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As the capital city of China, Beijing is not only the nation’s political, cultural, scientific and educational center, but also one of the leading growth machines in the country. The city has experienced double-digit growth in its gross domestic product (GDP) for at least the last decade, and government revenues have increased at rates between 18 and 30 percent in recent years. Real estate has been one of the most important sectors of economic growth since the mid-1990s, with public and private investment leading to improved urban infrastructure, intense demands for housing and increased land consumption. This rapid growth has fundamentally changed the physical pattern of the city, both in the existing built-up central areas and throughout the municipal region.
At this time of transformation from a planned economy to a market economy, Chinese urban planners are reviewing the existing planning methodology and urban systems. This article reports on efforts by the Beijing municipal government and its planning commission to control and manage urban growth during this transition and to plan for the future.
The Current Urban Pattern
Beijing is one of four municipalities in the People’s Republic of China with provincial-level status directly under the central government. Covering an area of 16,400 square kilometers (km), Beijing has under its jurisdiction 16 districts and two counties. It is the second largest city in China with a population of more than 14 million, including about 11 million permanent residents and several million temporary residents.
Geographically Beijing is located on the North China Plain, but economically it has been considered part of the coastal zone. Since the national economic development strategy of the 1980s, three major economic zones along the coast have been in the forefront of reforms: the Pearl River Delta including Hong Kong, Guangzhou and Shengzhen; the Yangtze River Delta including Shanghai; and the Bohai Bay area including Beijing and Tianjin. Comparing their economic development patterns, Bohai Bay remains behind the others in regional development and cooperation. Unbalanced development and the gap between urban and rural development are the major issues needing attention.
Although regional development has been included in the national economic strategy, previous and current urban planning has not addressed spatial patterns on a regional scale. Beijing’s current comprehensive plan, which was approved by the State Council in 1993, still reflects the influence of the former Soviet Union in the 1950s. Comprehensive planning is a major tool used by municipal and local governments to control, monitor or guide urban development in China as elsewhere. But, because of inefficient implementation policies and slow procedures for updating the plans, they have not kept up with the rapid development of recent decades. There are six distinct sectors in Beijing’s current plan (see Figure 1).
Historic City Core: The heart of Beijing is the 62 square km historic core, which has served as the capital city for nearly 800 years. With a population of 1.3 million, this historic area is being significantly transformed as modern urban functions put pressure on preservation efforts.
Central Built-up Area: Surrounding the historic core is the 300 square km city center that has been developed gradually the since 1950s. After the market for land use rights was established in the 1980s, this area has been redeveloped rapidly and in the process has changed the physical image and socioeconomic life of Beijing. Most industrial land has been converted into a central business district of commercial and residential neighborhoods. Meanwhile, development on the outer edge of this area has been expanded more than 25 percent within the last 10 years, and the population has increased to 5 million.
Inner Greenbelt: A planned greenbelt area of 300 square km was established in the city’s 1982 comprehensive plan, but the 1993 plan showed the area reduced to about 240 square km. The objective of the greenbelt was to define the edge of the central area and provide adjacent open space. Without appropriate implementation policies and funding, however, this greenbelt (including important agriculture land) has been continually encroached upon by urban development. At the end of 2002 about half of the planned open space was made available for residential development and now only about 100 square km of open space remains.
Scattered Districts: Ten scattered districts were created in the comprehensive plan of 1982 as inner suburban development areas. Some of them have benefited from large investments in housing, but they remain primarily bedroom communities lacking mixed-used development, employment opportunities, public transportation and other services. The planned population for each of these districts was about 200,000, but several districts on the north and northeastern edge have already reached 500,000.
Satellite Towns: In the outer suburban area 14 satellite towns were planned to be self-sufficient centers combining employment and housing functions. Several factors contributed to the initial failure of this plan, however: the city center and its expansion area continued to attract most of the investment because of its existing infrastructure and lower development costs; the new market economy could not control strong linkages between employment and housing; the public transportation system could not support the development of these satellite towns; and people demonstrated a cultural preference for living in the dense urban center.
In other words, the original planned polycentric pattern neglected the impact of market forces and sociocultural preferences. Significant urban development did not reach the satellite towns until the late 1990s, when the municipal government built radial highways and created some university and industrial zones. Nevertheless, the physical pattern of urbanization around Beijing remains monocentric in character.
The Ring and Radial Highway System: To support the city’s planned spatial structure, the concept of a ring and radial road system was created in the 1950s and strengthened in the 1982 and 1993 comprehensive plans. The system was considered to be an ideal transportation model to support the planned urban pattern. The 4th ring road would be the edge of the city center; the 5th ring road would link the 10 scattered districts; and the 6th ring road was designed as the intercity highway to connect some of the 14 satellite towns. The radial highways were planned to provide rapid access between the ring roads and to create traffic corridors between Beijing and other cities.
Impacts on Urban Spatial Structure and Planning
China’s rapid economic growth has provided more income for both municipal government and citizens, fundamentally shifting consumption patterns in a very short time. The demands for housing and automobiles, in particular, have exceeded all expectations. Numerous large redevelopment projects in the city center have replaced old industrial buildings and many traditional houses with large-scale commercial complexes, modern apartment buildings, and the road and highway systems. Generally, the planned polycentric pattern of equally sized satellite towns has not been a workable structure to manage the city’s rapid urban growth, and the 1993 comprehensive plan has not been able to guide rampant urbanization. Nevertheless, some planning and policy-making efforts have attempted to control physical growth and solve serious transportation problems.
Spatial Expansion and Growth Control: Under the two types of land ownership in China—state-owned urban land and collectively owned rural land—land use rights are separated from ownership. After the 1980s, urban land use rights could be transferred in the land market, making land the major resource by which local government could raise revenues to finance urban infrastructure and redevelopment. But, dependence on revenues from the leasing of state-owned land is not sustainable over the long term because all leasehold fees are collected once at the beginning of the lease term (generally 40 years for commercial property, 50 years for industrial property and 70 years for residential property). Without a large source of annual revenue from a property tax or other fees, local governments need to find more land to develop in order to generate new revenues. As a result, many local governments are motivated to create an oversupply of land, thus accelerating the acquisition of rural agricultural land.
In Beijing, an average of 20 square km of land was acquired for urban development annually between 1990 and 2000, but this figure reached 50 square km after 2000 and is expected to more than double during this decade. At this rate, to reach the municipal economic goal of tripling the GDP growth rate by 2010, there will be hardly any agricultural land left in the municipal area. Facing these challenges to sustainable urban development, the central and the municipal governments are initiating some urban planning efforts to control land consumption and redefine greenbelt areas.
To preserve the nation’s limited agriculture land resources, the central government in the 1980s set up an urban planning regulation of 100–120 square meters of urban land per person in a large city. For example, if Beijing’s comprehensive plan has an urban population forecast of 10 million in 2010, the city’s total urbanized land area should be controlled within 1,200 square km.
The population forecast is a crucial factor in determining urban land scale and controlling land consumption. However, after the national population policy became more flexible in accepting temporary urban residents in the 1990s, this population planning norm became much more difficult to attain in practice. There is no workable analytical method to review and evaluate urban population forecasts. As a result, it is difficult to control the oversupply of land by local governments, which can use their forecasts to enlarge their planned land development territory.
The inner greenbelt was not fully realized in the 1993 comprehensive plan, but it is still considered a workable planning approach for designating the urban edge. When construction of the 5th and 6th ring roads started in 2000, however, development of land around the roads began immediately, spreading primarily from the central city. In 2001 the Beijing municipal planning commission submitted a new “outer” greenbelt plan to the municipal government, defining nine large corridors connecting outer-suburban open spaces with inner-suburban green areas. The purpose is to define the boundaries for urban growth and to link the central city with the natural environment. However, there are more challenges for implementation: urbanization and urban development pressure within these green corridors affects hundreds of villages and nearly a million peasants; and it has been difficult to define the types of open space that are both ecologically sensitive and economically sustainable.
Transportation Planning: The transportation system planned in the early 1980s and modified in the early 1990s has been implemented; however, the road hierarchy system, consisting of urban highways, main motorways, sub-motorways and streets, did not anticipate such a rapid increase in the number of automobiles. Beijing is the leading city in China for automobile use, with an annual increase in car ownership of 15 to 20 percent. The city had one million vehicles in 1997, but the second million was added in only five years, from 1998 to 2003. Most people agree that the constant traffic jams are caused by the inappropriate transportation system and inadequate regulatory policies.
When the market demand for automobiles began to increase in the mid-1990s, the municipal government decided to speed up construction of the planned highways and motorways. Most of the public budget for infrastructure went into this road construction, and within three years the 4th and 5th and most of the 6th ring roads were completed. Transportation engineers insisted on completing the road system as planned, in spite of two commonly accepted arguments: dependence on the inner-city highway network caused more traffic congestion and negative impacts on the central urban fabric; and transportation planning without considering land use planning causes conflicts in the urban spatial structure.
Realizing that public transportation is a key solution to reducing traffic jams and managing the city more efficiently, the municipal government started to focus on building its subway and urban light-rail systems in 2001, after Beijing won its bid for the 2008 Olympic Games. The plan is to build four or five subway lines in the city center and four urban light-rail lines connecting to the suburban areas. To obtain sufficient funding for these very costly projects, the municipal government adopted a public-private partnership model to raise investment from the private sector. Although it is too early to tell how much these efforts may affect other aspects of urban development, it is clear that they cannot yield sustainable development without broader regional collaboration.
Beijing Urban Spatial Development Strategy Study
Several factors have prompted the City of Beijing to review its spatial structure on a regional scale.
Reforming the city’s physical spatial structure based on a consideration of the larger Bohai Bay region is fundamental to solving these problems. Furthermore, the major public tool to manage urban development, the existing comprehensive planning methodology, is being challenged by the market economy, which makes it more difficult to estimate future urban development demand.
Some Western urban researchers have pointed out problems in the Chinese comprehensive planning process, suggesting that it is too static; is too focused on physical and land use planning; neglects the costs of development and infrastructure; and takes too long for implementation and approval. Recognizing the increasing strength of market forces, planners and government officials constantly search for solutions to better balance their respective roles. The Beijing municipal government thus has started an urban spatial development strategy study outside the existing urban planning system to explore fundamental urban forms derived from market principles.
A Vision for the Future: As China’s capital city, Beijing is the nation’s political and cultural center. To raise its competitiveness and become a world city, however, Beijing needs to improve its built environment so it can host more national and international events in the areas of international trade and finance, education and tourism. Beijing’s spatial structure and infrastructure capacity also should support more urban functions using its regional industrial base and international transportation and port facilities. Population is a key element in measuring urban scale, but the more flexible national population policies since the late 1990s have made it difficult to provide accurate estimates. One critical step is to analyze the “carrying capacity” of environmental resources such as land and water, which can limit the city’s future growth and urban scale.
Urban Density: Density is another important issue in this study. Beijing’s population density of 150 persons/hectare (ha) in built-up areas (roughly within the 4th ring road) compares unfavorably with most other large cities in China: Shanghai–280 persons/ha; Tianjin–230 persons/ha; Guangzhou–360 persons/ha. Further reduction of density in the historic core is considered to be an important mission, however, because of the traffic congestion and the need to preserve the old city. Thus, the new plan is trying to encourage more people to move out toward the 4th ring road and suburban areas. The goal of reducing density in the historic core and between the 2nd and 4th ring roads does not match the city’s public transportation strategy, however. The traffic congestion and environmental problems in the built-up areas are not directly caused by density, but rather by existing transportation policies and systems, the lack of urban green spaces and the proliferation of urban super-blocks.
A New Polycentric Pattern: The old planned polycentric pattern failed to control urban growth from spreading out of the existing built-up center. After reviewing the reasons for this failure, several major principles can help to define a new spatial pattern: consider regional development and reinforce the physical links with the port city of Tianjin; define the area on a large scale with more attention to environmental protection; bring the market factors that affect urban structure into the planning process; and discard the former goal of creating equally sized satellite towns. The general concepts of the new polycentric pattern are to
Future Planning Practices
Developing a long-term urban plan is an enormous challenge for a city like Beijing, which is undergoing rapid urban development, growth and transformation with a very uncertain future. Several crucial questions regarding urban scale, density, spatial expansion and growth policies need further study and analysis.
Forecasting and controlling urban scale through planning is difficult for all urban planners and policy makers. Existing and potential natural resources serve to constrain future growth, and population is more controlled now by the market economy than by centrally planned policies of the past. Politically and economically, Beijing will continue to attract more investment, which needs more professionals, technicians and skilled workers, while it also has to deal with the pressure of unskilled migrants from rural areas. The limited amount of natural resources thus becomes a major element in planning, but it cannot be the only factor to help forecast the future scale of the city. Analysis of the full range of alternatives and their relevant policies should be prepared to address the most rapid and largest growth scenario imaginable.
A polycentric spatial structure might be a good solution for Beijing, but it needs more attention to the interdependencies of the central city and the new town centers. The old satellite town pattern failed because it focused on the development balance between existing local jurisdictions but neglected economic forces, physical relationships and environmental constraints on a regional scale. Several important elements help to define the new spatial pattern: the boundaries of the central urbanized area; the scale and location of the new town centers; and the relationships among these centers, Beijing, Tianjin and other mega-centers in the region. The efficient, rapid public transportation corridors between the city center and the sub-centers also are a critical element in making the polycentric model workable.
The fundamental purpose for launching the spatial development strategy study and updating the comprehensive planning process is to develop better policies to manage urban growth and balance land development and conservation with a long-term perspective. To reach that goal and to implement the new strategy will require legal tools and strong, comprehensive policies—a challenge for most Chinese cities under the existing policy-making system.
Preserving historic areas, agricultural land and environmentally sensitive areas is not compatible with the current hot economy and planned development. Preservation has never received much public funding support, a major reason for failed efforts in the past. The public sector now has sufficient resources and enough authority to balance development and preservation, but it needs to broaden the use of technical tools and incorporate more regional policies. Planning cannot be implemented only through planning regulations; it requires various authorities and professionals to work together on policies and programs that address planning, taxation, land use, environmental concerns and historic preservation.
The next five to 10 years will be a key period for the City of Beijing to create its new urban form. Local planners and decision makers should make a serious review of the last century of urban development history in U.S. cities. They have lessons to offer on both policy making and implementation regarding highways, suburbanization, shopping malls, the city beautiful movement and other urban issues. Current initiatives also are instructive: smart growth, regional growth control and management, mixed-use planning, density and design review. Globalization will bring more political and economic competition to the world’s largest cities, and Beijing must learn from past experiences and adapt to the new economic realities.
Yan Huang is deputy director of the Beijing Municipal Planning Commission. She was a visiting fellow at the Lincoln Institute and a Loeb Fellow at Harvard University Graduate School of Design in 2003–2004.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Como parte de las actividades educativas del Programa para América Latina del Instituto Lincoln, en junio pasado se dictó el curso Large-Scale Urban Redevelopment Projects [Grandes Proyectos Urbanos], el cual se centraba en los aspectos más importantes y desafiantes de este tema de planificación territorial. Académicos, funcionarios públicos y representantes de empresas privadas de 17 países participaron en las presentaciones y las discusiones. Este artículo presenta una síntesis de los principales temas, preguntas y retos planteados durante la ejecución de estos complejos proyectos.
Los macroproyectos de renovación urbana han pasado a ser materia importante en muchas naciones de América Latina en los últimos tiempos, debido en parte a los cambios propiciados por los procesos de globalización, la desregulación y la introducción de nuevos enfoques en la planificación urbana. Estos proyectos comprenden numerosos tipos de intervenciones, pero se caracterizan primordialmente por su gran magnitud en tamaño y escala, lo que plantea un reto para los instrumentos tradicionales de gestión y financiamiento urbanos.
Los proyectos urbanos de gran escala no se consideran una novedad en América Latina. Entre los diversos elementos de los proyectos de desarrollo encontramos la renovación de cascos históricos; la conversión de parques industriales abandonados, áreas militares, aeropuertos o estaciones ferroviarias; grandes proyectos de rehabilitación de viviendas marginales; y construcción de modelos novedosos de transporte público. No obstante, por lo menos cuatro rasgos fundamentales caracterizan este nuevo tipo de intervención:
La última característica se reafirma con la influencia de diferentes estrategias de planificación y los efectos de grandes proyectos urbanos en varias ciudades de todo el mundo (Powell 2000). Un proyecto que ha ejercido influencia en muchos planificadores y funcionarios públicos de ciudades latinoamericanas fue la transformación de Barcelona en preparación para los Juegos Olímpicos de 1992 (Borja 1995). Varios proyectos en América Latina se han inspirado en este enfoque, y en algunos casos lo han emulado directamente (Carmona y Burgess 2001), pero también ha enfrentado duras críticas (Arantes, Vainer y Maricato 2000). Se ha visto cómo un proceso de conveniencia a través del cual un grupo con poder de decisión o actores con intereses privados logran eludir la planificación oficial y las normativas existentes que se consideran como muy dependientes del debate (democrático) público. Como resultado, en su mayoría estos proyectos tienden a ser elitistas, porque desplazan los vecindarios de bajos ingresos mediante un uso regenerado y segregado del suelo para la clase media, o provocan exclusión social, porque los proyectos apuntan hacia una sola clase social, ya sea asentamientos de bajos ingresos o enclaves de altos ingresos, en zonas periféricas.
Los proyectos a gran escala plantean nuevas inquietudes, hacen más manifiestas las contradicciones inherentes y emplazan a los responsables del análisis del suelo urbano y la formulación de políticas. Son de particular importancia las nuevas formas de gestión, regulación, financiamiento y tributación que se requieren para la ejecución de estos proyectos, o que son resultado de éstos, y en general las consecuencias para el funcionamiento de los mercados del suelo.
Magnitud, escala y cronograma de ejecución
La primera cuestión que surge de la discusión de proyectos a gran escala tiene que ver con la ambigüedad del término y la necesidad de definir su validez. La magnitud es una dimensión cuantitativa, pero la escala sugiere interrelaciones complejas que conllevan efectos socioeconómicos y políticos. La vasta variedad de sentimientos evocados por los macroproyectos indica las limitaciones que existen para lograr reestablecer una visión del conjunto urbano y al mismo tiempo su carácter global (Ingallina 2001). Esta cuestión apenas comienza a discutirse en América Latina, y se enmarca en la transición hacia un nuevo enfoque en la planificación urbana, que está vinculado a la posibilidad e incluso la necesidad de construir una tipología e indicadores para su análisis. Forman parte de las discusiones cuestiones como el carácter emblemático de estos proyectos, su papel en la estimulación de otros procesos urbanos, la participación de muchos actores y la importancia de los efectos sobre la vida y el desarrollo de la ciudad. No obstante, el núcleo central de este tema es la escala, entendida como un concepto que abarca más que simples dimensiones físicas.
Puesto que la escala de estos proyectos se asocia con procesos urbanos complejos que conjugan continuidad y cambios a mediano y largo plazo, debe elaborarse el cronograma de ejecución de manera apropiada. Muchas de las fallas en la implementación de dichos proyectos se deben a la falta de una autoridad gestora que esté desligada o protegida de la volatilidad política de los administradores locales con el transcurso del tiempo.
Los casos de Puerto Madero en Buenos Aires y Fénix en Montevideo –el primero ya finalizado y el segundo todavía en marcha– sirven de ejemplos de las dificultades para controlar la escala y el momento de ejecución del proyecto de desarrollo en el contexto de situaciones y políticas económicas que pueden cambiar drásticamente. Doce años después de su construcción, Puerto Madero todavía no logra estimular otros macroproyectos, como la renovación de la cercana Avenida de Mayo, ni transformaciones tangibles en las normas urbanas.
La escala y el cronograma tienen importancia especial para el proyecto de Montevideo, puesto que surgen dudas acerca de la factibilidad de ejecución de un proyecto de esta escala en relación con el carácter de la ciudad, su economía y demás prioridades y políticas del país. Su objetivo era generar una “obra de impacto urbano”, en este caso la promoción de inversiones públicas, privadas y mixtas en un vecindario que perdió el 18,4% de su población entre 1985 y 1996, enfocándose en un edificio emblemático como la estación de trenes General Artigas. La obra ha sido terminada en su mayor parte, con un préstamo de $28 millones otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo; sin embargo, el porcentaje de inversiones públicas y privadas es mínimo y actualmente el proyecto Fénix tiene que competir con otro macroproyecto empresarial-comercial ubicado al este de la ciudad, el cual ya está despertando el interés de firmas y compañías importantes.
Aspectos de las políticas del suelo
La cuestión de la escala se relaciona intrínsecamente con la función del suelo urbano, por lo que cabe preguntarse si la tierra (incluido su valor, usos, tenencia y demás factores) debiera considerarse como una variable clave en el diseño y gestión de las operaciones urbanas a gran escala, dado que suele vincularse la factibilidad y éxito de estos proyectos con la absorción de elementos exógenos formidables a menudo reflejados en el costo y administración del suelo.
Los proyectos concebidos para restaurar cascos históricos ofrecen lecciones valiosas que debemos considerar. Podemos comparar los casos de La Habana Vieja, donde la propiedad de la tierra recae por completo en el Estado, el cual ha permitido ciertas actividades de expansión, y Lima, donde la tenencia de la tierra se divide entre muchos propietarios privados y entidades del sector público, lo que acentúa las dificultades para culminar el proyecto de restauración en marcha. Si bien La Habana Vieja ha recibido una importante cooperación financiera de Europa y Lima tiene un préstamo de $37 millones del Banco Interamericano de Desarrollo, el reto fundamental es promover la inversión privada y al mismo tiempo seguir ofreciendo a los residentes locales programas de asistencia social y económica. Ambas ciudades han creado unidades especiales para la gestión de estos proyectos, lo que constituye una perspectiva interesante sobre la modernización de las instituciones.
El papel del Estado
La escala, la dimensión temporal y el papel del suelo en proyectos urbanos grandes nos hacen considerar el papel del Estado y la inversión pública. Si bien las operaciones urbanas a gran escala no son un concepto nuevo en las ciudades latinoamericanas, sus condiciones actuales se han visto sumamente afectadas por los cambios económicos, las crisis políticas y las modificaciones sustanciales en el papel del Estado en general. Estas condiciones convierten la ejecución de los proyectos urbanos, como parte del proceso de desarrollo urbano a largo plazo, en un cúmulo de contradicciones con la permanencia usualmente corta de los gobiernos municipales y los límites de sus reclamos territoriales. Asimismo debemos considerar las diferencias en materia de competencias reguladoras entre los gobiernos centrales y las municipalidades locales y las diferencias entre entidades públicas e instituciones privadas u organizaciones comunitarias locales, lo que suele reflejar conflictos de interés debido a los procesos de descentralización y privatización que se están promoviendo simultáneamente en muchos países.
Dos proyectos grandes en el área de la infraestructura de transporte sirven de ejemplo para ilustrar situaciones locales que condujeron a resultados muy distintos. Uno de ellos fue la transformación del antiguo aeropuerto abandonado de Cerillos en Santiago de Chile y el otro era el proyecto de un nuevo aeropuerto para la Ciudad de México en Texcoco, un ejido ocupado por campesinos y sus descendientes. En el primer caso, la participación activa de grupos interesados está ampliando el proceso de recuperación de una zona de la ciudad que no cuenta con instalaciones urbanas de calidad. Una inversión total de $36 millones provenientes del sector público y $975 millones del sector privado sirve para financiar la construcción de centros comerciales, planteles educativos, centros de salud, instalaciones recreativas y viviendas para el vecindario. En el caso de México se han dado conflictos graves entre los intereses del Estado y los derechos de la comunidad sobre el suelo que han causado perturbación social y hasta el secuestro de funcionarios públicos. Como resultado, recientemente el gobierno federal ha decidido retirarse del proyecto Texcoco, decisión que le ha ocasionado un enorme costo político y económico.
Segregación y exclusión
Muchos planificadores y profesionales tienen dudas acerca de la factibilidad de los macroproyectos en países y ciudades pobres a causa de las distorsiones que pudiera causar su ejecución en el desarrollo futuro, en particular por el reforzamiento de las tendencias de segregación y exclusividad social. A las dudas que existen sobre su éxito se suma la disminución de la capacidad que tiene el Estado para hallar nuevas alternativas de financiamiento para proyectos de beneficios sociales a través de capitales privados, sobre todo los de origen internacional. Muchos macroproyectos son vistos como la única alternativa o el costo inevitable que tiene que pagar la ciudad o la sociedad para generar un ambiente atractivo en un contexto en el que las ciudades compiten cada vez más por un número reducido de inversionistas externos.
Un asunto clave con respecto al uso del espacio público generado por estos proyectos es evitar la segregación espacial y humana. Es indispensable prestar mucha atención para proteger a los habitantes de las zonas donde se desarrollan macroproyectos urbanos contra las consecuencias negativas de la regeneración urbana. Sin duda alguna éste es uno de los aspectos más difíciles de los proyectos urbanos grandes. La tabla 1 muestra los aspectos más importantes y los principales desafíos que surgen del análisis de este tipo de proyecto. De hecho, la integración de proyectos de este alcance requiere una visión de la ciudad que impida la creación de islas de modernidad apartadas en medio de áreas pobres, las cuales contribuirían al proceso llamado dualidad de la ciudad, o el surgimiento de nuevos centros urbanos exclusivos.
Tabla 1. Aspectos y retos de los macroproyectos urbanos
Para facilitarnos la reflexión sobre este asunto, mencionemos dos casos en contextos político-económicos diferentes. Uno es el proyecto Ciudadela El Recreo en Bogotá, planificado por MetroVivienda. Aunque presenta propuestas novedosas para el uso y gestión del suelo en un proyecto grande de viviendas populares, el proyecto no ha podido garantizar la integración de grupos sociales con diferentes niveles de ingresos. En el Corredor Sur de la ciudad de Panamá se está haciendo la planificación urbana de grandes zonas para la construcción de residencias, pero una vez más el resultado beneficia principalmente a los sectores de medianos y altos ingresos. De este modo, tanto en un país descentralizado como en uno centralizado, las normas generales que provocan la segregación residencial no parecen evitar las consecuencias negativas que afectan a los sectores más pobres de la sociedad.
En vista de todo esto, los grandes proyectos urbanos no deben verse como un enfoque alternativo para planes obsoletos o normas rígidas como la zonificación. Más bien, pueden presentarse como un tipo de planificación a escala intermedia, como un enfoque integrado que aborda las necesidades de la ciudad entera e impide las separaciones físicas y sociales y la creación de normas que permiten privilegios exclusivos. Sólo de esta manera podrán los proyectos a gran escala consagrarse como nuevos instrumentos de la planificación urbana. Los efectos positivos de elementos específicos, como la calidad de la arquitectura y del diseño urbano, tienen gran valor en estos proyectos si fungen como punto de referencia y se distribuyen con equidad en toda la ciudad.
Beneficios públicos
Los proyectos a gran escala son obras públicas por la naturaleza de su importancia y su impacto, pero esto no significa que sean de propiedad total del Estado. No obstante, la complejidad de las redes de participantes involucrados directa o indirectamente, la variedad de intereses y el sinnúmero de contradicciones inherentes a los macroproyectos hacen necesario que el sector público asuma el liderazgo de la gestión. La escala territorial de estas operaciones depende especialmente del respaldo de los gobiernos municipales, los que en América Latina suelen carecer de recursos técnicos para manejar proyectos de esta envergadura. El apoyo local puede garantizar una reducción de los elementos exógenos negativos y la incorporación de participantes más débiles –por lo general actores locales– a través de una distribución más justa de los beneficios, cuando la regulación del uso y la tributación del suelo es un elemento crítico. Esta es la intención que imprimió la Municipalidad de Santo André en São Paulo en el diseño del proyecto Eixo Tamanduatehy, de extraordinaria complejidad. Se trata de reutilizar una extensión enorme de terreno previamente ocupado por instalaciones ferroviarias y plantas industriales vecinas, las cuales abandonaron esta área –que alguna vez fuera un dinámico parque industrial de São Paulo– para reubicarse en el interior del país. El proyecto propone la creación de un lugar viable para nuevas actividades, en su mayoría servicios e industrias de alta tecnología, con capacidad para sustituir la base económica de esa región.
Más allá de crear y promocionar la imagen del proyecto, es importante lograr legitimidad social mediante la combinación de socios públicos y privados aliados en empresas mixtas, la venta o arrendamiento de suelo urbano, la compensación por inversión privada directa, la regulación y hasta la recuperación (o recaptura) pública de los costos y los incrementos inmerecidos del valor del suelo. También es necesaria una gestión pública activa, ya que el desarrollo de la ciudad supone propiedades y beneficios comunes, no sólo intereses económicos. Igualmente es fundamental el análisis de los costos económicos y financieros, así como los costos de oportunidad, para evitar el fracaso de estos proyectos.
Conclusiones
Los componentes básicos en la etapa preoperativa de la ejecución de macroproyectos urbanos pueden resumirse de la siguiente manera:
Es indispensable hacer un análisis adecuado de las compensaciones recíprocas (económicas, políticas, sociales, ambientales y demás), incluso si está claro que los problemas complejos de la ciudad contemporánea no pueden resolverse con grandes intervenciones solamente. Es elemental recalcar que debe atribuírsele mayor importancia a la institucionalización y legitimidad de los planes y acuerdos finales que a la simple aplicación de normas jurídicas.
Las presentaciones y discusiones del curso Large Urban Projects demuestran que la cuestión del suelo urbano sin duda subyace en todos los aspectos y retos descritos anteriormente. El suelo en este tipo de proyectos presenta gran complejidad y ofrece una oportunidad magnífica; el reto está en la manera de navegar entre los intereses y conflictos cuando el suelo tiene muchos propietarios y partes interesadas. Es necesario vencer la tentación de creer que la planificación urbana moderna es la suma de grandes proyectos. Sin embargo, estos proyectos pueden contribuir a crear una imagen compartida de la ciudad entre sus habitantes y sus usuarios. Este tema indudablemente posee facetas que no se han terminado de explorar y que necesitan un análisis continuo de colaboración por parte de académicos, autoridades gobernantes y ciudadanos.
Mario Lungo es director ejecutivo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS) en El Salvador. Además es profesor e investigador de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.
Referencias
Borja, Jordi. 1995. Un modelo de transformación urbana. Quito, Peru: Programa de Gestion Urbana.
Carmona, Marisa y Rod Burgess. 2001. Strategic Planning and Urban Projects. Delft: Delft University Press.
Ingallina, Patrizia. 2001. Le Projet Urbain. Paris: Presses Universitaires de France.
Powell, Kenneth. 2000. La transformación de la ciudad. Barcelona: Ediciones Blume.
Arantes, Otilia, Carlos Vainer y Erminia Maricato. 2000. A cidade do pensamento unico. Petrópolis: Editora Vozes.
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The fast pace of farmland conversion in the People’s Republic of China is causing alarm among top leaders concerned with food security and China’s ability to remain self-reliant in crop production. This loss of farmland is a direct result of China’s remarkable success in economic development over the past two decades, which has resulted in rapid urbanization and the conversion of enormous amounts of farmland into residential, industrial, commercial, infrastructure and institutional uses. Nearly a decade ago, Lester Brown asked, “Who Will Feed China?” in a book that drew attention to the importance of farmland preservation.
At first glance, visitors to China may not realize there is any problem with food supply or farmland protection because food seems to be abundant. Moreover, concern over China’s acute housing shortage has prompted many economists to prefer a policy that makes more farmland available for housing. Their arguments may be sound in theory. When one looks deeply at China’s land resources and projected growth, however, it becomes easier to understand the rationale for the country’s rigorous efforts to preserve its declining supply of farmland and recognize the farm-related issues and policy challenges that can be expected in the foreseeable future.
Tensions between Land and People
A map of China gives the false impression that land is abundant. Even though the total land mass of China is similar to that of the United States (9.6 and 9.4 million square kilometers, respectively), land suitable for human habitation in China is limited. About one-fifth of China’s territory is covered by deserts, glaciers and snow. Areas that average more than 2,000 meters above sea level and mountainous regions each account for one-third of China’s land, indicating a high level of land fragmentation. Thus, less than one-third of China’s land area is composed of the plains and basins where more than 60 percent of the population of 1.3 billion lives. There are fewer farms in China per capita than in almost any other country. China’s rate of per capita farmland occupation is 0.26–0.30 acre (depending on which official data are used), less than 43 percent of the world average. It is a staggering accomplishment that China is able to feed 20 percent of the world’s population with only 7 percent of the world’s farmland.
The relationship between the Chinese people and their land is further complicated by the uneven distribution of the population. The eastern part of China represents 48 percent of the nation’s territory, but includes 86 percent of China’s total farmland and nearly 94 percent of its population. By contrast, the western provinces feature vast and mostly unusable land. Henan Province, located near the center of China, has the nation’s highest population density. Henan is only one-sixtieth the size of the U.S., but its population is more than one-third of the U.S. population.
This east-west division also reflects striking differences in farmland productivity. In the east, farms generally reach their maximum potential yield, whereas farm productivity in the west is low, and it is difficult and expensive to improve productivity there. More than 60 percent of China’s farms have no irrigation systems, and most of those farms are located in the west. Regions with more than 80 percent of the nation’s water resources have less than 38 percent of the farmland. Around 30 percent of all farmland suffers from soil erosion, and more than 40 percent of farmland in arid and semi-arid regions is in danger of turning into desert.
It seems inevitable that the tensions between the Chinese people and the use of their land will only escalate in the next decade or two, driven in large part by the ambitious socioeconomic development goals set up by the Sixteenth Communist Party Congress in 2003. Those goals call for China’s GDP to be quadrupled and the rate of urbanization to reach 55 percent by 2020. Given the projected population growth from 1.3 billion to 1.6 billion, Chinese cities will become home to 200 to 350 million new urban residents. This remarkable increase in development will require land for all kinds of human needs: economic development, housing, urban services and so forth.
Farmland Preservation Laws
Two principal laws govern farmland preservation efforts in China. The Basic Farmland Protection Regulation, passed in 1994, requires the designation of basic farmland protection districts at the township level and prohibits any conversion of land in those districts to other uses. It also requires that a quota of farmland preservation should be determined first and then allocated into lower-level governments in the five-level administrative chains (the state, province, city, county and township). This important act represents the first time China has imposed a so-called zero net loss of farmland policy. This policy affects only basic farmland, so the total amount of basic farmland will not decline due to urbanization.
Components of Basic Farmland
There are two kinds of basic farmland protection districts. The first level consists of high-quality farmland with high productivity that cannot be converted to nonagricultural uses. The second level is good-quality farmland with moderate productivity that can be converted to nonagricultural uses, usually after a planned period of five to 10 years. The regulation further stipulates (1) if the conversion of land within farmland districts is unavoidable in order to build national projects, such as highways, energy production or transportation, the state must approve the conversion of land parcels of more than 82.4 acres and the provincial governments must approve those of less than 82.4 acres; and (2) the same amount of farmland lost to conversion must be replaced by new farmland somewhere else.
The second law, the 1999 New Land Administration Law, is intended to protect environmentally sensitive and agricultural lands, promote market development, encourage citizen involvement in the legislative process, and coordinate the planning and development of urban land. The law has two important clauses. Article 33 extends the application of the zero net loss farmland policy in the Basic Farmland Protection Regulation to all farmland. It stipulates that “People’s governments . . . should strictly implement the overall plans and annual plans for land utilization and take measures to ensure that the total amount of cultivated land within their administrative areas remains unreduced.” Article 34 requires that basic farmland shall not be less than 80 percent of the total cultivated land in provinces, autonomous regions and municipalities directly under the central government.
The law reinforces farmland preservation efforts by requiring approval from the State Council for any conversion of basic farmland; conversion of other farmland larger than 86.5 acres; and conversion of other land larger than 173 acres. It further encourages land development in areas that are considered wasteland or that feature low soil productivity. Although the law requires the zero net loss of farmland policy to be implemented at provincial levels, it is actually carried out at the city, county and sometimes township levels.
Assessment of the Farmland Policy
The goals of the farmland preservation laws are to limit development on farmland and to preserve as much existing farmland as possible. Land development patterns and urban encroachment into farmland continue unabated, however. Approximately 470,000, 428,000 and 510,000 acres were converted to urban uses in 1997, 1998 and 1999 respectively, and in 2001–2002 some 1.32 percent of remaining farmland was lost. The actual rate of farmland loss was probably far greater than those officially released numbers. For example, seven administrative units at the provincial level (Beijing, Shanghai, Guangdong, Hunan, Congqing, Jiangxi and Yunnan) reported net farmland losses in 1999.
On closer inspection, the negative impacts of China’s farmland preservation laws may outweigh the gains. These laws have been questioned because they affect other actions that create urban sprawl and the merging of villages and cities; destroy contiguity of urban areas; raise transportation costs; and impose high social costs resulting from clustering of incompatible land uses. More important, they push economic activities into locations that may not provide any locational advantage and adversely affect urban agglomeration, which ultimately affects the competitiveness of the local economy.
The designation of basic farmland is based primarily on the quality of soil productivity; location is not a factor. Because existing development has occurred near historically high-productivity areas, that land is likely to be designated as basic farmland whereas land farther away is not. New development thus results in leapfrogging development and urban sprawl and raises transportation costs, but also creates mixed land use patterns in which villages are absorbed within cities and cities are imposed on villages. These patterns are common in regions with high population density and fast growth rates, such as the Pearl Delta of Guangdong Province. The mixed village and city pattern aggravates an already underfunctioning urban agglomeration that results from a relatively high level of immobility in the population because of the hukou system, which gives residents access to certain heavily subsidized local amenities, such as schools.
By using soil productivity as the criterion for designating basic farmland, site selection for economic development projects becomes constrained, making business less competitive. This policy is also responsible for the ad hoc land development process and the creation of a chaotic and uncoordinated land development pattern. As a result, existing infrastructure use becomes less efficient and it costs more for local government to provide urban services. Overall, the urban economy is hurt.
Furthermore, developers have to pay high land prices, which they eventually pass on to consumers through higher housing prices or commercial rents. Land becomes more expensive because the law requires developers who wish to build on basic farmland to either identify or develop the same amount of farmland elsewhere, or pay someone to do so. The cost of this process will rise exponentially as the amount of land available for farmland is depleted, making housing even less affordable. In Beijing, for instance, land costs alone account for 30–40 percent of total development costs if a project is developed on farmland, but 60–70 percent if the project is developed in existing urban areas.
Perhaps one of the worst aspects of the farmland preservation laws is that they treat farmers unfairly. Land development is far more lucrative than farming, so farmers rigorously pursue real estate projects. In the early 1990s, for example, selling land use rights to developers could generate incomes that were 200–300 times higher than the annual yields from farm production. Farmers and village communes, eager to benefit from booming urban land markets, are lured to develop their farmland. The problem is that farmers whose land is considered basic farmland are penalized by this institutional designation that denies them access to urban land markets, even if their farms may enjoy a location advantage. Farmers from areas not designated as basic farmland are not similarly constrained. This inequitable treatment makes it difficult for local governments to implement effective land management tools and creates social tensions that complicate the land acquisition process, lead to chaotic and uncoordinated development, and encourage the development of hidden or informal land markets.
There are four reasons for the general failure of China’s farmland preservation policy. First, farmland preservation laws fail to give sufficient consideration to regional differences. Even at a provincial level some governments have difficulty maintaining a constant amount of farmland in the face of rapid urbanization. Land resources are extremely scarce in some provincial units, such as Beijing, Shanghai and Zhejiang, where development pressures are strong.
The second reason is the requirement that each of the five administrative levels of government (the state, provinces, municipalities, countries and townships) must maintain an arbitrarily determined percentage (80 percent) of basic farmland without the ability to adjust to pressures of demand and market prices. In some regions, demand is so high that officials look for various alternative ways to convert farmland into urban uses. The most common approach is through establishment of industrial parks, economic development zones or high-tech districts, usually on quality farmland areas at the urban fringe. This occurs for two reasons: to attract businesses and to raise land revenues by leasing acquired farmland to developers. There is a striking difference between the prices paid to farmers for their land and the prices for that same land when sold to developers.
Third, local officials almost always give economic development projects top priority and are easily tempted to sacrifice farmland or rural development to achieve a rapid rate of economic growth. As a result, farmland preservation efforts are doomed to fail wherever development pressure is present. This is not surprising since the farmland preservation laws fail to employ any price mechanisms or provide any financial incentives for either local governments or individual farmers to protect farmland.
The fourth problem is the absence of land markets or land rights in rural areas where Chinese governments tend to rely solely on their administrative power to preserve farmland but ignore emerging market forces in determining uses of resources.
Policy Challenges
In recognition of the importance of food security to China and the pressure of urban development on land supply, the Lincoln Institute is collaborating with the Ministry of Land and Resources on a project called Farmland Preservation in the Era of Rapid Urbanization. The objective of the project is to engage Chinese officials in evaluating this complicated issue and to design and implement farmland preservation plans that recognize regional differences and development pressures, and that introduce price mechanisms and respect for farmers’ rights.
First, three fundamental questions need to be addressed:
For those interested in land use policies, few countries in the world offer as many dynamic and challenging issues as China. Engagement and dialogue between Chinese and American scholars, practitioners and public officials on these topics will be crucial to the final outcome.
Chengri Ding is associate professor in the Urban Studies and Planning Department at the University of Maryland and director of the Joint China Land Policy and Urban Management Program of the University of Maryland and the Lincoln Institute.
Reference
Brown, Lester R. 1995. Who will feed China?: Wake-up call for a small planet. Washington, DC: Worldwatch Institute.
SHARE
As part of a series of educational programs on brownfields redevelopment for community-based organizations (CBOs), the Lincoln Institute will offer its third course, “Reuse of Brownfields and Other Underutilized Properties: Identifying Successful Roles for Community-based Nonprofit Organizations,” in Detroit in late March 2004.
The impetus for the series arose from a number of issues in the CBO community. First, CBOs are often left out of brownfield redevelopment training programs, which are generally designed for the private sector, including developers, environmental engineering firms and financial institutions, or for local governments. While these sectors must gain a better understanding of brownfields, particularly where the fear of liability looms large and remains a chief obstacle to entering into any development process, CBOs are also essential redevelopment partners. Learning how to partner with other sectors and when to bring these partners into a brownfields project is an important aspect of successful brownfields redevelopment for CBOs, and has been an integral part of the Lincoln Institute course curriculum.
Second, CBOs are often viewed as underfunded and lacking sufficient capacity to take on brownfield redevelopment. This is sometimes true, but as a result of this perception the importance of CBOs can be underestimated by both the public and private sectors, and this phenomenon becomes a self-fulfilling cycle. A wider range of state and federal funding sources are now available to CBOs, but they need to know how to access them. Some examples are special funds to conduct site assessments or do neighborhood planning, banks seeking to make loans in low-income areas where they can get special federally recognized credit, and other resources available only for nonprofit organizations.
Moreover, CBOs can play many unique roles that draw upon their strengths and capacities as community-oriented institutions. CBOs—particularly large, long-standing and well-funded CBOs—may act as the developer and/or the property owner, or they can serve as a broker or community champion, which does not require the more complex skills normally characteristic of a commercial developer. In addition to learning how to partner and play different roles, many CBOs are beginning to expand their traditional focus beyond housing or community services to encompass a broader range of economic development activities, such as property redevelopment. As a result, CBOs are interested in building their organizational capacity to take on brownfields redevelopment and other related activities.
The neighborhoods in which CBOs often work exhibit many signs of disinvestment, including as much as 30 percent vacant property, high unemployment rates, absentee land ownership and few commercial businesses. Therefore, with an inherently weak market, the brownfield sites in these neighborhoods are routinely ignored by both the public and private sectors, specifically because they may be the hardest sites to redevelop. These redevelopment difficulties may arise from the level of on-site contamination—real or perceived—as well as from the challenges of the market. There is a need for both the public and private sectors to establish partnerships, but often a lack of will to bring the two entities together. The leadership of the nonprofit sector is frequently pivotal in attracting public attention and stimulating private sector interest in the neighborhood, and thus improving the likelihood that properties in these neighborhoods will be redeveloped. CBOs with a strong presence in a neighborhood can often take this leadership role in redeveloping these sites.
Case Studies
One of the most popular aspects of the Lincoln Institute series has been the opportunity for smaller, less experienced CBOs to interact with larger ones that have a track record in doing redevelopment work. Through both formal and informal exchanges of ideas and information, the CBOs are exposed to the best brownfield redevelopment practices. This opportunity to learn from peers is enhanced with the use of case studies. In direct response to participant demand, these case studies were developed and integrated into the curriculum to allow the participants to learn directly from the practical experience of their colleagues and from other CBO staff attending the courses.
The case studies were developed through interviews with the CBOs involved in the projects and have been published as a Lincoln Institute working paper, “Three Case Studies on the Roles of Community-based Organizations in Brownfields and Other Vacant Property Redevelopment: Barriers, Strategies and Key Success Factors” (Brachman 2003). The cases are:
Common successful redevelopment strategies emerged in these cases, despite the variations in CBO role, organizational structure and external conditions. These strategies included partnering with city officials on property acquisition and use of city services; linking redevelopment with other visible physical improvements; communicating regularly with city officials and community groups; undertaking redevelopment primarily as part of a comprehensive plan, instead of on a site-by-site basis; and utilizing tax increment financing.
Breaking Barriers to Redevelopment
The need for extensive predevelopment work constitutes one of the major barriers to brownfields redevelopment. This work includes assessing environmental conditions on the site; figuring out a pathway to site control or property ownership; finding ways to protect owners from liability; locating funding sources; determining the beneficial property reuse for the community; and eliciting community support for the project. Discovering the true status and location of on-site contaminants is a key step toward assessing and limiting liability as well as targeting an appropriate end use.
Since these activities often inhibit private sector interest, CBOs can offer particular economic value to the redevelopment process and improve a project’s chances for success. The cases and other experiences demonstrate that CBO involvement with the predevelopment work reduces the costs and effort of the private sector, thus improving a project’s economics in comparison with greenfields developments.
If redevelopment is viewed as a linear process (which is not entirely accurate, but for the sake of discussion we will assume so here), then CBOs can invest time and money in upfront activities that traditionally have made brownfield properties incrementally more costly than development of other properties. One of the most important activities is conducting an inventory of brownfield sites throughout a neighborhood or community. This function may be performed by a local government or by a CBO, but it can lead to engineering a broader strategy or master plan that leverages the redevelopment of multiple properties. These types of tactics can help address broader market imperfections that usually plague those areas adversely affected by brownfield sites where these CBOs operate.
Another major barrier is obtaining property ownership or site control. The case studies and other examples discussed throughout the course reveal that this barrier can be overcome with city involvement or even temporary municipal ownership. Site control is a difficult problem since ownership is often obscure. Some properties have been abandoned or “orphaned;” the owner is bankrupt; or the properties are burdened with back property taxes. Again these are time-consuming issues that extend the development timeline, but they are not insurmountable when the CBO can gain knowledge about state statutes and tax practices.
Site contamination has receded somewhat as a major barrier to property redevelopment in and of itself (except for the implications for unknown and thus economically unquantified liability), but market conditions and location remain frequent and intractable barriers. The solutions to such conditions vary from location to location, but they include some of the tools discussed in the course: a redevelopment master plan for multiple properties (including uncontaminated vacant properties); a city land bank; and state statutory authority that eases the property disposition process for properties burdened by back taxes.
Learning from Experience
CBOs are in a unique position to ensure that the community is involved in the process and then benefits from the site redevelopment. However, due to minimal funding and staffing, CBOs have a particularly steep learning curve with respect to brownfields redevelopment, as do community residents. Because of their inexperience with the unique characteristics of these properties and the complications these characteristics pose for the real estate development process, residents and some CBOs can be intimidated by brownfields—the potential environmental conditions on these properties, the industrial owners, the cleanup process and the liability. Education about the process for assessing environmental conditions, the laws governing the cleanup, and issues of property ownership and liability can go a long way toward reducing the mystery surrounding these sites and alleviating the stigma often attached to them.
Brownfields redevelopment is complicated on two additional fronts. First, it requires the involvement of multiple stakeholders to be successful. Thus, included among the Institute’s course faculty have been representatives from the federal Environmental Protection Agency and the state environmental agencies overseeing the brownfield programs that approve cleanup activities and standards for properties; and funders such as financial institutions, private foundations and government agencies. Second, it is inherently interdisciplinary. The course also includes experts in legal liability, real estate development, property assessment and environmental health impacts; environmental engineers; and CBO and community development corporation staff and directors who have successfully completed brownfield deals.
This year’s course will be held in Detroit and will target primarily CBOs in Michigan and other midwestern states, allowing for a sharper focus on the common challenges faced by CBOs in that region and helping CBOs understand the importance of specific state policies and laws. Furthermore, CBOs and their statewide umbrella organizations may be able to play an advocacy role in bringing improved property disposition and tax laws to their states to increase their chances of success in future projects.
The city of Detroit and its environs, as well as other Michigan cities, are afflicted with hundreds of undeveloped brownfields, primarily the remains of former automobile factories and related service industries, so it can serve as an example of the redevelopment challenges that remain. Held in conjunction with local partners, the course will focus on how CBOs can get started with their projects; the roles they can assume—as developer, property owner, broker or facilitator, predeveloper, intermediary or advocate; possible funding sources and other resources; the relationship of the CBO to local government; the need for effective state policies to help CBOs do their job; and “green” reuses.
Another outcome of this experience working with CBOs will be the preparation of a guidebook on brownfield redevelopment to assist CBOs in addressing the challenges identified here and in deriving community benefits from underutilized property. The guidebook will address the need for structured guidance on brownfields redevelopment, similar to guidebooks that exist for the private sector but tailored for the needs of the nonprofit sector. The guidebook is still being formulated, but it is expected to cover such topics as why and when CBOs should be involved in redevelopment; what roles they can play; identifying and assessing properties for redevelopment viability; investigating the environmental conditions and cleaning up the property; obtaining liability protection; finding funding; working with other partners; building their own organizational capacity for these projects; as well as other topics.
Lavea Brachman is director of the Ohio office of the Delta Institute and a Lincoln Institute faculty associate who develops the curriculum and helps teach the course series on urban redevelopment. She also serves as a gubernatorial appointee to Ohio’s statutory body charged with reviewing and awarding state bond funds for brownfield redevelopment projects throughout the state.
Reference
Brachman, Lavea. 2003. Three Case Studies on the Roles of Community-based Organizations in Brownfields and Other Vacant Property Redevelopment: Barriers, Strategies and Key Success Factors. Lincoln Institute Working Paper.
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Photograph Caption: H. James Brown, president of the Lincoln Institute, with Lu Xinshe, vice-minister of China’s Ministry of Land and Resources, signed an agreement in September 2002 at Lincoln House. Observing the occasion are (left to right) Yang Yixin, deputy director general of the Ministry, Chengri Ding, and Wang Guanghua, director general of the Ministry’s Information Center.
Driving around a bustling Chinese city, one can almost feel the pace of change. Just a few decades ago, China was a sleeping giant whose prominence in world affairs seemed forever relegated to its ancient past. Today China boasts one of the world’s fastest growing economies and some of the most vibrant cities, and it is among the most active and interesting real estate markets.
From 1978 to 1997, gross domestic product in China grew at a remarkable 17 percent annual rate. Over the last several years, while most Western nations languished in recession, the economy of China grew at a steady 7 to 8 percent. China’s population continues to grow as well. In November 2000, China’s population was approximately 1.3 billion; by the year 2050 it is expected to reach 1.6 billion. Following familiar international patterns, the combination of population growth and economic expansion is manifest most prominently in Chinese cities. From 1957 to 1995, China’s urban population grew from 106 to 347 million. In 1982 there were 182 Chinese cities; by 1996 there were 666.
While urbanization has led to significant improvements in the welfare of the Chinese people, it has also placed enormous pressure on China’s land resources. China is the world’s third largest country in land area (after Russia and Canada). But, with more than 21 percent of the world’s population living on about 7 percent of the world’s cultivated land, China’s farmland resources are relatively scarce. Between 1978 and 1995 China’s cultivated land fell from 99.4 million to 94.9 million hectares while its population rose from 962 million to 1.2 billion. Simply because of its scale, the widening gap between China’s growing population and a shrinking supply of farmland has implications not only for China’s ability to feed itself, but also for global food security.
To manage its land base and rapid urban expansion, the Chinese government in the early 1980s launched sweeping reforms of the structure of institutions that govern land and housing allocation. While maintaining the fundamental features of a socialist society (state or collective ownership of land), China has moved toward a system in which market forces shape the process of urbanization and individuals have greater choice over where to work and live. Among the most influential of these changes are the establishment of land use rights, the commercialization of housing, and a restructuring of the urban development process.
Land Use Rights
Before the People’s Republic of China (PRC) was founded in 1949, land could be privately owned and legally transferred through mutual agreement, and property taxes were a key source of local public finance. Soon after the Communist Revolution, however, property use rights were radically transformed. In rural areas the Communist Party confiscated all privately held land and turned it over to the poor. Later, peasants joined communes (“production co-operations”) by donating their assets, including their land. Today, nearly all land in rural areas remains owned by farmer collectives. In urban areas, the Communist Party took a more gradual approach. While confiscating property owned by foreign capitalists and anti-revolutionaries, it allowed private ownership and land transactions to continue. Over the next two decades, however, through land confiscation, strict controls on rent and major investments in public housing, state dominance in urban land and housing markets grew. By the end of the Cultural Revolution in 1976, nearly all land was owned by collectives or by the state. Private property rights virtually disappeared and land transactions were banned.
Modern land reforms began in the mid-1980s. Following a successful experiment in Shenzhen (a Special Economic Development Zone on the border with Hong Kong), in which state-owned land was leased to foreign corporations, the Constitution was amended in 1988 so that “land use can be transacted according to the law.” In 1990, China officially adopted land leasing as the basis for assigning land use rights to urban land users.
In the current property rights regime, use rights for specified periods (e.g., 40 to 70 years) can be obtained from the state through the up-front payment of land use fees. The fees are determined by the location, type and density of the proposed development. This separation of land ownership and use rights allows the trading of land use rights while maintaining state ownership of land. For the Chinese government, this separation offered three advantages: first, market mechanisms could help guide the allocation of land resources; second, land use fees would provide local government with a new source of revenues; and third, by retaining state ownership, social and political conflict would be minimized.
In the short period following its adoption, the new system of land use rights has had profound symbolic and measurable impacts. By embracing the concept of property rights, the system provided Chinese residents and firms with greater economic freedom and signaled to the world that China welcomes foreign investment on Chinese soil. By establishing legal rights of use, China has promoted the development of land markets, enhanced the fiscal capacity of local governments, and accelerated the advancement of market socialism. The system also created a fast-growing real estate market that is now transforming China’s urban landscape.
Despite its advantages, the system created many new challenges. First, state-owned enterprises can still acquire land through administrative channels, causing price distortions and large losses of local government revenues. Second, government officials are tempted to lease as much land as possible for their own short-term gain. Since revenues from the sale of land use rights account for 25 to 75 percent of some local government budgets, future losses of revenue are inevitable as land becomes increasingly scarce. Third, there is great uncertainty about what happens when existing leases expire. Most leases stipulate, for example, that without payments for renewal, rights of use return to the state. However, it will be extremely difficult to collect such payments when hundreds or thousands of tenants share rights previously purchased by a single developer. Finally, the government lacks the ability to capture its share of rents as they increase over time. As capital investments and location premiums rise, these losses could be substantial.
Whether land use rights and the markets they create will soon dominate the process of urban development or alter the structure of Chinese cities also remains uncertain. There is evidence that land use fees vary spatially in Chinese cities, much like prices and rents in Western cities. But it may be several decades before skylines and capital-land ratios in Chinese cities mirror those in the West. Further, fees remain set by administrative rather than competitive processes. Thus, the extent to which they will improve the allocation of land resources remains to be seen.
The Commercialization of Housing
The socialization of housing was an important element of the communist transformation. But because the communist party took a more gradual approach in urban areas, private ownership remained the dominant form of housing tenure in Chinese cities through the mid-1950s. Over the next two decades little private housing was constructed because the state owned all the land, imposed strict ceilings on rents, and generally discouraged speculative building. By the end of the Cultural Revolution in 1976, privately owned housing had virtually disappeared.
In the absence of private housing markets, shelter became part of the social wage provided by the state. Housing was not provided directly by the government but through the work unit or danwei, a state-owned enterprise that serves as a vehicle for structuring economic activity and social organization. The main defining feature of a danwei is its multi-functionality as a place of employment, residence, education and commerce. A danwei worker acquires housing “according to his work,” a fundamental socialist allocation principle. In this system the allocation of housing is determined by social status and length of employment, not prices and incomes.
Danwei housing was an integral element of a centrally planned economy in which financial resources were planned by entire sectors (industrial, educational, health care, and others). Housing was merely one element of these larger development projects and was constructed only if the project needed workers and those workers needed housing. Investments in housing and other services such as schools (if the project was large), canteens and daily-use grocery stores were made in conjunction with the overall project; entire communities were thus built all at once enabling workers to live close to their work. The distinctive role of the danwei has had a profound impact on the morphology of Chinese cities and has complicated housing policy reforms ever since.
While serving to promote socialist ideology and minimizing popular unrest, the danwei system had serious limitations. The combination of negligible rents and excessive housing demand placed heavy financial and production burdens on the state. Housing allocations were based on criteria such as occupation, administrative rank, job performance, loyalty and political connections. Gross inequities were common. Finally, inadequate revenue generation from rents diminished the quality of housing management and maintenance and discouraged the construction of private rental housing or owner-occupied housing by private developers.
When Deng XiaoPing came into power in 1978, he attacked the state-controlled public housing system and introduced market forces into the housing policy arena. Subsequently, the government initiated a reform program with privatization as a major component. The privatization of the state-controlled housing sector included several elements: (1) increases in rents to market levels; (2) sales of public housing to private individuals; (3) encouragement of private and foreign investments in housing; (4) less construction of new public housing; (5) encouragement and protection of private home ownership; (6) construction of commercial housing by profit-making developers; and (7) promotion of self-build housing in cities.
The dismantling of the danwei housing system and the commodification of housing, though far from complete, has produced rapid growth in the housing industry and a substantial expansion of the housing stock. By 1992, the government share of investments in housing had fallen to 10 percent—less than the share of investment from foreign sources. In the wake of an extended housing boom, per capita living space rose from 4.2 square meters in 1978 to 7.9 in 1995.
Growing pains persist, however. Many Chinese still live in housing deemed inadequate by Western standards, and critical financial institutions remain underdeveloped. Housing for the wealthy is overabundant while housing for the poor remains scarce. Further, as space per Chinese resident rises, maintaining jobs-housing balance becomes increasingly difficult. The replacement of danwei housing with a Western-style housing market gives Chinese residents greater freedom of location, but it may lead to the deconstruction of communities in which work, leisure and commerce are closely integrated. Rising automobile ownership also may create Western-style gridlock. Furthermore, the rapid rise of commercial housing undermines the longstanding tradition in which access to affordable housing is an integral part of the social contract. As a result, the commercialization of housing, far more than a mere change in ownership structure, represents a fundamental change in the core institutions of Chinese society.
Restructuring Urban Development
Unlike many other rapidly developing nations, China is still relatively nonurbanized. In 2000, approximately 36 percent of China’s population lived in urban areas, and no single metropolitan area dominated the urban hierarchy. Among the many reasons for this pattern is the government’s regulation of rural-urban migration through a household registration system, or hukou. Every Chinese resident has a hukou designation as an urban or rural resident. Hukou is an important indicator of social status, and urban (chengshi) status is necessary for access to urban welfare benefits, such as schools, health care or subsidized agricultural goods. Without urban hukou status it is very difficult to live in cities. By limiting access to the benefits of urbanization, the hukou system ostensibly served as the world’s most influential urban growth management instrument.
As land and housing markets have emerged, the hukou system has weakened. Rural peasants now account for a significant portion of the urban population. As a result, China has been forced to manage urban growth, like other nations, through the conversion of land from rural to urban uses. Today, this can occur in one of two ways: (1) work units and municipalities develop land acquired from rural collectives through an administrative process; and (2) municipalities acquire land from rural collectives and lease it to developers. While providing local governments with new sources of revenues and introducing market rationality, this dual land market has introduced other complexities in the urban development process. Black markets have been created, for example, by the difference in price between land obtained virtually free through an administrative process and land leased to the private sector upon payment of fees. Work units have undertaken developments incompatible with municipal plans. And, urban sprawl has arisen in the special development zones that have proliferated in the rush to attract foreign investment.
To address these problems, the 1999 New Land Administration Law (which amended the 1988 Land Administration Law) was adopted to protect farmland, manage urban growth, promote market development, and encourage citizen involvement in the legislative process. Besides strengthening property rights, the law mandates no net loss of cultivated land. It stipulates that “overall plans and annual plans for land utilization take measures to ensure that the total amount of cultivated land within their administrative areas remains unreduced.” This means that land development cannot take place on farmland unless the same amount of agricultural land is reclaimed elsewhere. As reclaimable land is depleted, urban land supplies will diminish, the cost of land reclamation will rise and ultimately that cost will be passed on to consumers. Since its implementation, the law has drawn widespread criticism for stressing farmland protection over urban development. Due to rising incomes and larger populations, the demand for urban land will continue to increase. Given the fixed amount of land, development costs will certainly rise and gradually slow the pace of urban development.
Challenges and Opportunities
For those interested in land and housing policy, China is difficult to ignore. Through perhaps the most sweeping and nonviolent land and housing reforms the world has ever seen, China is moving from a system tightly controlled by the state to one strongly influenced by market forces. The pace at which this transformation is taking place offers rare challenges and opportunities. For land policy researchers, China offers opportunities to explore questions central to international urban policy debates: (1) how do market forces shape the internal structure of cities? (2) can markets provide safe and affordable housing for all segments of the population? and (3) are markets the primary cause of urban sprawl? For academics and practitioners involved in education and training, China offers the challenge of sharing the lessons of Western experience without encouraging the Chinese to make the same mistakes. In the process, both researchers and trainers have the opportunity to improve the process of development in the world’s most rapidly urbanizing nation.
Chengri Ding is assistant professor in the Department of Landscape Architecture and Urban Planning at Texas A&M University in College Station, Texas. He also serves as special assistant to the president of the Lincoln Institute for the China Program.
Gerrit Knaap is professor and director of the National Center for Smart Growth at the University of Maryland. The authors are editing a Lincoln Institute book on land and housing markets in China, including papers presented at the First World Planning Schools Congress held in Shanghai in July 2001.
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The New Urbanism has captured the imagination of the American public like no urban planning movement in decades. Amid great fanfare, New Urbanists are seeking to redefine the nature of the American metropolis by reintroducing traditional notions of neighborhood design and fitting those ideas into a variety of urban and suburban settings.
The New Urbanism began as a reaction to conventional suburban planning as it has been practiced in the United States since the 1940s. New Urbanists view the decentralized, auto-oriented suburb as a recipe for disaster. They blame these suburbs for ever-increasing congestion on arterial roads, a lack of meaningful civic life, the loss of open space, limited opportunities for children and others without cars, and a general discontent among suburbanites.
As the latest in a long line of reform movements that have sought to establish new planning and design principles that may be applied to metropolitan areas and, especially, to new suburban neighborhoods, the New Urbanism owes much to the City Beautiful and Garden City movements of the early twentieth century. The “neotraditional” view of urban planning that began in the early 1980s with the widely publicized new town of Seaside, Florida, has since matured into the New Urbanism movement of the 1990s.
Many different sets of planning and design principles are circulating around the New Urbanism banner, but most definitions include the following ideas:
In addition, most New Urbanists claim to be committed to the concepts of strong citizen participation, affordable housing, and social and economic diversity, though these ideas do not fit so neatly onto a list of neighborhood design characteristics. In its rhetoric, the New Urbanism strives for a kind of utopian social ideal, although most New Urbanists focus on a community’s physical infrastructure in the belief that community design can create or influence particular social patterns.
Promises and Problems
The New Urbanism is still in its infancy, and there remains a great deal of skepticism about what its proponents seek to achieve. Although millions of Americans live in “old urban” neighborhoods, fewer than 2,000 live in new neighborhoods built strictly according to New Urbanist principles. Many critics believe that, while the New Urbanism contains many attractive ideas, it may have difficulty dealing with a wide range of contemporary issues that generally fall into five broad categories: scale, transportation, planning and codes, regionalism, and marketing.
Scale: The traditional neighborhoods that the New Urbanists hope to replicate are characterized by compactness, small scale and diversity of building types. But, increasingly, the economic and lifestyle demands of urban and even suburban life seem to require facilities on a massive scale, such as big-box retailers and their industrial equivalents. Many New Urbanists concede that large-scale operations will inevitably be auto-oriented, but they still claim their ideas can work for smaller-scale retailers.
Transportation: Transportation is perhaps the most contentious single aspect of the New Urbanism, which is often “sold” to public officials based on its supposed transportation benefits. Assertions such as reduced dependence on the automobile, increased transit use, shorter trips, and a more flexible hierarchy of streets make common sense, but they are not yet backed up by much empirical evidence. Perhaps the best that can be said is that New Urbanist ideas may be a necessary but not sufficient pre-condition to change the way people travel.
Planning and Codes: New Urbanists often criticize American development codes as perpetuating suburbia’s auto-oriented nature. Codes regarding segregated land uses, street widths, setbacks and other requirements are often the province of local officials, such as fire chiefs and traffic engineers, who are loathe to change them. Some New Urbanists have worked successfully with code enforcers to find common ground in order to permit unconventional projects to proceed, yet, many aspects of planning and codes remain incompatible and contentious.
Regionalism: New Urbanists have struggled to move the public perception of their movement beyond the simple idea of designing suburban neighborhoods toward focusing on metropolitan areas. Proponents and critics alike fear that widespread application of the movement’s design principles apart from a regional context may simply cause suburban sprawl to be replaced by “New Urban” sprawl. Many New Urbanists advocate urban and suburban redevelopment and infill projects, and some have expressed support for such regulatory tools as urban growth boundaries.
Marketing: Many previous reform movements in urban planning have failed because their ideas did not enjoy widespread acceptance in the marketplace, and New Urbanism is facing a similar challenge. Real estate marketing experts say that many New Urbanist projects proceeded with little market research because the developers (who were New Urbanist devotees themselves) simply believed the idea would sell itself. Now they see that selling New Urbanism requires at least as much marketing effort as selling a conventional subdivision. New Urbanists have also learned the hard way that the promise of a diversified community, with many types and prices of homes, retail stores within walking distance, and other community amenities, requires a highly sophisticated effort to bring all the components “on line” in the right sequence.
A Powerful Idea
Although it is often advertised as a panacea, the New Urbanism is only one alternative to suburban sprawl. It will probably function most successfully in a broader planning context that may include significant investments in transit, incentives to reinvest in the inner city, and disincentives to build at the metropolitan fringe.
At the same time, it is important to appreciate the power of the New Urbanism as an idea. Perhaps the most refreshing aspect of this movement is that it promotes a positive image of “town life” that includes the public as well as the private realm. In a world where a “lack of community” is often blamed for many social ills, this is no small achievement.
William Fulton is editor of California Planning and Development Report, contributing editor of Planning magazine, and a member of the Lincoln Institute Editorial Advisory Committee. This article is excerpted in part from the Lincoln Institute Policy Focus Report, The New Urbanism.
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The conversion of land from agricultural production to urban and industrial development is one of the critical processes of change in developing economies undergoing industrialization, urbanization, and globalization. Urban land use changes taking place in China have attracted much scholarly attention, especially in light of the extensive economic reforms, remarkable economic growth, and profound structural changes over the last three decades. The transition from a planned to a market economy and from authoritarian to more decentralized provincial and local government has generated a new institutional setting for changes in land use (Lin and Ho 2005).
The prevailing view is to characterize land use change as the outcome of economic growth and structural change. This argument aligns itself with the neoclassical growth model in which land plays a decreasing role in economic growth. However, these changes in land use can be both the consequence of economic growth and the drivers of such growth (Bai, Chen, and Shi 2011; Ding and Lichtenberg 2011).
The reality is much more complicated. Instead of being driven by growing population, urban land expansion in China is motivated by land finance, whereby local governments raise revenue and attract investment by leasing and developing land. As a result, land-centered urban policy has been identified as one of the most important driving forces operating behind the spectacular expansion of cities since the mid-1990s (Lin 2007). Supplying agricultural land for nonagricultural purposes effectively allows the local government to “kill many birds with one stone” (Ping 2011). As a result, land development fuels economic growth, especially in urbanized areas.
Land use changes in China are also affected in significant ways by land supply policies, which have been adjusted regularly to meet the demands of economic development. Illegal land supply is a leading cause of excessive and uncontrolled investment, which occurs when local governments do not supply land to land users according to current land use plans or following the final permission of the central government. As a result, the central government started to use land policy as a major aspect of national macro-economic control in late 2003.
Among other measures, land transfers have been conducted through auction or tender since 2004, and land supply policy has shifted from quantity control to structural control since 2006. Land use indexes distributed by the central government to the local governments emphasized only the quantity of land before 2006, but currently the distribution of land uses among categories is set by the central government and even the intensity of land use is defined.
This legacy can be seen in the State Council’s establishment of the highly centralized State Land Supervision (SLS) system in 2006. Nine new regional offices were charged with investigating illegal land supply across the country (Tao et al. 2010). The new land policy has played an active role in improving land use by forbidding land to be leased to projects inconsistent with national industrial policy, development plans, and entry standards. Following the introduction of these reforms, the amount of land supplied illegally has decreased greatly due to stringent control, while GDP generated per unit of developable land has increased substantially (China Land and Mine Resources Law Center 2007). It is expected that this stringent land policy will have a significant impact on the spatial pattern of land use and may affect the association between land use changes and economic growth in China.
Changes in Land Use Patterns Across China
Land policy in China has changed dramatically since 2004, and one would also expect a different pattern of land use since then. Based on official county-level data from 2004 and 2008, we examine land use change at the provincial prefecture city level and explore the spatial relationship between land use change and economic growth. Official land use change data are divided into several land use categories at three levels every year. The first level includes agricultural land, construction land, and unused land; the second level contains ten categories of land uses; and the third level contains 52 subcategories.
Table 1 shows land use changes nationally from 2004 to 2008, during which time more land was converted into uses for construction while the amount of agricultural land and unused land declined. Among agricultural land categories, pasture land and cultivated land shrank by 12.69 million mu (0.85 million hectares) and 11.27 million mu (0.75 million hectares) respectively. Unused land fell by 17.91 million mu (1.19 million hectares).
Given recent rapid industrialization and urbanization, it is not surprising that the fastest land conversions in China have been to construction uses, which added 18.83 million mu (1.26 million hectares). In the category of settlements and industrial/mining sites, cities, designated towns, and industrial/mining sites witnessed the fastest land expansion, with growth rates of 19.61, 13.33, and 12.42 percent respectively, while the land area of rural settlements decreased. Significant amounts of land were also converted for the use of transportation, particularly the construction of highways.
This national-level analysis hides many spatial variations in land use changes in particular provinces and regions (figure 1). Thus we explore land use changes at the provincial level, focusing on the changes to cultivated land, urban land (including cities and designated towns), stand-alone industrial/mining sites, rural settlements, and transportation land for highways.
Figure 2 shows that losses of cultivated land occurred mainly in eastern and central China. Economic growth, urbanization, and industrialization have accelerated in Hebei, Jiangsu, Zhejiang, Guangdong, and Guangxi provinces, where the most cultivated land was converted to urban, industrial, and transportation purposes. Shanxi, Shaanxi, Chongqing, and Sichuan provinces also saw rapid conversion of cultivated land to nonagricultural activities. Those provinces are located in China’s transitional geographic belt, where cultivated land is the best choice for construction and development. In contrast, inland provinces including Tibet, Qinghai, Xinjiang, Inner Mongolia, and Heilongjiang saw some increases in cultivated land.
Land for rural settlements is influenced by both new countryside policies and rural income growth. Increases in income have influenced the conversion of land to rural settlements in the eastern provinces such as Guangdong, Fujian, Zhejiang, Guangxi, Hebei, and Tianjin, and in some inland provinces including Heilongjiang, Inner Mongolia, Xinjiang, Qinghai, Tibet, Yunnan, Guizhou, Hubei, and Shanxi. However, some provinces experienced significant decreases in land used for rural settlements, particularly in Jiangsu, Jiangxi, and Anhui. This decline may be associated with new countryside policies, which have actually forced farmers into towns.
Urbanization and industrialization are the major drivers of nonagricultural land expansion in China. The urbanization rate grew from 40.50 to 45.68 percent between 2004 and 2008, when all provinces experienced urban and industrial land expansion (figure 3). However, most urban land expansion occurred south of the Yangtze River. In the north, only Shandong, Anhui, and Jiangsu experienced substantial urban and industrial land changes.
The rapid growth in the amount of land used for industrial/mining sites is seen largely in the eastern provinces, both in terms of absolute and relative changes, especially in Fujian, Jiangsu, Zhejiang, and Hebei (figure 4). With relatively smaller growth rates, Guangdong, Shandong, and Liaoning also saw a large amount of land converted to industrial/mining sites. The western provinces of Inner Mongolia, Qinghai, and Tibet witnessed rapid growth of land for industrial/mining sites but small absolute growth.
From 2004 to 2008, China launched a major drive to develop transportation networks by building more railways and highways to support economic growth. Nationally, land used for transportation grew at about 10 percent during this period. Many provinces witnessed faster growth in land used for transportation than the nation as a whole, including Inner Mongolia, Hebei, Qinghai, Jiangsu, Zhejiang, Fujian, Chongqing, Hubei, Anhui, Jiangxi, and Guangxi. Land requisition for highways was largely concentrated in the eastern provinces, with the largest absolute increases in Zhejiang, Jiangsu, and Hebei provinces.
Overall, China has witnessed remarkable land use changes, particularly in the eastern provinces and some central provinces. The spatial pattern of land use change is consistent with the spatial shift of economic growth, because eastern provinces enjoy institutional and locational advantages and agglomeration economies. They have attracted the majority of foreign investments, particularly those in capital- and technology-intensive industries, and are the dominant exporters of Chinese products.
Acceptance into the World Trade Organization has further benefited industrial firms located in eastern China with greater access to international markets. On the other hand, as industries continue to agglomerate, the eastern region has experienced rising land, workforce, and environmental costs, forcing some traditional industries to move to the central provinces. Some of these areas have attracted more recent investment and experienced faster economic growth, thus raising their importance among China’s regional economies.
Correlations Between Land Use Change and Economic Growth
To investigate the relationship between land use changes and economic growth systematically across cities and provinces, we calculate the correlation coefficients between the GDP growth rate from 2005 to 2009 and the rate of change of different land categories. The extent of the correlation may depend on a variety of economic, locational, and institutional conditions. We examine the impact of city size, location, and industrial structure, the amount of foreign direct investment (FDI), and land supply constraints on the relationship between land use changes and economic growth. The correlation coefficients are further computed using city subsamples classified by those factors.
The unexpected results showed that only a few significant but small correlation coefficients exist between the rate of change in land use and the economic growth rate (He, Huang, and Wang 2012). The change in other transportation land (including airports, ports, and pipelines) holds a significant positive coefficient. Correlation coefficients for urban land, industrial/mining sites, railways, and highways are barely significant.
Some evidence shows that city size, geographical location, fiscal situation, land supply, and realized FDI may moderate the correlation between land use change and economic growth. For instance, urban land expansion is associated with economic growth positively in central China but negatively in eastern and western regions. Stand-alone industrial/mining sites increase significantly with economic growth in western China. But overall, the correlation between the rate of land use change and economic growth is rather weak.
Since land can be treated as an input in the production function, the quantity of land may contribute directly to GDP growth. We compute the correlation coefficients between absolute GDP growth from 2005 to 2009 and absolute land use change from 2004 to 2008 to explore this relationship and find they are strongly correlated. Nationally, more cultivated land converted to nonagricultural uses contributes significantly to absolute GDP growth, with a correlation coefficient of -0.26. More land for urban uses and industrial/mining uses, are significantly and positively associated with GDP increases.
Significant correlation coefficients between land use change and economic growth suggest that land has been a significant driver of economic growth, but this positive contribution is moderated by a variety of factors including a city’s size, location, industrial structure, fiscal condition, and utilization of FDI. Conversion of cultivated land to nonagricultural uses is shown to contribute to economic growth, particularly in cities with more than 5 million people, realized FDI greater than US$200 million, strong agricultural land constraints, secondary industrial domiance, and location in central China.
Clearly, nonagricultural land is more productive than cultivated land in large and industrial cities. In recent years, as the implementation of central government policies targeted development in central China, the inland provinces have attracted more domestic and foreign investment and seen rapid economic growth as cultivated land has been converted to urban and industrial uses.
Comparatively, urban land expansion holds a stronger correlation with GDP growth in smaller cities and those located further inland. These types of cities are more likely to depend on land leasing to generate local revenues since they face more stringent fiscal constraints. In these areas, capital accumulation from land leasing is a typical local development strategy. In addition, urban land expansion plays a larger role in stimulating economic growth when fiscal limitations are steeper, land supply is strictly controlled, tertiary industries dominate, and more foreign investment is utilized. Industrial land expansion also contributes significantly to economic growth, especially in cities with stringent fiscal constraints and more industrial activities.
The recent transportation infrastructure development boom has contributed to economic growth as well. Land expansion for highways has stimulated economic growth with no constraints. Cities located in the western regions and those with poor fiscal revenues particularly benefit from new highways while expansion of railways is less associated with economic growth. The building of other transportation infrastructure (airports, ports, and pipelines) has played a critical role in facilitating economic growth in smaller and more eastern cities as well as in those whose economies are dominated by service industries.
The correlation analysis provides clear evidence to show that urban, industrial, and transportation land expansion is positively and significantly associated with economic growth. Converting cultivated land has contributed to economic expansion in many regions of China, but the importance of nonagricultural land expansion in economic growth is moderated by social, economic, and geographical conditions.
Conclusion and Discussion
Since the implementation of its economic reform, China has pursued a resource-intensive growth model that has forced land to play a critical role in sustaining its rapid economic growth. This has resulted in a large supply of developable land and rapid conversion from agricultural to nonagricultural purposes. Land in China is not only the outcome of economic growth but is also its driver.
The conversion of cultivated land to nonagricultural uses has been concentrated in the eastern and central parts of the country. With the implementation of new countryside development strategies and the enforcement of stricter land supply constraints, China witnessed a reduction in rural settlements across most of the central and northeastern regions. Urban and industrial land expansion has dominated land use changes throughout the nation. Transportation development, including new highways, railways, airports, seaports, and pipelines, has also been a major cause of land consumption in recent years, particularly in the eastern and central regions.
The principle component analysis based on land use change data from prefecture level cities indicated substantial spatial variation in land use changes among Chinese cities and showed that they are auto-correlated spatially. Correlation analysis further showed a weak relationship between the growth rate of GDP and the rate of land use change. But absolute land use change and absolute GDP growth are strongly correlated, indicating that land quantity is a critical input in economic growth.
Land is usually regarded as playing a marginal role in economic growth in Western economic growth theories. Our exploratory analysis suggests the opposite in China. As China urbanizes, industrializes, and globalizes, it is experiencing substantial land use changes that are correlated with economic growth. This significant relationship is associated with China’s particular state-owned land ownership and land use rights systems. As such, land can be used as a powerful macroeconomic intervention tool. The long-term lease of land use rights grants incentives for local governments to sell land to generate lump-sum revenues, which are then used to finance urban and industrial development and infrastructure provision.
Consequently, land has played a critical role in China’s rapid economic growth. However, this form of land-centered urbanization and industrialization has already caused serious social tensions, environmental degradation, and economic fluctuation. The lump-sum revenues generated by land leases are not sustainable considering that, even as large as it is, China has a limited land supply. The role of land as a driver of economic growth can be expected to decline as China gradually undergoes industrial advancement.
About the Authors
Canfei He is associate professor at the College of Urban and Environmental Science, Peking University, and associate director of the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy in Beijing.
Zhiji Huang is a Ph.D. student at the College of Urban and Environmental Science, Peking University, and the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy in Beijing.
Weikai Wang is a postgraduate student at the College of Urban and Environmental Science, Peking University, and the Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy in Beijing.
References
Bai, X., J. Chen, and P. Shi. 2011. Landscape urbanization and economic growth in China: Positive feedbacks and sustainability dilemmas. Environmental Science and Technology 46: 132-139.
China Land and Mine Resources Law Center. 2007. The evolution of land policy’s involvement in macro-control policies of China. China Land 6, 53-56 (in Chinese).
Ding, C., and E. Lichtenberg. 2011. Land and urban economic growth in China. Journal of Regional Science 51(2): 299-317.
He, Canfei, Zhiji Huang, and Weikai Wang. 2012. Land use changes and urban economic growth in China: An exploratory analysis. Working Paper. Beijing: Peking University-Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy.
Lin, G. C. S. 2007. Reproducing spaces of Chinese urbanisation: New city-based and land-centred urban transformation. Urban Studies 44 (9): 1827-1855.
Lin, G. C. S., and S. P. S. Ho. 2005. The state, land system, and land development processes in contemporary China. Annals of the Association of American Geographers 95(2): 411-436.
Ministry of Land and Resources. 2008. Land use change survey data. People’s Republic of China.
Ping, Y. C. 2011. Explaining land use change in a Guangdong county: the supply side of the story. The China Quarterly 2107: 626-648.
Tao, R., F. Su, M. Liu, and G. Cao. 2010. Land leasing and local public finance in China’s regional development: Evidence from prefecture level cities. Urban Studies 47(10): 2217-2236.
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Las ciudades de América Latina han liderado la implementación de Sistemas de Transporte Público Masivo de Autobuses tipo BRT (llamados así por sus siglas en inglés por Bus Rapid Transit), un modo de transporte que generalmente se caracteriza por el desarrollo de infraestructura que dan prioridad al transporte público en relación con el transporte en otros tipos de vehículos, ofrece la posibilidad de pagar la tarifa antes de tomar el autobús y permite un rápido acceso al mismo. Más de 45 ciudades de América Latina han realizado inversiones en sistemas tipo BRT, lo que representa el 63,6 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT a nivel mundial.
En Curitiba, Brasil, el sistema tipo BRT ha sido implementado como una herramienta para fomentar un proceso de desarrollo urbano que se caracteriza en apoyar y fortalecer el sistema de transporte público en general. En el año 1972, la ciudad incorporó una red de vías exclusivas para autobuses y estimuló a lo largo de los cinco ejes principales del sistema tipo desarrollos del suelo de alta densidad y usos mixtos, estos ejes estructurales han guiado el proceso de crecimiento urbano de Curitiba por décadas y convergen en el centro de la ciudad. La nueva línea verde de Curitiba se fundamenta en principios similares: fomentar el desarrollo urbano que mejora y facilita el uso del sistema de transporte público masivo. El caso de Curitiba sugiere que el éxito del sistema tipo BRT puede ser mayor a través de la concentración del desarrollo del suelo a lo largo del eje del sistema de transporte público masivo. En otros estudios, se ha investigado si el sistema tipo BRT puede realmente estimular el desarrollo del suelo.
El término “desarrollo orientado al tránsito” (DOT) –en inglés, Transit Oriented Development o TOD– se utiliza para describir el desarrollo urbano que se caracteriza por ser compacto con mezcla de usos del suelo, entre los cuales generalmente se encuentran los de tipo residencial, comercial y de oficinas, así como un entorno urbano de alta calidad para los peatones que efectivamente tienen acceso al transporte público. Se considera que dicho desarrollo urbano facilita o respalda el transporte público, ya que puede concentrar la demanda a lo largo de las troncales y/o corredores de transporte, equilibrar los flujos de pasajeros y generar oportunidades para garantizar viajes de carácter multimodal. La evidencia de la experiencia en los Estados Unidos en este tema sugiere que las personas que residen en áreas servidas por DOT utilizan más el transporte público en comparación con otros viajeros frecuentes. Aunque la mayoría de los DOT se han construido alrededor de los sistemas de transporte público sobre rieles, el concepto del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público también puede constituirse en una estrategia para complementar y mejorar los sistemas tipo BRT.
Tipologías de DOT
Tanto investigadores como profesionales han desarrollado una variedad de tipologías de desarrollo urbano orientado al transporte público DOT, aunque ninguna de ellas se ha enfocado específicamente en los sistemas tipo BRT. El tipo de desarrollo urbano que podría darse en torno a las estaciones de los sistemas tipo BRT es un factor fundamental para la planificación del desarrollo alrededor de las estaciones o terminales, comprender de qué manera el DOT es adecuado dentro de una estrategia de crecimiento regional, crear conciencia y fomentar la participación del público en general en el desarrollo urbano y, finalmente, aumentar las posibilidades de éxito del sistema.
La literatura acerca de los DOT sugiere la existencia de diferencias importantes en relación con las características y los tipos de este desarrollo urbano. Una aproximación se sustenta en la experiencia de los planificadores, arquitectos y urbanistas. Peter Calthorpe (1993) utilizó el concepto de urbanización para identificar los DOT de carácter urbano y de escala barrial con características tales como la calidad del servicio de transporte público, los usos del suelo, la intensidad del desarrollo y el carácter del diseño urbano. La localización geográfica de estos DOT varía desde áreas de desarrollo con terrenos aún no urbanizados hasta áreas de redesarrollo y renovación urbana. Una tipología similar desarrollada en el estado de Florida (Estados Unidos) en el año 2011 no sólo se enfocó en la escala y tamaño del centro de actividades (regional, comunitario o barrial), sino también incluyó otra dimensión relacionada con los modo de transporte (Renaissance Planning Group, 2011).
Dittmar y Poticha (2004) combinaron los conceptos de localización geográfica y urbanización en la definición de tipologías DOT, las cuales están denominadas como centro urbano, barrio urbano, centro suburbano, barrio suburbano, zona de tránsito a escala barrial y ciudad dormitorio. Se ha establecido el mismo enfoque en aplicaciones más recientes de tipologías de DOT. Por ejemplo, la ciudad de Sacramento, California definió las tipologías de DOT como núcleo o centro urbano, centro de empleo, centro residencial, centro dormitorio y troncal de autobuses con mejoras (Steer Davies Gleave, 2009). La organización Reconnecting America desarrolló las siguientes tipologías para el área de la Bahía de San Francisco, California: centro regional, centro urbano, centro suburbano, centro de ciudad de tránsito, barrio urbano, barrio de tránsito y corredor de uso mixto (Comisión Metropolitana de Planificación 2007). En Denver, Colorado, el Centro para el Desarrollo Urbano Orientado hacia el Transporte Público (Center for Transit Oriented Development – CTOD por sus siglas en inglés, 2008) desarrolló una guía para la planificación de áreas alrededor de estaciones de transporte público que incorporó una tipología adicional definida como usos especiales y/o distrito de empleo.
Una aproximación alternativa para identificar tipologías a priori consiste en utilizar técnicas de agrupación de datos con el fin de examinar los mismos y la evidencia recolectada de un entorno urbano determinado. Por ejemplo, las tipologías de desarrollo urbano del entorno de 25 estaciones de metro que tuvieron un desarrollo integrado en Hong Kong se componen de cinco tipos: edificios de oficinas de gran altura, edificios residenciales de gran altura, desarrollos residenciales a gran escala, desarrollos de uso mixto a gran escala y edificios residenciales de mediana altura (Cervero y Murakami, 2009). En otro estudio se utilizó el análisis de conglomerados con el objetivo de desarrollar una definición espacio-funcional de tipologías de las áreas del entorno urbano de las estaciones del tren ligero de Phoenix, Arizona (Atkinson-Palombo y Kuby, 2011). Las tipologías identificadas en el estudio fueron las siguientes: centros de empleo, áreas de uso mixto de medianos ingresos, nodos de estacionamiento para pasajeros frecuentes, áreas de alta densidad poblacional o alta presencia de zonas de alquiler, y áreas que presentan concentración de pobreza urbana.
Un último conjunto de tipologías emergentes elaborado por el CTOD representa el entorno urbano construido introduciendo una dimensión de implementación o desempeño. Por lo general, estas tipologías se convierten en una matriz de dos dimensiones, donde los tipos del entorno urbano construido se encuentran en un eje y las medidas de implementación y disponibilidad en el otro. Estas tipologías, que se desarrollaron para Portland, Oregón y Baltimore, Maryland, en los Estados Unidos, se utilizan con el fin de guiar inversiones de capital y promover cambios de política; además, resultan particularmente útiles para generar conciencia en el público en general con respecto a los beneficios en términos de viajes y desplazamientos que ofrece el desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT (Deng y Nelson, 2012).
Ciudades estudiadas y recolección de datos
Con el objetivo de discernir la condición del desarrollo urbano orientado a los sistemas tipo BRT en América Latina, el estudio que llevamos a cabo investigó el entorno urbano construido que caracteriza las estaciones y terminales de sistemas tipo BRT en siete ciudades (tabla 1). Para ello, identificamos grandes ciudades en la región donde sistemas tipo BRT han estado en operación durante por lo menos cinco años: Bogotá (Colombia); Curitiba (Brasil); Goiânia (Brasil); Ciudad de Guatemala (Guatemala); Guayaquil (Ecuador); Quito (Ecuador); y el área metropolitana de São Paulo (Brasil), específicamente la troncal “ABD”. En conjunto, estas ciudades representan el 16 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT a nivel mundial, y el 31 por ciento del número de pasajeros en sistemas tipo BRT en América Latina. El estudio incluyó dos tipos de paradas: estaciones, es decir, las paradas comunes del sistema BRT, y terminales, es decir, las paradas que se encuentran al final de una troncal o aquellas en donde se realizan transbordos importantes de una troncal del sistema BRT a otra. Con el apoyo de planificadores urbanos en las ciudades seleccionadas, identificamos un grupo de estaciones y terminales específicas representativas del sistema BRT al interior de cada ciudad, independientemente de que el desarrollo urbano estuviera orientado al sistema tipo BRT o no. En definitiva, 51 estaciones y 31 terminales fueron identificadas para adelantar la investigación.
Debido a la falta de datos en común con una alta definición espacial entre las ciudades, fue necesario recolectar datos in situ utilizando un formato de recolección diseñado para obtener información de las características del entorno urbano en dos niveles: calles (segmentos compuestos por una manzana o cuadra) y manzanas o cuadras urbanas. El término “segmento” se definió como el tramo de una calle entre dos intersecciones. El formato de recolección se estructura en los siguientes campos acerca del entorno urbano:
Con respecto a las estaciones, estudiamos segmentos de calles al interior de un radio de 250 metros, tomando como centro la estación del sistema tipo BRT. Para las terminales, estudiamos el área comprendida en un radio de 500 metros tomando como centro la terminal del BRT. En siete casos en la Ciudad de Guatemala y un caso en Goiânia, estudiamos dos estaciones (en lugar de sólo una) debido a que el sistema de autobuses se dividió en dos calles paralelas, cada una de sentido único, lo cual implica la localización de estaciones paralelas o “hermanas” que se complementan al brindar acceso al sistema en ambos sentidos. En estos casos, el área que se analizó es un poco mayor al radio de 250 metros. Además de los datos recolectados en campo, utilizamos datos secundarios suministrados por parte de las autoridades municipales, tales como la población censada dentro del área de estudio y la distancia de las estaciones y terminales a los principales centros de actividades en cada ciudad.
Estudiamos en total 10.632 segmentos y 2.963 manzanas alrededor de 82 estaciones y terminales de los sistemas tipo BRT en las siete ciudades. Debido a que la superficie de las estaciones estudiadas era similar, la comparación entre segmentos y manzanas por estación/terminal ofrece información acerca de qué tan compactas son dichas áreas en cada ciudad y su nivel de conectividad. Una estación en Guayaquil presentó la mayor cantidad de segmentos (102,1), mientras que las estaciones en São Paulo (Corredor ABD) presentaron la menor cantidad de segmentos (43,1). Detectamos un patrón similar al examinar los segmentos por manzana.
Todos los datos fueron agregados al nivel de estación/terminal. Los datos recolectados a nivel de segmento se agregaron con el fin de medir en porcentajes la presencia o ausencia de una o varias características del entorno urbano de cada estación/terminal. Los datos recolectados al nivel de manzana se agregaron con el fin de medir con respecto al área bruta la densidad de las características en el entorno urbano de la estación/terminal. Finalmente, calculamos 38 variables que caracterizan el entorno urbano construido alrededor de cada estación/terminal.
Tipologías de estaciones identificadas en los sistemas tipo BRT
Debido a la gran cantidad de variables (38) y el número relativamente bajo de observaciones (82), llevamos a cabo un análisis de factores a nivel exploratorio con el fin de generar un subconjunto de variables y estimar sus puntajes factoriales. El análisis de factores se basa en la correlación de los datos para identificar grupos de variables que son más similares entre sí. Las 38 variables se redujeron a 9 factores para su posterior análisis:
Al examinar los factores y sus estadísticas descriptivas, surgieron varias observaciones. En primer lugar, la intensidad del desarrollo alrededor de las estaciones y terminales tiende a ser relativamente baja. Por ejemplo, sólo el 8 por ciento de los segmentos posee desarrollos de alta densidad, mientras que el 31 por ciento de los segmentos presenta un desarrollo de baja densidad. En segundo lugar, el redesarrollo como estrategia para fomentar el desarrollo urbano orientado al sistema tipo BRT parece ser fundamental en las ciudades estudiadas. Solamente el 8 por ciento de los segmentos muestran bajos niveles de consolidación, mientras que el 11 por ciento de los mismos presentan lotes vacantes. En contraste, casi la mitad de los segmentos muestran desarrollos con un alto nivel de consolidación. Este resultado sugiere que existen pocas oportunidades para que los desarrollos orientados hacia el sistema tipo BRT se lleven a cabo en suelos vacantes o por desarrollar. En tercer lugar, en relación con el estacionamiento de vehículos, cabe destacar que en el 26 por ciento de los segmentos encontramos estacionamiento de vehículos sobre la calle, mientras que el 30 por ciento de segmentos muestran algún tipo de actividad comercial y de venta minorista con estacionamiento para vehículos particulares (fuera de la vía pública). Este hecho pone de manifiesto el desafío de administrar la oferta (y la demanda) de espacios de estacionamiento y, asimismo, podría indicar que el entorno urbano alrededor de las estaciones de los sistemas tipo BRT por lo general no resulta tan apto para los peatones y usuarios del sistema como debería.
El funcionamiento de cada estación en relación con los nueve factores se combinó con la densidad poblacional y con tres variables adicionales que no presentaron correlación alguna de las demás variables en el análisis de factores. Con estos nueve factores y las cuatro variables adicionales llevamos a cabo un análisis de conglomerados con el fin de determinar cuáles eran las estaciones y terminales que podrían agruparse. El análisis de conglomerados se utilizó como base para definir la tipología, análisis a través del cual se identificaron 10 tipos de desarrollo urbano en torno a las paradas de los sistemas tipo BRT (tabla 2).
Al examinar la tipología por ciudad, descubrimos que dos tipos de paradas capturan factores específicos de dos ciudades: el centro histórico de Quito y varias estaciones características de Ciudad de Guatemala (ciudad que posee el sistema tipo BRT más reciente entre los sistemas estudiados). El hecho de que sea nuevo y de que funciona en partes de la ciudad bastante consolidadas podría explicar por qué las estaciones se agrupan en el análisis de conglomerados. Los ocho tipos de estaciones restantes representan un amplio rango de estaciones entre varias ciudades.
Cinco atributos parecen diferenciar las distintas estaciones: (1) desarrollos multifamiliares con y sin orientación hacia el sistema tipo BRT ; (2) viviendas unifamiliares adosadas que, en algunos casos, se construyen de manera informal y tienen acceso a algunas actividades comerciales, generalmente lejos de los centros de mayor actividad de la ciudad; (3) alta densidad poblacional, infraestructura para peatones y acceso a parques y espacios verdes, generalmente lejos de los centros de mayor actividad de la ciudad; (4) estaciones con la presencia de equipamientos de uso institucional y espacios verdes, no necesariamente abiertos al público; y (5) estaciones con barreras físicas por la convergencia de varias calles y avenidas con un gran volumen de tráfico.
Las tipologías de desarrollo urbano identificadas comprenden una amplia gama de posibles entornos urbanos construidos alrededor de las estaciones de los sistemas tipo BRT. La tipología de desarrollo denominado centro satélite orientado hacia el sistema tipo BRT, que ilustramos con el caso de Bogotá, presenta un nivel importante de actividades comerciales, instalaciones públicas, parques e infraestructura para peatones, y a su vez presenta una mezcla de viviendas residenciales multifamiliares y viviendas unifamiliares adosadas (figura 1). Tomadas en conjunto, estas características se acercan mucho al ideal de un desarrollo urbano orientado al transporte público – DOT. De manera similar, la tipología representada por la estación del centro histórico de la ciudad de Quito posee también muchos atributos de un desarrollo urbano orientado al transporte público – DOT. La cuestión sobre si la presencia de estas tipologías se traduce en una mayor cantidad de pasajeros en el sistema tipo BRT continúa siendo una pregunta de investigación empírica por examinar.
Las estaciones dentro de las tipologías centro comunitario y centro barrial parecen ajustarse apropiadamente con la definición de Calthorpe (1993) acerca de DOT comunitarios y barriales. Entre los casos analizados, las estaciones en la tipología centro comunitario presentan algunas viviendas unifamiliares adosadas y usos mixtos, tales como usos institucionales que, por lo general, están destinados a funcionar en áreas próximas a la ciudad. Las estaciones en la tipología centro barrial presentan una mayor intensidad de desarrollos residenciales, específicamente viviendas unifamiliares adosadas. Las estaciones que se encuentran dentro de las tipologías definidas como corredores parecen coincidir con el concepto de mejoramiento urbano de los corredores de autobús desarrollado en Sacramento y San Francisco, California, aunque en nuestros datos podemos distinguir claramente entre corredores dominados por usos institucionales y corredores que simplemente presentan una amplia gama de usos mixtos.
A través de las tipologías también identificamos desafíos y oportunidades para mejorar la capacidad de un desarrollo urbano orientado al sistema tipo BRT. Sólo las estaciones dentro de las tipologías centro de ciudad y centro satélite orientados al BRT presentaron una integración adecuada entre el entorno peatonal y el transporte público. La tipología centro urbano, como por ejemplo el de Curitiba, está listo para el mejoramiento en su integración con el sistema tipo BRT, ya que posee las densidades y los usos mixtos apropiados para promoverlo (figura 2). La tipología conformada por las estaciones Nexo, tal como se presenta en Goiânia, representa un desafío frecuente para los planificadores urbanos municipales (figura 3). Estas estaciones y terminales deberían ubicarse de manera que faciliten los transbordos intermodales, aunque esto por lo general implica sacrificar el acceso de los usuarios a cada lugar y la orientación del desarrollo hacia el transporte público en la estación y/o terminal.
En comparación con otras tipologías, no encontramos evidencia sólida de estaciones relacionadas con centros de empleo o pasajeros frecuentes. Esto puede ser resultado del precario papel que juegan los usos mixtos del suelo entre las estaciones y terminales, ya que los usos del suelo cumplen un papel importante en otras tipologías. Una explicación por este fenómeno podría ser el alto nivel de usos mixtos que habitualmente se encuentran en las ciudades de América Latina, lo que contribuye a un bajo nivel de variación entre las diferentes áreas de las estaciones y terminales estudiadas.
En cuanto a las políticas de vivienda, las tipologías correspondientes al centro barrial y áreas verdes presentan una combinación interesante de distancia a los centros de mayor actividad en la ciudad y presencia de viviendas para hogares de bajos recursos. Dado que las paradas se encuentran lejos de los centros de mayor actividad, es mucho más probable que presenten espacios verdes, viviendas de interés social y, en algunos casos, viviendas informales. Las ciudades de América Latina suelen exhibir un gradiente de precios del suelo bastante pronunciado, donde las áreas con acceso privilegiado a los centros de mayor actividad tienen precios más altos que las áreas periféricas. Estas dos tipologías de estación del sistema tipo BRT plantean preguntas sobre las posibles consecuencias que pueda tener el sistema tipo BRT en cuanto a incrementar la segregación de viviendas y la carga financiera en términos de movilidad para las personas de bajos recursos.
Análisis de las tipologías de estación y prospectiva de la planificación
Nuestro análisis de 82 paradas de los sistemas tipo BRT en siete ciudades de América Latina reveló una variedad de patrones de desarrollo urbano. Algunas tipologías poseen atributos que son coherentes con los principios del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT. Otras tipologías presentan una gran cantidad de usos del suelo, vías e infraestructura, así como características de desarrollo que no promueven un desarrollo urbano orientado hacia el sistema tipo BRT. No obstante, otras tipologías muestran un proceso de desarrollo aún en curso, con una cantidad importante de terrenos vacantes y desarrollos todavía en proceso de consolidación. Finalmente, algunas estaciones parecen captar las condiciones urbanas que surgen en muchas ciudades latinoamericanas: presencia de viviendas informales que se encuentran lejos de los centros de mayor actividad; desarrollos comerciales a gran escala, generalmente del tipo centro comercial o grandes superficies, los cuales generan espacios privados para el comercio y, en algunos casos, espacios de uso público; y una relativa carencia de espacios públicos al aire libre. Esta información es útil para facilitar procesos de planificación de un desarrollo urbano orientados hacia los sistemas tipo BRT, dado el rápido crecimiento de sistemas tipo BRT en las últimas dos décadas. Unas 146 ciudades en todo el mundo presentan en la actualidad algún tipo de sistema tipo con prioridad para autobuses.
Comprender el tipo de desarrollo urbano que podría generarse en el entorno de las estaciones de sistemas tipo BRT es fundamental para planificar las áreas de las estaciones e identificar de qué manera el desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT encaja dentro de una estrategia de crecimiento regional. Robert Cervero (1998) sostiene que toda inversión en transporte debe estar precedida y dirigida por una visión de desarrollo urbano exitosa, y esta planificación es necesaria si se van a generar subcentros alrededor de las estaciones de los sistemas de transporte. Cervero refuerza su argumento con la notable experiencia y hallazgos obtenidos en Copenhague, Estocolmo y Singapur, y sugiere que es fundamental tomar medidas para desarrollar visiones tanto a escala regional como de las estaciones de los sistemas de transporte (entorno urbano alrededor de las estaciones) para garantizar el éxito hacia futuro del desarrollo urbano orientado a los sistemas de transporte público – DOT. De hecho, las tipologías de DOT en vías de expansión en los Estados Unidos están basadas en parte en su capacidad de sostener una planificación del DOT a largo plazo. Por ejemplo, la tipología de Denver, Colorado resultó de vital importancia a la hora de crear una visión del uso y la planificación del suelo para las áreas de las estaciones del tren ligero, tanto las existentes como las futuras.
Las visiones acerca de qué tipos de desarrollo urbano pueden darse en el futuro y dónde tendrían lugar son fundamentales en el proceso de planificación y, con frecuencia, hacen parte de los escenarios definidos en ejercicios de prospectiva, en los cuales estas tipologías deben ser tenidas en cuenta por parte de los tomadores de decisiones, los planificadores y el público en general. La visión en prospectiva en el proceso de planificación es, por lo general, una condición previa para que cualquier ejercicio de planificación de las áreas de las estaciones de sistemas tipo definidas como DOT pueda ser efectivo. El Centro para el Desarrollo Urbano Orientado hacia el Transporte Público (Center for Transit Oriented Development – CTOD por sus siglas en inglés) sugiere la elaboración de un plan que incluya la participación ciudadana, la comercialización del proyecto y la creación de una estrategia regional de DOT. Para poder lograr todos estos aspectos, se necesita una visión acerca del tipo de desarrollo urbano que puede generarse en el área que es objeto del proceso de planificación. Las visiones son particularmente predominantes a la hora de involucrar al público en general, ya que pueden presentar de manera tangible los posibles resultados del proceso de planificación, lo cual permite tener una mayor comprensión del impacto de las decisiones acerca de la densidad, la mezcla de usos del suelo y las áreas de acceso a las estaciones.
El próximo paso en nuestra investigación será determinar las causas de los diferentes patrones de desarrollo urbano que hemos identificado. En algunos casos, el entorno urbano ha cambiado de forma radical con las inversiones de los sistemas tipo BRT, mientras que en otros casos no se han producido mayores cambios. Aquí entran en juego tanto las fuerzas de mercado como la regulación del desarrollo urbano, los cuales determinan en gran medida el resultado del desarrollo y la revitalización. Algunas de las medidas para liberar el potencial de desarrollo de los predios y áreas cercanas a las estaciones de los sistemas tipo BRT consisten en cambiar la regulación de los usos del suelo, flexibilizar los límites de densidad o reducir los requisitos de estacionamiento de vehículos. Esta estrategia coordinada entre la planificación del uso del suelo y el sector transporte es la piedra angular del desarrollo urbano orientado hacia el transporte público – DOT.
Sobre los autores
Daniel A. Rodríguez es profesor de Planificación Urbana y Regional, profesor asociado adjunto de Epidemiología y director del Programa de Transporte Carolina de la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Su área de investigación se enfoca en la relación recíproca entre el medio ambiente construido (que incluye los sistemas tipo BRT) y el comportamiento de los pasajeros.
Erik Vergel tovar es becario Fulbright y estudiante de doctorado en Planificación Urbana y Regional en la Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Arquitecto con estudios de maestría en Gestión, Planificación y Desarrollo Urbano (grado con honores) en el Instituto de Estudios de Vivienda y Desarrollo Urbano (IHS) de la Universidad Erasmus de Rotterdam, Países Bajos. Su área de investigación se enfoca en las relaciones entre el transporte urbano (en particular, los sistemas tipo BRT), las políticas de suelo, desarrollo urbano y vivienda para grupos de bajos ingresos.
Referencias
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Calthorpe, P. 1993. The new American metropolis: Ecology, community, and the American dream. Nueva York: Princeton Architectural Press.
Cervero, R., 1998. The transit metropolis: A global inquiry. Washington, DC: Island Press.
Cervero, R. y J. Murakami. 2009. “Rail and property development in Hong Kong: Experiences and extensions”. En Urban Studies 46(10): 2019–2043.
CTOD. 2008. Station area planning: How to make great transit-oriented places. Washington, DC: Reconnecting America.
Deng, T. y J. D. Nelson. 2013. “Bus rapid transit implementation in Beijing: An evaluation of performance and impacts”. En Research in Transportation Economics 39(1): 108–113.
Dittmar, H. y S. Poticha. 2004. “Defining transit-oriented development: The new regional building block”. En The new transit town: Best practices in transit-oriented development. Editores: H. Dittmar y G. Ohland, xiii y 253. Washington, DC: Island Press.
Comisión Metropolitana de Planificación. 2007. “Station area planning manual. Oakland, CA”. http://ctod.org/pdfs/2007MTCStationAreaPlanningManual.pdf
Grupo de Planificación Renacimiento. 2011. “A framework for transit oriented development in Florida”. Orlando, FL. http://www.fltod.com/renaissance/docs/Products/FrameworkTOD_0715.pdf
Steer Davies Gleave. 2009. “Sacramento regional transit: A transit action plan”. Sacramento, CA: Sacramento Regional Transit.
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Han transcurrido más de 20 años desde que un megaproyecto impulsado por el gobierno comenzó a transformar a Puerto Madero, el sector más antiguo del distrito portuario que se encuentra en la desembocadura del Río de la Plata en Buenos Aires, Argentina. Habiendo sido anteriormente un centro de decadencia que fomentaba el deterioro del centro adyacente, Puerto Madero es, hoy en día, un ícono turístico y un centro de progreso, ya que atrae tanto a la población local como a los visitantes hacia sus parques y actividades culturales. En Puerto Madero viven aproximadamente 5.000 habitantes nuevos y ha generado 45.000 puestos de trabajo en el área de servicios. Alberga numerosos referentes arquitectónicos nuevos, incluyendo el Puente de la Mujer, de Santiago Calatrava, y la casa matriz de YPF, obra de César Pelli. Además, el redesarrollo al que se sometió el puerto ha contribuido a la reactivación del centro de la ciudad, influyendo en las tendencias de desarrollo en toda la capital argentina.
Puerto Madero abarca 170 hectáreas en la zona cercana a la casa de gobierno (la Casa Rosada) en el centro y fue uno de los primeros proyectos urbanos de reacondicionamiento en América Latina a esta escala y nivel de complejidad. Fue un proyecto concebido como parte de una estrategia de desarrollo más amplia en todo el centro de la ciudad, que también incluía cambios en las normas sobre el uso del suelo, el reacondicionamiento de edificios y la construcción de viviendas de interés social en áreas tradicionales. En el presente artículo se analizan dos décadas de evidencias y experiencias respecto de este proyecto a fin de examinar hasta qué punto Puerto Madero ha logrado sus objetivos principales: contribuir a la reducción de patrones de desarrollo no deseados en la ciudad, afirmar a esta zona como el principal centro de la ciudad de Buenos Aires, estimular la economía de la ciudad y mejorar las condiciones de vida de todos los porteños.
El puerto en crisis
Puerto Madero fue abandonado como puerto a principios del siglo XX cuando todas las operaciones se transfirieron al Puerto Nuevo. Hacia fines de la década de 1980, Puerto Madero había sufrido varias décadas de abandono y desuso. Los terrenos eran propiedad de la Administración General de Puertos federal, pero tanto el gobierno de la ciudad como el gobierno nacional tenían jurisdicción sobre la planificación de esta zona. De manera similar, el Gran Buenos Aires, que aloja al 35 por ciento de la población argentina y produce el 46 por ciento del PIB, se encuentra gobernado por una superposición de instituciones que, con frecuencia, enfrentan problemas para trabajar en forma coordinada. Con el fin de simplificar este gobierno interjurisdiccional, se constituyó una empresa pública para gestionar el proyecto, cuyas acciones se dividen equitativamente entre el gobierno nacional y el gobierno de la ciudad. En 1989, el gobierno federal transfirió la propiedad de este sector del puerto a la nueva sociedad, la Corporación Antiguo Puerto Madero (CAPM).
Una vez recibida la transferencia de los terrenos del gobierno federal, el rol de la CAPM consistió en desarrollar el plan para este sector, definir un modelo financiero autofinanciado, encargarse de las mejoras por realizar en el sector asociadas con el proyecto, comercializar los terrenos y supervisar el proceso de desarrollo de acuerdo con los plazos y las pautas establecidas en el plan maestro. A diferencia de lo que ocurre con otras empresas similares en otras partes del mundo, que generalmente cuentan con un sustancial financiamiento público o acceso al crédito, la CAPM, por decreto, no recibiría recurso público alguno aparte de la transferencia de los terrenos y generaría sus propios ingresos para cubrir los costos operativos. El redesarrollo del puerto no podría haberse llevado a cabo de otra manera, ya que el gobierno federal estaba abocado a la recuperación fiscal y la creación de puestos de trabajo en medio de una crisis económica nacional.
Contexto y cronología del megaproyecto
Tal como ocurre en la mayoría de las ciudades latinoamericanas, el desplazamiento de actividades del centro tradicional de la ciudad de Buenos Aires había reducido el uso del sistema de transporte público y había dado como resultado un lento deterioro de los edificios del patrimonio histórico, muchos de los cuales se habían convertido en edificios de viviendas subestándar. La propuesta de redesarrollo de Puerto Madero fue parte de una estrategia más amplia concebida por la ciudad para proteger el patrimonio, promover el desarrollo en el centro, estimular la economía de la zona y contribuir a la reducción de estos patrones de asentamiento no deseados.
El desarrollo tuvo lugar en cuatro etapas. Durante la primera etapa (1989–1992), la CAPM vendió las antiguas propiedades que se encontraban en el extremo oeste del puerto, con lo que se inició así el proceso de redesarrollo y se cubrieron los costos iniciales del proyecto. En 1991, el gobierno de la ciudad y la Sociedad de Arquitectos firmaron un convenio para facilitar el Concurso Nacional de Ideas para Puerto Madero.
En el año 1992, los tres equipos ganadores trabajaron en colaboración para desarrollar el Proyecto Urbano Preliminar de Puerto Madero. El redesarrollo requirió una nueva geometría de subdivisión que permitiera llevar a cabo la con-strucción sin la necesidad de demoler las valiosas estructuras históricas. Muchos de los edificios históricos del puerto, tales como los depósitos, se restaurarían para darles nuevas funciones, con lo que se combinaría el valioso patrimonio histórico con el nuevo desarrollo.
Durante la segunda etapa (1993–1995), se otorgó el contrato del plan maestro a los ganadores del Concurso de Ideas. La propuesta original consistía en el desarrollo de 1,5 millones de metros cuadrados de superficie construida, concentrados en una ubicación central, con el fin de reactivar el centro de la ciudad. El plan, que contemplaba un horizonte de 20 años, comprendía actividades comerciales, establecimientos culturales y recreativos, cafés, restaurantes, servicios, estudios profesionales y actividades comerciales de mediana envergadura (tales como imprentas y empresas dedicadas a embalaje y depósito), que podrían ubicarse adecuadamente en los 16 antiguos depósitos portuarios renovados. A fin de compensar una evidente falta de espacios verdes en los alrededores del centro de la ciudad, se propusieron espacios verdes, tales como un parque central metropolitano, una reserva ecológica y la rehabilitación de la Costanera Sur. Dado el supuesto original de que predominarían los edificios de oficinas, la cantidad de unidades habitacionales prevista fue de menos de 3.000 (sin embargo, el uso residencial experimentó una mayor demanda, por lo que, en la actualidad, existen aproximadamente 11.000 unidades habitacionales).
Durante la tercera etapa (1996–2000), se realizó la mayor parte de las obras públicas y los gastos del proyecto aumentaron en gran manera junto con las ventas de terrenos. A lo largo de esta etapa, el costo por metro cuadrado de construcción no varió en forma significativa, ya que osciló entre 150 y 300 dólares por metro cuadrado hasta finales de la década (todos los precios mencionados se refieren a dólares estadounidenses). En esta tercera etapa, el perfil de los inversores había evolucionado de un grupo pionero inicial formado por pequeñas y medianas empresas que enfrentaban altos niveles de riesgo (1989–1993) a grandes firmas que invertían en productos de eficacia comprobada. Para el año 2001, quedaban pocos terrenos públicos para vender y la empresa pública poseía suficientes activos líquidos para finalizar las obras públicas necesarias para el proyecto. La cuarta etapa del desarrollo incluye dos fases: de 2001 a 2003, y de 2004 a la actualidad. Al principio, el proyecto sufrió las turbulencias económicas, financieras y políticas asociadas con la crisis fiscal de 2001, impulsada por la falta de pago del gobierno respecto de su deuda externa. Durante todo este período, la CAPM enfrentó altos niveles de incertidumbre gubernamental, por lo que las ventas de terrenos se detuvieron. No obstante, con posterioridad a las elecciones presidenciales del año 2003, el país retomó las negociaciones internacionales, reestructuró su deuda externa y mejoró significativamente sus condiciones económicas.
Al mismo tiempo, la CAPM pudo resolver ciertos litigios que existían sobre algunos terrenos, que posteriormente vendió y con cuyos ingresos pudo completar las obras públicas necesarias en el lugar.
A medida que los terrenos disponibles en Puerto Madero se volvían escasos, los desarrolladores recurrieron a las áreas que rodeaban el centro de la ciudad a modo de sitios alternativos para la inversión. La escala y complejidad del redesarrollo del puerto atrajo inversores que poseían conexiones más estrechas con los mercados financieros, tanto nacionales como internacionales. Muchos desarrolladores decidieron invertir en el centro en lugar de los suburbios. De esta manera, el proyecto tuvo éxito al redireccionar las tendencias del mercado para alinearlas con las prioridades de las políticas urbanas, un cambio que no hubiera existido sin la intervención del estado.
Logros del proyecto
En la actualidad, el proyecto se encuentra casi completo, con aproximadamente 1,5 millones de metros cuadrados de superficie construida, según lo planificado. Desde el comienzo hasta su finalización, los fondos para el proyecto provinieron completamente de la venta de terrenos y concesiones.
Para el año 2011, la CAPM había vendido aproximadamente 257,7 millones de dólares en propiedades, invertido 113 millones de dólares en obras públicas, e incurrido en unos gastos generales de cerca de 92 millones de dólares, entre honorarios de gestión y otros gastos operativos. Los precios inmobiliarios aumentaron de 150 dólares el metro cuadrado a principios de la década de 1990 a 1.200 dólares el metro cuadrado en la actualidad. El proyecto atrajo una cantidad considerable de inversiones del sector privado, además de la transferencia de terrenos del estado.
El proyecto agregó cuatro masas de agua de grandes dimensiones (por un total de 39 hectáreas) y 28 hectáreas de espacios verdes al sistema de parques de la ciudad. También se facilitó la apertura de la reserva ecológica y se renovó el acceso a la explanada sur, conocida como la Costanera Sur, diseñada a principios del siglo XX por Jean-Claude Nicolas Forestier, quien también diseñó el Paseo del Prado en La Habana, Cuba. El centro adyacente representa nuevamente el punto de referencia indiscutido de la actividad pública, administrativa, financiera y comercial de alto nivel.
Puerto Madero fomentó además el crecimiento económico de la zona que, en última instancia, se tradujo en una mayor recaudación impositiva. Como iniciativa estatal, desencadenó más de 2,5 mil millones de dólares en inversiones privadas, con un valor actual de más de 6 mil millones de dólares. Aunque no tenemos a disposición datos contables completos, los ingresos derivados del impuesto a las ganancias societario se estiman en 158 millones de dólares, y los impuestos pagados por la empresa pública ascienden a 19,86 millones de dólares. Los nuevos propietarios de los inmuebles pagan aproximadamente 12,4 millones de dólares al año en concepto de impuestos inmobiliarios al gobierno de la ciudad. Una vez que haya finalizado la construcción, se calcula que los ingresos por impuestos inmobiliarios alcanzarán 24,3 millones de dólares al año.
El proyecto también estimuló el crecimiento del mercado laboral. Al día de hoy, las construcciones privadas en Puerto Madero comprendieron cerca de 450 millones de dólares en costos laborales, es decir, el equivalente a 900.000 meses de trabajo o 3.750 empleos por año, distribuidos en 20 años. Las inversiones del proyecto en obras públicas generaron 313 empleos por año durante 20 años, además de 26.777 empleos administrativos para el año 2006 y 45.281 empleos en el área de servicios para el año 2010. Estas cifras demuestran el papel vital que este proyecto ha representado en la estimulación de la economía de la ciudad.
Reducción de la rentabilidad
A pesar del éxito general de Puerto Madero, para muchos observadores, los resultados sociales no fueron satisfactorios. La causa principal fue la rápida venta de grandes parcelas de terreno durante el período de venta más dinámico, es decir, de 1996 a 1999. Algunas de estas parcelas tenían el tamaño de una cuadra completa del centro y, en la actualidad, se encuentran ocupadas por torres que funcionan, de alguna manera, como comunidades verticales cerradas. Además, resultó necesario que las empresas de mayor envergadura y mejor equipadas se encargaran de los enormes volúmenes de construcción, lo que excluyó a las pequeñas y medianas empresas. Así, la morfología de las grandes parcelas de terreno definió esencialmente los tipos de empresa y los tipos de producto que se ofrecerían y el perfil social de los posibles compradores.
Además, la estrategia de comercialización de los desarrolladores privados influenció el discurso general del proyecto, diluyendo así los objetivos de inclusión social de la gestión pública con el fin de favorecer la creación de un barrio de características exclusivas. Los ciudadanos con alto poder adquisitivo y los empresarios de alta gama codician los espacios residenciales y comerciales de Puerto Madero. A la CAPM le resulta difícil proteger el carácter público aun de los nuevos espacios abiertos del distrito, como por ejemplo la reserva ecológica, debido a que los residentes del distrito portuario con alto poder adquisitivo desalientan en gran manera la realización de actividades recreativas y deportivas que pudieran atraer a los porteños provenientes de toda la ciudad. En este sentido, la CAPM se limitó a articular los intereses de los empresarios privados y los residentes existentes, ignorando las políticas diseñadas para el beneficio de muchos habitantes de la ciudad. Las viviendas económicas y otros elementos que hubieran garantizado la diversidad en la demografía residencial de la zona no formaban parte de la tarea encomendada a la CAPM. Se planificaron varios programas sociales con este objetivo como parte de la estrategia más amplia para el centro de la ciudad, pero estos programas nunca se materializaron, lo que generó el aislamiento de Puerto Madero como un área de desarrollo para una elite.
La escala del proyecto de Puerto Madero, que hubiera sido imposible de gestionar y demasiado riesgosa para los inversores privados en ese momento, demuestra que el sector público es capaz de asumir un papel de liderazgo en el desarrollo de la ciudad. Sin embargo, también demuestra que los estándares socialmente progresivos son difíciles de mantener una vez que el proyecto se vuelve prestigioso y los crecientes valores inmobiliarios aumentan la presión impuesta por los desarrolladores privados. La capacidad de Puerto Madero de autofinanciarse representó una espada de doble filo. Por un lado, permitió que se llevara a cabo un proceso de desarrollo dirigido por el estado sin incurrir en costos del gobierno. Debido a que la empresa pública podía diferir el pago de dividendos a sus accionistas, fue capaz de capitalizar las ganancias obtenidas por las ventas de los terrenos y reinvertirlas en obras y servicios públicos destinados a la zona. El barrio abierto y accesible, dotado de obras de infraestructura pública y espacios abiertos, protegía en gran medida el interés público. Asimismo, el proyecto estimuló la actividad económica y contribuyó a un patrón de desarrollo general más eficiente en toda la ciudad, los cuales representan dos objetivos importantes de la gestión pública.
Sin embargo, los resultados habrían sido mejores si hubiera existido un apoyo financiero proveniente de préstamos de agencias multilaterales a fin de coordinar en forma óptima el ritmo de las ventas y tomar mejores decisiones a largo plazo que impulsaran el beneficio público del proyecto. La flexibilización de los requisitos de licitación sobre lotes de grandes dimensiones durante la segunda mitad de la década de 1990 aumentó las ventas, aunque provocó que la mayor parte de la plusvalía de los terrenos derivada del último aumento de precios inmobiliarios se devengara a favor de los grandes inversores que se habían comprometido en primera instancia.
En el año 2011, la CAPM transfirió el mantenimiento de todas las áreas desarrolladas a la ciudad y se comprometió a finalizar las restantes obras públicas para el año 2013. En la actualidad, los ingresos y los gastos de la CAPM están equilibrados. Los ingresos se ven limitados al alquiler de los diques y los lugares de estacionamiento. Los bienes de la CAPM consisten en varias propiedades (oficinas, lotes), cuyo producto constituye las ganancias de la empresa y cuyo valor de mercado se calcula en aproximadamente 50 millones de dólares. Estas ganancias podrían servir para iniciar nuevos emprendimientos de capital, o podrían transferirse a los accionistas cuando decidan disolver la CAPM. La solidez de los estados contables de la CAPM es una realidad, aunque la crítica de las que fue objeto durante el desarrollo de Puerto Madero podría constituir un obstáculo al acceso del gobierno a nuevos emprendimientos.
La inversión pública inicial en Puerto Madero fue de 120 millones de dólares, conformada por el terreno (tasado originalmente en 60 millones de dólares) y un conjunto de servicios intangibles, tales como el diseño del proyecto, la reconocida experiencia y la consultoría. Las ventas totales de terrenos ascendieron a 257,7 millones de dólares, con un costo general (administración, impuestos) de cerca de 92 millones de dólares (sin contar los costos de puesta en marcha, que no implicaron operaciones monetarias), lo que deja una modesta tasa de retorno. Aunque los precios deberían haber sido promocionales durante la etapa inicial del desarrollo, los valores de venta podrían haberse aumentado al transcurrir el tiempo si dichas ventas se hubieran programado con el fin de aprovechar el aumento de los precios de mercado. Para obtener tasas de retorno más altas, hubiera sido necesario un valor de venta promedio más alto, una mejor programación de la venta de los terrenos y un compromiso más modesto en cuanto a las obras públicas, tales como la infraestructura, el espacio público y los parques. La CAPM podría haber ahorrado una cantidad considerable si la construcción de puentes y pasarelas no se hubieran extendido más allá del perímetro del proyecto, bajo la jurisdicción municipal.
Los resultados del proyecto hubieran sido muy diferentes si los terrenos se hubieran vendido sin mejoras o si el proyecto hubiera estado en manos de desarrolladores privados. En este sentido, resulta importante destacar que, al momento de esbozar el proyecto, el riesgo se consideraba, en general, alto, y la escala de inversión superaba la capacidad de los inversores privados locales. De manera similar, los inversores internacionales no hubieran estado dispuestos a asumir este nivel tan alto de riesgo sin mayores concesiones de parte del gobierno. Además, los desarrolladores privados estaban interesados en promover proyectos de gran envergadura con acceso restringido casi exclusivamente a los propietarios. Mediante el control ejercido por el gobierno a través de la empresa pública se garan-tizaron ciertos atributos finales del proyecto, tales como el aporte de espacios públicos y el carácter holístico del desarrollo, con el fin de asegurar los beneficios para la comunidad.
Conclusión
Podría decirse que los objetivos originales del proyecto (estimular la actividad económica, afirmar el rol del centro de la ciudad, contribuir a la reducción de patrones de desarrollo no deseados y mejorar las condiciones de vida) se han cumplido. El proyecto de Puerto Madero generó empleos, estimuló la economía de la ciudad, atrajo grandes niveles de inversiones y sumó complejidad al centro de la ciudad, lo que contribuyó a su preeminencia y dio como resultado mejoras en las áreas circundantes. Creó además espacios abiertos de alta calidad, renovó el sistema metropolitano de parques y mejoró el patrón general de desarrollo en Buenos Aires.
No obstante, la relajación de los controles de calidad, el amplio alcance de los proyectos y la rapidez con que se han vendido los terrenos en ciertos momentos provocaron una reducción de los posibles ingresos que el proyecto hubiera podido devengar en beneficio del sector público y redundaron en una disminución de la capacidad de redistribución de esta iniciativa. El acceso al crédito hubiera fortalecido la posición de la CAPM y permitido una programación cuidadosa de las ventas de los terrenos y de las mejoras en la zona. Resulta alentador que la ocupación residencial haya excedido en gran medida las proyecciones originales, con lo que se consolidó una tendencia de repoblar el centro de la ciudad, aunque el proyecto debería haber incluido un porcentaje de viviendas económicas.
Estos resultados revelan la complejidad de llevar a cabo múltiples iniciativas con el fin de obtener un resultado social equilibrado. Puerto Madero no logró incorporar una mayor combinación social, debido a que no se llevaron a cabo otras estrategias para el centro de la ciudad, como por ejemplo la recuperación de edificios del patrimonio histórico. Las futuras iniciativas de gestión de proyectos urbanos deberían contemplar factores que aseguraran la continuidad de las políticas. Dentro de este marco, resulta importante impulsar la participación entre los beneficiarios de intervenciones específicas, tales como las viviendas económicas, ya que su participación y compromiso representan la garantía más sólida para la continuidad de las políticas.
Finalmente, el proyecto de Puerto Madero señala la capacidad que el estado ha demostrado tener al tomar la iniciativa de dirigir el proceso de desarrollo urbano. En este caso, el estado dejó a un lado su rol normativo y se hizo cargo de una iniciativa de redesarrollo importantísima. La CAPM demostró su capacidad de sustentar un complejo proyecto de regeneración urbana durante un tiempo prolongado y de mantenerse a flote en medio de un clima político turbulento y una grave crisis económica. La constitución de la empresa pública representa una innovación creativa en cuanto a la gestión urbana, ya que ofrece un claro ejemplo de cómo lograr el auto-financiamiento de un proyecto y la cooperación interjurisdiccional respecto del gobierno urbano. En este sentido, la experiencia de Puerto Madero sirve como un modelo convincente para la gestión urbana interjurisdiccional y reafirma el rol positivo que puede representar el estado en las iniciativas de planificación de la ciudad.
Sobre los autores
Alfredo Garay fue secretario de planificación en Buenos Aires cuando comenzó el megaproyecto Puerto Madero, y todavía se desempeña en el directorio de la CAPM. Arquitecto y catedrático en la Universidad de Buenos Aires, Garay ha recibido numerosos premios nacionales e internacionales en los campos de gestión urbana y organización de intervenciones de gran envergadura..
Laura Wainer es arquitecta y planificadora urbana en Buenos Aires. En el año 2012, recibió la beca Fulbright, la beca internacional de investigación Delta Kappa Gamma y la beca del presidente de la New School de Nueva York.
Hayley Henderson se ha desempeñado como planificadora urbana en Buenos Aires y en Brisbane, Australia. En la actualidad, es candidata a un doctorado en planificación urbana en la Universidad de Melbourne, Australia.
Demian Rotbart es arquitecto, planificador urbano y profesor adjunto de planificación urbana en la Universidad de Buenos Aires.
