More than any other single variable, the change in land values across time and over space provides important insights into the shifting spatial structure of a city. Whereas a typical property sale reflects the combined value of the land and buildings, the land value alone represents the actual current worth of a location and suggests expectations about the future. Even if a parcel bears the burden of an outmoded construction, the price of the land reflects the present discounted value of the stream of returns that could be earned from the highest and best use of the parcel. Rapidly rising land prices in an area of a city are a clear indication that people expect the neighborhood to be in high demand for some time to come, signaling investment opportunities to developers. Changes in land values may also serve to alert city officials that an area may require zoning changes and investments in infrastructure.

Land value is also an important component in the cost approach to property assessment, which is one of the three commonly used assessment methods (including the sales comparison and income approaches). The cost approach has three major components: (1) the cost of building the existing structure if it were new at the time of assessment; (2) the depreciation of the building to its current condition; and (3) the price of the land parcel. Adding (1) to (3) and subtracting (2) generally produces a good estimate of overall property value. In standard property transactions, however, land values are not easily separated from the value of structures. Sales of vacant land, which more clearly indicate a site’s value, are relatively rare in large, built-up urban areas; as a result, relatively few studies of vacant land sales exist (see Ahlfeldt and Wendland 2011; Atack and Margo 1998; Colwell and Munneke 1997; Cunningham 2006). Teardowns can sometimes be used to measure land values, because land represents the entire value of a property when the existing building is demolished immediately following a sale (McMillen 2006; Dye and McMillen 2007). However, teardowns tend to be concentrated in certain high-value neighborhoods, and the data on demolitions can be hard to obtain.

Among U.S. cities, Chicago is uniquely fortunate to have a data source, Olcott’s Land Values Blue Book of Chicago, which reported estimates of land values for every city block and for blocks in many Cook County suburbs for most of the 20th century. Olcott’s provided a critical input to the cost assessment procedure: After determining the building cost and depreciation, the overall value of a property can be assessed by multiplying the parcel size by the land value provided in the Blue Book series. This article is based on a sampling of data from the Olcott volumes (box 1). It includes a series of maps that provide a clear picture of the spatial evolution of Chicago during the 20th century, similar in spirit to the classic book, One Hundred Years of Land Values in Chicago (Hoyt 1933).

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Box 1: Data Sources for Chicago Land Values

Olcott’s Land Values Blue Book of Chicago covers the City and much of suburban Cook County with a series of 300 maps, each printed on one page of a book. The city itself comprises 160 individual maps with an impressive level of detail. Most block faces have a value representing the price per square foot for a standard 125-foot-deep lot. Land use is also indicated. Large lots and most industrial land have prices quoted by the acre or occasionally by the square foot for an unspecified lot depth. The data represent land values for 1/8- x 1/8-mile square grids, which closely follow Chicago’s street layout and thus resemble city blocks. Each year’s data set includes 43,324 observations for the entire city.

The Lincoln Institute of Land Policy has provided funding to digitize the data contained in Olcott’s Blue Book for a series of years spanning much of the twentieth century: 1913, 1926, 1932, 1939, 1949, 1961, 1965, 1971, 1981, and 1990. A more thorough description of the procedure used is presented in Ahlfeldt et al. (2011). Digitizing the maps involves bringing them into a GIS environment. Average land values are calculated for 1/8- x 1/8-mile squares overlaid on the maps. The full data set has more than 600,000 data points across the 10 individual years.

Olcott’s stopped publication in the early 1990s, and the last year of digitized data is 1990. To supplement Olcott’s records for recent years, the authors obtained data on all vacant land sales in the city from 1980 to 2011. More than 16,000 sales were successfully geocoded, and they display the dramatic increase in land prices during the period prior to the collapse of the housing market at the end of 2006. These combined data sets provide a unique opportunity to analyze the changing spatial structure of an entire city over an extended time.

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Spatial Variation in Land Values

Despite its flat terrain, Chicago has never been a truly monocentric city. Lake Michigan has long been an attractive amenity for its scenic value, its moderating effect on the climate, and the series of parks lining its shore. The Chicago River also has had a significant influence on the location of both businesses and households. Development to the north of the Central Business District (CBD) was delayed because the bridges over the main branch of the river had to open so often for river traffic that commuting to the Loop business area was unpredictable and time consuming. The north and south branches of the river attracted both industrial firms and low-priced residential developments for laborers while repelling high-priced homes designed for CBD workers. The locations of major streets, highways, and train lines also had significant effects on development patterns. Thus, there is ample reason to expect that the rate of change in land values varies across the city.

The maps in figure 1 show this spatial variation in land values in Chicago over time. In 1913, land values were highest in a large area around the CBD, and they were also quite high along the lakefront and along some of the major avenues and boulevards leading out of the downtown area. In 1939, this pattern was generally similar, along with the rise of the north side relative to the south side of the city: Land values were very high all along the northern lakefront and extending well inland on the north side. The area at the edge of the city due west of the CBD (the Austin neighborhood) also had relatively high land values in 1939.

By 1965, the pattern of land values had changed markedly. Very high land values were confined to a relatively small area in the CBD. The high-value area of the west-side Austin neighborhood was much smaller in 1965 than in 1939, and nearly all the formerly high-value areas had shrunk in size.

By 1990, however, the situation changed dramatically. The area with very high values extended much farther north and inland than previously. Areas on the south side had relatively high land values in 1990, particularly around the South Loop (near the CBD) and Hyde Park (along Lake Michigan south of the CBD).

After 1990, the pattern of continued redevelopment of the city is based on an analysis of actual sales of vacant land. The expansion of the high-value area to the north and west of the CBD is remarkable, and the near south side also enjoyed a resurgence during this time.

Figure 2 addresses how the recent recession affected the growth of land values in Chicago by expressing land values as a function of distance from the CBD. The plots show the change in average (log) land values over time for tracts with centroids falling within 2-, 5-, and 10-mile rings around the CBD. In 1913, average land values were far lower 10 miles from the CBD than in the closer rings. By the 1960s, there was little difference between land values across these distances. Since then, average values grew much more in the 2-mile ring than in more distant locations. During the Great Recession, land values declined rapidly in the 2-mile ring, less rapidly in the 5-mile ring, and not at all in the 10-mile ring. Thus, the areas that had the highest rates of appreciation during the period of extended growth also had the highest rates of decline during the recession.

Figure 3 provides a different perspective on the spatial variation in land values over time. The three panels show smoothed land value surfaces for 1913, 1990, and 2005. The 1913 and 1990 surfaces are estimated using Olcott’s data, while the 2005 estimates are based on sales of vacant land. In all three years, land values are far higher in the CBD than elsewhere. In 1913, there are a large number of local peaks in land values at the intersections of major streets. These areas were relatively small commercial districts that served local residents in a time before car ownership was commonplace. In 1990, the land value peak in the CBD is accompanied by a much lower plateau just to the north along the lakefront. In 2005, the plateau has grown to a large area that extends well into the north side and inland along the lakefront. The region of high land values has also extended south along the lakefront, with a local rise much farther south in Hyde Park.

Persistence of Spatial Patterns

Historical land values are interesting not only because they reveal how an urban area has changed over time, but also because the past continues to exert substantial influence on the present. Cities are not rebuilt from scratch in every period. Buildings last a long time before they are demolished, and sites that were attractive in the past tend to remain desirable for a long time. One of the unique features of the Olcott’s data set is that it allows us to compare land values from 100 years ago to current land values and land uses.

Figure 4 shows the average date of construction for the 1/8- x 1/8-mile squares. The recent recentralization of Chicago is evident in the donut shape of building ages around the CBD. The newest buildings are close to the CBD, while the oldest buildings are in the next ring. Buildings in the most distant region were most likely built between 1940 and 1970.

Figure 5 summarizes this relationship by comparing the mean construction date to distance from the CBD. The oldest buildings are in a ring just over 5 miles from the CBD.

A good measure of structural density is the ratio of building area to lot size. Economic theory predicts that structural densities will be high where land values are high. Structures last for a long time. How well do past values predict current structural density? Figure 6 compares the structural density of buildings in the 2003 Cook County assessment rolls to land values in 1913 and 1990. This data set includes the building area of every small (six units or fewer) residential structure in Chicago.

The height of the bars indicates the structural densities: Tall bars have relatively high ratios of building areas to lot sizes. The color of the bars indicates land values: Red bars have relatively high and values. Thus, we should expect to see a large number of tall red bars and low green bars. In general, the two panels do indicate a positive correlation between structural density and land values. The correlation is particularly evident on the north side and along the lakefront. The correlation with 1990 is less clear on the south and west sides. Several elevations in the density surface are not matched by correspondingly high land values. One explanation for these results, which are in line with the reorientation of high-priced areas toward the north side, is that the relatively high densities in these areas are artifacts of a past when those blocks were relatively more valuable and when there were incentives to use the land intensively. The 1913 panel of figure 6 suggests that land values are actually more closely correlated with building densities for 2003 than are the 1990 values. The root of this apparently anomalous result is that building density reflects the economic conditions at the time of construction, and most of the buildings in that part of the city date from long ago. The past continues to exert a major influence on the present.

Conclusion

Olcott’s data provide a clear picture of the changes in Chicago’s spatial structure during most of the 20th century. Never a truly monocentric city, Chicago began the century with very high land values in the CBD, along the lakefront, and along major avenues and boulevards leading out of the downtown area. Values were also high in neighborhood retail areas at the intersections of major streets. By 1939, the north side of Chicago had already begun to display its economic dominance. The city then suffered an extended period of decline, with the CBD holding the only major cluster of high land values in the 1960s. Since then, the city has undergone a remarkable resurgence. High land values now extend over nearly the entire north side, and land values have also rebounded in parts of the south side. Our analysis also shows the strong role that history continues to play in the current spatial structure of the city. A result of this persistence is that land values from a century ago are better than current land values at predicting the density of the current housing stock.

Acknowledgments

The authors thank the Lincoln Institute of Land Policy for generous funding and support, and are grateful to the Centre for Metropolitan Studies at the TU-Berlin for hosting a team of researchers during the project work. Kristoffer Moeller and Sevrin Weights are acknowledged for their great contribution to designing and coordinating the compilation of the data set. Philip Boos, Aline Delatte, Nuria-Maria Hoyer Sepulvedra, Devika Kakkar, Rene Kreichauf, Maike Rackwitz, Lea Siebert, Stefan Tornack, and Tzvetelina Tzvetkova provided excellent research assistance.

About the Authors

Gabriel M. Ahlfeldt is associate professor at the London School of Economics and Political Sciences (LSE) in the Department of Geography and Environment and Spatial Economics Research Centre (SERC).

Daniel P. McMillen is professor in the department of economics at the University of Illinois at Urbana-Champaign.

Resources

Ahlfeldt, Gabriel M., Kristoffer Moeller, Sevrin Waights, and Nicolai Wendland. 2011. “One Hundred Years of Land Value: Data Documentation.” Centre for Metropolitan Studies, TU Berlin.

Ahlfeldt, Gabriel M., and Nicolai Wendland. 2011. “Fifty Years of Urban Accessibility: The Impact of the Urban Railway Network on the Land Gradient in Berlin 1890–1936.” Regional Science and Urban Economics 41: 77–88.

Atack, J., and R. A. Margo. 1998. “Location, Location, Location! The Price Gradient for Vacant Urban Land: New York, 1835 to 1900.” Journal of Real Estate Finance & Economics 16(2) 151–172.

Colwell, Peter F., and Henry J. Munneke. 1997. “The Structure of Urban Land Prices.” Journal of Urban Economics 41: 321–336.

Cunningham, Christopher R. 2006. “House Price Uncertainty, Timing of Development, and Vacant Land Prices: Evidence for Real Options in Seattle.” Journal of Urban Economics 59: 1–31.

Dye, Richard F., and Daniel P. McMillen. 2007. “Teardowns and Land Values in the Chicago Metropolitan Area.” Journal of Urban Economics 61: 45–64.

Hoyt, Homer. 1933. One Hundred Years of Land Values in Chicago. Chicago: University of Chicago Press.

McMillen, Daniel P. 2006. “Teardowns: Costs, Benefits, and Public Policy.” Land Lines, Lincoln Institute of Land Policy 18(3): 2–7.

Low-income, self-managed homestead subdivisions, called colonias in Texas, are a rapidly expanding form of land and housing production in the United States. In a recently completed Lincoln Institute-supported study, I have analyzed the dysfunctional aspects of these land markets as measured by a high level of absentee lot ownership, modest lot and property transactions and turnover, and a lack of significant valorization (value increment) as settlements are built through and improved.

Homestead Subdivisions

Colonias, the Spanish word for neighborhoods, were first identified in the poorest Texas counties along the border with Mexico. They comprise unserviced or poorly serviced settlements in which homesteaders have bought a lot upon which they place either a trailer-type dwelling, or its up-market and less mobile or portable form, the “manufactured home.” In some cases, families build their homes through self-help efforts, beginning residence in a shack, camper or second-hand trailer and later consolidating the home over time.

Colonias are not a small-scale phenomenon. According to the Texas Water Development Board, there are approximately 1,500 such settlements housing around 400,000 people, mostly in the border region. The Board’s data and my own survey results show that many similar types of homestead subdivisions exist elsewhere in Texas, so these population estimates are likely to increase as we learn more. Indeed, counties throughout Texas, and in other states as well, are beginning to recognize the problems of unregulated substandard subdivisions that offer one of the few affordable homestead options for low-income households.

Low income here refers to households earning between $12,000 and $25,000 a year, although many colonia households actually earn much less (see Table 1). These households are in poor labor market areas: either regions experiencing wage and labor polarization among workers, or where low-paid service sector jobs predominate. Housing costs in most cities place home ownership beyond the reach of households that seek accommodation within the lower end of the rental housing market, in apartments or in trailer parks. Yet, many of these households aspire to homeownership, recognizing the advantages of moving out of rental housing where they have no equity. Many of them favor homesteading in poorly serviced rural subdivisions where they can own and valorize property through mutual aid and self-help efforts.

Colonias are not homogeneous, however. They vary markedly in size, layout, mode of development, mix of housing types, lot dimensions, lot occupancy and residential turnover rates, level of servicing, ethnic composition, income levels, and levels of relative poverty. In Texas, there is no typical colonia, but rather a range of types that vary among counties.

These settlements are akin to so-called irregular settlements in less developed countries, and they have a similar rationality to explain their existence: a low-wage economy, a rising demand for housing, a lack of state housing supply systems capable of meeting demand, and a private sector uninterested or unable to produce housing at levels that people can afford. Like their counterparts in Mexico and Latin America, colonias offer low-cost unserviced land on the fringes of urbanized areas that is affordable and accessible to very low-income groups. Most residents must commute substantial distances into the adjacent cities for work.

While colonias in Texas are rarely illegal, many aspects of the development process are informal or quasi-formal, most notably:

• the relative informality of the land sale and titling process, based on a Contract for Deed;
• the lack of legal title in some cases where lots have been sold several times over to different claimants, or where people occupy someone else’s lot by mistake, derived from ‘metes and bounds’ adjudication. (Both processes require ex-post informal dispute resolution or “regularization” of clouded titles.)
• their peri-urban location in fiscally weak and low-regulation counties;
• the lack of services and low-grade infrastructure that does not comply with prevailing city jurisdiction codes and norms;
• the self-help and/or self-managed nature of dwelling provision.

Just over a decade ago, Texas became aware of the existence and proliferation of colonia-type subdivisions, and in biennial legislative sessions began to take action to stop their growth on the one hand, and to simulate upgrading on the other. Following are some examples of legislative action over the past decade:

• 1991: Model Subdivisions Rules that require minimum service levels (later applied to grandfathered developments);
• 1991: the appropriation of funds (only about half what is needed) for water and wastewater servicing provision;
• 1995: consumer protection applied to Contract for Deed titling;
• 1995: a moratorium on further lot sales in unapproved (unserviced) colonias, and a servicing “build-it” or “bond-it” mandate to developers;
• 1999: greater coordination between government agencies, and an increase in the responsibilities of counties.

An underlying weakness in all these initiatives is that they apply only in the border region and in specially designated counties that form part of the state’s Economically Depressed Areas Program (EDAP). Elsewhere, the process continues essentially unabated.

Vacant Lots and Absentee Ownership

A major indicator of land market dysfunction is the failure to occupy and develop a lot after it has been sold. The data show that between 15 and 80 percent of colonia lots may be vacant. Even in the largest and now often fully serviced settlements, as many as one-quarter to one-sixth of lots are held vacant by absentee lot owners. Moreover, relatively large lot sizes of one-eighth to one-half acre or more, together with prohibitions on lot subdivision and sharing, create very low densities of 10 to 12 persons per acre. This exacerbates the unit cost of providing services, reduces cost recovery, and weakens community cohesion and mutual aid. Weestimate that there are over 26,000 vacant lots in Texas comprising more than 7,000 acres of unoccupied residential land. If these lots were fully populated, even at the prevailing low densities generally found in colonias, an additional 100,000 people could be housed in existing settlements alone.

A key question, then, is why so many low-income households do not occupy their lots? Conventional wisdom argues that the lack of services discourages potential residents, and that providing basic utilities would be a catalyst to lot occupancy. However, this argument begs the question why many people do occupy their lots from the outset. They can be asked about their motives and decision-making process, but it is more problematic to question absentee lot owners who are difficult to trace. Who are they? Where are they? What do they want from their land?

In spite of the methodological conundrum caused by the lack of a clear paper trail from property conveyance records and lot titles, we were able to develop a research strategy using property appraisal and tax records to track down some of these absentee lot owners. However, an estimated 8 to 10 percent of these records were discovered to be “bad” addresses, with the probability that the actual number of untraceable lot owners may be twice as high. Having walked away from the land they bought, these lot owners are in effect locking their property out of future land market transactions.

Current Place of Residence of Absentee Owners

By using tax record data for some 2,713 absentee lot owners across 16 survey settlements (in border and non-border counties), it was possible to identify the current location of absentee owners.

Around three-quarters live locally, i.e., in the adjacent city or within 20 miles. The rest are non-local, split equally between those living elsewhere in Texas and those living out-of-state. While there was a broad spread of addresses across the state, most absentee lot owners lived in Houston (26 percent), Dallas (15 percent) and San Antonio (12 percent)-the three principal metropolitan areas of Texas. California, with 35 percent of all out-of-state absentee addresses, was the most frequently identified state, followed by New Mexico (14 percent), and the Chicago region (Illinois and Indiana with 12 percent).

Characteristics of Occupants and Absentee Owners

This research reveals that colonia occupants and absentee lot owners are substantially different populations (see Table 1). Absentee owners are more likely to be Mexican-American, and are more ethnically diverse. While poor, they are considerably better off than colonia residents. Generally, the absentee owners purchased their lots earlier, and therefore paid less in real terms.

The most dramatic differences between the groups emerge in their residential search behavior and their motives for purchase. Absentee lot owner households are not waiting in the wings to move onto their lots once servicing has been provided. Quite the opposite: most of them (81 percent) are homeowners already and appear to be quite comfortable in their current residence. Moreover, some 49 percent indicated they bought their lot not for themselves but as an investment, as security, or as a future gift or inheritance for their children. Less than one quarter stated that the lack of existing services was an issue. More than half expressed no future intention to move onto the lot, and of those who do intend to move, very few plan to do so in the next 5 to 10 years. In reality I anticipate that few will ever move. Some even said they would sell at any time if the price was right.

Land market performance for both populations during the past two decades is unlike other residential land markets. Land value trends in colonias have remained “flat” in real terms, and the rate of return has been low, especially compared with other sectors of the land and housing market. This suggests that the poor are not benefiting significantly either from their land purchase investment or from their sweat equity (in the case of residents). Although a modest level of market sales continues to take place (more than was anticipated), colonia land markets are not being valorized significantly.

Policies for Fixing the Market

Vacant lots are both a cause and an effect of this poor market performance. It is important to note that the “build-it-and-they-will come” notion is badly misconstrued. Policies to develop urban services in order to catalyze lot occupancy and densification may be helpful, but other land market interventions are also required to make land markets in colonias operate more efficiently. These might include revising legislation to facilitate urban productivity, such as allowing for some nonresidential land use for income production, or for subdivision and rental. Indeed, one reason why land is not being valorized is the restriction placed upon approved land uses. The 1995 moratorium on lot sales also limits development. Although the law is widely breached, doing so deflates prices, distorts turnover and drives sales underground. The prohibition upon internal lot subdivision (especially of large lots) inhibits rent-seeking and cost-sharing among kin.

Another need is to free up the land-locked areas that belong to owners who can no longer be traced. Sequestration of lots for nonpayment of taxes could be one approach, especially if tied to the creation of a public holding company or land trust that would subsequently promote the supply and redistribution of lots through mechanisms such as land pooling and land readjustment. In Texas, at least, tackling the “problem” of large-scale absentee lot ownership would offer a number of positive outcomes and solutions.

Understanding and widening our analysis of homestead subdivisions in Texas and elsewhere offers the potential that policy makers will be better informed, and that we may begin to develop more sensitive and appropriate land policies to address the issue. In so doing, we may substantially increase the supply of homesteading opportunities to the most disadvantaged income groups in U.S. society.

References

Peter M. Ward. 1999. Colonias and Public Policy in Texas and Mexico: Urbanization by Stealth. Austin, TX: University of Texas Press.

______. 2000. Residential Land Market Dynamics, Absentee Lot Owners and Densification Policies for Texas Colonias. Lincoln Institute Working Paper. WP00PW1. 160 pages. $18.

Peter M. Ward holds the C.B. Smith Sr. Centennial Chair in US-Mexico Relations at the University of Texas-Austin, where he also is a professor in the Department of Sociology and at the Lyndon B. Johnson School of Public Affairs.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Una serie de tendencias convergentes llevaron a 40 académicos y profesionales de 15 países a reunirse en el Instituto Lincoln en julio de 1998 para discutir recientes reformas de los mercados de tierra. La primera de ellas es el reconocimiento de que la población mundial se está volviendo cada vez más urbana y en consecuencia se puede esperar que la cantidad de tierra convertida al uso urbano aumente significativamente. Segundo, la evidencia de que una mayor proporción de las familias más pobres del mundo viven actualmente en áreas urbanas (en el orden del 80% en Latinoamérica). Tercero, la percepción de una ola de cambio general en el papel del gobierno, de una posición de intervención y regulación hacia una gerencia urbana más selectiva. Durante los tres días del seminario, los participantes presentaron trabajos y discutieron la lógica de ciertas reformas legales e institucionales, la naturaleza de la transición de los mercados consuetudinarios o informales a formales, la evidencia de una mayor eficacia en el mercado de tierra y el acceso a la tierra por parte de los sectores pobres.

La Reforma Institucional y Legal

Varios participantes abogaron por la reforma institucional de los mercados de la tierra desde diversas perspectivas. Steve Mayo (Instituto Lincoln) identificó vínculos conceptuales y empíricos entre el funcionamiento de los mercados de la propiedad y la macroeconomía. Hizo notar que los mercados de la tierra que funcionan inadecuadamente influyen en la creación de riqueza y los porcentajes de movilidad, los cuales — en presencia de ciertas condiciones financieras — pueden agravar la inestabilidad macroeconómica. Refiriéndose a datos del Programa de Indicadores de la Vivienda, Mayo demostró que los precios de la tierra bruta y la tierra dotada de servicios tienden a converger hacia precios más altos de la tierra, indicando multiplicadores de desarrollo más altos a los precios más bajos. También destacó la presencia de una relación entre la elasticidad de los precios de la oferta de la vivienda y el ambiente político.

Aunque existe una percepción de que las reformas hacia ambientes de “capacitación” política son ampliamente empleadas en las economías en transición y desarrollo, Alain Durand-Lasserve (Centro Nacional para la Investigación Científica, Francia) observó la falta de referencia explícita a la “reforma del mercado de la tierra” en las propuestas de políticas en África. Más aún, sostuvo que la justificación ideológica de una mayor libertad en los mercados de la tierra está más avanzada que la práctica de establecer los prerequisitos para mercados efectivos y unitarios. En la práctica, varios de los trabajos presentados señalaron la presencia de agendas políticas conflictivas, ambigüedad legal y distintos grados de progreso en los procesos de reforma.

“La ley puede reformarse, la historia no”, dijo Patrick McAuslan (Birbeck College, Londres) al discutir el papel de las leyes como base necesaria para la reforma efectiva del mercado de la tierra. Describió la evolución de la recién aprobada Acta de la Tierra de Uganda, que busca establecer un mercado de la tierra basado en la propiedad individual. Felicitó al gobierno por combinar el proceso de reforma con un amplio debate público, pero apuntó que las versiones preliminares del Acta establecieron nuevas contradicciones en una historia secular de relaciones conflictivas entre la propiedad absoluta, la tenencia consuetudinaria y la nacionalización pública de tierras. Su trabajo enumeró una serie de “bombas de tiempo” dejadas por las administraciones coloniales y agravadas por los gobiernos posteriores a la independencia, de las cuales sólo unas pocas han sido tomadas en cuenta por la nueva legislación.

La inconsistente naturaleza de la reforma parece agudizarse en las economías de transición de Europa Oriental y África del Sur. En Europa Oriental, el legado del comunismo ha conducido a usos inadecuados de la tierra y a la asignación de valores no monetarios a la propiedad. Los cambios legales hacia la privatización de la tierra, sin embargo, han sido lentos. Tom Reiner (Universidad de Pennsylvania) argumentó que a pesar de la propuesta de normas a favor de la privatización y la demanda latente en Ucrania, las leyes actuales no contemplan provisiones para la venta libre. Presentó datos demostrando que la privatización produciría beneficios macroeconómicos y fiscales considerables: tan sólo los ingresos por ventas directas alcanzarían los 13 billones de dólares, además de los aumentos en los impuestos y la asignación más eficaz de recursos.

En Rusia, según Jan Brzeski (Instituto de Bienes Raíces de Cracovia), la emergencia de los mercados de la tierra ha sido inhibida por una concepción diferente del papel social de la propiedad y los territorios políticos. En Polonia, donde la privatización está mas avanzada, las reformas han sido insuficientes para superar la extendida asignación errónea de recursos. La asignación ha sido efectuada a precios simbólicos, sin reformas a las rentas de terrenos o los impuestos a la propiedad, y con altos costos de transacción. Aún así, el ciclo de compra y venta se está acelerando más rápidamente que el crecimiento económico, en tanto que las reventas representan cerca del 25% de la inversión de capital.

El programa de privatización de 1991 en Albania parece haber estimulado un mercado activo de tierras y propiedades. Investigaciones efectuadas por David Stanfield (Universidad de Wisconsin, Madison) indican que ha habido sustanciales aumentos en las transacciones de compra y venta y en el incremento de los precios, pero también extensos conflictos entre los propietarios anteriores a la colectivización y los posteriores a la privatización, contradicciones entre las numerosas leyes y errores en la nueva documentación. La investigación señala la facilidad relativa de establecer marcos para la privatización, y la gran dificultad de permitir que los mercados funcionen posteriormente.

Lusugga Kironde (Colegio Universitario de Estudios de Arquitectura y Tierras de Tanzanía) describió cómo descuidos en el sistema “planificado” de asignación en Tanzanía llevaron al 60% de la población a adquirir tierras a través de métodos informales. Esto, a su vez, disminuyó los ingresos del gobierno, ya que las transacciones se efectuaron sin aprobación oficial y, en algunos casos, familias con buena situación económica recibieron terrenos altamente subsidiados. Michael Roth (Universidad de Wisconsin, Madison) describió una situación similar en Mozambique, donde el legado del socialismo estatal todavía está presente en el nivel de intervención del gobierno y en la falta de representación de la propiedad libre.

En ambos países africanos, la evaluación de la reforma resultó ambivalente. La Nueva Política de Tierras de Tanzania (1995), si bien constituyó un paso exitoso hacia la aceptación de la existencia del mercado de la tierra y el aseguramiento de los terrenos ocupados en forma consuetudinaria, ha resultado insuficiente para remover las barreras a un mercado eficaz de la tierra. En particular, Kironde destacó que las nuevas medidas concentran la toma de decisiones en un Comisionado de Tierras a pesar de una política nacional de descentralización administrativa. La política no ofrece incentivos para estimular la formalización de prácticas informales o asegurar su acatamiento por parte de los importantes intermediarios. En Mozambique, desde finales de los años ’80, las reformas orientadas al desarrollo de mercados han resultado en responsabilidades administrativas confusas y en inciertos derechos a la tierra. Han sido características las disputas de tierras entre familias y asociaciones productoras con nuevos poderes legales. Las reformas de 1997 intentan garantizar la seguridad de la propiedad, suministrar incentivos a la inversión e incorporar ideas innovadoras sobre los derechos comunitarios a la tierra.

En Latinoamérica, la reforma se ha concentrado menos en el establecimiento de mercados de por sí que en la mejora de su funcionamiento, especialmente las reformas de la tierra iniciadas por motivos principalmente rurales pero que han tenido gran impacto urbano. Rosaria Pisa (Universidad de Gales) indicó que las reformas en México han creado las condiciones necesarias para la privatización de tierras comunitarias (ejidos), pero que el progreso ha sido lento. Menos del 1% de la tierra ha sido privatizada en cinco años, a causa de intereses dispares del gobierno y ambigüedades legales que han establecido un segundo mercado informal de la tierra.

Carlos Guarinzoli, del Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) en Brasil, explicó que la reforma rural ha introducido la diversidad en el uso de la tierra, especialmente a través de la supervivencia de las pequeñas granjas familiares. La reforma también está afectando los mercados urbanos en Brasil, al trasladar capital de las áreas rurales a las áreas urbanas, probablemente incrementando los precios de la tierra urbana. Francisco Sabatini (Universidad Católica de Chile) argumentó que la liberalización en Chile no ha reducido los precios de la tierra porque las decisiones de los propietarios y promotores están menos influenciadas por las regulaciones que por la demanda.

En general, no se llegó a un consenso claro acerca de si las reformas estaban produciendo mercados unitarios y menos diversos o no. Los agentes y las instituciones están mostrando ser muy adaptables a las nuevas condiciones, una circunstancia común a las tres regiones. Ayse Pamuk (Universidad de Virginia) planteó que, en base a su análisis de instituciones informales en Trinidad, los investigadores deben alejarse de las regulaciones formales como barreras a la operación del mercado de la tierra. En cambio, deben considerar la forma en que instituciones sociales tales como la confianza y la reciprocidad producen soluciones flexibles a la falta de seguridad de la tenencia y a la resolución de disputas.

Clarissa Fourie (Universidad de Natal) describió la forma en que los registros locales de propiedad han podido combinarse, de manera cómoda para el usuario, con los registros de matrimonio, herencias, derechos de la mujer y deudas para producir un instrumento útil a la administración de tierras en Namibia. Sin embargo, aclaró, la incorporación de prácticas consuetudinarias a la administración de tierras, a fin de dotar de seguridad a la propiedad, requiere un cierto grado de adaptación de los sistemas sociales de tenencia de la tierra. Refiriéndose a investigaciones en Senegal y África del Sur, Babette Wehrmann de la fundación alemana GTZ, indicó que los agentes informales y consuetudinarios están multiplicándose y sirviendo como fuentes de alta calidad de información sobre el mercado.

La Formalización y la Regularización de la Tenencia de la Tierra

Peter Ward (Universidad de Texas, Austin) describió la diversidad de programas de regularización a través de Latinoamérica, donde ciertos países consideran la regularización como un proceso jurídico y otros como mejoramiento físico. La regularización puede ser un fin en sí misma (programas masivos de adjudicación de títulos), o un medio hacia un fin (desarrollar los sistemas de crédito). Ward discutió que las diferencias entre los programas se originan a partir de la forma en que cada gobierno “construye” su proceso de urbanización y transmite esta visión al resto de la sociedad a través de las leyes y el lenguaje.

Edesio Fernandes (Universidad de Londres) explicó como el Código Civil de Brasil, originado a principios del siglo, creó un sistema de derechos individuales de propiedad que limitan la capacidad del gobierno para regularizar las favelas. La Constitución de 1998 intentó reformar esta situación al reconocer los derechos privados de propiedad cuando éstos cumplen una función social. Sin embargo, debido a tensiones legales internas los programas de regularización no han podido integrar las favelas a la “ciudad oficial”, conduciendo a algunas situaciones políticas peligrosas.

Bajo distintas circunstancias, Sudáfrica produjo un régimen regulatorio que le negó la libre propiedad a las familias negras y ofreció sólo complicados permisos sin necesidad de garantía a unos pocos. Lauren Royston (Alternativas de Planificación del Desarrollo, Johannesburg) explicó la manera en que el Documento de Política de la Tierra de dicho país contempla derechos no raciales legalmente vigentes, un rango más amplio de opciones de tenencia, y oportunidades para la adquisición de propiedades comunitarias.

Los dos países en vías de desarrollo con mayor número de programas masivos de adjudicación de títulos, México y Perú, fueron analizados por Ann Varley (Colegio Universitario, Londres) y Gustavo Riofrío (Centro para el Estudio y la Promoción del Desarrollo – DESCO, Lima). Varley contradijo dos supuestos prevalecientes en la literatura contemporánea sobre políticas: que la descentralización produce un manejo más efectivo de la tierra, y que la regularización de la tenencia consuetudinaria es más complicada que la regularización de la propiedad privada. En México, a pesar de la retórica de descentralización, un sistema altamente centralizado ha resultado ser cada vez más efectivo en suministrar la regularización de la tenencia de la tierra a los asentamientos en ejidos. Por otra parte, la regularización de la propiedad privada es tortuosamente larga y con frecuencia produce pobres resultados. Varley se mostró preocupada por las tendencias actuales en México a convertir los ejidos en propiedades privadas y encaminarse hacia una mayor descentralización.

Riofrío puso en duda la validez de los reclamos hechos a favor de la regularización de la tierra en Perú. Hizo notar que en realidad, el interés de las familias por tener título de propiedad es relativamente bajo, siendo uno de los motivos principales que los registros son imprecisos y por lo tanto ofrecen menos seguridad de la que prometen. Más aún, el mercado de financiamiento de la vivienda basado en las propiedades regularizadas se encuentra todavía en estado incipiente. Las familias tienen miedo de endeudarse, pero están dispuestas a dejar su vivienda en garantía para pedir pequeños préstamos para la instalación de microempresas o para consumo.

Nuevos Patrones Sociales y Formas de Entrega de Tierras

¿Producirá la liberalización mercados de la tierra más segregados? Brzeski planteó que la planificación estatal en Europa Oriental ha dejado un legado de espacios equitativos y escasa tenencia informal de la tierra, que no durará para siempre, y que los planificadores necesitan tomar en cuenta a la hora de instigar reformas. En países con niveles altos de segregación, como Chile, Colombia y África del Sur, tendencias menos predecibles están emergiendo. Los datos de Sabatini indicaron una menor segregación espacial en Santiago a pesar de la liberalización a medida que los espacios intermedios se desarrollan, alrededor de centros comerciales, por ejemplo, y a medida que nuevos estilos de vida se reflejan en los desarrollos de viviendas “de recreo” fuera del área metropolitana.

Carolina Barco (Universidad de los Andes) explicó que nuevas medidas en Colombia, específicamente la Ley de Ordenamiento Territorial de 1997, permitirán al gobierno de Bogotá capturar incrementos en el valor de la tierra y transferir dichos ingresos a la vivienda pública y a otros proyectos. El proceso todavía presenta problemas, sin embargo, incluso para una ciudad que tiene considerable experiencia en el uso de tasas de valorización.

En Sudáfrica, las estrategias para hacer frente a la “escasez de tierra” de la ciudad posterior al apartheid, especialmente el Acta para Facilitar el Desarrollo a nivel nacional y el Programa de Desarrollo Acelerado de Tierras en la provincia de Gauteng, han permitido la entrega rápida de tierras pero no han funcionado muy bien en relación a los principios de igualdad e integración. Royston explicó que el resultado ha sido un alto número de invasiones y la aceleración por parte de gobiernos locales de la entrega de tierras en la periferia urbana, donde no constituye un reto al “status quo” espacial.

Cambiar el método de entrega de tierras y el nivel de participación del gobierno tiene potencial para afectar la segregación y el acceso a la tierra. Geoff Payne (Geoff Payne y Asociados, Londres) resumió los principios y prácticas de las asociaciones público-privadas en los países en desarrollo. Si bien son muy aclamadas en la política internacional, estudios de investigación efectuados en África del Sur, India, Pakistán, Egipto y Europa Oriental demuestran que tales asociaciones han malbaratado su potencial.

Crispus Kiamba (Universidad de Nairobi) describió la transición en Kenya de esquemas patrocinados por el gobierno, que dejaron separados los sectores formales e informales, a nuevos enfoques que incorporan una mayor participación de organizaciones no gubernamentales, “ranchos colectivos” y asociaciones. En México, también, las asociaciones están vistas como un método para eliminar el ciclo de ilegalidad y regularización. Federico Seyde y Abelardo Figueroa, del gobierno mexicano, presentaron un nuevo programa llamado PISO, el cual –a pesar de numerosos inconvenientes– está resultando ser más efectivo al ser comparado con intervenciones previas (tales como las reservas de tierras).

Los Mercados de la Tierra y la Reducción de la Pobreza

En mis comentarios de apertura del seminario, expuse la idea de que la mayor parte de la investigación sobre mercados ha considerado la pobreza como un contexto legítimo, pero de ahí en adelante ha parecido concentrarse más en las operaciones del mercado que en la forma en que estas operaciones pueden afectar a la pobreza misma. En la sesión final, Omar Razzaz (Banco Mundial) presentó una propuesta para vincular las operaciones del mercado de la tierra con la reducción de la pobreza. La “Iniciativa de Tierras y Bienes Raíces” está dirigida a investigar formas de mejorar la liquidez de los bienes de tierras y el acceso de los sectores pobres, a través de la reestructuración de los registros de tierras (mejorando los procesos de negocio), el desarrollo de infraestructura normativa (en el área de cambios, hipotecas y aseguramiento) y el acceso y la movilización de tierras y bienes raíces por los sectores pobres. El propósito de esta iniciativa generó considerable debate, lo que podría ayudar a refinar ideas que beneficien a los 500 millones de personas que viven en la pobreza en las ciudades de los países en desarrollo.

Gareth A. Jones estuvo a cargo del desarrollo del programa y dirigió este seminario.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 6 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Hoy en día la mayoría de los países de América Latina son más urbanos que rurales y están tratando de desarrollar sus economías como partes integrales del mercado global. Este proceso introduce profundos cambios culturales y espaciales tales como mayor segregación y conflictos sobre el uso del suelo urbano.

Es sabida la necesidad de fortalecer la conciencia ciudadana sobre la liberalización de los mercados y la pérdida de protagonismo del Estado en los esquemas de economía y planificación. Este cambio en el papel del Estado —de “proveedor” a “facilitador”— crea un vacío en las necesidades sociales urbanas. Los participantes sugirieron tres abordajes para poder mejorar la gestión del suelo urbano y la igualdad social de manera simultánea.

Primero que todo, utilizar herramientas básicas para establecer y apoyar los sistemas de información urbana: un mecanismo de monitoreo con capacidad para identificar datos de agentes y transacciones, incluidos los precios del suelo; conocimiento de los “ciclos de vida” de las zonas urbanas; y modelos de predicción que permitan establecer la relación entre las economías municipales y nacionales y el mercado de bienes raíces.

En segundo lugar, instituir políticas urbanas que equilibren los mecanismos de mercado existentes, que suelen ser contradictorios. Por ejemplo, es difícil liberalizar los mercados y al mismo tiempo imponer límites en la expansión urbana cuando se intenta ofrecer suministros de suelo adecuados para satisfacer las necesidades de la población pobre trabajadora.

Tercero, reconocer y dar apoyo a las acciones positivas de grupos comunitarios y organizaciones no gubernamentales que se propongan combatir los patrones de segregación de clases, como también a los intentos municipales de utilizar instrumentos como reservas territoriales, mecanismos de financiamiento progresivos y mejoras en los procedimientos administrativos y fiscales.

Uno de los mayores problemas de la planificación territorial en América Latina es encontrar el “borde” de la ciudad, especialmente cuando la tenencia y ocupación del suelo responden a la necesidad social, más que a la ley. Entre las formas de propiedad urbana que funcionan fuera de los reglamentos comerciales está la tierra mantenida bajo el sistema de ejido , que ocupa más del 50 por ciento del territorio mexicano y forma parte de las zonas metropolitanas más importantes. El ejido dificulta el crecimiento natural del mercado de bienes raíces y propicia la expansión de mercados secundarios (informales) descontrolados.

Estos y otros temas afines concentraron la discusión en una reunión que tuvo lugar en México en el mes de abril. En ella, peritos y personalidades académicas compartieron sus puntos de vista sobre los procesos que afectan el orden territorial urbano y los instrumentos disponibles y necesarios para poder lograr una intervención pública eficaz, conducente al logro de objetivos de igualdad social y planificación territorial. Si bien los participantes del seminario manifestaron sus inquietudes por el efecto a largo plazo de la globalización en América Latina, también reconocieron que el escenario de acción, al menos durante los años venideros, será a nivel municipal más que a nivel nacional.

Sobre los autores

Luis Fernando Alvarez es investigador principal del Centro de Estudios Metropolitanos, Centro Universitario de Arte, Arquitectura y Diseño de la Universidad de Guadalajara, México.

William J. Siembieda es profesor de planificación de la Escuela de Arquitectura y Planificación de la Universidad de Nuevo México. El seminario sobre temas de suelo urbano y reserva territorial fue copatrocinado por el Instituto Lincoln y por el Centro de Estudios Metropolitanos en la Universidad de Guadalajara.

I am pleased to report that the Lincoln Institute has signed an agreement of understanding with the Ministry of Land and Resources in the People’s Republic of China (PRC) to work together on researching and teaching about land and tax policies. Many places in the world face fundamental problems in land allocation and land taxation, but it is difficult to imagine a place and time where the resources of the Lincoln Institute could be more influential and could help more people than in China during the early twenty-first century.

Land and tax policy makers in China are faced with enormous challenges as a result of the extraordinary urbanization of the past two decades. The number of established cities in China grew from 182 in 1982 to 324 in 1985, and reached 666 by 1996, and the average urban population grew by 227 percent between 1957 and 1995. Some cities grew by 200 percent from 1985 to 1995, and the urbanized area of Beijing doubled from 1985 to 1992. However, the extent of urbanization in the future will dwarf that of the recent past. Based on forecasts of population growth and migration, China must provide enough urban land and infrastructure to accommodate more than 450 million persons over the next 20 years. If all of the additional urban population were put in new cities of 10 million persons each, China would need to develop and finance 45 such cities.

China initiated fundamental and revolutionary land use reforms during the mid-1980s. The first reforms established privately held land use rights. The second set of reforms included multiple elements, such as land banking, land trusts, land readjustments, and development of land markets in both urban and rural areas. We believe that the Institute can make a real difference in assisting these reform measures by sponsoring education and training for government officials, supporting research and publications by U.S. and Chinese scholars, and facilitating more in-depth interactions through workshops and conferences.

Over the past two years the Institute has led two training programs in Beijing and participated in meetings between Chinese officials and scholars and Institute board members, faculty and staff. The Institute also sponsored several sessions on land and housing markets in the PRC at the First World Planning Congress in Shanghai in 2001. We anticipate several more training and exchange programs this year, but we believe this is still just the beginning of an expanded effort by the Institute to have a positive impact on land and tax policy in the world’s most populous country. In this issue, Institute faculty associates Chengri Ding and Gerrit Knaap examine some of the recent reforms and current trends in urban land policy in China.

La información sobre los valores de las casas es fundamental para los investigadores y formadores de políticas interesados en el establecimiento de políticas públicas bien informadas en temas tales como tributación e inversiones de infraestructura. Los métodos de ventas repetidas, como el índice de S&P/Case-Shiller, que se usan comúnmente en los Estados Unidos para estudiar la dinámica de los precios de las casas, no son prácticos en los países en vías de desarrollo, donde los precios declarados de las transacciones de las casas frecuentemente son menores a su valor real, por razones diversas.

Los propietarios de casas también necesitan una referencia confiable para medir el valor de una casa para ayudar en la toma de decisiones personales tales como la jubilación (Lusardi y Mitchell, 2007), el consumo (Campbell y Cocco, 2007), los ahorros (Juster et al. 2005) y la composición de la deuda de la unidad familiar (Disney, Bridges y Gathergood 2006). como para dictar políticas públicas. Se ha demostrado que el valor de una casa es una variable clave en las decisiones de un propietario, por ejemplo en materia de jubilación

Hemos evaluado la fiabilidad de los datos de encuestas de hogares sobre las estimaciones del valor de las casas en México efectuadas por sus propietarios. Argumentamos que, en promedio, las estimaciones de los propietarios de corto plazo tienden a ser razonablemente objetivas y precisas. Las estimaciones de los propietarios sobre el precio de mercado de una propiedad, obtenidas por medio de estas encuestas, pueden ser la manera más conveniente y confiable de efectuar el seguimiento de los precios de las casas bajo ciertas circunstancias.

La valuación de las casas en los Estados Unidos

Todas las encuestas de hogares principales en los Estados Unidos – el censo decenal, el Estudio de Panel sobre Dinámicas de Ingresos (Panel Study of Income Dynamics) la Encuesta de Hogares de los Estados Unidos (American Housing Survey) y la Encuesta de Finanzas del Consumidor (Survey of Consumer Finances)hacen preguntas tales como: “¿Cuánto vale esta propiedad? Es decir, ¿por cuánto cree usted que se vendería esta propiedad si se pusiera a la venta?” El argumento principal a favor de usar este tipo de pregunta sobre la valuación de una casa es que es fácil de recolectar los datos. Pero también es crucial evaluar la fiabilidad de estas valuaciones autoestimadas de las casas.

En Kish y Lansing (1954), se les pidió a propietarios en ciudades estadounidenses que estimaran el valor de mercado de sus casas, y las mismas estimaciones fueron efectuadas más tarde por valuadores profesionales. La conclusión principal fue que el sesgo promedio en las estimaciones de la gente oscilaba alrededor de cero. Es decir, si bien algunas estimaciones individuales podían ser bastante distintas del valor asignado por el valuador, los errores parecían cancelarse al hacer el promedio. Esta fue una conclusión importante para justificar el uso de esta pregunta en grandes encuestas. Cuando los investigadores se concentraron en distintos subgrupos, descubrieron que las estimaciones más precisas del valor de la casa eran las efectuadas por propietarios recientes. No aumentaba la exactitud si el encuestado era jefe de hogar o tenía más educación, ni si el valuador había podido entrar a la propiedad para hacer la valuación.

Usando los mismos métodos y datos similares, Kain y Quigley (1972) confirmaron que los errores en gran medida se compensaban, pero que estaban correlacionados con el nivel socioeconómico del encuestado. Una mayor educación estaba asociada a un menor sesgo positivo en la estimación del propietario. Esta investigación también trató de determinar por qué algunos encuestados no respondían a esta pregunta, y descubrió que aquellos con mayor nivel de ingresos y educación pero menor tiempo de tenencia tenían una mayor probabilidad de proporcionar una estimación del valor de su casa.

Dado que la estimación ideal del precio de mercado de una casa es el precio de venta más reciente, algunos estudios han comparado los datos de venta de transacciones recientes con las estimaciones de los propietarios. Goodman e Ittner (1992), por ejemplo, compararon las estimaciones de los propietarios con los precios de venta subsiguientes de la misma propiedad usando la Encuesta de Hogares de los Estados Unidos de 1985 y 1987. Encontraron que el propietario promedio en los EE.UU. sobreestima el valor de su casa en un 6 por ciento por encima del precio de venta real, y que el error absoluto promedio es de alrededor del 14 por ciento. El error no está relacionado en su mayor parte con las características del propietario, de la casa o del mercado local.

Otro enfoque consiste en comparar las valuaciones tributarias con las autoestimaciones de los propietarios (David, 1968). El problema obvio de usar las valuaciones tributarias es que éstas pueden no estar siempre actualizadas para reflejar las condiciones actuales del mercado, causando una impresión fallida del valor de la vivienda. En general, estos estudios concluyeron que, en promedio, los propietarios en los E.U.A. tienden a sobreestimar el valor de sus casas en alrededor del 5 por ciento. Esta sobrevaluación no está relacionada con las características del propietario o de la casa, sino con la duración de la tenencia de la casa. Llegamos entonces a la conclusión de que se pueden usar las encuestas en forma fiable para obtener, a muy bajo costo, estimaciones razonables de la valuación de las casas en los mercados de vivienda de los EE.UU.

Mercados de vivienda en países en vías de desarrollo

En los países desarrollados, el acceso al suelo ocurre principalmente por medio de compras formales, mientras que en los países en vías de desarrollo es bastante común que una porción sustancial del crecimiento urbano ocurra en terrenos ocupados informalmente, especialmente por parte de los grupos de bajos ingresos. Los habitantes se pueden organizar para invadir tierras estatales, áreas protegidas y hasta propiedades privadas. Cuando los tribunales hayan establecido la ilegalidad de tales actos, muchas veces ya habrá algún político a quien le conviene brindar protección y servicios a los invasores a cambio de votos y respaldo político, en vez de desalojarlos de los suelos ocupados ilegalmente.

En algunos casos, los gobiernos locales expropian la tierra para después transferirla a sus electores. Aquellos que adquieren su propiedad en estas condiciones tienen más dificultad para determinar el valor monetario de la propiedad, ya que no pagaron inicialmente por ella. Y en ocasiones, la propiedad no se puede vender fácilmente, ya que no tiene un título válido.

Otra característica distintiva de los mercados de vivienda en los países en vías de desarrollo es la gran proporción de casas construidas por sus propietarios. La preponderancia de viviendas autoconstruidas, en vez de ser erigidas por compañías de construcción especializadas, ocurre porque el sistema financiero está subdesarrollado y los préstamos hipotecarios no existen o son muy caros. Las familias adquieren una vivienda construyéndola con sus propias manos durante un período prolongado de tiempo.

La falta de desarrollo de los mercados hipotecarios puede obligar a las familias a usar métodos de construcción ineficientes, porque la casa se construye por etapas, usando los materiales de construcción que ellos puedan solventar y tengan a su disposición en ese momento. Estas restricciones pueden dar lugar a costos de construcción innecesariamente altos, así como también a prácticas de construcción no reguladas e ineficientes. Si la gente estima el valor de su casa como la suma de los gastos incurridos para construirla, aquellos propietarios que se encuentran en zonas donde no haya acceso a los préstamos hipotecarios probablemente avalúen sus casas autoconstruidas a un valor más alto.

La autoconstrucción también puede influir el acceso a información sobre el valor actual de mercado de dicha propiedad. Los proyectos inmobiliarios desarrollados por compañías de construcción generalmente tienen un mayor grado de homogeneidad, de manera que las ventas en el barrio generan información sobre el valor actual de las propiedades circundantes. Cuando una casa es autoconstruida, este canal de información desaparece, porque las casas construidas de esta manera no representan adecuadamente el valor de otras casas en el barrio.

Jiménez (1982) ha proporcionado uno de los pocos estudios sobre los valores de las casas en un país en vías de desarrollo. Usando datos de un barrio pobre en las Filipinas, encontró que los valores medios de las estimaciones respectivas del propietario y del valuador no se pueden distinguir estadísticamente. Su muestra de las Filipinas se compara bien con los resultados de Kain y Quigley (1972) para St. Louis, Missouri, en cuanto a las diferencias de las valuaciones promedio. No obstante, para estimaciones individuales, Jiménez encontró que el valor absoluto promedio de las diferencias entre la valuación del propietario y la del valuador es aproximadamente un 55 por ciento de la valuación media, mientras que la cifra comparable para Kain y Quigley es de aproximadamente el 20 por ciento.

Encuestas de hogares y datos de valuación

Nuestro análisis usa datos de una encuesta de hogares y valuaciones de las mismas casas efectuadas por un valuador que también es corredor inmobiliario. La encuesta, realizada entre mediados de febrero y mediados de marzo de 2006, incluyó aproximadamente 1.200 viviendas en las afueras de la ciudad de Acayucán, en el estado de Veracruz, en el centro de México. Las casas de la muestra se encontraban en los distritos más pobres de la ciudad, donde las calles no estaban pavimentadas y muchas casas no contaban con servicios vitales de agua y alcantarillado. La casa promedio de la muestra tenía 2,5 cuartos. Sólo el 63 por ciento de las viviendas tenían un baño interno, y el 60 por ciento tenían un techo de placas metálicas, amianto u hojas de palma. Además, el 12 por ciento de los propietarios reportaron que no tenían un título de propiedad.

Las familias entrevistadas fueron propietarios-ocupantes, no inquilinos, y la mayoría vivía en viviendas pequeñas de un solo piso, en lotes bien demarcados. Una de las preguntas de la encuesta fue: “¿ Por aproximadamente cuánto dinero cree usted que se vendería esta casa actualmente?” El propietario promedio estimó que el valor de su casa era $19.948, mientras que la valuación promedio fue de sólo $12.123 (en dólares estadounidenses de 2006). La diferencia de las medianas, si bien mucho menor ($1.545) y la diferencia del logaritmo de las medias también son significativas en ambos casos. (Para una descripción detallada de la encuesta, véase González-Navarro y Quintana-Domeque [2007, 2008].)

La otra fuente de datos son las valuaciones de las casas efectuadas por un valuador profesional y agente de bienes raíces. Al hacer que una sola persona realice todas las valuaciones, se reducen los riesgos de decisiones subjetivas y el uso de distintas prácticas de valuación. El valuador visitó una de cada dos casas donde sus residentes habían sido entrevistados, y las valuaciones se realizaron a más tardar dos meses después de la encuesta de hogares, reduciendo así la preocupación sobre la posibilidad de inflación o volatilidad en los precios de las casas.

En las encuestas completadas, la tasa de respuesta para la pregunta sobre la estimación del propietario del valor de la casa fue de aproximadamente el 74 por ciento. Una de las ventajas importantes del procedimiento en dos etapas del estudio es la posibilidad de investigar las valuaciones de las casas del 26 por ciento de los encuestados que no respondieron a la pregunta sobre el valor de su casa. Por lo tanto, a diferencia de cualquier estudio anterior, podemos investigar si la falta de respuesta a la pregunta por parte del propietario está relacionada con el valor de la casa medido por el valuador.

Encontramos evidencia de que la valuación promedio de una casa es igual tanto para los encuestados que proporcionaron una estimación del valor de su casa como para los que no lo hicieron. Además, la edad, sexo, ser o no jefe de familia, y poseer o no un título y tenencia de la propiedad no estuvieron correlacionados con la probabilidad de respuesta. Esto sugiere que los propietarios que no proporcionaron una estimación del valor de su casa son un subconjunto aleatorio de la muestra. Esta es una conclusión importante si se van a utilizar las valuaciones de los propietarios en otros estudios para estimar los precios promedio de las casas en países en vías de desarrollo.

Suponemos que el valor determinado por el valuador es muy cercano al valor de mercado de la casa. También creemos que es razonable interpretar que la discrepancia entre los valores de las casas obtenidos de los propietarios y los del valuador se debe a percepciones equivocadas sobre el valor de mercado por parte del propietario. Hay varias razones que justifican dicha interpretación. Primero, el valuador hace una estimación más precisa que los propietarios sobre el tamaño del lote (uno de los determinantes más importantes del valor de una casa). Segundo, el valuador parece inferir otras características de la vivienda con precisión. Tercero, es más probable que el valuador tenga conocimiento de los factores de mercado que influyen en la valuación de las casas en la ciudad.

La relación entre las estimaciones del propietario y el valuador

La tabla 1 (ver anexo) muestra el grado de error promedio y la falta de precisión o exactitud en las estimaciones de los propietarios para varias submuestras. Como en estudios previos, los resultados se muestran para distintas medidas de sesgo (la diferencia entre el valor de la casa estimado por el propietario y el valuador, y la diferencia porcentual con respecto a la estimación del valuador) e inexactitud (la diferencia absoluta y la diferencia porcentual absoluta).

Considerando a todos los propietarios de la muestra, la diferencia promedio entre la estimación del propietario y la valuación es de alrededor de $7.800, indicando que los propietarios tienden a sobreestimar el valor de sus casas. La diferencia porcentual de las medias es el 124% de la valuación. En cuanto a la falta de exactitud o precisión, la diferencia absoluta de las medias es aproximadamente de $13,500, reflejando cuán distintas son las estimaciones del valuador de las del propietario. En promedio, los propietarios de la muestra tienen una expectativa demasiado alta del valor de su casa.

Estos resultados se contraponen a la evidencia disponible para los Estados Unidos y las Filipinas. Tanto Kain y Quigley (1972) en St.Louis y Jiménez (1982) en las Filipinas reportan una diferencia porcentual de las medias de menos del 0, 5 por ciento. En términos de precisión, encontramos también que los resultados son muy distintos. En nuestra muestra, la diferencia porcentual absoluta se estima en más del 150 por ciento, mientras que en las Filipinas es de aproximadamente el 55 por ciento y en St. Louis el 20 por ciento. Por otro lado, los resultados de error e inexactitud para propietarios con tenencia reciente (menos de dos años) son estadísticamente cercanos a cero. El mismo resultado se obtiene para el error porcentual de la media, y el error porcentual absoluto se reduce en más del 50 por ciento.

Como se mencionó anteriormente, una de las diferencias entre los mercados de viviendas desarrollados y subdesarrollados es la falta de construcción de viviendas por firmas especializadas y la falta de información acerca de la distribución de los precios de las viviendas en estos últimos. La última columna de la tabla 1 identifica el conjunto de casas construidas, en vez de autoconstruidas. Para este subgrupo, el error medio y el error porcentual medio no son estadísticamente distintos de cero, mientras que el error porcentual absoluto (33 por ciento) es el menor de los cuatro grupos. Esto puede sugerir que los propietarios de casas autoconstruidas proporcionan estimaciones con un sesgo positivo porque la autoconstrucción gradual a lo largo del tiempo es más cara que comprar una casa ya construida.

Determinantes del sesgo individual y la inexactitud

Los resultados sugieren que el sesgo e inexactitud en las estimaciones de los propietarios se pueden atribuir a la tenencia a largo plazo. En González-Navarro y Quintana-Domeque (2009), demostramos que ni la discrepancia en la estimación del tamaño del lote ni las características socioeconómicas del encuestado parece estar correlacionadas con el error o la falta de precisión en las estimaciones de los propietarios. Sólo la tenencia está correlacionada significativamente con el sesgo y la falta de precisión.

Dados estos resultados, estimamos a continuación los valores promedio de las casas a nivel de distritos censales para estudiar el desempeño del valor autoestimado en función de la longitud de la tenencia. Como argumentamos anteriormente, el valor autoestimado por los propietarios de tenencia breve proporciona una estimación más exacta del valor promedio de las casas. Una cuestión importante al incluir solamente a los propietarios recientes es que el tamaño de la muestra es chico. La tabla 2 (ver anexo) muestra que las dos medidas de sesgo (la diferencia de las medias y la diferencia porcentual de las medias) para propietarios de tenencia breve proporcionan una estimación menos distorsionada del valor medio de las casas, como también las medidas de diferencia absoluta de las medias y la diferencia porcentual absoluta de las medias.

Si bien hemos hecho todo el esfuerzo posible por obtener precios de mercado para confirmar las valuaciones profesionales, esta búsqueda resultó esquiva. Este hecho resalta la importancia de evaluar la fiabilidad de los valores autoestimados de las casas en los países en vías de desarrollo, donde los valores de mercado estimados por los propietarios parecen ser la medida más accesible del valor de las casas.

Conclusión

En nuestra muestra, el sesgo de valuación asociado con una tenencia más prolongada es positivo, confirmando los resultados de varios estudios en los EE.UU. efectuados con casas recientemente vendidas. Nuestra conclusión principal es que el sesgo debido al período de tenencia es potencialmente mucho mayor en el contexto de un país en vías de desarrollo. Los propietarios de tenencia prolongada sobreestiman, en su mayoría, el valor de sus casas, con un error porcentual absoluto de la media del orden del 150 por ciento. Por otro lado, las familias con una tenencia de dos años o menos realizan estimaciones razonablemente exactas y objetivas del valor de sus casas. Un grupo de casas similares construidas por una firma de construcción especializada muestra un sesgo nulo y estimaciones mucho más precisas que las de otros subgrupos.

Encontramos que la falta de respuesta a la pregunta sobre el valor de la casa no está correlacionada con su valuación y otras características demográficas del propietario. Esto sugiere que se pueden obtener estimaciones objetivas del valor promedio de grupos de casas por medio de encuestas de hogares. Además, el sesgo y la inexactitud no tienen una correlación pronunciada con las características socioeconómicas, como los ingresos familiares o el nivel de educación del encuestado.

En resumen, los resultados de este estudio advierten contra el uso de las estimaciones de los propietarios para hacer un análisis de conducta individual, pero sugieren que estas estimaciones se pueden usar como una aproximación razonable de los valores medios de grupos de casas. Si el objetivo es estimar el valor medio de la casa, las respuestas de los propietarios con un periodo corto de residencia se podrían usar exitosamente en encuestas futuras realizadas en países en vías de desarrollo.

Sobre los autores

Marco González-Navarro es Robert Wood Johnson Scholar de Investigación sobre Políticas de Salud en la Universidad de California, Berkeley. Recibió su doctorado en economía de la Universidad de Princeton.

Climent Quintana-Domeque es profesor asistente del Departamento de Economía de la Universidad de Alicante, España. Recibió su doctorado en economía de la Universidad de Princeton.

Referencias

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Disney, R., Bridges, S. and Gathergood, J. 2006. Housing wealth and household indebtness: Is there a household ‘Financial Accelerator’? Manuscrito no publicado. Nottingham, UK: University of Nottingham.

Gonzalez-Navarro, M. and Quintana-Domeque, C. 2007. Description of the Acayucan Standards of Living Survey. Unpublished manuscript. Princeton, NJ: Princeton University.

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A pesar de la creciente popularidad de la agricultura urbana, muchas granjas urbanas siguen enfrentando el desafío de la inseguridad respecto de la posesión del suelo y de políticas públicas demasiado restrictivas. Algunos investigadores y responsables de diseñar políticas han identificado la necesidad de un marco actualizado para este movimiento que apoye a los granjeros urbanos en temas relacionados con las reglamentaciones sobre el uso del suelo, zonificación e impuestos a la propiedad. Los fideicomisos de suelo comunitarios (CLT, por sus siglas en inglés) se dedican a apoyar este tipo de estructura, ya que su abordaje del uso del suelo tiene que ver con ejercer un control a nivel local que fomente el activismo y la participación comunitaria, a la vez que responden a las condiciones del mercado y las necesidades de los barrios en constante evolución.

El estado de la agricultura urbana

El término “agricultura urbana” se refiere tanto a las actividades comerciales como no comerciales que se llevan a cabo dentro de un centro urbano o cerca del mismo con el fin de elaborar productos alimenticios o no para su utilización en un área urbana (Mougeot 2000). Aunque las granjas urbanas y las huertas comunitarias son, por lo general, la cara visible de la agricultura urbana, los espacios de cultivo a pequeña escala y los huertos que se encuentran en los jardines traseros de las casas también representan una parte significativa de la producción.

La agricultura urbana ha permitido a las comunidades obtener diferentes tipos de beneficios ambientales, económicos y sociales, tales como una mejor alimentación, una mayor seguridad en el abastecimiento de alimentos, la restauración ecológica, la creación de espacios abiertos y oportunidades de educación y capacitación en habilidades para el trabajo (Bellows, Brown y Smit 2004; Kaufman y Bailkey 2000; Smit, Ratta y Nasr 1996). Las granjas urbanas tienen además la capacidad única de unir diferentes tipos de poblaciones, generar un capital social y promover la atribución de responsabilidades mediante la construcción de la comunidad (Staeheli y otros 2002). En las ciudades tradicionales (es decir, aquellos antiguos centros industriales que han sufrido el impacto de la pérdida continua de empleo y población y los consiguientes cambios económicos, sociales y políticos), la agricultura urbana se ha utilizado en gran manera como una herramienta de desarrollo tanto provisional como permanente a fin de fortalecer la cohesión social y catalizar el progreso en barrios que carecen de inversión. El proceso de convertir lotes vacantes y abandonados en espacios para cultivo puede resultar una estrategia relativamente rápida y económica que produzca un gran impacto visible y mejore la seguridad pública.

A raíz de los mencionados beneficios en diversas áreas, la agricultura urbana ha gozado de un renacimiento como movimiento social. En los últimos años, algunas ciudades y municipios han actualizado sus políticas públicas con el fin de apoyar en mayor medida las prácticas agrícolas urbanas. No obstante, este movimiento presenta sus propios desafíos, tales como la preocupación en cuanto a la seguridad ambiental y la seguridad en la posesión del suelo (Brown y otros 2002). En particular, la inseguridad en cuanto al suelo es el motivo de preocupación más citado como el mayor obstáculo para la implementación y sustentabilidad de las granjas urbanas (Lawson 2004; Yuen 2012). Según una encuesta nacional realizada en 1998 a más de 6.000 granjas urbanas, el 99,9 por ciento de los horticultores consideraban el tema de la posesión del suelo como un desafío y, a la vez, como un elemento vital para el éxito futuro del movimiento (ACGA 1998).

En estos casos, la inseguridad en cuanto al suelo surge cuando el costo de los terrenos a precio de mercado excede los ingresos derivados de las actividades agrícolas. Básicamente, la mano escondida del mercado hace presión sobre la asignación de terrenos según el mejor y óptimo uso que se le pueda dar. Debido a dicha conceptualización dominante, los planificadores y responsables de diseñar políticas históricamente han considerado la agricultura urbana como una medida provisional para mantener un lugar en actividad hasta que se puedan desarrollar usos mejores y óptimos. Sin embargo, los académicos señalan que las granjas urbanas pueden producir muchos efectos secundarios positivos relacionados con la salud pública y el bienestar de la comunidad, y que resulta difícil monetizar dichos beneficios (Schmelzkopf 1995). Las valuaciones de cambio tradicionales relacionadas con el suelo casi nunca reflejan los aportes que realizan las huertas comunitarias a la educación sobre alimentación saludable y al bienestar físico de los residentes. Esta desconexión entre el valor social y los valores de mercado ha sido el impulso para intervenciones tanto públicas como privadas.

En general, los gobiernos municipales responden comprando parcelas de terrenos agrícolas urbanos, aislándolas así de las fuerzas especulativas del mercado y evitando su inclusión en los registros tributarios. Aunque este abordaje del sector público ha sido sumamente importante, a veces no logra otorgar una seguridad a largo plazo, especialmente cuando los cambios administrativos en los gobiernos municipales dan como resultado modificaciones en las prioridades y estrategias, tal como ocurrió en 1999 cuando el alcalde de la Ciudad de Nueva York, Rudy Giuliani, propuso subastar 850 huertas comunitarias de toda la ciudad. Por lo tanto, los investigadores se han enfocado en la necesidad de buscar estrategias alternativas que puedan complementar las medidas llevadas a cabo por el sector público a fin de apoyar la seguridad del suelo para la agricultura urbana.

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Recuadro 1: Encuesta 2012 de CLT en los Estados Unidos de América

En el otoño de 2012, la Red Nacional de Fideicomisos de Suelo Comunitarios (NCLTN), junto con el Lincoln Institute of Land Policy, encargó realizar un estudio de proyectos comerciales y agrícolas urbanos llevados a cabo por CLT en los EE.UU. (Rosenberg y Yuen 2012). Mediante este estudio, se analizó el papel que representan los CLT al implementar proyectos no residenciales y se evaluaron los beneficios y desafíos derivados de dichos proyectos. Los investigadores distribuyeron una encuesta por Internet a las 224 organizaciones que aparecen en la base de datos de la NCLTN: 56 CLT (25 por ciento) respondieron el cuestionario y 37 CLT informaron que se dedicaban a actividades agrícolas. Se seleccionaron 12 CLT para recopilar información más detallada, lo cual mostró una variedad de proyectos con diferentes niveles de éxito en distintos lugares. Para levantar los datos se utilizó un enfoque de estudio de casos, mediante la recopilación de documentos organizacionales y fuentes secundarias, así como también entrevistas al personal de las CLT. El documento de trabajo definitivo tiene su sustento en otro recurso conformado por un listado de proyectos que resalta los proyectos y organizaciones involucradas en el estudio (Yuen y Rosenberg 2012).

En el presente artículo tomamos en cuenta dicha investigación a fin de analizar los beneficios, desafíos y consideraciones derivadas de las actividades agrícolas urbanas llevadas a cabo por las CLT. Además, se examina de qué manera dichas intervenciones son capaces de apoyar las actividades integrales de desarrollo comunitario, particularmente en las ciudades tradicionales.

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Los CLT como marco para la agricultura urbana

Un CLT es una sociedad anónima comunitaria sin fines de lucro cuyos miembros provienen del mismo lugar, posee un directorio elegido democráticamente y tiene un compromiso con fines benéficos basado en el uso y la administración del suelo a favor de la población local. Los CLT, por lo general, conservan la propiedad permanente del suelo y lo arriendan a personas u organizaciones que tienen la propiedad sobre las mejoras del suelo, tales como viviendas, edificios comerciales e instalaciones agrícolas o recreativas. El modelo del CLT ofrece una forma de conservar la propiedad del suelo administrada por y para la comunidad, por lo que el mejor u óptimo uso de la propiedad puede permanecer definido y controlado por la comunidad y puede adaptarse a las condiciones cambiantes.

Aunque en las últimas décadas los CLT se han enfocado en el desarrollo y la administración de viviendas accesibles económicamente, el movimiento se originó en respuesta a ciertos problemas relacionados con los terrenos con fines agrícolas en el área rural de Georgia durante la década de 1960. Otras influencias aun anteriores son los kibutz en Israel, los barrios Gramdan en la India y las ciudades jardín de Ebenezer Howard (Davis 2010). La solidez del modelo del CLT se fundamenta en su capacidad de equilibrar el control del suelo a nivel local y el desarrollo administrado a largo plazo que trata las necesidades de la comunidad siempre cambiantes. Así, los CLT se encuentran en la mejor posición para abordar diferentes usos del suelo mediante estrategias de desarrollo integrales. Las ciudades tradicionales son, tal vez, las más aptas para la participación de un CLT, ya que la disponibilidad generalizada de suelo vacante ha dado como resultado un floreciente movimiento agrícola urbano, aunque el énfasis sea menor respecto a la seguridad del suelo a largo plazo.

Nuestra investigación encontró que los CLT había dado apoyo a los proyectos de agricultura urbana de tres formas diferentes: garantizando el acceso al suelo para fines agrícolas, proporcionando apoyo programático y participando directamente en la producción de alimentos.

Cómo garantizar el acceso al suelo para fines agrícolas

Las competencias fundamentales de los CLT se prestan mejor a la tarea de acceder a espacios con fines agrícolas. Una de las misiones centrales de los CLT es garantizar el acceso al suelo para oportunidades de desarrollo comunitario. Con el fin de llevar a cabo esta tarea, los CLT han utilizado diversos tipos de posesión del suelo, tales como la propiedad en pleno dominio, el arrendamiento de terrenos, las servidumbres y las restricciones en los títulos de propiedad (tabla 1). Estos tipos de acuerdo no se excluyen mutuamente: las organizaciones pueden emplear diferentes técnicas con el fin de garantizar el acceso al suelo tanto dentro de un mismo proyecto agrícola como para diferentes proyectos.

Propiedad en pleno dominio

La propiedad en pleno dominio permite al CLT conservar la mayor cantidad de derechos de propiedad y brinda un alto nivel de seguridad en cuanto al suelo, siempre que cumpla con todos los pagos de hipotecas y obligaciones fiscales. Por ejemplo, Dudley Neighbors Incorporated (DNI), un CLT de Roxbury, Massachusetts, llevó a cabo el redesarrollo de un sitio contaminado donde anteriormente funcionaba un taller mecánico de automóviles para transformarlo en el vivero Dudley de 930 metros cuadrados, que funciona como una granja comercial y, a la vez, como un espacio de cultivo comunitario. DNI obtuvo la seguridad del terreno mediante la propiedad en pleno dominio, y arrienda la estructura del vivero a una tasa nominal a una entidad alimentaria sin fines de lucro que administra la totalidad de la programación y el mantenimiento agrícola. Harry Smith, director de sustentabilidad y desarrollo económico de DNI, señala: “El cultivo de alimentos es algo totalmente diferente, por lo que no intentamos encargarnos de esa tarea”.

Arrendamiento del terreno

Aunque la propiedad en pleno dominio es una herramienta simple y con un nivel de seguridad alto, por lo general resulta demasiado costosa para que los CLT puedan comprar suelo urbano directamente para la producción de alimentos. En vista de este desafío, algunos CLT han utilizado el arrendamiento de terrenos para tener acceso al suelo con fines agrícolas. Por ejemplo, el CLT de Southside (SCLT) posee un contrato de alquiler por 10 años con el estado de Rhode Island sobre una granja de 8 hectáreas en Cranston. A su vez, el CLT de Southside administra la granja en calidad de arrendatario principal y subarrienda lotes a siete granjeros noveles a tasas nominales. Debido a que el arriendo del terreno es accesible y seguro, se generan oportunidades para que los jóvenes granjeros puedan comenzar sus incipientes negocios y participar en el sistema de producción de alimentos local. Un contrato de arrendamiento de terrenos sólido que presente rigurosos estándares de rendimiento y condiciones de renovación puede proporcionar una seguridad igual o mayor que una propiedad en pleno dominio. No obstante, los arrendamientos de terrenos a largo plazo pueden resultar difíciles de elaborar e implementar, especialmente cuando la entidad que posee el título de propiedad tiene la intención de establecer una flexibilidad a largo plazo.

Servidumbres de conservación

Los CLT también garantizan el acceso al suelo mediante servidumbres de conservación o restricciones voluntarias que limitan de forma permanente el uso que se puede dar al suelo. Por lo general, el CLT posee una servidumbre donada por un propietario particular. Este propietario particular conserva el título de propiedad y hasta puede vender los terrenos a un tercero sin comprometer la seguridad del suelo, ya que la servidumbre de conservación garantiza el acceso a largo plazo al espacio con fines agrícolas. Las servidumbres también pueden reducir la carga administrativa del propietario, ya que el receptor de la servidumbre por lo general brinda servicios de administración del suelo como parte del intercambio. Esta estrategia puede beneficiar económicamente a los propietarios, quienes reciben beneficios fiscales tanto a nivel federal como municipal por donar servidumbres de conservación. Aunque las servidumbres pueden efectivamente garantizar el acceso al espacio con fines agrícolas, el costo legal puede llegar a ser muy alto, especialmente en lo que respecta a las parcelas más pequeñas.

Restricciones en el tÍtulo de propiedad

Las restricciones en el título de propiedad pueden limitar efectivamente los usos del suelo y, por lo general, están relacionadas con fuentes de financiamiento específicas. Aunque una restricción en el título de propiedad puede garantizar que el suelo se reserve para un uso específico, no necesariamente ofrece al granjero o agricultor particular una posesión segura. Además, las restricciones en el título de propiedad son efectivas sólo cuando todas las partes y agentes externos deciden poner en vigencia el contrato. Cada uno de los diferentes acuerdos de posesión del suelo posee ventajas y desventajas relativas, por lo que la mejor manera de utilizarlos es en el contexto de un proyecto específico. Por ejemplo, en Wisconsin, el CLT del área de Madison tuvo que otorgar una restricción en el título de propiedad a la ciudad de Madison como condición para recibir fondos destinados al desarrollo de uso mixto Troy Gardens. La restricción en el título de propiedad se estableció sobre una parte del terreno para limitar su uso a los proyectos agrícolas y de conservación. Sin embargo, si el CLT no cumpliera con los términos de la restricción en el título de propiedad, esto desencadenaría la inmediata devolución de la totalidad del subsidio otorgado por la ciudad.

Apoyo mediante programas

Debido a que la tarea de garantizar el acceso al suelo con fines agrícolas puede presentar muchos desafíos, tal vez no sea el emprendimiento adecuado para cualquier organización o comunidad. Algunos CLT han apoyado las tareas agrícolas urbanas de otras maneras, tales como la gestión de programas, la asistencia técnica y otros servicios de índole agrícola. Por ejemplo, en Georgia, el Athens Land Trust es un fideicomiso de suelo con una doble misión —viviendas y espacio abierto— que se ha involucrado en la agricultura urbana exclusivamente a través de un programa de apoyo. El Athens Land Trust decidió aceptar este rol debido a los altos costos de propiedad asociados a las políticas sobre el impuesto a la propiedad vigentes en Georgia, según las cuales el suelo de un CLT se valúa al valor de mercado sin restricciones. El Athens Land Trust se asocia con propietarios del sector público y privado a fin de proporcionar apoyo para proyectos agrícolas a nivel local. Por ejemplo, el personal del Athens Land Trust trabajó junto con la congregación de la iglesia bautista Hill Chapel a fin de diseñar una huerta comunitaria en terrenos de propiedad de la iglesia, y brindó servicios de apoyo tales como prueba y cultivo del suelo, organización del cronograma de trabajo y entrega de materiales sobre plantas y realización de talleres educativos sobre horticultura.

Producción agrícola

Finalmente, algunos CLT han participado en la producción agrícola mediante el cultivo directo y activo del suelo. Por ejemplo, el CLT de Southside administra una granja comercial de 3 kilómetros cuadrados en Providence, Rhode Island, donde se cultivan y venden verduras directamente a los restaurantes de la zona. Muchos CLT también apoyan la producción agrícola de forma indirecta, entregando propiedades residenciales a personas que cultivan productos alimenticios en las huertas de sus patios traseros. De esta manera, sin saberlo, muchos CLT han apoyado la agricultura urbana durante años, simplemente por haber proporcionado un acceso económico y seguro a terrenos cultivables en las ciudades. Algunos grupos, como DNI, diseñan específicamente lotes de propiedad residencial de mayores dimensiones a fin de ofrecer la oportunidad de plantar huertas urbanas en los patios traseros. Harry Smith, de DNI, explica: “A medida que realizábamos nuestra planificación comunitaria, la gente dejó muy claro que quería ver espacios abiertos y que se tuviera en cuenta la calidad de vida de los residentes. Estamos tratando de incorporar [la agricultura] a las propias viviendas”. De esta manera, la producción agrícola del CLT también puede abarcar características innovadoras de diseño, tales como huertas, agroforestería y otros conceptos derivados de la permacultura que se incorporan de manera intencional y sistemática en el plan de desarrollo.

Beneficios de la agricultura urbana sustentada por los CLT

En última instancia, según nuestro estudio, se han observado beneficios mutuos entre la agricultura urbana y los CLT. Las granjas urbanas aumentan el valor de los CLT, ya que ayudan a las organizaciones a expandir su visión de desarrollo hacia necesidades y prioridades más integrales de los barrios. Todas las comunidades tienen diferentes necesidades además de la necesidad de viviendas accesibles, por lo que los proyectos agrícolas pueden generar conexiones a otros problemas clave, como la seguridad en el abastecimiento de alimentos, la educación en temas de salud, la recuperación de terrenos vacantes y la seguridad de los barrios. Los proyectos agrícolas, además, pueden considerarse atracciones del barrio, lo que puede aumentar la demanda de propiedades o viviendas de CLT de los alrededores en el mercado convencional. Por ejemplo, Church Community Housing Corporation (CCHC) desarrolló el proyecto de granjas de Sandywoods en Tiverton, Rhode Island, que incluye diferentes tipos de programas de viviendas, agricultura y artísticos. Al principio, CCHC comercializó el desarrollo solamente como una comunidad artística, pero los posibles residentes expresaron un fuerte interés en las huertas comunitarias y en la preservación de terrenos agrícolas. En consecuencia, CCHC renombró el proyecto como un desarrollo “artístico y agrícola”. Brigid Ryan, gerente principal de proyectos de CCHC, explica: “La agricultura ha despegado mucho más de lo que hubiéramos pensado. La huerta realmente atrae a algunas personas [a las unidades de vivienda para arrendar]. Nunca pensaron que sus hijos serían capaces de cultivar sus propios alimentos”.

En el vivero Dudley de DNI también se observaron conexiones beneficiosas entre la agricultura y la vivienda. Harry Smith, de DNI, señala: “El proyecto realmente ayuda a la comercialización de nuestras viviendas. Las personas no sólo obtienen una vivienda sino también una comunidad que está basada en alimentos frescos cultivados en el lugar”.

Desafíos de la agricultura urbana sustentada por los CLT

A pesar de los beneficios, los CLT que implementan proyectos agrícolas todavía enfrentan muchos desafíos. En particular, la rentabilidad económica continúa siendo una de las principales luchas en todo el sector de la agricultura urbana, ya que los ingresos generados por las ventas de productos son relativamente modestos, aun en los establecimientos comerciales. El CLT de Southside cubre solamente el 8 por ciento de sus gastos operativos a través de la venta comercial de sus productos a restaurantes locales. Gracias a otras fuentes de ingresos, tales como las cuotas de membresía y las ventas de plantines, los ingresos del CLT sólo llegan a cubrir el 20 por ciento de sus gastos. Los CLT siguen dependiendo en gran manera de los subsidios para poder compensar la diferencia entre costos y beneficios.

Un segundo posible desafío tiene que ver con que algunos proyectos requieren un alto nivel de conocimientos agrícolas, por lo que pueden poner a prueba la capacidad y la experiencia del personal del CLT. Incluso Athens Land Trust, que posee un personal con experiencia en la preservación de suelos agrícolas y técnicas de cultivo, reconoció las dificultades que tuvo al principio para aprender los detalles específicos derivados de los códigos de zonificación municipal relacionados con la agricultura comercial. Como resultado, algunos proyectos principales del CLT tuvieron que demorarse hasta que se encontraran soluciones de zonificación que funcionaran. El riesgo es aun mayor para aquellos proyectos agrícolas comerciales que requieren un gran nivel de comprensión de los sistemas de procesamiento y distribución y de las condiciones del mercado local. Por ejemplo, en la granja Sandywoods, CCHC había planificado inicialmente utilizar el suelo de cultivo preservado para la alimentación del ganado. Sin embargo, finalmente se enteraron de que el único matadero de ganado de Rhode Island había cerrado. El matadero más cercano se encontraba cruzando la frontera, en Massachusetts, por lo que el procesamiento de carne resultaba demasiado costoso. Brigid Ryan, gerente principal de proyectos de CCHC, señala: “Cuando uno debe aprender acerca de estos sectores especializados, resulta muy importante conseguir socios que sepan de lo que están hablando”. Debido a los desafíos y posibles inconvenientes, los CLT deben considerar las siguientes cuestiones a fin de mejorar la factibilidad y sustentabilidad de los proyectos agrícolas.

Participación de la comunidad

En su calidad de organización basada en la comunidad, el impulso de un CLT debería estar determinado siempre por las necesidades y preocupaciones del barrio. No obstante, resulta particularmente vital que existan sólidos procesos de planificación comunitaria para que la agricultura urbana sea exitosa, y en estas planificaciones los CLT por lo general dependen de los residentes y socios locales para llevar a cabo la producción agrícola. Harry Smith, de DNI, hace hincapié en este punto: “Diría que el trabajo de un CLT no consiste sólo en administrar las propiedades y obtener más terrenos para el fideicomiso, sino también en involucrar realmente a la comunidad en lo que esta desea además de la vivienda, ya sean emprendimientos comerciales, un vivero o terrenos de cultivo”. Además, la participación de un CLT en proyectos agrícolas puede catalizar mayores medidas de organización de la comunidad y ayudar a los residentes a hacer presión para exigir más políticas públicas de apoyo.

Evaluación de la organización

Los CLT pueden apoyar los proyectos no residenciales de diferentes maneras, y las organizaciones deberían evaluar sistemáticamente sus capacidades internas, así como también a las partes interesadas que podrían llegar a ser posibles socios en los proyectos. De esta manera, los CLT pueden generar colaboraciones complementarias y desarrollar aún más los activos y capacidades existentes en la comunidad. Si el CLT carece de experiencia en temas de cultivo, bien puede apoyar la agricultura urbana en otras formas a fin de alinearse en mayor medida con los socios locales, por ejemplo, garantizando el acceso al suelo, ayudando a desarrollar los códigos de zonificación agrícola urbana o actuando en calidad de agente fiscal en lo relacionado con los subsidios.

Gestión de riesgos

Los CLT deberían minimizar su riesgo económico en los proyectos agrícolas, especialmente en vista de los modestos ingresos y la futura incertidumbre en cuanto a la obtención de subsidios para la producción de alimentos. En respuesta a esto, algunos CLT concentran desde un inicio los gastos previstos de capital relacionados con los proyectos agrícolas. De manera similar, los CLT pueden gestionar la exposición al riesgo evitando el financiamiento de la deuda de los proyectos agrícolas. Varios CLT consideran que cubrir el servicio de deuda representa un desafío demasiado grande debido a los modestos ingresos derivados de la venta de productos y a las tasas de arrendamiento nominales que los CLT en general cobran por los terrenos agrícolas. Por ejemplo, DNI logró adquirir terrenos y construir el vivero Dudley sin incurrir en una deuda a largo plazo, a la vez que su condición de entidad exenta del impuesto municipal a la propiedad le permitió tener costos de posesión mínimos. La estructura financiera de bajo riesgo que se generó a raíz de esto resultó muy importante cuando DNI no pudo conseguir a su primer arrendatario del vivero. Aunque con posterioridad el vivero estuvo vacante durante aproximadamente cinco años, DNI fue capaz de absorber la pérdida derivada de este inesperado período en que la propiedad estuvo vacante.

Conclusión

Aunque el movimiento de agricultura urbana ha experimentado un gran impulso en los últimos años, aún necesita estrategias coherentes a largo plazo para proteger los espacios de cultivo de las fuerzas especulativas del mercado. La relación fundamental entre el suelo y la comunidad está en juego. Dentro del movimiento de agricultura urbana, la inseguridad en cuanto al suelo resalta la urgente necesidad de reconceptualizar requerimientos de las comunidades tanto presentes como futuras. Además, la noción del “mayor y mejor uso” debe ampliarse con objeto de incluir los resultados no económicos y las diferentes formas de participación comunitaria efectiva. Los CLT son entidades ideales para tratar estos problemas críticos y, al hacerlo, pueden lograr que los procesos de desarrollo económico sean más inclusivos, justos y capaces de responder a las condiciones locales siempre cambiantes.

Sobre el autor

Jeffrey Yuen, M.S., es un investigador, profesional y entusiasta en temas relacionados con los CLT y es miembro del directorio del Fideicomiso de Suelo Comunitario de Essex. Se desempeña como gerente de evaluación de impactos en New Jersey Community Capital, en New Brunswick, Nueva Jersey.

Recursos

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The Lincoln Institute has supported the authors’ work on property taxation in South Africa for several years, and in February 2002 the Institute published Property Taxes in South Africa: Challenges in the Post-Apartheid Era. Edited by Bell and Bowman, the book presents major portions of their own work, together with chapters by several of their colleagues in the U.S. and in South Africa. This article provides an overview of seminars on property tax issues conducted by Bell and Bowman in South Africa in March 2002.

The end of apartheid in South Africa nearly a decade ago presented new opportunities and challenges to every aspect of national life, including fiscal issues. The government faced the task of extending the property tax to previously untaxed areas and adapting it to provide services through a set of radically restructured local governments. The final reorganization of local government took effect in December 2000, and the new governments now must develop comprehensive property tax (rates) policies.

Several key pieces of apartheid-era legislation had established the spatial basis for racial separation:

• Natives Land Act of 1913: Adopted soon after formation of the Union of South Africa in 1910, this law outlawed black ownership or leasing of land outside reserves established for blacks.
• Population Registration Act of 1950: Often termed the cornerstone of apartheid, this statute established categories to which people would be assigned: white; black or bantu; colored, for people of mixed race; and later, Indian. This classification scheme made enforced racial separation possible.
• Group Areas Act of 1950: This law instituted strict racial separation in urban areas, providing zones that members of only one racial group could occupy and limiting the presence of blacks in restricted areas to short time periods. A pass system required nonwhites to carry identifying papers or permits.

These policies greatly complicated efforts to amalgamate former white and black local authorities (WLAs and BLAs), with important implications for property taxation. Specifically, for local governments, the legacy of apartheid includes:

• skewed settlement patterns with the geographic and social segregation of residential areas;
• extreme concentrations of wealth and property tax base, since commercial and industrial activity was located almost exclusively in the former WLAs;
• large areas and numbers of people in BLAs, which had inferior infrastructure and a backlog of demand for public services under amalgamation; and
• nonviable municipal institutions—small rural townships, known as R293 towns, close to the borders of former bantustans (black homelands or traditional authority areas) that have large populations, limited financial resources and only a minimal level of services.

Post-Apartheid Local Government Structure

The dismantling of apartheid began in the mid-1980s and was essentially complete by the early 1990s. At the end of 1993, the Local Government Transition Act (LGTA) was signed by then-President de Klerk and, symbolically, by Nelson Mandela, leader of the African National Congress (ANC). The LGTA provided for short-, medium- and long-term transformation of local governments to create nonracial self-government. It created two-tier local governments in metropolitan areas, with powers and responsibilities shared between a geographically larger unit and two or more smaller units within the same area. The Municipal Structures Act of 1998, providing for single-tier metropolitan government, was implemented after the local elections of December 2000 as part of a general and final redemarcation of local governments that reduced the number of authorities from approximately 845 to less than 300.

Amalgamation of municipalities brought new areas into the property tax base, including former BLAs, bantustans and their associated rural R293 towns, but the residents of these newly incorporated areas had never before paid property taxes. Thus, it was necessary to develop the information and administrative infrastructure needed to value properties, determine tax liabilities, distribute tax bills to those responsible, and collect the taxes due, all in an equitable manner. Moreover, the new tax system had to overcome the psychology of payment boycotts, sometimes characterized as a “culture of nonpayment,” an important resistance technique used against the apartheid government.

Combining formerly taxed areas with different valuation rates or systems into a single municipality produces inconsistencies within the property tax roll of the amalgamated area, multiplying inequities among property owners with different effective tax rates. Both those new to the tax and those who historically have paid property taxes often question whether their tax shares are equitable and how the resulting revenue is being spent. In some instances, tax boycotts have occurred in former WLAs.

National Property Tax Policy

Although property taxation remains a local tax in South Africa, the 1996 Constitution authorizes central government regulation of property taxation. A national Property Rates Bill, scheduled for adoption in 2002, will replace current provincial property tax laws. Each locality now must adopt an explicit and comprehensive property rates policy.

Our seminars took place in this context of national legislation, municipal consolidation and municipal property rates policies. We collaborated with local institutions of higher education: Port Elizabeth Technikon in Nelson Mandela Metropolitan Municipality and the University of North West in Mafikeng Local Municipality. Seminar participants included current and former elected city councilors, newly enfranchised and long-time non-elected officials, and students and faculty of the educational institutions.

Nelson Mandela Municipality is one of South Africa’s six metropolitan municipal governments, the only local government within its geographic area. Its population and business center is the former city of Port Elizabeth. Principal property tax concerns raised at the seminar included: (1) unifying the tax rolls of the various jurisdictions making up the metropolitan area, since their valuation dates range over a number of years; (2) bringing former black local authority (BLA) areas into the property tax base; (3) deciding on the appropriate way to deal with rural (agricultural) land, previously not taxed but now part of the municipal area; and (4) accomplishing these things in a manner that is sensitive to the special circumstances of those with very low incomes.

Mafikeng, the capital of the North West Province, lies within the Mmbatho District Municipality in the former Bophuthatswana homeland near the Botswana border. Some property tax concerns raised at the Mafikeng seminar were the same as in Nelson Mandela Municipality. In addition, Mafikeng is wrestling with incorporating tribal (traditional authority) areas and the black urban agglomerations (R293 towns) of the former bantustan. Tribal areas present two special problems: property ownership is communal, not private; and the traditional authority structure remains in place, even though these areas now are included within municipal borders, creating a dual authority structure that further complicates amalgamation.

Key Property Taxation Themes

Policy Framework

New national legislation requires each local government to produce a property rates policy to address such issues as whether to include all real properties in the tax base; whether to apply uniform or differential rates to the many categories of property included in the tax base; and what form of property relief should be given, and to whom. If the property tax is to be a viable local revenue source, local rates policies must be guided by the following principles:

• Legitimacy. Taxpayers must accept the tax as a legitimate, appropriate levy. This means administrative outcomes must be in accord with accepted legal requirements.
• Openness. The tax must be transparent, so taxpayers can understand its workings. Further, a simple, low-cost means must be available to resolve taxpayers’ complaints.
• Technical Proficiency. The tax must be administered in a professional manner. This requires appropriate administrative structure, tools, and personnel.
• Fairness. The tax must be administered in a manner that treats taxpayers uniformly and fairly with regard to asset value, but with provisions for relief that take into consideration broader notions of ability to pay, such as current income.

These fundamental characteristics of a property tax system provide a framework for restructuring property taxes in South Africa, with tradeoffs made through an open and transparent political process at the local level.

Monitoring

The property tax base is fair market value. Because most properties do not sell in a market transaction each year, however, estimating market value is the task of trained assessment professionals. Differences in location, depreciation and other characteristics make valuation partly an art, not strictly a scientific or technical endeavor. Uniformity relative to market value may not always result, even though it is required and the assessors follow the procedures intended to achieve that result. Thus, a system for monitoring valuation outcomes is needed, which may include three dimensions of assessment quality:

• The overall closeness of the fit between assessed value on the tax roll and actual sales price for properties that have sold. A measure of central tendency of such ratios for a sample of properties indicates the average assessment level relative to market value; the median ratio generally is preferred.
• The extent to which assessment ratios for individual properties are scattered or clustered around the median ratio. A standard measure of assessment uniformity is the coefficient of dispersion (CD), which is interpreted as a measure of horizontal equity. A CD greater than zero indicates that different properties may bear different effective property tax rates even if they have the same market value and are subject to the same nominal tax rate.
• Vertical equity, evaluated by the price-related differential (PRD). If the PRD = 1, there is no systematic bias in favor of either high- or low-value properties, while a PRD above 1 reveals a regressive bias favoring high-value properties.

Formal assessment/sales ratio studies have not been done in South Africa, but we calculated simple ratios for several cities. The results in Table 1 indicate that assessment uniformity generally needs to be improved, since coefficients of dispersion across the case study cities are typically high and the price-related differentials are generally substantially above one.

Targeting Tax Relief

Although property taxation is a tax on value, it is paid out of current income, and thus may place an unacceptable burden on property owners with low incomes. Property tax relief is any reduction in tax liability. Indirect relief results from changes that take pressure off the property tax: reduced expenditures or increased revenue from alternative sources. Alternatively, direct relief comes from a change in the calculation of property tax liability.

Direct relief was the focus of our studies and the seminar discussions. In South Africa direct residential property tax relief typically is a uniform percentage credit, termed a rebate, which generally is 20 percent or 25 percent of gross property tax liability. The rebate approach has two limitations. First, most of the tax relief goes to those with the most expensive properties. Second, low-income property owners are still required to pay most of their property tax liability, which still could be burdensome relative to income.

While an income-based circuit breaker is our preferred approach for targeting tax relief to those in need, it would be extremely difficult to administer in South Africa because income information is not readily available, in part because of the extensive informal economy. An alternative way to target property tax relief to those most in need is to exempt a fixed amount of the base from taxation.

Table 2 illustrates the effects of moving from a 25 percent rebate to a R20,000 exemption (US$1,740). Under the partial exemption alternative, the lowest valued properties, including those hardest to value at this time, are removed from paying taxes, and net taxes are reduced on all properties up to about R100,000 (US$8,700). The aggregate cost of property tax relief under this approach is substantially reduced because each property receives the same exemption. Durban and Johannesburg now are experimenting with the partial exemption approach to property tax relief.

Dealing with Previously Untaxed Areas

As a result of the local government restructuring in December 2000, South Africa now has local governments throughout country. Three types of areas previously outside the property tax now are to be brought into the tax: former BLAs and R293 townships, agricultural areas and tribal areas. In the former BLAs and R293 townships property is being transferred to private ownership and these areas must be surveyed by the national Surveyor General to establish individual property boundaries and identifications necessary to administer the property tax. Different localities are at different stages in this process.

Property taxes were levied on rural agricultural lands in the past, but these lands have not been in the property tax base since the late 1980s. Bringing them into the tax base now poses two problems. The first is developing the property record information necessary for tax administration. The second is the question of how taxes on such properties should relate to taxes levied in the urban portions of a municipality, as farmers often provide themselves and their workers with services typically associated with local government. One possibility is use-value assessment of agricultural land, an approach endorsed by a national commission that reviewed the taxation of rural lands. Alternatively, differential rates for different categories of property are allowed under current provincial property tax laws and the draft national Property Rates Bill. If there is to be differentiation in effective tax rates, imposing a lower rate on market value assessments provides greater transparency and understanding of the tax and should be part of the local government rates policy.

Bringing tribal areas into the tax base presents another set of issues. First, given communal land tenure systems existing in these traditional authority areas, how does one establish ownership, a necessary condition for the application of property tax based on the principle of private property? Second, because there is no land market per se, how are estimates of market value to be made? Finally, given the two competing governance structures that now exist in tribal areas, how does one make the payment of a property tax acceptable to residents who did not previously pay the tax? These issues are clearly the most intractable ones that must be addressed in the newest round of local government reform in South Africa.

Conclusion

The property tax has been an important part of local finance in South Africa for centuries and is likely to play an increasingly important role in the future, as newly amalgamated local governments wrestle with addressing the legacies of apartheid and the requirements of new national property tax legislation. There is no single right answer to many of the perplexing questions surrounding the design and implementation of a local property tax, but it will continue to evolve to meet changing circumstances and needs.

Michael E. Bell is president of MEB Associates, Inc., in McHenry, Maryland. John H. Bowman is professor of economics at Virginia Commonwealth University in Richmond.

References

Bell, Michael E. and John H. Bowman. 2002. Property Taxes in South Africa: Challenges in the Post-Apartheid Era. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

The property tax in Indiana has long generated considerable public policy debate, centering on the methods prescribed by the state to determine property values. Most states use some form of market value as the assessment standard, but Indiana relies on “true tax value.” Indiana law defines this as “the value determined under the rules of the State Board of Tax Commissioners,” and it declares that “true tax value does not mean fair market value.”

A landmark decision by the state Supreme Court in December 1998 ignited new debate over Indiana’s property tax system. The Court ruled that the tables used in the 1995 assessment manual lacked “meaningful reference to property wealth,” did not contain “objectively verifiable data,” and violated the state constitution. Although the legal opinion contained language suggesting approval of the use of market-derived data, the Court fell short of mandating a system based strictly on market value.

Almost two years have passed since this ruling, but minimal progress has been made in implementing a more equitable and uniform assessment system. Policy makers have focused almost exclusively on the projected tax shifts, especially those to homeowners, under market-derived valuation methods, and have all but ignored the underlying inequities that plague Indiana’s assessment system.

This article reviews the essential features of Indiana’s property tax and assessment systems, describes recent reform efforts, and identifies critical reform issues, apart from the tax shifts, that need to be addressed.

Property Tax and Assessment Systems

Property Tax Revenues. In 1999, the property tax raised more than $4.6 billion, nearly all of it generated locally and used for local services, especially K-12 public education. The property tax is the largest revenue source in Indiana, generating more revenue in 1999 than federal funds ($3.8 billion), individual income taxes ($3.7 billion), and sales and use taxes ($3.4 billion). Together, these four revenue sources account for nearly 80 percent of total state and local revenue (see Figure 1).

Nearly 65 percent of the total property tax levy in 1999 was paid by the business community, including commercial, industrial, utility, and agricultural property (see Figure 2). Personal property accounts for about one-half of the total business property tax burden. Although Indiana’s constitution prohibits unequal property taxation, this relatively high business share demonstrates a de facto classification system that allocates a majority of the property tax burden to non-voting entities.

Local Administration. The primary assessing jurisdiction in Indiana is the township. Each of the state’s 1,008 townships elects either a full- or part-time assessor, depending on population; nearly 85 percent of these assessors are part-time. County assessors are elected in each of the state’s 92 counties. As a general rule, the county assessor has a greater role when townships have more part-time assessors, because the county assessor reviews both personal property and real estate assessments.

State Administration. The State Board of Tax Commissioners (Tax Board), the first property tax commission of its kind in the nation, is primarily responsible for promulgating assessment rules and regulations for both real and personal property. Additionally, the Tax Board hears property tax appeals, approves local government budgets, provides assessor training, and maintains a comprehensive local government database.

Assessment Standards. Real and personal property are assessed at one-third of true tax value (TTV). The TTV of improved real property is based on a cost approach, but neither the replacement costs nor the depreciation schedules are market derived. In fact, when compared to the market, Indiana’s TTVs vary widely, not only between property classes (i.e., residential, business, utility and agricultural) but within classes as well.

The TTV of personal property is based on original acquisition cost, but, like the TTV of real property, relies on depreciation schedules that bear little relationship to the market. Most business assets receive accelerated depreciation of 40 to 60 percent in the first few years. However, older assets are subject to a relatively high residual value of 30 percent of original cost. Business inventory also is based on its original cost and is subject to the same floor, but it receives a 35 percent assessment deduction.

Indiana law provides that the TTV of land is to be based on market value, but recent studies have found that land assessments are significantly less than market value. Residential land values are roughly 40 percent of market value. The TTV of farmland is based on a use value of $495 per acre, adjusted for soil productivity, resulting in an assessment that is also well below market value.

Assessment Cycle. Indiana employs two different assessment cycles. Personal property is self-assessed annually, while real property reassessment is both infrequent and irregular. The last general reassessment of real property took effect in March 1995. The previous reassessment occurred in 1989, and reassessments generally took effect every ten years before then. The next general reassessment of real property has been delayed from March 1999 until at least March 2002.

Assessment Reform

Major state reform efforts, whether in welfare programs, school funding or tax policy, tend be driven by either fiscal distress or judicial mandates, but the political process dictates the speed of reform. This same pattern holds true for tax reform to achieve a more equitable and uniform assessment system in Indiana, as policy makers have been slow to respond to judicial mandates.

Judicial Efforts. The Indiana Supreme Court’s 1998 decision in State Board of Tax Commissioners v. Town of St. John is widely considered to be the most significant judicial decision on taxation in the state’s history. The Supreme Court affirmed the state Tax Court’s decision that the 1995 real property assessment manual violated the state constitution’s requirement that the Indiana General Assembly provide for “. . . a uniform and equal rate of property assessment and taxation.”

The Supreme Court found these mandates of uniformity and equality were not met because the manual’s cost schedules were arbitrary, did not reflect actual construction costs, and were not based on “objectively verifiable” data. Unlike the Tax Court, however, the Supreme Court did not mandate a strict market value system. Rather, it ruled that any departures from market value must result in assessments that are “substantially uniform and equal based on property wealth.”

Because executive and legislative policy makers have been slow to respond to this mandate, the Tax Court has become increasingly assertive in the pursuit of an equitable assessment system. Recently, the Tax Court established certain dates for both the adoption (June 2001) and implementation (March 2002) of constitutional assessment regulations, required the Tax Board to submit monthly progress reports, and announced that an independent reassessment commissioner would be appointed if the Tax Board’s efforts were “deficient in any meaningful way.”

Executive Efforts. To carry out its duty to ensure uniformity and equality of property assessment and taxation, the Indiana General Assembly has delegated the development and oversight of the state’s assessment system to the State Tax Board, an executive agency under the governor. This agency has the unenviable task of creating a new assessment system that will likely cause considerable shifts in tax burdens. Delays have further politicized this process, and assessment reform and tax burden shifts have become the focus of the November 2000 general election.

The Tax Board has taken steps to comply with the Supreme Court decision. The Board’s 1999 proposed real property assessment manual incorporated market-derived cost tables for all property classes. Residential depreciation schedules also were based on the market, and the base value of agricultural land was increased from $495 to $1,050 an acre.

Unfortunately, other actions by the Tax Board and the inaction of the executive branch may have offset these improvements. For example, the proposed manual provided a residential assessment reduction, or shelter allowance. The Tax Board argued that basic shelter is not property wealth, since other assets cannot substitute for shelter. A shelter allowance was calculated for each county, ranging in value between $16,000 and $22,686, to be deducted from residential property assessments. This unique valuation method would reduce the predicted residential tax shift from 33 to 7 percent and could be considered a form of classification. Viewing this shift as unacceptable, the governor did not approve the 1999 proposed real estate manual, illustrating the highly politicized nature of assessment reform.

Legislative Efforts. Anticipating a major court decision, the 1997 Indiana General Assembly enacted legislation that many considered the first step toward significant assessment reform. It increased assessor training requirements, improved the local and state appeals process, and required the state to establish level of assessment and uniformity standards and to conduct equalization studies. Again, these improvements may have been offset by other legislative initiatives. The 1997 legislation allows township assessors to establish land values, an authority that previously rested with county land commissions. Current data indicates that these township land values are far from market values, and it is unlikely that the large number of part-time township assessors can establish more accurate land values in the future.

The recently enacted equalization legislation is also problematic. Most states equalize assessments in the first year that reassessment takes effect, to provide immediate mitigation for unequal assessment. Current Indiana law delays equalization for at least two years following the effective date of reassessment.

Conclusion

It comes as no surprise that projected property tax shifts have become the focal point of both assessment reform efforts and the 2000 general election. The highly politicized debate over “acceptable” tax burden shifts has distracted policy makers from addressing reform of assessment regulations. While market-derived assessment manuals represent a significant step, this alone will not result in a more uniform and equitable assessment system. Policy makers must also consider the following issues:

1. Taxpayer equity cannot be measured by interclass tax shifts at the county level alone. Assessment reform will produce dramatic intraclass and intracounty tax shifts, but these shifts have been discussed only as they relate to residential property. Yet, current data indicates that equally significant shifts will occur within other property classes, especially business property.

2. The current administrative structure of the state’s assessment system may not be compatible with an equitable and uniform assessment system. Restructuring the Tax Board could help insulate it from the political consequences of its oversight function. At the local level, policy makers should consider streamlining the roles of local assessors and identifying alternative assessment jurisdiction models based on population, parcel counts, and/or assessed value.

3. Adoption and enforcement of strict equalization standards may be the most significant step in the reform process.

4. The Indiana assessment community should take further steps to increase the level of assessor training and expand assessor qualification requirements. Policy makers also should consider appointment of local assessors by the county executive.

5. Indiana land assessments have been and continue to be well below market value. This underlying problem must be rectified through assessor training, more diligent state oversight, and implementation of the equalization process.

These issues must be addressed in order to remedy the inequities currently plaguing Indiana’s property tax and assessment systems.

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Frank Kelly and Jeff Wuensch are cofounders of the Nexus Group, an Indiana-based research firm specializing in property taxation. Kelly is also assistant professor of economics at Butler University and Indiana University; he previously served as the senior tax analyst for the Indiana State Tax Board. Wuensch previously worked as director of tax review at the Indiana State Tax Board and at the Indiana Fiscal Policy Institute. Kelly, Wuensch and Thomas Hamilton, assistant professor of real estate in the Department of Finance at the University of St. Thomas in St. Paul, Minnesota, are joint recipients of a David C. Lincoln Fellowship in Land Value Taxation from the Lincoln Institute. This article is based on their study of Indiana’s property tax system as part of their Fellowship project.

Total state and local revenue: Table/Chart 1 Sources are the Indiana State Tax Board and Indiana State Budget Agency Who pays the property tax: Table/Chart 2 Source is the Indiana State Tax Board.

Numerous convergent trends motivated 40 academics and practitioners from 15 countries to meet at the Lincoln Institute in July 1998 to discuss recent land market reforms. First, the recognition that the world’s population is becoming increasingly urban and so the quantity of land converted to urban use is expected to rise significantly. Second, evidence that a major proportion of the world’s poorest households now lives in urban areas (e.g., 80 percent in Latin America). Third, the perceived sea change in the role of government shifting away from intervention and regulation toward more selective urban management. During the three-day workshop, participants presented papers and discussed the rationale behind recent legal and institutional reforms, the nature of the transition from customary or informal to formal markets, evidence for improved land market efficiency, and access to land for the poor.

Legal and Institutional Reform

Several participants made the case for institutional reform of land markets in different ways. Steve Mayo (Lincoln Institute) drew conceptual and empirical links between the performance of property markets and the macro economy. He noted that poorly functioning land markets influence wealth creation and mobility rates which, coupled with particular finance conditions, could aggravate macro-economic instability. Drawing data from the Housing Indicators Program he showed that the prices of raw and serviced land tended to converge with higher land prices, indicating larger land development multipliers at lower prices. He also noted a relationship between the price elasticity of the housing supply and the policy environment.

Although there is a perception that reforms toward ‘enabling’ policy environments are now widespread in developing and transition economies, Alain Durand-Lasserve (National Center for Scientific Research, France) observed the rarity of explicit reference to ‘land market reform’ in political statements in Africa. Indeed, he argued that the ideological underpinning for freer land markets was more advanced than the practice of establishing the prerequisites for effective and unitary markets. In practice, a number of papers indicated competing political agendas, legal ambiguity and diversity of progress in the reform process.

“The law can be reformed, history cannot,” said Patrick McAuslan (Birkbeck College, London) in discussing the role of the law as a necessary basis for effective land market reform. He described the evolution of the recent Land Act of Uganda, which seeks to establish a land market based on individual ownership. He commended the government for dovetailing the reform process with extensive public debate, but noted that drafts of the Act set up new contradictions in a century-long history of competing land relations between freehold, customary tenure and nationalized public lands. His paper outlined a series of ‘time-bombs’ left by colonial administrations and aggravated by post-independence governments, only some of which are addressed by the new legislation.

The inconsistent nature of reform appears to be particularly acute for the transition economies of Eastern Europe and Southern Africa. In Eastern Europe, the legacies of communism have led to inappropriate land uses and the assignment of non-monetary values to property. Legal changes toward land privatization, however, have been slow. Tom Reiner (University of Pennsylvania) argued that despite a strong normative case for privatization and latent demand in the Ukraine, current laws make no provision for freehold sale. He presented data to show that privatization would yield considerable macro-economic and fiscal benefits: direct sales revenue alone would amount to $13 billion, plus increased taxes and more efficient resource allocation.

In Russia, according to Jan Brzeski (Crakow Real Estate Institute), the emergence of land markets has been inhibited by a different understanding of the social role of property and turf politics. In Poland, where privatization is more advanced, he argued that reforms have been insufficient to overcome extensive resource misallocation. Assignation has taken place at symbolic prices without reforms to ground rents or property taxes, and with high transaction costs. Nevertheless, land market turnover is increasing faster than economic growth and re-sales represent about 25 percent of capital investment.

The1991 privatization program in Albania appears to have stimulated an active property and land market. Research by David Stanfield (University of Wisconsin-Madison) indicates substantial increases in turnover rates and increasing prices, but also extensive conflicts between pre-collectivization and post-privatization holders, contradictions in the many laws and errors in the new documentation. The research points to the relative ease of establishing frameworks for privatization but greater difficulties in allowing markets to function thereafter.

Lusugga Kironde (University College of Lands and Architectural Studies) described how shortcomings in the ‘planned’ allocation system in Tanzania meant that 60 percent of people acquired land through informal methods. This in turn denied revenue to the government since transactions were outside official sanction and in some cases well-off households received plots with a substantial subsidy. Michael Roth (University of Wisconsin-Madison) described a similar situation in Mozambique, where the legacy of state socialism is still felt in the level of government intervention and under-representation of freehold tenure.

In both countries, the assessment of reform was mixed. Tanzania’s New Land Policy (1995), while a useful step in accepting the existence of a land market and providing security to plots with customary tenure, has fallen short of removing the barriers to an effective land market. In particular, Kironde noted that the new measures concentrated decisions in a Land Commissioner despite a national policy of administrative decentralization. The policy offers no incentive to encourage the formalization of informal practices and no stake to ensure the compliance of important middlemen. In Mozambique, since the late 1980s, market-oriented reforms have produced unclear administrative responsibilities and uncertain land rights. One feature has been land disputes with households calling upon newly empowered producer associations to defend claims. The 1997 reforms attempt to guarantee tenure security, provide incentives for investment, and incorporate innovative ideas for community land rights.

In Latin America, reform has been less concerned with establishing markets per se and more with improving their function, especially land reforms motivated by largely rural concerns but which have important urban impacts. Rosaria Pisa (University of Wales) indicated that reforms in Mexico have created the necessary conditions for the privatization of community (ejido) land, but progress has been slow. Less than one percent of land has been privatized in five years due to other government interests and legal ambiguities that have established a second informal land market.

Carlos Guanziroli (INCRA – the National Institute on Colonization and Agrarian Reform, Brazil) argued that rural reform was producing land use diversity, especially through the survival of small family farms. Reform was also affecting Brazil’s urban land markets as capital switched from rural to urban areas, probably raising urban land prices. Francisco Sabatini (Catholic University) argued that the liberalization in Chile had not reduced land prices because landowners’ and developers’ decisions are influenced less by regulations and more by demand.

Overall, the consensus on whether reforms were producing unitary and less diverse land markets was unclear. Agents and institutions are proving to be very adaptable to new conditions, a point made for all three regions. Ayse Pamuk (University of Virginia) argued that, based on her analysis of informal institutions in Trinidad, researchers should look away from formal regulations as a barrier to land market operation. Instead, they should consider how social institutions such as trust and reciprocity were producing flexible solutions to tenure insecurity and dispute resolution.

Clarissa Fourie (University of Natal) described how user-friendly local land records could be merged with registries on marriage, inheritance, women’s rights and debt to produce a useful tool for land administration in Namibia. Nevertheless, she noted that the incorporation of customary practices into land administration to provide security of tenure would mean some adaptation of social land tenure systems. Pointing to research in Senegal and South Africa, Babette Wehrmann (GTZ, Germany) argued that customary and informal agents were flourishing and providing high-quality sources of market information.

The Formalization and Regularization of Land Tenure

Peter Ward (University of Texas at Austin) described the diversity of regularization programs across Latin America, where some countries consider it to be a juridical procedure and others regard it as physical upgrading. Regularization may be an end in itself (mass titling programs), or a means to an end (to develop credit systems). Ward argued that the differences among programs stem from how each government ‘constructs’ its urbanization process and represents this vision back to society through laws and language.

Edesio Fernandes (University of London) explained how Brazil’s Civil Code dating from the beginning of the century created a system of individual property rights that restricted the ability of government to regularize favela communities. The 1988 Constitution attempted to reform this situation by acknowledging private property rights when accomplishing a social function. Nevertheless, legal tensions within regularization programs have failed to integrate the favelas into the ‘official city,’ leading to some politically dangerous situations.

Under different circumstances, South Africa produced a regulatory regime that denied freehold tenure to black households or offered only complicated non-collateral permits to the few. Lauren Royston (Development Planning Alternatives, Johannesburg) outlined how the country’s Land Policy White Paper contemplates legally enforceable and non-racial rights, a wider range of tenure options and opportunities for communal property acquisition.

The two developing countries with the most extensive mass titling programs, Mexico and Peru, were scrutinized by Ann Varley (University College, London) and Gustavo Riofrio (Center for the Study and Promotion of Development – DESCO, Lima). Varley assessed two prevailing assumptions that run through the contemporary policy literature: that decentralization produces more effective land management, and that the regularization of customary tenure is more complicated than the regularization of private property. In Mexico, despite the rhetoric of decentralization, a highly centralized system has been increasingly effective in providing land regularization to settlements on ejido land. On the other hand, the regularization of private property is tortuously long and frequently produces poor results. She commented with some concern on the current trends in Mexico to convert ejido land to private ownership and to move toward greater decentralization.

Riofrio questioned the validity of the claims made for land regularization in Peru. He noted that in reality household interest in property title was quite low, not least because records are inaccurate and therefore offer less security than promised. Moreover, only an incipient housing finance market has emerged, based on the regularized properties. Households are wary of debt but are willing to borrow small sums for micro-enterprises and consumption secured on their housing.

New Social Patterns and Forms of Land Delivery

Would liberalization produce more segregated land markets? Brzeski noted that state planning in Eastern Europe has left a legacy of spatial equity and few informal land holdings, but that it would not last forever and planners need to take this into account in instigating reform. In countries with notable levels of social segregation, such as Chile, Colombia and South Africa, less predictable trends are emerging. Sabatini’s data indicated less spatial segregation in Santiago despite liberalization as intermediate spaces are developed, around malls for example, and as new lifestyles are reflected in ‘leisure home’ developments outside the metropolitan area.

Carolina Barco (University of the Andes) argued that new measures in Colombia, specifically the 1997 Ley de Ordenamiento Territorial, will allow the government of Bogota to capture land value increments and transfer these revenues to public housing and other projects. This process is still problematic, however, even in a city with considerable experience in the use of valorization taxes.

In South Africa, strategies to cope with the ‘land hunger’ of the post-apartheid city, especially the Development Facilitation Act nationally and the Rapid Land Development Program in the province of Gauteng, have offered fast-track land release but have performed less well against the principles of equity and integration. Royston explained that the result has been a large number of invasions and the speeding up of land delivery through local government on the urban periphery that does not challenge the ‘spatial quo.’

Changing the method of land delivery and government stakeholding has the potential to affect segregation and access to land. Geoff Payne (Geoff Payne and Associates, London) outlined the principles and practices of public/private partnerships in developing countries. Although much heralded in international policy, research in South Africa, India, Pakistan, Egypt and Eastern Europe has shown that such partnerships had undersold their potential.

Crispus Kiamba (University of Nairobi) outlined a transition in Kenya from government-sponsored schemes, which left the informal and formal circuits separate, to new approaches with greater NGO involvement, ‘group ranches’ and partnerships. In Mexico, too, partnerships are seen as one method to eliminate the cycle of illegality and regularization. Federico Seyde and Abelardo Figueroa (Mexican government) outlined a new program called PISO, which, despite numerous bottlenecks when compared to previous interventions (e.g. land reserves), was proving more effective.

Land Markets and Poverty Reduction

In my opening remarks I argued that most research on markets considered poverty as a legitimate context, but thereafter seemed more concerned with market operations than with how these operations might affect poverty. In the final session, Omar Razzaz (World Bank) outlined a proposal for linking land market operation to poverty reduction. The ‘Land and Real Estate Initiative’ aims to investigate ways to improve the liquidity of land assets and access to the poor through re-engineering land registries (improved business processes), developing regulatory infrastructure (the exchange-mortgage-securitization continuum), and accessing and mobilizing land and real estate by the poor. The appropriateness of this initiative generated considerable debate, which may help in refining ideas that could benefit the 500 million people living in urban poverty in developing countries.

Gareth A. Jones was the program developer and chair of the workshop.