As rain sheeted across the 150,000-square-foot roof of a transit facility in one of the most flood-prone neighborhoods in Worcester, Massachusetts, things looked ominous. But instead of posing a threat, that stormwater slithered into a jumble of purple coneflower, Joe Pye weed, Russian sage, and other flood- and drought-tolerant plants growing between the complex and nearby Quinsigamond Avenue.

The transit facility, built on a remediated brownfield, represents a $90 million investment for this small city. Green infrastructure elements like that rain-absorbing bioswale were considered a must, according to William Lehtola, chair of the Worcester Regional Transit Authority Advisory Board: “We want to provide the best possible environment for the city and our customers and employees,” he said. “Not just in our buses, but in our facilities too.”

As smaller legacy cities like Worcester and nearby Providence, Rhode Island, continue the grueling work of rebounding from the severe economic and population losses suffered since their manufacturing heydays, the green approach is gaining traction. Despite challenges ranging from financial constraints to deteriorating infrastructure, many legacy cities have realized that investing in—and, in some cases, mandating—green infrastructure yields multiple benefits. Projects such as rain gardens, bioswales, urban farming, and tree planting, whether introduced on a small scale or implemented citywide, are an effective way to revitalize public spaces, manage stormwater, improve public health, and deal with the impacts of climate change, from increased heat to floods.

“Green infrastructure can address multiple challenges, and provide amenities as well,” says Professor Robert Ryan, chair of the Landscape Architecture and Regional Planning Department at the University of Massachusetts, Amherst. Ryan has led courses on greening legacy cities including Worcester. “Cities like Worcester and Providence are the ideal place for this approach.”

Cultivating this shift isn’t always simple. While new environmental codes, regulations, and awareness have increased the frequency of green infrastructure projects, they still often coexist with structures and streetscapes from an earlier era, when nearby waterways were de facto sewers, and pavement was the go-to choice for urban improvements.

As legacy cities across the country implement green infrastructure projects and strategies, they are coping with an important reality: They cannot just create themselves anew. They can, however, adapt and evolve.

A New Lease on Life in New England

Located in a hilly area of central Massachusetts, Worcester is home to an estimated 185,000 people. Its population peaked at 203,486 in 1950 and dipped to about 161,000 by 1980.

Worcester was always the economic hub for surrounding Worcester County. But it earned the moniker “Heart of the Commonwealth” thanks to connections with Boston (via railroad in 1835) and with Providence (via the Blackstone Canal in 1828 and the Providence & Worcester Railroad in the late 1840s), which made it an increasingly important industrial and transportation hub. It became known for its machine tools, wire products, and power looms.

Providence, perched on the banks of the Providence River at the head of Narragansett Bay, has followed a similar path, albeit in a different setting. The coastal city is home to approximately 180,000 people. That’s up from a twentieth-century low of 156,000 in 1980, but far smaller than the peak of more than 253,000 in 1940. The state capital, Providence became a manufacturing powerhouse after the Revolutionary War, with factories churning out goods such as jewelry, textiles, silverware, and machinery, and shipping them from its port. At one point, it was one of the wealthiest cities in the country.

In both cities, the industrial activity and the population eventually declined and, coupled with suburbanization, left hollowed-out sections of formerly vibrant urban cores (see Figure 1).

But, as is the case with many legacy cities, people have slowly rediscovered the assets these communities offer. As Alan Mallach and Lavea Brachman explain in the Lincoln Institute report Regenerating America’s Legacy Cities, these assets include downtown employment bases, stable neighborhoods, multimodal transportation networks, colleges and universities, local businesses, historic buildings and areas, and facilities for arts, culture, and entertainment (Mallach 2013).

Providence, for instance, is home to Brown University, the Rhode Island School of Design, the University of Rhode Island, and Johnson & Wales. Worcester is home to more than a dozen institutions of higher learning including Clark University, College of the Holy Cross, Worcester Polytechnic Institute, and University of Massachusetts Medical School. Both cities have major hospitals and performance venues. And both cities have revitalized their downtowns with signature projects.

Providence successfully rebranded itself as an arts and cultural hub beginning in the 1990s. In a massive green infrastructure effort, the city unearthed the Providence River, formed by the confluence of the Woonasquatucket and Moshassuck rivers, which had long been buried under parking lots and railroad tracks, and lined the banks with parks and pedestrian-only walkways. (“The river has to be an integral part of the city,” said then-Mayor Vincent “Buddy” Cianci Jr. “Don’t cover it, don’t block it, don’t pollute it. Celebrate it and use it.”) The massive effort changed the character of the downtown, which soon began to draw new development projects—including ambitious renovations of vacant mill buildings—as well as new residents and businesses.

Worcester is replacing its failing downtown mall with the $565 million, mixed-use CitySquare redevelopment, reconnecting the central business district with other burgeoning parts of the city such as Washington Square—the home of the renovated Union Station—the restaurants of Shrewsbury Street, and the hip Canal District. In fact, Worcester was deemed “high performing” among cities of its size in the Lincoln Institute report Revitalizing America’s Smaller Legacy Cities (Hollingsworth 2017). Factors cited in this designation included its proximity to Boston and easy access via commuter rail; leaders who have the energy and skills to revitalize the city; and the CitySquare project. Providence was not included in either Lincoln Institute report, but its revitalization efforts have been heralded by organizations from the American Planning Association to The New York Times.

Although this momentum is promising, climate change complicates everything. In the Northeast, climate change is associated with more frequent extreme weather events including heavy rainfall and flooding, droughts, warmer air and water temperatures, changing circulation patterns in the ocean (and related impacts on weather and fisheries), and sea-level rise. Providence is positioned to see flooding and damage from more intense Nor’easters and hurricanes that slam into its shores; a climate report prepared in Worcester nods to predicted impacts including “increased temperatures, more extreme heat days, and changing precipitation patterns.”

“Some degree of climate change is inevitable—there’s literally nothing we can do about it now,” said Edward R. Carr, professor of international development, community, and environment at Clark University in Worcester. “The question is, how much can we deal with it, and what is that going to look like.”

Where Revitalization and Preparedness Meet

“The most fundamental rationale for thinking about green infrastructure is to come up with uses for a massive accumulation of vacant lots, so it will not be a blight and hopefully will [have] a positive effect on the neighborhood,” said Alan Mallach. “Historically, a lot of people had the theory that a vacant lot was worthless unless you built something on it. But that’s changing. There are a number of ways you can take a vacant lot and make it valuable to the community, whether for recreation, to produce fresh food, address sewer overflow. There are ways to address vacant lots that don’t require building new housing or office buildings.”

As legacy cities assess such land use opportunities, they sometimes lack the political or economic power to engineer effective solutions. But there’s one area in which legacy cities have an advantage: They are seeking to reinvent themselves as healthier, more appealing places to live, so they are often more willing to embrace novel and creative projects. This will be helpful in the era of climate change, says Amy Cotter, associate director of Urban Programs at the Lincoln Institute.

“If you think about ways we could prepare legacy cities to play key roles in a future where climate change is affecting large population centers, green infrastructure could be both a revitalization strategy and a climate preparedness strategy,” said Cotter. “It can also help places revitalize and deal with what otherwise would be the blight of vacant property.”

Larger legacy cities across the country have embraced a suite of options with these goals in mind. In Detroit, a comprehensive green infrastructure effort has led to a citywide sprouting of green roofs, rain gardens, and a “green alley” program in which native plants and permeable pavers replace urban debris and concrete in previously neglected alleyways. In Cleveland, the regional sewer district manages a green infrastructure grants program, and ambitious plans are coming together for a park that will occupy 20 acres of formerly industrial waterfront along the Cuyahoga River. Philadelphia is investing approximately $2.4 billion in public funds over 25 years to do everything from provide rain barrels to create urban wetlands in order to reduce combined sewer overflow.

Smaller legacy cities with populations under 200,000 don’t always garner headlines, or have the resources and capacity to undertake such large projects, but many are making similar efforts. Worcester and Providence demonstrate how smaller legacy cities—one coastal, one inland—are relying on green infrastructure to help them rebound from the challenges of the last century and prepare for the uncertainties of the decades ahead.

“Not only does green infrastructure act as an environmentally friendly alternative to traditional stormwater systems, it can help protect us from climate impacts like urban heat island and coastal erosion, and be used in streetscape design to make our roads safer for cyclists and pedestrians,” said Leah Bamberger, the city of Providence’s director of sustainability. “Providence is a forward-thinking city, and green infrastructure is an opportunity to invest in green jobs while building a healthier, thriving community.”

Finding Stormwater Solutions

In the last 80 years, Rhode Island and southern New England have experienced a doubling of flood frequency and an increase in the magnitude of flood events, according to the report Resilient Rhody: An Actionable Vision for Addressing the Impacts of Climate Change in Rhode Island (State of Rhode Island 2018).

Unfortunately, the region’s infrastructure isn’t up to the challenge.

“Much of the state’s stormwater infrastructure was built at least 75 years ago and was designed for less intense storms,” the Resilient Rhody report says. “Climate change further challenges the capacity and performance of these drainage systems.”

Carr says the same is true of the Worcester area, noting that the “infrastructure here is simply not built to handle . . . what is becoming normal.”

“Climate adaptation is very specific to place,” says Ryan of the University of Massachusetts, who coedited Planning for Climate Change: A Reader in Green Infrastructure and Sustainable Design for Resilient Cities, published by Routledge. “For these particular cities, and for any legacy city, the question is how do they accommodate the extra water that comes with sea-level rise and increased precipitation.” Pointing out that neighborhood development patterns have tended to stem from the historic location of worker housing near riverside mills and factories, Ryan says flooding raises equity issues too: “How do cities protect the vulnerable populations in those low-lying areas?”

With this array of concerns in mind, public and private entities are taking action. The Green Infrastructure Coalition in Rhode Island—made up of more than 40 nonprofit organizations, city planners, architects, elected officials, and others—works to promote green infrastructure projects as one way to reduce stormwater problems such as flooding and pollution.

The coalition hires local crews to install green infrastructure projects, such as a bioswale in a local park, a green roof, or a rain garden, and trains public works employees and other involved parties on maintenance. “It’s small projects right now, but it seems that the need and appetite for this is growing,” said John Berard, Rhode Island state director of Clean Water Action, which acts as the project organizer for the coalition. “We’re seeing it get more and more prevalent as storms get worse, and cities are realizing that stormwater is a really important piece for managing a city effectively.”

Meanwhile, the city of Worcester has put policies in place that help ensure sound stormwater management. The city regulates runoff near wetlands and catch basins that drain directly to wetlands or water resource areas.

Additionally, all development and redevelopment must have no net increase in runoff rates, often leading to on-site stormwater management systems for large developments.

The city also aggressively protects land within its watershed to improve the quality of its drinking water and offset some of the land lost to development, according to Phil Guerin, director of water and sewer operations for the city.

But Guerin noted that the built-up nature of Worcester, as well as the geology of the city, makes it difficult to decrease the amount of impervious surfaces. “There are lots of areas with shallow bedrock, a shallow water table, and it’s a pretty built-up city,” Guerin said.

Combating the Urban Heat Island Effect

A few years ago, scientists from NASA set out to understand the difference between surface temperatures in the cities of the Northeast and surrounding rural areas. Their research revealed that surface temperatures in the cities were an average of 13 to 16 degrees hotter than surrounding areas over a three-year period. In Providence, surface temperatures are about 21.9 degrees warmer than the surrounding countryside (NASA 2010). The compact size of Providence contributed to this heat island effect, which is caused by buildings retaining heat and by urban infrastructure such as pavement.

When it comes to combating the heat island effect, the answer is clear, says Carr of Clark University: “Trees, trees, trees. There are tons of studies that urban tree cover makes a tremendous difference in lowering temperatures, improving air quality, and—to some extent—helping with flooding.”

According to the U.S. Department of Agriculture, a healthy, 100-foot-tall tree can take 11,000 gallons of water from the soil and release it into the air again in a single growing season.

In 1907, the city of Providence recorded approximately 50,000 street trees, according to the local nonprofit Providence Neighborhood Planting Program (PNPP). The city currently has just half that amount—approximately 25,500 street trees—according to the sustainability dashboard on the City of Providence Sustainability website. A citywide tree inventory is underway.

In its Trees 2020 plan, Providence aims to increase the tree canopy 30 percent by 2020 and plant 200 trees annually. The city has partnered with PNPP, offering grants for tree planting and providing the curb cuts, tree pit, and trees for free. In addition, PNPP and the city offer the Providence Citizen Foresters program, which provides technical training focused on the care of young urban trees. PNPP has cofunded the planting of more than 13,000 street trees with more than 620 neighborhood groups since 1989.

“If people are engaged and want the tree, they’re more likely to care for it and nurture it,” said Bamberger. “You can plant the trees all day long, but if there’s no one there to care for them and nurture them, they’re not going to last long.”

Ryan echoes that sentiment, drawing from research he has been involved with on community gardens in Boston and Providence. “You often have outside groups come to cities and neighborhoods saying how wonderful green infrastructure is, but unless a community wants it— and wants to maintain it—it doesn’t sustain itself so well over time,” he says. “Green infrastructure needs to be both top-down and bottom-up. A bottom-up approach seems to have longer-term impact in terms of stewardship and making projects work.”

In Worcester, a robust tree-planting effort grew into a statewide success story. In 2008, the discovery of the invasive Asian longhorned beetle (ALB) in Worcester led to a massive eradication effort that would fell 35,000 trees in a 110-square-mile quarantine area in the city and adjacent towns. (Four years later, students at Clark University began studying the impact of the tree loss, noting that the heat island effect had increased in a neighborhood that had lost its trees, as did heating and air conditioning bills.)

An ambitious replanting effort known as the Worcester Tree Initiative kicked off in 2009, with the city and state Department of Conservation and Recreation (DCR) partnering to plant 30,000 trees in just five years in private yards, in parks, and along streets. The program recruits neighborhood tree stewards to care for and monitor the trees, and runs a Young Adult Forester program in the summer for at-risk youth.

The partnership has been so successful that the DCR has expanded it to other cities in Massachusetts through its Greening the Gateway Cities Initiative. This program is concentrated in areas within cities with lower tree canopy, older housing, and a larger renter population. DCR works with local nonprofits and hires local crews to plant trees for environmental benefits and energy efficiency. The program is currently active in Brockton, Chelsea, Chicopee, Fall River, Haverhill, Holyoke, Lawrence, Leominster, Lynn, New Bedford, Pittsfield, Quincy, Revere, and Springfield.

“The model was established in ALB areas and is now a successful model across the state,” said Ken Gooch, director of the DCR’s Forest Health Program. “We’ve planted thousands and thousands of trees.”

Facing Challenges

The city of Worcester’s zoning ordinance requires that trees be planted around the perimeter of parking areas abutting a street, park, or residential property and serving more than three residential dwellings. Additionally, interior tree plantings are required in surface lots with more than 16 spaces and the state’s Complete Streets Policy, enacted in March 2018, specifically calls out trees as an important part of the public street, noted Stephen Rolle, assistant chief development officer for the city.

But some neighborhoods are less amenable to trees, as utilities, power lines, and sidewalks on narrow streets compete for space. There are simply fewer places to plant trees in built-up cities, particularly the large shade trees providing the most environmental benefits. Urban rain gardens or bioswales often have to compete for space with utilities and parking areas too.

“There is valuable paved space downtown, and people are hesitant to let that parking space go to put in bioswales or street trees,” said Berard of the Green Infrastructure Coalition.

Rolle notes another challenge: low-intensity development is sometimes perceived as more expensive, because of installation costs or maintenance requirements. But “there’s quite a bit of evidence suggesting that the benefits of such improvements overall outweigh the costs,” he says. “It can be cheaper to pave it, but that doesn’t make it the right choice.”

Part of the Green Infrastructure Coalition’s advocacy includes support for a stormwater enterprise fund with a utility fee. Property owners pay into this fund based on the amount of impervious surface on their land, with the funds dedicated to projects including green infrastructure. But Berard admitted it’s a tough sell. “As a policy solution, it’s pretty much accepted to be the best way to fund programs,” he said. “But it’s politically unpalatable.”

As the two cities look ahead, more plans are taking shape. Worcester is engaged in a citywide master plan process that will consider adaptations to climate change. The city also received a $100,000 grant in 2018 to prepare a citywide climate change vulnerability assessment.

The Water and Sewer department is also developing a long-term plan to prioritize investments in water, wastewater, and stormwater infrastructure over the next 50 years, giving the department an opportunity to look at increasing stormwater capability through green infrastructure.

Meanwhile, the city of Providence has been updating its Hazard Mitigation Plan, with a major focus on climate preparedness, said Bamberger. As climate change bears down, she says, thinking ahead and planting the seeds for a greener city will be the key to vitality.

 “If you only have a day to prepare, you have [fewer] options . . . You may only get to batten down the hatches,” Bamberger said. “We do have some time to think strategically as to how we need to respond to these impacts. Integrating nature into urban design and supporting the natural systems we depend on is critical to creating a climate-resilient city.”

This article was published in the April 2019 print issue of Land Lines with the title “Great Adaptations: How Two Smaller Legacy Cities Are Embracing Green Infrastructure.”

Cyrus Moulton is a reporter for the Worcester Telegram & Gazette, where he covers urban and environmental issues, health, utilities, and transportation.

Photograph: Cars navigate heavy flooding under an aging Providence & Worcester Railroad bridge in Worcester, July 2018. Credit: Matthew Healey

References

City of Providence. “Sustainability Dashboard.” Open Data Portal. https://performance.providenceri.gov/stat/goals/r6yh-954f.

Hollingsworth, Torey, and Alison Goebel. 2017. Revitalizing America’s Smaller Legacy Cities: Strategies for Postindustrial Success from Gary to Lowell. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/publications/policy-focus-reports/revitalizing-americas-smaller-legacy-cities.

Mallach, Alan, and Lavea Brachman. 2013. Regenerating America’s Legacy Cities. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/publications/policy-focus-reports/regenerating-americas-legacy-cities.

State of Rhode Island. 2018. Resilient Rhody: An Actionable Vision for Addressing the Impacts of Climate Change in Rhode Island. Providence, RI: State of Rhode Island (July 2). http://climatechange.ri.gov/documents/resilientrhody18.pdf.

Voiland, Adam. 2010. “Satellites Pinpoint Drivers of Urban Heat Islands in the Northeast.” Washington, DC: NASA (December 13). https://www.nasa.gov/topics/earth/features/heat-island-sprawl.html.

La alcaldesa Hanna Gronkiewicz-Waltz, nacida en Varsovia, Polonia, dejó su marca en la ciudad, de 1,7 millones de habitantes. Fue electa en 2006, fue la primera alcaldesa mujer y hoy está en su tercer mandato, situación sin precedentes. Antes de asumir en su puesto, en el cual se enfrentó a temas controversiales, como la restitución de propiedades tomadas bajo el dominio nazi y comunista, Gronkiewicz-Waltz había sido presidenta del Banco Nacional de Polonia, vicepresidenta del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, miembro del Parlamento Polaco y presidenta de la Comisión del Tesoro del Estado. En noviembre de 2012, fue electa por un período de dos años para ser presidenta de Eurocities, una red de grandes ciudades europeas. Gronkiewicz-Waltz es profesora de leyes y economía en la Universidad de Varsovia, y ha publicado más de 40 obras académicas. Habló con Anthony Flint, miembro sénior del Instituto Lincoln, para este número de Land Lines.

Anthony Flint: El año pasado, el gobierno nacional propuso ampliar Varsovia mediante la incorporación de más de 30 distritos periféricos dentro de sus fronteras, y usted se opuso a esta idea. Según su opinión, ¿cuáles son los méritos de un enfoque más regional para la gobernación metropolitana?

Hanna Gronkiewicz-Waltz: El objetivo [de esa propuesta] era meramente político, ya que un partido detectó la oportunidad para obtener poder en Varsovia mediante los votos de la región. Querían ampliar el municipio [en un intento] por lograr que las personas del campo y los pueblos más pequeños votaran al siguiente alcalde de Varsovia. Nosotros protestamos, y en varios referéndum locales la gente dijo que no. Preferían seguir siendo independientes, con su propio gobierno local y su propio alcalde. 

La gente comprende que nuestras políticas metropolitanas han tenido éxito. Colaboramos como región mediante contratos y acuerdos, y dependemos de compartir la renta entre los 30 municipios [que conforman el área metropolitana]. El financiamiento se organiza mediante las Inversiones Territoriales Integradas, un programa de la UE, para estos municipios, y se invierte en todo, desde capacidad de administración hasta senderos para bicicletas. Ese es el modo en que generamos confianza mutua. Y funciona. Hay un esquema eficiente de transporte público vigente, bajo el cual la flota de la ciudad capital atiende a toda el área metropolitana. La gobernación metropolitana siempre debe respetar las necesidades de todos los miembros.

AF: ¿Cuáles son los elementos esenciales en su labor por mantener la buena salud física del municipio? ¿Cuál fue su experiencia en el sentido de la renta?

HGW: En el sentido de la renta, tenemos un impuesto inmobiliario, pero no es muy elevado, a pesar de que algunas personas se quejan. También tenemos un impuesto por alquiler, que se ajusta al valor de la propiedad. Una factura típica de impuestos por un departamento en el centro de la ciudad es de unos USD 400 al año. También está el impuesto a la propiedad comercial y otro para transacciones de derecho civil. Sin embargo, estos representan un bajo porcentaje del presupuesto total. La mayor fuente de renta es la proporción de la ciudad sobre los impuestos a las ganancias personales y corporativas, que ingresa directamente desde el gobierno central. Hay muchas necesidades de renta; por ejemplo, contribuimos al salario de los docentes y debemos mantener nuestra infraestructura.

AF: Hablando de infraestructura, ¿cómo afectará el cambio climático en Varsovia? ¿Qué hace la ciudad en términos de atenuación y adaptación?

HGW: Durante mucho tiempo, el combustible principal fue el carbón. Paso a paso, debemos alejarnos de esto, cambiar a gas natural y fuentes renovables. Primero, nos concentramos en el transporte: autobuses y tranvías nuevos y una segunda línea de metro. Estamos cambiando el material móvil, reemplazamos autobuses diésel por modelos eléctricos y con gas natural. La red se usa muchísimo: el 70 por ciento de los ciudadanos usa el transporte público. La modernización de la red de calefacción del distrito, que llega al 80 por ciento de los residentes, también es muy importante. En los últimos 10 años, se conectaron 10.000 hogares más al sistema. La calefacción de Varsovia se logra en dos plantas combinadas de calor y electricidad. Planeamos cambiar una de las plantas de carbón a gas, lo cual implicará una importante reducción en las emisiones de dióxido de carbono. Además, los individuos pueden solicitar subsidios para instalar fotovoltaicas, paneles solares y bombas de calor, y así reemplazar las estufas anticuadas. Este fue un programa muy popular, que disparó cientos de solicitudes. También estamos activos a nivel internacional: por ejemplo, somos parte del Pacto de los Alcaldes de la UE [dedicado a implementar iniciativas climáticas y energéticas].

AF: ¿Qué triunfos reconoce desde que se expandió el tránsito público? ¿Nota un éxito en sentido de cantidad de pasajeros y reducción en la congestión de tráfico?

HGW: En términos de que no haya autos, la gente sabe que llegará algún día, aunque tal vez llegue con mis sucesores. El modo en que se hizo en Londres (comenzaron con un piloto de un año) estuvo muy bien. La gente [de allí] decidió que prefería la tasa de congestión y apoyó la idea de que el dinero se destinara al tránsito. El transporte público es costoso. Hemos [logrado] muchísimo, porque el 85 por ciento de la inversión fue cubierta por fondos de la UE. Para los usuarios, es importante que sea bastante económico. Treinta dólares por mes es el precio aproximado para los usuarios de Varsovia, y las personas mayores pagan USD 20 por todo el año. El año pasado, empezamos a ofrecer transporte gratuito para estudiantes de hasta 15 años; es importante que las familias enseñen a los jóvenes que está bien ir en autobús. Tenemos carriles exclusivos para autobuses, 500 kilómetros de ciclovías y bicicletas compartidas. Incluso con todo eso, todavía hay congestión, aunque no es tan grave como antes.

AF: Al mismo tiempo que Varsovia accede a la lista de centros económicos, ¿cómo se enfrenta al aburguesamiento, ofrece viviendas asequibles y promueve una economía más inclusiva?

HGW: Tuvimos que empezar de cero. No había propiedad privada [bajo el control soviético]. A principios de los 70, había una política que permitía comprar una vivienda por el 10 por ciento de su valor. Yo fui la primera alcaldesa en detener [ese tipo de] venta de departamentos municipales. Al mismo tiempo, comenzamos a construir más viviendas: 3.500 departamentos nuevos en los últimos 10 años. Usamos el territorio de la ciudad y mantenemos bajos los costos de construcción; así, el alquiler no es tan caro para las personas. Yo viví en Knightsbridge [Londres] algunos años, y vi cómo las inversiones de desarrolladores extranjeros dispararon los precios de los departamentos. En Varsovia no tenemos eso: los precios de las viviendas aumentan de forma gradual, pero a un paso asequible. Otro problema es que muchos departamentos no fueron mantenidos. Por eso, la ciudad dirige las finanzas hacia la revitalización, en particular en los vecindarios más desatendidos. 

AF: ¿Cuáles fueron los efectos del mayor nacionalismo y el sentimiento antiinmigración en la economía, los impuestos y el gasto social de la ciudad?

HGW: El gobierno nacional decidió retirarse del acuerdo de que, bajo el sistema de cupos de la UE, Polonia aceptaría una cantidad proporcional de refugiados. Esto no ayudó, ya que abandonamos a nuestros aliados europeos en el medio de la crisis de refugiados. En general, [el sentimiento antiinmigración] puede desalentar las inversiones a mediano y largo plazo. Es algo muy malo, cuando alguien con un origen étnico diferente es atacado en un autobús, y también puede evitar que otros vengan a Polonia, empresarios incluidos. Por otro lado, Varsovia ya tiene muchos extranjeros que vienen como migrantes económicos, y la mayoría llega de Ucrania. Algunos son maestros, algunos son doctores; son niñeras o trabajan en las tiendas. También tenemos una cantidad importante de inmigrantes vietnamitas, y gente de Somalia, Etiopía y Chechenia. 

Para suplir la creciente necesidad de integración, la ciudad creó un centro multicultural, que ofrece cursos gratuitos de cultura e idioma. Es importante para la economía [que se reciban inmigrantes y se los capacite], porque ayuda a los residentes nuevos a integrarse mejor en nuestra sociedad. Como consecuencia, la economía y el mercado laboral mejoran. En Varsovia, el desempleo es del 1,7 por ciento. La economía local es próspera, y eso se evidencia en la gran cantidad de construcciones en la ciudad, que deben competir por los obreros. A nivel económico, definitivamente nos beneficiamos con la migración.

Fotografía: Ciudad de Varsovia / Ewelina Lach

En 2007, cuando Bradley Hill llegó a Flagstaff, Arizona, para ser el primer gerente de agua, la ciudad desértica alta había dedicado décadas a asegurarse un suministro de agua sostenible para la población, que aumentaba. Pero enseguida notó que faltaba un eslabón: “El grupo de planificación y el de agua no hablaban entre sí”, dice Hill, que hoy es director de servicios hídricos. “Los planificadores bosquejaban subdivisiones sin hablar con la gente de suministro de agua”.

Antes, había sido gerente de agua en Peoria, un suburbio importante de Phoenix; allí, había introducido un enfoque vanguardista e integrado de conservación de agua y planificación de suelo. Al intentar unir los puntos entre el crecimiento y el agua en Flagstaff, obtuvo el apoyo para introducir un enfoque similar de colaboración, que ha ayudado a la ciudad a planificar para suplir las necesidades de agua en el próximo siglo.

En el sudoeste de Estados Unidos, árido y de urbanización veloz, la planificación para la futura disponibilidad de agua cobró un nuevo sentido de urgencia, debido a la sequía de varios años, la tendencia al aumento de temperaturas y la incertidumbre de los cambios relacionados con el clima. A medida que aumenta la conciencia de la relación entre la demanda de agua y el ambiente construido, también lo hace la colaboración entre los planificadores urbanos y los especialistas en recursos hídricos. Se acumulan pruebas de que algunas herramientas, como planes maestros hídricos dedicados, nuevos enfoques en zonificación y planes cabales incluidos en políticas que tratan una amplia variedad de asuntos sobre el uso del agua, pueden ayudar a las comunidades a planificar mejor.

Pero todavía falta mucho. “Con la planificación de agua y de uso del suelo, estamos en el mismo lugar que hace años con los primeros desarrollos orientados al tránsito y de uso mixto”, dice Peter Pollock, exgerente de Programas del Oeste en el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y ex director de planificación en Boulder, Colorado. “[Estamos] intentando adivinar cómo será y cuáles serán nuestras necesidades de agua”.

En 2017, el Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua del Instituto Lincoln dirigió un repaso de más de 150 planes cabales de comunidades en Arizona y Colorado para evaluar cómo tratan al agua en el transcurso de la planificación del suelo, o si la tratan, directamente. Ambos estados exigen a todas las jurisdicciones locales que completen dichos planes; Arizona exige que estos integren los asuntos relacionados con el agua. Aun así, en la práctica, el equipo del Centro Babbitt detectó cierta carestía. “Muy pocos de los planes cabales incluyen verdaderas relaciones entre el agua y el suelo”, dice Erin Rugland, miembro investigador del Centro Babbitt, quien dirigió el análisis (Figura 1). “Una buena parte de la planificación del agua es muy superficial y general dentro de los planes cabales. Incluso las comunidades con un plan integrado de recursos hídricos tal vez no relacionan el suelo y el agua en el suyo”.

Sin embargo, algunas comunidades están modelando distintos enfoques. Rugland indica que Flagstaff cumplió con “todos los criterios de revisión” de su estudio, y notó que la ciudad se destaca en sus planes de conservación, proyecciones de demanda de agua y colaboraciones regionales. Y en Westminster, Colorado, los planificadores tienen nuevas formas de hacer números para cosechar mejores perspectivas sobre las futuras necesidades: “Westminster se ha destacado por incorporar el agua a los procesos de zonificación y desarrollo”, dice Rugland. Este es un repaso más detallado de las innovaciones que hay en curso en dos ciudades pequeñas cuyo crecimiento las somete a presiones importantes.

Los beneficios de la planificación integrada de suelo y agua

Según la Coordinated Planning Guide: A How-To Resource for Integrating Alternative Water Supply and Land Use Planning (Guía de planificación coordinada: un recurso práctico para integrar la planificación del uso del suelo y fuentes alternativas de agua, Fedak 2018), las comunidades que integran la planificación del uso del suelo y del agua informan múltiples beneficios. Estos son algunos de ellos:

• Aumentar la sustentabilidad del suministro de agua con costos reducidos.
• Asegurar suministros de agua, como agua reciclada, que no dependen del clima.
• Reducir la competencia por fuentes limitadas de agua.
• Resolver el conflicto entre los planes de uso del suelo, el desarrollo económico y el uso del agua regional o estatal.
• Mejorar los planes de administración del agua, el desarrollo de datos y los datos compartidos.
• Tratar las inundaciones urbanas, al integrar el diseño de desarrollo de bajo impacto en la planificación del uso del suelo.
• Aumentar la predictibilidad dentro del proceso de desarrollo.

Flagstaff, Arizona

Flagstaff se sitúa a 2.133 metros de elevación en la meseta del Colorado, en el norte de Arizona. En esencia, es una isla urbana desértica y alta, rodeada de miles de hectáreas de bosques nacionales, monumentos y otros terrenos públicos. Esta ciudad próspera alberga a 73.000 habitantes. Su población se disparó en un 25 por ciento entre 2000 y 2010; y, según las proyecciones estatales, esa cifra podría llegar a 90.000 en 2040. Las 16.575 hectáreas de la ciudad no tienen acceso al agua del río Colorado ni de ningún río activo, y la pronunciada sequía de la región limitó la precipitación anual promedio a unos escasos 559 milímetros. Además de todo eso, es el proveedor principal de agua de la región: también abastece a áreas no incorporadas del condado de Coconico. Como resultado, Flagstaff se enfrenta a “una de las situaciones hídricas más desafiantes del estado”, dice Brad Hill.

Esa es una afirmación elocuente, en un estado muy consciente de sus vulnerabilidades en lo que respecta al agua.

Arizona notó que se acercaban los problemas hace décadas. En 1980, la legislatura estatal aprobó la innovadora Ley de Administración de Aguas Subterráneas, en un intento por asignar con prudencia sus limitados recursos hídricos subterráneos. La legislación creó cuatro “áreas activas de administración” (AMA, por sus siglas en inglés), que luego se extendieron a cinco e incluyen áreas metropolitanas, como Phoenix y Tucson. Jeff Tannler, del Departamento de Recursos Hídricos de Arizona (ADWR, por sus siglas en inglés), lo explica: “Antes de registrar lotes o vender parcelas dentro de un AMA, los desarrolladores deben demostrar un suministro de agua garantizado por 100 años. Fuera de las AMA, un desarrollador debe revelar a los potenciales primeros compradores de los lotes sub-divididos si el suministro de agua es adecuado”.

Si bien el segundo punto es aconsejable por naturaleza (un territorio por fuera de un AMA se puede subdividir y vender sin un suministro adecuado de agua, siempre que se notifique al comprador), Tannler dice que ambos programas “consideran la demanda actual y prometida, además de las proyecciones de crecimiento; y ambas incorporan la planificación de suministro de agua a largo plazo”. La legislación posterior dio la posibilidad a ciudades y pueblos (o condados, por voto unánime de la administración pública) de adoptar una norma por la cual las reglas de suficiencia son obligatorias en la jurisdicción. Dos condados y dos ciudades de Arizona adoptaron dicha norma.

Una legislación más reciente a nivel estatal, la Ley de Crecimiento Más Inteligente Plus de 2000, exige a todas las jurisdicciones locales que desarrollen un plan cabal que describa un suministro físico de agua disponible, proyecte la demanda de agua según el crecimiento demográfico previsto y explique cómo la demanda futura de agua afectará al suministro. Esta legislación “fortaleció el modo en que se habla sobre el agua en los planes cabales para las ciudades grandes, como Phoenix y su área metropolitana”, dice Rugland. Sin embargo, ella hace una advertencia: debido al desfinanciamiento en el Departamento de Comercio de Arizona, que revisaba los planes cabales, hay poca supervisión en ciudades y pueblos más pequeños en lo que respecta a una buena planificación para relacionar el suelo con el agua.

Estas son algunas de las prácticas locales relacionadas con el agua que las jurisdicciones locales están incorporando a sus planes cabales: Tucson limita el sediento tepe, permite la reutilización de aguas grises para jardines y exige aparatos con agua de gran eficacia en los nuevos desarrollos; Chandler exige a los desarrollos no residenciales que exceden las asignaciones municipales de agua que soliciten una exención al ayuntamiento o compren su propia agua; y Peoria estableció una tasación económica por galón de agua para ayudar a evaluar el impacto de los nuevos desarrollos.

En este contexto, Flagstaff encontró sus propias soluciones. La ciudad perforó el primer pozo por fuera de sus límites en 1954, y a fines de los 90 empezó a hacerlo dentro de ellos. Los pozos son una fuente de aguas subterráneas complicada y costosa: perforar 610 metros de capas con la misma arenisca, lutita y caliza que conforman el Gran Cañón cuesta unos US$ 3 millones para cada pozo, explica Hill. Pero estos ayudan a que la ciudad no dependa tanto del agua de la superficie, como la de deshielo, que es poco confiable en momentos de sequía. Hoy, el agua subterránea representa cerca del 60 por ciento del total del agua de la ciudad.

En 2005, la ciudad hizo una inversión importante: adquirió Red Gap Ranch, una propiedad de 3.400 hectáreas ubicada 64 kilómetros al este, y garantizó un suministro de agua sostenible. El rancho, que limita con el territorio del pueblo navajo, ofrece mucha agua subterránea que podría suplir las demandas previstas para Flagstaff, con un impacto mínimo para el acuífero. La ciudad perforó 11 pozos en Red Gap Ranch, pero la idea de construir una tubería de 64 kilómetros para transportar el agua obtenida es ambiciosa, costosa y controversial.

Esos estudios de viabilidad siguen en curso, pero en 2012 Flagstaff completó uno que cuantificaba el total del suministro de agua con el objetivo de tener datos de base para el crecimiento. En 2013, el ADWR declaró que Flagstaff cuenta con una cantidad adecuada de agua para 100 años de suministro, incluido el Red Gap Ranch. Al año siguiente, los votantes aprobaron el Plan Regional Flagstaff 2030, un plan cabal para la ciudad y el condado que incluye un capítulo sobre recursos hídricos con metas y políticas relacionadas con estrategias de desarrollo de agua subterránea, infraestructura verde y financiamiento de infraestructura hídrica, además de información sobre, por ejemplo, uso de agua per cápita y por sector (Ciudad de Flagstaff 2014). La visión es que, para 2030, el suministro de agua se mantendrá mediante la conservación, la reutilización, tecnologías innovadoras de tratamiento y decisiones acertadas de desarrollo.

“Una de las cosas que Flagstaff hizo bien es que no esperamos a una crisis para empezar a planificar el agua”, dice Sara Dechter, gerente de planificación cabal. “Podemos desarrollar para los próximos 100 años, no 20, como la mayoría de estos planes”.

Todas las revisiones de planes por sitio administrativo o solicitudes de zonificación incluyen un análisis de impacto para determinar si se puede entregar agua al sitio mediante la infraestructura existente o si se necesita un nuevo pozo, y cómo funcionará el proyecto dentro del presupuesto hídrico de la ciudad. Una de las políticas vanguardistas es que la ciudad identificó proyectos de población en terrenos vacíos con mayor densidad y uso mixto a modo de planificación dentro del presupuesto hídrico, cuenta Daniel Folke, director activo de desarrollo comunitario. Estos proyectos “son más eficientes en cuanto a agua y energía que las subdivisiones unifamiliares”, dice. “La realidad es que esa forma de albergar a las personas es más eficiente con respecto al agua, debido a las eficiencias de escala” y otros factores. A continuación, se enumeran otras buenas prácticas de Flagstaff.

Administración de agua pluvial: Flagstaff exige prácticas de “desarrollo de bajo impacto” (DBI) para el agua pluvial en todas las nuevas subdivisiones, desarrollos comerciales e industriales, redesarrollo de sitios incumplidores y desarrollos de menos de 0,1 hectárea. Este es un esfuerzo por controlar la cantidad cada vez mayor de escorrentía de zonas impermeables.

Captación de agua de lluvia: en 2012 se adoptó una norma de captación de agua de lluvia que sentó precedentes en Arizona y llevó a revisar el desarrollo de bajo impacto y los manuales sobre agua pluvial. Flagstaff promueve las medidas de captación, como barriles y cisternas.

Jardinería: Flagstaff modificó el código de desarrollo del suelo para promover prácticas de desarrollo sostenible y principios de desarrollo inteligente para garantizar que se protejan los recursos y el espacio abierto, y admitir desarrollos más compactos. Esta revisión incluyó cambios en el código de jardinería para fomentar la creación de jardines sostenibles con el uso de plantas nativas, plantación por zonas según las necesidades hídricas e irrigación con aguas grises, recuperadas o de lluvia, en vez de agua potable.

Según Hill, saber que la ciudad posee un suministro de agua adecuado solo ofrece cierta dosis de confianza en la era del cambio climático, y la creatividad es cada vez más necesaria. A principios de 2018, el estado de Arizona, al estimar mediante proyecciones estatales un crecimiento de población de 7,1 millones a 9,7 millones para 2040, abrió una puerta nueva para algunas comunidades y actualizó las normas para permitir que el agua recuperada de las plantas de tratamiento de aguas residuales se someta a un tratamiento avanzado para que se use como agua potable.

“Sabemos que [la tubería de Red Gap] puede costar unos US$ 250 millones, y ese suministro cubriría el 100 por ciento de las demandas en el futuro”, dice Hill. Por otro lado, la ciudad podría gastar más de US$ 100 millones en la construcción de una instalación avanzada de tratamiento para agua reciclada con el objetivo de alcanzar una parte de sus futuras necesidades, indica. “Si bien no tenemos que hacer nada de esto mañana, lleva mucho tiempo establecer los marcos económico y legal para dicha infraestructura”.

Dice que, por ahora, con los suministros actuales la ciudad tiene agua suficiente para 100 años y hasta 106.000 residentes. Si la ciudad crece más que esa cantidad, necesitará un nuevo suministro de agua. “Gracias a las políticas de la ciudad, hoy podemos pensar en cómo tener un suministro sostenible de agua para el futuro”, dice. “Tenemos que planificar con antelación”.

Westminster, Colorado

Westminster, Colorado, se encuentra a casi 1.130 kilómetros al noreste de Flagstaff, a mitad de camino entre Denver y Boulder, sobre el ajetreado corredor de transporte US 36. Se encuentra a 1.640 metros de altura, las precipitaciones y nevadas son de apenas 406 milímetros por año, y cuenta con 114.000 habitantes. La ciudad se posiciona como el próximo centro urbano para el área metropolitana. Un distrito de 93 hectáreas con uso mixto conocido como Downtown Westminster, que se erige sobre un centro comercial abandonado, podría albergar hasta 12.000 residentes nuevos en unos pocos años. Según el Concejo Regional de Gobiernos de Denver, otras cuatro zonas con crecimiento urbano en la ciudad (de 8.805 hectáreas) podrían abrazar la densidad de población para llegar al límite de habitantes, con una cantidad prevista de 157.000 residentes para 2040 (Figura 2). El objetivo de la ciudad a largo plazo es tener 0,04 kilómetros cúbicos de agua disponible. Los suministros actuales no alcanzarán esta demanda prevista; la ciudad analiza los objetivos demográficos y la potencial diferencia, y se concentra en cómo predecir las necesidades futuras con mayor precisión.

Westminster sabe lo que es necesitar agua. A principios de los 60, mientras esperaba que se completara un embalse y sentía la presión de un verano largo y caluroso tras una década de crecimiento rápido, la ciudad recurrió a usar agua de zanja como fuente de agua potable. Esto llevó a la Marcha de las Madres en el ayuntamiento, en la cual las mujeres locales protestaron por obtener agua potable segura para sus hijos. Según Anita Seitz, miembro del ayuntamiento, esta acción hizo que Westminster se esforzara por mejorar la cantidad y la calidad de su agua.

Desde entonces, Westminster se convirtió en líder en planificación hídrica entre las comunidades de Front Range, una región en el extremo este de las Montañas Rocosas que alberga a más del 80 por ciento de los residentes del estado y se define por un corredor urbano que circula de norte a sur e incluye a Fort Collins, Boulder, Denver, Colorado Springs y Pueblo. La ciudad está preparando un modelo de integración de planificación de suelo y agua mediante las políticas, los códigos y las regulaciones de su plan cabal, con zonificación y prácticas de desarrollo, jardinería y planes de mejora de capital.

La ubicación de Westminster representa el corazón de una región asediada por la sequía, el aumento de temperaturas y crecimiento urbano rápido. Se prevé que, para 2040, la población de Colorado se duplique y alcance las 10 millones de personas; eso aumentará muchísimo la demanda de agua. La mayoría de esas personas vivirán en Front Range, y la mayor parte del agua les llegará por tuberías a través de las Rocosas del otro lado de la Divisoria Continental. Si bien es un estado del nacimiento del río, para 2050, Colorado podría enfrentarse a una diferencia anual entre el suministro y la demanda de agua de más de 0,6 kilómetros cúbicos, según el análisis realizado para el Plan Hídrico de Colorado, adoptado por el estado en 2015. Dada esta situación de diferencia, el Plan Hídrico de Colorado exige que se capacite a los gobiernos locales para promover las buenas prácticas de gestión en la planificación del uso del suelo y la administración, eficiencia y conservación del agua. Estos son algunos de sus objetivos: para 2025, el 75 por ciento de los coloradeños vivirían en comunidades que hayan incorporado medidas para ahorrar agua en la planificación del uso del suelo.

“Esa legislación de verdad motivó a las comunidades y ofreció liderazgo para hacer cambios”, dice Kevin Reidy, especialista técnico en conservación del agua para la Junta de Conservación de Agua de Colorado (CWCB, por sus siglas en inglés), el organismo estatal que administra una serie de talleres y seminarios virtuales financiados por subsidios sobre el agua y planificación orientados a líderes municipales.

Westminster actualizó su plan cabal de uso del suelo en 2004 para mejorar la convergencia entre los recursos y el desarrollo del suelo. El plan incluía revisión de la estructura del costo de conexión para que reflejara el uso del agua y de los requisitos de jardinería para los materiales que usan poca agua, relación entre el uso del agua y las parcelas de tierra mediante datos de sistemas de información geográfica (GIS) y más informes para el ayuntamiento sobre el suministro de agua y las proyecciones de demanda. El plan cabal de 2013, que se está actualizando, se centraba en el crecimiento estratégico y la densidad en cinco zonas urbanas, que incluyen el nuevo centro (Ciudad de Westminster 2013). El Plan de Suministro de Agua de 2014 usaba el plan cabal para modelar el desarrollo y el crecimiento proyectados.

“La mayoría de las ciudades proyectan el uso futuro per cápita, por persona” porque calculan toda el agua y la dividen por la población, afirma Drew Beckwith, especialista en agua para obras y servicios públicos de la ciudad. “Es un cálculo muy lineal. El problema de eso es que es importante tener en cuenta cómo será un nuevo desarrollo”. Dice que Westminster es una de las primeras ciudades de Colorado en vincular el uso del agua al desarrollo en su plan cabal. “La ciudad calculó los impactos del agua para todos los tipos de edificios según datos existentes. Sabemos que una oficina usa 1.973 metros cúbicos de agua al año, un campo de golf 3.083 metros cúbicos y un edificio del centro con varios pisos y uso mixto 6.660 metros cúbicos. Cuando se establece el plan cabal y el ayuntamiento lo adopta, es muy directo. La zonificación y la disponibilidad, y el costo del agua son lo más importante en las decisiones de planificación y desarrollo”.

El agua también se integra a las actividades diarias de planificación, afirma Beckwith. El departamento de obras y servicios públicos se reúne todas las semanas con desarrollo comunitario, edificios, incendios, ingeniería, transporte, desarrollo económico y otros departamentos para debatir propuestas de desarrollo y problemas técnicos. Repasan los problemas de políticas todos los meses y se reúnen todos los años con el ayuntamiento para evaluar el agua necesaria para seguir creciendo. Las siguientes son otras buenas prácticas.

Costos de conexión: Westminster adjudica costos de conexión según las estimaciones por el tipo de empresa y los metros cuadrados, con el objetivo de considerar con precisión el impacto de dicha empresa en el suministro de agua. La estructura de costos de conexión se basa en el uso del agua a partir de una hoja de datos sobre aparatos de plomería; entonces, hay un incentivo por tener aparatos que preservan el agua.

Reuniones de desarrollo previas a la aplicación: se alienta a los desarrolladores a asistir a reuniones gratuitas previas a la aplicación con personal de los departamentos de servicios públicos e hídricos, planificación comunitaria y otros, a fin de debatir temas del código y la manera en que su edificio y el diseño del sitio se pueden beneficiar con aparatos de plomería muy eficientes y jardinería que aprovecha el agua, a los efectos de reducir los costos basados en las demandas previstas de agua. En todas las aprobaciones de proyectos se consideran los impactos sobre el suministro de agua.

Regulaciones en la jardinería: Westminster tiene un programa de inspección posterior a la ocupación para garantizar la presencia de jardinería con uso eficiente de agua en el desarrollo. Las alteraciones se tratan como incumplimiento del código y pueden generar cargos por delitos menores y multas.

“La integración del agua en el uso del suelo nos concientiza mucho más sobre el impacto del desarrollo en nuestra cartera de recursos hídricos”, dice Beckwith. “La mayoría de las ciudades de Front Range tienen determinada cantidad de agua, y no pretenden obtener más porque es muy difícil y costoso. Ahí es donde entra la conservación”. En 2012, Westminster analizó el impacto de sus labores de conservación entre 1980 y 2010; en ese período, su población se duplicó: de unos 53.000 a 106.000 habitantes. La cantidad de agua usada a diario por persona se redujo en un 17 por ciento, y eso fue esencial para ayudar a Westminster a evitar la necesidad de construir nuevas instalaciones y comprar suministros adicionales de agua, que implican millones en gastos.

Diálogo de Keystone sobre el agua y el crecimiento en Colorado

Después de que se aprobó el Plan Hídrico de Colorado en 2015, hubo una oleada de actividades integradas relacionadas con el agua y el suelo, pero en realidad el trabajo había comenzado años antes. A partir de 2010, los líderes de la Junta de Conservación de Agua de Colorado y el Departamento de Asuntos Locales del estado, los Institutos Lincoln y Sonoran, el Centro de Leyes para Uso del Suelo de la Universidad Pace y el Centro de Políticas Keystone se unieron para el Diálogo sobre el agua y el crecimiento en Colorado. Desarrollaron un grupo de interesados que también incluye a planificadores de la ciudad y el condado, especialistas en agua y funcionarios públicos, el Concejo Regional de Gobiernos de Denver, el Instituto de Uso del Suelo de las Montañas Rocosas, Western Resource Advocates, servicios públicos de agua, universidades, organizaciones medioambientales y otros. Surgió un grupo nuclear de interesados bajo el nombre Land and Water Planning Alliance, con el objetivo de continuar la investigación y la capacitación del Diálogo en planificación de suelo y agua. El Instituto Lincoln, a través del Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua, ofrece asistencia económica y técnica para las labores de la Alianza.

En 2016, el Centro de Políticas Keystone, con el apoyo de los Institutos Lincoln y Sonoran, ofreció un programa de planificación de escenarios para los interesados de Front Range, enfocados en integrar la planificación del suelo y el agua. El objetivo era desarrollar estrategias para reducir la demanda de agua y cerrar la brecha relacionada con el agua de Colorado. La pregunta fundamental era: ¿cómo pueden ayudar los cambios en la forma urbana y en las prácticas de jardinería para suplir la futura demanda urbana de agua en Front Range?

Como parte del programa, Ray Quay, del Centro de Decisiones para una Ciudad Desértica de la Universidad Estatal de Arizona, y ex vicedirector de planificación y vicedirector de servicios hídricos en Phoenix, presentó su estudio sobre uso de agua en la zona de Denver según densidades, tipos de edificios y prácticas de jardinería. Según el estudio, la reducción máxima que se podría alcanzar en el uso de agua al aumentar la densidad era de alrededor del 20 por ciento, y se podría alcanzar una reducción del 10 por ciento con pequeños aumentos en la densidad. También demostró que los gobiernos locales podrían alcanzar los mismos niveles de reducción mediante restricciones en el consumo de agua al aire libre, códigos de jardinería y prácticas de irrigación, con una certeza mucho mayor.

Acerca del resultado de integrar la planificación de agua y suelo, Quay dice: “Las fuentes de agua son limitadas, y . . . con el crecimiento, se necesitará más agua. No se puede sostener el crecimiento con la conservación del agua”. Dice que las comunidades se deben concentrar en qué tipo de crecimiento y economía quieren, y en cómo asignar los suministros de agua para el crecimiento que esperan. Y, principalmente, concluye que “deben hacerlo antes de que necesiten agua”.

El trabajo de todos los socios involucrados en estas conversaciones ha generado cambios notorios y ayudó a crear un consenso acerca de la necesidad de integrar la planificación de suelo y agua en todo el estado, dice Matt Mulica, facilitador de políticas del Centro de Políticas Keystone. Dice que la planificación exploratoria de escenarios del Diálogo y un informe de Keystone (Centro de Políticas Keystone 2018) acerca del proceso ayudaron a las comunidades con estrategias como la planificación de mayor densidad, el desarrollo de nuevas métricas sobre el uso del suelo y el agua, y la oferta de incentivos para desarrollos compactos y jardines con poco uso de agua. La Land Use Leadership Alliance del Centro de Leyes para Uso del Suelo de Pace, la división de Colorado de la Asociación Americana de Planificación y la asociación medioambiental sin fines de lucro Western Resource Advocates, con base en Boulder, también ofrecieron capacitación en temas como planes cabales que asignen áreas prioritarias para el crecimiento y la conservación, patrones de desarrollo para el uso del suelo con uso eficiente del agua, desarrollo de focos y población en terrenos vacíos y límites del crecimiento urbano.

La ciudad utiliza un modelado por computadora para determinar cuánta agua puede producir el sistema hoy y la probabilidad de que la ciudad pueda abastecer esa cantidad en un año, dice Sarah Borgers, gerente de recursos y administración hídrica para el departamento de obras y servicios públicos de la ciudad. “Analizamos estas preguntas en miles de iteraciones antes de lanzar [nuestro] proceso de actualización del plan cabal, a modo de marco para que podamos empezar a asignar agua a ciertas partes de la ciudad que la necesitarán”. La ciudad también encargó un estudio paleohidrológico de los anillos de árboles de 500 años que se encuentran en Front Range para comprender los ciclos pasados y las futuras posibilidades de sequía.

“Hemos incorporado el abastecimiento de agua a la planificación del suelo en los últimos dos planes cabales de 2004 y 2013, pero necesitamos asegurarnos de que estamos planificando para el crecimiento”, dice Andrew Spurgin, planificador principal a largo plazo de Westminster. Spurgin hace eco de muchos otros en la cuenca del río Colorado y dice que el cambio climático agrega otra capa de incertidumbre. “Una pregunta relacionada con el cambio climático es: ‘¿Para qué nivel de riesgo debemos planificar?’”, dice. Westminster participó en el Diálogo sobre Agua y Crecimiento de Keystone (ver página 47), y ha planificado escenarios con expertos y en colaboración con departamentos clave de la ciudad. También, en 2017 participó en el programa Growing Water Smart, organizado por los Institutos Lincoln y Sonoran en el Centro de Políticas Keystone.

Seiz, miembro del ayuntamiento, dice que todo forma parte de una labor “por garantizar que las decisiones que tomamos hoy permitan a nuestra comunidad seguir ofreciendo buena calidad de vida”. Seiz, quien participó en la planificación de escenarios de Keystone y en talleres dirigidos por la Land Use Leadership Alliance, dice que integrar el uso del suelo y la planificación del agua lleva tiempo, pero vale la pena. “Creemos que ayuda a planificar los recursos y, a largo plazo, al presupuesto fiscal y el uso final del suelo”, dice. “Obtenemos un mejor desarrollo, y esto construye nuestra resistencia como ciudad”.

Kathleen McCormick, directora de Fountainhead Communications en Boulder, Colorado, escribe con frecuencia sobre comunidades saludables, sostenibles y con capacidad de recuperación.

Fotografía: Un distrito de 93 hectáreas con uso mixto conocido como Downtown Westminster, que se erige sobre un centro comercial abandonado, podría albergar hasta 12.000 residentes nuevos en unos pocos años. Crédito: City of Westminster

Referencias

Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua. Próximamente. “Incorporating Water into Comprehensive Plans in Colorado Communities.” Phoenix, Arizona: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Ciudad de Flagstaff, Arizona. 2014. “Regional Plan 2030.” Modificado en 2018. https://www.flagstaff.az.gov/2945/The-Plan.

Ciudad de Westminster, Colorado. 2013. “Comprehensive Plan.” Modificado en 2015; actualización pendiente en 2018. https://www.cityofwestminster.us/Portals/1/Documents/Government%20-%20Documents/Departments/Community%20Development/Planning/COMPLETE%20Comp%20Plan_2015%20Update_WEB.pdf.

Departamento de Recursos Naturales de Colorado. s.f. “Drought Planning Toolbox.” Junta de Conservación de Agua de Colorado (sitio web). http://cwcb.state.co.us/technical-resources/drought-planning-toolbox/Pages/main.aspx.

Fedak, Rebecca, Drew Beckwith, Derek Hannon, Amelia Nuding, Russ Sands, Shelby Sommer y Linda Stitzer. 2018a. Coordinated Planning Guide: A How-To Resource for Integrating Alternative Water Supply and Land Use Planning. Denver, Colorado: Water Research Foundation. http://www.waterrf.org/PublicReportLibrary/4623B.pdf.

———. 2018b. Integrating Land Use and Water Resources: Planning to Support Water Supply Diversification. Denver, Colorado: Water Research Foundation. http://www.waterrf.org/PublicReportLibrary/4623A.pdf.

Friends of the Verde River. 2017. “Local Land Use Planning Toolbox.” https://verderiver.org/local-land-use-planning-toolbox/.

Centro de Políticas Keystone. 2018. “Colorado Water and Growth Dialogue Final Report.” (septiembre). http://www.keystone.org/wp-content/uploads/2018/10/CO-Water-and-Growth-Dialogue-Final-Report_September-2018.pdf.

Estado de Colorado. 2015. Colorado’s Water Plan (noviembre). https://www.colorado.gov/pacific/cowaterplan/plan.

Durante seis siglos, un pueblo llamado Hohokam habitó en el centro de Arizona. Entre muchos otros logros, crearon una especie de imperio hidráulico, como una telaraña de canales que debían llevar agua de los ríos Gila y Salado, afluentes del poderoso Colorado, hasta sus tierras agrícolas. Con el tiempo, los hohokam abandonaron sus campos y canales.

Hasta hoy, el motivo es incierto, pero el historiador Donald Worster supuso alguna vez que la tribu, productiva, pero condenada, “sufrió las consecuencias políticas y medioambientales de la grandeza” (Worster 1985).

Grandeza. Es la palabra perfecta para describir no solo la cuenca del río Colorado, sino también gran parte de la geografía, historia, cultura, política y desafíos asociados con ella.

El Colorado se destaca por su complejidad absoluta entre los ríos de los Estados Unidos de América, y tal vez del mundo. En esta cuenca, de 622.000 kilómetros cuadrados, un doceavo de la masa continental de EE.UU., existen grandes diversidades, lugares con temperaturas infernales y amplitud glacial. Toda esa extensión, salvo 5.200 kilómetros cuadrados, se encuentra en los Estados Unidos. Apenas un 10 por ciento de esa masa continental que, en gran parte, es una banda elevada de 2.700 a 3.300 metros en las Montañas Rocosas, produce el 90 por ciento del agua del sistema.

Abundan las infraestructuras hidráulicas en casi todos los codos de los 2.300 kilómetros del río. Los primeros desvíos ocurren en el nacimiento mismo, en el Parque Nacional de las Montañas Rocosas, antes de que el río se pueda considerar realmente un arroyo. En el río Colorado se erigieron catorce represas, y cientos más en sus afluentes. La represa Hoover debe ser la más conocida; es un gigante a media hora en auto de Las Vegas. El Buró de Reclamación de EE.UU. (USBR) la construyó en la década de 1930 para contener las inundaciones de primavera; así, creó un embalse que hoy se conoce como lago Mead. Unos 480 kilómetros río arriba, se encuentra el lago Powell, un segundo embalse masivo. Es el resultado de la represa del Cañón de Glen, construida en los 60 con el objetivo de ofrecer a los cuatro estados de la cuenca alta (Colorado, Nuevo México, Utah y Wyoming) un medio para almacenar el agua que habían acordado entregar a Arizona, California y Nevada, los estados de la cuenca baja, y a México.

En su capacidad máxima, ambos embalses (los más grandes del país) pueden contener cuatro años de caudal del río Colorado. Un artículo reciente sugiere que ambos embalses se podrían considerar como uno gigante, dividido por una “acequia gloriosa” (CRRG 2018). Esa acequia es el Gran Cañón, que este año celebra el primer centenario de haber sido declarado parque nacional.

Las represas, embalses, túneles y acueductos del Colorado proveen de agua a 40 millones de personas en siete estados de EE.UU. —más del 10 por ciento de los estadounidenses— y dos estados mexicanos. Además, el agua del río nutre a más de 2 millones de hectáreas de tierras agrícolas dentro y fuera de la cuenca. Los residentes de Denver, Los Ángeles y otras ciudades fuera de la cuenca dependen del río; las cosechas de campos que llegan prácticamente hasta Nebraska aprovechan las exportaciones y los desvíos por fuera de ella.

El río ofrece un recurso cultural y económico para 28 tribus dentro de la cuenca. En la cuenca y a su alrededor la economía mueve US$ 1,4 billones. Esto incluye los cañones innivadores de Vail y Aspen, el espectáculo hídrico nocturno del Bellagio, en Las Vegas, y la industria aeronáutica del sur de California. En toda la extensión del río hay más de 225 sitios recreativos federales que atraen a visitantes deseosos de probar suerte en pesca, canotaje o senderismo, o que solo quieren ver el paisaje. Este río y el territorio circundante tienen gran presencia en la imaginación pública.

Se trata de una red hidráulica grande, complicada y, ahora, vulnerable. A comienzos del s. XXI, el río ya era una esponja exprimida al máximo; el agua casi nunca llegaba al Golfo de California.

El veloz crecimiento demográfico, el aumento de la temperatura y la disminución de los caudales presionan al sistema y obligan a los administradores y usuarios a trazar planes creativos y vanguardistas que consideren tanto el suelo como el agua. El Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua del Instituto Lincoln alienta este enfoque con brío. “Estamos intentando tener un pensamiento más holístico, al considerar la administración y la planificación de recursos de suelo y agua juntos”, dice Faith Sternlieb, gerente de programa en el Centro Babbitt. “Estas son las bases sobre las cuales se han considerado y creado las políticas hídricas en la cuenca del río Colorado, y estas son las raíces que debemos alimentar para un futuro hídrico sostenible”.

La doma del Colorado

La necesidad de alimentar las raíces ha empujado el desarrollo de la cuenca del río Colorado desde que las primeras personas comenzaron la labranza en el lugar. Los hohokam, mojave y otras tribus construyeron sistemas de canales de diversa complejidad para irrigar sus campos. A fines del s. XIX, nació el interés federal por intervenir el río para estimular la producción agrícola. Hacia 1902, el Departamento del Interior de EE.UU. (DOI, por sus siglas en inglés), había creado lo que hoy es el Buró de Reclamación. Durante el s. XX, el buró se convirtió en el principal constructor e inversor de proyectos sobre agua para agricultura en toda la cuenca.

La represa Laguna Diversion, la primera del río Colorado, empezó en 1904, y unos años más tarde entregaba agua cerca de Yuma, Arizona. Yuma está en el desierto de Mojave, donde se unen Arizona, California y México. Allí, las temporadas largas de crecimiento, casi sin heladas, se combinan con suelos fértiles y el agua del río Colorado, con lo cual la productividad es extraordinaria. Hoy, los productores agrícolas de la zona de Yuma, en Arizona, y el Valle de Imperial, en California, anuncian que, en invierno, cultivan entre el 80 y el 90 por ciento de los vegetales verdes y otros de los Estados Unidos y Canadá. La Coalición de Agua Agrícola del Condado de Yuma, en Arizona, declara que esta zona es para la agricultura del país lo que Silicon Valley es para la electrónica, y lo que Detroit era para los automóviles (YCAWC 2015).

En total, entre 1985 y 2010 la irrigación representó el 85 por ciento de toda el agua tomada de la cuenca (Maupin 2018). Hoy, la agricultura sigue representando entre el 75 y el 80 por ciento del total de agua extraída. Esta mantiene cultivos en línea, como maíz, y el cultivo perenne de alfalfa, que se siembra desde Wyoming hasta México. Gran parte de los cultivos van al ganado: en un informe de 2013, el Pacific Institute estimó que el 60 por ciento de la producción agrícola de la cuenca alimenta a ganado cárnico y lechero y a caballos (Cohen 2013). La agricultura siempre fue y seguirá siendo una parte esencial del rompecabezas del río Colorado (Figura 1).

Pero casi al instante que el Buró de Reclamación empezó a desviar agua para la agricultura, surgieron otras necesidades, desde producir electricidad hasta saciar la sed de la floreciente Los Ángeles. A principios de los 20, los siete estados del árido oeste del país se dieron cuenta de que debían encontrar una forma de compartir un río que se convertiría en “la masa de agua más disputada del país y, probablemente, del mundo”, según escribiría más tarde Norris Hundley, el fallecido excelso historiador del río (Hundley 1996). Años después, Hundley hizo una referencia famosa a la zona, como una “cuenca de contención” (Hundley 2009).

Hoy hay decenas de leyes, tratados y otros acuerdos y decretos llamados, en conjunto, la Ley del Río, que rigen el uso del agua de la cuenca del río Colorado. Estas incluyen leyes medioambientales federales, un tratado sobre la salinidad, enmiendas a tratados, un caso en la Corte Suprema de EE.UU. y convenios interestatales. Ninguno de ellos es más fundamental que el Convenio del Río Colorado de 1922, que aún hoy rige la proporción anual de agua que obtiene cada estado (Figura 2). Los representantes de los siete estados de la cuenca se encontraron para negociar las cláusulas en unas reuniones agotadoras cerca de Santa Fe. Los impulsaban la ambición y el miedo.

La ambiciosa California necesitaba fuerza federal para domar el río Colorado si quería alcanzar su potencial agrícola. Los Ángeles también tenía aspiraciones. En las primeras dos décadas del siglo, había crecido más del 500 por ciento y quería la electricidad que podría obtener de una represa grande en el río. Unos años más tarde, también decidió que quería el agua misma. Para pagar esta represa gigante, California necesitaba ayuda federal. El Congreso solo aprobaría dicha asistencia si California garantizaba el apoyo de los otros estados del sudoeste.

Los otros estados de la cuenca actuaron por miedo. Si en el río Colorado se aplicaba el sistema jurídico “primero en el tiempo, primero en derecho” de apropiación previa que utilizaban los estados occidentales, California y tal vez Arizona podrían cosechar todos los frutos. Los estados en la cabecera de la cuenca del río, entre ellos Colorado, se desarrollaban con demasiada lentitud como para beneficiarse de sus inviernos largos y nevosos. Delph Carpenter, un niño agrícola de Colorado que se convirtió en abogado hídrico, forjó el consenso. Se asignaron 9,2 kilómetros cúbicos a cada cuenca, la alta y la baja, con un total de 18,5 kilómetros cúbicos. México también necesitaba agua, y el convenio supuso que vendría de aguas excedentes. Un tratado posterior entre ambas naciones especificó que 1,8 kilómetros cúbicos irían para México.

Por otro lado, el Convenio del Río Colorado hacía una alusión, pero no más que eso, a lo que luego los escritores llamaron la espada de Damocles que pendía sobre estas asignaciones: agua para las reservas de las tribus indígenas de la cuenca. En 1908, la Corte Suprema de EE.UU. había declarado que, cuando el Congreso asignaba un territorio para una reserva, se asignaba de forma implícita agua suficiente para satisfacer el propósito de dicha reserva, lo que incluye la agricultura. Ese decreto no determinó las cantidades que se necesitaban. Hoy, los derechos de aguas de las tribus conforman 2,9 kilómetros cúbicos, y en muchos casos superan en prioridad a todos los otros usuarios en las asignaciones de los estados individuales (Figura 3). Es un quinto del caudal total del río. Es importante notar que aún no se resolvieron las asignaciones específicas para algunas de las tribus más grandes.

Los legisladores del convenio de 1922 incurrieron en una suposición grande y con un defecto fatal: que había suficiente agua para abastecer las necesidades de todos. Entre 1906 y 1921, el promedio de caudales anuales fue de 22,2 kilómetros cúbicos. Pero ya en 1925, apenas tres años después de la creación del convenio y a tres años de la aprobación en el Congreso, un científico del Servicio Geológico de EE.UU. llamado Eugene Clyde La Rue entregó un informe según el cual el río no podría entregar agua suficiente para satisfacer estas esperanzas y expectativas. Otros estudios del mismo momento llegaron a las mismas conclusiones.

Tenían razón. En un período más largo, entre 1906 y 2018, el río entregó en promedio 18,2 kilómetros cúbicos por año. Los promedios cayeron a 15,1 kilómetros cúbicos en el s. XXI, en medio de una sequía de 19 años. En el último año hídrico, que terminó en septiembre de 2018, el río alcanzó apenas 5,6 kilómetros cúbicos. Eso es 0,02 kilómetros cúbicos más de la asignación anual de California.

Un río compartido

A fines de 1928, el Congreso aprobó la Ley para el Proyecto del Cañón Boulder. La legislación logró tres puntos importantes: autorizó la construcción de una represa en el cañón Boulder, cerca de Las Vegas, que luego se llamó represa Hoover. También autorizó la construcción del Canal Todo Américano, esencial para desarrollar las productivas tierras de cultivo del Valle de Imperial, en California; hoy, esa zona es la principal usuaria del agua del río Colorado. Por último, la Ley para el Proyecto del Cañón Boulder dividió las aguas entre los estados de la cuenca baja: 5,4 kilómetros cúbicos al año para California, 3,4 kilómetros cúbicos para Arizona y 0,03 kilómetros cúbicos para Nevada. En ese momento, Las Vegas contaba con menos de 3.000 habitantes.

A medida que avanzó el s. XX, los estados en la cabecera del río también construyeron represas, túneles y más infraestructura hidráulica. En 1937, el Congreso aprobó financiar el proyecto Colorado-Big Thompson, lo que el historiador David Lavender consideró “una violación masiva a la geografía”, que pretendía desviar las aguas del río Colorado a granjas en el noreste de Colorado, por fuera de la cuenca hidrológica. En 1956, el Congreso aprobó la Ley sobre el Proyecto de Almacenamiento del Río Colorado y autorizó un puñado de represas, entre ellas la del Cañón de Glen.

Solo Arizona quedó afuera. Se había opuesto con fervor al convenio de 1922, y entonces, quedó como rebelde. Sus representantes en el Congreso se opusieron a la represa Hoover y, en 1934, el gobernador Benjamin Moeur llegó a enviar la Guardia Nacional del estado para oponerse de manera llamativa a la construcción de otra represa río abajo, que daría agua a Los Ángeles. “Para simplificarlo, los habitantes de Arizona temían que quedara poca agua para ellos luego de que la cuenca alta, California y México obtuvieran lo que querían”, explica Hundley (Hundley 1996). Al final, en 1944 (el mismo año en que EE.UU. y México llegaron a un acuerdo sobre la cantidad de agua que recibiría este último), los legisladores de Arizona sucumbieron a las realidades políticas. Se necesitaría cooperación, y no enfrentamientos, para que el estado obtuviera ayuda federal en el desarrollo de su parte del río. Por fin, el convenio tenía la firma de los siete estados.

Arizona acabó por recibir su gran porción de la torta del río Colorado en los 60. Una decisión de la Corte Suprema de EE.UU. de 1963 (uno de varios casos de Arizona contra California en varias décadas) confirmó que Arizona tenía derecho a 3,4 kilómetros cúbicos, tal como había especificado el Congreso en 1928, junto con toda el agua de sus propios afluentes. Esto es lo que Arizona había querido desde siempre. En 1968, el Congreso aprobó la financiación del masivo Proyecto de Centro Arizona, que dio como resultado la construcción de 494 kilómetros de acueductos de concreto para llevar agua del lago Havasu hasta Phoenix y Tucson, y los productores que se encontraran en el camino. California apoyó la autorización, con una condición: en tiempos de escasez, seguiría teniendo prioridad para hacer valer su derecho a 5,4 kilómetros cúbicos. Por está razon, Arizona luego estableció una autoridad bancaria para almacenar agua del río Colorado en acuíferos subterráneos, lo cual proporciona una seguridad al menos parcial ante futuras sequías.

Los estados de la cuenca alta habían llegado a un acuerdo sobre cómo distribuir sus 9,2 kilómetros cúbicos sin fricciones notables: Colorado 51,75 por ciento, Utah 23 por ciento, Wyoming 14 por ciento y Nuevo México 11,25 por ciento. Como explicó Hundley, usaron porcentajes debido a la “incertidumbre sobre cuánta agua quedaría una vez que la cuenca alta cumpliera con la obligación hacia los estados de la cuenca baja” y México. Consideraron que las fluctuaciones en el caudal del río podrían significar que algunos años tendrían menos de 9,2 kilómetros cúbicos para repartirse. En retrospectiva, fue una decisión sumamente sabia.

En todas partes y en ningún lado

El mismo año en que los estados de la cuenca formularon el Convenio original del Río Colorado, el gran naturalista Aldo Leopold recorrió el delta en canoa, en México. En un ensayo que luego se publicó en A Sand County Almanac, describió al delta como “una tierra virgen en que fluye leche y miel”. Escribió que el río en sí estaba “en todas partes y en ningún lado”, y que lo camuflan “cien lagunas verdes” en su viaje relajado hasta el océano. Seis décadas más tarde, el periodista Philip Fradkin visitó el delta después de medio siglo de trabajos febriles de ingeniería, construcción y administración que surgieron para darle un buen uso al agua del río; su percepción fue distinta. Tituló su libro A River No More (Ya no es un río).

A medida que concluía el s. XX, los impactos medioambientales de haber considerado al río básicamente como una cañería atrajeron nuevas miradas, en particular en el delta, que ya no tenía agua. Las lagunas que habían hechizado a Leopold ya no existían, porque, debido a la obstrucción del río, este ya no llegaba a su salida en el sur. El drenaje de grandes emprendimientos agrícolas lo había salinizado tanto que, entre otras cosas, México protestaba porque no podía utilizar el agua que recibía. La gran cantidad de represas y desvíos que se concretaron tras la visita de Leopold también habían llevado al borde de la extinción a 102 especies únicas de aves, peces y mamíferos que dependían del río, según se informó en Arizona Daily Star. El periódico elogió el trabajo de los interesados en un nuevo esfuerzo de conservación transfronterizo: “El principio fundamental de la ecología exige a los administradores del suelo que observen el bien del sistema entero, no solo de las partes”.

Los grupos ambientalistas podrían haber usado la Ley de Especies en Peligro de Extinción para imponer el debate de las soluciones, pero el delta no estaba dentro de los Estados Unidos. Entonces, intentaron encontrar soluciones de colaboración. En los últimos días del mandato de Bruce Babbitt, Secretario del Interior en el gobierno de Clinton quien dio nombre al Centro Babbitt (ver entrevista en página 10), ambos países adoptaron el Acta 306 de la Comisión Internacional de Límites y Agua. Esta creaba el marco para un diálogo que, con los sucesores de Babbitt en el gobierno de Bush, originó un acuerdo llamado Acta 319 y, en 2014, un flujo por pulso único de más de 0,01 kilómetros cúbicos para el río.

Durante ese flujo por pulso, en México los niños chapoteaban con alegría en las aguas escasas del río, pero los adultos de ambos lados de la frontera también compartían la celebración. Jennifer Pitt también sonreía; en ese momento pertenecía al Fondo para la Defensa del Medioambiente. Dijo que el litigio había sido un camino posible, pero era más productivo optar por un proceso inclusivo y transparente con los interesados.

“El marco institucional legal y físico que poseemos para el río Colorado es la base para una gran competencia y un potencial de litigios entre las partes”, dijo; hoy, está con Audubon. “Pero es el mismo marco exacto que dio a dichas partes la posibilidad de colaborar como alternativa a que una corte les dé las soluciones en una bandeja”.

El cambio de granjas a ciudades

La agricultura fue el mayor impulsor de desarrollo a lo largo del río Colorado. Según un informe reciente del Servicio Geológico de los Estados Unidos (USGS, por sus siglas en inglés), entre 1985 y 2010 el 85 por ciento de las extracciones de agua se destinaron a la irrigación. Los campos que rodean a Yuma, Arizona, y los valles de Imperial y Palo Verde de California consumen más de 4,9 kilómetros cúbicos de agua del río Colorado al año, casi un tercio de sus caudales anuales. Pero, con el crecimiento demográfico, el uso del agua pasó a satisfacer las necesidades urbanas. Por ejemplo, en Colorado, del agua importada del nacimiento del río Colorado mediante el proyecto Colorado-Big Thompson (CBT), el 95 por ciento se solía usar para la agricultura; hoy, esa proporción se acerca más al 50 por ciento. Otro ejemplo de la complejidad de los sistemas de la cuenca es que el agua del CBT se divide en unidades, que se pueden comprar y vender. La cantidad de agua de una unidad varía de año a año, según la cantidad total de agua disponible. Cuando el CBT está completo, una unidad son 1.233 metros cúbicos. Cuando, en los 50, las unidades se empezaron a comercializar, los usuarios agrícolas poseían el 85 por ciento de estas; pero hoy poseen menos de un tercio de las unidades disponibles. Los municipios poseen el resto, pero a veces alquilan el agua a las granjas hasta que se la necesite. El precio actual de una unidad del CBT es casi US$ 30.000.

Estos acuerdos para compartir el agua son cada vez más comunes en un sistema que ya está demasiado disminuido. El barbecho rotativo, conocido como retirada de tierras rotativas o mecanismos de transferencia alternativa, ha sido un agente en el cambio de agua de las granjas a las ciudades. Los productores del valle Palo Verde llegaron a un acuerdo con el Distrito Metropolitano de Agua del Sur de California, que atiende a 19 millones de clientes, para dejar sin explotar entre un 7 y un 35 por ciento de su territorio de forma rotativa. Los clientes metropolitanos, por su parte, reciben el agua, que se puede almacenar en el lago Mead. Existen tratos similares entre los municipios del sur de California y los productores del valle de Imperial, que están cargados de tensión, pero que se aceptan cada vez más. También entre ciudades y productores del corredor urbano Front Range, de Colorado.

Por su parte, las ciudades tienden a ofrecer labores de conservación y desarrollo que se llevan a cabo pensando en el agua (Figura 4). Muchas promueven la densidad y reducen el agua necesaria para la jardinería; algunas implementaron programas para eliminar el campo de césped; y los baños, duchas y otros aparatos son más eficientes (ver página 38 para obtener más detalles sobre cómo las ciudades integran el uso del suelo y el agua). El Distrito Metropolitano de Agua del sur de California alcanzó una reducción del 36 por ciento en el uso del agua per cápita entre 1985 y 2015, en una época de varias sequías, según indica la revista Planning (Best 2018).

En Nevada, la población abastecida por la Autoridad del Agua del Sur de Nevada aumentó en un 41 por ciento desde 2002, pero el consumo per cápita de agua del río Colorado descendió en un 36 por ciento.

Colby Pellegrino, que trabaja en la agencia, habló en una conferencia de septiembre de 2018 denominada “Risky Business on the Colorado River” (“Negocios arriesgados en el río Colorado”) y dijo que la conservación es la primera, segunda y tercera estrategia para lograr reducciones en el consumo de agua. “Si vives en el valle de Las Vegas, donde hay menos de 102 milímetros de precipitaciones al año, posees una mediana cubierta de césped, y la única persona que camina por ella es quien empuja la cortadora de césped, ese es un lujo que la comunidad no puede costear si queremos continuar con la economía que tenemos hoy”, dijo.

La economía, la cultura y los valores fueron el centro del debate en toda la cuenca sobre cómo responder a la sequía. No hay ningún sector ni región que pueda absorber la carga completa de las reducciones necesarias, y es evidente que todos deben empezar a pensar de otro modo. Andy Mueller, gerente general del Distrito de Conservación de Agua del Río Colorado, habló en la conferencia “Risky Business” y lo explicó de este modo: en vez de uso intencional del agua, hoy Colorado habla del no uso intencional del agua. Al igual que todos los que viven y trabajan en la cuenca del río Colorado.

La colaboración es esencial

Cuando llegó el nuevo siglo, los embalses estaban llenos, gracias a una nevada importante en las Rocosas en los 90. Pero seguía habiendo tensión. Durante décadas, California había excedido su porción de 5,4 kilómetros cúbicos; el pico fue en 1974: consumió 6,6 kilómetros cúbicos. Los estados de la cuenca alta nunca desarrollaron del todo sus 9,2 kilómetros cúbicos: desde los 80 tuvieron un promedio de 4,5 a 4,9 kilómetros cúbicos, además de 0,06 kilómetros cúbicos de evaporación del embalse.

Y luego llegó la sequía, pronunciada y extensa. En 2000, el caudal del río fue de apenas el 69 por ciento. El invierno de 2001 a 2002 fue aun más miserable: el río entregó apenas 7,2 kilómetros cúbicos, un 39 por ciento del promedio, en el lago Powell. El período entre 2000 y 2004 tuvo el caudal acumulado de cinco años más bajo en los registros observados. Desde entonces, hubo más años secos que húmedos. Los embalses tienen niveles bajos muy cercanos a los récords mínimos.

El convenio de 1922 no había contemplado este tipo de sequías a largo plazo. Se hizo muy evidente que había un “déficit estructural”. Tom McCann, vice gerente general del Proyecto de Centro Arizona, fue quien acuñó la frase. Para simplificarlo, todos los años los estados de la cuenca baja usaban más agua de la que entregaba el lago Powell. Esto ocurrió también cuando el Buró de Reclamación autorizó la liberación de caudales adicionales de “compensación” desde Powell.

“Las liberaciones de compensación son como sacar el premio mayor en las tragamonedas”, dijo McCann. “En ese momento, sacábamos el premio cada tres, cuatro o cinco años, y pensábamos que no había nada de qué preocuparse”. Incluso con los premios mayores, el lago Mead seguía empeorando: las marcas de nivel del embalse, como las de una bañera, ilustraban las pérdidas.

El cambio climático se superpone con el déficit estructural. Los científicos argumentan que el aumento de las temperaturas es un golpe muy grande para la cuenca del río Colorado. Denominan a las disminuciones de principios del s. XXI “sequía caliente”, que son distintas a las “sequías secas”.

La perspectiva de esta sequía nueva y “caliente”, inducida por el hombre, además de una sequía convencional, preocupa a muchos. Los estudios de anillos de los árboles demuestran que la región ha sufrido sequías más largas y pronunciadas, antes de que comenzaran las mediciones. “Varias personas afirman que el período actual de 19 años, de 2000 a 2018, es el más seco en el río Colorado”, dice Eric Kuhn, ex gerente general del Distrito de Conservación de Agua del Río Colorado. “Son tonterías. Ni se le acerca. Si esas últimas sequías sucedieran con las temperaturas de hoy, las cosas estarían mucho peor”.

En las primeras dos décadas del nuevo milenio, se observaron una serie de labores para enfrentar esta nueva realidad. En 2007, el Departamento del Interior emitió pautas provisorias ante la escasez, la primera respuesta formal a la sequía. En 2012, el Buró de Reclamación emitió un Estudio de Oferta y Demanda en la Cuenca, un esfuerzo exhaustivo por ofrecer una plataforma para decisiones futuras. La gran cantidad de informes llenaba una caja donde podría caber una pelota de fútbol americano. Debatían el crecimiento demográfico, el aumento de temperaturas y el impacto de las mayores precipitaciones en la carga nival. El estudio concluyó que, para 2060, la demanda excedería a la oferta en 3,9 kilómetros cúbicos (USBR 2012).

“Se pueden objetar los números, se puede objetar el pronóstico, pero eso llamó la atención de todos”, dice Anne Castle, de Colorado, quien en ese momento era subsecretaria del Interior para el agua y la ciencia. “Fue como un catalizador para concentrar el debate acerca de la administración del río Colorado de forma más directa al lidiar con la futura escasez”.

Castle observa que hoy la cuenca lucha por encontrar soluciones en colaboración. “En un sistema hídrico complejo, hay muchas partes móviles, no hay una única respuesta”, dijo. “Se debe administrar un sistema complejo, y eso solo se puede hacer mediante acuerdos negociados”.

Esas negociaciones suceden en este momento, en forma de planificación de contingencia ante sequías (ver página 26). A medida que la escasez se hizo más pronunciada, también creció la colaboración. Pero la vara con la que se mide el éxito bien podrían ser las paredes blancas mineralizadas del lago Mead, un gran embalse en una gran cuenca que enfrenta grandes desafíos. Hoy, los siete estados, las tribus y los gobiernos de EE.UU. y México, con aportes de organizaciones medioambientales y otras no gubernamentales, deben descifrar cómo evitar que esos niveles de agua bajen aun más. Deben elaborar un plan que garantice un futuro sostenible y, al mismo tiempo, atender los giros del pasado.

Allen Best escribe sobre agua, energía y otros temas desde una base en el área metropolitana de Denver; allí, el 78 por ciento del agua proviene de la cuenca del río Colorado.

Fotografía: Lago Powell detrás de la represa del Cañón de Glen. Crédito: Pete McBride

Referencias

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Best, Allen. 2018. “Water Pressure: Smart Management Is Key to Making Sure Inland Cities Aren’t Left High and Dry in the Face of a Warming Climate.” Planning agosto/septiembre: 40–45. https://www.planning.org/login/?next=/planning/2018/aug/waterpressure.

Cohen, Michael, Juliet Christian-Smith y John Berggren. 2013. Water to Supply the Land: Irrigated Agriculture in the Colorado River Basin. Oakland, CA: Pacific Institute (mayo). http://pacinst.org/publication/water-to-supply-the-land-irrigated-agriculture-in-the-colorado-river-basin.

CRRG (Colorado River Research Group). 2018. “It’s Hard to Fill a Bathtub When the Drain is Wide Open: The Case of Lake Powell.” Boulder, CO: Colorado River Research Group (agosto). https://www.coloradoriverresearchgroup.org/uploads/4/2/3/6/42362959/crrg_the_case_of_lake_powell.pdf.

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Hundley, Norris Jr. 1996. “The West Against Itself: The Colorado River—An Institutional History.” En New Courses for the Colorado River: Major Issues for the Next Century, ed. Gary D. Weatherford y F. Lee Brown. Albuquerque, NM: University of New Mexico Press. http://web.sahra.arizona.edu/education2/hwr213/docs/Unit1Wk4/Hundley_CRWUA.pdf.

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Leopold, Aldo. 1949. A Sand County Almanac: And Sketches Here and There. Nueva York, NY: Oxford University Press.

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En la ciudad desértica de Tucson, Arizona, el promedio anual de precipitaciones es de apenas 305 milímetros. Pero cuando la lluvia cae, suele hacerlo en forma de diluvios torrenciales que causan inundaciones perjudiciales en toda la ciudad. Este puede ser un desafío irónico para Tucson y el área más amplia circundante, el condado de Pima, dado que pertenece a una región mucho más grande que se esfuerza por garantizar que haya y siga habiendo suficiente agua en los momentos de sequía implacable.

Estos desafíos diferentes de administración del agua, demasiada y muy poca, se pueden afrontar con un uso del suelo y decisiones de infraestructura conscientes. Por supuesto, al tomar estas decisiones, es útil contar con datos de mapeo precisos. Por eso, los funcionarios del condado de Pima trabajan junto con el Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua, del Instituto Lincoln, y otros socios importantes para guiar el uso de algunas de las herramientas de mapeo y análisis de datos más avanzadas del mercado.

El Centro Babbitt (fundado en 2017 con la misión de ofrecer investigaciones sobre el uso del suelo, capacitación e innovación a comunidades de la cuenca del río Colorado) considera que la asociación es un paso inicial para explorar cómo se puede utilizar esa tecnología en el esfuerzo por integrar la administración del uso del suelo y el agua en toda la región.

La tecnología en sí se originó al otro lado del país, en el Centro de Innovación para la Conservación (CIC) de Chesapeake Conservancy, en Maryland, pieza fundamental en la limpieza de la Bahía de Chesapeake, que poseía un nivel de contaminación notorio. En palabras mucho más simples: el CIC diseñó algoritmos de análisis de imágenes que ofrecen datos de imágenes sobre la superficie del planeta notoriamente más granulados. La tecnología permitió avanzar de una resolución que permitía observar y clasificar la tierra en secciones de 30 metros cuadrados a una que puede hacerlo en 1 metro cuadrado.

Jeffrey Allenby, director de tecnología de la conservación en Conservancy, explica que, por supuesto, los detalles son un poco más complicados. Indica que la nueva tecnología aborda un desafío histórico: el balance entre la resolución y el costo que implica compilar las imágenes. Hasta hace relativamente poco, se podían compilar datos de 30 metros por satélite cada un par de semanas o incluso días. O bien se podían obtener datos más granulados por avión, pero a un costo tan alto que solo valía la pena hacerlo cada algunos años, como mucho, lo cual implicaba que estuvieran menos actualizados.

Allenby dice que están cambiando la tecnología de las cámaras y la naturaleza de los satélites que se utilizan para implementarla. En vez de lanzar un satélite supercostoso construido para durar décadas, las empresas más nuevas con las cuales trabaja el CIC (Allenby menciona a Planet Labs y DigitalGlobe) utilizan distintos enfoques. Son satélites “más pequeños y reemplazables”, que pretenden durar solo un par de años y luego se queman en la atmósfera, y se pueden equipar con la última tecnología en cámaras. Se despliegan en una especie de red, ofrecen cobertura en casi todo el planeta y generan nuevos datos de imágenes de forma casi constante.

Las empresas tecnológicas desarrollaron este modelo para atender a la demanda comercial y de inversores de contar con la información más reciente; en teoría, registrar la cantidad de autos en estacionamientos de tiendas departamentales puede ser un indicador económico valioso. Los planificadores de uso del suelo no necesitan imágenes tan cercanas al tiempo real. Pero Allenby dice que el CIC empezó a preguntar a las empresas tecnológicas: “¿Qué hacen con las imágenes que tienen dos semanas?”. Son menos costosas, pero mucho mejores de lo que había disponible antes. Las imágenes resultantes se interpretan en computadoras que las clasifican por tipo: suelo irrigado, lecho rocoso, pastizales, etc. Hacer eso en un rango de 30 metros cuadrados implicaba mucho compromiso e imprecisión; en un rango de un metro es otra historia.

Allenby define el objetivo como “modelar cómo se mueve el agua en un territorio” al combinar los datos con otros recursos, de los cuales el más notable son los datos de elevación LIDAR (detección por luz y distancia). Esos son los ingredientes esenciales para los proyectos sobre datos de uso del suelo, a los cuales se incorporan otros, como eficiencia de reducción o índices de carga de distintas coberturas, según el proyecto. Allenby indica: “Estamos armando nuevas recetas”. En la Bahía de Chesapeake, esas recetas pretenden ayudar a administrar la calidad del agua. Si se puede determinar dónde se concentra el agua y, digamos, dónde incorpora nitrógeno, se puede deducir el punto más rentable para plantar árboles o instalar un amortiguador de corriente y así reducir dicha carga de nitrógeno (ver “Conservación de precisión”, Land Lines de octubre de 2016).

En la cuenca del río Colorado, los desafíos actuales más urgentes sobre la administración del agua tienen que ver con la cantidad. Dado que la política hídrica se debate en su mayor medida a nivel local, a pesar de que los problemas subyacentes de uso del suelo tienen implicancias en muchos estados, el Centro Babbitt sirve como recurso en una región amplia. Paula Randolph, directora adjunta del Centro Babbitt, dice que hoy hay más conciencia sobre la administración del agua entre los gestores de políticas municipales y de condados. “La gente quiere pensar sobre estos problemas y se da cuenta de que no tiene suficiente información”.

Con esto, volvemos al condado de Pima. Si bien se encuentra alejado de la cuenca, ostenta dos características por las cuales es un buen lugar para evaluar cómo se puede aplicar en el oeste de EE.UU. el uso de datos de mapeo de precisión: geografía parecida a una cuenca y líderes municipales proactivos. Cuando el gerente de tecnología de la Asociación de Gobiernos de Pima vio a Allenby hablar sobre las ventajas de su trabajo en la zona este, se comunicó con el CIC para hablar de las posibilidades en el oeste. El proyecto resultante se inició hace ya un año, y hay varios socios en el equipo. El grupo está mapeando una zona de 9.800 kilómetros cuadrados, y los datos de código abierto se hospedan en el sitio web del Distrito para el Control Regional ante Inundaciones de Pima; así, otros agentes del condado pueden acceder a ellos y usarlos.

Randolph destaca que, a grandes rasgos, el proceso requirió algo de trabajo. Los datos satelitales recopilados en el oeste muestran formas distintas a las de las imágenes de la costa este a las cuales estaba acostumbrado el sofisticado software de Chesapeake, y esto hizo que fueran necesarios algunos ajustes, como “enseñarle” al software la diferencia entre un techo de roca del sudoeste y un patio; para la máquina, ambos parecen tierra. “Necesitamos socios humanos para arreglar eso”, indica. “Nos esforzamos por obtener datos para tomar decisiones sobre la gestión de la calidad”.

Dichos perfeccionamientos continúan hoy, pero ya hay resultados precoces en el condado de Pima. Hay datos más claros y precisos sobre la cobertura que ayudan a identificar zonas que necesitan mitigar inundaciones. También resultó útil identificar “focos” donde puede haber efectos peligrosos de isla de calor; allí, se ofreció orientación para tomar medidas de mitigación, como agregar árboles que producen sombra. Estos mapas ofrecen una muestra visual del caudal del agua y el uso del suelo, más efectiva de la que podría brindar un trabajador en el lugar.

Tanto Allenby como Randolph enfatizan el hecho de que esta asociación se encuentra en las primeras etapas de exploración de los usos e impactos potenciales de los datos de mapeo en alta resolución. Randolph destaca que, si bien el Centro Babbitt trabaja en este y otro proyecto piloto en la zona de Denver, se espera que los resultados contribuyan a un diálogo mundial sobre los experimentos en la administración del agua. 

Y Allenby insinúa que sería ideal que las “recetas” ideadas por los tecnólogos, gestores de políticas y planificadores ayudaran a realizar una evaluación más precisa de la eficiencia y el impacto de los distintos proyectos para el uso del suelo. Él espera que esto conduzca al resultado más importante de todos: “Tomar mejores decisiones”.

El Instituto Lincoln ofreció ayuda económica ocasional al CIC para proyectos relacionados con mapeo y datos.

Rob Walker (robwalker.net) es periodista y escribe sobre diseño, tecnología y otros temas. Su libro The Art of Noticing (El arte de darse cuenta) se publicará en mayo de 2019.

Imagen: Los datos de cobertura terrestre de alta resolución ofrecen una mirada más cercana a Tucson, Arizona. Crédito: Centro de Innovación para la Conservación

Hace cuatro años, me hallé en un avión sobre el delta del Colorado con Katie Lincoln, la presidenta de nuestra junta. Desde nuestro punto panorámico, veíamos kilómetros y kilómetros de sedimento fluvial seco y polvoriento, y poca vegetación. Era un paisaje impactante, vasto, como de otro planeta, pintado con mil matices de beige.

Una vez que pisamos tierra, el panorama era diferente. Once meses antes, los Estados Unidos y México habían lanzado un “flujo por pulso” desde las represas del río Colorado para imitar las históricas inundaciones primaverales que ocurrieron durante milenios antes de que los humanos empezaran a administrar el agua del río. Hacia el sur fluyeron más de 0,1 kilómetros cúbicos de agua (cantidad suficiente para suplir las necesidades anuales de más de 200.000 viviendas), con el objeto de satisfacer las estipulaciones y las promesas hechas años antes entre ambos países. Por primera vez en dos décadas, el río llegó al Golfo de California.

Con esta meta en mente, los actores públicos y cívicos de ambos países prepararon un experimento para observar si el hábitat natural del delta se podría restaurar con una mejora en el caudal de agua. Retiraron la vegetación no nativa en unas 130 hectáreas del territorio aledaño a la Laguna Grande, sembraron plantas nativas en parte del terreno y árboles nativos en otros sectores. Para cuando Katie y yo visitamos el sitio, era evidente que el experimento había tenido éxito. La flora nativa prosperaba y atraía a la fauna nativa, que regresaba al lugar. Aves migratorias y no migratorias ostentaban su presencia con una cacofonía de llamadas y respuestas. Por fortuna, dos castores se habían establecido cerca del sitio restaurado. Su represa capturaba la corriente invertida del agua subterránea y la irrigación agrícola, a fin de garantizar el suministro de agua. 

Este experimento sobre uso del suelo, que había sido invisible desde el aire, demostró con claridad que el hábitat nativo del delta se podía restaurar. También fue evidente que era necesario hacer mucho más. 

En el pasado, el delta representaba el humedal más grande de América del Norte: cubría unos 70 millones de hectáreas. El flujo por pulso de 2014 llegó a las noticias; en realidad, fue una devolución de agua que se debía a México y se había almacenado en el lago Mead, tras un terremoto de 2010 que había dañado los canales de irrigación al sur de Mexicali. Después del evento, los Estados Unidos y México negociaron la liberación de flujos de forma más regular y gradual. En septiembre de 2017, acordaron entregar 0,25 kilómetros cúbicos de agua al delta durante una década. A principios de este año, el Consejo para la Defensa de Recursos Naturales informó que el sitio original restaurado en Laguna Grande había crecido a más de 485 hectáreas.

En muchos sentidos, el éxito de esa pequeña porción de suelo es la historia de toda la cuenca del río Colorado. Cuando se mira el panorama completo, cuando se observa desde una perspectiva real o figurada, a un kilómetro y medio de altura, se puede ver un sistema complejo, una maraña de geografía, historia y cultura, un recurso limitado y casi agotado del cual dependieron, y el cual compartieron y se disputaron varios estados, tribus y países durante el último siglo. Pero, si aterrizamos y husmeamos un poco, veremos algo más: pequeñas porciones donde prosperan la innovación y la colaboración. Asociaciones de restauración y compromisos renovados para afrontar problemas que parecen inextricables. Mejor comprensión de la importancia de reconocer las intersecciones entre agua, suelo y personas.

Luego del recorrido, en el momento del informe, les pregunté a nuestros anfitriones sobre la etapa final para el delta: ¿qué se necesitaría para restaurar todo el lugar? El flujo por pulso fue un momento único, ocasionado por una constelación de eventos y respaldado por la intervención diplomática. Para generar una solución permanente, se necesitaría una alineación distinta de actores. Pero ¿qué actores? ¿Sería posible promover el diálogo civil entre los interesados en el río para concebir una solución colectiva y poder administrar este recurso valioso? ¿Quién los convocaría?

Esta es una cuenca muy disputada. El río ofrece agua potable a más de 40 millones de personas; más de la mitad viven fuera de la cuenca. También irriga más de 2 millones de hectáreas de cultivo y produce más de 4 gigavatios de energía eléctrica. El río está distribuido (mejor dicho, sobredistribuido) en una intrincada red de derechos de aguas, acuerdos interestatales y un tratado internacional. Por lo tanto, forjar nuevos acuerdos y prácticas entre estos interesados podría resultar una tarea insuperable.

Que algo sea difícil no quiere decir que no valga la pena. Hemos decidido descubrir si el Instituto Lincoln puede ayudar a administrar mejor el río, y cómo hacerlo.

Nos embarcamos en una investigación de campo para averiguar quiénes vienen trabajando en los problemas del agua de la cuenca y evaluamos nuestras propias competencias de base. Queríamos saber si había una demanda para nuestros aportes potenciales. ¿Podríamos aprovechar nuestro conocimiento y experiencia en las áreas de políticas de suelo y compromiso de interesados? ¿Deberíamos ampliar nuestra labor para recopilar, mejorar y mapear nuevos conjuntos de datos? ¿Deberíamos adaptar y potenciar el uso de nuestras herramientas de planificación de situaciones para promover la toma de decisiones informadas y alcanzar un mayor compromiso cívico?

Nos encontramos con un campo atestado de investigadores, defensores, técnicos y funcionarios públicos dedicados. Las universidades y los organismos gubernamentales estudian constantemente la ciencia del río. Los gestores de políticas y analistas cubren los amplios contornos de las políticas en toda la cuenca. Varios expertos producen y perfeccionan proyecciones técnicas de situaciones demográficas, de sequías y de desarrollo. Sin embargo, notamos que el nexo entre políticas de agua y suelo era un nicho desatendido, pero esencial, en el campo. Al tomar las decisiones sobre el uso del suelo, no se suele considerar el impacto en el agua; así, se pone en riesgo la sustentabilidad de nuestras comunidades y del río. Fundamos el Centro Babbitt para Políticas de Suelo y Agua, con el objetivo de explorar y alimentar las conexiones económicas y medioambientales fundamentales entre el suelo y el agua.

Dedicamos el centro a Bruce Babbitt, ex Secretario del Interior de EE.UU., gobernador de Arizona y miembro de la junta directiva del Instituto Lincoln. Babbitt fue el primero en codificar la conexión entre la planificación del uso del suelo y la administración del agua en una ley estatal, al firmar la Ley de Aguas Subterráneas de Arizona, en 1980 (no se pierda nuestra entrevista con él, en la página 10).

El mayor enfoque del Centro Babbitt es el río Colorado y quienes dependen de él, pero no trabajamos solos. Sabemos que la administración efectiva y a largo plazo de este recurso inmenso, pero frágil, implica un gran emprendimiento que requiere amplias colaboraciones. Con el apoyo intelectual y económico del Instituto Lincoln, el centro está aprovechando los recursos de otros mediante asociaciones con universidades, ONG e inversores (ver página 6).

La sede del Centro Babbitt en Phoenix tiene la suerte de contar con personal con un nivel de conocimiento y compromiso elevadísimo; muchos de ellos trabajaron para esta edición de Land Lines. Jim Holway, el director, conoce las negociaciones occidentales sobre políticas de agua, ya que fue vicedirector del Departamento de Recursos Hídricos de Arizona y ahora es vicepresidente de la junta directiva del Distrito de Conservación de Agua de Centro Arizona. Hace poco, hizo un viaje de canotaje por el Gran Cañón. Luego de su viaje, le pedí que reflexionara sobre qué estaba en juego en la cuenca. Esto es lo que respondió:

En el futuro, los administradores del río Colorado se enfrentarán a numerosos rápidos políticos y una importante incertidumbre sobre las condiciones futuras, tanto climáticas, como de aprovisionamiento y demanda de agua. Sin embargo, no estamos ni cerca de los peligros y las adversidades que enfrentaron los primeros exploradores del Colorado. Existen soluciones para nuestros desafíos, y podemos construir sobre el legado de John Wesley Powell, quien exploró la cuenca del Colorado, comprendió cómo administrar de forma sostenible los suelos y los recursos hídricos limitados en esta región árida, y desafió el razonamiento convencional.

Desafiar el razonamiento convencional. Si bien lanzamos nuestro trabajo en la cuenca del río Colorado, sabemos que será relevante a nivel global. Mediante el alcance más amplio del Instituto Lincoln, ya iniciamos relaciones con socios globales, como la OCDE y la ONU. Según la ONU, más de 1.700 millones de personas de todo el mundo viven en cuencas de ríos, donde el uso del agua supera la realimentación.

Este número especial de Land Lines, el primero que celebra los 30 años de la publicación, refleja nuestros primeros esfuerzos para generar una gran cantidad de conocimientos que articulen la importante relación entre el suelo y el agua. En estas páginas, identificamos los desafíos de la cuenca del Colorado, recorremos brevemente su historia y hablamos con algunas de las personas más sabias que conocemos para enterarnos de qué nos depara el futuro. Además, observamos algunas labores innovadoras que se están llevando a cabo para integrar mejor las políticas de suelo y agua en las comunidades pioneras. Al compartir estos conocimientos con otras comunidades de regiones áridas y semiáridas de todo el mundo, haremos nuestro pequeño aporte para satisfacer la fascinación humana primitiva con los lugares donde el agua y el suelo se encuentran.

Last fall, Las Vegas completed a yearlong pilot of the nation’s first public self-driving shuttle. Over the course of the experiment, more than 32,000 people hopped aboard a blue electric minibus bearing the slogans, “The future is here” and “Look ma no driver.” Designed and built by French start-up Navya and operated by Keolis North America, the eight-passenger shuttle took riders on a 0.6-mile loop through the downtown area. A human operator rode along, poised to override vehicle functions in an emergency using a converted Xbox controller.

Las Vegas partnered with the regional transit agency and AAA to run the pilot, which was deemed a success. Now accelerating its commitment to autonomous vehicles (AVs), the city is planning for a second shuttle route and a “robotaxi” service by Keolis and Navya. And in December, the city and transit agency won a $5.3 million grant from the U.S. Department of Transportation for a project called GoMed. Slated to begin in late 2019, GoMed will provide four autonomous electric shuttles on a four-mile route between downtown and the Las Vegas Medical District. That district includes four hospitals and the University of Nevada at Las Vegas School of Medicine campus, which serves 200,000 patients annually and will employ 6,000 people by 2020. GoMed will also feature pedestrian safety devices and 23 smart transit shelters with Wi-Fi, information on shuttle arrival times and occupancy, and wayfinding kiosks.

When it comes to AVs, Las Vegas appears to be all in—but planning for the impacts of rapidly emerging technology can be complicated. In a Big City Planning Directors Institute session on AVs hosted last fall by the Lincoln Institute of Land Policy, the American Planning Association (APA), and the Harvard Graduate School of Design (GSD), Las Vegas Planning Director Robert Summerfield acknowledged that it is challenging to regulate new mobilities and incorporate them into the urban fabric. This is especially true now, he says, when leaders in Las Vegas are juggling a citywide master planning process, form-based code regulations, thoroughfare standards, transit system changes, and downtown capital projects—all of which could need adjustments as new mobility options become more popular.

It’s an era of contrasts: Public transit is enjoying a surge in metro areas, with expanding light-rail systems in Denver, Los Angeles, and other places, and demand for walkable and bikeable urban spaces is at an all-time high. At the same time, ride-hailing services like Uber and Lyft (which are also known as transportation network companies, or TNCs) have actually increased traffic congestion and vehicle miles traveled (VMT). So how do AVs fit into the picture, and what will they mean for cities? How are planning, transportation, and public works departments adjusting to this rapidly changing mobility landscape, and how can they ensure that the built environment will accommodate changes that haven’t yet happened?

At the Planning Directors Institute, Andres Sevtsuk, assistant professor of urban planning and director of the City Form Lab at the Harvard Graduate School of Design (GSD), illustrated the “totally transformative” nature of AVs with an example from the past: When the Model T was introduced, he said, no one could have predicted that we would have 41,000 miles of interstate highways across the United States decades later. It’s just as difficult to predict the impact of AVs.

With so much buzz and uncertainty, the art appears to lie, at this point, not in finessing the AV future, but in managing the next few years of transition. Cars notoriously reshaped our cities in the twentieth century—the question is how AVs will reshape them in the twenty-first.

Transformative Technology

“We know from our work with big city planning directors across the country that autonomous vehicles are seen as a disruptive technology that will require preparing for a range of impacts—both positive and negative—related to transportation systems and travel modes, land use and urban design, and access for low-income and underserved communities,” says Armando Carbonell, chair of Planning and Urban Form at the Lincoln Institute. Carbonell notes that these topics will be featured in a panel at APA’s 2019 National Planning Conference in San Francisco, with speakers including Los Angeles Planning Director Vince Bertoni and New York City Planning Director Anita Laremont, as well as experts from the fall Planning Directors Institute.

Many other organizations are thinking through the impacts of AVs, including Bloomberg Philanthropies and The Aspen Institute, which issued a joint report on the topic. “Automation is changing the automobile, mostly in ways that will help cities,” notes the report (Bloomberg 2017). “Cities have long struggled with the car’s demands for space. But AVs can be designed for many more forms and functions, creating new opportunities to right-size vehicles for urban use.” While most AV pilots in the last decade focused on high-speed highways, “the AV’s future is in cities, where its biggest market demographics are concentrated,” the report notes.

This shift seems to align with the values of urban-dwellers, especially younger generations; in a recent consumer survey by Arity, a data start-up launched by Allstate, 59 percent of respondents between 22 and 37 years old say they’d rather spend time doing more productive tasks than driving, 51 percent don’t think owning a car is worth the investment, and 45 percent regularly use ride-hailing services (Arity 2018).

“AVs are coming just as our demographics and economy are very pro-urban for the next 20 years,” says David Dixon, Urban Places Planning and Urban Design Leader at the global design and engineering firm Stantec, who also presented at the Planning Directors Institute. “Change will come much faster in urban centers than in suburbs or rural areas because of a critical mass that allows for shared vehicles.”

That change is beginning to occur. After a decade of research and development, tech companies and car manufacturers (also known as OEMs, or original equipment manufacturers) are readying self-driving vehicles for market at a remarkable pace, with fully autonomous vehicles scheduled to roll out this year in pilot programs across the United States. Small self-driving shuttle buses like the one in Las Vegas have appeared in pilot programs on city streets across the U.S., including Providence, Rhode Island, and Columbus, Ohio, and single-occupant AVs have been tested in many cities from Boston to San Jose. Half of America’s largest cities are preparing for self-driving vehicles in their long-range transportation plans, according to a National League of Cities report on autonomous vehicle pilots, which noted that at least 28 states were introducing legislation to support such AV pilots (Perkins 2018).

More comprehensive testing programs are also underway in cities including Austin and Phoenix. The Austin Transportation Department is testing technology at five intersections that will allow the city’s traffic system to communicate with self-driving cars. Installed over the streets on traffic-light equipment, the technology can inform AVs about when the light is about to turn, if a driver has run a red light, or if pedestrians are present.

The Phoenix metro area also has evolved as an AV-testing hub for tech companies and OEMs thanks to its road infrastructure, weather, cross-border supply chain, favorable business climate, and access to tech talent. The Phoenix metro area boasts 15 companies that are innovating and testing driverless vehicles and related technology, according to the Greater Phoenix Economic Council, which says the AV industry will bring Arizona 2,000-plus jobs and $700 million in capital investment by 2020.

Waymo, launched by Google, has tested vehicles in autonomous mode for over 10 million miles on public roads in 25 cities across the U.S., in various conditions from sunny California to snowy Michigan and on the high-speed roads around Phoenix. A test group of 400 “early rider” volunteers have been riding Waymo’s Chrysler Pacifica minivans, modified and equipped with safety drivers, for more than a year in the Phoenix suburbs of Chandler, Gilbert, Mesa, and Tempe. (In 2018, Tempe was the site of the first pedestrian fatality caused by an AV. Uber, which had been testing the vehicle, temporarily suspended its AV operations.)

In October 2018, Arizona Governor Doug Ducey announced the creation of a public-private enterprise to pave the way for self-driving vehicles. The state has pledged $1.5 million for the project, the Institute for Automated Mobility, a consortium including Intel, researchers from Arizona State University, University of Arizona, and Northern Arizona University, and state transportation, safety, and commerce agencies. The institute will prepare for the expansion of AV technology in Arizona and nationwide, with a focus on liability, regulatory, and safety implications.

At least three dozen companies besides Intel, Uber, and Waymo are involved in developing or testing AVs, including Audi, BMW, Chrysler, Ford, General Motors, Jaguar, Lyft, Tesla, Volkswagen, and Volvo. While no fully autonomous vehicles are available to consumers yet, the current cost of a personal AV “hardware and software package” would add $70,000 to $200,000 to the base price of a vehicle, according to various estimates; those figures are expected to come down dramatically, to closer to $5,000 to $15,000, as the technology evolves and is adopted more widely.

Planning for the Unplannable

What will this mean for cities? That’s a source of much debate. The “utopian” perspective holds that AVs will usher in a seamless, door-to-door, new-mobility system. Their potential benefits include increased roadway safety—the National Highway Traffic Safety Administration estimates that 94 percent of serious crashes are due to driver error—as well as potential impacts on urban planning and mobility:

• Roadway efficiency. Because of their tracking features and the elimination of driver error, AVs could improve transportation efficiency by enabling vehicles to travel closer together. This could allow road diets—modifications that lead to narrower or fewer lanes—which would free up roadway strips for fast transit, alternative modes like protected bike lanes, or green infrastructure.
• Improved traffic flow. With sensing technology and artificial intelligence fed by route data, AVs could reduce congestion and improve traffic flow through intersections, reducing travel time.
• Decreased travel costs. AVs could supplant ride-hailing services and decrease the cost of travel by eliminating the need for and cost of private vehicles and drivers. Depending on local policies, they could also be deployed for greater transportation equity in cities, to serve underserved populations including those who are elderly, disabled, poor, or live far from public transit (see sidebar).
• Sustainability. If all AVs were electric, and powered by renewable sources, they could help cities shift away from fossil fuels, reducing urban pollution and carbon footprints.

On the “dystopian” downside, critics says, tightly spaced and continuously cruising AVs could have negative consequences for bicyclists and pedestrians. If they didn’t have to sit behind the wheel, more commuters might opt for a longer commute to a larger house and yard, expanding sprawl, creating more low-density development, increasing municipalities’ costs for providing public services, and inflating land and housing costs in the outer reaches. If AVs were predominantly privately owned passenger vehicles rather than shared shuttles, they would increase congestion. Negative environmental impacts could be compounded by vehicles that were not renewably powered and by the high level of toxicity in manufacturing and disposal of electric batteries. Privately owned AVs could widen the divide between the transportation haves and have-nots.

Utopian, dystopian, or somewhere in between, one thing is certain: The AV future will require adjustments in the way urban planners think. “Because of the significant anticipated impacts of AVs on public infrastructure, land use, and public finance, it is vital that planners actively prepare now for their widespread arrival on city streets,” says Carbonell.

As to how to do that, “most preparation for autonomous vehicles involves good-sense common planning principles,” says David Rouse, research director for the APA. “Cities should start with visioning and goal setting and look at development codes, street regulations, public investment, capital improvements,” and other areas to guide planning. A key question, he suggests, is how do AVs serve those futures?

“The danger now is that the private sector and car manufacturers will drive how this rolls out,” says Rouse. Cities will need help from new types of collaborations and public-private partnerships, he says. “OEMs also need to be brought to the table with cities and the public sector as we figure out how to introduce this technology.”

Rouse suggests planners create a site plan review checklist for AVs and consider ideas contained in Planning for Autonomous Mobility, a 2018 APA report that aims to provide direction for planners as they update their communities’ long-range plans (Crute 2018).

Nico Larco, an architecture professor and director of the Urbanism Next Center at the University of Oregon who presented at the Planning Directors Institute, says cities need to take control of how AVs are introduced and managed before they just appear on the streets, as happened with electric scooters.

Larco advises several steps to ensure control of new mobilities: First, identify and document city priorities. He pointed to Seattle’s New Mobility Playbook, which identifies outcomes, values, and priorities for equity, economic opportunity, and environmental sustainability (SDOT 2017).

Second, “figure out how best to leverage the new technologies to get to the outcomes you want,” he says. “High-density, mixed-use, built-on-transit are key pieces we need to focus on, and the new mobility gives us that ability. Make sure we frame it as, ‘These are the outcomes we want,’ and use new mobility to achieve that.”

Third, define how data will be collected, who owns it, and how it will be shared. “Data is critical to regulating and evaluating mobilities to see whether they are doing what they said they’d do, and the city is getting the outcomes it wants,” he says.

Parking Requirements

Parking is emerging as a critical issue as cities begin to look in-depth at the on-the-ground challenges of AVs. In 2018, Chandler, Arizona—one of the four Phoenix metro cities piloting Waymo shuttles—became the first U.S. city to change its zoning code in anticipation of AVs. The zoning amendments, which went into effect last June, allow for minimum parking requirements for new developments to be reduced by up to 40 percent in exchange for the inclusion of passenger loading zones for shared AVs. One passenger loading zone could achieve a 10 percent reduction in parking, with a cap at 40 percent, depending on the number of zones, land use, and building square footage. Planning staff had two primary objectives: to allow for more flexibility in parking minimums as demand for parking changes, and to promote the creation of loading zones for shared rather than single-passenger vehicles.

“In the future, if AV usage picks up, we see the need for parking to be reduced drastically, and we need to be flexible now,” says David de la Torre, Chandler planning manager and principal planner for the ordinance project. Reducing parking “presents a lot of opportunity for the city to redesign itself to be a better city for residents and businesses,” he says. De la Torre adds that the zoning change is garnering support: at least five developers of multifamily and commercial mixed-use projects are interested in creating TNC-AV passenger zones.

With an estimated 1 billion to 2 billion parking spaces across the U.S., most cities are significantly overparked, says Larco. Seattle, for example, has about 29 parking spaces per acre, more than five times its residential density of 5.7 households per acre, according to a study of parking in five cities by the Research Institute for Housing America (Scharnhorst 2018). Cities including San Francisco and Hartford, Connecticut, have eliminated minimum parking requirements citywide to help speed up development projects and reduce the number of cars on city streets, and other cities have relaxed parking minimums or removed them in transit corridors.  

When the nation shifts to AVs—and most experts agree that the question is indeed when, not if—cities will see “tremendous opportunities because we’ll need less parking,” says Larco. He estimates that, in contrast to cars, which sit idly parked 95 percent of the time, AV shuttles could be in service half-time, depending on their manufacturing and maintenance costs. Others say AV shuttles could run almost continuously except for brief recharging stops. When they’re not chauffeuring riders, AV fleets will still need a place to park at least temporarily—ideally on less expensive land near arterials or freeways with access to a substation to recharge.

AVs also could reduce the cost of urban development. The median cost of building parking in the U.S. is $20,450 per space, according to WGI, a nationwide transportation and civil engineering firm. But that can vary greatly, depending on site factors and regional construction costs. In Denver, underground parking can cost $40,000 per space and aboveground $25,000. In Seattle, structured parking can cost over $100,000 per space. These parking costs, which can amount to 20 percent of a project’s total development costs, could be used to build more affordable housing, public amenities, or to underwrite additional costs for building sustainable buildings. According to the Lincoln Institute’s Carbonell, “One of the greatest potential benefits of the shift away from personal cars could be the freeing up of urban land currently used for parking for redevelopment at greater densities, with more affordable housing and a more livable public realm.”

Goodbye to Garages?

Meanwhile, how do you decide whether to build that new municipal parking garage? Obtaining a parking construction bond now for 30 years could mean losing money. If you still need to build it, how should it differ from the parking garages of past decades?

Some cities and private developers are building parking garages with flexible design that allows for conversion to other uses later, like office space or housing. Global design firm Gensler is helping clients develop buildings with AV-compatible features like the three flexible garage floors in its 84.51° Centre, an eight-story mixed-use office building in Cincinnati. Gensler is designing Giambrocco, a mixed-use project in Denver’s River North (RiNo) district that includes a five-story office building on top of three floors of flexible garage space. Gensler and the Giambrocco developer, Tributary Real Estate, compared the cost of building a standard parking garage with slanted floor plates and ramp parking against a flex design with flat floor plates, 14-foot ceiling heights to accommodate office space, and external speed ramps that can be removed when the space is converted. They determined the flexible garage design would cost 25 percent more for the same 375 parking spaces, a $2.3 million difference on the $80 million project, mostly because of higher construction costs, says Brent Mather, principal and design director for Gensler’s Denver office. The developer determined that it made financial sense to build the flex plan, he says, because “ultimately when the demand for parking is reduced in 10 to 15 years, converting it to office space will provide bigger returns on investment.”

Cities have compelling reasons to build flexible municipal parking garages “because they’re long-term holders of the properties and have public money invested,” says Mather. For maximum adaptability in buildings, he advises, cities should develop only above-ground flexible parking, as underground parking has limited reuse potential beyond concepts such as data centers, gyms, and drop-off areas for buildings serving thousands of people. Airports will have to determine what to do with their massive and revenue-rich parking areas and how to provide more efficient drop-off and pick-up areas, he says, “as part of this paradigm shift.”

“We’re at peak parking in the next year or two,” says Dixon. “Any project that is being planned and permitted today should demonstrate it can increase density for the kinds of projects that will be at the forefront of the AV shift—new urban districts and large mixed-use developments. Any parking we build or that exists today should be able to support 50 to 100 percent more development in 10 years. That’s an unprecedented opportunity to double our density in urban cores.”

Dixon and other AV advocates advise that urban planners and municipalities should look at every possible alternative to building structured parking and consider surface parking only as a placeholder for a site. They also suggest requiring district parking for large development areas and shared parking for mixed-use residential development to reduce by a third the number of parking spaces needed by residents and office/retail spaces.

Rethinking Roads

“The million-dollar question is, ‘What’s the minimum we have to do to redesign streets?’” says Larco. “None of us are building for this new technology, and most of us want to make as few changes as possible.”

AVs will require rethinking roadway and street design for elements such as separation of lanes by speed, lane width, and prioritization, locating pick-up/drop off zones, and paying more attention to how buildings meet sidewalks and streets. During the transition to a fully automated AV fleet, narrower lanes could be designated and striped like HOV lanes are now. But as AVs are adopted more widely, roadways might be designed with narrower lanes, which would leave more public-realm space for active streetscapes, pedestrian and bike infrastructure, open space, and green infrastructure.

Harvard GSD’s Future of Streets project, led by Andres Sevtsuk, created 24 scenarios for how cities might adapt streets to emerging transportation technology—ride-hailing, as well as electric and autonomous vehicles—in ways that ideally would maximize multimodal, socially inclusive, and environmentally sustainable outcomes. The research project is partnering with the Los Angeles and Boston planning and transportation departments. At key intersections in each city, Sevtsuk explained at the Planning Directors Institute last fall, his team assessed the current scenario, then outlined “heaven” and “hell” alternatives.

At LA’s busy downtown Vermont/Santa Monica intersection, site of a Red Line rail station, the team’s “heaven” scenario for shared electric AVs included improved public transport systems, shared AV pick-up and drop-off zones, continuous bike lanes, active retail facades, and street trees and landscaping. The potential “hell” scenario for the same intersection included an AV-exclusive freeway prone to being blocked by disabled vehicles, an elevated highway for private AVs, drive-indoors restaurants, and railings and barriers that prevented pedestrian crossings. More than two-thirds of the AV scenarios created as part of the project’s research pointed to more congestion, says Sevtsuk.

Sevtsuk advises cities to begin making urban design and infrastructure changes that can help manage TNCs and the transition to AVs, beginning with passenger pickup and drop-off areas. “Hong Kong and Singapore, very dense cities, have highly regulated pick up/drop off zones on every city block,” he says, adding that the lack of such zones in U.S. cities is causing major traffic and public safety issues. The Future of Streets project is also exploring the use of HOV lanes for multi-passenger AVs, as well as for bus rapid transit, as an incentive for using shared mobility, promoting the idea that “if you share your rides, you’ll get through cities much faster,” says Sevtsuk.

In some cities, these changes are starting to appear. Las Vegas is working on a change to its zoning code to allow for downtown ride-share lots that would eventually also serve as AV passenger zones, says Summerfield. Local companies Lyft and Zappos partnered on creating a downtown art park and pick-up/drop-off area on a privately owned parking lot. The city approved the pilot last year as a special-event project, a one-off to prove the concept could work. The city then entitled the project through the normal process as a plaza/parking facility, and is trying to replicate it with other private landowners and city properties as a public amenity that can help reduce traffic congestion.

Preparing for Change

The shifts caused by AVs will affect municipal budgets. In fiscal year 2016, the 25 largest U.S cities netted nearly $5 billion from parking-related activities, camera and traffic citations, gas taxes, towing, and vehicle registration and licensing fees (Governing 2017). But gas tax revenues will shrink if AVs are electric. There could be fewer vehicle registration fees as car ownership dwindles. Parking tickets could become a thing of the past. The list goes on.

“The change will be stepped, and not gradual,” says Larco. He advises cities to consider VMT fees, congestion pricing, and new municipal revenue generators, such as taxes or fees for empty seats, charging stations, use of curb access, fleet parking, GPS, data, advertisements, and mobile business and retail, as well as tax credits for vehicles full of passengers.

So far, cities have approached companies like Uber and Lyft with mostly “stick” dissuaders of fees and taxes for their impacts, notes Sevtsuk. Some U.S. cities are considering a congestion toll, such as those levied in European cities like Stockholm. But congestion charges are hard to implement, he says, and have to be approved at the state level. He says a combination of carrots and sticks, with more progressive ways to welcome new technology on the streets, is more likely to gain public approval.

As the AV industry gains speed, cities also will have to factor in many other considerations—ranging from the location of electric charging stations to the redesign of traffic signals, from redevelopment opportunities to workforce impacts—and they don’t have much time to do it.

By some estimations, 2030 will be the tipping point for tech companies and OEMs to produce AVs exclusively and for the public to adopt AVs on a massive scale, with the potential for a completely autonomous fleet by 2050. Some states are already preparing for an AV future: The Colorado Department of Transportation is planning for communications between vehicles and the highway along the I-70 corridor that traverses the state from east to west through the Rocky Mountains.  

But AVs also might not dominate the landscape as soon as some tech companies and OEMs hope. In the United States, 50 percent of respondents to a survey conducted by Deloitte did not believe AVs will be safe, and 56 percent were not interested in ridesharing services. Nearly two-thirds of respondents were concerned about biometric data being captured via a connected vehicle and shared with external parties (Deloitte 2019).

Regardless of how quickly AVs will be adopted, says Larco, “they will have impacts on all sorts of things in cities, and we need to prepare.” He advises urban planners, municipal officials, economic development directors, environment and equity advocates, and others to be proactive about making policy and infrastructure changes. Cities historically have had trouble with change, he says, and the pace of change is much faster now. When it comes to evolving mobility options, he adds, cities will need to “be nimble in their approach, create responsive regulations, and change the culture of risk with stakeholders and constituents by letting them know, ‘We’re going to try things out.’”

New Mobility Options and Equity

In cities and suburbs alike, many people who are elderly or disabled, who live too far from public transit stations, or who can’t afford transit fare are left without convenient mobility options. How do cities equitably share the benefits of new mobility options for all their residents?

Some cities are making it a priority. In Washington, DC, Ford is piloting a citywide AV project in both wealthy and low-income neighborhoods. The city’s Interagency AV Working Group, composed of transportation, disability rights, environmental, and public safety officials, is focused on ensuring AVs will benefit all eight wards of the city. Last October, Ford Autonomous Vehicles announced a job training program in conjunction with the AV project, in partnership with the DC Infrastructure Academy and Argo AI, an artificial intelligence company.

In other cities, AVs are playing a role in on-demand transit programs. In what may be the first-of-its-kind partnership between an AV tech company and a public transit system outside of a controlled environment, Waymo and the Phoenix area’s Valley Metro Regional Public Transportation Authority (Valley Metro) have been using Waymo’s self-driving vehicles as robotaxis to help fill some mobility gaps across the metro area.

“Think of it as the start of mobility on demand or mobility as a service,” says Scott Smith, CEO of Valley Metro, which provides regional bus service and a 26-mile light-rail system slated to expand to 66 miles by 2034. Bloomberg reports the first wave of paying Waymo customers likely will draw from the early rider program for trips such as first and last-mile transportation to transit stations, but the partnership also holds promise for addressing transportation inequities.

In California, a $12 million pilot program launched last fall by the City of Sacramento and Sacramento Regional Transit has expanded low-cost rides in electric shuttles to connect people in the lower-income neighborhoods of disinvested South Sacramento with jobs and services as part of a larger effort to provide greater social and economic equity around transit. The shuttles cost less than ride-hailing services, and rides are free for groups of five or more. So far the electric vehicles are not AVs, but in a city that prides itself on being, in the words of Mayor Darrell Steinberg, “a center of innovation in new transportation technologies,” that could soon change.

Kathleen McCormick, principal of Fountainhead Communications, LLC, lives and works in Boulder, Colorado, and writes frequently about sustainable, healthy, and resilient communities.

Photograph: A driverless shuttle at the University of Michigan in Ann Arbor, where researchers are studying consumer acceptance of autonomous vehicles. Credit: Levi Hutmacher, University of Michigan. 

References

Arity. 2018. “Be Patient, a Change Is Gonna Come.” November 8. https://www.arity.com/move/patient-change-gonna-come/.

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University of Oregon. “Urbanism Next Center.” https://urbanismnext.uoregon.edu/

The Lincoln Institute of Land Policy will lead conversations on how to both plan and finance equitable and resilient communities at the American Planning Association’s National Planning Conference in San Francisco April 13 to 16, 2019. Over the course of 11 sessions, experts will share insights on scenario planning, water sustainability, land value capture, and public finance, among many other topics.

The Lincoln Institute will feature its growing work and expertise in scenario planning, a practice by which cities and regions can make better decisions about the future by incorporating more stakeholder input and other data. On Monday, All About Scenario Planning will introduce planners to the concept of scenario planning and equip them with the tools to design a scenario planning process. Other related sessions include Quantitative Scenario Planning in Practice and Scenario Planning for Transportation Unknowns.

Several sessions will focus on sustainability. On Sunday Jim Holway, director of the Lincoln Institute’s Babbitt Center for Land and Water Policy, will share lessons learned from his experience integrating water and land-use planning in the Colorado River Basin in Growing Water Smart: Integrated Resilience Planning. Another session, Smart Policies for a Changing Climate, will identify key planning strategies for designing resilient communities and highlight the intersection between community development and natural systems.

Other sessions will highlight how communities can pay for these and other planning initiatives. On Saturday, participants will play the Land Development Game, a simulation that helps users understand land and housing markets as well as the market impact of policies such as inclusionary housing. On Monday, Land Value Capture for Community Benefits, part of a conference track focused on inclusiveness and social justice, will tell the story of how Denver integrated land value capture in its area plan in order to produce affordable housing.

On Tuesday, Lincoln Institute President & CEO George McCarthy will lead Public Finance and Fiscal Sustainability, emphasizing the importance of public finance to the work of urban planners and exploring the challenges and benefits of different financing approaches for municipal government projects.

Lincoln Institute staff will be present at our booth in the exhibition hall throughout the conference. Free publications, including our quarterly magazine Land Lines, Policy Focus Reports, and Policy Briefs, will be available. We will also sell books and accept preorders for Design with Nature Now, a definitive new book inspired by Ian McHarg’s seminal text on ecological design in urban planning, first published 50 years ago.

A complete list of the Lincoln Institute’s sessions at the conference follows:

SATURDAY, APRIL 13

1:00 p.m. – 2:15 p.m. | Big City Planning Directors on Autonomous Vehicles

Andres Seutsuk, Cambridge, MA
David Dixon, Stantec’s Urban Places, Boston, MA
David Rouse, FAICP, American Planning Association, Washington, DC
Vincent Bertoni, City of Los Angeles, Los Angeles, CA
Anita Larement, NYC Department of Planning, New York, NY
Armando Carbonell, FAICP, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA

Topics:

• Understand key planning issues cities face from autonomous vehicles and related technological trends, including ecommerce and the sharing economy.
• Understand how two of the nation’s largest cities are preparing for the arrival of autonomous vehicles.
• Consider how to integrate autonomous vehicles with other transportation modes.

2:45 p.m. – 5:15 p.m. | Land Development Game

Amy Cotter, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA
Daphne Kenyon, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA
Carlos Morales-Schechinger, Universidad Nacional Autonoma de Mexico, Institute for Housing and Urban Development

Topics:

• Understand how land and housing markets work.
• Consider the market impact of development regulations.
• Understand the impact of an inclusionary housing requirement

SUNDAY, APRIL 14

8:30 a.m. – 9:45 a.m. | Building the Civic Capacity Muscle

George McCarthy, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA
Michael Ionna, AICP, City of Hamilton, Ohio, Hamilton, OH
John Collier, Greater Ohio Policy Center, Columbus, OH
Derek Santos, City of New Bedford, Massachusetts, New Bedford, MA

Topics:

• Understand the concept of civic capacity and why it is important to a community.
• Identify the changes they can make to increase their civic capacity to create change in their jurisdiction.
• Be equipped to take the first steps toward implementing policies that foster civic capacity.

8:30 a.m. – 9:45 a.m. | Growing Water Smart: Integrated Resilience Planning

Andrew Spurgin, AICP, City of Westminster, Westminster, CO
Jeremy Stapleton, Sonoran Institute, Phoenix, AZ
Jim Holway, FACIP, Lincoln Institute of Land Policy, Phoenix, AZ

Topics:    

• Describe and define a framework for integrating water and land-use planning in communities.
• Describe the role of comprehensive plans in laying a foundation for integration of water and land planning.
• Cite best policies, practices and resources for better ensuring communities and watersheds are resilient to uncertainty, such as the forces of population growth and climate change.

10:30 a.m. – 11:45 a.m. | Smart Policies for a Changing Climate

Ying-Yu Hung, SWA Los Angeles, Los Angeles, CA
Vaugh B. Rinner, Vaughn Rinner Landscape Architect, Seattle, WA
Nancy Somerville, American Society of Landscape Architects, Washington, DC
Armando Carbonell, FAICP, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA

Topics:

• Identify the most critical design and planning strategies for building healthy and resilient communities, along with policies and implementation strategies to put these resilient approaches into practice.
• Understand the interconnection between natural systems and community planning and development, and see how policies can drive resilience and climate-smart adaptation to benefit humans and ecosystems. .
• Explore the environmental justice concerns related to climate change and be able to identify the special needs of vulnerable communities.

MONDAY, APRIL 15

8:30 a.m. – 9:45 a.m. | All About Scenario Planning

Amy Cotter, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA
Brett Fusco, Delaware Valley Regional Planning Commission, Philadelphia, PA
William Gilchrist, City of Oakland, Oakland, CA
Benjamin Zellers, AICP, City of Madison, Madison, WI

Topics:

• Learn more about scenario planning and its uses.
• Consider how scenario planning would fit into your planning processes.
• Understand different scenario planning applications in different contexts.

8:30 a.m. – 9:45 a.m. | Directors’ Perspective on the Region

Albert C. Savay, City of San Carlos, CA
Dina Tasini, City Dixon, CA
Andrea J. Ouse, City of Concord, CA
Paul A. Jensen,City of San Rafael, CA
Hillary Gitelman, Environmental Science Associates, Oakland,
William A. Gilchrist, Oakland, CA
Peter Pollock, Planning from the Porch, Boulder, CO, Moderator
John S. Rahaim, City and County of San Francisco, CA
Rosalynn T. Hughey, City of San Jose, CA

Topics:

• Understand more about the significant planning issues and opportunities in and around San Francisco from city planning directors in the region.
• Learn about the planning techniques and innovations being employed to tackle some of the toughest planning challenges in the region, like gentrification, affordable housing, homelessness, transportation, aging infrastructure, and placemaking that could be applicable in their own communities.
• Learn about ways in which individual communities are, or could, cooperate more at the regional level to solve planning problems.

1:00 p.m. – 2:15 p.m. | Land Value Capture for Community Benefits

Armando Carbonell, FAICP, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA
Xinrui Shi, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA
Abram Barge, AICP, City of Denver, Denver, CO

Topics:

• Understand the strategies for land value capture and their legal status.
• Anticipate the practical aspects of adding these strategies to your planning program.
• Learn from a case study in which land value capture is integrated into the implementation of an area plan in Denver to generate affordable housing.

1:00 p.m. – 2:15 p.m. | Quantitative Scenario Planning in Practice

Elizabeth Schuh, Chicago Metropolitan Agency for Planning, Chicago, IL
Janae Futrell, AICP, Civic Sphere, Atlanta, GA
Timothy Reardon, Metropolitan Area Planning Council, Boston, MA

Topics:

• Understand the basics of quantitative scenario planning.
• Process how two regional agencies have applied quantitative scenario planning.
• Identify planning challenges for which quantitative scenario planning is helpful.

2:45 p.m. – 4:00 p.m. | Managing Risk of Sea Level Rise

Jens Thalheim, FM Global, Norwood, MA
Amy Cotter, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA
Gina Bartlett, Consensus Building Institute, Cambridge, MA
Kristina Dahl, San Francisco, CA

Topics: 

• Review specific and comprehensive risks to property, municipal revenue, and economies from sea level rise.
• Learn about data, models, and information to help manage the risk of sea level rise.
• Learn ways to make the case for climate change adaptation actions as a component of risk management.

4:15 p.m. – 5:30 p.m. | Scenario Planning for Managing Transportation Unknowns

Jeremy Raw, Federal Highway Administration, Washington, DC
Brett Fusco, Delaware Valley Regional Planning Commission, Philadelphia, PA
Janae Futrell, AICP, Civic Sphere, Atlanta, GA

Topics:

• Understand the role of scenario planning in supporting confident transportation planning decisions.
• Apply scenario planning to better prepare for the opportunities, challenges, and uncertainty that may arise with automated vehicles and other transportation innovations.
• Identify other transportation planning challenges to which a scenario planning approach may apply.

TUESDAY, APRIL 16

10:15 a.m. – 11:30 a.m. | Public Finance and Fiscal Sustainability

Armando Carbonell, FAICP, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA
George McCarthy, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA
Michael Belsky, Center for Municipal Finance at the University of Chicago Harris School of Public Policy, Chicago, IL

Topics:   

• Identify and understand prevailing methods for financing municipal government projects such as housing and infrastructure.
• Understand the challenges and benefits of different financing approaches to make better-informed planning decisions.
• Gain an understanding of the importance of public finance to the work of urban planners.

The Lincoln Institute has been a longstanding partner with the American Planning Association’s National Planning Conference, which is in its 111th year.

Photograph: Getty Images Plus/Ultima_Gaina

“What gets measured, gets managed,” goes the business truism. The idea applies to the design of cities and infrastructure, too. And the emergence of big data—massive sets of raw information made possible by new collection and storage technologies—is making possible new measurements that can inform how state transportation agencies plan and manage their projects.

Consider the work being done by the State Smart Transportation Initiative. Founded in 2010 at the University of Wisconsin, SSTI uses new data troves to guide real-world land use and planning decisions. By combining and analyzing data on questions ranging from how people access transit stations to how easy it is for them to get to work or the grocery store, SSTI is shedding light on patterns that can inform future decision making.

In 2018, SSTI began operating in partnership with the nonprofit Smart Growth America (SGA), whose programs include serving as a resource for state departments of transportation. SGA had collaborated with SSTI on multiple editions of The Innovative DOT: A Handbook of Policy and Practice, a guide for “for DOTs committed to innovative excellence.” The partnership now works with more than a dozen transportation agencies, functioning as a kind of policy knowledge base and providing direct technical assistance.

One key to making the most of big data is finding the right framing. “Accessibility means looking at ‘how accessible is this place?’ as opposed to ‘how fast are the cars going on a certain part of road?,’” explains SSTI Director Eric Sundquist. This more holistic approach is not a new idea, but it’s one that’s gaining momentum, partly because of richer data and more sophisticated tools for sorting it. In recent research, SSTI defined accessibility as “the ease with which people may reach opportunities such as jobs, stores, parks, schools, and other destinations. ‘Ease’ is measured in terms of travel time, with some adjustments to account for how travelers use the system.”

Among other projects, SSTI has been working with the Virginia Department of Transportation, whose Smart Scale program draws on a range of big data to “score” transportation proposals submitted by counties and municipalities on their likely ability to improve accessibility to jobs. The most recent round also incorporates access to non-work destinations such as shopping and parks.

As an example, an SSTI planning exercise focused on improving non-work-destination access in Vienna, Virginia. One track of analysis explored how beefing up a walking network and bike path could better connect the town’s main street to other neighborhoods. But another track considered a scenario that involved a shift in land use: encouraging the commercial development of an underused area on the southern edge of town. The latter actually led to higher-scoring accessibility improvements than the hypothetical transportation projects.

This scoring scheme draws on population, employment, and land use data; auto data; transit service data that’s now largely reported in a consistent format thanks to Google Maps; and bike and pedestrian data. Depending on the project, more data can be added, like job categories and neighborhood income. This opens up broader thinking about how “accessibility” can be improved, measuring whether the best option is building new pedestrian infrastructure or working to place a grocery store in a food desert.

“We’ve made people aware of this in our community of practice,” Sundquist adds, so that other DOTs can build on the same ideas. And indeed, transportation officials from Hawaii recently worked with SSTI to try to take the scoring process “a step further,” he continues. “We scored all their projects on a weighted accessibility basis. So if a project provides more access by transit in relation to auto, it will suggest how modes might shift.” The state is evaluating SSTI’s results now.

Such data represent both improvements on existing information-gathering methods and measurements that are altogether new, observes Amy Cotter, associate director of Urban Programs at the Lincoln Institute.

For example, she says, planning decisions have often relied heavily on transit survey results, which are “expensive to collect and sometimes questionable.” So the emergent technologies SSTI is harnessing—including “trip-making data” culled from services that aggregate information from GPS-enabled vehicles, navigation devices, and even smartphone apps—are an enticing alternative. “These new data are providing better information at lower cost to prepare agencies, planners, and state DOTs to make better decisions,” Cotter says.

The Lincoln Institute partnered with SSTI in a 2017 project, “Connecting Sacramento,” along with a variety of public and private entities and stakeholders. The resulting study, which catalyzed much of SSTI’s more recent work, sought to assess how these new data sources, and new tools for understanding data, could help improve transportation policy.

The Sacramento research included a case study on walking trips to and from a particular transit station. SSTI worked with traffic analytics startup StreetLight Data, which has devised methods for assessing GPS signals with machine learning to distinguish walking and biking behaviors. Walking and biking have at times “gotten short shrift” in planning efforts, says Sundquist, precisely “because they’re so hard to measure.” So adding this new information to other transportation and land use data sets can lead to new discoveries. In this case, the data pointed out an unexpectedly high percentage of foot trips between the transit station and a particular cluster of office buildings. This was surprising, given that the buildings not only had ample parking, but also were accessible on foot only by way of a single route—across a freeway. The study argued that, in light of this finding, improved or additional access points would improve conditions for current commuters and encourage more to join in.

Such analysis, of course, can often be miles ahead of the realities facing a state department of transportation. But programs like Virginia’s Smart Scale rating system suggest what big data analysis might lead to. Continuing advances in data collection and analysis should mean we will be better able to evaluate the impact of any given project, and better able to compare that to what was predicted—and adjust for the future.

The “what gets measured gets managed” cliché is sometimes used, inappropriately, to argue that what isn’t (or can’t be) measured also can’t—or even needn’t—be managed. But as Sundquist argues, these new forms of transportation data and analysis can be considered as an opportunity. They can reveal practical, actionable information. And they can also help planners, transportation managers, and others think creatively about what they wish they could measure next.

Rob Walker is a journalist covering design, technology, and other subjects. His book The Art of Noticing will be published in May 2019. 

Image: Mapping and data analysis by the State Smart Transportation Initiative can help transportation officials make more informed decisions. This map shows transit patterns in the Sacramento area. Credit: State Smart Transportation Initiative