Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La recuperación de plusvalías es un concepto que tiene mayor aceptación día a día y cuyo propósito es recuperar, parcial o totalmente, para el beneficio público, los incrementos en el valor de bienes raíces provenientes de aquellas inversiones o acciones que emergen de la comunidad más que del sector privado. Sin embargo, sobre la base de la experiencia que tiene el Instituto Lincoln en el patrocinio de muchos programas educativos y de investigación relacionados con las políticas de recuperación de plusvalías en América Latina, está claro que el concepto también despierta bastante controversia.

Este artículo aborda algunos de los temas polémicos y constantes que han involucrado a los participantes en un continuo debate sobre la recuperación de plusvalías, que va desde las preocupaciones básicas, tales como la comprensión adecuada de los fundamentos legales para los derechos en bienes raíces, hasta las cuestiones políticas de mayor envergadura que surgen de nuevos o mayores gravámenes sobre los bienes raíces. Asimismo, hay aspectos técnicos involucrados, tales como la distinción entre los incrementos en el valor de los bienes raíces (o plusvalías) que se atribuyen a inversiones públicas específicas o la toma de decisiones a partir de fuentes o factores más generales que influyen en el mercado inmobiliario, así como los desafíos pragmáticos que surgen de la selección de los instrumentos adecuados para las circunstancias apropiadas en el momento justo.

Para comprender mejor el concepto de recuperación de plusvalías, no basta con recurrir solamente a los argumentos técnicos o a la opinión de especialistas o peritos. De igual manera, tampoco se puede desestimar la cuestión meramente con fundamentos políticos atribuyendo los obstáculos principales a la implementación de políticas sobre la recuperación de plusvalías a grupos de interés con una posición privilegiada. Más bien, una parte considerable de la “discrepancia inexplicable” en la aplicación de la recuperación de plusvalías parece deberse a falta de información o a un concepto erróneo por parte de los actores fundamentales del debate.

La Figura 1 resume 10 problemas contenciosos de la recuperación de plusvalías; los puntos 1, 2 y 3 se comentan brevemente a continuación.

Gravámenes Injustos para Personas de Escasos Recursos

Aunque en América Latina está disminuyendo el apoyo a los subsidios directos o subvenciones para personas de escasos recursos, muchos siguen sosteniendo que estas personas no deben pagar los servicios municipales, o deben ser exonerados del pago de impuestos y demás gravámenes sobre su propiedad, tal como lo estipulan varias políticas y leyes más progresistas sobre la recuperación de plusvalías.

Uno de los argumentos más comunes a favor de exceptuar a las personas de escasos recursos de dichos gravámenes genera un dilema entre generaciones: dado que los ciudadanos con mayor poder adquisitivo han disfrutado durante muchos años de los servicios municipales en forma gratuita, ¿por qué los menos privilegiados deben pagar ahora los servicios que necesitan y merecen? Otro argumento se centra en la idea de que la mayoría de los incrementos sobre bienes raíces en áreas humildes de hecho han sido generados por los mismos pobres, mediante la aportación de mano de obra propia o proyectos particulares para tener acceso a los servicios básicos en su área, y no mediante la intervención pública. Algunos reconocen que los programas de mejoramiento urbano simplemente conducen a los asentamientos humildes a la primera etapa del proceso de urbanización, lo cual constituye sólo un requisito mínimo indispensable para participar en los mercados inmobiliarios comunes. Otros creen que hasta un instrumento de recuperación de plusvalías socialmente neutral puede producir un resultado regresivo, lo que entonces perpetuaría la diferencia entre ricos y pobres en el contexto de acceso injusto a las instalaciones y servicios urbanos, como es el caso en la mayoría de las ciudades de América Latina (Furtado 2000).

En el otro extremo están aquellos que piensan que los pagos por recuperación de plusvalías forman parte de los reclamos que hace el sector de escasos recursos por una ciudadanía de pleno derecho, que incluya el derecho de exigirle al gobierno que le preste atención. Son muchos los ejemplos de sectores menos privilegiados que han estado verdaderamente dispuestos a pagar por los servicios recibidos (tales como sistemas de suministro de agua, alumbrado público y control de inundaciones), dado que el costo de no tener acceso a los mismos es mayor que el pago por tenerlos. Esto fue lo que ocurrió en Lima, Perú, a principios de los años noventa, en donde más de 30 comunidades humildes participaron en un programa de servicios públicos que incluía el pago del costo de los servicios suministrados.

Un argumento más teórico y tal vez menos intuitivo considera el efecto de capitalización de todo gravamen en los precios de los bienes raíces. Dicho efecto es la reducción (o incremento) del precio actual de los bienes raíces en el mercado debido a la suma capitalizada o descontada de los costos (o beneficios) que afecta las ganancias previstas que las propiedades podrían generar en el futuro. En la medida en que los gravámenes sobre la recuperación de plusvalías para áreas regularizadas o mejoradas (reclasificadas) se incluyan en las expectativas relacionadas con los futuros impuestos sobre tierras sin servicios compradas a parceladores ilegales o piratas, se tendería a capitalizar dichos gravámenes en el precio que los compradores estarían dispuestos a pagar o el que el parcelador pudo cobrar (Smolka 2003). Si bien los pobres al final terminarían pagando el mismo monto, el dinero sería destinado al tesoro público local en vez de al bolsillo del parcelador.

Incidentemente, una opinión muy común pero errónea sostiene que dichos gravámenes (recuperación de plusvalías o impuesto inmobiliario) son inflacionarios o incrementan el precio de los bienes raíces en el mercado. Si bien el efecto de capitalización es complicado, la mayoría de las personas podrán comprender el ejemplo en el que se comparan dos departamentos que, en otras circunstancias, serían idénticos: el que está ubicado en un edificio con gastos comunes más altos tendría un alquiler más bajo en el mercado que el departamento con gastos comunes más bajos. El mismo razonamiento puede aplicarse para explicar por qué no existe la doble tributación entre la recuperación de plusvalías y el impuesto inmobiliario. El incremento significativo sobre el valor de los bienes raíces que resulta de una intervención pública se acumula o se agrega al precio mínimo observado en el mercado actual, que ya es un neto del efecto capitalizado de todo beneficio o pago futuro previsto, incluido el impuesto inmobiliario.

Derechos Adquiridos Cuando Cambia el Uso del Inmueble

A pesar de que pocos argumentarían que las expectativas son un factor crucial en la determinación de los precios de los inmuebles, se considera ampliamente injusto si la compensación de precio se ubica por debajo de los precios del mercado actual. Esta idea está comenzando a cambiar, tal como se refleja en la legislación reciente. Por ejemplo, la Ley 338 de 1997 en Colombia permite la adquisición pública de bienes raíces a precios justos del mercado, pero sin incluir el incremento del valor del inmueble resultante de inversiones públicas previas o de cambios en los usos normativos de la tierra (ver el artículo de Maldonado y Smolka, página 15). El mismo principio se establece en el nuevo Estatuto Municipal de Brasil (Ley 10.257 de 2001) cuando la expropiación de la tierra se usa como sanción contra un propietario que no cumple con los usos sociales de la tierra. Muchos abogados están de acuerdo en que las expectativas no crean derechos; por lo tanto, las expectativas no materializadas no deberían ser compensadas. La preocupación social acerca de la adquisición pública de bienes raíces que llevó a la postergación del nuevo megaproyecto propuesto para el aeropuerto de la Ciudad de México ilustra vívidamente este problema.

Es difícil para el típico propietario, que en buena fe compró una parcela de tierra con la expectativa de usar su potencial de desarrollo, entender por qué no debería ser compensado por la pérdida de esa tierra al precio vigente del mercado o al menos al precio de adquisición, aunque los derechos de desarrollo no hayan sido ejercidos. Sin embargo, a menudo el resultado depende del grado en que la nueva política haya sido efectivamente implementada. En la práctica, los precios reflejan las expectativas relacionadas con el cumplimiento (usualmente insatisfactorio) de la legislación existente, incluidas las discrepancias legales o lagunas impositivas en el contexto normativo y fiscal correspondiente. Éste ha sido el caso en la mayoría de las decisiones de la corte referidas a la justa compensación en los procesos de adquisición pública de bienes raíces y en las demandas de los propietarios (o de promotores inmobiliarios) sobre quienes los administradores locales imponen gravámenes de plusvalía. Un argumento más pragmático es que los derechos pueden en efecto estar restringidos por una nueva legislación o normativa de zonificación, siempre y cuando esté acompañada por reglas de transición adecuadas para proteger los derechos de aquellos que tenían demandas legítimas previas. Otros defienden el proceso de transición como un paso indispensable para permitir que el mercado absorba gradualmente tales cambios.

Los economistas luchan para transmitir la importancia de las expectativas al determinar la estructura de los precios actuales observados de los bienes raíces. La manera en que el futuro afecta los precios actuales de los inmuebles es de hecho más difícil de expresar al público en general que la noción de que los precios actuales reflejan derechos, como se hacía en propiedades comparables en el pasado. En América Latina las expectativas asociadas con los usos de la tierra no siempre están relacionadas con los códigos de zonificación o edificación, sino más bien con la especulación inmobiliaria. Sería de interés señalar que mientras la especulación en América Latina está asociada con la retención a largo plazo de los bienes raíces, en América del Norte, en cambio, está más asociada con la rapidez en la compra y venta de las propiedades. El fenómeno de la retención del inmueble para su desarrollo futuro, con la consiguiente apropiación privada de la plusvalía en los valores de los bienes raíces, ha obstaculizado el planeamiento y el desarrollo urbano desde que las ciudades comenzaron a expandirse rápidamente hace varias décadas.

Compensación Asimétrica para las Minusvalías

El debate acerca de la recuperación de plusvalías (es decir, recuperar los incrementos en el valor de los bienes raíces, las ganancias o las plusvalías) hace surgir inevitablemente esta pregunta: ¿qué pasa con las minusvalías? La percepción corriente es que los gobiernos están más ansiosos por aprobar la legislación para recuperar las plusvalías que por brindar protección legal a los ciudadanos contra expropiaciones o compensaciones arbitrarias en los casos de pérdidas igualmente predecibles (minusvalías). El informe de América Latina ha demostrado, sin embargo, que el balance entre las plusvalías recuperadas y las minusvalías pagadas es claramente negativo. La suma pagada en compensación a los propietarios sobrepasa en mucho a las ganancias pequeñas y esporádicas que el sector público ha logrado recuperar de los beneficios directos que genera para las propiedades privadas.

Todos los alquileres, y precios de los bienes raíces en este sentido, no son en esencia más que plusvalías acumuladas, o incrementos en el valor de los bienes raíces, a lo largo del tiempo, lo que hace eco del argumento de Henry George para la confiscación total de los alquileres inmobiliarios. Así, las minusvalías alegadas son consideradas incidentales y sólo parte de un valor con respecto al cual los derechos individuales no son (o no deberían ser) absolutos. El debate acerca de esta asimetría con lleva directamente a la definición correcta de las minusvalías y a la manera en que son entendidas estas pérdidas, lo cual hace surgir la cuestión de los derechos de desarrollo. Mientras que algunos desean restringir la compensación por las mejoras en la tierra y en los inmuebles que el propietario podría perder, otros argumentan que los derechos de desarrollo son un atributo inherente e incuestionable de los bienes raíces.

En la práctica no es fácil justificar estos argumentos. Lo que puede ser válido para la totalidad no lo es necesariamente para cada parte, ya que los propietarios individuales consideran como una pérdida en el valor de los bienes raíces cuando, por ejemplo, una autopista amurallada pasa a través de su terreno o un viaducto bloquea la vista y produce ruido y contaminación. El ciudadano promedio no se convence fácilmente con los argumentos antedichos. El reclamo por un tratamiento equitativo y simétrico es social y culturalmente demasiado delicado como para ser ignorado.

La transferencia de los derechos de desarrollo (TDD) –un instrumento concebido originalmente para compensar las minusvalías provenientes de ordenanzas históricas, arquitectónicas, culturales y de protección del medio ambiente para las plusvalías de otro sector– ahora se ha ampliado para mitigar otros reclamos legítimos de compensación de minusvalías. Algunos argumentan que la compensación ordinaria para las minusvalías es una garantía, lo que hace así más fácil aceptar pagos por pérdidas. Según el principio de la equidad, las decisiones de planeamiento, incluidos los esquemas de zonificación, están reconocidas como potencialmente injustas con respecto a la distribución de los valores en los mercados inmobiliarios. Por más ingenioso que pueda parecer el instrumento de la TDD, no permite aclarar las cuestiones en juego. Por el contrario, acentúa el debate, pues reconoce el derecho de que las minusvalías sean compensadas a la vez que sanciona el derecho de los individuos a las plusvalías, por lo que replantea la cuestión de las apropiaciones privadas de los valores comunitarios.

Comentarios Finales

El complejo debate sobre las políticas e instrumentos de recuperación de plusvalías en América Latina indica que queda mucho por investigar y aprender. Si bien la cuestión no tiene necesariamente una única respuesta, los argumentos presentados aquí demuestran que una parte significativa de la resistencia a tales ideas puede ser atribuida a prejuicios y falta de información. A pesar de que las posiciones mantenidas por los diferentes grupos no son tan claras ni tan coherentes como sería de esperar, las percepciones y las actitudes sí cambian, como lo demuestra el artículo adjunto.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa del Instituto Lincoln para América Latina y el Caribe. Fernanda Furtado es Fellow del Instituto y profesora del Departamento de Urbanismo de la Universidad Fluminense Federal en Niteroi, Brasil.

Sally Powers has been a visiting fellow in the Department of Valuation and Taxation at the Lincoln Institute of Land Policy since 2009. She was director of assessment for the City of Cambridge for thirteen years until 2001, when she became an international consultant. That work has taken her to Kosovo, Montenegro, South Africa, the Kyrgyz Republic, and Turkmenistan, among other countries, where she has participated in projects on property taxation, market value revaluations, and establishment of a valuation profession for a transition economy.

Her career as an assessment administrator and consultant has involved all aspects of property taxation: legal framework, property appraisal, value defense, local government finance, tax policy, project planning and execution, public information, software specification and testing, cadastral/GIS (geographic information systems) mapping and analysis platforms, and tax collection and enforcement. Her research interests focus on mass appraisal, specifically the application of econometric techniques to analyze market activity and develop models to estimate the market value of properties that have not sold. She has written on topics as diverse as appraisal modeling, implementation of the local property tax in Kosovo, and property tax collection strategies.

Powers received her bachelor’s degree in anthropology from the University of Chicago, and she holds a Master of Science degree from the Boston College Carroll School of Management.

LAND LINES: How does your work fit within the research and education program of the Lincoln Institute?

SALLY POWERS: The Lincoln Institute is a leader in property tax policy, and its work influences the local government officials responsible for the property tax in thousands of jurisdictions across the United States and internationally. The Department of Valuation and Taxation presents a variety of conferences, seminars, and courses for property tax professionals, and I have served as faculty for a number of these programs since the 1990s. I’m also involved in working directly with local tax practitioners and in research projects that will continue to challenge the conventional wisdom about the property tax.

LAND LINES: What are some of your current projects?

SALLY POWERS: One major project deals with a joint venture between the Lincoln Institute and the George Washington Institute of Public Policy to create a free, downloadable property tax database for all 50 U.S. states and the District of Columbia. The Significant Features of the Property Tax Web site was launched in June 2009, and the information is updated every year to keep current with changes in the legislation that regulates the property tax in each state.

We regularly expand the subject matter to be included, and have made the site a central access point for information about the property tax from a variety of federal, state, and scholarly sources. For example, the only nationwide study of effective tax rates is published by the Minnesota Taxpayers Association, and this publication is now available for downloading from the Significant Features site. The next topic we plan to organize for presentation on the Web site is the various forms of property classification for tax purposes.

LAND LINES: Can you clarify what an effective tax rate and classification mean, and why they are important aspects of this database?

SALLY POWERS: The property tax rate by itself does not explain much about the property tax burden in a particular community or provide any basis for comparison across jurisdictions. A high tax rate may simply reflect low property values, and a low tax rate may reflect very high values. Effective tax rates are calculated by comparing the amount of the property tax bill for a property to its market value, which may or may not be the same or even close to its assessed value. Effective tax rates, where they are available, thus make it possible to understand the impact of a tax bill intuitively and to make better informed cross-jurisdictional comparisons.

Classification of property is undertaken by many states, either legislatively or in the state’s constitution, to identify property categories based on use, the most common uses being residential, commercial, and industrial. In some states the classifications are applied for identification and reporting purposes only. However, it is employed more frequently to tax favored classes at lower rates than other classes. The most favored classes are generally residential and agricultural uses.

LAND LINES: Based on your research, how well is the property tax holding up as a primary local revenue source during the current recession?

SALLY POWERS: There are two major components to a property tax bill: the property value and the tax rate, as discussed above. In states where local tax jurisdictions are not encumbered with extreme limits on tax rates, the property tax can be quite resilient, because when values decrease the tax rate may be increased. In addition, the value always represents an assessment as of a specific date prior to the issuance of the tax bill. It is not unusual for this assessment date to be a year and a half or more before the date of issuance of tax bills. This “assessment lag” gives local jurisdictions a cushion in times of rapidly changing markets, with time to plan for the eventual change in the level of assessed values and to investigate other local revenue sources. To date, research on property tax revenues during the current down-turn has borne out these features of the property tax.

LAND LINES: It’s clear that the American property tax is a complex affair. How does this compare to your experience in other countries?

SALLY POWERS: International experience with the property tax varies greatly, depending on the maturity of the property tax system, the culture, and the legal underpinnings for the tax. The projects I worked on in Eastern Europe were introducing a market value based property tax. Political leaders and central and local public officials had no difficulty with the concept of market value. Valuation methods were uncomplicated and directly related to sales. A common theme in the U.S. and many other countries, however, is the desire to make the burden of the property tax smaller for residences than for businesses. Some of the proposed formulas to provide tax relief are extremely complicated, such as relating property value to household size and ages of household members.

LAND LINES: How widespread is the property tax?

SALLY POWERS: It is quite surprising how many countries assess some form of tax or fee on property or property rights. Another Lincoln Institute project I am working on is the African Tax Institute (ATI), a joint venture with the University of South Africa at Pretoria. More than ten research fellows at ATI have visited one or more of 38 countries to develop in-depth reports on the various forms of tax on property (Franzsen and Youngman 2009). Most of those reports and supplemental appendices are posted on the Lincoln Institute Web site as working papers. In every country studied the researchers found some sort of tax or fee on ownership or use of property. In many countries all land is owned by the government, but the rights to use the land are owned by individuals and companies that pay fees and taxes on their use rights.

In countries of the former Yugoslavia, for example, the property tax is a familiar concept. In the early 1990s, the Federal Republic of Yugoslavia established a privatization program that transferred ownership of government-owned apartment flats to individual owners. An annual tax was assessed on the owners, based on the characteristics of the property.

LAND LINES: Can you describe more about your interest and experience in econometrics applied to property market data.

SALLY POWERS: I was plunged into multiple regression analysis on my very first property tax job for the City of Boston in 1982. I was part of the team hired to use statistical analysis to develop models (formulas) that could be applied to property data to estimate market value. I was fortunate because the city hired some of the top experts in this emerging field to train us in these methods. Since then, both as an assessor and later as a consultant, I have continued to use econometric tools to estimate market value for property tax application.

It has been fascinating to participate in the increasing sophistication and effectiveness of CAMA (computer assisted mass appraisal) to generate AVMs (automated valuation models). The biggest leap in this technology takes advantage of GIS capabilities to analyze location and property value. I am looking into an econometric tool for CAMA application that analyzes data around median values rather than the mean. This is interesting because the current statistical standards for value accuracy and uniformity are calculated around the median because, compared to the mean, it measures average value with less bias from extremely high or low values.

LAND LINES: Do you have any other observations about the Institute’s work in the current volatile realm of property taxation?

SALLY POWERS: As a visiting fellow at the Lincoln Institute, I have found it especially gratifying to see the increasing public interest in the Significant Features of the Property Tax database. The Web site has been cited by many scholars in the field of local public finance, and the authors of two papers presented at recent Institute seminars used data from the site for their analyses.

Adding to its Web-based resources, the Lincoln Institute has produced more than 10 online courses on such diverse topics as property tax policy, modern valuation technologies, property tax reform in Massachusetts, and introduction of the property tax in transition economies. The IAAO (International Association of Assessing Officers), the leading membership organization for tax assessors and other property tax professionals, has recognized the value of these courses, and now its members can receive continuing education credit for taking them.

Finally, the Institute has inspired more economists to become interested in property tax valuation and equity issues. For example, economists from the University of Illinois and Florida State University are conducting studies of assessment equity that introduce contemporary econometric tools to both display and analyze patterns of overvaluation and undervaluation of property in assessing jurisdictions.

Visiting fellow Dan McMillen (2011), working with a rich data-set that includes the City of Chicago, will present his analysis and conclusions at the next annual conference of the IAAO. I will be on hand to help make his innovative findings accessible not only to the statistical analysts in the audience, but also to property tax assessors who are interested in improving values in their own jurisdictions.

References

Franzsen, Riel C. D., and Joan M. Youngman. 2009. Mapping property taxes in Africa. Land Lines 21(3): 8-13.

McMillen, Daniel P. 2011. Assessment regressivity: A tale of two Illinois counties. Land Lines 23(1): 9-15.

Significant Features of the Property Tax. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax

Las personas que trabajan conmigo por lo general se sorprenden de hasta qué punto mi canon filosófico deriva de las películas no convencionales de bajo presupuesto, especialmente de la década de 1980. Cuando busco sabiduría, suelo recurrir a las enseñanzas de la película “Repo Man” (traducida al español como “Los recolectores”) o, en el caso de este ensayo, a la obra maestra alegórica de Terry Gilliam, “Time Bandits” (“Bandidos del tiempo”). En esta película, un grupo de trabajadores públicos son empleados por el Ser Supremo para rellenar los agujeros que quedaron en el continuo espacio-tiempo por el apresuramiento de haber creado el universo en siete días: “Verán, fue un trabajo algo chapucero”.

Igual que los bandidos del tiempo, los gestores de políticas generalmente tienen la tarea de rellenar agujeros: agujeros literales, como los baches de las calles, o agujeros más teóricos, que son los artefactos de los mercados privados disfuncionales. Uno de los grandes agujeros que la política ha tratado de rellenar durante décadas es la oferta inadecuada de viviendas sociales. Por ejemplo, los economistas especializados en vivienda de los Estados Unidos se han vuelto bastante expertos en hacer el seguimiento del tamaño de este agujero, que cada vez es más difícil de rellenar desde que el gobierno federal se comprometió a tratar el tema como una prioridad de política nacional a partir de la Ley de Vivienda de 1949, que fue parte de la legislación conocida como Fair Deal del expresidente Harry S. Truman.

Tal vez nuestro fracaso colectivo para resolver el déficit de viviendas sociales en los últimos 66 años tenga que ver con un análisis incorrecto del problema y con la conclusión de que pueden diseñarse soluciones basadas en el mercado con el fin de resolver la discordancia entre la oferta de viviendas sociales y la demanda de las mismas. En su discurso del Estado de la Unión de 1949, el presidente Truman resaltó que, para poder suplir las necesidades de millones de familias sin una vivienda adecuada, “la mayoría de las viviendas que necesitamos deberán ser construidas por el sector privado sin subsidios públicos”.

Para apoyar esta idea, me desviaré brevemente hacia la teoría del mercado. Partiendo del enfoque matemático para analizar la economía que predomina hoy en día, un mercado es, simplemente, un sistema de ecuaciones diferenciales parciales que se resuelve mediante un único precio. Las ecuaciones diferenciales parciales captan las decisiones complejas que toman los consumidores y los productores de bienes, y concilian los gustos, las preferencias y los presupuestos de los consumidores con las complejidades técnicas derivadas de producir un bien para así llegar a un precio que despeje el mercado mediante el acuerdo de todas las operaciones que los proveedores y consumidores de bienes están dispuestos a realizar.

Los prestigiosos economistas Arrow, Debreu y McKenzie demostraron la existencia teórica de un conjunto único de precios capaz de resolver simultáneamente la cuestión del “equilibrio general” de todos los mercados en una economía nacional o mundial. Un importante aspecto de esta contribución (que obtuvo el Premio Nobel) fue la observación de que un único precio despejaba cada mercado: un mercado, un precio. No se esperaba que un único precio mantuviera el equilibrio en dos mercados. Pero este es el defecto fundamental del mercado de la vivienda: en realidad, no es un mercado, sino dos. Los mercados de la vivienda proporcionan tanto lugares para vivir a los consumidores locales como bienes de inversión comercializables en todo el mundo, gracias a los grandes mercados de capital al servicio de los inversores a nivel mundial. Esta condición de mercado doble describía más al sector de viviendas ocupadas por sus propietarios; sin embargo, con la proliferación de los fideicomisos de inversión inmobiliaria (REIT, por su sigla en inglés), los mercados de alquiler se encuentran ahora en la misma situación.

Los mercados de bienes de consumo se comportan de manera muy diferente a los mercados de inversión, ya que responden a “reglas básicas” distintas. En lo que a la oferta se refiere, los precios de los bienes de consumo se derivan de los costos de producción, mientras que los precios de los mercados de inversión tienen que ver con los beneficios esperados. En relación con la demanda, factores tales como gustos y preferencias, ingresos de las familias y características demográficas determinan el precio de la vivienda como lugar donde residir. La demanda de vivienda con fines de inversión está relacionada con aspectos tales como la liquidez y las preferencias de liquidez de los inversores, las ganancias esperadas de inversiones alternativas, o las tasas de interés.

En los países desarrollados, los mercados de capitales mundiales y el mercado de la vivienda colisionan a nivel local, con pocas probabilidades de reconciliación. Los hogares a nivel local compiten con los inversores a nivel mundial para decidir el tipo y la cantidad de viviendas que se producen. En los mercados que atraen la inversión mundial se produce una gran cantidad de viviendas, aunque la falta de viviendas sociales es aguda y empeora con el paso del tiempo. Esto se debe a que una gran parte de las viviendas nuevas se produce para maximizar las ganancias de la inversión y no para suplir las necesidades de vivienda de la población local. Por ejemplo, no escasean los inversores mundiales dispuestos a participar en el desarrollo de apartamentos de US$100 millones en la Ciudad de Nueva York; sin embargo, escasean las viviendas sociales por la dificultad de conseguir fondos para desarrollarlas. En los mercados que han sido abandonados por el capital mundial, los precios de las viviendas caen por debajo de los costos de producción, por lo que existe un excedente de viviendas que se acumula y se deteriora. En casos extremos como el de Detroit, el orden del mercado sólo puede recuperarse mediante la demolición de miles de viviendas y edificios abandonados.

Tal vez sea este el momento de reconsiderar el análisis que llevó al presidente Truman (y a miles de gestores de políticas de vivienda después de él) a concluir que podemos forjar soluciones basadas en el mercado ante el desafío de proveer de vivienda a la población del país. Truman concluyó que “al producir pocas unidades de alquiler, frente a una proporción demasiado grande de viviendas de alto precio, la industria de la construcción se está excluyendo a sí misma rápidamente del mercado debido a los precios”. No obstante, Truman se refería al mercado de la vivienda para residir, no para invertir. Resulta importante destacar que la cantidad de unidades habitacionales en oferta en los países desarrollados como los Estados Unidos excede en mucho la cantidad de hogares. En el año 2010, el Censo de los EE.UU. calculó que en el país existían 131 millones de unidades habitacionales y 118 millones de hogares, y que una de cada siete unidades habitacionales se encontraba vacante. Resulta aún más impactante que, en los Estados Unidos, este excedente de la oferta de viviendas es una característica de todos los mercados metropolitanos del país, incluso de aquellos mercados metropolitanos con una escasez extrema de viviendas sociales. En 2010, el 8,5 por ciento de las unidades habitacionales se encontraban vacantes en el Gran Boston, un 9,1 por ciento en el área de la Bahía de San Francisco, y un 10,2 por ciento en Washington D.C. El problema radica en que muchas familias no tienen suficientes ingresos para acceder a las viviendas que están disponibles.

Al final, los bandidos del tiempo decidieron, en lugar de rellenar los agujeros que existían en el tejido de espacio y tiempo, aprovecharse de ellos para “hacerse indecentemente ricos”. Los bandidos querían capitalizar las imperfecciones celestiales de la misma manera que los inversores mundiales desean obtener rentabilidad de las dislocaciones del mercado a corto plazo. A fin de ilustrar los peligros de la especulación desmedida en los mercados no regulados, consideremos un relato apócrifo de un mercado muy diferente. En 1974 en Bangladesh, se sugirió que, debido a las copiosas lluvias que habían caído durante la temporada de siembra, era posible que existiera una escasez de arroz en la temporada de cosecha. Para anticiparse a dicha escasez, el precio del arroz comenzó a subir. Especuladores expertos en bienes comercializables se dieron cuenta de que obtendrían una buena rentabilidad del arroz que mantuvieran fuera de mercado. A pesar de que la cosecha real produjo abundante arroz, la interacción entre las expectativas del mercado y las manipulaciones del mercado por parte de los inversores en bienes comercializables generó una de las peores hambrunas del siglo XX, que causó aproximadamente un millón y medio de muertes relacionadas con el hambre. Esta hambruna no fue el resultado de una escasez real de alimentos. La colisión entre el mercado de bienes y el mercado de inversión especulativa causó tal aumento del precio del arroz que hizo que quedara fuera del alcance de las poblaciones locales, lo que dio como resultado que las familias sin tierras sufrieran una tasa de mortalidad tres veces más alta que las familias con tierras.

Tal vez la vivienda y el alimento sean aspectos demasiado importantes para ser administrados por los mercados no regulados. En vista de los daños que puede provocar el conflicto entre el mercado de bienes y el mercado de inversiones en las poblaciones locales, quizá las políticas públicas deberían concentrarse en proteger una parte del mercado —y del público— de los estragos de la especulación. En este número de la revista Land Lines, describimos algunas medidas incipientes para producir constantemente viviendas sociales, aislándolas de la especulación mediante fideicomisos de suelo comunitario, viviendas inclusivas y cooperativas de vivienda. Miriam Axel-Lute y Dana Hawkins-Simons examinan los mecanismos necesarios para organizar fideicomisos locales de suelo comunitario. Loren Berlin describe las medidas tomadas a fin de preservar la vivienda social en forma de viviendas prefabricadas y promover la accesibilidad permanente a dichas viviendas mediante la conversión de comunidades de viviendas prefabricadas en cooperativas de patrimonio limitado.

En artículos más admonitorios, Cynthia Goytia analiza las formas en que las comunidades de bajos ingresos en ciudades de toda América Latina eluden las regulaciones sobre vivienda que aumentan los costos de la misma, y producen sus propias viviendas accesibles pero por debajo de los estándares en asentamientos informales. Finalmente, el artículo de Li Sun y Zhi Liu trata de la precaria condición del 25 por ciento de los hogares urbanos en China que compraron viviendas sociales con derechos de propiedad inciertos en terrenos de propiedad colectiva ubicados en la periferia en rápido desarrollo de las ciudades y en “aldeas urbanas”, es decir, asentamientos que, anteriormente, eran rurales y en la actualidad están rodeados de construcciones modernas. A medida que los mercados de capital se intensifican en estos países, la rivalidad entre la vivienda como un bien de inversión y la vivienda como un lugar para vivir probablemente exacerbará la informalidad en las ciudades de América Latina y hará más precarios los derechos de propiedad de las familias chinas. Después de casi setenta años de medidas fallidas para lograr que los mercados privados suplan las necesidades de vivienda social de la población, tal vez sea el momento de desarrollar, y de exportar, otro enfoque que se fundamente en una comprensión más realista de la complejidad del mercado de la vivienda y del mercado del capital.