The United States is emerging from a great recession whose major hallmark has been the collapse of national housing prices, which grew by 59 percent from 2000 to 2006 and then fell 41 percent by 2011, all in constant dollars. Nationally, real house prices in 2011 were 6 percent below levels in 2000. The housing price collapse had unanticipated contagion effects that helped produce the accompanying financial crisis and the most severe economic downturn since the Great Depression. The share of U.S. mortgages that were delinquent by 90 days or more rose from about 1 percent in 2006 to over 8 percent in 2010. The economic and social costs of this house price bubble and subsequent collapse have been immense.

The benefits of preventing future house price bubbles is obviously great, but realizing such benefits will require that policy makers learn to detect price bubbles as they are forming and then implement policies that will attenuate or mitigate them. A recent Lincoln Institute policy focus report, Preventing House Price Bubbles: Lessons from the 2006–2012 Bust, by James Follain and Seth Giertz, addresses the challenges of diagnosing and treating price bubbles in the real estate market. Their report builds on extensive statistical analysis available in several Lincoln Institute working papers.

While it is common to summarize the recent housing market bust using national indicators (as in the first paragraph above), these national indicators don’t account for great variations in both the levels and changes in housing prices across metropolitan areas. For example, from 1978 to 2011, constant dollar housing prices in Dallas, Texas and Omaha, Nebraska varied by less than 20 percent from their 1978 levels; those in Stockton, California nearly tripled from 1978 to 2006, but by 2011 fell back to their 1978 levels. Local housing markets are all influenced by national economic and financial policies and conditions, but these large differences across metropolitan markets indicate that local conditions play a very important role as well.

A key element of the statistical work by Follain and Giertz is to use metropolitan housing markets as the unit of observation for their analyses, which are based on annual data (for 1980 to 2010) and quarterly data (for 1990 to 2010) for up to 380 metropolitan areas. Their econometric work indicates that house price bubbles can be detected across metropolitan areas and that price changes and the accompanying credit risk vary greatly in size. Stress tests, such as those used to evaluate mortgage credit risk, can be useful indicators of potential price bubbles at the metropolitan level.

Because the levels and changes in housing prices vary greatly across metropolitan areas—with bubble-like price increases in some and essentially stable prices in others—Follain and Giertz conclude that policy measures to mitigate housing bubbles should be tailored to target metropolitan areas or regions rather than be applied uniformly across all metropolitan areas at the national level. Thus monetary policy would be an unattractive intervention to counter house price increases in a few metropolitan areas, because it would affect financing terms across both frothy and stable housing markets. Instead, Follain and Giertz favor policy interventions that would target those metropolitan areas with high price increases. The policy they advance would raise the capital reserve ratio that banks are required to hold against mortgages that they finance in those areas. Such countercyclical capital policies would both dampen house price increases and strengthen the reserves of the issuing banks, improving their ability to withstand any unexpected financial shocks.

Applying prudential housing market policies at the metro-politan level seems to be an obvious thing to do; so why has it not been done before? A major part of the answer is that housing market analysis is benefitting from a revolution in the availability of spatially disaggregated data at the metropolitan, county, and even zip code level. The data required to inform policy interventions targeted at the metropolitan level have only recently become widely available, and such data underpin the empirical work carried out by Follain and Giertz. For more information on their analysis, see http://www.lincolninst.edu/pubs/2245_Preventing-House-Price-Bubbles.

Holyoke, una ciudad de alrededor de 40.000 habitantes en el oeste de Massachusetts, fue una de las primeras comunidades industriales planificadas del país. A partir de finales de la década de 1840, inversores de Boston transformaron lo que había sido hasta entonces un área agrícola en un pueblo industrial impulsado por molinos de agua, aprovechando la ventaja de su ubicación geográfica cerca del Río Connecticut. Los inversores querían fabricar textiles de algodón. Pero con el tiempo la ciudad construyó un elaborado sistema de canales para permitir la instalación de más y más molinos, y comenzó a ser conocida también por la producción de seda, lana y papel. En aquel período, Holyoke se convirtió en la “Ciudad del Papel”, por los molinos de agua dedicados a su fabricación.

Con el desarrollo de los molinos, la ciudad prosperó. Con la abundancia de trabajo, la ciudad atrajo olas sucesivas de inmigrantes irlandeses, franco-canadienses, alemanes, polacos, judíos, italianos y puertorriqueños para trabajar en los molinos, quienes crearon pequeñas empresas, formaron familias y construyeron una ciudad que llegó a tener 63.000 habitantes en 1917 (McLaughlin Green 1939).

Después, todo comenzó a desmoronarse… lentamente. Desde su auge en la década de 1920, la industria local se fue reduciendo gradualmente cuando las empresas y los puestos de trabajo se mudaron al extranjero o migraron al Sur y al Oeste para estar más cerca de la materia prima y de mano de obra más barata. En el censo del 2000, la población de Holyoke se había reducido a menos de 40.000 habitantes. Como otras pequeñas ciudades industriales del país, se convirtió en un símbolo en vías de extinción del pasado industrial de los EE.UU., y la otrora próspera Ciudad del Papel luchaba por conservar su nivel económico.

Afortunadamente, a Holyoke le tocó la lotería en 2009, cuando fue seleccionada para albergar lo que hoy se conoce como el Centro Informático Verde de Alta Prestación de Massachusetts (Massachusetts Green High Performance Computing Center, MGHPCC) un complejo de supercomputadoras respetuoso con el medio ambiente para promover —según la denominación que le dieron los funcionarios estatales— la “economía innovadora” de Massachusetts. La energía hidráulica fue, una vez más, la clave del éxito para la ciudad. La ubicación de Holyoke sobre el río Connecticut ofrecía acceso a energía hidroeléctrica de bajo costo, y el río y los múltiples canales de la ciudad ofrecían agua para refrigeración, una ventaja importante para las supercomputadoras. “Holyoke ha tenido problemas para sobrevivir después de haber perdido su base industrial”, dice Kathleen Anderson, presidente de la Cámara de Comercio del Gran Holyoke. “Teníamos una infraestructura envejecida que necesitaba reutilizarse para otros fines, perdimos puestos de empleo y las condiciones demográficas cambiaron. Holyoke ha tenido que pensar creativamente y reconocer los activos que teníamos. Tanto el talento humano como la decisión de construir la represa y su energía hidroéctrica han sido esenciales para nuestro renacimiento”.

Cuando inauguramos el centro informático en 2012, representó un primer paso importante para mejorar el destino de Holyoke, pero ello no fue suficiente para restaurar su vitalidad. La ciudad emprendió un esfuerzo de planificación que dio como resultado un plan de renovación de 20 años para revitalizar y volver a desarrollar el área donde se encuentra el MGHPCC, en el centro de la ciudad. Un paso importante en la ejecución del plan fue la creación del Distrito de Innovación de Holyoke, una inversión del estado por medio de la Asociación Tecnológica de Massachusetts (Massachusetts Technology Collaborative) que reunió a funcionarios locales, líderes empresariales y organizaciones comunitarias para estimular el desarrollo económico local y regional. “La instalación del centro informático en Holyoke desencadenó nuestro proceso de planificación alrededor del Distrito de Innovación de Holyoke. Nosotros decimos que el Distrito de Innovación nació del centro informático”, dijo Marcos Marrero, director de planificación y desarrollo económico de Holyoke y copresidente del Distrito de Innovación de Holyoke, en una entrevista en septiembre (Desmarais 2015) aparecida en el periódico Bay State Banner.

Liderazgo, colaboración, resurgimiento

Fue entonces cuando entró en escena el Banco de la Reserva Federal de Boston. Desde 2008, el personal de investigación del banco había estado estudiando las viejas ciudades industriales similares a Holyoke, como parte del esfuerzo para ayudar a revitalizar otra ciudad de Massachusetts: Springfield. Como Holyoke, Springfield había visto días mejores. El banco realizó un estudio de dos años en colaboración con Springfield para analizar los desafíos que se presentaban para la cuarta ciudad más grande del estado, que seguía decayendo aun cuando el gobierno estatal y las organizaciones sin fines de lucro habían invertido millones de dólares en obras de revitalización.

Una parte del estudio trató de aportar lecciones para Springfield a partir de los destinos de otras 25 pequeñas ciudades industriales del noreste, medio oeste y sur septentrional de los EE.UU. Los economistas de la Reserva Federal de Boston descubrieron que algunas de estas ciudades pudieron mantener o recuperar su estabilidad económica, medida según su nivel de ingreso, tasas de pobreza, cantidad de población y vitalidad económica. Los investigadores las denominaron «ciudades renacientes», y buscaron aspectos comunes que pudieran explicar la razón de su éxito. Encontraron que todas estas ciudades habían enfrentado los mismo desafíos: pobreza, cambio del perfil racial y étnico y pérdida de su base industrial. Pero estaban tratando de superar estos desafíos y compartían un elemento clave del éxito: liderazgo sostenido y colaboración entre empresas, gobierno, organizaciones sin fines de lucro y grupos comunitarios. “Una y otra vez, nuestro análisis de la historia de las ciudades renacientes identificó el elemento de liderazgo por parte de instituciones o individuos clave, junto con la colaboración entre los diversos grupos que compartían su interés en el desarrollo económico”, escribieron los investigadores del banco en un informe de 2009 (Kodrzycki y Muñoz 2009).

Los investigadores también notaron que el origen del liderazgo local variaba de un lugar a otro. En New Haven, Connecticut, las universidades locales trabajaron con funcionarios gubernamentales y la industria privada con el objeto de brindar capacitación laboral y financiamiento para atraer compañías. En Providence, una fundación sin fines de lucro trabajó con ejecutivos empresariales para desarrollar ideas y llegar a un consenso sobre proyectos de desarrollo inmobiliario en el centro. En Evansville, Indiana, un alcalde inició el proceso de recuperación en la década de 1960, proceso que tuvo continuidad gracias a una agresiva campaña de desarrollo económico liderada por la Cámara de Comercio local. A pesar de sus diferencias, todos estos esfuerzos de revitalización económica se prolongaron durante décadas, y precisaron de un liderazgo sólido y continuado.

Todos estos esfuerzos también contaron con la colaboración activa de numerosos grupos e individuos. Según la investigación de la Reserva Federal, “la colaboración fue un elemento necesario porque la transformación económica es compleja y porque los agentes externos, como los gobiernos nacionales y estatales, las fundaciones y las empresas que son una fuente potencial de financiamiento y fuente de trabajo, requieren frecuentemente una evidencia de la colaboración conjunta para contribuir al desarrollo de una ciudad”.

A la altura del desafío

Estas conclusiones llevaron a la Reserva Federal de Boston a preguntarse qué se podría hacer para ayudar a construir la infraestructura cívica sólida que era fundamental para el resurgimiento. Esto llevó a la formación de Working Cities Challenge (Desafíos para Ciudades en Funcionamiento), una organización creada por el banco con la ayuda de Living Cities, una asociación de 22 fundaciones, instituciones financieras y otros miembros, con sede en Nueva York.

El Desafío consistió en una competencia entre las antiguas ciudades industriales pequeñas de Massachusetts. En la primavera de 2013, 20 comunidades solicitaron participar. De estas 20, seis ciudades fueron seleccionadas para recibir un total de US$1,8 millones en subvenciones para financiar proyectos de liderazgo y colaboración. Entre ellas se encontraba Holyoke, junto con Chelsea, Fitchburg, Lawrence, Salem y Somerville. El objetivo era simple: ayudar a salvar estas ciudades de Massachusetts que luchaban por sobrevivir, respaldando el desarrollo de las herramientas necesarias para ayudarse a sí mismas. Este programa fue un hito importante e inusual para un banco de la Reserva Federal. Los bancos son más conocidos por sus investigaciones económicas que por organizar programas concretos. No obstante, la iniciativa fue un reflejo del compromiso del presidente de la Reserva Federal de Boston, Eric Rosengren, para aplicar las investigaciones económicas del banco al mundo real, y para mejorar las comunidades de Nueva Inglaterra. Y el concepto se puede extender, con la posibilidad de impulsar a ciudades y pueblos en todo el país que han tenido problemas con las realidades económicas del siglo XXI.

Tamar Kotelchuck, directora de Working Cities Challenge, dice que las investigaciones del banco sobre las ciudades renacientes le enseñaron que hasta las ciudades con muchos problemas pueden mejorar. “Con base en lo que aprendimos del estudio de ciudades renacientes, nos comunicamos con Living Cities (Ciudades Vivas) y se nos ocurrió la idea de una competencia para otorgar financiamiento multianual con objeto de incentivar el liderazgo y la colaboración”, dijo.

Señala que el banco decidió comenzar con un programa piloto en Massachusetts, concentrándose en ciudades pequeñas y medianas. El objetivo eran ciudades de entre 35.000 y 250.000 habitantes que compartían determinados aspectos económicos y demográficos, como una gran cantidad de familias pobres y una baja mediana de ingresos. “Estas ciudades ya habían formado una coalición para apoyar sus intereses con la ayuda de MassINC, una ONG de expertos”, dice Kotelchuck. “Se hacían llamar Gateway Cities (Ciudades-Portal), y habían estado colaborando para resolver problemas económicos y políticos comunes desde hacía varios años. Aprendieron que el trabajo conjunto les daba cierta cantidad de poder que cada ciudad por separado no tenía”, dice (Forman et. al. 2007).

Working Cities adoptó una metodología original para ayudar a estas ciudades, según Andrew Reschovsky, fellow del Instituto Lincoln. “Lo original de la iniciativa de Working Cities es que, a diferencia de muchas otras estrategias de desarrollo económico urbano, se enfoca en mejorar el bienestar económico de los residentes de bajos ingresos que viven actualmente en cada ciudad”.

Los bancos de la Reserva Federal no pueden usar fondos propios para otorgar subvenciones, pero una serie de socios dispuestos a ayudar se ofrecieron a apoyar a Working Cities. Kotelchuck dice que, como parte de la iniciativa, la Reserva Federal se encargó del diseño e implementación del modelo, en conjunto con un comité directivo, proporcionando asistencia técnica y ayudando a los equipos a capacitarse mediante la asistencia de expertos, redes de contactos y buenas prácticas. Estas subvenciones son financiadas por varios donantes, como el gobierno estatal; Living Cities; Massachusetts Competitive Partnership (Asociación Competitiva de Massachusetts), asociación de los 16 empleadores más grandes del estado que se concentra en el crecimiento económico; y MassDevelopment, la agencia de desarrollo estatal.

Kotelchuck dice que cuando el banco y sus socios organizaron la primera competencia en 2013, dieron libertad a las ciudades para proponer cómo se usarían los fondos de la subvención. “No dijimos a las ciudades en qué tenían que trabajar”, dice. “El Desafío está diseñado para ayudar a construir colaboración sobre temas importantes a nivel local”. Sin embargo, un requisito importante para que un proyecto obtuviera éxito era que generara una colaboración entre el sector privado, el gobierno y otros grupos locales. “Buscamos proyectos que promovieran un cambio sistémico”, dice. “Nuestra meta fue ayudar a los líderes locales a solucionar problemas en sus propias ciudades”.

Un jurado independiente evaluó las propuestas de las ciudades en base a los criterios establecidos por Working Cities Challenge: colaboración, participación de la comunidad y el uso de pruebas concretas para medir el progreso. Los proyectos tenían que concretarse en una contribución duradera para mejorar las vidas de los residentes de bajos ingresos.

En enero de 2014 se anunciaron los premios de las primeras subvenciones. De las seis ciudades seleccionadas, cuatro recibieron subvenciones multianuales y dos recibieron subvenciones en forma de capital semilla. Todas las ciudades estaban combatiendo una alta tasa de desempleo, bajo desempeño estudiantil y un futuro incierto. No obstante, dice Kotelchuck: “Todas las ciudades ganadoras tenían propuestas distintivas. No había dos propuestas iguales. Todas abordaban necesidades locales específicas, tal como esperábamos”, dijo.

Por ejemplo, Fitchburg, situada en la región central del norte de Massachusetts, recibió una subvención de US$400.000 durante tres años para su Iniciativa eCarenomics, un esfuerzo para desarrollar medidas comunes para la salud y bienestar vecinal, con el objetivo de mejorar una parte de la ciudad. Chelsea obtuvo una subvención de tres años para su Iniciativa Shurtleff-Bellingham, diseñada para reducir la pobreza y las tasas de movilidad en un 30 por ciento en su barrio más problemático. Salem recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 destinada a su plan para alinear los indicadores económicos de uno de sus barrios de bajos ingresos con el resto de la ciudad, enfocándose en el desarrollo económico, el desarrollo de pequeñas empresas, el desarrollo de la fuerza de trabajo y el desarrollo de liderazgo. Somerville también recibió una subvención de capital semilla de US$100.000 dirigido a un programa de capacitación laboral para jóvenes de 18 a 24 años de edad que no estaban estudiando en la escuela.

El premio más cuantioso, una subvención de US$700.000 durante tres años, fue otorgado a Lawrence, en el noreste del estado, para la Lawrence Working Families Initiative (Iniciativa de Familias Trabajadoras de Lawrence), cuyo objetivo era crear un Centro de Recursos Familiares para aumentar los ingresos de los padres de estudiantes de escuelas locales en un 15 por ciento en un periodo de 10 años. La iniciativa está liderada por la organización Lawrence Community Works y el sistema escolar local, con respaldo de varios empleadores y organizaciones sin fines de lucro de la zona. “El sistema escolar de Lawrence había entrado en quiebra en 2011”, explicó Kotelchuck, así que era lógico concentrarse en las familias y las escuelas.

La ciudad también tenía características económicas que se ajustaban al modelo de Working Cities. La mediana de ingresos de la unidad familiar era la mitad que la mediana estatal, y su tasa de pobreza era casi el triple de la tasa estatal. “El 70 por ciento de la población de la ciudad es ciento hispana, y la tasa de desempleo era alta”, dice Kotelchuck. Muchos de los problemas de la ciudad se trasladaban a las escuelas. “El objetivo del Centro de Recursos Familiares es ayudar a las familias de todas las formas posibles. Brinda capacitación en temas financieros, apoyo en casos de crisis y otros servicios para fortalecer a las familias”, dice.

Además del centro familiar, una gran parte de la iniciativa está enfocado en lo que Kotelchuck llama “participación auténtica de los padres” en las escuelas. La iniciativa creó círculos de educación comunitaria, donde padres, maestros y estudiantes trabajan en problemas escolares específicos. “El objetivo es que los padres se comprometan y participen en el sistema escolar”, dice. Hasta ahora, el programa ha reclutado a 400 padres, ha contratado a un entrenador familiar y ha conseguido trabajo a más de 30 padres, según Kotelchuck.

Holyoke recibió el premio de una subvención de US$250.000 durante tres años que se está usando para implementar el programa de estimulación de potencial y acceso a recursos de conocimientos (Stimulating Potential, Accessing Resource Knowledge, SPARK). Este “centro de iniciativas comerciales y emprendimientos sociales” en el centro de la ciudad se propone aumentar la cantidad de empresas, sobre todo entre los residentes de la ciudad, incluyendo la población latina, que asciende al 60 por ciento del total. El equipo de proyecto que creó el programa se compone de representantes de la ciudad, la cámara de comercio, la biblioteca pública de Holyoke, un centro integral de empleo llamado CareerPoint y la organización local sin fines de lucro Nuestras Raíces.

El programa SPARK se “propone identificar, reclutar y estimular a los residentes y las organizaciones de Holyoke que tienen la ‘chispa’ o el deseo de convertir sus proyectos innovadores o propuestas de negocios de idea en realidad, poniendo énfasis en una metodología comunitaria integral de emprendimiento, aprendizaje individual y capacitación de liderazgo”, de acuerdo con la ciudad. En definitiva, está diseñado para ayudar a empresarios potenciales a elaborar planes de negocios para poner en práctica sus ideas.

Otro objetivo es incorporar a miembros de la comunidad del centro de Holyoke al Distrito de Innovación que la ciudad ha creado alrededor del centro de supercomputadoras. “La ciudad tiene un gran centro de datos “, dice Kotelchuck. “Pero ese hecho por sí mismo no necesariamente va a ayudar a las personas de bajos ingresos de Holyoke. La cuestión que SPARK trata de resolver es cómo aprovechar los recursos de la población inmigrante de Holyoke y conseguir que la gente se beneficie del desarrollo del Distrito de Innovación y sus alrededores.

Los funcionarios municipales están de acuerdo. “El premio de esta subvención es una buena noticia más para el futuro del Distrito de Innovación de la ciudad”, dijo el alcalde Alex Morse cuando se anunció. “Hemos hecho un gran esfuerzo para que Holyoke pueda competir en la economía moderna, para lo cual hace falta estimular proyectos innovadores y emprendimientos comerciales. Con la colaboración de algunas de las mejores organizaciones y líderes comunitarios de Holyoke, este financiamiento nos permitirá ayudar a los residentes locales a poner en práctica sus ideas innovadoras.

Kotelchuck dice que muchas ciudades tratan de atraer a profesionales jóvenes y enfocarse en trabajos de alta tecnología. Ven que otras ciudades han implementado y copiado este modelo con éxito, pero otras no. “Si no ayudamos a los residentes de bajos ingresos”, dice, “simplemente estaremos moviendo la pobreza de un lugar a otro, y eso no ayuda a nadie. La iniciativa Working Cities ayuda a la gente en el lugar donde vive. Ayuda a gente que de otra manera no tendría trabajo”.

“Muchas ciudades persiguen la estrategia de moda más llamativa para revitalizarse, pero al final no es la tendencia más novedosa lo que revitaliza una ciudad”, dice. “Son los efectos de muchas ideas a lo largo del tiempo, y sólo ocurre en aquellas ciudades que cuentan con participación y colaboración comunitaria. Nuestra recomendación es observar lo que uno tiene y construir sistemáticamente a partir de ello”.

Al supervisar el progreso del Desafío, comenta, ha notado diferencias en la manera en que las ciudades piensan sobre su futuro. “Algunas ciudades dicen: Tenemos muchísimos problemas, por favor dennos dinero”, continúa. “Pero otras dicen: Tenemos estos recursos. Tenemos cierta energía. Lo que necesitamos es ayuda para descubrir nuestro potencial”. Dice que las iniciativas de revitalización requerirán una década de esfuerzo o más. El objetivo de la Reserva Federal es proporcionar un adelanto de tres años para este esfuerzo.

También puede generar un interés más amplio en la revitalización de las ciudades. Recientemente, Holyoke SPARK recibió US$56.000 adicionales de Massachusetts Growth Capital Corp, una agencia cuasi pública que da apoyo a pequeñas empresas, para que el programa pueda ofrecer más clases, dar asesoramiento a los emprendedores y respaldar un programa de préstamos para microempresas para aquellos que reúnan las condiciones. También recibió este año financiamiento adicional de subvenciones en bloque para el desarrollo comunitario de la ciudad.

Signos de progreso

La Reserva Federal y sus socios están satisfechos con los resultados del proyecto hasta ahora, dice Kotelchuck. Y el banco anunció recientemente una segunda y tercera tanda de subvenciones para ciudades de Massachusetts y Rhode Island. Con el tiempo, ella cree que esta idea se podría difundir a otros distritos de la Reserva Federal. “Para la Reserva Federal es un modelo nuevo de involucrase en estas comunidades. Otras Reservas Federales están demostrando interés, y nos encantaría que esta idea prendiera en otros distritos”. Rosengren, el presidente del banco, dice que la Reserva Federal de Boston piensa expandir el programa, al menos a otros estados de Nueva Inglaterra.

El programa Working Cities tiene un gran potencial para extenderse más allá de la región. Hay pequeñas ciudades y pueblos en todo el país que han sido golpeados por el cambio de fortuna económica en las décadas recientes. Merecen una oportunidad de convertirse también en ciudades renacientes, y es gratificante ver como una organización como la Reserva Federal de Boston está invirtiendo su inteligencia y su influencia para mejorar el futuro. No hay una sola solución, no hay garantía de éxito, pero Working Cities Challenge demuestra que con tiempo, compromiso, esfuerzo y un poco de dinero se pueden conseguir buenos resultados.

Este es un punto que Reschovsky, del Instituto Lincoln, también subraya: “Aun cuando todas las ciudades involucradas actualmente en Working Cities necesitan más recursos económicos y fiscales, la clave para el éxito de la iniciativa será la combinación de recursos adicionales y el desarrollo y promoción de organizaciones sin fines de lucro, gobiernos, empresas e instituciones sociales.”

Eso parece, efectivamente, lo que está ocurriendo en Holyoke. Últimamente ha generado también algo de reconocimiento a nivel nacional. En el número de febrero de la revista Popular Mechanics, los editores nombraron las 14 mejores ciudades en marcha del país, expresando que querían identificar “la próxima ola de ciudades que están construyendo un ecosistema que convierta a los innovadores en emprendedores”. La lista incluye ciudades pequeñas a lo largo del país. Holyoke apareció en el sexto puesto (Popular Mechanics 2015).

Inevitablemente, la principal ventaja de la ciudad es lo que ya sabemos. “Tenemos energía barata”, escribió el alcalde Morse al describir la innovación aportada por Holyoke para la revista. “En el borde oriental de la ciudad, el río Connecticut tiene una caída de 17 metros en su avance hacia el sur. Cuando se fundó la ciudad en 1850, el río impulsó las ruedas de los molinos de papel; hoy genera energía barata y limpia”. También mencionó las viejas fábricas de ladrillo que se construyeron para la industria papelera, signos del pasado industrial que se han transformado en «atractivos espacios industriales de trabajo”.

“Holyoke ha vuelto a su punto de partida”, dice Anderson, de la Cámara de Comercio. “Nuestros antecesores construyeron un sistema de canales para utilizar la energía del río, y ahora estamos utilizando energía verde para alimentar una economía nueva”.

Billy Hamilton is vicecanciller ejecutivo y director financiero del Sistema Universitario de Texas A&M. Fue contralor adjunto de cuentas públicas del estado de Texas durante 16 años. Desde 2007, escribe una columna semanal para State Tax Notes.

Fotografía: Jeffrey Byrnes

Referencias

Desmarais, Martin. 2015. “The Holyoke Innovation District Finds Creative Solutions to Revitalizing the City.” The Bay State Banner. 10 de septiembre, 2015. baystatebanner.com/news/2015/sep/10/holyoke-innovation-district-finds-creative-solutio/?page=3

Forman, Benjamin, David Warren, Eric McLean-Shinaman, John Schneider, Mark Muro y Rebecca Sohmer. 2007. Reconnecting Massachusetts Gateway Cities: Lessons Learned and an Agenda for Renewal. The Brookings Institution and MassINC. Febrero. www.brookings.edu/research/reports/2007/02/regionsandstates-muro

Kodrzycki, Yolanda y Ana Patricia Muñoz. 2009. “Lessons from Resurgent Cities.” Federal Reserve Bank of Boston. 2009 Annual Report. www.bostonfed.org/about/ar/ar2009/lessons-from-resurgent-cities.pdf

McLaughlin Green, Constance. 1939. Holyoke, Massachusetts: A Case History of the Industrial Revolution in America. New Haven, Connecticut: Yale University Press.

Popular Mechanics. 2015. “The 14 Best Startup Cities in America.” Popular Mechanics. Febrero. www.popular mechanics.com/culture/advertorial/g1859/the-14-best-startup-cities-in-america

Scholars and public officials concerned with social justice consider redistribution of land values to be an especially important objective of urban policy in Latin American countries, where great differences in access to scarce urban infrastructure and services result in an unfair distribution of land values. However, value capture policies and instruments used in principle to “redistribute the valorization gain” or “promote redistribution of land value increments” are rejected by some progressive sectors because they believe that, in spite of the redistributive connotation, those instruments are not really aimed at redistribution in practice.1 This article explores a number of questions that must be addressed to achieve a better understanding of the value capture concept and its potential to play a truly redistributive role in Latin America.

The Distributive Principle and the Redistributive Goal

The basic principle of value capture 2 is to return to the community the land value increments resulting from community action. The most usual way to define those increments is to focus on particular increases in land value that result from specific and dated public actions. The corresponding value capture instruments could, therefore, be thought of as devices to recover for the public the increase in land value associated with public actions that otherwise would be captured by private entities. The aim of this distributive policy is to restore a previous state of distribution that, in essence, is taken as a proper or given one.

An alternative interpretation is based on the principle stated by Henry George that all land value, irrespective of its origin, is the product of community effort. In this view, only when all of the land value is taken into consideration and the goal of altering the current state of land value distribution is introduced can the value capture idea acquire a truly redistributive perspective.

Redistributing land values is but one of the possible goals of urban land policy. Other goals are raising public revenues to finance urban services, regulating and managing urban land uses, and controlling undesirable outcomes of the functioning of urban land markets. That is, redistribution may be a guide to more progressive distributive policies, but it is not necessarily the basic principle of value capture.

Thus, we can distinguish between the distributive principle of value capture policies-to restore a certain state of distribution-and a redistributive goal of urban land policies-to alter a certain state of distribution. This distinction allows us to address the confusion about distribution and redistribution applied to land values and to the value capture idea.

The Practice of Value Capture in Latin America

In its generic sense, the value capture idea applies to any levy or planning tool intended to distribute land value increments. Almost all Latin American countries have experience with the property tax, and many have other planning tools such as the compulsory donation of land for public purposes in land parceling or subdivision projects. Historically, the development of the value capture idea has been associated with a specific instrument known as Contribución de Valorización/Mejoras. This special assessment or valorization charge, incorporated into the legislation of most Latin American countries, aims at capturing a portion of special benefits (land valorization) that arise from public investments in infrastructure and services, to finance such investments.

Even with this narrow definition, the implementation of value capture has been limited and controversial. Both the political influence of landowners and the technical (but also often legal) shortcomings of adequately assessing land values have been identified as restraints to its use in many countries. Colombia is perhaps the only country with an established tradition of using the instrument, but even there its implementation is subject to serious limitations. Some observers acknowledge its incapacity for redistribution and others claim it frequently loses the link with the distributive principle and becomes simply a practical way to pay the community for the costs of a public action that generates benefits for only some individuals.

A closer look at concrete Latin America experiences with the implementation of value capture instruments leads to a disturbing conclusion. Rather than evolving from the ethical principle of fairness, whereby the increment of land value resulting from community action returns to the community, the value capture idea seems to have been adopted in Latin America as a pragmatic cost-recovery mechanism to overcome the chronic shortage of public revenues to finance urban infrastructure. The major goal of such value capture instruments has been ultimately to raise public revenues, whether based on a distributive principle or not.

Linking Value Capture and Redistribution

Even when the distributive principle is secured, the goal of raising public revenues can differ from or even contradict other goals of urban land policy, including the important redistributive goal. For instance, when a public investment in urban infrastructure generates land value increments in a highly valued area, and then associated income from the use of a value capture instrument is reinvested in the same area, the result is not redistributive and can even be regressive.

To understand the contradictions that arise between the traditional use of value capture instruments to raise general revenues and the necessity of incorporating the redistribution goal into those policies, we need to consider value capture as a more comprehensive concept. Even when limited to its usual definition centered on specific land value increments, at least three non-autonomous public actions or decisions must be associated with the distributive principle of value capture:

1. an original public action (regulation, investment, etc.) that results in land value increments;

2. a second action to capture (some of) this value; and

3. a third action related to the destination or use of collected resources.

While the second action implies the use of a general or specific value capture instrument, the first and third actions, though related to specific decisions, cannot be separated from two basic questions concerning public decisions as a whole: How are public works allocated in space, and how is the general revenue distributed?

Allocation of public works

When raising revenues and promoting redistribution are concurrent goals, the second does not necessarily follow the first. In Latin America these goals are often contradictory. Under conditions of highly uneven distribution of wealth and scarce funds to finance public works, it is usually easier to guarantee the raising of revenues through the allocation of public works (original action) in areas where more absolute revenues can be collected. Even with the use of a value capture instrument, when the subsequent decision (destination of resources) maintains the same state of wealth distribution, the whole public action becomes regressive.

On the other hand, rejection of value capture instruments does not prevent the misallocation of public works. In fact, it just contributes to the status quo. For example, the facelift of Copacabana in Rio de Janeiro, which replaced old trees and modernized sidewalks, was financed by the general revenue, not by a specific value capture device. However, many of the poor areas of the city have neither sidewalks nor a single tree on their streets. Recognizing this irony reinforces the need for a new framework for value capture policies that can allocate public works more equitably.

Distribution of general revenue

Latin America presents extreme relative and absolute differences in public infrastructure provision, calling for equity criteria to evaluate distributive policies. Yet, equity criteria are subjective and there are distinct visions on what is fair. Given the disparities in wealth and in access to serviced land, it is important to consider not only relative differences but also the absolute differences between highest and lowest levels.

To illustrate this point we can apply the classic redistributive argument to the distribution of land values in a society with 10 units of wealth (i.e., land value) distributed between two groups: the higher group has 8 units or 80 percent of the wealth and the lower group has 2 units (see Table 1). This example can represent the typical differences between serviced areas occupied by the rich and unserviced areas occupied by the poor in Latin American cities. An increase of 50 percent in this wealth (5 total units), if distributed in the same ratio, does not change relative differences, but the absolute difference between the two groups is increased by 50 percent, from 6 to 9 units.

TABLE 1: Distributive Value Capture Policies Total Wealth Lower Group Higher Group Relative Differences Absolute Difference original: 10 units 2 units 8 units 1:4 6 units increased: 15 units 3 units (2+1) 12 units (8+4) 1:4 9 units

Another important consideration is the level of the group in the lowest position. Value capture instruments are justified as distributive tools to return to the community special benefits resulting from a public action that only some individuals receive. But that justification in turn raises the need to clearly separate special benefits from basic needs. If we consider access to urban infrastructure as a basic need, the society must decide on the minimum level of access for the lower group. Priority should be given to actions that achieve those minimum levels before other benefits accrue to the higher group. If this society decides that the minimum level of wealth should be 6 units for the lower group, then an increment of 5 units of land value would be distributed in such a way as to decrease both relative differences and absolute differences (see Table 2).

TABLE 2: Linking Value Capture and Redistribution Total Wealth Lower Group Higher Group Relative Differences Absolute Differences original: 10 units 2 units 8 units 1:4 6 units increased: 15 units 6 units (2+4) 9 units (8+1) 2:3 3 units

Value Capture and Socio-spatial Equity

Urban planning decisions, such as the norms and regulations on land use and development rights, also affect the distribution of urban land values and must be integrated into value capture policies. In Latin America, where the differences in access to public infrastructure and urban services are marked by severe social segregation and exclusion, this integration implies the inclusion of a socio-spatial dimension that can deal with the disparities between serviced rich center cities (for the few) and unserviced poor peripheries (for the majority). Therefore, land value redistribution policies acquire a particular political context in which the generation of land value increments and the destination of corresponding funds are fixed in distinct socio-economic areas of the city.

However, even when this socio-spatial dimension is incorporated, most redistributive value capture instruments provide necessary but not sufficient conditions for a better distribution of land values. While redistribution from rich areas to all areas involves altering the distribution of general revenue to achieve its equity objective, redistribution from all areas to poor areas involves altering the allocation of public works and/or development rights on land to arrive at a better distribution of land values.

Since these approaches involve greater institutional changes, a third option seeks to stimulate the generation of land value increments in rich areas in order to raise revenues that can be redistributed to poor areas. These so-called “Robin Hood” policies are being considered to deal with urgent needs in poor areas, combined with specific opportunities and demands in rich areas. One example is the “linkage operation” recently popularized in many large Brazilian cities, where the negotiation of legal exceptions for development generates payments earmarked for social housing. However, a careful examination of this transfer tool shows that stimulation of land value increments in rich areas actually increases intra-urban differentiation and as a result may exacerbate the gap between rich and poor areas.

This and other largely unanticipated perverse outcomes show that the development of value capture policies and instruments for Latin American countries cannot be considered independently from an urban land policy oriented to the reduction of socio-spatial inequalities. The latter can be attained only by direct actions geared to altering the current distribution pattern of land values. This means that redistribution, although not necessarily implied in the value capture idea, must be incorporated deliberately into the development of distributive value capture policies.

Guidelines for Implementing Value Capture Policies

This discussion reinforces the argument that value capture policies in Latin America must be preceded by changes in the process of distributing land values in the broadest sense, especially where redistribution is pursued as a major goal of urban policy. This perspective would help to consider in an integrated manner, in each public decision concerning a specific way of distributing urban land values, several other ways in which the public sector contributes to this distribution, including:

• the way taxes on land are designed and collected;
• the way public revenue is allocated for public works;
• the way specific value capture instruments are applied (or not);
• the way the collected resources are apportioned; and
• the way land uses and development rights are defined.

The potential and limits of specific value capture instruments are conditioned by those distributional public actions and decisions. When specific value capture instruments are used independently from this consideration, the whole process may be undermined. Collection of land taxes is usually neglected; public investments tend to be allocated unjustly; political impediments to the use of value capture instruments abound; revenues are not distributed in a socially equitable manner; development rights are incorporated in ownership rights, etc. As a consequence, redistribution cannot be attained and the distributive principle is imperiled.

The challenge in Latin America, then, is to work out the preconditions for improved use of the value capture idea, rather than simply to focus on overcoming procedural difficulties in applying existing instruments or to reject those instruments in favor of replacement tools usually subject to similar shortcomings. To have a chance of being truly redistributive, these distributional decisions should account for all components of land value, including accumulated, potential and specific increments, not only land value increments in the strictest sense. Efforts in this direction may contribute to a redistributive perspective on value capture policies.

How much value capture is “enough” will vary among countries, but the balance of policies should include these basic guidelines:

• improvement and strengthening of the property tax, especially its land component based on all of the land value as opposed to specific land value increments;
• universalization of the provision of public infrastructure and urban services (i.e., basic needs as opposed to special benefits); and
• socially responsible approach to the definition and regulation of ownership rights and development rights on land.

These guidelines are strongly associated with urban land value increments in the broadest sense, and they can be used to reduce absolute and relative socio-spatial differences. If they continue to be neglected, and value capture policies are confined to specific land value increments, attempts at redistribution in Latin American countries are bound to fail. Furthermore, the implementation of value capture instruments will continue to serve as an anti-social mechanism that only exacerbates the already great differences between rich and poor.

Fernanda Furtado is a fellow of the Lincoln Institute. She received a dissertation fellowship from the Institute to help complete her Ph.D. thesis on “Urban Land Value Recapture in Latin America” at the Faculty of Architecture and Urbanism at the University of São Paulo, Brazil.

See the Latin American Program and Land Lines sections of this website for additional articles and reports on this topic in both English and Spanish.

Notes

1 See Donald Shoup, “Is under-investment in public infrastructure an anomly?” in Gareth A. Jones and Peter Ward, eds. 1994. Methodology for Land and Housing Market Analysis. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. Shoup’s piece includes the debate held during the 1991 Fitzwilliam Workshop on Land Values and Land Valorization in Developing Countries at the University of Cambridge on whether value capture instruments are intended to redistribute the valorization gain or are just a device to strengthen government finance.

2 It would be more precise to speak of value recapture, because besides better representing public interventions in order to return to the community the unearned land value captured by private entities, the term alludes to redistribution as a specific way of developing such policies. However, the more generic term value capture is used in this article.

Government-owned property is exempt from local taxes almost everywhere in the United States, but this situation is based less on logic than on now-outdated historical considerations. Remarkably, there are no comprehensive estimates of the value of these exemptions. For comparison, the value of property tax exemptions for nonprofit institutions (excluding houses of worship) was about $900 billion in 1997, and charitable properties (including hospitals and universities) accounted for about $500 billion of this figure (Cordes, Gantz and Pollak 2002, 89). Even without comprehensive data, it is clear that the amount of government-owned land is vastly greater than nonprofit holdings. However, the exempt status of government land barely provokes complaint (except in the western states where federal landholdings are enormous) whereas exemptions for nonprofit organizations are frequently challenged.

Historical Background and Federalism Today

Government-owned property traditionally has been exempt from taxation in order to avoid an empty ritual whereby the sovereign taxed itself. The implicit assumption of a single sovereign was quite reasonable in Elizabethan England, where the property tax first took root, but not so in the U.S. today. The myriad school districts and special districts that now compete with counties and municipalities for property tax revenues were virtually nonexistent in the nineteenth century. Today there is no economic reason to exclude all government property from the tax base.

Exemptions for private, nonprofit entities grew out of the government exemption. In the seventeenth century, private parties did not always wait for the Crown to repair their bridges, causeways, seawalls or highways. They assumed this responsibility whenever self-interest required and the purse permitted. The capital-intensive nature of such activities that relieved government of a burden made a property tax exemption a logical tool for encouraging private initiative. Thus the first charitable exemptions were a type of quasi-government exemption, subsidizing private parties who discharged public responsibilities.

Charitable exemptions for the alleviation of poverty began as a separate category, because reducing poverty was not originally considered a government responsibility. The change in this attitude over time had the effect of diminishing the distinction between alleviating poverty and relieving government of a burden, but these remain two separate bases for the charitable exemption. Before the New Deal of the 1930s, U.S. counties had the primary governmental responsibility for poor relief, through maintaining almshouses and work farms. The principal public expenditure required for them was for land and construction, since the residents did the day-to-day work of running these facilities. In this situation, a property tax exemption made sense. If a charitable organization did not build such a facility, the responsibility would fall to county government and would be funded through property taxes. It was easy to see a clear and convincing connection between the alleviation of poverty, relief of a government burden and a property tax exemption.

Modern U.S. federalism has undermined these connections. There is no single sovereign now, but rather 87,000 units of government, including 19,000 municipalities, 16,600 townships and towns, 3,000 counties, 13,700 school districts and 34,700 special districts, which often overlap in complex ways. The property tax is virtually the sole source of internally generated revenues for school districts and special districts. A government exemption can be administered so that no unit of government need pay taxes to itself, while taxpayers outside the taxing jurisdiction who benefit from the property would pay the tax.

Valuation of unique government property and infrastructure is a problem, but it is not insurmountable. A new addition to generally accepted accounting principles requires local governments to carry on their balance sheets the depreciated value of their physical assets, including infrastructure, which can be a starting point for valuing such property. Already local government property is taxable in 11 states, provided it lies outside the owner’s boundary. For example, a reservoir owned by a water district can be taxed by the town or county where the reservoir is located, and the tax can be collected through increased water rates charged to the utility’s customers.

The strong consensus in favor of exempting government property is due to inertia, power and precaution. The federal government has vast landholdings, collects no property taxes, and therefore would oppose any tax on government property. Besides, the Constitution shields it. State governments also have extensive holdings and do not benefit from property taxes to any significant degree, so they too would oppose taxing government property. Local governments, special districts and school districts would be the net beneficiaries if government property were taxed, since their own property holdings are small in comparison to federal and state governments, yet the property tax provides almost 40 percent of their revenue (U.S. Census Bureau 1998).

Charitable Exemptions as Sovereign Exemptions

As long as government property is exempt, the case for charities is strengthened. Evelyn Brody (1998; 2002) argues that the states, by conferring benefits of sovereignty on nonprofit institutions, are acknowledging the underlying independent, self-governing nature of those institutions. “Tax exemption carries with it a sense of leaving the nonprofit sector inviolate, and the very concept of sovereignty embodies the independent power to govern” (Brody 1998, 588). Under federal tax law, neither charitable institutions nor local governments are taxed on net income, contributions or interest income from bonds, but both are taxed for payments made for services rendered. Considering charitable nonprofit institutions as quasi-sovereign allows us to make sense of “the rules in the tax scheme that operate to curtail rather than enhance the economic strength of the charitable sector. After all, rival sovereigns rarely feel comfortable letting the other grow too powerful” (Brody 1998, 586).

The U.S. Supreme Court, in Walz v Tax Commissioners, 397 U.S. 664 (1969), supports the position taken by Brody: “[Exemption] restricts the fiscal relationship between church and state, and tends to complement and reinforce the desired separation insulating each from the other (emphasis added).” Churches, and by extension other nonprofit institutions, are sovereigns in their own domain, which is circumscribed by a higher sovereign—state government.

Conversely, arguments used to attack certain charitable exemptions can also be applied to the governmental exemption. Critics of nonprofit tax exemption focus on large, property-rich and financially strong organizations, calling them commercial enterprises (Balk 1971; Hyman 1990; Gaul and Borowski 1993). This category includes colleges, universities, hospitals and nursing homes. No state prohibits charities from engaging in commercial activities, but 8 states out of 43 responding to the survey described below prohibit charities from earning a profit, even for institutional purposes. All states prohibit the charitable owner of exempt property from distributing profit to private parties. “It is a well-established principle of law that a charitable institution does not lose its charitable character and its consequent exemption from taxation merely because recipients of its benefits who are able to pay are required to do so, as long as funds derived in this manner are devoted to the charitable purposes of the institution” (American Jurisprudence 1944).

Commercial enterprises of local government are generally tax exempt, including air and marine ports, electric power generating facilities, water treatment and distribution plants, golf courses, package liquor stores and parking garages, to name a few. If commercial activity is to be the test for taxation, this should be applied evenhandedly and extend to government property as well.

A Survey of State Charitable Exemptions

Every state exempts charitable property, but the meaning of “charitable” varies quite a lot because its legal antecedents are traceable to the English Statute of Charitable Uses of 1601. Policy makers have shown considerable ingenuity in adapting an ancient law to modern needs, and ingenuity breeds variety. A Lincoln Institute-sponsored survey explored the laws in each of the 50 states to clarify the definition and application of “charitable” property tax exemptions.

As befitting a sovereign, private nonprofit institutions enjoy a constitutionally protected tax exemption in almost as many states as do local governments. The constitutions of 38 states make reference to exemption of local government or private institutions, or both. States have probably been reluctant to define charity statutorily because the judicial branch is the final arbiter of constitutional matters. Four states authorize legislatures to grant exemptions without giving specific direction; only 9 (including all 6 New England states) are silent. Specific exemptions are mandated in 27 states, and are discretionary in 16. Arizona, Missouri, Nebraska, North Carolina and Virginia are in both categories because they mandate some exemptions (usually governmental) but give their legislatures discretion with respect to other classes of institutional property.

Only 10 states have statutory definitions, and they show very little similarity (see Figure 1). Four of them define charity in terms of a public benefit, two in terms of relieving government of a burden, and one (Florida) could be placed in either category. Other individual states define charity in terms of relief of poverty or deriving income in the form of donations, or simply by listing exemption-eligible activities, with a slight overlap with relief of poverty. Five state definitions (Florida, Nebraska, New Hampshire, North Carolina and Pennsylvania) are extremely broad, which essentially punts the issue to the judicial branch.

The lack of a discernable pattern in judicial opinions arouses suspicion that courts must work backwards from a desired result to develop standards and tests. The situation today parallels the first half of the twentieth century, when bureaucrats and judges were gatekeepers to the nonprofit sector, approving or denying a petition for a nonprofit corporate charter, and they “used their control to promote the causes they believed in” (Silber 2001, 6). Awarding a nonprofit charter is now a ministerial act, but property tax exemption for charitable purposes remains subject to a variety of state laws with idiosyncratic judicial interpretations in every state. Confusion in the public debate over the charitable property tax exemption is the sure result. In devising tests, courts sometimes conflate public benefit with relief of poverty, and the result is unenforceable. Either one or the other must take precedence. Unless statutes are clear, courts are free to choose and to switch back and forth.

The case of hospitals is illustrative. Although one will find exempt hospitals in every state, the law is ambivalent. Hospitals have constitutional protection in only 3 states, while in 17 they are exempt only because the court regards them as “institutions of purely public charity.” The famous 1985 decisions in the supreme courts of Utah and Pennsylvania that undermined hospital tax exemption were health care cases. The courts concluded that the hospital (Utah) and the consortium of hospitals (Pennsylvania) were not in fact charities. Without putting too fine a point on it, the judicial remedies were based on the principle of relieving poverty.

Much angst and legal conflict could be averted if relief of poverty could be treated as separate and distinct from public benefit and relieving government of a burden, and fortunately it can be quantified. If a legislature wants a particular type of institution (e.g., hospitals) to relieve poverty, then the state should tax the hospitals, but award each property owner in the group a tax credit equal to the amount of service they give away up to their tax liability. This proposal raises the thorny question of how to measure the value of services priced below market, but the problems are surmountable (see Bowman [1999] for a method for hospital services). Solutions to these complexities are not likely to introduce the element of arbitrariness that pervades judicial decisions today.

H. Woods Bowman is associate professor in the Public Services Program at DePaul University in Chicago, Illinois. He was a visiting fellow at the Lincoln Institute in 2001 and he contributed to the Urban Institute book, Property Tax Exemption for Charities, edited by Evelyn Brody (2002).

References

American Jurisprudence. 1944. Taxation 51 § 602.

Balk, Alfred. 1971. The Free List: Property Without Taxes. New York: The Russell Sage Foundation.

Bowman, Woods. 1999. Buying charity care with property tax exemptions. Journal of Policy Analysis and Management vol. 18, no. 1 (winter): 120–125.

Brody, Evelyn. 1998. Of sovereignty and subsidy: Conceptualizing the charity tax exemption. Journal of Corporation Law vol. 23, no. 4 (summer): 585–629.

_____. 2002. Legal theories of tax exemption, quasi and real. In The Property Tax Exemption: Mapping the Battlefield, Evelyn Brody, ed., 145–172. Washington, DC: Urban Institute.

Cordes, Joseph J., Marie Gantz, and Thomas Pollak. 2002. What is the property-tax exemption worth? In The Property Tax Exemption: Mapping the Battlefield, Evelyn Brody, ed., 81–112. Washington, DC: Urban Institute.

Gaul, Gilbert and Neill A. Borowski. 1993. Free Ride: The Tax-Exempt Economy. Kansas City: Andrews McMeel.

Hyman, David A. 1990. The conundrum of charitability: Reassessing tax exemption for hospitals. American Journal of Law and Medicine vol. 6, no. 3: 327–380.

Silber, Norman I. 2001. A corporate form of freedom: The emergence of the nonprofit sector. Boulder, CO: Westview Press.

U.S. Census Bureau, U.S. Department of Commerce. 1998. Statistical Abstract of the United States 1998, table 500 (reporting 1995 data).

Figure 1: Statutory Criteria for Charitable Organizations

Arizona requires “qualifying charitable organizations” to spend at least 50 percent of their budgets on services to state residents who receive “temporary assistance to needy families benefits or low income residents…and their households” [A.R.S. § 43-1088 G(2)].

In Florida, “Charitable purpose means a function or service which, if discontinued, could legally result in the allocation of public funds for the continuance of the function or service. It is not necessary that public funds [actually] be allocated, but only that such allocation is legal” [F.S. §196.012]. Houses of worship are exempt under a separate statute.

Hawaii defines charitable purposes as “community, character building, social service, or educational nature, including museums, libraries, art academies, and senior citizens housing facilities qualifying for a loan under the laws of the United States” [H.C.A. § 246-32(c)(2)].

In Montana charities must accomplish their activities “through absolute gratuity or grants” [M.C.A. § 15-6-201(2)(a)(i)].

In Nebraska charities must operate “exclusively for the purposes of the mental, social, or physical benefit of the public or an indefinite number of persons” [R.S.N.A. § 77-202(1)(d)].

A New Hampshire charity is one that performs “some service of public good or welfare advancing the spiritual, physical, intellectual, social or economic well-being of the general public or a substantial and indefinite segment of the general public that includes residents of the state of New Hampshire…” [R.A. § 72:23-1].

In North Carolina, “A charitable purpose is one that has humane and philanthropic objectives; it is an activity that benefits humanity or a significant rather than a limited segment of the community without the expectation of pecuniary profit or reward. The humane treatment of animals is also a charitable purpose” [N.C. Gen. Stat. § 105-278.3(d)(2)].

Pennsylvania requires: (1) relief of poverty; (2) advancement and provision of education, including secondary education; (3) advancement of religion; (4) prevention of treatment of disease or injury, including mental retardation and mental disorders; (5) government or municipal purposes; or (6) accomplishment of a purpose that is recognized as important and beneficial to the public and that advances social, moral, or physical objectives” [10 Penn. Stats. § 372].

A South Dakota public charity “must receive a majority of its revenue from donations, public funds, membership fees, or program fees generated solely to cover operating expenses; it must lessen a government burden by providing its services to people who would otherwise use government services; it must offer its services to people regardless of their ability to pay for such services…” [S.D.C.L. § 10-4-9.1].

Texas defines charity by reference to the type of activity such an organization undertakes. T.T.C. § 11(d) lists 19 activities, including: (d)(1) “providing medical care without regard to the beneficiaries’ ability to pay…”

Daphne Kenyon, a visiting fellow at the Lincoln Institute of Land Policy, heads D. A. Kenyon & Associates, a public policy consulting firm in Windham, New Hampshire. She also serves on the New Hampshire State Board of Education, to which she was appointed by Governor John Lynch (D) in 2006. Kenyon is writing a policy focus report for the Institute, titled Untying the Property Tax–School Funding Knot, which will be available in the fall of 2007.

Cities face major difficulties when attempting to introduce a more efficient property tax system. One such challenge is controlling volatile political issues associated with taxes levied directly on assets, such as the highly visible property tax. The close proximity between the taxing authority and the taxpayer translates into political pressure to reduce taxes and avoid updating property valuations. City officials become an easy target of criticism and may suffer electoral consequences.

Although the property tax is recognized internationally as a preferred instrument to finance urban public services, in most Latin American countries the tax has limited significance as a source of revenue, representing on average 0.32 percent of GDP (De Cesare 2010). Brazilian cities collect an average of about US$46.50 per capita in property taxes per year. However, most cities do not reach the national average. In more than half of the municipalities, revenues do not exceed US$5.00 per capita (Afonso et al. 2010).

The Brazilian Property Tax Model

The property tax (IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) is a direct tax paid to the local municipality based on the estimated fair market value of real estate property. In Brazil, much of the potential for collecting this tax is lost because local authorities fail to administer the tax correctly and effectively. Discussions of legislative revisions of the IPTU always result in heated debates and intense political response, in many cases causing mayors and other officials to avoid embarking on the process.

An added problem is the strict legal requirement that valuation criteria must be approved by law before the tax base can be updated. The criteria must include the characteristics of the property and its components, as well as the monetary value attached to each component. In other words, it is not enough for Brazilian legislators to set criteria to determine that one property is more valuable than another and therefore must pay a higher tax. The law itself must clarify how a property with certain characteristics will be appraised in monetary terms.

After years of debate, Brazil’s Superior Court ruled in 1996 that a municipal law would be required to update the IPTU tax base whenever the adjustment is higher than the official consumer price index (Statement 160). Before this ruling, cities used to reappraise the property values for tax purposes by executive acts (decrees), independently of the municipal legislature. Since this legal requirement was introduced in 1996, many local governments chose not to send the necessary bills to the municipal legislature for the much-needed updates of property valuation.

In some cases the resulting political disasters served as an alarming inhibitor to any new attempt to revise the tax base. To resolve this dilemma, several cities opted instead to raise the IPTU tax rates to compensate for their reluctance to reappraise properties. Moreover, for each new law approving an assessment update, new types of exemptions or tax reductions tend to be created, often cancelling the efforts to enhance the performance of the IPTU.

As a result of political resistance, the IPTU was often disregarded as a revenue source for municipal finance in Brazil. The largest cities, with more than 500,000 inhabitants, began to concentrate their efforts on the tax on services (ISS: Imposto Sobre Serviços); smaller cities relied more on funds transferred from state and federal government through the municipal revenue-sharing fund (FPM: Fundo de Participação dos Municípios) (table 1).

The federal Applied Economic Research Institute (IPEA 2009) reports the loss of IPTU’s importance as a share of direct municipal revenues at the national level and the rise in revenues from the service tax—an indirect tax that tends to be regressive. The share of the IPTU in direct municipal revenues decreased from 38 percent to 28 percent between 1991 and 2007, causing it to lose its position to the ISS as the principal source of direct municipal revenue (table 2).

An important change that directly affected the IPTU came in December 2009, when the Ministry of Cities published Resolution Act No. 511 establishing National Directives for the Multipurpose Cadastre (CTM: Cadastro Técnico Multifinalitário). This law provided local governments with a valuable standard instrument on which to base their legislative proposals to update the IPTU tax base. The Lincoln Institute of Land Policy had a major role in supporting the development of the technical aspects of this legislation.

The Resolution Act states that property assessment for fiscal purposes is a technical process that must be carried out according to guidelines from the Brazilian Technical Standards Association (ABNT) to reflect fair market value. It also states that an effective IPTU promotes fiscal and social justice by ensuring equitable treatment of taxpayers. Periodic updating of the IPTU tax base is recommended either (1) every four years for cities of 20,000 inhabitants or more (smaller cities may adopt longer cycles); (2) when the assessment ratio is less than 70 percent or greater than 100 percent compared to the market value; or (3) when cumulative property values are not distributed equally, as measured by a dispersion coefficient greater than 30 percent.

What Prompted the Property Tax Reform?

Combined with a strengthened institutional framework, two other factors have put the IPTU back into the current debate about sources of municipal financing in Brazil. The first was the accelerated appreciation of urban land in both large and mid-sized cities. This appreciation was caused principally by economic growth, the housing credit explosion, low taxation, and low risk compared to investment in financial assets from 2003 to 2007 (Carvalho Júnior 2010). The expansion of the real estate sector exposed the discrepancy between the collection potential and the actual flow of funds into the public treasury from the property tax.

A second factor that unleashed the discussion about updating tax assessments to enhance the performance of the IPTU was the global economic crisis that began in 2008 and reached Brazil in 2009. As economic activity declined, reflecting lower consumption and production and a credit contraction, federal transfers to municipalities declined as well. The cities facing this loss of revenue had little alternative but to revive the IPTU, the oldest and most traditional local tax.

In this context, some of the larger Brazilian cities updated their property value maps with revised land value estimates, as well as the construction cost tables used to assess property values, both of which were extremely undervalued. Belo Horizonte, São Paulo, and Salvador are among the cities that acted to strengthen their revenues by updating the tax base for the IPTU. These cities also introduced new policies to guide the implementation of the property tax.

It should be noted that to keep the IPTU tax base unchanged is a risk. One of the major sources of tax injustice, along with the problem of omissions in registering land or development areas, is the use of outdated appraisals when imposing the IPTU (Smolka and De Cesare 2009).

The Case of Belo Horizonte

Belo Horizonte is the capital and largest city of the state of Minas Gerais, located in the southeastern region of Brazil. With a population of 2.4 million, it is the fifth largest Brazilian city and the center of a metropolitan region with a population of approximately 5 million.

The local government has a long history of innovation and good governance. It was a pioneer in introducing the participatory budgeting process in 1993, in adopting GIS applications to improve city management, and in carrying out a widely successful campaign to eradicate hunger, among other noteworthy initiatives. Belo Horizonte collected approximately $332 in property tax per capita per year in 2007, prior to the reform, ranking seventh among Brazil’s large capital cities (Afonso et al. 2010).

The property tax reform started in Belo Horizonte with a revision of the tax base and was guided by the dual desire to eliminate distortions created by its antiquated model and to introduce a new fiscal culture that would support a permanent process of updating property valuation to reflect market variations.

The need for additional revenues and the experience of the 2009 financial crisis also influenced the mayor’s decision. The subsequent reductions in economic activity and federal transfers convinced the local government that it had to establish more sustainable financial conditions to maintain administrative autonomy. Intensifying the use of the IPTU and convincing the lawmakers of this necessity was the first step on the road to update the property tax base.

In devising a strategy for tax reform, the city government realized the change could not be presented simply as a revision of property valuation driven by the need to increase revenues. It also had to involve other aspects, such as measures to mitigate the impact of the tax increase and to provide incentives for taxpayer compliance. Smolka and De Cesare (2009) note that despite the accuracy of valuation estimates, if the reassessment generates large differences in the amount of taxes due, there will be a reaction from taxpayers who are substantially burdened. In this case, plans must be offered that ease such impacts.

The Legislative Process

Once the reform was designed and its virtues and vulnerabilities were identified, the project was submitted first to the municipal legislative council to keep the focus on those empowered to vote and approve the bill. It is a common mistake to seek popular support before or during the voting process, and the executive often loses the battle if it tries to act on two fronts at the same time.

Voting processes in the case of the IPTU are established by municipal law. However, intimate knowledge of the legislative process is necessary, and it is a trump card at the same time. In Belo Horizonte it was important to avoid having either a long, drawn-out process that could leave room for extended questioning or too short a process because an unexpected event could put voting off indefinitely.

Once presented to the lawmakers, all points of the tax reform project were thoroughly clarified. All aspects, positive or negative, were discussed at the council and, of course, favorable aspects were always compared to any noted weaknesses. Legislators must be sheltered from the doubts that are always posed to them and constantly be well-informed and committed to the tax justice criteria embedded in the project. This is the main role of the mayor’s representative, a key member of the core group that implemented the reform. As expected, at the end of November of 2009, the project was approved in its second and final round.

The legislative debate on the bill was both an end in itself and a preparation for the public presentation of the project. During the legislative approval process many expectations were created about the reform, especially by the press. From that point on, the strategy was to promote all of the benefits of the new IPTU system of assessment and collection to quell fears until the actual arrival of the tax bill in January 2010.

The Public Information Campaign

The main instruments used to present the reform to the public were launching a public information campaign and setting up information desks throughout the city to resolve citizen’s queries. The next phase implemented the measures intended to mitigate the impact of the reform and to provide incentives for taxpayer compliance.

In the campaign, the administration emphasized the message that all the revenues from the IPTU are used for works that transform people’s lives. The goal was to make the benefits of IPTU revenues concrete and visible, and that proved to be an efficient way of showing citizens the practical importance of the tax for the development of the city and for the well-being of its citizens. This message was repeated frequently.

In January of 2010, ten taxpayer assistance desks were operating in different parts of the city. Around 200 municipal staff participated directly in assisting taxpayers in more than 20,000 personal consultations. Of these, 26 percent became requests for review of the tax bill. This number was higher than in 2009, but much lower than the pessimistic expectations of those who foresaw a flood of claims (figure 1).

The overall strategy was to determine how well the situation was controlled, which involved implementing a tax structure compatible with the level of claims expected. Building this structure requires extraordinary foresight and attention to soothing the taxpayer and concentrating his attention on what really matters—the correct calculation of the tax and its payment within the timeframe established by law.

However, a good tax structure is not enough. Also important is training staff to provide taxpayer services. Trustworthy, relaxed, quick attention precludes spoiling the quality of the process, the revision of the tax base, and the new tax policies; good taxpayer services also lower the political risks of periodically updating property valuations.

Managing the Process

Among the useful lessons from the Belo Horizonte tax reform process is to avoid updating the tax base only in times of financial crises as an effort to boost revenues. Doing so may undermine the work of instituting accurate valuation practices. Instead, it is advisable to adopt and maintain a permanent updating policy that ensures fairness.

Second, the fairness of the revaluation process should be emphasized in light of the ever-changing market, which imposes price variations that require tax adjustments. Consumption taxes are indiscriminate as to the taxpayer’s economic condition and have a regressive effect, whereas IPTU permits progressive rates and thus helps to improve equity, which in turn improves access to housing, contributes to municipal autonomy, and leads to efficient city planning. Instead of relying primarily on indirect taxes or federal transfers, the municipality that uses the property tax efficiently can reduce social inequalities and better order urban spaces, while also avoiding speculation and helping to preserve the environment (IPEA 2009).

A third important point is to establish clear channels for discussing the reform plan. Preferably, policy steps should be taken by a trusted representative of the mayor who is authorized to negotiate on his behalf through a democratic and collective process. Belo Horizonte established a core group with one person named to coordinate what information will be disclosed and how it will be discussed with the public.

A misunderstanding of the process can create insurmountable resistance and place the complete project in jeopardy. Thus, a key factor is having a well-informed press agent who is capable of dealing with the criticism and inquiries that will surely come, as well as a technical person who knows the reform project well and can offer the explanations required by the different actors involved in the process.

Property Tax Relief Measures

Belo Horizonte succeeded in achieving its goal through arguments for justice and administrative autonomy that culminated in the approval of a complete revision of the property tax system, including the following relief measures.

• Tax rate reductions. These were introduced after updating the tax base to avoid a tax burden beyond the capacity of the taxpayer to pay.
• Adjustment of the progressive tax. The city also introduced graduated tax rate brackets consistent with property values, effectively replacing what had been, in practice, a single tax rate.
• Expansion of the exemption value threshold. This would correct for the fact that, in a dynamic real estate market, many older properties or those belonging to lower-income owners would be priced out of the IPTU exemption band once the revaluation is completed. To avoid this situation, the threshold was raised for property values exempt from the tax.
• Spreading the impact of the reform over two fiscal years. Even for taxpayers who have the capacity to pay, an increase in the IPTU could cause an imbalance in their personal budgets because of other financial commitments. Thus, the city allowed payment of half of the increase in 2010 and the full amount in 2011.
• Deferred payment. Special circumstances, such as unemployment, illness, or prior debt, can affect one’s ability to pay the property tax. The reform established that a taxpayer who demonstrates conditions of duress could request the postponement of a portion of his tax until 2013.
• Creation of discount programs. One of the objectives of the tax reform in Belo Horizonte was to make the IPTU a tax that promotes redistribution of income and contributes to a higher quality of urban life. Thus, the city offers tax discounts in exchange for citizen’s participation in social, health, education, and economic development programs that foster development.
• Discounts for early payment. The annual IPTU in Belo Horizonte can be paid in eleven equal installments, due on the 15th of each month between February and December. Taxpayers who make a minimum of two installments by January 20 receive a 7 percent discount for paying in advance, and historically a large number of taxpayers chose this option. These advance payments guarantee sufficient revenues to meet financial commitments in the beginning of the fiscal year, which runs from January to December.

Evaluating the Results

The final part of the reform is to verify the results. In Belo Horizonte, this evaluation confirmed the success of the entire planning and implementation process, and is a source of information for future improvements. This success can be measured in part by the increase in early payments, which illustrates taxpayer acceptance of the model. Table 3 compares increases in numerous measures from 2009 to 2010, and table 4 compares increases in IPTU revenues for the first six months of both years.

Nevertheless, all of these achievements can be lost over the long term if certain conditions are not met. One such condition is to institutionalize the periodic updating of property values used to calculate the property tax. This is critical since the strategic planning for this reform was motivated precisely by the long period during which the Belo Horizonte land values map had remained unchanged, creating discrepancies from actual market prices and eroding city revenues.

A second condition is to create mechanisms that both guarantee the technical quality of tax assessments and relieve the local government of the political burden of performing the necessary updates. The objective is to make the updating procedure a legal obligation of a technical nature instead of a political decision.

Another option considered was the creation of an assessment committee to perform mass valuations coordinated by municipal authorities. Such a committee would bring together collaborators from entities that operate in the real estate market, such as brokers, builders, private assessors, or financing entities. This measure could help to mollify the political overtones that permeate the property tax system and develop property reassessment programs that rely on participants instead of critics.

Belo Horizonte’s successful experience (albeit with room for improvement) can serve as a reference for other cities that expect to update their property cadastre and their guidelines for mass assessment. Table 5 outlines some of the issues to be considered.

References

Afonso, José, et al. 2010. The urban property tax (IPTU) in Brazil. Unpublished research report. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Carvalho Júnior, Pedro Humberto Bruno de. 2010. Defasagens na cobrança de IPTU. Desafios do Desenvolvimento 61 (January/February): 32.

De Cesare, Claudia M. 2010. Overview of the property tax in Latin America. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada). 2009. https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/090827_comunicadoipea28.pdf (27August).

Smolka, Martim, and Claudia De Cesare. 2009. Necessária, revisão requer transparência. Folha de São Paulo, October 14.

About the Author

Omar Pinto Domingos has a law degree from the Federal University of Minas Gerais (UFMG) and has a postgraduate degree in administration of municipal taxation from the Center for Specialization in Law, in association with the Gama Filho University. He is a fiscal auditor and property tax manager in the Municipality of Belo Horizonte, and has participated on many tax reform commissions. He is also a frequent lecturer on fiscal and taxation themes in programs sponsored by the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean. This article is based on his presentation to a seminar in Curitiba cosponsored with Brazil’s Ministry of Cities in May 2010.

Jay Espy se unió a la Fundación Elmina B. Sewall como su primer director ejecutivo en enero de 2008. Esta fundación, con sede en Brunswick, Maine, está centrada en la defensa del medio ambiente y el bienestar de los animales y los seres humanos, principalmente en el estado de Maine.

En las dos décadas anteriores, Espy fue presidente del Fideicomiso del Patrimonio Costero de Maine, una organización estatal de conservación de suelos. Durante su ejercicio, este fideicomiso aceleró sus esfuerzos de protección de suelos en toda la costa de Maine, conservando más de 50.000 hectáreas y estableciendo la Red de Fideicomisos de Suelos de Maine, que fomenta el crecimiento de fideicomisos de suelos locales en todo el estado. También lideró la exitosa Campaña de la costa del fideicomiso, recaudando más de 100 millones de dólares para conservación y duplicando la cantidad de suelos protegidos en la costa y las islas de Maine.

Espy recibió su licenciatura en Bowdoin College y un título de maestría en Administración de Empresas y Estudios Medioambientales de la Facultad de Administración y la Facultad de Estudios Forestales y Medioambientales de la Universidad de Yale. Es miembro de la junta directiva del Centro Filantrópico de Maine y la Alianza de Fideicomisos de Suelos de Canadá. Fue presidente de la Alianza de Fideicomisos de Suelos, una organización nacional que presta servicios a fideicomisos de suelos en los Estados Unidos. En octubre de 2010 fue nombrado Kingsbury Browne Fellow para 2010–2011 a través de un programa conjunto de la Alianza de Fideicomisos de Suelos y el Instituto Lincoln.

Land Lines: ¿Cómo se involucró inicialmente en el campo de la conservación de suelos?

Jay Espy: A comienzos de mi último año en Bowdoin College, un maravilloso consejero vocacional me sugirió que quizás tener alguna experiencia en el “mundo real” podría resultarme útil para conseguir un empleo remunerado. Comencé así una pasantía documentando aves marinas en la Bahía de Casco, Maine, como parte de un proyecto de planificación de contingencias en caso de un derrame de petróleo. Esta experiencia despertó en mí una intensa pasión por la costa de Maine y me sirvió de plataforma de lanzamiento para mi carrera profesional. Después de un período en el que trabajé para una empresa consultora medioambiental, realicé estudios de posgrado en Administración de Empresas y Ciencias Forestales y Medioambientales en la Universidad de Yale, y varias pasantías más, acepté entusiasmado un trabajo a nivel de principiante en el Fideicomiso del Patrimonio Costero de Maine (Maine Coast Heritage Trust, o MCHT ) en Topsham. Por aquel entonces, MCHT era un pequeño fideicomiso estatal de suelos y una buena manera de “descubrir la dura realidad” para un aspirante a conservacionista de veintitantos años de edad, prácticamente sin credenciales.

Land Lines: ¿Cuáles son algunos de los proyectos de conservación de suelos más significativos en los que estuvo involucrado?

Jay Espy: A fines de la década de 1980, una gran corporación que se estaba deshaciendo de sus activos madereros en el noreste de los Estados Unidos y el Canadá marítimo, puso a la venta una parcela de 5.000 hectáreas de suelos costeros en Down East Maine, cerca de la frontera con Canadá. Este era el bloque sin desarrollar más grande del suelo costero de Maine, y uno de los mayores de toda la costa este de los Estados Unidos. MCHT nunca había tenido un desafío tan apasionante ni de tamaña envergadura.

En asociación con el estado de Maine, el Fondo de Conservación y la Fundación Richard King Mellon, MCHT lideró un esfuerzo para adquirir la propiedad y trabajar con funcionarios locales y estatales en un plan para conservar el suelo, incorporando asimismo la gestión de bosques activos, el desarrollo de sendas recreativas y viviendas económicas en el pueblo de Cutler. Si bien no lo sabíamos en ese momento, estábamos realizando “conservación comunitaria” al hacer participar a una amplia gama de sectores con intereses variados. Este proyecto sirvió para que MCHT se iniciara en la conservación de paisajes. Desde entonces se han completado docenas de proyectos en dicha región, conocida como la Costa Escarpada (Bold Coast) de Maine. Ahora el público puede acceder a más de 32 kilómetros de impresionante costa que brindan grandes oportunidades económicas a la comunidad.

Me siento privilegiado por haber podido ayudar a proteger muchos otros suelos, tanto extensos como reducidos. La Isla Marshall, una joya de 400 hectáreas a 24 kilómetros de la península de Blue Hill, que en una época estuvo a punto de ser blanco de grandes emprendimientos inmobiliarios, ahora cuenta con un extenso sistema de sendas costeras desarrolladas por MCHT. La granja Aldermere, en Camden y Rockport, es una emblemática granja de agua salada. Albert Chatfield comenzó a criar ganado Belted Galloway aquí en la década de 1950, y la granja ha albergado a este galardonado ganado de cría desde entonces. Después de que la propiedad fue donada en 1999, MCHT ha expandido considerablemente los programas agrícolas y ganaderos para la juventud de la zona y la comunidad en general, y ha protegido tierras vecinas que se usan para sostener el creciente movimiento de alimentos locales.

Land Lines: ¿Cuándo se enteró del trabajo de conservación de suelos del Instituto Lincoln, y cómo se ha involucrado usted en nuestros programas?

Jay Espy: Mi ingreso en el campo de la conservación fue completamente fortuito. A los pocos meses de comenzar a trabajar en MCHT, fui invitado a una reunión de profesionales de la conservación en el Instituto Lincoln, co-patrocinada por la Alianza de Fideicomisos de Suelos (en ese entonces conocida como el Intercambio de Fideicomisos de Suelos). Había conocido previamente a Kingsbury Browne brevemente en una conferencia en Washington, DC, pero en esa reunión tuve la oportunidad de pasar un día entero con él y con algunos de los otros venerados líderes del moderno movimiento de conservación de suelos.

Con el transcurso de muchos años, el Instituto Lincoln se convirtió en el lugar de encuentro para los conservacionistas, muchos de ellos reunidos originalmente por Kingsbury, que fueron valiosos mentores míos a medida que iba aprendiendo este oficio. El Instituto ha seguido siendo un lugar en el que las mentes creativas se reúnen para innovar, y donde se fomentan la investigación de vanguardia y la comunicación con el resto de la comunidad de conservación de suelos. Me siento honrado de formar parte de este legado como Kingsbury Browne Fellow.

Land Lines: ¿Cuáles son a su juicio las futuras tendencias en la conservación de suelos?

Jay Espy: El campo de la conservación está creciendo, cambiando y madurando de una manera que considero muy saludable. No hace mucho la mayoría de nosotros pensábamos que la conservación tenía que ver solamente con los suelos. Recuerdo bien los primeros folletos de los fideicomisos de suelos, llenos de fotos de hermosos paisajes, pero completamente vacíos de gente. Afortunadamente, esto ya no es así.

Hoy en día, la mayoría de los que participamos del movimiento comprendemos que la conservación se refiere tanto a los suelos como a la gente. Se trata de cómo las comunidades se benefician de ecosistemas saludables; cómo las oportunidades de recreación cerca del hogar combaten la inactividad juvenil y la obesidad; cómo los suelos agrícolas protegidos contribuyen a la seguridad alimentaria y la disponibilidad de comida nutritiva local; cómo los espacios al aire libre, que incorporan artes y entretenimiento locales, contribuyen a crear centros vibrantes en las ciudades; cómo el agua limpia, los bosques y multitud de otros recursos naturales gestionados de manera sustentable pueden respaldar el desarrollo económico y la creación de puestos de trabajo; y cómo los suelos bien gestionados nos permiten vivir vidas más ricas y completas, tanto individual como colectivamente.

En todo el país, los silos que han separado el trabajo de conservación, la salud pública, las artes, la educación, el hambre, la vivienda, la producción de alimentos y el desarrollo económico están desapareciendo. Esta tendencia me resulta alentadora. El trabajo que hagamos hoy sólo perdurará en el tiempo si genera un beneficio directo y tangible para la gente a lo largo de muchas décadas. La participación colaborativa de todos con estos intereses amplios y variados es un ingrediente esencial en cualquier receta exitosa de conservación duradera.

Land Lines: ¿Cómo podemos convertir los problemas de financiamiento de la conservación en oportunidades?

Jay Espy: Tenemos, en efecto, muchos desafíos en el frente financiero. El financiamiento público de las fuentes gubernamentales estatales y federales tradicionales ha ido disminuyendo, las fundaciones privadas han sufrido una erosión de sus activos, y los donantes individuales han adoptado, comprensiblemente, una actitud más conservadora con sus inversiones filantrópicas, debido a los altibajos de la bolsa. En consecuencia, hoy se emprenden menos proyectos a gran escala de conservación de suelos que requieren decenas de millones de dólares, como los que vimos a fines de la década de 1990 y a comienzos de la década de 2000.

A pesar de ello, se sigue financiando una gran variedad de trabajos importantes de conservación en todo el país. El respaldo público para la conservación local sigue siendo alto, y la mayoría de las iniciativas de financiamiento local por emisión de bonos sigue siendo aprobada por amplios márgenes. Las donaciones individuales y de fundaciones para proyectos de conservación no se han derrumbado, como se temía. Los patrocinadores siguen proporcionando fondos, pero ahora son más selectivos. Además, los proyectos de conservación que tocan múltiples intereses humanos y que cuentan con la participación de múltiples socios están atrayendo nuevas fuentes no tradicionales de apoyo financiero. Recientemente hablé con un patrocinador de proyectos de salud que cree que es importante disponer de más suelos para la recreación pública como una medida preventiva sanitaria fundamental. El financiamiento de conservación de suelos agrícolas también ha crecido sustancialmente en los últimos años, impulsado en parte por la popularidad explosiva del movimiento por los alimentos locales.

Land Lines: ¿Puede compartir con nosotros algunos ejemplos de éxitos innovadores en la conservación de suelos?

Jay Espy: En un área remota del este de Maine, el Fideicomiso de Suelos de Downeast Lakes ha estado trabajando desde hace más de una década para proteger grandes extensiones forestales que bordean la costa cerca de la comunidad de Grand Lake Stream. Estos suelos y aguas han respaldado la economía maderera y de recreación durante más de un siglo. Con el declive de la industria del papel y la pulpa, se han vendido varias empresas comerciales madereras de gran envergadura.

En vez de esperar simplemente a que se produzca el desarrollo inevitable de casas de vacaciones y la pérdida de la cultura local, la comunidad ha trabajado de manera extraordinaria para adquirir decenas de miles de hectáreas, y varios kilómetros de suelos costeros, para usarlos como bosques que generan ingresos, preservación de la vida silvestre y áreas recreativas apartadas. Los empresarios locales, los guías de caza y pesca, los representantes de agencias estatales y federales, los miembros de la tribu indígena Passamaquoddy y funcionarios electos a nivel local, estatal y nacional unieron sus fuerzas al fideicomiso de suelos para adquirir estas propiedades y gestionarlas para obtener ingresos sustentables de la madera así como de otros usos tradicionales, incluyendo la caza, la pesca, el camping y el remo.

En el pueblo de Skowhegan, en la parte central de Maine, una joven mujer emprendedora adquirió una vieja cárcel del condado y la está convirtiendo en un molino de cereales. Una vez que entre en funcionamiento, el molino procesará aproximadamente 600 toneladas de cereales anuales, un monto que requiere alrededor de 250 hectáreas de suelos de cultivo. Esta zona de Maine fue en su momento una próspera región triguera, y se cree que suministró a las tropas de la Unión una parte importante de su pan durante la Guerra Civil. Ubicado en el centro del pueblo, el lote del estacionamiento de la vieja cárcel es ahora un exitoso mercado de granjeros locales. También se ubicarán en la cárcel una cocina comercial y varias empresas de alimentos y artesanías, ayudando a crear un “centro alimenticio”.

Skowhegan es el asiento de uno de los condados más pobres de Maine. ¿Podrá este centro alimenticio cambiar la fortuna de la región? ¿Podrá una demanda creciente de cereales revertir la pérdida de suelos agrícolas y conservar y cultivar más hectáreas de campo? Todos los signos sugieren que la respuesta a ambas preguntas es “sí”. Creo que lo que está ocurriendo en Skowhegan es un ejemplo maravilloso de la nueva cara del movimiento de conservación. Todavía no se puede reconocer a simple vista, pero sospecho que iremos conociendo mejor este tipo de enfoque comunitario en los años venideros.

Land Lines: ¿Cuáles son sus expectativas sobre el rol de la conservación en la economía volátil de la actualidad?

Jay Espy: Soy bastante optimista, porque la adversidad hace que la gente se una más. Con menos, estamos aprendiendo a trabajar colectivamente para lograr más. A medida que participa más gente en la conservación, desarrollando relaciones con y alrededor del suelo, y viendo como esas relaciones tienen un impacto positivo en sus vidas, estoy convencido de que veremos logros más extendidos, significativos y duraderos de conservación. El suelo, la gente y la comunidad están profundamente interrelacionados. Irónicamente, estos tiempos difíciles pueden estar acelerando la transformación inevitable de la conservación hacia una actividad que beneficie a más personas y más aspectos de la vida comunitaria.

Mark Skidmore es profesor de Economía en la Universidad Estatal de Michigan, donde también es titular de la cátedra Morris en Finanzas y Políticas del gobierno estatal y municipal; también colabora en el Departamento de Agricultura, Economía de Alimentos y Recursos y en el Departamento de Economía. Recibió su título en Economía por la Universidad de Washington en 1987, y un doctorado en Economía por la Universidad de Colorado en 1994. Se desempeña como coeditor del Journal of Urban Affairs.

Las investigaciones del profesor Skidmore se han centrado en la economía pública y la economía urbana y regional. Sus intereses de investigación actuales son los siguientes: política tributaria del gobierno estatal y municipal, relaciones intergubernamentales, relación entre las decisiones al nivel del sector público y la actividad económica, y la economía de las catástrofes naturales. Sus trabajos han recibido el financiamiento del Programa Fulbright, el Lincoln Institute of Land Policy, la National Science Foundation, el Urban Institute y USAID.

Los artículos del profesor Skidmore han aparecido en revistas profesionales tales como Economic Inquiry, Economics Letters, Journal of Urban Economics, Kyklos, Land Economics, National Tax Journal, Public Choice, Regional Science and Urban Economics y Southern Economic Journal. Asimismo, sus investigaciones han sido objeto de citas en medios noticiosos importantes, tales como la BBC, China Post, The Economist, Europe Intelligence Wire, Forbes, International Herald Tribune, Los Angeles Business Journal, MSNBC, Newsweek, The New Yorker, The New York Times y PBS News Hour.

Land Lines: Durante este año, usted se desempeña como investigador visitante en el Instituto Lincoln. ¿Sobre qué temas está trabajando?

Mark Skidmore: Hace aproximadamente dos años, junto con mi colega Gary Sands recibimos una invitación del concejal Kenneth Cockrel de la ciudad de Detroit para evaluar el deteriorado entorno del impuesto sobre la propiedad en dicha ciudad. El concejal Cockrel se preguntaba qué ganaría Detroit si se volcara a un impuesto basado en el suelo. Nos dieron acceso a información detallada sobre más de 400.000 parcelas inmobiliarias dentro de la ciudad a fin de llevar a cabo una evaluación. En este sentido, estamos agradecidos al Instituto por el apoyo que nos brindó para realizar dicho proyecto. En nuestro informe identificamos una importante erosión de la base del impuesto sobre la propiedad y analizamos distintas opciones con el fin de expandir dicha base imponible, tal como cambiar el enfoque hacia un impuesto basado en el suelo. Nuestra evaluación mostró que un impuesto basado en el suelo serviría para ampliar la base imponible, aunque también generaría cambios significativos en las cargas fiscales de los propietarios de inmuebles residenciales, comerciales e industriales.

En el año 2013, los problemas fiscales de Detroit llegaron a un punto crítico cuando el gobernador Rick Snyder designó a un gerente financiero de emergencia, quien, a su vez, inició el proceso de declaración de quiebra. El 3 de diciembre de 2013, el juez Rhodes emitió un fallo en el que establecía que la ciudad de Detroit era elegible para recibir la protección ante quiebras establecida en el capítulo 9. A pesar del colapso casi completo del mercado inmobiliario dentro de la ciudad durante la Gran Recesión, el impuesto sobre la propiedad continúa siendo una importante fuente de ingresos y, según cómo se lo administre, puede ayudar u obstaculizar la recuperación económica y fiscal. Durante el año en curso, mi idea es utilizar los datos a nivel de parcelas para analizar algunos problemas importantes, tales como la evasión impositiva, la sobrevaluación de propiedad, el valor de terrenos vacantes y las políticas relacionadas con la transferencia de títulos de propiedad del sector privado al sector público debido a las ejecuciones fiscales y la posterior transferencia de los mismos nuevamente al sector privado.

Land Lines: ¿Cuáles son algunos de los factores subyacentes tras de los problemas actuales que enfrenta Detroit?

Mark Skidmore: Cerca del 48 por ciento de los propietarios de inmuebles en Detroit son evasores fiscales, lo que refleja la erosión del contrato social entre los ciudadanos y la ciudad. Esta tasa de evasión fiscal tan alta es el resultado de una confluencia de factores. En primer lugar, la ciudad no ha logrado hacer cumplir las obligaciones tributarias, particularmente en lo relacionado con las propiedades de bajo valor. En segundo lugar, muchos ciudadanos perciben que el impuesto es injusto debido a la sobrevaluación de sus propiedades. Finalmente, la experiencia indicaría que los ciudadanos no pagan sus impuestos porque las autoridades municipales no les brindan los servicios públicos básicos, tales como la iluminación de calles, el barrido de nieve y la seguridad pública.

Una de las causas principales de la alta tasa de evasión de impuestos es la sobrevaluación de las propiedades para fines fiscales. La crisis inmobiliaria fue particularmente grave para Detroit. En 2010, el precio de venta promedio de una parcela residencial con una estructura era de menos de US$10.000; no obstante, el valor tasado promedio de dicha propiedad para fines fiscales era de US$54.000. Según las pautas del estado, la relación entre el valor tasado y el precio de venta debería ser aproximadamente de 1:1. En septiembre de 2013, los funcionarios municipales anunciaron que, en el plazo de los 3 a 5 años siguientes, todas las propiedades de la ciudad se someterían a una revaluación.

En segundo lugar, Detroit ha tenido la costumbre de demoler estructuras deterioradas sujetas a ejecución fiscal. En consecuencia, es una de las pocas grandes ciudades de los Estados Unidos que presenta una gran cantidad de ventas de terrenos vacantes. Por lo general, resulta difícil establecer el valor de los terrenos vacantes en áreas altamente urbanizadas, aunque resulta esencial determinar valuaciones exactas si se desea imponer un tributo al suelo o un impuesto de dos niveles sobre el suelo y sobre las estructuras. La gran cantidad de operaciones de venta de terrenos vacantes en Detroit brinda una oportunidad para estimar el valor del suelo. Curiosamente, en 2010, el valor promedio de una parcela sin mejoras según los datos de venta era de US$34.000, es decir, un valor mucho mayor que el precio promedio de parcelas residenciales con estructuras, el cual, según se mencionó anteriormente, era inferior a los US$10.000.

En la actualidad, el gobierno municipal posee y administra más del 25 por ciento de la superficie del suelo de la ciudad, y la titularidad de propiedades por parte del gobierno continúa creciendo debido a que las ejecuciones fiscales han superado en rapidez a la transferencia de parcelas públicas a manos privadas. Algunas de las cuestiones que me encuentro investigando son las siguientes: ¿Cuáles son las políticas apropiadas que deben tomarse en una sociedad orientada al mercado con el fin de administrar las operaciones inmobiliarias urbanas de bajo valor? ¿Por qué es tan alta la tasa de evasión fiscal, y qué puede hacerse para mejorar el cumplimiento de las obligaciones fiscales en cuanto al impuesto sobre la propiedad en el contexto de un mercado inmobiliario urbano al borde del colapso? ¿Qué rol desempeña la percepción de valuaciones “injustas” por parte de los contribuyentes en la evasión fiscal?

Land Lines: ¿Cuál sería el pronóstico a largo plazo para Detroit?

Mark Skidmore: La problemática fiscal de la ciudad es un síntoma de problemas subyacentes más profundos. Ya sea que consideremos el redesarrollo de un área urbana en franco deterioro o la reconstrucción posterior a una catástrofe natural de grandes proporciones, los elementos más importantes en cualquier recuperación son el capital humano y los atributos sociales y culturales. Si aceptamos la premisa de que estos elementos son los factores esenciales de cualquier redesarrollo, y si dichos elementos escasean, la prioridad principal será entonces considerar la adopción de políticas y medidas que faciliten su desarrollo. En el año 2011, la tasa de graduación de la escuela secundaria en Detroit fue del 62 por ciento. El porcentaje de hogares conformados por sólo uno de los padres fue del 62 por ciento. Según algunas mediciones, la tasa de alfabetización funcional entre los adultos es de solamente el 53 por ciento. Resulta difícil construir una economía urbana dinámica y sólida sobre un fundamento tan débil.

Queda claro entonces que los encargados de elaborar políticas deben tratar los problemas fiscales inmediatos, pero el pronóstico a largo plazo para Detroit dependerá de las medidas que se tomen para mejorar la base económica subyacente, es decir, el capital humano y social. Si no se abordan estos profundos desafíos, Detroit continuará tambaleándose. No existe una solución rápida. Para que Detroit tenga una oportunidad de prosperar nuevamente, Michigan deberá comprometerse a largo plazo a mejorar dichas condiciones de fondo.

Land Lines: ¿Puede considerarse a Detroit como un indicador para otras ciudades de los EE.UU.?

Mark Skidmore: Sí y no. Otros gobiernos municipales también enfrentan problemas fiscales significativos, como Chicago, Jacksonville, Los Angeles, Oakland y Providence, por nombrar sólo algunos. Uno de los principales problemas es el de los planes de aportaciones para el futuro pago de jubilaciones sin suficientes fondos. Aun así, muchas de estas ciudades tienen una probabilidad razonable de resurgir y, posiblemente, prosperar en un futuro no muy lejano, debido a que las agudas crisis que están atravesando son un resultado de la recesión y no necesariamente de problemas fiscales crónicos. No obstante, las ciudades que presentan problemas crónicos debido a déficits importantes en su capital social y humano podrán considerar a Detroit como un indicador de su propio futuro. Espero que los encargados de elaborar las políticas estatales y municipales en todo el país puedan aprender de la experiencia de Detroit y comenzar así a realizar las inversiones a largo plazo que sean necesarias en su activo más importante -las personas y, en particular, los niños- a fin de evitar los problemas económicos y fiscales crónicos que se han observado en Detroit.

Land Lines: ¿De qué manera el proyecto de Detroit encaja en sus tareas de investigación en general?

Mark Skidmore: Una gran parte de mi investigación tiene que ver con las relaciones entre la toma de decisiones en el ámbito público y la actividad económica. Con el correr de los años he analizado cuestiones como la efectividad de las finanzas basadas en el aumento de los impuestos, las implicaciones que conlleva imponer tarifas de impacto a fin de solventar los costos de infraestructura asociados con el desarrollo, y los efectos que los impuestos sobre la propiedad, las reducciones impositivas y otros subsidios tienen sobre el desarrollo. También he estudiado otras cuestiones relacionadas con las finanzas públicas, como las loterías estatales, los impuestos a las ventas y los impuestos a las ganancias. En particular, me interesan las relaciones espaciales, dinámicas y competitivas entre jurisdicciones tributarias adyacentes y superpuestas.

Land Lines: Una gran parte de su investigación gira en torno a las políticas y finanzas gubernamentales en los Estados Unidos. ¿Qué otros trabajos ha realizado usted a nivel internacional?

Mark Skidmore: En los últimos años, recibí, junto con mis colegas de la Universidad Estatal de Michigan (MSU), una subvención financiada por la Agencia Estadounidense para el Desarrollo Internacional (USAID) en Mali. Mi tarea ha sido analizar de qué manera el sistema de gobierno recientemente descentralizado de Mali puede utilizarse en forma más efectiva en los ámbitos de seguridad de los alimentos y gestión del uso del suelo. El cambio climático afecta a Mali en formas muy tangibles: debido a que el suelo en el norte se ha vuelto más árido, se ha observado una migración significativa hacia el sur, que posee un mejor acceso al agua. Esta migración ha dado como resultado una violencia cada vez mayor debido a que los derechos de posesión y propiedad del suelo son ineficaces. Ahora que se ha reestablecido el gobierno democrático, estamos trabajando nuevamente junto con nuestros socios de Mali a fin de desarrollar sistemas que involucren a las autoridades municipales para gestionar la seguridad de los alimentos, el acceso al suelo, los derechos de propiedad y los conflictos relacionados con el suelo. Curiosamente, el problema relativo a qué hacer con todos los terrenos de propiedad pública en Detroit ha dado forma a nuestro trabajo en Mali y viceversa.

Por otro lado, actualmente también estoy investigando sobre la economía de las catástrofes naturales. En uno de mis artículos publicados recientemente (cuya autoría comparto con Hideki Toya), se utilizaron miles de catástrofes ocurridas en todo el mundo para demostrar que los países con sistemas gubernamentales más descentralizados sufren una cantidad significativamente menor de muertes por dichas catástrofes. Según nuestra investigación, existen pruebas de que los gobiernos descentralizados brindan servicios esenciales de manera más efectiva que los sistemas más centralizados.

Un tercer proyecto recientemente concluido demuestra que, en diferentes países, la confianza de la sociedad tiende a aumentar en los años posteriores a las catástrofes climáticas. La relación que observamos es sólida, por lo que podemos sugerir la hipótesis de que dichas catástrofes requieren y brindan oportunidades para que las personas trabajen salvando las barreras de las clases sociales a fin de superar sus desafíos, lo que genera confianza y capital social. Aunque las catástrofes naturales pueden tener un terrible impacto humano y económico, un posible efecto beneficioso derivado de la exposición a una catástrofe de grandes magnitudes podría ser una sociedad mucho más unida.

Land Lines: ¿De qué manera su investigación refleja los intereses y valores del Instituto Lincoln?

Mark Skidmore: El Instituto Lincoln es reconocido en todo el mundo como una organización líder en temas del uso, regulación y tributación del suelo (impuestos sobre la propiedad, reducción de impuestos, políticas de desarrollo económico y sistemas fiscales descentralizados), temas todos que son el centro de mi investigación. A lo largo de los años, el Instituto Lincoln ha apoyado mi trabajo relacionado con las finanzas basadas en el aumento de los impuestos en Wisconsin, el estrés fiscal del gobierno municipal de Michigan y mi actual investigación sobre el entorno del impuesto sobre la propiedad en Detroit. El sistema estadounidense de un gobierno nacional y varios gobiernos subnacionales en gran medida autónomos brinda un campo fértil a los investigadores que desean estudiar y aprender qué “experimentos en política” obtienen mejores o peores resultados. De verdad me encanta este trabajo y estoy agradecido por tener al Instituto como socio en mis investigaciones.

Este artículo es un extracto de A Good Tax: Legal and Policy Issues for the Property Tax in the United States (Un buen impuesto: temas legales y de política del impuesto sobre la propiedad en los Estados Unidos), de Joan Youngman, a ser publicado en abril de 2016.

Algunos de los debates políticos más significativos acerca del impuesto sobre la propiedad no tienen que ver con el impuesto en sí sino con el uso de su recaudación para financiar las escuelas públicas locales. Esta controversia intensa y ya antigua acentúa el papel del impuesto sobre la propiedad, pero el impuesto en sí es de importancia secundaria frente a los puntos sustantivos en discusión, como el monto total de gastos en educación, su distribución entre los diferentes distritos escolares y los niveles de gobierno que deben proporcionar estos fondos. Si el impuesto sobre el ingreso fuera la fuente principal de los ingresos locales, y el impuesto sobre la propiedad se gravara a nivel estatal, el debate sobre el financiamiento escolar podría continuar de la misma manera, sustituyendo simplemente el vocablo “propiedad” por el vocablo “ingreso”.

El desafío del financiamiento escolar generalmente comienza con un problema básico: cómo aumentar de la mejor manera posible los ingresos disponibles a las escuelas de los distritos más pobres, cuyos recursos propios no pueden sostener adecuadamente la educación pública, incluso con tasas tributarias mucho más altas que las impuestas en jurisdicciones más acomodadas. Este no es un problema del impuesto sobre la propiedad sino un problema del impuesto local. Un área necesitada limitada a su propio impuesto sobre el ingreso o sobre las ventas encontraría la misma dificultad para financiar un sistema escolar exitoso, no importa cuán alta sea la tasa tributaria. Es esencial que haya una transferencia de recursos externos hacia distritos que no pueden financiar sus servicios indispensables de forma independiente. Este enunciado puede parecer obvio, pero a veces representa el límite del consenso en este debate extremadamente caldeado.

Por sí mismo, este consenso sólo estipula que no se puede depender sólo del impuesto local para financiar servicios básicos cuando la base tributaria local no alcanza para ese fin. Esto dista mucho de demostrar la inequidad del impuesto sobre la propiedad o cualquier otro impuesto local. Pero el uso tradicional del impuesto sobre la propiedad como sostenimiento principal para las escuelas locales a veces ha dado lugar a esta inferencia.

Si bien el impuesto sobre la propiedad generalmente funciona como un impuesto local en los EE.UU., y brinda la proporción más grande de ingresos locales independientes, esto no ha sido siempre así. Antes de la adopción generalizada del impuesto estatal sobre las ventas y el ingreso en el siglo XX, los impuestos sobre la propiedad eran la fuente principal de ingresos a nivel estatal. Al mismo tiempo, muchas jurisdicciones locales también imponen otros tributos, como impuestos sobre las ventas o los ingresos. De todas maneras, la gran mayoría de la recaudación del impuesto sobre la propiedad en los EE.UU. financia las operaciones del gobierno local, y el impuesto sobre la propiedad sigue siendo la fuente principal de ingreso autónomo para la mayor parte de las jurisdicciones locales, incluyendo los distritos escolares. Por lo tanto, el debate sobre la dependencia de recursos locales para financiar la educación generalmente cuestiona la equidad de usar el impuesto sobre la propiedad como método principal de financiamiento de las escuelas locales. Es importante aclarar hasta qué punto se debate el tema del impuesto sobre la propiedad en sí, y hasta qué punto es este simplemente el instrumento más común utilizado para recaudar ingresos, y lo que se discute es su uso y distribución.

El impuesto sobre la propiedad y la igualación del financiamiento escolar

El impuesto sobre la propiedad se vinculó en forma más visible con la igualación del financiamiento escolar en la decisión Serrano de California en 1971, que inauguró una nueva era de disputas constitucionales estatales sobre el financiamiento de la educación. En ese caso, la Suprema Corte de California dictaminó que las bases divergentes del impuesto sobre la propiedad causaban variaciones constitucionalmente inaceptables en los presupuestos escolares: “La fuente de estas disparidades es inequívoca: en Baldwin Park el valor de tasación inmobiliaria por niño fue de sólo US$3.706; en Pasadena, el valor de tasación por niño fue de US$13.706; mientras que en Beverly Hills, el monto fue de $50.885, o sea una relación de 1 a 4 a 13. Por lo tanto, las subvenciones estatales son insuficientes para compensar las inequidades inherentes a un sistema de financiamiento que depende de bases tributables locales de gran variabilidad.”[1] En el plazo de una década, California puso en práctica un nuevo sistema de financiamiento escolar centralizado. En vez de que los distritos fijen sus presupuestos con base en los ingresos locales, estas decisiones se efectúan para cada distrito a nivel estatal.[2] La fase inicial de la reforma financiera escolar en California se enfocó firmemente en la igualación del financiamiento básico, y las primeras decisiones judiciales trataron de limitar las variaciones en el gasto por alumno en todo el estado a no más de US$100.[3]

En la misma década, los votantes de California impusieron una serie de limitaciones al impuesto sobre la propiedad, con la aprobación de la Propuesta 13 en 1978. A raíz de esta iniciativa, la legislatura estatal cambió también el sistema para distribuir la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Como resultado de estas medidas, las leyes estatales gobiernan la tasa del impuesto sobre la propiedad, los presupuestos de los distritos escolares locales y la distribución de la recaudación del impuesto sobre la propiedad. Aproximadamente un tercio de la recaudación del impuesto sobre la propiedad es asignado a distritos escolares que ofrecen desde preescolar hasta los primeros dos años en universidades terciarias (K-14).[4] La experiencia de California demuestra que el impuesto sobre la propiedad puede ser una herramienta para la centralización e igualación del financiamiento escolar, así como para la descentralización y la variación local.

Complejidades del financiamiento escolar centralizado

Si bien la Propuesta 13 se aprobó muy poco después que la reforma financiera escolar en California, la conexión causal entre las dos sigue siendo motivo de controversia. Una perspectiva considera que el financiamiento y la administración escolar centralizada y normalizada erosionan el apoyo de los propietarios al impuesto sobre la propiedad.[5] “Los propietarios estaban dispuestos a pagar impuestos más altos sobre la propiedad en el convencimiento de que ello llevaría a crear escuelas de alta calidad. El movimiento que creó el litigio sobre las finanzas escolares ha quebrado este vínculo: los ingresos del impuesto local sobre la propiedad ahora tienden a ser redistribuidos en el resto del estado y se dedican sólo marginalmente a las escuelas locales.”[6] Al mismo tiempo, otros académicos refutan con vehemencia esta teoría por razones estadísticas e históricas: “Las pruebas no sostienen el argumento de que Serrano fue la causa de la Propuesta 13.”[7]

Sea cual fuere la conexión, estos dos elementos —las disputas constitucionales y las limitaciones al impuesto sobre la propiedad— se reforzaron mutuamente al desplazar la autoridad y responsabilidad del financiamiento escolar desde las municipalidades al gobierno estatal. Este proceso también expuso los presupuestos escolares a nuevas presiones políticas. A nivel local, el gasto escolar es frecuentemente el elemento más importante del presupuesto, pero las necesidades estatales son más amplias: incluyen salud y seguridad pública, transporte, sistema penitenciario y educación superior. Si las decisiones educativas cruciales parecen estar a cargo de funcionarios estatales o de mayor rango, la centralización también presenta el desafío de mantener el contacto con los padres y conseguir que participen.

La experiencia de California ha demostrado que estas preocupaciones se deben tomar en serio. En 1969–1970, antes de la centralización de sus finanzas escolares y la introducción de la Propuesta 13, California ocupaba el 11.o lugar entre todos los estados y el Distrito de Columbia, en gastos por alumno, desde preescolar hasta el terminar el colegio, o secundaria (K-12). Para 2013, había caído al puesto 36.[8] Su déficit es aún mayor que lo que indica el monto gastado por alumno, porque los salarios de los maestros en California, para ser competitivos, superan el promedio nacional. Eric Brunner y Jon Sonstelie observan: “Los estudiantes de California tuvieron un desempeño considerablemente mejor en el periodo anterior al traspaso de las finanzas del nivel local al estatal […]. Esta disminución aparente en el desempeño promedio sería menos problemática si viniera acompañada de una igualación entre distritos y niveles de ingreso. Sin embargo, hay muy poca evidencia de igualación entre distritos escolares”. Hacen notar que la disminución del desempeño no se puede atribuir solamente a los recursos. “El mal desempeño de los estudiantes de California en las pruebas de nivel es decepcionante, pero este desempeño se debe más a la ineficiencia en la asignación de fondos que a la escasez de los mismos”.[9] Esta situación es consecuencia de muchos factores complejos, pero está claro que el respaldo estatal a la educación local en California no ha cumplido con las altas expectativas de los partidarios iniciales de la reforma del financiamiento escolar.

Michigan llevó a cabo una centralización importante de su sistema de financiamiento escolar en 1994, pero las continuas dificultades económicas del estado han reducido su capacidad para mantener sus niveles de financiamiento. Como en el caso de California, los cambios en el financiamiento escolar fueron parte de una colección de objetivos a veces contradictorios, como mejora educacional, mayor equidad y alivio tributario. La “Propuesta A” de Michigan, aprobada en 1994, redujo drásticamente el impuesto sobre la propiedad y lo sustituyó con una serie de fuentes de recaudación alternativas, como porciones del impuesto estatal sobre el ingreso y un incremento en el impuesto estatal sobre las ventas, que se dedicó a las escuelas.

Diez años más tarde, dos analistas juzgaron que los resultados de la centralización de Michigan fue “decididamente positiva”, aunque expresaron su preocupación de que la base de recaudación estatal para el fondo de ayuda escolar era “peligrosamente vulnerable a fluctuaciones cíclicas”.[10] En 2010, El Consejo de Investigación Ciudadana de Michigan elaboró este informe:

Dadas las realidades prácticas del sistema de financiamiento actual, los ingresos controlados (directa o indirectamente) por el estado suman casi el 85 por ciento de los fondos operativos totales de las escuelas locales. Por lo tanto, son los dirigentes estatales, no los locales, los que controlan la caja en las escuelas locales de Michigan […]. Además de los problemas fiscales debidos a la crisis económica de casi una década de duración en Michigan, que han sido exacerbados por la Gran Recesión, las finanzas de la educación pública también enfrentan otro problema grave a largo plazo. Desde principios de la década del 2000, el estado no ha podido controlar los dos déficits estructurales que afectan a sus fondos operativos principales: el Fondo General y el Fondo de Ayuda Escolar.[11]

Una disposición poco advertida de la legislación de Michigan de 1994, típica de la complejidad de estas promulgaciones, transfirió a los gobiernos locales los pagos anuales al fondo de jubilación escolar, que antes estaba a cargo del gobierno estatal.[12]

La adopción de un financiamiento escolar centralizado no resuelve por sí mismo los problemas de adecuación y eficiencia, que son cruciales en toda reforma educativa, independientemente del impuesto que se use como fuente de ingresos educativos. Los desafíos sustanciales de una reforma educativa son mayores que la simple elección de un instrumento tributario.

El impuesto sobre la propiedad y los gastos locales suplementarios

Los impuestos locales también pueden ser controvertidos cuando se usan para suplementar niveles de gasto fijados por el gobierno central. Es poco probable que un estado financie todas las escuelas al mismo nivel que los distritos más pudientes establecerían para sí mismos si elaboraran su presupuesto de manera independiente. Esto presenta un dilema cuando un estado interviene para asegurar que los distritos menos ricos reciban el financiamiento necesario. El estado puede asignar recursos a los distritos necesitados sin garantizarles un presupuesto por alumno igual al de las jurisdicciones que gastan más. O puede imponer restricciones que limiten la capacidad de los distritos ricos para suplementar su presupuesto con recursos propios. En el primer caso, el uso del impuesto sobre la propiedad para aumentar el presupuesto escolar local sería aceptable; en el segundo caso no lo sería. Por ejemplo, Michigan no permite a los distritos locales la obtención de recursos tributarios adicionales para el funcionamiento de las escuelas. Los distritos que gastan más, y cuyo nivel de financiamiento ha disminuido, han creado una nueva dimensión en el litigio sobre el financiamiento escolar al considerar la posibilidad de iniciar una acción legal contra el estado.[13]

Uno de los abogados que inició la disputa por el financiamiento de la educación en California argumentó que no era justo permitir que los padres recauden fondos para sus escuelas locales: “Si tenemos un sistema educativo malo, los padres de los ricos tienen que estar igualmente preocupados como los padres de los pobres”.[14] La posición contraria considera que es legítimo que existan ciertas variaciones en los niveles de gasto escolar, particularmente si los padres que no pueden suplementar los presupuestos de base se retiran del sistema escolar público y envían a sus hijos a escuelas privadas.

Vermont adoptó una estrategia única al problema de gastos mayores al promedio después de que la Suprema Corte estatal revocó su método de financiamiento escolar.[15] La legislatura respondió con la Ley 60, que entre 1999 y 2004 proporcionó una asignación estatal uniforme para todos los estudiantes de educación primaria y secundaria. En ese momento, el 90 por ciento de los distritos escolares de Vermont ya estaban gastando más del monto estándar por alumno. No obstante, bajo la Ley 60, los distritos que eligieron gastar más tenían que aportar fondos locales adicionales a un fondo estatal para beneficiar a las áreas más pobres. Cuanto más rico era el distrito, más tenía que aportar a este “fondo compartido”. El estado podía reasignar más de dos tercios de los fondos recaudados de los distritos más ricos a escuelas de los distritos más pobres. En 2004 se informó de que “aproximadamente el 91 por ciento de los distritos escolares de Vermont recibieron más fondos bajo el nuevo régimen, y los residentes de distritos con propiedades de bajo valor tuvieron que pagar menos impuestos. Los impuestos en los distritos más ricos se habían más que duplicado y, sin embargo, los gastos por alumno en esos distritos habían disminuido. Estos resultados generaron una intensa respuesta por parte de los distritos más ricos de Vermont, creando situaciones de desobediencia civil, retención local de los fondos estatales para la educación, evasión del ‘fondo compartido’ por medio de deducciones tributarias y un fracasado pleito contra la constitucionalidad de la Ley 60”.[16]

Esta controversia fue una de las razones principales por las que se produjo posteriormente un cambio legislativo. En Vermont, como en otros estados, las limitaciones de los presupuestos escolares también dieron lugar a campañas privadas de recaudación de fondos y el uso de subvenciones de fundaciones de caridad para reemplazar los fondos tributarios que las escuelas locales habían perdido. En California, por ejemplo, sólo en 2011 las contribuciones voluntarias no tributarias a las escuelas públicas ascendieron a US$547 millones.[17]

Para algunos observadores, la capacidad de los padres de mayores ingresos para comprar recursos educativos adicionales para las escuelas de sus hijos significa un retorno a la situación que dio lugar en primera instancia a los litigios judiciales sobre el financiamiento educativo. Un maestro de Nueva York expresó que el concepto mismo de educación pública “suprime todas las distinciones entre grupos de individuos, por ser inherentemente injustas”.[18] Por otro lado, la oportunidad de contar con respaldo local ayuda a promover un compromiso amplio con las escuelas públicas.

De la igualación a la adecuación

Una decisión judicial de California tomada en 1986 como parte de la larga serie de casos relacionados con Serrano ofreció otra perspectiva sobre los problemas de igualación de gastos. “Las consecuencias adversas de años de nivelación hacia abajo han sido particularmente perjudiciales en distritos de gastos altos con grandes concentraciones de estudiantes pobres y minoritarios. Algunos de los distritos más urbanos del estado, con altas concentraciones de estudiantes de escasos recursos y minoritarios, son distritos de alta recaudación.”[19] Según la opinión del tribunal, las jurisdicciones de “alta recaudación” con grandes concentraciones de propiedad comercial o industrial pueden albergar a residentes urbanos de bajos ingresos que en realidad perderían fondos bajo una política de igualación estricta. Muchas ciudades grandes con estudiantes pobres tienen que gastar en educación pública más, y no menos, que el promedio estatal por estudiante.[20]

Los esfuerzos para suplir las necesidades de estudiantes marginados han desviado el foco de la reforma de las finanzas escolares, desde la igualación al suministro de fondos suficientes para lograr un desempeño adecuado. “En 1989, la Suprema Corte de Kentucky declaró que todo el sistema estatal de educación pública primaria y secundaria era inconstitucional y sostuvo que todos los estudiantes de Kentucky tenían el derecho constitucional a recibir una educación adecuada. La decisión trajo como consecuencia una reorganización drástica en todo el sistema escolar público del estado, y creó lo que muchos académicos han llamado el ‘movimiento de adecuación’”.[21] Sin embargo, es mucho más fácil calcular las diferencias en financiamiento que proporcionar una definición operativa de educación adecuada. Esta importante decisión de la Suprema Corte de Kentucky interpretó el requisito constitucional estatal de “un sistema eficiente de escuelas comunes” en función de siete objetivos bastante abstractos, incluyendo “destrezas de comunicación oral y escrita suficientes para que los estudiantes puedan funcionar en una civilización compleja y rápidamente cambiante” y “autoconocimiento y conocimiento suficiente de su bienestar mental y físico”.[22]

A falta de una disposición constitucional a nivel federal de equidad en el financiamiento escolar[23], estos casos se dirimen en los tribunales estatales. No obstante, el desafío judicial a los sistemas estatales no pueden abordar la fuente más importante de falta de uniformidad en los gastos educativos: las diferencias de gastos entre los distintos estados. Estas son mucho más significativas que las diferencias entre los distritos de cualquier estado individual. “Aproximadamente dos tercios de la inequidad de gastos nacional se deben a los gastos entre distintos estados, y sólo un tercio se refiere a los gastos dentro de los estados, y por lo tanto los litigios sobre la reforma escolar sólo pueden resolver una pequeña parte de esta inequidad”.[24]

Complejidades de los gastos por alumno

El desplazamiento en el enfoque de una igualación estricta a proporcionar recursos adecuados a los distritos necesitados puede debilitar el argumento que prohíbe a los distritos locales recaudar más impuestos para suplementar los ingresos dispuestos por el estado. Si muchos distritos urbanos necesitados y de bajo desempeño tienen que gastar mucho más que el presupuesto promedio por alumno, la uniformidad no será la meta óptima.

De todas maneras, la uniformidad de gastos siempre tendrá un atractivo intuitivo. En California, las décadas de financiamiento escolar centralizado han roto prácticamente la conexión entre los gastos en educación y la riqueza inmobiliaria local. No obstante, el informe “California Watch” del Centro de Informes de Investigación en 2011 ilustró cómo los gastos por alumno seguían variando mucho entre un distrito y otro. El informe citó al presidente de la Asociación de Educación de Alameda: “Para nosotros, el hecho de no recibir la misma cantidad que otros distritos cerca del nuestro es como decir que vamos a valorar a un niño más que a otro”. Este informe describió también el sistema de financiamiento pos-Serrano en California:

En el fallo histórico de 1971 de Serrano vs. Priest, el tribunal determinó que el uso del impuesto local sobre la propiedad para financiar las escuelas creaba grandes diferencias entre un distrito rico como Beverly Hills y Baldwin Park, una comunidad de bajos ingresos al este de Los Ángeles.

La Suprema Corte estableció que las diferencias en el monto básico de fondos erogado por alumno —llamado también “límite de ingresos”— tenía que ser menor o igual a US$100 en todos los distritos. Si tenemos en cuenta la inflación, la diferencia permisible es ahora de US$350 por estudiante. Aun cuando sigue habiendo diferencias importantes entre algunos distritos, las disparidades en el monto básico que los distritos reciben del estado se han reducido sustancialmente.

Pero dicha reducción ha sido neutralizada por fondos locales, estatales y federales aportados por casi cien programas distintos. Una gran parte del dinero se basa en fórmulas establecidas en la década de 1970 para comida, transporte y otros servicios que frecuentemente tienen poco que ver con las necesidades actuales de los estudiantes.

Las inequidades que el tribunal trató de aliviar con el fallo de Serrano persisten. Alrededor de dos tercios de los distritos gastan ahora por lo menos US$500 por encima o por debajo del promedio estatal, según el análisis de California Watch.

“Lo que pasó desde el caso Serrano es que tratamos de igualar el financiamiento de base de los estudiantes en todo el estado”, dijo [Julia] Brownley, asambleísta de Santa Mónica. “Pero desde entonces hemos creado cientos de fondos con categorías distintas que se sumaron a la base. Esto ha llevado el financiamiento a un nivel distinto y ha sesgado de nuevo los gastos”.[25]

Hay varios aspectos de este informe que vale la pena hacer notar. Desde la perspectiva del impuesto sobre la propiedad, quizás la conclusión más importante es que las disparidades persistentes en los presupuestos distritales no son el resultado de diferencias en la recaudación del impuesto sobre la propiedad, puesto que la asignación de los recursos del impuesto sobre la propiedad es establecida por la legislatura y el gobernador.

Más aún, el objetivo de igualar los gastos dentro del límite de unos pocos cientos de dólares por estudiante en un estado tan extenso y variado como California es inadecuado. Los costos de bienes y servicios varían significativamente entre regiones y entre centros urbanos y rurales. Una de las críticas más importantes a la centralización del financiamiento escolar en Michigan ha sido que no tuvo en cuenta las diferencias de costos de los distritos escolares en distintas áreas y con poblaciones distintas.[26] Esta misma crítica se puede aplicar al caso de California.

Muchas de las deficiencias del sistema de financiamiento pos-Serrano en California fueron eliminadas en la histórica legislación firmada por el Gobernador Jerry Brown en 2013, “el cambio más importante en la forma en que California financia sus escuelas públicas de los últimos 25 años”.[27] Esta legislación se propone asignar más fondos a los distritos necesitados, como aquellos que albergan estudiantes de bajos ingresos o cuyo idioma nativo no es el inglés, en vez de igualar los gastos entre distritos.

Como medida cuantitativa, el gasto por alumno puede dar una idea equivocada de exactitud. Los cálculos varían en función de una multitud de opciones sobre los montos que se incluyan, como gastos de capital, servicio de la deuda, educación para adultos, programas educativos extraescolares, contribuciones de jubilación y gastos administrativos estatales, sin mencionar las formas en que se mide la inscripción de alumnos.[28] Las asignaciones pueden ser distintas que los montos establecidos en el presupuesto, y ambas pueden diferir de los gastos reales. Por lo tanto, es posible que la Oficina del Censo de los EE.UU. calcule que los gastos por alumno en la Ciudad de Nueva York en 2011 fueron de US$19.770 y que la Oficina Presupuestaria Independiente de la Ciudad determine que ese monto fue menor a US$8.000.[29] Las comparaciones de los presupuestos individuales de los distritos escolares pueden quedar distorsionadas también si unos pocos distritos pequeños o remotos tienen gastos por alumno muy altos. Y, por supuesto, es el uso de los fondos escolares, no su cantidad solamente, lo que vale para mejorar los resultados educacionales.

Todos estos asuntos cruciales están muy alejados de la política sobre el impuesto a la propiedad. Sin embargo, este sigue siendo utilizado a la hora de encontrar culpables por el bajo desempeño escolar. Un editorial del New York Times de 2013 consideró las razones por el lugar distante que ocupa el país en las pruebas internacionales de matemáticas y ciencias:

Los distritos escolares de los EE.UU. dependen demasiado del impuesto sobre la propiedad, lo cual significa que las áreas ricas recaudan más dinero que las pobres. El dinero de impuestos estatales para cubrir esta brecha en general no puede suplir las necesidades de los distritos con mayores niveles de pobreza y otros desafíos […].

[…] Ontario [Canadá], por ejemplo, trata de eliminar, o por lo menos minimizar, el desequilibrio de fondos que existiría de otra manera entre los distritos pobres y ricos. En la mayoría de los estados de los EE.UU., sin embargo, los distritos más ricos gastan alrededor del doble por alumno que los que menos gastan, de acuerdo a un informe de una comisión asesora federal. En algunos estados, como California, esta relación es mayor que tres a uno.[30]

Después de más de cuatro décadas de una reforma financiera escolar, centralización e igualación extremadamente ambiciosas, las deficiencias del sistema educativo escolar de California no se pueden achacar al impuesto sobre la propiedad. La crítica fácil al impuesto evade los problemas enormes y mucho más complicados de cómo mejorar los desempeños educativos.

Impuesto estatal sobre la propiedad

La equidad del impuesto sobre la propiedad es un tema de debate debido a que el financiamiento local parece injusto, y sólo en la medida en que se usa el impuesto sobre la propiedad para proporcionar ingresos a nivel local. Por lo tanto, un impuesto sobre la propiedad a nivel del estado no se consideraría injusto de la misma manera. Algunos estados imponen un pequeño tributo adicional sobre el impuesto local sobre la propiedad, y usan lo recaudado para financiar la educación. Pero un impuesto estatal sobre la propiedad puede crear problemas graves cuando se impone sobre valores inmobiliarios calculados por medio de prácticas de tasación local que no son uniformes.

Esta fue la situación que tuvo que enfrentar Nueva Hampshire con su sistema de financiamiento escolar, que dependía principalmente del impuesto local sobre la propiedad y fue declarado inconstitucional por la Suprema Corte estatal en 1997.[31] Nueva Hampshire es el único estado del país que no tiene un impuesto estatal sobre las ventas ni un impuesto general sobre el ingreso, por lo que la fuente de ingresos esencial para ofrecer servicios públicos es el impuesto sobre la propiedad. Como respuesta, el estado creó un impuesto inmobiliario a una tasa del 0,66 por ciento sobre los valores de tasación locales equiparados por el Departamento de Administración de Ingresos de Nueva Hampshire. Un tribunal de primera instancia dictaminó que un impuesto a nivel estatal no se podía basar en tasaciones locales no uniformes.[32] No obstante, la Suprema Corte estatal, profundamente dividida, rápidamente revocó esta decisión, determinando que sólo se podía establecer una violación de la cláusula estatal de uniformidad por “medio de hechos específicos que demuestren un ‘designio amplio de discriminación intencional)’”.[33]

Otros estados también han hecho uso del impuesto local sobre la propiedad para financiar presupuestos escolares centralizados. En Michigan, un impuesto sobre las propiedades que no son bienes de familia, como las residencias de vacaciones y segundas residencias, se ha dedicado para financiar la ayuda escolar estatal. Este no es formalmente un impuesto estatal sobre la propiedad, pero los distritos que no tributan el impuesto no reciben el financiamiento estatal pleno de su subvención educativa. Como en el caso de Nueva Hampshire, un impuesto administrado localmente se ha convertido en el fondo en un gravamen estatal.

En California, las tasaciones inmobiliarias y la recaudación del impuesto sobre la propiedad siguen siendo responsabilidad local, pero es la legislación estatal la que determina el uso de los fondos. Con respecto a la educación, el estado determina el financiamiento de acuerdo a una fórmula conocida como límite de ingresos. Según la explicación del Departamento de Educación estatal: “El límite de ingresos totales del distrito se financia por medio de una combinación de impuestos sobre la propiedad locales y el fondo de Ayuda General del estado. De hecho, el estado suple la diferencia entre los ingresos del impuesto sobre la propiedad y el límite total de ingresos para financiar a cada distrito.”[34] En 2009–2010, el promedio de ingresos para los distritos escolares de California fue de US$8.801, y el impuesto sobre la propiedad promedio asignado a cada alumno fue de US$2.210; la diferencia viene de la ayuda estatal. Un aumento en la recaudación del impuesto sobre la propiedad daría como resultado una reducción similar en la ayuda estatal. El impuesto sobre la propiedad funciona como un instrumento del financiamiento centralizado estatal de las escuelas. Como ya se ha mencionado, esto no ha eliminado de ninguna manera las objeciones a las disparidades de financiamiento entre distritos escolares. Un informe concluyó que en los distritos primarios pequeños el límite de ingresos más alto por alumno fue de US$31.234 en 2005–2006 y el menor fue de US$4.727.[35]

El impacto de la capitalización

Las finanzas escolares a veces tienen una relación singular con el impuesto sobre la propiedad debido al proceso de capitalización. Los beneficios de servicios públicos locales superiores pueden tener una clara influencia positiva sobre el valor inmobiliario dentro de una jurisdicción. Es intuitivamente obvio que si dos casas son comparables en todos los demás aspectos, incluyendo sus responsabilidades tributarias, la que se encuentre en una municipalidad donde los servicios públicos sean mejores se venderá por un mayor precio. Al mismo tiempo, casas equivalentes en distintas municipalidades que reciban servicios similares pero tengan responsabilidades tributarias desiguales se venderán por precios distintos que reflejarán esta diferencia en los pagos tributarios.

Estos dos aspectos de la capitalización —el aumento de precio causado por servicios superiores y la reducción de precio causada por un aumento en los impuestos— influyen en el debate sobre las finanzas escolares.[36] Es de suponer que los sistemas escolares excelentes aumentarán el valor de las propiedades locales, proporcionando un incentivo para respaldar gastos efectivos en educación, aun para propietarios que no tengan hijos en las escuelas locales. Esta es también una razón para oponerse a gastos superfluos o inefectivos que pueden reducir el valor de la propiedad local. No hay un incentivo financiero similar para que los propietarios respalden el gasto escolar financiado por el estado, porque sus pagos de impuestos estatales no afectan los valores inmobiliarios locales. Esta es una ventaja potencial de la participación local en el financiamiento y las decisiones operativas escolares, y una de las razones para sustentar la hipótesis de que las finanzas escolares centralizadas contribuyeron a obtener el apoyo a la Propuesta 13 en California.

Clarificación del debate

La reforma financiera escolar es un desafío inmenso que involucra muchas cuestiones, desde las definiciones fundamentales de cuál es un desempeño adecuado hasta interpretaciones legales de los mandatos estatales y la medición de costos. Los funcionarios públicos a veces tienen que equilibrar preocupaciones que compiten entre sí, como igualación, adecuación de fondos, centralización y autonomía local. Más aún, la reforma financiera escolar es sólo una parte del desafío aún mayor de cómo mejorar el desempeño escolar. En muchos casos, el papel del impuesto sobre la propiedad es sólo incidental en estos temas fundamentales. El funcionamiento del impuesto y el uso de su recaudación se pueden estructurar para respaldar una serie de resultados financieros deseados, y el foco en el impuesto sobre la propiedad como causa de las deficiencias educativas puede distraernos de la tarea esencial e inmensa de mejorar la calidad escolar. Los esfuerzos para reducir la dependencia de las escuelas del impuesto sobre la propiedad pueden recoger tanto o más apoyo de activistas antitributarios que de aquellos que creen que estos pasos pueden promover una mayor equidad o efectividad educativa. El debate sobre el impuesto a la propiedad debería avanzar en función de sus propias características y distinguir claramente entre los problemas operativos y el uso de la recaudación.

Joan Youngman es senior fellow del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, donde es directora del Departamento de Valuación y Tributación.

Referencias

[1] Serrano v. Priest, 5 Cal. 3d 584, 594; 487 P.2d 1241, 1248; 96 Cal. Rptr. 601, 608 (1971) (cita omitida).

[2] Brunner, Eric J., y Jon Sonstelie. 2006. “California’s School Finance Reform: An Experiment in Fiscal Federalism.” En The Tiebout Model at Fifty: Essays in Public Economics in Honor of Wallace Oates, ed. William A. Fischel. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

[3] Fischel, William A. 1989. “Did Serrano Cause Proposition 13?” National Tax Journal 42(4): 465–473.

[4] California Legislative Analyst’s Office. 2012. Understanding California’s Property Taxes, 19. Sacramento, CA: Legislative Analyst’s Office.

[5] Fischel, William A. 1996. “How Serrano Caused Proposition 13.” Journal of Law and Politics 12(Otoño): 607–636.”

[6] Brunori, David. 1999. “Interview: Steven M. Sheffrin on the ‘Worst Tax,’ Local Options, and Prop 13.” State Tax Notes (27 de diciembre): 1721–1723.

[7] Stark, Kirk, and Jonathan Zasloff. 2003. “Tiebout and Tax Revolts: Did Serrano Really Cause Proposition 13?” UCLA Law Review 50(Febrero): 853. Ver también Martin (2006).

[8] U.S. Census Bureau, Education Finance Branch. 2015. Public Education Finances: 2013.

[9] Brunner and Sonstelie (2006), 73, 88.

[10] Arsen, David, y David N. Plank. 2004. “Michigan School Finance under Proposal A: State Control, Local Consequences.” State Tax Notes (15 de marzo): 903–922.

[11] Citizens Research Council of Michigan. 2010. State and Local Revenues for Public Education in Michigan, Report 363 (Septiembre), vii, 50. Livonia, MI: Citizens Research Council of Michigan.

[12] Thiel, Craig. 2012. “Rising School Retirement Contribution.”

[13] Coffman, Jennifer. 2012. “AAPS Mulls Suing State Over School Aid Fund.” Ann Arbor Chronicle, 22 de enero.

[14] Seligman, Katherine. 1988. “Creative Fund-Raisers for Schools Keep Affluent Districts Humming.” San Diego Union-Tribune, 18 de noviembre.

[15] Brigham v. State, 166 Vt. 246, 692 A.2d 384 (1997).

[16] Obhof, Larry J. 2004. “Rethinking Judicial Activism and Restraint in State School Finance Litigation.” Harvard Journal of Law and Public Policy 27: 569–607. 593 (citas omitidas).

[17] Weston, Margaret. 2015. Voluntary Contributions to California’s Public Schools. San Francisco: Public Policy Institute of California.

[18] Becker, Sidney. 1997. Carta al director. New York Newsday, Queens Edition, 14 de octubre: A39.

[19] Serrano v. Priest, 200 Cal. App. 3d 897, 226 Cal. Rptr. 584, 619 (1986).
Shelby County Assessor v. CVS Pharmacy, Inc., 994 N.E.2d 350 (Ind. Tax Ct. 2013).
Sioux City Bridge Co. v. Dakota County, 105 Neb. 843, 182 N.W. 485 (1921), rev’d, 260 U.S. 441 (1923).

[20] Minorini and Sugarman. 1999b. “School Finance Litigation in the Name of Educational Equity: Its Evolution, Impact, and Future,” 38. En Equity and Adequacy in Education Finance, ed. Helen F. Ladd, Rosemary Chalk, y Janet S. Hansen. Washington, DC: National Academy Press.

[21] Minorini, Paul A., and Stephen D. Sugarman. 1999a. “Educational Adequacy and the Courts: The Promise and Problems of Moving to a New Paradigm.” 175. En Equity and Adequacy in Education Finance, ed. Helen F. Ladd, Rosemary Chalk, y Janet S. Hansen. Washington, DC: National Academy Press.

[22] Rose v. Council for Better Education, 790 S.W.2d 186, 212 (Ky. 1989).

[23] San Antonio Independent School District v. Rodriguez, 411 U.S. 1 (1973).

[24] Murray, Sheila E., William N. Evans, y Robert M. Schwab. 1998. “Education-finance Reform and the Distribution of Education Resources.” 808. American Economic Review 88(4): 789–812.

[26] Freedberg, Louis, y Stephen K. Doig. 2011. “Spending Far from Equal Among State’s School Districts, Analysis Finds.” California Watch, 2 de junio.

[26] Arsen y Plank (2004).

[27] York, Anthony. 2013. “Jerry Brown Signs School Funding Overhaul.” Los Angeles Times, 1 de julio.

[28] California Department of Education (2013). Comparison of Per-Pupil Spending Calculations. Sacramento, CA: California Department of Education.

[29] U.S. Census Bureau (2013); New York City Independent Budget Office (2014). U.S. Census Bureau. 2013. “Per Student Public Education Spending Decreases in 2011 for First Time in Nearly Four Decades, Census Bureau Reports.” Comunicado de prensa. 21 de mayo.

[30] New York Times. 2013. “Why Other Countries Teach Better.” Editorial, 18 de diciembre: A22.

[31] Claremont School District. v. Governor, 142 N.H. 462, 703 A.2d 1353 (1997).

[32] Sirrell v. New Hampshire (Rockingham Superior Court, 17 de enero, 2001).

[33] Sirrell v. New Hampshire, 146 N.H. 364, 373, 780 A.2d 494, 501 (2001).
Sirrell v. New Hampshire, 146 N.H. 364, 780 A.2d 494 (2001).

[34] California Department of Education. 2008. “School District Revenue Limit.” http://www.cde.ca.gov/fg/fo/profile.asp?id=1296.

[35] Weston, Margaret. 2010. Funding California Schools: The Revenue Limit System. San Francisco: Public Policy Institute of California.

[36] Oates, Wallace E. 1969. “The Effect of Property Taxes and Local Public Spending on Property Values: An Empirical Study of Tax Capitalization and the Tiebout Hypothesis.” Journal of Political Economy 77: 957–971. ———. 2006. “The Many Faces of the Tiebout Model.” En The Tiebout Model at Fifty: Essays in Public Economics in Honor of Wallace Oates, ed. William A. Fischel. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Actualmente se está llevando a cabo en La Habana, Cuba, un programa de estudio de aprovechamiento del suelo y de su valor para fines de facilitar la revitalización física y el desarrollo económico en Cuba. Participan en dicho estudio investigadores del Instituto Lincoln y del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC).

Durante la era soviética, la economía cubana estaba caracterizada por un modelo económico de decisiones tomadas “desde arriba”, en el cual los organismos estatales eran los principales actores de la economía y del desarrollo. La planificación era autocrática e inflexible; el comercio dependía principalmente de los países del bloque socialista; la capacidad financiera estaba centralizada en el presupuesto nacional; y no existía un sistema tributario. Las reformas legales, financieras y económicas puestas en marcha desde 1990 han ayudado a crear un entorno institucional conducente al aumento de la eficiencia económica y de la participación cubana en el mercado mundial (ver tabla 1).

Así y todo, la economía de Cuba sigue tropezando con enormes dificultades que han afectado seriamente la sustentación del estándar de vida de sus habitantes, la calidad de los servicios sociales y públicos, y los programas de desarrollo económico en general. Para citar un ejemplo, en 1995 el producto interior bruto (PIB) de la isla se había reducido a la mitad de su valor de 1989, mientras que la capacidad de importación había caído de manera precipitosa, desde unos US$ 8 mil millones a US$ 2 mil millones anuales.

Tabla 1: Resumen de las principales reformas

1990 Apertura de la economía a inversionistas extranjeros
• 1991 Reorientación del comercio internacional cubano
• 1992 Introducción de modificaciones a la Constitución de 1976 Introducción de nuevas formas de propiedad no estatal Eliminación del monopolio estatal del comercio exterior Expansión de sociedades mercantiles privadas extranjeras
• 1993 Entrega a trabajadores de tierra de antigua posesión estatal
• 1994 Reestructuración de los organismos de la administración central del Estado

  Apertura del mercado agropecuario a partir de mecanismos de oferta y demanda

• 1995 Restablecimiento de la planificación indicativa e introducción de indicadores financieros Inicio del redimensionamiento empresarial estatal Regularización de la circulación de divisas fuertes en el sistema bancario
• Aprobación de nuevas leyes de inversiones extranjeras Gradual introducción de los componentes de un sistema tributario
• Aprobación de la Ley de Reestructuración del Sistema Bancario
• 1997 Aprobación del Decreto Ley sobre Zona Franca

El gobierno cubano ha tratado de promover el turismo como la fuente principal de generación rápida de esas divisas tan necesarias. Siendo una isla del mar Caribe, Cuba ofrece atracciones turísticas significativas que abarcan desde magníficas playas hasta el patrimonio arquitectónico del Centro Histórico de La Habana (declarado “Patrimonio de la Humanidad” por la UNESCO), así como otras áreas naturales, históricas y culturales ubicadas a lo largo y ancho del país. Sin embargo, para estimular la industria turística se precisan socios internacionales que emprendan el desarrollo de hoteles, tiendas, restaurantes y la ampliación del aeropuerto. El hecho de que la mayoría de las tierras disponibles para el desarrollo está en manos del Estado, es un elemento crítico de la estrategia cubana para atraer promotores y turistas extranjeros.

El plan gubernamental de poner en marcha su propia industria turística ha mostrado resultados alentadores. Por ejemplo, en el año 1967 la isla recibió a unos 2.000 visitantes, mientras que en 1998 fue visitada por más de 1,4 millones de turistas. Sólo durante los últimos cinco años, un grupo de inversionistas extranjeros ha aumentado sus operaciones en varios sectores económicos de Cuba, particularmente en el sector turístico. Como resultado, se han construido 2.000 nuevas habitaciones hoteleras en La Habana, con lo cual la capacidad total actual alcanza más de 10.700 habitaciones. A nivel nacional hay 31.600 habitaciones hoteleras, y se planea aumentar la capacidad a 40.000 en el transcurso de los próximos dos años. Aproximadamente el 80 por ciento de las nuevas construcciones cubanas están directa o indirectamente relacionadas con el sector turístico. Ciertos estimados indican que la tierra y los inmuebles estatales ya destinados a estos nuevos proyectos representan unos US$ 500 millones. Cabe destacar que este desarrollo se ha logrado en ausencia de un mercado formal del suelo.

Políticas orientadas al suelo para estimular el desarrollo

El suelo ha sido utilizado de varias maneras para incentivar el desarrollo y generar ingresos públicos. Primero que todo, el gobierno cubano lo ha utilizado como su contribución capital en asociaciones conjuntas con promotores internacionales. Por ejemplo, la empresa canadiense VanCuba Holdings, S.A. se asoció a medias con el gobierno cubano en un proyecto de construcción de once hoteles. La participación cubana del 50 % consiste en el aporte del suelo; por su parte, se espera que la compañía canadiense invierta US$ 400 millones. Similares operaciones conjuntas se han llevado a cabo con promotores canadienses, españoles, italianos e israelíes en proyectos variados, principalmente inmobiliarios y turísticos.

Dado que la principal contribución cubana a estas asociaciones internacionales es el suelo, es fundamental verificar que su valor financiero represente el 50 por ciento del capital social del proyecto. Cuando el valor monetario de la tierra aportada ha sido inferior al 50 por ciento, el socio extranjero frecuentemente ha desempeñado un papel crítico para ayudar a su contraparte cubana a solicitar crédito de bancos internacionales o instituciones financieras a fin de compensar la diferencia. Más recientemente, el crédito para asegurar el 50 por ciento de la participación cubana ha provenido directamente del Banco Central de Cuba (a bajas tasas de interés), en vez de entidades bancarias internacionales.

Un segundo mecanismo para estimular el desarrollo, cuyo uso va en aumento, son los arriendos de tierras (leasing) para proyectos comerciales y de oficinas. Esta modalidad cuenta con muchos adeptos puesto que la venta directa de la tierra estatal es posible únicamente en situaciones muy especiales. Los alquileres se negocian según el valor específico de la tierra, y se establecen por 25 años previo acuerdo de las partes negociantes. Además, es posible revisar los contratos de alquiler y prolongarlos por otros 25 años si las partes involucradas en las renegociaciones están de acuerdo sobre los nuevos criterios. Actualmente existen varios proyectos de este estilo con inversionistas extranjeros, y el área estimada de desarrollo en La Habana sobrepasa las 100 hectáreas.

Tercero, el gobierno cubano ha celebrado acuerdos de alquileres directos en tierras estatales en zonas francas que en algunos casos generan alta rentabilidad. Ya unas 120 empresas privadas extranjeras y públicas-privadas se han establecido en dos zonas comerciales de La Habana.

Tanto los arriendos como los alquileres directos del suelo del Estado son importantes fuentes de nuevos fondos que, a su vez, se inyectan en la economía local para mejorar la calidad de vida de las comunidades locales mediante la prestación de servicios sociales (educación y salud), el desarrollo de proyectos económicos, la modernización y ampliación de la infraestructura básica, y la generación de empleos. Como ejemplos del impacto positivo generado por estos ingresos para la ciudad y la comunidad figuran el nuevo Aeropuerto Internacional de La Habana, la creación y el mejoramiento de un sistema telefónico digital, y los proyectos del parque metropolitano en la región del río Almendares.

Otro mecanismo interesante de captura de la plusvalía resultante de las inversiones públicas, es el establecido por la Oficina del Historiador, la entidad pública encargada de promover, financiar y desarrollar el programa de revitalización de La Habana Vieja. Esta oficina ya comenzó a recaudar impuestos directos e indirectos que suman el 35 por ciento de los ingresos de empresas privadas no relacionadas con la Oficina, tales como hoteles, establecimientos comerciales y restaurantes que se han beneficiado de las labores de rehabilitación del distrito histórico. Tales ingresos externos, así como también las entradas generadas por proyectos iniciados por la oficina misma, se utilizan en una especie de fondo rotativo para financiar no sólo inversiones adicionales en el ambiente construido, sino también una variedad de programas sociales entre los que figuran viviendas, hogares para ancianos y actividades educativas y culturales en La Habana Vieja. En 1998 los ingresos totales de la Oficina sobrepasaron los US$ 40 millones, y excedieron de US$ 50 millones en 1999. El gobierno también está negociando otras clases de programas de generación de ingresos para capturar los incrementos del valor del suelo, con el fin de financiar la rehabilitación de las áreas del Paseo del Prado y Rampa en La Habana, así como el proyecto de desarrollo Boca de la Chorrera, en la boca del río Almendares.

Dificultades de aplicación

La aplicación de estas diferentes herramientas de captura de plusvalía no ha sido una tarea fácil. En lo que se refiere a los gravámenes indirectos y directos introducidos en La Habana Vieja, muchos dueños de negocios aducen que sus fuentes de ingresos no son resultado de las labores de mejoramiento de la Oficina del Historiador, y que por tanto no deberían estar obligados a pagar impuestos. Por ejemplo, la empresa petrolera cubana (CUPET) tiene su sede en un área valiosa en el corazón del centro histórico, pero no paga el impuesto. La compañía argumenta que sus fuentes de ingresos (es decir, sus instalaciones y redes de distribución) están situadas fuera del centro, y que por tal motivo no se benefician del proceso de remozamiento.

Los acuerdos de alquiler por 25 años ilustran otro problema que surge del dilema implicado por las “metas a corto plazo” frente a las “metas a largo plazo”, porque los acuerdos no incluyen una actualización periódica de pagos de alquiler. Por una parte, si los pagos se establecen sobre la base del valor y uso existente, las autoridades públicas corren el riesgo de perder considerables recursos financieros que podrían derivarse de estas inversiones y otros cambios en el valor del suelo a lo largo del período de alquiler de 25 años. Sin embargo, si las autoridades intentan capturar el esperado aumento del valor inmediatamente, tendrán dificultades para vender esos costosos proyectos a inversionistas cautelosos.

La falta de un adecuado sistema legal para el desarrollo de bienes raíces y préstamos hipotecarios en Cuba es un obstáculo principal para la puesta en práctica de todos estos instrumentos. Si bien ya existen borradores de nuevas propuestas de leyes inmobiliarias, aún no se han adoptado las leyes que se esperaban introducir el año pasado. Esta situación incierta e impredecible puede entorpecer la formación de sociedades comerciales serias, que por lo general requiere estabilidad, transparencia y visión a largo plazo. Además, esta falta de protección legal puede alejar a promotores de calidad que podrían tener la capacidad de realizar proyectos más sofisticados y de mayor envergadura. Como resultado, el gobierno cubano ha recibido menos propuestas sólidas y ha estado aceptando proyectos menores con promotores internacionales menos establecidos.

Estos proyectos menores son a veces problemáticos por varias razones. Primero que todo, frecuentemente se destinan a las zonas más deseables de La Habana, aun cuando no sean necesariamente apropiados para dichas zonas. Segundo, están obligados a depender de infraestructura existente, dado que no son lo suficientemente grandes como para aportar esa inversión adicional. Tercero, la calidad estética e incluso los servicios básicos de estos nuevos hoteles o apartamentos son algunas veces cuestionables. Dado que estas edificaciones afectan la imagen general de la ciudad, pueden hasta ejercer un efecto negativo y contribuir a la desvalorización de la zona.

Otro problema relacionado es la incertidumbre que deben afrontar los promotores al tratar con nuevas instituciones y políticas que se están negociando dentro del gobierno cubano al mismo tiempo que se están implementando en la calle. Mientras las políticas están siendo objeto de revisión, el gobierno ha introducido una moratoria para nuevos proyectos de desarrollo en ciertas áreas de La Habana y ha retrasado el proceso de negociación de bienes inmobiliarios en general. La inestabilidad y falta de confianza en los organismos y políticas gubernamentales pertinentes conllevan riesgos que desalientan a los inversionistas privados de proyectos comerciales o residenciales a largo plazo. Obviamente, ello perjudica los costos de desarrollo y las tasas de rentabilidad esperadas.

Finalmente, la ausencia de mercados formales dificulta efectuar avalúos del suelo y enturbia las transacciones. Los organismos gubernamentales involucrados en proyectos de desarrollo tienen dos opciones: 1) utilizar los precios administrativos para determinar el valor de alquileres o aportes financieros, aun cuando la base de estos precios puede no reflejar el valor real de los atributos del suelo; o bien, 2) negociar el precio con promotores extranjeros sobre la base de la dinámica de la región en particular. Ambas opciones están limitadas por la carencia de transacciones comerciales continuas e independientes sobre las cuales evaluar los precios reales.

Dilemas de la política del suelo

Si bien es cierto que Cuba ha hecho avances significativos, también es cierto que se está enfrentando a muchos problemas para utilizar la tierra de una manera eficaz para estimular el desarrollo y generar recursos financieros. Por ejemplo, muchos proyectos pequeños y “convenientes” pueden acelerar los desarrollos y la generación de ingresos, pero no tienen la capacidad de crear una visión más amplia para usos futuros del suelo y frecuentemente causan daños a la infraestructura histórica y al ambiente natural. Por otra parte, los proyectos mejores financiados y de más envergadura pueden crear tal visión y mejorar el ambiente, pero son mucho más difíciles de negociar y exigen más tiempo.

Más aún, los proyectos más grandes pueden requerir inversiones cuantiosas en la infraestructura básica dada la deficiente calidad de las condiciones existentes. El gobierno ha carecido de los recursos necesarios para apoyar estas inversiones, lo cual amenaza la sustentación de las nuevas intervenciones urbanas, y los proyectos pequeños no son capaces de afrontar tales cargas. Además, incluso si los proyectos grandes pueden financiar las inversiones en infraestructura, corren el riesgo de convertirse en enclaves exclusivos separados de la comunidad vecina al proporcionar la infraestructura sólo como parte de su propio proyecto. El problema que se plantea aquí es cómo financiar la infraestructura de una manera no excluyente a fin de alentar otros proyectos de desarrollo de menor escala. Para ello se están estudiando tres opciones que actualmente son objeto de un acalorado debate:

• intervenciones pequeñas e individualizadas que utilicen alquileres para ocupar zonas de la ciudad equipadas con una buena infraestructura;
• enclaves de grandes establecimientos turísticos y comunidades enrejadas que puedan financiar la infraestructura mediante tributos y tasas de desarrollo, y cuyas negociaciones incluyan cláusulas que impidan procesos de exclusión; o
• políticas más amplias para la captura de plusvalías, a ser aplicadas usando bienes inmobiliarios para generar ingresos de una manera que fomente la conservación del patrimonio histórico y la solidaridad comunitaria, al mismo tiempo que impida la segregación social, la urbanización desenfrenada y otros efectos negativos.

Otro aspecto del debate entre los expertos cubanos de planificación y desarrollo se refiere a las ventajas y desventajas de introducir mercados libres de tierras acompañados de un fuerte sistema tributario, en contraposición a seguir manteniendo el manejo público de la tierra estatal. Aquellos que abogan por la idea de introducir los mercados libres de tierras opinan que es un paso necesario al desarrollo, para que así Cuba pueda beneficiarse de los vínculos con la economía mundial y con diferentes clases de inversiones extranjeras. Estos expertos también defienden la idea de desarrollar mecanismos de captura de las plusvalías urbanas.

Por su parte, el grupo que defiende la continuación del sistema actual señala el éxito cubano en aspectos tales como la reducción de la segregación espacial, el equilibrio de los servicios sociales y urbanos, la conservación del patrimonio histórico y otros valores patrimoniales de la ciudad, y la reservación de suficiente tierra para los proyectos de desarrollos futuros. También apunta a la reciente experiencia latinoamericana con los mercados libres, que han redundado en mayor segregación entre ricos y pobres, falta de servicios sociales en las zonas pobres de las ciudades, y aumentos de la violencia urbana, la especulación, y los problemas ambientales.

En resumen, la agenda cubana de desarrollo de suelo tiene dos prioridades: establecer un sistema legal con parámetros claros, e introducir mecanismos rigurosos y transparentes para efectuar los avalúos de inmuebles y suelos. Además, la diversificación de los socios cubanos disponibles para participar en proyectos de desarrollo internacionales ayudará a establecer criterios para una perspectiva de planificación a largo plazo que alentará la realización de proyectos de infraestructura de gran escala y la provisión continua de beneficios a la comunidad. En realidad, todos estos asuntos e inquietudes no son muy diferentes a los desafíos que enfrentan otros países en vías de desarrollo en lo que se refiere a las políticas del suelo. El continuado estudio del valor de la tierra como un instrumento de desarrollo en Cuba ofrece lecciones importantes para investigadores y funcionarios públicos de toda América Latina.

Ricardo Núñez es investigador del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC) en La Habana, Cuba. H. James Brown es Presidente y Jefe ejecutivo del Instituto Lincoln, y Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln. También contribuyó a este artículo Laura Mullahy, asistente de investigación del Programa para América Latina y el Caribe.

En la Web

En la página Web del Instituto Lincoln, www.lincolninst.edu, hay artículos relacionados sobre Cuba, los cuales están disponibles para bajarlos sin costo alguno.

“Participatory Planning and Preservation in Havana: Q & A with Mario Coyula”. Land Lines 9:4 (julio de 1997). (Sólo en inglés.)

Ricardo Núñez. “El suelo urbano como factor de inclusión económica y social: La experiencia de La Habana.” Artículo. 1999. (Sólo en español.)

Ricardo Núñez. “La ciudad de La Habana: Prácticas y perspectivas de captura de plusvalía urbana.” Artículo. 1999. (En inglés y en español.)

Ricardo Núñez y Carlos García Pleyán. “La regeneración en La Habana Vieja: ¿Un modelo de gestión que moviliza las plusvalías urbanas?”. Artículo. 1999. (En inglés y en español.)

Peter Pollock. “Exploring Cuba’s Urban and Environmental Heritage.” Land Lines 10:5 (septiembre de 1998). (Sólo en inglés)