas comerciales madereras de gran envergadura.

En vez de esperar simplemente a que se produzca el desarrollo inevitable de casas de vacaciones y la pérdida de la cultura local, la comunidad ha trabajado de manera extraordinaria para adquirir decenas de miles de hectáreas, y varios kilómetros de suelos costeros, para usarlos como bosques que generan ingresos, preservación de la vida silvestre y áreas recreativas apartadas. Los empresarios locales, los guías de caza y pesca, los representantes de agencias estatales y federales, los miembros de la tribu indígena Passamaquoddy y funcionarios electos a nivel local, estatal y nacional unieron sus fuerzas al fideicomiso de suelos para adquirir estas propiedades y gestionarlas para obtener ingresos sustentables de la madera así como de otros usos tradicionales, incluyendo la caza, la pesca, el camping y el remo.

En el pueblo de Skowhegan, en la parte central de Maine, una joven mujer emprendedora adquirió una vieja cárcel del condado y la está convirtiendo en un molino de cereales. Una vez que entre en funcionamiento, el molino procesará aproximadamente 600 toneladas de cereales anuales, un monto que requiere alrededor de 250 hectáreas de suelos de cultivo. Esta zona de Maine fue en su momento una próspera región triguera, y se cree que suministró a las tropas de la Unión una parte importante de su pan durante la Guerra Civil. Ubicado en el centro del pueblo, el lote del estacionamiento de la vieja cárcel es ahora un exitoso mercado de granjeros locales. También se ubicarán en la cárcel una cocina comercial y varias empresas de alimentos y artesanías, ayudando a crear un “centro alimenticio”.

Skowhegan es el asiento de uno de los condados más pobres de Maine. ¿Podrá este centro alimenticio cambiar la fortuna de la región? ¿Podrá una demanda creciente de cereales revertir la pérdida de suelos agrícolas y conservar y cultivar más hectáreas de campo? Todos los signos sugieren que la respuesta a ambas preguntas es “sí”. Creo que lo que está ocurriendo en Skowhegan es un ejemplo maravilloso de la nueva cara del movimiento de conservación. Todavía no se puede reconocer a simple vista, pero sospecho que iremos conociendo mejor este tipo de enfoque comunitario en los años venideros.

Land Lines: ¿Cuáles son sus expectativas sobre el rol de la conservación en la economía volátil de la actualidad?

Jay Espy: Soy bastante optimista, porque la adversidad hace que la gente se una más. Con menos, estamos aprendiendo a trabajar colectivamente para lograr más. A medida que participa más gente en la conservación, desarrollando relaciones con y alrededor del suelo, y viendo como esas relaciones tienen un impacto positivo en sus vidas, estoy convencido de que veremos logros más extendidos, significativos y duraderos de conservación. El suelo, la gente y la comunidad están profundamente interrelacionados. Irónicamente, estos tiempos difíciles pueden estar acelerando la transformación inevitable de la conservación hacia una actividad que beneficie a más personas y más aspectos de la vida comunitaria.