Grecia emerge de una crisis financiera que duró una década, y la ciudad de Atenas lucha con desafíos importantes: medidas de austeridad impuestas por la Unión Europea, colapso inmobiliario, problemas permanentes de seguridad y migración, cambio climático y ahora la COVID-19. Kostas Bakoyannis, 41 años, fue electo alcalde en 2019, y prometió estabilidad y reinvención. Bakoyannis es hijo de dos destacados políticos griegos, y es el alto ejecutivo más joven electo para la ciudad, pero su experiencia es vasta. Posee títulos de grado y posgrado de las Universidades Brown, Harvard y Oxford, fue gobernador de Grecia Central y alcalde de Karpenisi, y trabajó en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Grecia, el Parlamento Europeo y el Banco Mundial. Además, tiene cargos en la Agencia Helénica de Desarrollo y Gobierno Local, el Consejo Europeo de Relaciones Exteriores y la Red de Soluciones para un Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. En una visita reciente a Cambridge, se reunió con Anthony Flint, miembro sénior del Instituto Lincoln.

Anthony Flint: Alguna vez usted dijo que no se centra en proyectos importantes, sino en la calidad de vida del día a día en una ciudad que intenta resurgir de un modo más progresivo. ¿Cuáles son sus observaciones acerca del triunfo de su campaña y la experiencia hasta ahora de estar al mando del gobierno local?

Kostas Bakoyannis: Creo que en toda campaña siempre es importante el mensaje, no el mensajero. Antes, las elecciones de Grecia involucraban a candidatos que hablaban al pueblo desde una posición de superioridad. Yo asumí otro enfoque y empecé a salir a caminar por los vecindarios. Escuché con atención y descubrí que la gente quiere una ciudad que vuelva a inspirarle confianza y optimismo. Ahora, estamos reinventando los servicios y la ciudad misma. Atenas tiene tres récords: el espacio verde urbano per cápita más bajo de Europa, la mayor cantidad de asfalto y la mayor cantidad de metros cuadros por vivienda. Queremos recuperar espacios públicos y en particular recuperar espacios de los automóviles. Estuvimos estudiando la circulación del tráfico, y planeamos cerrar partes del centro de la ciudad a los autos. Además, crearemos un sendero arqueológico alrededor de la ciudad.

En términos generales, es un sueño cumplido. Estoy dando todo de mí. Hace 10 años que estoy en el gobierno local; no se compara con tener un alto cargo. Un día, cuando recién daba mis primeros pasos en el gobierno local, estaba deprimido y pensaba que éramos un fracaso; luego salí a caminar y vi un parque de juegos recién inaugurado. No se trata de solucionar el conflicto entre Corea del Norte y Corea del Sur. Mejorar la calidad de vida es un cambio real, tangible, progresivo.

AF: Con los años, Atenas se vio afectada por el problema de edificios y vidrieras vacíos, grafitis, personas sin techo y una imagen general de ser oscura y sucia. ¿Nos puede contar sus planes para hacer una limpieza?

KB: Había un artículo muy bueno en una revista internacional acerca de la economía griega, pero arriba había una foto de Atenas, con dos personas sin techo durmiendo frente a tiendas cerradas llenas de grafitis. Ese es nuestro desafío. No olvide que estamos en una carrera global por atraer talento, tecnología e inversión. Y Atenas cambia día a día. Mencionaré algunos ejemplos. Adoptamos la teoría de las “ventanas rotas” de la conducta social [que sugiere que los signos visibles de delitos y decadencia invitan a más de lo mismo] y estamos coordinando labores con la policía. Contamos con equipos especiales y realizamos campañas para limpiar grafitis. Tenemos un programa llamado Adopta tu Ciudad, y sociedades públicas y privadas que ya rinden sus frutos. Estamos pidiendo a la gente que ama la ciudad y se preocupa por ella que venga a ayudarnos. Respecto de las drogas, se realizaron reformas. Hace poco, el parlamento aprobó una medida sobre espacios supervisados de consumo de drogas. Aún no operamos uno, pero nos preparamos para hacerlo móvil, para que no quede mucho tiempo en un solo vecindario. El gobierno local podrá operar dichos espacios. Estamos recuperando espacios públicos, como la plaza Omonia, un emblema de la ciudad, y creo que será un símbolo. Hay grandes expectativas acerca del espacio público . . . no se trata solo de obras públicas. Estamos fabricando una experiencia, más que un producto.

AF: Como parte de esa labor, generó controversia por desalojar ocupantes ilegales en el vecindario Exarchia, en un esfuerzo que incluyó incursiones al amanecer y reubicación de refugiados e inmigrantes indocumentados. ¿Cómo cumple con su promesa de campaña de reinstaurar la ley y el orden y reducir la inmigración ilegal, y al mismo tiempo mantener la sensibilidad ante las vidas humanas involucradas?

KB: Le daré un ejemplo: un individuo que se hacía llamar Fidel tenía un hostel en una escuela, la ocupaba y cobraba dinero. Movimos a los niños de forma segura para aprovechar disposiciones del servicio social. Los medios griegos tienen una fijación con Exarchia. Se convierte en un arma política para ambos extremos. Yo no lo veo así. Tenemos 129 vecindarios, y Exarchia tiene sus propios problemas. Mucho de lo que hacemos tiene que ver con persistir e insistir; es una cuestión de quién se cansará primero. Nosotros no nos cansaremos primero.

En materia de pluralismo, somos el canario en la mina. Sobrevivimos a la crisis económica, y hoy somos más fuertes de lo que fuimos en los últimos 10 años. Nuestra democracia es más profunda, nuestras instituciones son más sólidas. Aislamos a los extremistas. Nos enfrentamos al partido nazi-fascista Amanecer Dorado: fuimos a los vecindarios en los que tenía aceptación. No señalamos a la gente y le dijimos que hizo mal en votar a Amanecer Dorado. Le dijimos: podemos ofrecer mejores soluciones a los problemas que tienen.

Atenas es una ciudad griega, una ciudad capital y un centro para los griegos de todo el mundo. Dicho esto, Atenas está cambiando y evolucionando. Recuerdo haber visto a una joven negra en un desfile que sostenía la bandera con orgullo. Creo que estaba diciendo: “Yo soy tan griega como tú”. Queremos asegurarnos de que todos los que viven en la ciudad tengan los mismos derechos y obligaciones.

AF: ¿Cuáles son los elementos más importantes de sus planes para ayudar a Atenas a combatir el cambio climático y prepararse para el impacto inevitable en los próximos años?

KB: ¡Piense de otro modo! Se trata de trabajar de abajo hacia arriba. Lo más interesante de lo que está ocurriendo en términos de políticas públicas sucede en las ciudades: son verdaderos laboratorios de innovación. Las naciones-estado están fracasando. Hay demasiado partidismo, un ambiente tóxico, y las burocracias que no pueden lidiar con los verdaderos problemas; las ciudades están más cerca del ciudadano. Estamos orgullosos de formar parte de C40. Atenas desarrolló una política de sostenibilidad y resiliencia. Entre otras cosas, estamos trabajando en intervenciones ambiciosas, pero realistas, para liberar espacio público, multiplicar espacios verdes y crear zonas libres de autos. Para nosotros, el cambio climático no es una teoría o una abstracción. Es un peligro real y presente que no podemos esconder abajo de la alfombra. Exige respuestas concretas.

AF: Hace poco, tuvo la oportunidad de volver a Cambridge y Harvard. ¿Qué nivel de interés halló en el futuro de Atenas? ¿Hay cosas que aprendió de las ciudades de Estados Unidos? ¿Y qué puede aprender Estados Unidos de usted?

KB: Me entusiasmó y animó el nivel de interés, y agradezco que me hayan tenido en cuenta. Debo admitir que me sentí muy orgulloso de representar a una ciudad con un pasado largo y glorioso, y un futuro brillante y prometedor. Puede que vivamos en extremos opuestos del Atlántico, y en ciudades muy distintas, pero es interesante que nos enfrentamos a desafíos similares porque los centros urbanos evolucionan y se transforman. Y siempre es muy bueno compartir experiencias y momentos de aprendizaje. Las políticas para mejorar la resiliencia son el ejemplo más obvio. Y, por supuesto, luchar contra las desigualdades sociales es la prioridad de nuestros planes. Me alegra haber iniciado conversaciones prometedoras y provechosas que continuarán los próximos meses y años.

Fotografía: Kostas Bakoyannis, alcalde de Atenas. Crédito: Ciudad de Atenas.

El sistema interestatal de autopistas ya tiene siete décadas, y el estado de muchas autopistas urbanas de Estados Unidos se ha deteriorado. Viaductos desmoronados y otras condiciones inseguras exigen reparaciones urgentes. Pero reconstruir es complicado debido a los costos cada vez más elevados de construcción, mayores estándares de ingeniería y seguridad, escasez de financiación y otros factores. Si bien el gobierno federal cubrió la mayor parte del costo de la construcción del sistema interestatal en los 50 y los 60, hoy los gobiernos estatales y locales ofrecen cerca del 80 por ciento de la financiación en infraestructura pública. Y como las perspectivas sobre el uso del suelo, el tránsito y la equidad también evolucionan, muchas ciudades se encuentran en una encrucijada cuando se trata de tomar decisiones sobre las autopistas: ¿quitar o reconstruir?

Algunas optan por reconstruir. En Orlando, Florida, un tramo de 33 kilómetros de interestatal atestada con 200.000 vehículos al día se está actualizando con el proyecto “I-4 Ultimate”, de US$ 2.300 millones, que implica construir o reconstruir 140 puentes, rediseñar 15 cruces, mover salidas y agregar carriles con peaje. Pero otras ciudades han quitado la autopista por completo o la reubicaron bajo tierra, lo cual repara la división de vecindarios y abre nuevas vistas. Octavia Boulevard, en San Francisco, se completó en 2003 y reemplazó a la antigua Central Freeway, que se había dañado con el terremoto Loma Prieta de 1989. Con la iniciativa “Big Dig”, Boston movió una sección elevada de Central Artery bajo tierra, lo cual abrió paso a Rose Kennedy Greenway y reconectó los distritos céntricos con la zona del puerto.

Luego de estos y otros proyectos triunfales desde Portland hasta Chattanooga, hoy algunas de las mayores labores en infraestructura de autopistas urbanas implican la deconstrucción. Ciudades y estados cambian autopistas por bulevares y calles conectadas que crean un espacio para el transporte público, las bicicletas y los peatones.

El Departamento de Transporte (DOT, por sus siglas en inglés) de Míchigan planea convertir un tramo de 1,6 kilómetros de la I-375 en Detroit en una calle a nivel del suelo; cuando se construyó en los 60, se pavimentaron vecindarios negros en el núcleo de la ciudad. El DOT de Texas está investigando formas de quitar o reducir la huella de las dos interestatales importantes que atraviesan Dallas, la I-345 y la I-30.

Si bien el gobierno tiene una función esencial, el movimiento para quitar autopistas se suele construir desde “una base comunitaria, de gente del vecindario que tiene una visión de lo que podría ser sin la autopista”, dice Ben Crowther, gerente del programa Highways to Boulevards del Congreso para el Nuevo Urbanismo (CNU, por sus siglas en inglés). La organización aboga por reemplazar las autopistas por redes de calles que puedan contribuir a la vitalidad y la habitabilidad urbanas. Pero este no es un proceso veloz, dice Crowther. Estas labores “no llevan años, llevan décadas”.

Una tendencia que se acelera

“La eliminación de autopistas urbanas ocurre en Estados Unidos desde hace 30 años”, dice Ian Lockwood, ingeniero de transporte tolerable en Toole Design Group, de Orlando. “El interés se aceleró en los últimos años”.

Lockwood trabajó varias veces en el Comité Nacional Asesor del informe Autopistas sin futuro del CNU, que identifica y estudia calzadas que están obsoletas y deben eliminarse (ver recuadro). Desde 1987, se eliminaron más de 20 tramos de autopistas en centros, vecindarios y costaneras urbanos, más que nada en América del Norte, dice el CNU. Lockwood dice que el movimiento se convirtió en foco nacional porque más municipios reconocen “lo costoso e incompatible que es construir autopistas en la ciudad”.

Según el acervo federal, cuando el presidente Eisenhower firmó la Ley de Apoyo Federal para Autopistas, en 1956, no tenía intenciones de que las interestatales acribillaran las ciudades. Pero durante las audiencias congresales previas, los alcaldes y las asociaciones municipales se habían declarado a favor del sistema interestatal debido a los beneficios que las ciudades esperaban obtener de los tramos de las autopistas urbanas, y enseguida la idea se volvió imparable. El sistema interestatal terminaría por recorrer 75.600 kilómetros, muchos de los cuales atravesaban ciudades que estaban experimentando lo que acabaría por ser un pico de crecimiento demográfico de mitad del siglo.

Lockwood, quien ha trabajado en muchos proyectos de eliminación de autopistas, dice que modificarlas para que cumplan los códigos puede tener un gran impacto en los vecindarios, debido a ciertos requisitos como agregar carriles o puentes y realinear rampas. Sin embargo, eliminarlas tiene impactos positivos. “Al ralentizar todo, se agrega valor” a las ciudades porque hay más opciones de movilidad, mejor diseño urbano y mayores inversiones, que atraen a personas y negocios nuevos, dice.

“Esta tendencia es parte de una evolución en la manera en que pensamos a quién está destinado el diseño de las ciudades”, dice Jessie Grogan, directora adjunta de programa en el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo; ella lidera el trabajo de la organización en el ámbito de reducción de la pobreza y la desigualdad espacial. “Las ciudades ya no se planifican para los autos y las personas que viajan desde los suburbios; en cambio, se reconocen y se alientan sus múltiples funciones como centros comerciales, viviendas y lugares de recreación y turismo”.

Además, esta tendencia trae beneficios económicos. Milwaukee reemplazó el tramo de 1,2 kilómetros de la autopista elevada Park East Freeway por McKinley Boulevard, y restauró la grilla para mejorar el acceso al centro, los vecindarios circundantes y Milwaukee Riverwalk. Se elaboró un plan de reordenamiento territorial y diseño urbano, y un código basado en formas para determinar un desarrollo a escala peatonal y reforzar la forma y la personalidad originales de la zona. Eliminar el tramo costó US$ 25 millones de fondos federales y estatales, además de fondos de financiamiento por incremento impositivo (TIF, por sus siglas en inglés), dice Peter Park, exdirector de planificación de Milwaukee. El proyecto transformó 9,7 hectáreas infrautilizadas en inmuebles céntricos de primera calidad. En la zona siguieron los desarrollos, lo cual ayudó a generar más de US$ 1.000 millones en nuevas inversiones en el centro, dice Park. Entre 2001 y 2006, la tasación promedio de valor territorial por media hectárea en la huella de la autopista creció más del 180 por ciento, y la del distrito TIF un 45 por ciento, comparado con el crecimiento del 25 por ciento de la ciudad.

Autopistas sin futuro

El Congreso para el Nuevo Urbanismo (CNU) hace campaña desde hace más de una década y pide que se quiten autopistas para mejorar las ciudades. El CNU publicó su primer informe bienal Freeways Without Futures (Autopistas sin futuro) en 2008. En él, ilustra los beneficios de quitar autopistas, como estrechar vecindarios y comunidades; revitalizar centros neurálgicos; apoyar el transporte activo; liberar suelo para redesarrollar viviendas asequibles, nuevas tiendas y espacios abiertos; y aumentar la recaudación tributaria. El último informe Autopistas sin futuro (CNU 2019) ofrece casos de estudio por eliminación de autopistas en: I-10 (Claiborne Expressway, Nueva Orleans, LA); I-275 (Tampa, FL); I-345 (Dallas, TX); I-35 (Austin, TX); I-5 (Portland, OR); I-64 (Louisville, KY); I-70 (Denver, CO); I-81 (Syracuse, NY); I-980 (Oakland, CA); y Kensington Expressway y Scajaquada Expressway (Buffalo, NY).

“Demostramos que, cuando se quita la autopista de la ciudad, esta mejora”, dice Park. “Es así de simple”. Los inmuebles más valiosos de cualquier ciudad están en el centro, añade Park, quien es asesor de ciudades, miembro reincidente del Comité Nacional Asesor del informe Autopistas sin futuro del CNU y exmiembro de Lincoln/Loeb. Él dice que, al eliminar una autopista, la ciudad puede desarrollar activos más valiosos. Una autopista anticuada puede atraer una cantidad equitativa de dinero del gobierno federal para hacer reparaciones, pero si la ciudad la elimina y libera suelo para redesarrollar, tendrá una opción a largo plazo mucho mejor para generar empleo, viviendas, recaudación tributaria y otros beneficios: “Construir una ciudad es una jugada a largo plazo. No hay ejemplos de vecindarios que hayan mejorado cuando una autopista los atravesó o les pasó por encima. Pero en todas las ocasiones en que se eliminó una autopista de una ciudad aumentaron las oportunidades económicas, ambientales y sociales de la comunidad local”.

Superar un legado dudoso

Si bien los defensores de la era de Eisenhower promovían las autopistas urbanas por ser convenientes para empresas de transporte y viajantes suburbanos, el tiempo evidenció otra campana. Los datos, fotos y mapas demográficos y de salud confirman un hecho que quienes viven junto a autopistas conocen muy bien: estas vías causan daños graves en la salud, la economía, la sociedad y el ambiente. En general, la inserción de autopistas vino de la mano de labores de “renovación urbana”, que apuntaban más que nada a comunidades negras y de bajos ingresos sin adquisición política y menor probabilidad de resistencia. En muchas ciudades del país, la construcción de autopistas demolió hogares y tiendas; limitó el acceso a viviendas, servicios, empleos y espacios abiertos; y contaminó el aire, el suelo y el agua.

Las investigaciones sobre los impactos a corto y largo plazo de vivir, trabajar y asistir a la escuela cerca de las autopistas documentaron muchos riesgos ambientales y para la salud, como índices elevados de asma, enfermedad cardiovascular, nacimientos prematuros, daño inmunológico y cáncer. Las emisiones de los escapes contienen partículas suspendidas, monóxido de carbono, óxidos de nitrógeno y compuestos orgánicos volátiles (COV), como el benceno. Los COV pueden reaccionar con los óxidos de nitrógeno y producir ozono, el contaminante del aire exterior más extendido. Según indica la Agencia de Protección Ambiental (EPA, por sus siglas en inglés), los niños, los adultos mayores y las personas con enfermedades preexistentes, en especial en zonas urbanas de bajos ingresos, tienen mayor riesgo de tener problemas de salud relacionados con la contaminación del aire. Estos riesgos ambientales y de la salud persisten a pesar de que hoy los estándares de emisión y combustible son más estrictos, y redujeron las emisiones nocivas en un 90 por ciento, en comparación con lo que ocurría hace 30 años (EPA 2014).

“Es importante comprender el impacto de la autopista en la comunidad local”, dice Chris Schildt, socia sénior de PolicyLink, de Oakland, un instituto nacional de investigación y acciones para fomentar la igualdad económica y social. Schildt administró All-In Cities Anti-Displacement Policy Network (Red de políticas antidesplazamiento All-In Cities) en 2018 y 2019, compuesta por funcionarios electos, personal sénior y representantes de organizaciones locales de 11 ciudades afectadas por el desplazamiento. La red se centró en estrategias antidesplazamiento que pueden usar las ciudades al planificar nuevas inversiones en infraestructura pública.

“Es una oportunidad para que las ciudades empiecen a reparar el daño que crearon al incorporar las autopistas” en los vecindarios, dice Schildt. Una forma de lograrlo es que las ciudades le garanticen a la comunidad los terrenos ganados al eliminar autopistas, mediante fideicomisos de suelo u organizaciones sin fines de lucro. Schildt dice que, si la ciudad obtiene la propiedad del suelo con la intención de redesarrollarlo, debería garantizar que lo que se construya refleje necesidades reales expresadas por la comunidad.

En Minneapolis, el plan cabal recién adoptado incluye una política de Recuperación por Saneamiento de la Autopista, que establece que la ciudad “readaptará el espacio ocupado por la construcción del sistema interestatal de autopistas y lo usará para reconectar vecindarios y ofrecer viviendas, empleo, espacios verdes, energía no contaminante y otros servicios necesarios, en coherencia con los objetivos de la ciudad”. La ciudad estima el impacto en el valor territorial y la recaudación tributaria de las propiedades tomadas para la construcción de la autopista en US$ 655 millones. 

Recuperar una vía en Rochester

En un tramo de calle de 1,6 kilómetros en Rochester, Nueva York, un vecindario crece, con nuevas viviendas, restaurantes y tiendas minoristas. Es el tipo de desarrollo que podría resultar prometedor en cualquier antigua ciudad industrial que se está recuperando, pero es particularmente notable por su ubicación, sobre una sección que antes ocupaba una autopista.

En los 50 y a principios de los 60, la creciente población de 332.000 habitantes y el centro cada vez más atestado de tráfico llevaron a que Rochester construyera Inner Loop, una circunvalación hundida alrededor del núcleo de la ciudad que llegaba a tener 12 carriles, con vías para circulación, rampas y calzadas laterales. Los funcionarios demolieron casi 1.300 viviendas y tiendas para abrir paso a la autovía de 4 kilómetros, que se conecta con la I-490. Al menos dos proyectos similares no se concretaron debido a la oposición local. Antes de que se construyera el tramo este del circuito, el corredor albergaba un vecindario obrero con edificios de departamentos de alta densidad al estilo de vecindades, conectado con vecindarios más pudientes de East End. Durante las cinco décadas que siguieron, la población se redujo en un tercio, y muchos sitios adyacentes al circuito permanecieron vacantes o se vaciaron.

La idea de eliminar el tramo este del circuito y reemplazarlo por un bulevar surgió por primera vez en 1990, en el plan Vision 2000 de la ciudad, según indica Erik Frisch, planificador de transporte y gerente de proyectos especiales del Departamento de Servicios Ambientales de Rochester: “A partir de ese momento, todos los planes creados por la ciudad o en nombre de ella contenían la idea de eliminar ese tramo, decían que se había construido de más y había creado una barrera para el centro con forma de fosa”. En ese tramo de la autopista, el tráfico, que según Frisch nunca alcanzó su potencial, disminuyó a apenas 7.000 vehículos al día, un volumen aceptable para un bulevar.

La planificación y la investigación con financiación federal comenzaron en 2008, dice Frisch, pero el proyecto empezó a tomar forma recién en 2013, cuando la ciudad obtuvo un subsidio TIGER (Transportation Investment Generating Economic Recovery, Inversión en Transporte que Genera Recuperación Económica). La ciudad ajustó los planes, movilizó la participación del público y enseguida tomó medidas para completar el diseño y comenzar la construcción. Los costos de planificación y construcción, de US$ 22 millones, se cubrieron con fondos federales TIGER por US$ 17,7 millones, fondos correspondientes estatales por US$ 3,8 millones y fondos correspondientes de la ciudad por US$ 414.000.

“Llevó tanto tiempo pasar de la idea a la realidad que tuvimos muchas capas de planificación”, destaca Frisch. La ciudad trabajó con pequeños comercios, desarrolladores y propietarios del corredor y de calles adyacentes. “El objetivo de la labor fue coherente: atender las necesidades de transporte e incentivar la inversión en un vecindario que se pueda recorrer a pie y en bicicleta”.

En 2014, la ciudad comenzó el trabajo de enterrar el tramo y construir una calle de doble sentido a nivel del suelo con intersecciones con calles que llevan al centro. Se demolieron muros de retención y tres puentes que abarcaban la autovía, y se rellenó el balasto con casi 92.000 metros cúbicos de tierra. Ingenieros y diseñadores urbanos de Stantec ayudaron a planificar las calles y abordaron problemas como el diseño de los extremos norte y sur del bulevar para garantizar transiciones seguras de la autopista a las calles urbanas. Gran parte del triunfo del redesarrollo fue concretar bien los usos del suelo y la personalidad, dice Frisch. La ciudad extendió la zonificación existente del centro, que es un código basado en formas, a estas propiedades.

La nueva Union Street, que se completó en 2017, presenta entre dos y cuatro carriles para vehículos, carriles de estacionamiento, ciclovías protegidas de doble sentido, cruces peatonales señalizados, soportes para estacionar bicicletas, bancos, árboles y paisajismo. La ciudad realiza trabajos de mantenimiento de la infraestructura de la nueva calle. Entre 2014 y 2019, los recorridos a pie en la zona proyectada aumentaron en un 50 por ciento y, en bicicleta, un 60 por ciento. Y la ciudad prevé un mayor tráfico de ambos medios a medida que crezca el desarrollo en Union Street, dice Frisch.

Charlotte Square on the Loop, con 50 departamentos asequibles, de los cuales 8 están reservados para exdelincuentes que vuelven a trabajar, fue el primer desarrollo del proyecto Inner Loop East Transformation de Rochester. En la zona, que crece velozmente, Home Leasing, con base en Rochester, también desarrolló 10 casas adosadas a precio de mercado y hace poco empezó a construir en Union Square, en East End, para Trillium Health, 66 departamentos asequibles, entre ellos viviendas para personas con VIH y personas mayores que necesitan asistencia. El proyecto también contará con una farmacia, un servicio que el centro no tenía.

En total, el vecindario nuevo, ubicado sobre la antigua autovía y en los alrededores, incluirá 534 unidades de vivienda, más de la mitad subsidiadas o por debajo del valor de mercado, y 1,4 hectáreas de nuevo espacio comercial, que incluye servicios y comodidades, como una guardería y restaurantes, lo cual refleja que la ciudad prioriza un vecindario inclusivo con viviendas asequibles y servicios necesarios. El mayor proyecto ubicado en los nuevos lotes será Neighborhood of Play, una extensión del famoso museo de la ciudad Strong National Museum of Play, que incluirá 236 departamentos, un hotel con 120 habitaciones y un estacionamiento.

Ver “un desarrollo económico de US$ 229 millones con una inversión pública de US$ 22 millones es un verdadero triunfo”, dijo Anne DaSilva Tella, comisionada adjunta del Departamento de Desarrollo de Vecindarios y Comercios de Rochester, en un seminario virtual del CNU (CNU 2020). Además, destacó que el proyecto generó 170 empleos permanentes y más de 2.000 empleos de construcción.

“El valor creado en las 2,6 hectáreas representa un retorno increíble de la inversión”, dice Frisch. Dado que hasta ahora solo se completó un proyecto en los siete lotes creados al enterrar la autovía, la ciudad aún no tiene renta por tributos inmobiliarios. Pero Frisch dice que la inversión privada que, de otro modo, no se habría dado, se extendió más allá del sitio, aumentó el valor de las propiedades y los tributos inmobiliarios, y motivó nuevos desarrollos, entre ellos estructuras residenciales y de uso mixto a ambos lados del bulevar, así como el redesarrollo de terrenos cercanos abandonados. A unas pocas cuadras, se están redesarrollando un antiguo emplazamiento de un hospital y un edificio de oficinas infrautilizado, y se está expandiendo una cervecería de elaboración propia.

Al quitar el tramo de la autopista, “mejoró toda la zona céntrica”, dice Frisch. “La vimos resurgir con fuerza, porque creamos lugares de valor donde la gente quiere invertir”. Además, la ciudad les ahorró a los contribuyentes US$ 34 millones porque evitó los futuros costos de reparación y mantenimiento en el ciclo de vida de la autopista exigidos a nivel federal. “Eso de por sí es mayor que el costo del proyecto”, dice. Hace poco, la ciudad inició un estudio de planificación de Fase 2 para la eliminación potencial del tramo norte de Inner Loop, lo cual podría ayudar a una zona con pobreza más concentrada a conectarse con las oportunidades económicas del centro.

“Cuando hay fondos federales o estatales disponibles para este tipo de inversión importante en infraestructura, los ejemplos como el de Rochester muestran cómo el retorno multiplica las inversiones”, dice Grogan, del Instituto Lincoln. “Esto no solo es bueno para el balance a corto plazo de las ciudades, sino que también puede aumentar el acceso a las oportunidades de los residentes, lo cual puede llevar a una mejora en sus finanzas a largo plazo y otros aspectos de la vida”.

La I-10 en Nueva Orleans

“Mis primeros recuerdos de Claiborne Avenue eran de poder ir caminando a la carnicería, el almacén, la tienda de artículos para danza”, dice Amy Stelly, planificadora y diseñadora urbana. “Hoy, esos tipos de tiendas no existen. Algunas personas perdieron sus terrenos y otras sus tiendas. Teníamos un cantero con césped y árboles, y una gran rotonda. Todos lo extrañan, porque hacía que el lugar fuera hermoso”.

Stelly es cofundadora y directora creativa de la Alianza de Claiborne Avenue, una coalición de residentes locales y propietarios de inmuebles y tiendas para “recuperar, restaurar y reconstruir” el corredor Claiborne de Nueva Orleans, que hace más de medio siglo yace a la sombra de la autovía elevada I-10. Ella dice que de niña “sabía por intuición que esto no estaba bien, y me prometí trabajar para cambiar la situación”.

La autovía I-10 de Claiborne, una de las Autopistas sin futuro del CNU, rebana el vecindario Tremé (se pronuncia “tremei”). Este vecindario, ubicado cerca del Barrio Francés, históricamente fue la comunidad principal de gente libre de color en la ciudad, y es conocido por la comida, la música y la cultura de influencia afroamericana y criolla. Claiborne Avenue, que se extiende por siete cuadras y atraviesa Tremé, era el bulevar principal y el corredor comercial; se distinguía por un amplio cantero parquizado y bordeado de árboles. Ese era el lugar principal donde se reunía la comunidad, incluso para los desfiles de carnaval. Hoy, los aficionados al desfile de carnaval Mardi Gras se reúnen a la vista acechante de los carriles elevados.

La autovía de Claiborne se terminó de construir en 1968; en ese momento, una batalla de décadas por la preservación terminó en la derrota de la propuesta de que la autovía pasara por el río Misisipi, en el Barrio Francés. La comunidad de Claiborne Avenue tenía poca palanca política. Se destruyeron cientos de tiendas, casas y árboles del próspero corredor.

En 2012, Stelly volvió a Tremé y la casa de su infancia, a menos de dos cuadras de la interestatal, luego de trabajar durante años en otras ciudades con los planificadores Andrés Duany y Elizabeth Plater-Zyberk, de New Urbanist, entre otros. Empezó a estudiar la historia de la I-10 y se convirtió en defensora, al igual que otros antes de ella, del objetivo de derribar lo que muchos llaman “el monstruo”. Hoy son pocas las tiendas prósperas que bordean el corredor, y el asfalto debajo de la autovía se usa como “un estacionamiento gratuito de tres kilómetros”, dice Stelly; algunas zonas están ocupadas para la venta de drogas, prostitución y campamentos de gente sin hogar.

Los datos demográficos apuntan a que el impacto sobre la población, la composición racial y el nivel económico de la zona se deben, al menos en parte, a la llegada de la interestatal. En las últimas décadas, la población de Tremé disminuyó, al igual que la de la ciudad en general. La población de Nueva Orleans se redujo de 628.000 habitantes en 1960 a unos 391.000 en 2018. Entre 2000 y 2017, la población de Tremé disminuyó de 8.853 habitantes a 4.682, según Data Center, un recurso independiente sin fines de lucro de análisis de datos en el sudeste de Luisiana (The Data Center 2019). Ambas reducciones fueron resultado, en parte, del huracán Katrina, que en 2005 provocó importantes inundaciones y daños. Luego de Katrina, Tremé observó una afluencia de residentes blancos más pudientes, fomentada por inversionistas externos que renovaron o construyeron viviendas para alquiler a corto plazo que desplazaron a los residentes de largo plazo. En 2000, más del 92 por ciento de los hogares eran negros, y el 57 por ciento vivía por debajo de la línea de pobreza. Hacia 2017, el 63 por ciento de los hogares eran negros y el 28, blancos; y 39 por ciento de los residentes vivía en la pobreza, en comparación con el índice de la ciudad del 25 por ciento.

La idea de eliminar la I-10 fue tema de múltiples estudios, y el primero data de los 70. En 2010, el programa Highways to Boulevards del CNU llevó planificadores a Tremé para crear una visión de la restauración del corredor comercial. Un informe y diseño preliminar subsiguientes abogaron por la restauración de North Claiborne Avenue como un animado bulevar, con nuevas conexiones de calles, una infraestructura multimodal, un cantero parquizado, una gran rotonda y nuevas viviendas y tiendas (Smart Mobility y Waggonner & Ball 2010).

Estas labores de planificación ayudaron a que la ciudad obtuviera un subsidio federal TIGER de planificación por US$ 2 millones, que financió el Livable Claiborne Communities Study (Estudio de Comunidades Habitables de Claiborne, Kittelson & Associates y Goody Clancy 2014). Dicho estudio presentó tres opciones: mantener la autovía (US$ 300 millones en reparaciones y mantenimiento en los próximos 20 años), quitar las rampas y desarrollar infraestructura de calles en zonas residenciales (US$ 100 millones a US$ 452 millones en el mismo período) o quitar la autovía por completo y desarrollar un bulevar urbano a nivel del suelo, nuevas conexiones de calles e infraestructura alternativa de transporte (de US$ 1.000 millones a US$ 4.000 millones). La tercera opción recuperaría casi 60 hectáreas de suelo para espacios abiertos y redesarrollo.

Si bien la visión del CNU de quitar la autopista y restaurar el corredor “tiene muy buena recepción entre la gente”, como dice Stelly, la ciudad fue por otro camino. En 2017, los líderes de la ciudad se asociaron a la Fundación de Luisiana y lanzaron una labor por desarrollar el Distrito de Innovación Cultural de Claiborne (CID, por sus siglas en inglés) bajo la I-10. Se desarrolló un plan maestro para un distrito de innovación de 19 manzanas con el apoyo de organismos estatales, regionales y de la ciudad, y el de la Greater New Orleans Funders Network (conformada por 10 fundaciones nacionales y locales); el plan incluiría micronegocios, un mercado, un área de actividades para los jóvenes, un espacio para espectáculos y elementos de infraestructura verde como jardines de biofiltración, árboles y sistemas de drenaje de la autopista. El distrito se ejecutaría en fases durante 15 años, con un costo de entre US$ 10 millones y US$ 45 millones. Si bien algunas zonas debajo de la autovía atrajeron artistas, tiendas fugaces y vendedores de comida, la revitalización no fue generalizada ni constante, dice Stelly, quien ilustra su argumento con una foto de una tienda en un contenedor abandonada que hoy es lugar de reunión de personas sin techo.

La Alianza objetó el plan y exigió la eliminación de la autopista, además de fondos para mejorar los edificios existentes de la avenida, desarrollar tierras vacantes y restaurar el cantero como espacio público abierto. Sin embargo, el grupo se enfrenta a una oposición política de pesos pesados como el Puerto de Nueva Orleans, que genera US$ 100 millones de renta al año. En 2013, los funcionarios del Puerto apoyaron públicamente la conservación de la I-10 por ser un corredor importante entre las propiedades inmuebles industriales en Inner Harbor y las instalaciones frente al río. Stelly dice que la ironía está en que “la avenida bajo la interestatal suele estar vacía cuando la interestatal está atascada. La gente no piensa en otras opciones”.

La Alianza ha estado recabando datos para convencer a la comunidad y a los funcionarios de la ciudad de que la visión del CNU ofrecerá beneficios económicos, sociales y para la salud. El grupo encargó un estudio a la Escuela de Salud Pública del Centro de Ciencias de la Salud de la Universidad Estatal de Luisiana, ubicada justo al sur de Tremé, que analizó niveles de decibeles, calidad del aire y otros indicadores. El estudio halló varios problemas, como contaminantes del aire relacionados con el tráfico, plomo en el suelo, contaminación acústica y emisiones de partículas finas. Estableció que las poblaciones vulnerables son los niños, las personas mayores, las mujeres embarazadas, las personas con afecciones del sistema inmunológico y las poblaciones sin techo que viven bajo la I-10, y que las políticas que fomentan el uso del suelo bajo la interestatal representaban más peligros para la salud. El estudio también destacó que “la eliminación y la pavimentación de los espacios verdes históricos en el corredor exacerbaron el impacto de las inundaciones locales, con consecuencias en la calidad del agua, la comodidad del transporte local [y] el uso de espacios al aire libre”.

En resumen, los investigadores de la LSU notaron que en la interestatal “la división física de los vecindarios que antes estaban conectados y la eliminación de las tiendas en lo que solía ser una arteria comercial fragmentaron la comunidad a nivel social, cultural y económico. Hoy, la pobreza y el crimen son desproporcionados para los residentes del corredor Claiborne, y sigue siendo difícil acceder de manera confiable a empleo, vivienda y transporte” (LSU 2019).

En enero de 2020, la Alianza lanzó un proyecto de “urbanismo táctico” para recopilar datos sobre las columnas estructurales de la I-10 llamado “Paraíso perdido, paraíso encontrado”, con el fin de obtener respuesta de la comunidad a su perspectiva de una Claiborne Avenue restaurada. También presentó su visión al Comité de Transporte del ayuntamiento de Nueva Orleans.

“Un racismo ambiental muy evidente llevó a la destrucción de tiendas y hogares en el corredor”, destaca Kristin Gisleson Palmer, miembro del ayuntamiento que representa a Tremé y preside el Comité de Transporte. En 2010, como miembro del ayuntamiento, Palmer abogó por derribar la autovía y emitió un subsidio que llevó a que se elabore el Estudio de Comunidades Habitables de Claiborne.

Dice que, dados el creciente impacto del cambio climático, como las tormentas que inundan Tremé y otras partes de la ciudad una y otra vez, el ayuntamiento tiene otras prioridades antes que quitar el viaducto. Palmer sugiere que, a corto plazo, el foco de la ciudad en el corredor Claiborne debería apuntar a un plan progresivo de nueva infraestructura verde y viviendas. Senderos peatonales y de bicicletas, transporte alternativo y espacios abiertos flexibles con árboles y otros elementos de gestión de agua pluvial, debajo de la autovía y junto a ella, podrían mitigar los riesgos de inundaciones, fomentar el entorno comercial del corredor y conservar la utilidad si la autovía llegara a derribarse con el tiempo.

Palmer sigue abogando por la eliminación, al igual que casi todas las personas de la comunidad, dice, aunque algunos temen que derribarla podría generar un mayor aburguesamiento y más desplazamiento.

De ahora en más

En julio de 2019, el Comité de Ambiente y Obras Públicas del Senado de los Estados Unidos presentó la Ley de Infraestructura en Transporte de 2019, que incluye financiación para analizar y eliminar autopistas en ciudades. El programa de 5 años asignaría subsidios de hasta US$ 2 millones para planificación, US$ 15 millones para asistencia técnica y desde US$ 5 millones hasta la mitad del costo total de construcción capital, con una asistencia federal total limitada al 80 por ciento. Deberían priorizarse comunidades en desventaja cuyos proyectos de eliminación de autopista se podrían cubrir por completo. A diferencia de los subsidios federales anteriores en bloque, esta financiación apunta específicamente a eliminar autopistas, y se centra en el desarrollo económico. Los subsidios estarían disponibles para ciudades, estados, organizaciones de planificación metropolitana y, por primera vez, para organizaciones comunitarias y sin fines de lucro.

Con el fin de prepararse para una potencial infusión de fondos federales para eliminar autopistas, el CNU está elaborando un manual de buenas prácticas y una caja de herramientas que pueden adoptar los municipios. “Las ciudades han estado trabajando desde cero”, dice Larry Gould, director y planificador de tránsito en NelsonNygaard, de la ciudad de Nueva York, y miembro de la junta del CNU. Él dice que las decisiones acerca de eliminar autopistas son “susceptibles al contexto”, y algunos factores determinantes son los contextos físicos y de políticas, la financiación y la visión de la comunidad. Es posible que el manual incluya estándares de diseño, conceptos de red de transporte, especificaciones de ingeniería y métricas para garantizar el éxito.

Algunos planificadores ya empezaron a compartir las lecciones que aprendieron. En un seminario virtual del Instituto global de Políticas de Transporte y Desarrollo acerca de las consecuencias involuntarias y las soluciones para las autopistas urbanas, Peter Park esbozó varios requisitos para que la eliminación de la autopista y el redesarrollo tengan éxito (ITDP 2019):

1. Un fuerte apoyo de la comunidad, liderazgo y voluntad política.
2. Una visión urbana de la ciudad que no esté dominada por los automóviles y favorezca los viajes cortos en distintos medios, como a pie o en bicicleta, por caminos que pertenezcan al tejido de la ciudad; por ejemplo, calles bien conectadas y redes de senderos multiuso.
3. Decisiones impulsadas por una estrategia de inversión comunitaria a largo plazo, en vez de la presión a corto plazo por gastar asignaciones federales.
4. Control del suelo por parte del gobierno local y reglamentaciones claras, como códigos basados en formas, que creen espacios urbanos transitables a pie y moldeen nuevos desarrollos que respalden prioridades tales como viviendas asequibles y generación de empleos.

Schildt, de PolicyLink, dice que los funcionarios y empleados públicos deberían considerar ciertas cuestiones clave: ¿la ciudad debatió la eliminación de la autopista con los vecindarios afectados antes de solicitar fondos o iniciar la planificación? ¿Cómo reducirá la ciudad el impacto de la deconstrucción? ¿Cómo garantizará la ciudad que las inversiones no le den la señal al mercado privado de que ese es un vecindario emergente, lo cual podría desencadenar un aumento en los costos territoriales y los alquileres, y una desestabilización? ¿Qué tipos de viviendas asequibles, protección de vecindades y políticas y programas de generación de empleo están vigentes? Hay que ser transparentes acerca de las realidades en el suelo y presentarlas a la comunidad en una etapa inicial del proceso de planificación, dice Schildt. “Si uno recibe un subsidio de US$ 2 millones para planificar la demolición de una autopista que demoró 10 años en llegar, pero la comunidad no quiere eliminar la autopista, ¿está dispuesto a rechazarlo y volver a empezar con un proceso de planificación que identifique lo que la comunidad quiere y responda a eso?”.

La eliminación de autopistas urbanas se convierte en una opción viable, y los costos y beneficios son cada vez más evidentes. Palmer, miembro del ayuntamiento de Nueva Orleans, destaca que hoy la ciudad tiene “ejemplos concretos de otras ciudades que derribaron autovías”, lo cual trajo buenos resultados y desarrollo económico. “La realidad es que se tiene que hacer algo con la autovía, y en algún punto los federales tendrán que reconstruirla o derribarla”, dice. “Derribarla es caro, pero será más costoso reconstruirla”.

Kathleen McCormick, directora de Fountainhead Communications en Boulder, Colorado, escribe con frecuencia sobre comunidades saludables, sostenibles y con capacidad de recuperación. Cuando fue miembro de la junta del CNU en Colorado, entre 2012 y 2014, abogó por demoler la I-70, que atravesaba Denver.

Fotografía: Milwaukee demolió el tramo de 1,2 kilómetros de Park East Freeway, lo reemplazó por McKinley Boulevard y liberó 9,7 hectáreas de suelo para redesarrollo. Crédito: Cortesía del Congreso para el Nuevo Urbanismo.

Referencias

Ciudad de Minneapolis. 2019. “Freeway Remediation Policy.” Minneapolis 2040 (sitio web). https://minneapolis2040.com/policies/freeway-remediation.

CNU (Congreso para el Nuevo Urbanismo). 2019. Freeways Without Futures. Washington, DC: CNU. https://www.cnu.org/highways-boulevards/freeways-without-futures/2019.

CNU (Congreso para el Nuevo Urbanismo), Departamento de Planificación de Maryland y Smart Growth Network. 2020. “American Highways Are Being Removed. What’s Next?” Seminario virtual. 4 de febrero. https://smartgrowth.org/american-highways-are-being-removed-whats-next.

ITDP (Instituto de Políticas de Transporte y Desarrollo). 2019. “Urban Highways: Unintended Consequences and Possible Solutions.” Seminario virtual. 16 de diciembre. https://www.itdp.org/event/urban-highways.

ITDP (Instituto de Políticas de Transporte y Desarrollo) y EMBARQ. 2012. The Life and Death of Urban Highways. Nueva York, NY: ITDP (marzo). https://www.itdp.org/2012/03/13/the-life-and-death-of-urban-highways.

Kittelson & Associates y Goody Clancy. 2014. “Livable Claiborne Communities Final Report.” https://s3.amazonaws.com/networkneworleans/9-LCC-Study-Final-Report-web.pdf.

LSU (Escuela de Salud Pública de Nueva Orleans de la Universidad Estatal de Luisiana). 2019. “Traffic-Related Pollutants and Human Health Within the I-10 Claiborne Corridor, New Orleans, LA: Land Use Implications.” 4 de abril. https://www.cnu.org/sites/default/files/Claiborne%20Corridor%20Report_KATNER_05042019.pdf.

Plyer, Allison, y Lamar Gardere. 2018. “The New Orleans Prosperity Index: Tricentennial Edition: Measuring New Orleans’ Progress toward Prosperity.” New Orleans, LA: The Data Center (abril). https://s3.amazonaws.com/gnocdc/reports/ProsperityIndex.pdf.

Smart Mobility y Waggonner & Ball. 2010. “Restoring Claiborne Avenue: Alternatives for the Future of Claiborne Avenue.” Julio. https://www.cnu.org/sites/default/files/Claiborne_Alternatives_071510.pdf.

The Data Center. 2019. “Tremé/Lafitte Statistical Area.” Data Resources (sitio web). Última actualización: 19 de abril de 2019. https://www.datacenterresearch.org/data-resources/neighborhood-data/district-4/treme-lafitte.

EPA (Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos). 2014. “Near Roadway Air Pollution and Health: Frequently Asked Questions.” Washington, DC: Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos, Oficina de Transporte y Calidad del Aire (agosto). https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-11/documents/420f14044_0.pdf.

As Greece emerges from a decade-long financial crisis, the city of Athens is grappling with major challenges: E.U.-imposed austerity measures, a real estate collapse, ongoing security and migration issues, climate change, and now COVID-19. Kostas Bakoyannis, 41, was elected mayor in 2019, promising stability and reinvention. The son of two prominent Greek politicians, Bakoyannis is the city’s youngest elected chief executive but has had considerable experience. Holding undergraduate and graduate degrees from Brown University, Harvard University, and the University of Oxford, he was governor of Central Greece, mayor of Karpenissi, and served at the Greek Ministry of Foreign Affairs, the European Parliament, and the World Bank. He also holds positions with the Hellenic Agency for Local Development and Local Government, European Council on Foreign Relations, and United Nations Sustainable Development Solutions Network. On a recent visit to Cambridge, he spent time with Lincoln Institute Senior Fellow Anthony Flint.

Anthony Flint: You have said that you are focused not on grand projects, but on day-to-day quality of life in a city trying to make a comeback in a more incremental fashion. What are your reflections on your successful campaign and the experience thus far of being at the helm of local government?

Kostas Bakoyannis: I think in any campaign, it’s always about the message and not the messenger. Elections in the past in Greece have been about candidates higher up, talking down to the people. I took a different approach and started walking out in the neighborhoods. I listened with care and found that the people want a city to build its self-confidence and be optimistic again. Now we are reinventing city services and reinventing the city. Athens has three records: the least urban green per capita in Europe, the most asphalt, and our houses have the most square meters. We want to reclaim public space and especially reclaim space from the automobile. We have been studying traffic circulation, and are planning to close parts of the city center to cars. We will also create an archeological walkway around the city.

All in all, I’m living my dream. I’m giving it my all. I’ve been in local government for 10 years; higher office doesn’t compare. One day, when I first began my journey in local government, I was depressed and thinking we are a failure, and then I walked out and saw a playground we had just opened. It’s not about resolving the conflict between North and South Korea. It’s real, tangible, incremental change, improving the quality of life.

AF: Athens has been vexed over the years by the problem of vacant buildings and storefronts, graffiti, homelessness, and a general image of being dark and dirty. Can you tell us about your plans to clean things up?

KB: There was a very good article in an international magazine about the Greek economy, but at the top there was a photo of Athens, with two homeless people sleeping in front of closed stores that were full of graffiti. This is our challenge. Don’t forget that we are in a global race to attract talent, technology, and investment. And Athens is changing day by day. To mention a few examples: We have adopted the “broken windows” theory of social behavior [which suggests that visible signs of crime and decay invite more of the same] and are coordinating with the police. We have special equipment and run campaigns to clean up graffiti. We have a program called Adopt Your City, and public-private partnerships that are already bearing fruit. We are asking people who care and love the city to come help us. Regarding drugs, reforms have been made. The parliament recently passed a measure on supervised spaces for drug use—we haven’t operated one yet, but we are preparing to make it mobile, so it doesn’t stay too long in any one neighborhood. Local government will be able to operate such spaces. We are reclaiming public space, like Omonia Square, a city landmark—I think that’s going to be a symbol. There are elevated expectations about public space . . . it’s not just public works. We are producing more of a product, an experience.

AF: As part of that effort, you attracted controversy for clearing out squatters in the neighborhood of Exarchia, an effort that included dawn raids and relocating refugees and undocumented immigrants. How do you fulfill your campaign promise to restore law and order and curtail illegal immigration, while still being sensitive to the human lives at stake?

KB: Here is an example: An individual calling himself Fidel was running a hostel in a school, occupying it, and charging money. We securely moved the children to take advantage of social service provisions. Greek media have a thing about Exarchia. It becomes a political weapon for one side or the other. I don’t look at it that way. We have 129 neighborhoods, and Exarchia is a neighborhood with its own issues. Much of what we do has to do with persisting and insisting—it’s a question of who will get tired first. We will not get tired first.

On the subject of pluralism, we’re the canary in the coal mine. We survived the economic crisis, and we’re stronger today than in the past 10 years. We have more depth to our democracy, stronger institutions. We isolated extremists. We confronted the Fascist Nazi party Golden Dawn—we went to neighborhoods where they were doing well. We didn’t wag our fingers and tell people they were bad for voting for Golden Dawn. We said: we can provide better solutions to the problems you face.

Athens is a Greek city, a capital city, and a center for Greeks around the world. Having said that, Athens is changing and evolving. I remember seeing a young woman who was black in a parade, and she was proudly holding the flag—I think what she was saying was, ‘I’m as Greek as you are.’ We want to make sure everyone living in the city has the same rights and obligations.

AF: What are the most important elements of your plans to help Athens combat climate change—and prepare for its inevitable impacts in the years ahead?

KB: Think different! It is all about working bottom up. What’s happening that is most interesting in terms of public policy is in the cities, which are true laboratories of innovation. Nation-states are failing—there’s so much partisanship, and a toxic environment, and bureaucracies that cannot handle real problems; cities are closer to the citizen. We are proud to be a part of C40. Athens has developed a policy for sustainability and resilience. Among other things, we are working on ambitious but realistic interventions to liberate public space, multiplying green space, and creating car-free zones. For us, climate change is not a theory or an abstraction. It is a real and present danger that we can’t just sweep under the rug. It demands concrete responses.

AF: You recently had the opportunity to return to Cambridge and Harvard. What level of interest did you find in the future of Athens? Are there things you have learned from American cities, and what can the United States learn from you?

KB: I was enthused and heartened by the level of interest and am thankful for the engagement. I must admit that I was very proud to represent a city with a long and glorious past and a promising, bright future. We may live on different sides of the Atlantic, and in very different cities, but it is interesting that we face similar challenges as urban centers evolve and are transformed. And it is always great to share experiences and learning moments. Policies to further resilience are the most obvious example. And of course, battling social inequalities is at the top of all of our agendas. I am glad to have begun promising and fruitful conversations which will continue in the months and years to come.

Photograph: Athens Mayor Kostas Bakoyannis. Credit: City of Athens.

With the interstate highway system in its seventh decade, the condition of many urban highways in the United States has deteriorated. Crumbling viaducts and other unsafe conditions call for an urgent fix. But rebuilding is complicated by rising construction costs, higher engineering and safety standards, scant funding, and other factors. While the federal government underwrote most of the cost of building the interstate system in the 1950s and 1960s, state and local governments now provide about 80 percent of public infrastructure funding. With perspectives on land use, transit, and equity also evolving, many cities are finding themselves at a crossroads when it comes to highways: remove or rebuild?

Some cities are opting for reconstruction. In Orlando, Florida, a 21-mile stretch of interstate jammed with 200,000 vehicles a day is being upgraded in the $2.3 billion “I-4 Ultimate” project, which includes building or rebuilding 140 bridges, redesigning 15 interchanges, moving exits, and adding toll lanes. But other cities have removed their highways entirely or relocated them underground, which repairs divided neighborhoods and opens new vistas. San Francisco’s Octavia Boulevard, completed in 2003, replaced the former Central Freeway, damaged in the 1989 Loma Prieta earthquake. Boston’s “Big Dig” moved an elevated section of the Central Artery underground, making way for the Rose Kennedy Greenway and reconnecting downtown districts to the harborfront.

Following these and other successful projects in places from Portland to Chattanooga, some of the biggest urban highway infrastructure efforts now involve deconstruction. Cities and states are trading highways for boulevards and connected streets that create space for public transit, walking, and cycling.

The Michigan Department of Transportation is planning to convert a one-mile stretch of I-375 in Detroit into a surface street; its construction in the 1960s paved over black neighborhoods in the city’s core. The Texas DOT is exploring ways to remove or reduce the footprint of the two major interstates that cut through Dallas, I-345 and I-30.

While government plays a key role, the highway removal movement often is built “from a grassroots base, by people in the neighborhood who have a vision for what it could be without the highway,” says Ben Crowther, manager of the Highways to Boulevards program of the Congress for the New Urbanism (CNU). The organization advocates for replacing freeways with streets networks that can contribute to urban vitality and livability. But this is no high-speed process, Crowther says. These efforts “don’t take years—they take decades.”

An Accelerating Trend

“Urban highway removal has been happening in the United States for the last 30 years,” says Ian Lockwood, a livable transportation engineer with Toole Design Group in Orlando. “During the past few years, interest has accelerated.”

Lockwood has served multiple times on the National Advisory Committee for CNU’s Freeways Without Futures report, which identifies and studies roadways that are ripe for removal (see sidebar). Since 1987, more than 20 highway segments have been removed from downtowns and urban neighborhoods and waterfronts, mostly in North America, says CNU. Lockwood says the movement has gained a national focus as more cities recognize “how costly and incompatible building highways was in cities.”

According to federal lore, President Eisenhower didn’t intend for interstates to blast through cities when he signed the Federal Aid Highway Act in 1956. But during previous congressional hearings, mayors and municipal associations had testified in favor of the interstate system because of the benefits cities expected to receive from urban highway segments, and the idea soon became unstoppable. The interstate system would eventually span 47,000 miles, many of them routed through cities experiencing what would turn out to be peak mid-century population growth.

Lockwood, who has worked on many highway removal projects, says bringing highways up to code can heavily impact neighborhoods, due to requirements such as adding lanes or bridges and realigning ramps. Removal, however, has positive impacts. “As we slow things down, value gets added” to cities through more mobility choices, better urban design, and greater investments, which draw new people and businesses, he says.

“This trend is part of an evolution in how we think about who cities are designed to serve,” says Lincoln Institute of Land Policy Associate Program Director Jessie Grogan, who leads the organization’s work in the area of reducing poverty and spatial inequality. “No longer are cities being planned for cars and commuters from the suburbs; instead, their multiple roles as commerce centers, homes, and places of recreation and tourism are being acknowledged and encouraged.”

This trend also has economic benefits. Milwaukee replaced the 0.8-mile elevated Park East Freeway spur with McKinley Boulevard and restored the street grid to enhance access to downtown, surrounding neighborhoods, and the Milwaukee Riverwalk. A master urban design plan and form-based code were prepared to shape pedestrian-scaled development and reinforce the area’s original form and character. Removing the spur cost $25 million in federal and state funds, as well as local tax increment financing (TIF) funds, says Peter Park, former Milwaukee planning director. The project transformed 24 underutilized acres into prime downtown real estate. Ongoing development in the area has helped generate more than $1 billion in new downtown investments, Park says. Between 2001 and 2006, the average assessed land values per acre in the freeway footprint grew by over 180 percent, and the average assessed land values in the TIF district grew by 45 percent, compared to a citywide increase of 25 percent.

Freeways Without Futures

For over a decade, the Congress for the New Urbanism (CNU) has campaigned for removing highways to improve cities. CNU published its first biannual Freeways Without Futures report in 2008, charting the benefits of highway removal, including knitting neighborhoods and communities together; revitalizing downtown cores; supporting active transportation; freeing up land for redevelopment for affordable housing, new businesses, and open space; and increasing tax revenues. The latest Freeways Without Futures report (CNU 2019) provides highway removal case studies for: I-10 (Claiborne Expressway, New Orleans, LA); I-275 (Tampa, FL); I-345 (Dallas, TX); I-35 (Austin, TX); I-5 (Portland, OR); I-64 (Louisville, KY); I-70 (Denver, CO); I-81 (Syracuse, NY); I-980 (Oakland, CA); and Kensington and Scajaquada Expressways (Buffalo, NY).

“We’ve shown that when you take the highway out of the city, it gets better,” says Park. “It’s that simple.” The most valuable real estate in any city is downtown, adds Park, who is a consultant to cities, a repeat member of CNU’s National Advisory Committee for the Freeways Without Futures report, and a former Lincoln/Loeb Fellow. By removing a highway, a city can develop more valuable assets, he says. An aging highway might attract matching dollars from the federal government for repairs, but if the city removes it and frees up land for redevelopment, that’s a much better long-term option for producing jobs, housing, tax revenues, and other benefits: “Building a city is the long play. There are no examples of a neighborhood that improved when a highway was cut through or over it. But every in-city highway removal has improved economic, environmental, and social opportunities for the local community.”

Overcoming a Dubious Legacy

While Eisenhower-era advocates promoted urban highways as expedient for shipping companies and suburban commuters, time has revealed a different story. Demographic and health data, photos, and maps confirm a fact known all too well by those living adjacent to highways: these roads cause serious health, economic, social, and environmental damage. Inserting highways often occurred in conjunction with “urban renewal” efforts, which targeted predominantly low-income and black communities with the least political purchase and least likelihood of resistance. Freeway construction in many U.S. cities caused homes and businesses to be demolished; limited access to housing, services, jobs, and open space; and polluted air, soil, and water.

Research on the short- and long-term impacts of living, working, and attending school near highways has documented many environmental and health risks, including elevated rates of asthma, cardiovascular disease, preterm birth, immune damage, and cancer. Tailpipe exhaust contains particulate matter, carbon monoxide, nitrogen oxides, and volatile organic compounds (VOCs) such as benzene. VOCs can react with nitrogen oxides to produce ozone, the most widespread outdoor air pollutant. Children, older adults, and people with preexisting conditions, especially in low-income urban areas, are at greater risk for air pollution-related health impacts, according to the Environmental Protection Agency (EPA). These environmental and health risks persist despite today’s more stringent emission and fuel standards, which have reduced harmful emissions by 90 percent compared to 30 years ago (EPA 2014).

“It’s important to understand the impact of the highway on the local community,” says Chris Schildt, senior associate at Oakland-based PolicyLink, a national research and action institute for advancing economic and social equity. Schildt managed the All-In Cities Anti-Displacement Policy Network in 2018 and 2019, which was composed of elected officials, senior staff, and representatives of local organizations in 11 cities impacted by displacement. The network focused on antidisplacement strategies cities can use when planning new public infrastructure investments.

“This is a chance for cities to start to repair the harm they created by bringing highways” through neighborhoods, Schildt says. One way to do that is for cities to secure land produced by highway removals for the community through land trusts or nonprofit organizations. If the city gains ownership of the land with the intent to redevelop, Schildt says, it should make sure that what gets built reflects actual needs expressed by the community.

In Minneapolis, the city’s newly adopted comprehensive plan includes a Freeway Remediation Recovery policy, which states the city will “repurpose space taken by construction of the interstate highway system and use it to reconnect neighborhoods and provide needed housing, employment, green space, clean energy, and other amenities consistent with city goals.” The city estimates the impacts on land value and tax revenue for property taken for freeway construction at $655 million.

Reclaiming a Roadway in Rochester

On a one-mile stretch of road in Rochester, New York, a neighborhood is growing, with new housing, restaurants, and retail. It’s the kind of development that might seem promising in any rebounding legacy city—but it’s especially remarkable for its location atop a former section of highway.

In the 1950s and early 1960s, a growing population of 332,000 and an increasingly traffic-clogged downtown led Rochester to construct the Inner Loop, a sunken beltway around the city core that spanned up to 12 lanes with travel lanes, ramps, and frontage roads. Officials demolished nearly 1,300 homes and businesses to make way for the 2.7-mile expressway, which connects to I-490. At least two similar projects didn’t get built because of local opposition. Before the loop’s eastern segment was built, the corridor was home to a working-class neighborhood with dense, tenement-style apartment buildings that was connected to more affluent East End neighborhoods. In the five decades that followed, as population declined by a third, many sites adjacent to the loop remained or became vacant.

The idea of eliminating the loop’s eastern segment and replacing it with a boulevard first appeared in 1990 in the city’s Vision 2000 plan, says Erik Frisch, a transportation planner and manager of special projects for the Rochester Department of Environmental Services: “From that point forward, every city plan created by or on behalf of the city contained the idea of removing this section, saying it had been overbuilt and created a moat-like barrier to downtown.” Traffic on this section of highway, which Frisch said never met its potential, had declined to only 7,000 vehicles per day, a volume that could be accommodated by a boulevard.

Federally funded planning and scoping began in 2008, says Frisch, but it wasn’t until 2013, when the city secured a TIGER (Transportation Investment Generating Economic Recovery) grant, that the project began to take shape. The city adjusted its plans, mobilized public engagement, and moved quickly to complete design and begin construction. The $22 million planning and construction costs were covered with $17.7 million in federal TIGER funds, $3.8 million in state matching funds, and $414,000 in city matching funds.

“It took so long to go from idea to reality that we had many planning layers,” notes Frisch. The city worked with small businesses, developers, and property owners in the corridor and on adjacent streets. “The goal of this effort was consistent: to serve transportation needs and encourage investment in a walkable and bikeable neighborhood.”

In 2014, the city began the work of burying the segment and building an at-grade, two-way street with cross-street connections to downtown. It demolished retaining walls and three bridges that had spanned the expressway and filled the roadbed with 120,000 cubic yards of earth. Stantec engineers and urban designers helped plan the streets, addressing challenges such as design for the north and south ends of the boulevard to ensure safe transitions from expressway to city streets. Getting land uses and character right was a big part of the redevelopment success, says Frisch. The city extended the existing center-city zoning, which is a form-based code, to these properties.

Completed in 2017, the new Union Street features two to four vehicle lanes, parking lanes, sidewalks, two-way protected bike lanes, signaled crosswalks, bike racks, benches, trees, and landscaping. The city maintains the new street infrastructure. Between 2014 and 2019, walking increased 50 percent and biking 60 percent in the project area, and the city anticipates more pedestrian and bike traffic as development around Union Street increases, says Frisch.

Charlotte Square on the Loop, with 50 affordable apartments, eight of which are reserved for ex-offenders reentering the workforce, was the first development in Rochester’s Inner Loop East Transformation Project. In the fast-growing area, Rochester-based Home Leasing also developed 10 market-rate townhomes and recently began construction on Union Square at the East End for Trillium Health, with 66 affordable apartments, including homes for people living with HIV and seniors requiring assistance. The project also will have a pharmacy, a service that downtown had lacked.

In all, the new neighborhood on and around the former expressway will include 534 housing units, more than half subsidized or below market rate, and 152,000 square feet of new commercial space, including services and amenities such as a day care center and restaurants, reflecting the city’s priority for an inclusive neighborhood with affordable homes and needed services. The largest project located on the new parcels will be the Neighborhood of Play, an expansion of the city’s popular Strong National Museum of Play that will include 236 apartments, a 120-suite hotel, retail, and a parking garage.

Seeing “$229 million in economic development from $22 million in public investment is a real coup,” said Anne DaSilva Tella, Rochester’s assistant commissioner of the Department of Neighborhood and Business Development, in a CNU webinar (CNU 2020). She noted that the project had also created 170 permanent jobs and over 2,000 construction jobs.

“The value created on the 6.5 acres is an incredible return on investment,” says Frisch. With only one project so far completed within the seven parcels created by burying the expressway, the city doesn’t have property tax revenues yet. But Frisch says private investment that otherwise would not have happened has extended beyond the site to increase property values and tax revenues and encourage new development, including residential and mixed-use structures on both sides of the boulevard, and redevelopment of nearby brownfield sites. Within blocks, a former hospital campus and an underused office building are being redeveloped, and a brewpub is expanding.

Removing the highway segment “has lifted the whole downtown area,” says Frisch. “We’ve seen it come back strong, because we’re making places of value where people want to invest.” The city also saved taxpayers $34 million by avoiding the future costs of federally required highway lifecycle repairs and maintenance. “That alone was greater than the project cost,” he says. The city recently began a Phase 2 planning study for the potential removal of the northern segment of the Inner Loop, which could help an area with more concentrated poverty connect to economic opportunities downtown.

“When federal or state funds are available for this kind of major investment in infrastructure, examples like Rochester show how these investments are repaid in multiples,” says Grogan of the Lincoln Institute. “Not only is this good for the short-term bottom line of cities, it can also increase access to opportunity for residents, which can lead to an improvement in their long-term financial and other life outcomes.”

I-10 in New Orleans

“My early memories of Claiborne Avenue were of being able to walk to the butcher, the grocery store, the dance supply shop,” says Amy Stelly, an urban planner and designer. “Those kinds of businesses don’t exist now. Some people lost land, some lost their businesses. We had a median with grass and trees and a grand traffic circle. Everyone misses that, because it made the area beautiful.”

Stelly is cofounder and creative director of the Claiborne Avenue Alliance, a coalition of local residents and property and business owners lobbying to “reclaim, restore, and rebuild” the Claiborne Corridor in New Orleans, which for over half a century has existed in the shadows of the elevated I-10 expressway. As a kid, she says, “I knew intuitively this was not right, and promised myself to work to change this situation.”

One of CNU’s Freeways Without Futures, the I-10 Claiborne Expressway slices through the neighborhood of Tremé (tre-MAY). Located next to the French Quarter, Tremé historically was the city’s main community of free people of color, and is renowned for its African-American and Creole-influenced food, music, and culture. Claiborne Avenue, which stretches for seven blocks through Tremé, was its main boulevard and commercial corridor, distinguished by a wide, tree-lined median park that served as the community’s main gathering place, including for Mardi Gras parades. Today, Mardi Gras revelers gather within sight of looming overpasses.

Construction on the Claiborne Expressway finished in 1968, around the time that a decades-long preservation battle resulted in the defeat of a proposed expressway along the Mississippi River in the French Quarter. The Claiborne Avenue community had little political clout. Hundreds of businesses, homes, and trees in the thriving corridor had been destroyed.

In 2012, Stelly returned to Tremé and her childhood home less than two blocks from the interstate after working for years in other cities, including with New Urbanist planners Andrés Duany and Elizabeth Plater-Zyberk. She began researching the history of the I-10 and became an advocate, like others before her, for taking down what many call “the monster.” Few thriving businesses line the corridor now, and the paving beneath the expressway is used as “a two-mile free parking lot,” Stelly says, with some areas occupied with drug sales, prostitution, and encampments for homeless people.

Demographic data point to impacts on the area’s population, racial composition, and economic level at least partially due to the arrival of the interstate. Over the past few decades, Tremé’s population has declined along with that of the city at large; the population of New Orleans shrank from 628,000 in 1960 to an estimated 391,000 by 2018. Between 2000 and 2017, the population of Tremé declined from 8,853 to 4,682, according to the Data Center, an independent nonprofit data analysis resource for Southeast Louisiana (The Data Center 2019). Both declines were partly the result of Hurricane Katrina, which caused significant flooding and damage in 2005. Tremé saw a post-Katrina influx of more affluent white residents, amplified by outside investors who renovated or built homes for short-term rentals, displacing long-term residents. In 2000, over 92 percent of households were black, and 57 percent lived below the poverty line; by 2017, 63 percent of households were black, 28 percent were white, and 39 percent of residents were living in poverty, compared to a citywide rate of 25 percent.

The notion of removing I-10 has been the subject of multiple studies, the first dating to the 1970s. In 2010, CNU’s Highways to Boulevards program brought planners to Tremé to create a vision for restoring the commercial corridor. A subsequent report and preliminary design advocated for the restoration of North Claiborne Avenue as a vibrant boulevard, with new street connections and multimodal infrastructure, a landscaped median park and grand traffic circle, and new homes and businesses (Smart Mobility and Waggonner & Ball 2010).

These planning efforts helped the city obtain a $2 million federal TIGER planning grant, which funded the Livable Claiborne Communities Study (Kittelson & Associates and Goody Clancy 2014). That study presented three options: maintain the expressway ($300 million for repair and maintenance over 20 years), remove ramps and develop street infrastructure in residential areas ($100 million to $452 million over the same time period), or remove the expressway entirely and develop a street-level urban boulevard, new street connections, and alternative transportation infrastructure ($1 billion to $4 billion). The third option would reclaim nearly 50 acres of land for open space and redevelopment.

While CNU’s vision of removing the highway and restoring the corridor “really resonates with people,” says Stelly, the city pursued another path. In 2017, city leaders partnered with the Foundation for Louisiana to launch an effort to develop the Claiborne Cultural Innovation District (CID) under I-10. With support from city, state, and regional agencies and the Greater New Orleans Funders Network, composed of 10 national and local foundations, a master plan for a 19-block innovation district was developed that would include micro-businesses, a marketplace, a youth activity area, performance space, and green infrastructure elements including bioswales, trees, and freeway drainage systems. The district would be phased in over 15 years, at a cost of $10 million to $45 million. Though some areas beneath the expressway have drawn artists, pop-up retail, and food vendors, revitalization has not been widespread or consistent, says Stelly, illustrating her point with a photo of an abandoned shipping-container kiosk that now provides a place for homeless people to gather.

The Alliance has objected to the plan and called for freeway removal, as well as for funds to improve the avenue’s existing building stock, for infill development on vacant land, and for restoration of the median as public open space. The group faces political opposition, however, from heavyhitters including the Port of New Orleans, which generates $100 million in revenue annually. In 2013, Port officials publicly supported the retention of I-10 as an important corridor between industrial real estate properties on the Inner Harbor and its riverfront facilities. The irony, says Stelly, is that “the avenue beneath the interstate is often empty while the interstate is backed up. People don’t think of other options.”

The Alliance has been gathering data to convince the community and city officials that the CNU vision will provide economic, social, and health benefits. The group commissioned a study by the Louisiana State University Health Sciences Center School of Public Health, located just south of Tremé, that analyzed decibel levels, air quality, and other indicators. The study found concerns including traffic-related air contaminants, lead in the soil, noise pollution, and fine-particulate emissions. It said vulnerable populations included children, seniors, pregnant women, those with compromised immune systems, and homeless populations living under I-10, and that policies encouraging use of the land beneath the interstate posed additional threats to health. The study also noted “the removal and paving over of historic green spaces along the corridor have exacerbated the impacts of local flooding, with consequences for water quality, ease of local transportation, [and] use of outdoor spaces.”

In summary, the LSU researchers noted that the interstate’s “physical division of previously connected neighborhoods and the removal of businesses along what used to be a commercial artery have fragmented the community socially, culturally, and economically. Today, poverty and crime are disproportionately experienced by residents of the Claiborne Corridor, and reliable access to jobs, housing, and transportation remains a challenge” (LSU 2019).

In January 2020, the Alliance launched a data-gathering “tactical urbanism” project on I-10 structural columns called “Paradise Lost, Paradise Found” to seek community responses to its vision for a restored Claiborne Avenue. It also presented its vision to the New Orleans City Council’s Transportation Committee.

“Very clear environmental racism led to the destruction of businesses and homes along that corridor,” notes Kristin Gisleson Palmer, the city council member who represents Tremé and chairs the Transportation Committee. As a city council member in 2010, Palmer advocated for taking down the expressway and wrote a grant that led to the Livable Claiborne Communities Study.

Given the increasing impacts of climate change, including storms that repeatedly flood Tremé and other parts of the city, she says, the city council has priorities other than removing the viaduct. Short-term, the city’s focus in the Claiborne Corridor should be on an incremental plan for new green infrastructure and housing, Palmer suggests. Bike and walking paths, alternative transportation, and flexible open space with trees and other stormwater management elements under and adjacent to the expressway would mitigate flood risks, enhance the corridor’s business environment, and still be useful if the expressway eventually were taken down.

Palmer still advocates for removal, as do most people in the community, she says, though some fear that taking it down will lead to further gentrification and displacement.

The Way Forward

In July 2019, the U.S. Senate’s Environment and Public Works Committee advanced the America’s Transportation Infrastructure Act of 2019, which includes funding for the study and removal of highways in cities. The five-year program would allocate grants of up to $2 million for planning, $15 million for technical assistance, and $5 million up to half the total cost of capital construction, with total federal assistance capped at 80 percent. Priority would be given to disadvantaged communities whose highway removal projects could be covered completely. Unlike past federal block grants, this funding is targeted specifically for removing highways, and focuses on economic development. Grants would be available to cities, states, metropolitan planning organizations, and, for the first time, community and nonprofit organizations.

To prepare for a potential infusion of federal highway removal funds, CNU is assembling a best practices manual and tool kit that could be adopted by municipalities. “Cities have been working from scratch,” says Larry Gould, a principal and transit planner with NelsonNygaard in New York City and a CNU board member. Decisions about highway removals are “context-sensitive,” he says, and determining factors include physical and policy contexts, as well as funding and community vision. The manual will likely include design standards, transportation network concepts, engineering specifications, and metrics to measure success.

Some planners have already been sharing lessons learned. In a webinar for the global Institute for Transportation and Development Policy on the unintended consequences and solutions for urban highways, Peter Park outlined several requirements for successful highway removal and redevelopment (ITDP 2019):

1. strong community support, leadership, and political will;
2. an urban vision for the city that is not dominated by automobiles and favors short trips by different modes, such as walking and biking, along routes that are part of the city fabric, like well-connected streets and multiuse path networks;
3. decisions driven by a long-term community investment strategy rather than by the short-term pressure of spending federal allocations;
4. control of land by local government and clear regulations, such as form-based codes that create walkable urban places and shape new development that supports priorities like affordable housing and job creation.

PolicyLink’s Schildt says public officials and staff should consider key questions: Has the city discussed highway removal with the neighborhoods affected before seeking funding or beginning planning? How will the city reduce the impacts of deconstruction? How will the city ensure that investments don’t signal to the private market that this is an up-and-coming neighborhood, which could catalyze higher land costs, rent increases, and destabilization? What kinds of affordable housing, tenant protections, and job-generation policies and programs are in place? Be transparent about the realities on the ground and present them to the community early in the planning process, says Schildt. “If you receive a $2 million grant for planning a highway teardown that took 10 years to get, but the community doesn’t want to remove the highway, are you willing to reject it and start over with a planning process that identifies and responds to what the community wants?”

As urban highway removal becomes a viable option, the costs and benefits are increasingly clear. New Orleans City Council member Palmer notes the city now has “concrete examples of other cities that have taken down expressways” resulting in success and economic development. “The reality is that something has to be done with the expressway, and at some point the feds are going to have to reconstruct it or take it down,” she says. “Taking it down is expensive, but reconstructing it could cost even more.”

Kathleen McCormick, principal of Fountainhead Communications in Boulder, Colorado, writes frequently about healthy, sustainable, and resilient communities. As a board member for CNU Colorado in 2012–2014, she advocated for removing I-70 through Denver.

Photograph: Milwaukee tore down the 0.8-mile Park East Freeway spur, replacing it with McKinley Boulevard and freeing up 24 acres of land for redevelopment. Credit: Courtesy of Congress for the New Urbanism.

References

City of Minneapolis. 2019. “Freeway Remediation Policy.” Minneapolis 2040 (website). https://minneapolis2040.com/policies/freeway-remediation.

CNU (Congress for the New Urbanism). 2019. Freeways Without Futures. Washington, DC: CNU. https://www.cnu.org/highways-boulevards/freeways-without-futures/2019.

CNU (Congress for the New Urbanism), Maryland Department of Planning, and Smart Growth Network. 2020. “American Highways Are Being Removed. What’s Next?” Webinar. February 4. https://smartgrowth.org/american-highways-are-being-removed-whats-next.

ITDP (Institute for Transportation and Development Policy). 2019. “Urban Highways: Unintended Consequences and Possible Solutions.” Webinar. December 16. https://www.itdp.org/event/urban-highways/.

ITDP (Institute of Transportation and Development Policy) and EMBARQ. 2012. The Life and Death of Urban Highways. New York, NY: ITDP (March). https://www.itdp.org/2012/03/13/the-life-and-death-of-urban-highways/.

Kittelson & Associates and Goody Clancy. 2014. “Livable Claiborne Communities Final Report.” https://s3.amazonaws.com/networkneworleans/9-LCC-Study-Final-Report-web.pdf.

LSU (Louisiana State University Health-New Orleans School of Public Health). 2019. “Traffic-Related Pollutants and Human Health Within the I-10 Claiborne Corridor, New Orleans, LA: Land Use Implications.” April 4. https://www.cnu.org/sites/default/files/Claiborne%20Corridor%20Report_KATNER_05042019.pdf.

Plyer, Allison, and Lamar Gardere. 2018. “The New Orleans Prosperity Index: Tricentennial Edition: Measuring New Orleans’ Progress toward Prosperity.” New Orleans, LA: The Data Center (April). https://s3.amazonaws.com/gnocdc/reports/ProsperityIndex.pdf.

Smart Mobility and Waggonner & Ball. 2010. “Restoring Claiborne Avenue: Alternatives for the Future of Claiborne Avenue.” July. https://www.cnu.org/sites/default/files/Claiborne_Alternatives_071510.pdf.

The Data Center. 2019. “Tremé/Lafitte Statistical Area.” Data Resources (website). Last updated April 19, 2019. https://www.datacenterresearch.org/data-resources/neighborhood-data/district-4/treme-lafitte/.

EPA (U.S. Environmental Protection Agency). 2014. “Near Roadway Air Pollution and Health: Frequently Asked Questions.” Washington, DC: U.S. Environmental Protection Agency, Office of Transportation and Air Quality (August). https://www.epa.gov/sites/production/files/2015-11/documents/420f14044_0.pdf.

The rhythmic calls to prayer could be heard throughout the days of the United Nations global cities summit, the World Urban Forum 10, in Abu Dhabi earlier this month—a constant reminder of the vast cultural diversity that is threaded through worldwide efforts to improve conditions in fast-growing metropolitan regions.

It was the first time the biennial conference was held in the Middle East, in some ways a counterintuitive place to talk about sustainability, in a part of the world better known for producing and consuming carbon-emitting fossil fuels. Yet some 13,000 delegates, non-governmental organizations, and practitioners coalesced under the stated theme of fostering innovation and respecting local culture—the suggestion being that good ideas for better functioning cities are desperately needed and welcome wherever they come from.

The summit “was about recognizing that many of our major social, political, and ecological issues are driven by competing and oftentimes irreconcilable demands for land and natural resources,” said Enrique Silva, director of international initiatives at the Lincoln Institute. “We talked openly about creative ways to manage those competing demands, especially through the use of land-based financing tools that try distribute the burdens and opportunities of urban development more equitably.”

During the six-day conference, representatives of the Lincoln Institute and its partners promoted new ways of financing the critical infrastructure needed to improve quality of life and provide decent housing for the estimated four billion people living in cities today. They shared the experiences of several places that have tried different versions of one major financing innovation, land value capture (also known as land value return), from São Paulo, Brazil, to Colombia, India, Europe, Japan, and beyond. The question of resources and investment is paramount as the world adds the equivalent of a city the size of Madrid each month.

The organizing agency for the summit, UN-Habitat, vowed in the concluding declared actions to accelerate implementation of the Sustainable Development Goals, among other global frameworks guiding more sustainable and inclusive cities worldwide.

In Episode 10 of the Land Matters podcast, a veteran of the World Urban Forum, architect and urban planner Claudio Acioly—who led a popular training session on affordable housing and addressing the rampant challenge of informal settlement or slums, along with senior fellow Martim Smolka and researcher Cynthia Goytia—helped pull together the different threads of the conference. The interview was recorded live at the Abu Dhabi National Exhibition Centre.

You can listen to the show and subscribe to Land Matters on Apple Podcasts, Google Play, Spotify, Stitcher, or wherever you listen to podcasts.
 

Further Reading

Sustainable Urbanization: Lincoln Institute to Share Land Use Innovations at World Urban Forum 10, Land Lines
What Abu Dhabi’s Future Looks Like Now, CityLab
Land Matters Podcast: In Praise of Global Agreements, Land Lines

Anthony Flint is senior fellow in the Office of the President at the Lincoln Institute of Land Policy.

Photograph: Anthony Flint talks with architect and urban planner Claudio Acioly at the Lincoln Institute booth at World Urban Forum 10. Credit: Adrienne Acioly.

Por lo general, los proyectos de desarrollo de 5 hectáreas no tienden a llamar la atención nacional ni internacional. Pero en el caso de Quayside, un lote junto al lago Ontario, en Toronto, esto fue diferente. Hace dos años, Waterfront Toronto (la entidad gubernamental que supervisa el redesarrollo y la reconfiguración de una franja más amplia de propiedades junto al río Don que incluye a Quayside) incorporó a Sidewalk Labs como socio privado. Sidewalk es subsidiaria de Alphabet, empresa matriz de Google, y prometió invertir US$ 50 millones en el emprendimiento. La empresa parecía ideal para ayudar a hacer de Quayside un prototipo de vecindario de “ciudad inteligente”, y elaboró planes ambiciosos.

También causó bastante controversia, y por momentos pareció que la sociedad misma terminaría por implosionar. Al momento de esta publicación, esta amenaza parece haber desaparecido, al menos por un tiempo. Toda la fricción tuvo un resultado inesperado: Quayside terminaría siendo un prototipo mucho más valioso para la planificación de ciudades inteligentes de lo que se había pensado.

Esto no se debe a lo que se construyó (que, a la fecha, es nada), sino más bien a la manera en que el camino escabroso ha aclarado los problemas centrales de las ciudades inteligentes, que se deben resolver antes de que se pueda construir, no solo en Toronto, sino en cualquier zona urbana. Si bien es difícil encontrar un proyecto de ciudad inteligente que sea tan cabal como pretende ser Quayside, se están desarrollando muchos a escala más limitada, desde el “corredor de ciudad inteligente” de Kansas City, centrado en una línea de tranvía de tres kilómetros, hasta el programa LinkNYC (también de Sidewalk Labs), que reemplaza los teléfonos públicos de la ciudad de Nueva York por puestos estrechos habilitados para wifi.

Probablemente, el mayor problema que se debe solucionar es la privacidad. Esto puede resultar intuitivo, e incluso Sidewalk Labs declaró en la propuesta inicial estar al tanto y ser consciente de las preocupaciones acerca de la privacidad. Dicha propuesta incluyó muchas ideas de tecnología avanzada que se esperarían de una entidad conectada con Google, desde bicisendas con calefacción hasta robots autónomos para entregas. Muchos de los elementos que se propusieron dependían de que unos sofisticados sensores recopilaran datos y gestionaran la eficiencia para todo, desde la recolección de basura hasta el tráfico y la iluminación.

Si bien la propuesta de Sidewalk tenía en cuenta la privacidad, aparentemente la empresa recibió con sorpresa las críticas de que demasiada discreción quedaba en manos de proveedores tecnológicos privados. Sin embargo, alguien no se sorprendió: Ann Cavoukian, ex comisionada de privacidad en Ontario, prominente defensora de la privacidad que Sidewalk había incorporado al comité asesor, pero que renunció de inmediato.

Hoy, Cavoukian es directora ejecutiva de la consultora Global Privacy & Security by Design Centre, especialista en privacidad, y explica que reconoce el valor potencial de recolectar datos para dar forma a un vecindario o una ciudad. Pero, en esencia, cree que, en el contexto de la ciudad inteligente, garantizar la privacidad es una decisión a nivel de planificación que es mejor dejar para el sector público. “La tecnología, los sensores, siempre estarán encendidos”, dice. “No hay una instancia en que las personas puedan dar o no dar su consentimiento. No tienen opción”.

Defiende específicamente lo que denomina estrategia de “privacidad por diseño”, que “limpia” los datos cuando se los recopila. Por ejemplo, las cámaras o los sensores que recogen datos de tráfico también podrían detectar números de matrícula. Si se hiciera como indican Cavoukian y otros defensores de la privacidad, sencillamente no se recolectaría ese nivel de datos personales. “Se sigue obteniendo el valor que dejan los datos [totales]”, dice. “Pero no corres riesgos de privacidad porque los datos se desidentificaron”. La esencia de la privacidad por diseño es que prioriza el interés público por sobre el uso privado de datos; Cavoukian señaló como modelo el Reglamento General de Protección de Datos de la Unión Europea, que protege estrictamente la privacidad de los individuos y, desde que se implementó en 2018, ha obligado incluso a las empresas tecnológicas más grandes a realizar ajustes.

Sidewalk Labs propuso recolectar grandes paquetes de datos en una especie de “custodia”, y alentar a los proveedores privados a anonimizar los datos. Para los críticos como Cavoukian, esto postergó las decisiones sobre privacidad hasta un punto tardío en el proceso: luego de planificar e implementar; más que un punto de partida, son una acotación. Según una encuesta, el 60 por ciento de los residentes de Toronto que conocían el plan no confiaban en la recolección de datos de Sidewalk. Ambas partes siguen ultimando detalles, pero por ahora hemos acordado que los datos recogidos por sensores se tratarán como un activo público, y no privado (Sidewalk Labs no respondió al pedido de entrevista).

La propuesta de Toronto fue controversial por otros motivos. Destaca el hecho de que buscó supervisar mucho más que el terreno original de 5 hectáreas, y tentó con la posibilidad de ubicar una sede central canadiense de Google en la costanera de la ciudad, como parte de una estrategia que otorgaría a Sidewalk laxitud sobre 77 hectáreas de propiedades con potencialidad lucrativa. Esta propuesta se rechazó, pero incentivó un debate útil acerca de las ciudades inteligentes y la igualdad.

Jennifer Clark, profesora y jefa de la Sección de Planificación Regional y de Ciudades en la Escuela de Arquitectura Knowlton, Facultad de Ingeniería de la Universidad Estatal de Ohio, estudió las labores de ciudades inteligentes en todo el mundo. Es autora de Uneven Innovation: The Work of Smart Cities (Innovación despareja: el trabajo de las ciudades inteligentes), que publicó Columbia University Press en febrero de 2020. Ella explica que las empresas tecnológicas y las entidades gubernamentales o de planificación llegan a estas colaboraciones con perspectivas diferentes. Dice que las empresas como Sidewalk Labs, que se dedican a las nuevas tecnologías en la ciudad, “vienen de una orientación particular de pensar quién es el ‘usuario’. Piensan mucho a partir de un modelo de consumidor, y, en esencia, los usuarios y los consumidores son lo mismo. En las ciudades, los planificadores no piensan así. Los usuarios son ciudadanos”.

Del mismo modo, las empresas que diseñan tecnología pensada para hacer que una ciudad sea “inteligente” buscan un modelo de ingresos que no solo financie un proyecto determinado, sino que termine por demostrar que es rentable; esto orienta la naturaleza de sus productos y servicios prototípicos, que, con el tiempo, se podrían aplicar en otras partes. Clark destaca que un elemento poco debatido en el fenómeno de las ciudades inteligentes es la “implementación despareja”. Se espera que Quayside y el redesarrollo más amplio de la costanera donde se encuentra generen como resultado propiedades de alto valor, que utilice y frecuente un sector demográfico atractivo para las empresas.

“Se presupone que, si se hacen estos distritos de desarrollo urbano, se experimenta con el modelo, se logra un buen modelo, y luego se lo implementa de forma extensiva, entonces hay igualdad”, dice Clark. Pero en la práctica, suele “no haber un camino para eso”. Sean cuales sean las innovaciones que surgen, tienden a repetirse en contextos demográficos similares.

Lo que suele subyacer a esta dinámica es una especie de desequilibrio de poder. La parte privada de una sociedad de desarrollo suele estar muy bien financiada y tener la posibilidad de ofrecer incentivos económicos y, por lo tanto, básicamente, establecer los términos; la parte pública puede tener menos recursos y ser menos sofisticada en la evaluación o implementación total de la tecnología de vanguardia. Pero Clark observa que, en este caso, la historia de Quayside (que menciona en su libro) podría ser un tanto distinta.

“Toronto tiene antecedentes de organización y desarrollo comunitarios”, destaca. “Y allí las organizaciones comunitarias poseen un conocimiento complejo de las prácticas de recolección de datos que se propusieron”. Así, puede que el retroceso en la privacidad y el modo en que se resuelva sean la verdadera ventaja duradera, en particular si se resuelve de un modo que los demás puedan emular.

En esencia, el resultado que quiere Cavoukian es un modelo replicable, que ofrezca pautas para la tecnología y las reglas que esta debe acatar. Ahora está trabajando con Waterfront Toronto, y guarda la esperanza explícita de que Quayside (ya sea con Sidewalk Labs u otros socios al mando) se pueda convertir en una réplica de las versiones de ciudad inteligente orientadas a la vigilancia que están tomando forma en zonas urbanas con tecnología avanzada, desde Shanghái hasta Dubai.

“Queremos ser los primeros en mostrar cómo se puede hacer y ofrecerlo como modelo”, dice. “Queremos una ciudad inteligente con privacidad”.

Rob Walker es periodista; escribe sobre diseño, tecnología y otros temas. Su libro The Art of Noticing (El arte de darse cuenta) se publicó en mayo de 2019.

Imagen: Renderizado de sendero peatonal interior en Quayside, un desarrollo de ciudad inteligente plani cado en la ribera de Toronto. Crédito: Picture Plane para Heatherwick Studio para Sidewalk Labs.

Al igual que muchas ciudades costeras, Miami se enfrenta a un futuro climático que ya llegó. Incluso sin una tormenta importante, el agua de mar ha estado llegando a las calles y ha subido por el drenaje de las bañeras, un presagio de lo que vendrá cuando el aumento proyectado de medio metro del nivel del mar invada la tierra baja y porosa del sur de Florida, hacia mediados del siglo.

Esta amenaza no se está ignorando. Los planificadores y dirigentes políticos de la región metropolitana, basados en gran parte en la experiencia de lidiar con los infames huracanes de la zona, tienen una buena idea de qué hace falta para generar resiliencia: una combinación de barreras duras e infraestructura verde, que incluye la restauración de sistemas naturales para absorber y distribuir las inundaciones.

Hace dos años, los votantes aprobaron un bono Miami Forever de US$ 400 millones para ayudar a pagar un “futuro más fuerte y resiliente”; el dinero se distribuirá en cinco categorías: prevención de inundaciones, parques, vías, seguridad pública y viviendas asequibles. Se ha dedicado un énfasis particular a la protección de los vecindarios de ingresos más bajos, además de la de las legendarias propiedades de lujo frente a la playa. Esa yuxtaposición (por ejemplo, entre Little Havana, tierra adentro, y las elegantes torres de condominios de Brickell Bay Drive) ha despertado la consideración de cómo pueden aumentar los fondos quienes más pueden costearlo.

En Brickell Bay Drive, que se inunda de forma rutinaria, un rediseño propuesto de parque y rompeolas que incorpora un espacio verde y saneamiento de agua pluvial (con un costo estimado de hasta US$ 35 millones) ayudará a alejar el agua de algunas de las torres residenciales más distintivas de la ciudad. Pronto, el perfil de la ciudad incluirá dos torres de 305 metros que serán las más altas de la Costa Este al sur de Nueva York, que se lograron gracias a cambios en las restricciones de altura. Dado que estos desarrollos inmobiliarios privados tan exitosos se convierten en los principales beneficiaros de la infraestructura de resiliencia financiada por los contribuyentes, los funcionarios están evaluando cómo el sector privado podría cumplir un papel más importante para financiar el plan ecológico.

Jane Gilbert, directora general de la Oficina de Resiliencia y Sustentabilidad de Miami, dice que, cuando se trata de pagar la resiliencia, se consideran todas las opciones, incluida la captura de valor territorial, conocida como devolución de valor territorial, un mecanismo de financiación que recupera una parte de las inversiones financiadas por contribuyentes asociadas con los aumentos en valor territorial. Cada vez más evidencia indica una relación nítida entre la infraestructura verde y el aumento de valor de las propiedades; y, de hecho, la infraestructura de resiliencia no solo mejorará el valor de las propiedades, como lo demostraron los parques o las estaciones de tránsito. Lo más importante es que permitirá que los desarrollos privados sigan existiendo.

“¿Podemos hacer captura de valor para propiedades que están apenas fuera del parque [propuesto]? Tal vez”, dijo Gilbert. “Vamos a considerar todos los medios de financiación que podamos”.

Además de inspirar nuevos paradigmas en seguros, economía del hogar, agricultura, transporte y tantos sectores más, el cambio climático también obliga a las ciudades a revisar la relación fundamental entre la infraestructura que ofrece el gobierno y los bienes inmuebles que protege. La magnitud de la tarea (se estima que las comunidades del mundo gastan unos US$ 25.000 millones al año en infraestructura verde) requiere buscar financiación adicional.

La única opción es invertir

La relación entre infraestructura ofrecida por el gobierno y el sector privado viene de larga data. Propietarios, comercio e industria han gozado de la mayoría de los beneficios de canales, vías de tren, puentes y túneles, vías y muchas otras instalaciones desde que la república empezó a invertir en infraestructura de forma significativa. Las inversiones en infraestructura también se dispararon en momentos clave, cuando las ciudades se enfrentaron a problemas graves como enfermedades, superpoblación y congestión.

Hacia fines del s. XIX, las ciudades crecían rápido e intentaban acomodar la industria y una afluencia constante de inmigrantes. “Esta situación forzó la necesidad de invertir”, dijo Alex Krieger, profesor de diseño urbano de la Universidad de Harvard, director de arquitectura y planificación en NBBJ y autor de City on a Hill: Urban Idealism in America from the Puritans to the Present (Ciudad en la colina: idealismo urbano en Estados Unidos, desde los puritanos hasta el presente, Belknap Press 2019).

“Boston tuvo que construir un sistema de subterráneos porque se enfrentaba a una congestión total, estiércol de caballo en las calles y una ciudad con tamaño duplicado”, dijo. Lo mismo ocurría con proyectos locales que, hoy, la mayoría de los residentes consideran parte del paisaje, como la represa del río Charles; el rellenado de Back Bay, que es un ajetreado distrito residencial y comercial; y la creación del Collar Esmeralda de Frederick Law Olmsted, diseñado principalmente como sistema de saneamiento y control de inundaciones, además de ser un parque. “Lo que se temía era que las cosas terminaran siendo disfuncionales e incontrolables”, dijo Krieger. “Todo estaba más cerca del punto de ebullición, y no había más opción que invertir”.

Hoy, las ciudades están en un momento similar, reconocen cada vez más los estragos que está causando el cambio climático. Tal como el llenado de marismas permitió que existiera Back Bay, la infraestructura de resiliencia es la clave para el futuro del desarrollo urbano, y se puede decir que tiene un papel propicio aun más importante a medida que aumentan los riesgos climáticos.

La crisis actual no carece de soluciones. Muchos de los sistemas y enfoques para lidiar con el aumento del nivel del mar y las marejadas están a la mano, indica Billy Fleming, director del Centro McHarg de la Universidad de Pensilvania, y uno de los editores del nuevo libro del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo Design with Nature Now (Steiner et al. 2019). Fleming ayudó a mejorar los 25 proyectos de infraestructura verde e hídrica presentados en el libro, que honra la doctrina de diseño ecológico del arquitecto paisajista pionero Ian McHarg (ver página 47).

Algunas de las intervenciones presentadas en el libro son un basural de Nueva York convertido en parque, un humedal en China construido para filtrar la contaminación de una ciudad planificada de 50.000 personas y una propuesta para construir relieves en la costa de Norfolk, Virginia que podrían absorber agua pluvial y mareas. El concepto fundamental detrás de este enfoque hacia la resiliencia, cultivado en particular por los holandeses a lo largo de los siglos, es combinar acequias, terraplenes, barreras y esclusas (la infraestructura “dura” o “gris” diseñada para mantener el agua a raya) con sistemas “blandos” que replican la naturaleza y dejan entrar el agua, para que se absorba y se distribuya.

Los proyectos del libro y otros parecidos reflejan innovación, experimentación y algunas pruebas y errores en diseño, y pueden servir de prototipos para distintas condiciones urbanas, dice Fleming. Pero además de los compromisos municipales, necesitan un marco organizativo más elevado para que se puedan escalar e implementar sistemas de infraestructura verde exitosos, a la par de prepararse para la guerra, construir un sistema interestatal de autopistas y llevar al hombre a la luna.

“Se trata de un problema nacional que necesita movilización a escala nacional”, dijo. Dice que los organismos federales, como el Cuerpo de Ingenieros del Ejército, deberán organizarse para administrar y financiar las mejores soluciones de adaptación al clima.

Siempre hay más para innovar, al igual que la NASA mejoró continuamente el diseño de sus cohetes. Pero las soluciones básicas de ingeniería, sugiere Fleming, ya están listas para implementarse. Para extender la metáfora, las soluciones de infraestructura verde son como los portaaviones y los bombarderos que se necesitaron en la Segunda Guerra Mundial: se demostró que podían cumplir bien su función, y fue sencillamente necesario construirlos e implementarlos. El asunto de la financiación estuvo sobreentendido en el caso de prepararse para la guerra, pero aun no se resolvió en el caso de la lucha contra el cambio climático.

“Si mañana decidimos que este es un problema tan real como fue el cólera en la década de 1870, encontraríamos el dinero”, dijo Krieger, de Harvard. “Solo se obtendrá consenso cuando se comprenda de forma colectiva que hay una crisis”.

Un enfoque con múltiples beneficios

El medio tradicional para financiar infraestructura se centra en préstamos a nivel federal, estatal y local. Dado que en general los fondos federales disminuyeron, algunas ciudades exploraron nuevos mecanismos de bonos que aclaran cómo las inversiones y la sustentabilidad pagarán dividendos en el futuro. En Washington, DC, un programa de bonos verdes ofrece capital para vías fluviales y gestión de agua pluvial y cloacas, según el rendimiento mensurable de dichas labores. La emisión inaugural de 2014, de US$ 350 millones, fue el primer bono municipal de un siglo en el país (dura 100 años), y se hizo conocido por su estabilidad y el gran rendimiento.

La lógica de ese enfoque es inherente al Bono de Impacto Ambiental, que, según la empresa financiera Quantified Ventures, ofrece anticipo de capital de inversionistas privados para proyectos ambientales, ya sea para hacer un piloto de un nuevo enfoque cuyo desempeño se considera incierto o para escalar una solución probada en un programa piloto. 

Si bien los inversionistas más cautelosos consideran a la infraestructura verde como nueva y no demostrada, en realidad tiene un poder extraordinario. “La infraestructura verde ofrece múltiples beneficios a la sociedad, entre ellos resultados ambientales, económicos y sanitarios”, dice Eric Letsinger, fundador de Quantified Ventures, que se centra en proyectos con impacto social y ambiental positivo.

Las prácticas de infraestructura verde pueden dar resultados positivos en salud, por ejemplo, que resultan en reducción de costos en sistemas y planes locales de salud. Letsinger dijo que al involucrar a otros sectores para pagar la resiliencia se podría abordar el problema de los “bolsillos incorrectos” (el escenario económico por el cual una entidad costea una inversión que genera beneficios para otras) que “históricamente evitó que los beneficiarios económicos de la infraestructura verde, como los socios de salud, pagaran su parte de los costos de implementación”.

De modo similar, algunos de los que más se benefician a nivel económico son los dueños privados del suelo y las propiedades. Un informe de 2017 publicado por Urban Land Institute cuantificó cómo los mecanismos de gestión hídrica que usan infraestructura verde pueden crear valor para proyectos inmobiliarios al mejorar la eficiencia operativa, además de funcionar como servicio atractivo. Una de las moralejas esenciales era que los sistemas de resiliencia natural pueden aumentar la viabilidad económica (Burgess 2017).

“Encontramos muchos ejemplos de incorporación consciente de infraestructura verde que llevó a aumentar el valor de las propiedades”, dijo Katharine Burgess, vicepresidenta del programa de Resiliencia Urbana de ULI. Dijo que la infraestructura verde se puede amortizar en términos de ahorros en costos operativos. Se puede integrar en el diseño y la creación de entornos, aportar servicios y valor de mercado, y puede terminar siendo un beneficio complementario de liberar terrenos desarrollables para aumentar el rendimiento.

De hecho, una nueva matriz de evaluación de riesgos y debida diligencia en bienes inmuebles se centra en el cambio climático. Otra encuesta de ULI para inversionistas y desarrolladores concluyó que los factores como el riesgo climático y la vulnerabilidad a inundaciones cobraron cada vez más importancia entre quienes consideran desarrollar, adquirir o invertir en propiedades (Burgess y Rapoport 2019). “Definitivamente, está cambiando el aire”, dijo Burgess.

Para la comunidad de desarrolladores, la conclusión parece ser lo que por intuición se comprende a gran escala: los terrenos más altos y protegidos son más valiosos.

“A fin de cuentas, no se trata de códigos de edificación, seguros ni tecnología; se trata del uso del suelo”, y los riesgos, choques y estrés relacionados con la utilidad del suelo, dijo Jesse Keenan, de la Universidad de Harvard. Él dirigió una investigación que demuestra que las propiedades más bajas de la zona de Miami están mucho menos valoradas que los lugares altos y secos (Keenan 2018).

Keenan acuñó el término “aburguesamiento climático” para describir cómo los vecindarios tierra adentro, como Little Haiti, de pronto son más buscados. Ante la ausencia de infraestructura de resiliencia que proteja contra la subida del mar, el suelo que es más alto que el promedio de Miami, de dos metros sobre el nivel del mar, es un refugio.

Colaboración pública y privada 

¿Hay una forma de cuantificar los beneficios de la infraestructura verde para extender la responsabilidad de pagarla? Miami no es la única ciudad que está considerando mucho el concepto. En Boston, los planificadores encargaron un estudio en una sección de la costanera de East Boston que incluye el “potencial de captura de valor de nuevos desarrollos en la costanera para financiar infraestructura de resiliencia basada en usos existentes y potenciales a futuro” (BPDA 2018).

La zona de estudio incluye una franja larga de terrenos desarrollables que se rezonificará del uso industrial y marítimo, dando paso a desarrollos de uso mixto con mayor altura y densidad; pero eso también corta directamente camino a las futuras inundaciones anticipadas. “Es un debate de igualdad . . . [la potencialidad de] que los desarrolladores ayuden a pagar la infraestructura que los proteja no solo a ellos, sino [que proteja] también tierra adentro”, dijo Richard McGuinness, director adjunto de cambio climático y planificación ambiental en la Agencia de Planificación y Desarrollo de Boston.

En la sede central de Gillette, junto al canal Fort Point, en Boston, se está desplegando una versión más modesta de colaboración pública y privada: la empresa se prepara para otorgar el derecho de paso y hacer una barrera contra inundaciones que financiará la Agencia Federal para el Manejo de Emergencias. Los costos del proyecto se cubrirán con fondos del presupuesto de capital de la ciudad asignados a la resiliencia. En el fondo, el gesto de la empresa es un acto de supervivencia (la fábrica de rasuradoras está junto al agua), pero los funcionarios de la ciudad se sienten alentados por el reconocimiento de que para construir resiliencia las empresas y el gobierno deben trabajar en sintonía.

Otras regiones metropolitanas de Estados Unidos también exploran cómo la infraestructura verde genera valor, y están aprovechando ese poder con creatividad. En Pittsburgh, se asignó una parte de unos 10.000 lotes vacíos y evasores para hacer renovaciones ecológicas (granjas urbanas, jardines comunitarios, parques pequeños y proyectos similares) que se podrían financiar mediante transferencia de derechos de desarrollo. El enfoque garantiza que las parcelas no se quiten de la nómina impositiva porque los derechos de desarrollo se usarán en otras zonas planificadas para redesarrollo de terrenos vacíos. Al mismo tiempo, los parques y jardines comunitarios aumentarán los valores de propiedad en zonas que antes estaban deterioradas, dijo Roy Kraynyk, vicepresidente de Allegheny Land Trust (Kraynyk 2017).

Mientras tanto, en Sudamérica las investigaciones sugieren que los mecanismos bien establecidos de captura de valor territorial en Colombia (que se usan desde hace mucho para respaldar proyectos de infraestructura más tradicional relacionados con viviendas y tránsito) se podrían llegar a usar para la resiliencia. Un equipo de investigadores dirigido por Stelios Grafakos, economista principal en Global Green Growth Institute, evaluó el impacto de la infraestructura verde en el valor del suelo en el proyecto junto a un río en Santiago de Cali, Colombia, conocido como CAU Cañaveralejo (Grafakos 2019).

El modelo hedonista de precios que desarrolló el equipo, con la ayuda de análisis de GIS, “demuestra cuantitativamente un aumento útil en el valor del suelo, atribuible a las inversiones de capital en resiliencia y reducción de riesgos. . . . Los aumentos del valor territorial se pueden atribuir a las inversiones en medidas de resiliencia, como la implementación de sistemas urbanos sustentables de drenaje, corredores verdes para gestionar inundaciones, restauración de terrenos anegables naturales y espacios públicos multifunción para recreación y gestión de agua pluvial” (Figura 1).

Calcular el valor de la infraestructura verde

La infraestructura verde es, en esencia, una herramienta para gestionar el agua pluvial; también “crea servicios que pueden elevar el valor de las propiedades y ofrecer beneficios a la salud”, dijo Robin Hacke, directora ejecutiva del Centro para la Inversión Comunitaria (CCI, por sus siglas en inglés) del Instituto Lincoln. El CCI trabaja con ciudades como Miami, Milwaukee y Seattle para identificar y obtener financiación para proyectos de resiliencia, como infraestructura verde y viviendas asequibles. Hacke dijo que la captura de valor territorial es un “enfoque alentador” que se está incluyendo en las conversaciones. Es probable que dichos debates ganen impulso, dado que cada vez más investigaciones indican que la infraestructura verde aumenta el valor:

• “En Boston, el complejo 1330 Boylston . . . vio aumentos de alquiler de US$ 300 a US$ 500 al menos para unidades con vistas a un techo verde de US$ 112.500; y pronto ganaron unos US$ 120.000 al año” (Burgess 2017).
• “Los entornos ecológicos de alta calidad pueden ayudar a . . . estimular los alquileres hasta un 20 por ciento” (UKGBC 2015).
• “. . . los valores de propiedad tasados en las propiedades industriales de Menomonee Valley fueron un 5,8 por ciento más altos de lo que habrían sido sin infraestructura verde” (Madison 2013).
• “Los estudios hedonistas demostraron que un riesgo inferior de inundaciones puede resultar en un aumento del 2 al 8 por ciento en el valor de las propiedades” (Clements 2013).

Con la aparición de estos datos, las ciudades que buscan la adquisición por parte de los desarrolladores podrían ver que tienen una base más sólida. Pero Hacke ofreció una advertencia: a medida que aumentan los valores, también aumenta el riesgo de desplazamiento. Dijo que las ciudades deben priorizar la asequibilidad e invertir en proyectos que “protejan la capacidad de la comunidad de quedarse en el lugar”.

En total, el proyecto produjo un aumento general de los valores de US$ 2,2 millones en 48 manzanas y 9 vecindarios: un incremento de alrededor del 7 por ciento. El trabajo, que aún está en curso, incluye plantaciones de árboles, y creación de espacios verdes, bicisendas y senderos peatonales.

Uno de los coautores del artículo lleva el concepto un poco más allá y sugiere que el beneficio más tangible de la infraestructura verde puede ser que protege contra las pérdidas. “En algunos aspectos, para financiar la adaptación a las condiciones climáticas mediante la captura de valor territorial se requiere invertir la premisa fundamental del concepto: más que crear valor, las inversiones en adaptación sirven para preservar el valor que, de otro modo, disminuiría o se pagaría”, dijo James Kostaras, miembro sénior del Instituto de Desarrollo Urbano Internacional.

Kostaras sugiere que, en ese marco, “un poco de incremento en el valor territorial que se conserva y se protege con las intervenciones de adaptación climática se moviliza como fuente de financiación para mitigar el impacto de las inundaciones y otros eventos ocasionados por el clima”.

Las propiedades de Miami que se inundan o están cerca de calles que se inundan ya perdieron US$ 125 millones desde 2005, según una investigación compilada en la iniciativa educativa en línea Flood IQ. Las futuras pérdidas se duplicarán fácilmente en los próximos 15 años, y esa proyección no incluye las propiedades nuevas que entren en riesgo desde hoy hasta 2033 (First Street).

Visto de otro modo, los nuevos desarrollos privados en cualquier zona vulnerable a los impactos del cambio climático crea una carga para el público, porque la gente y la propiedad necesitan protección. Como tales, los aportes del sector privado a la infraestructura verde son más parecidos a extracciones de desarrollador o tasas de impacto, que se han cobrado a los constructores de desarrollos suburbanos convencionales durante décadas para ayudar a pagar la extensión de servicios públicos a las áreas que antes no estaban desarrolladas.

Nuevas formas de pagar la innovación

Al reconsiderar la relación entre inversiones públicas y desarrollo privado, la infraestructura de resiliencia podría convertirse en el servicio de la ciudad más crítico, junto con protección policial o de bomberos o servicios de agua, cloaca y electricidad. Mantener el agua a raya ha adquirido importancia primordial. “Es algo prioritario”, dijo Enrique Silva, director de Iniciativas Internacionales e Institucionales del Instituto Lincoln.

Agregó que será complejo medir los beneficios de dichas estructuras. En la mayoría de los mecanismos de captura de valor territorial, el impacto de las inversiones públicas se mide de una manera más lineal; por ejemplo, el “estímulo” del valor territorial en un radio de un kilómetro de una nueva estación de tránsito. Con la infraestructura verde, el impacto en valor territorial se expande a un ecosistema más amplio, y podría producir variaciones importantes en términos de asignar obligaciones financieras. ¿Las propiedades más cercanas a la intervención son las que más se benefician? ¿O las que están a kilómetro y medio río abajo gozan de las protecciones en la misma medida? ¿O todo el suelo y las propiedades en un “distrito de resiliencia” especial se deberían tratar del mismo modo?

“Se podría argumentar que es menos complejo con una nueva línea de metro”, dijo Silva. Dijo que los gobiernos “deberán tomar esa decisión: definir la zona de influencia”.

Para otros, es una incógnita que los sistemas naturales sean un impulsor tan singular del aumento de valor de propiedades. David Martin, desarrollador de Miami, director de Terra Group, dijo que le gustaría ver una “fuente de financiación fija para infraestructuras que no dependan de fuerzas macroeconómicas que suben y bajan”. Según su opinión, la infraestructura de resiliencia es uno de varios factores que determinan el valor del suelo; otros son cosas como tasas bajas de interés o la calidad del sistema escolar local.

Dichas calibraciones son indicadores del arduo trabajo que nos espera, pero el ímpetu por encontrar nuevas formas de financiar la acción climática no mermará. “Las dificultades de invertir en infraestructura que encuentran los gobiernos locales son demasiado grandes para resolver con soluciones corrientes”, dijo Letsinger, de Quantified Ventures. “Deberán innovar para escalar esta montaña, y si pretendemos que innoven, entonces debemos proporcionarles nuevas formas de pagar la innovación”.

Letsinger y otros enfatizan tanto en la urgencia de construir resiliencia climática como en la disponibilidad en tiempo real de soluciones. “No debemos esperar”, dijo. “Ahora, las ciudades tienen las herramientas, los medios y el acceso a capital para avanzar con los proyectos de resiliencia que necesitan”.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y editor colaborador de Land Lines.

Fotografía: La costa de Miami es un área altamente desarrollada vulnerable a las inundaciones y al aumento del nivel del mar. Crédito: Gunther Hagleitner a través de Flickr CC BY 2.0.

Referencias

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Martin J. Walsh nació y creció en el barrio obrero de Dorchester, en Boston. En su segundo mandato como 54.º alcalde de Boston, se centra en escuelas, viviendas asequibles e inmigración, y muchos otros asuntos. También se convirtió en líder internacional de la respuesta al cambio climático y la construcción de resiliencia, al haber sido anfitrión de una importante cumbre climática en 2018 y formar una coalición de alcaldes dedicados a trabajar en energías renovables y otras estrategias. Juró lograr neutralidad en las emisiones de carbono en Boston para 2050 y lideró Imagine Boston 2030, el primer plan cabal de toda la ciudad en medio siglo, además de la iniciativa Resilient Boston Harbor. Se hizo un tiempo para hablar con Anthony Flint, miembro sénior, y reflexionar sobre su posición de alcalde en medio de la crisis climática actual.

Anthony Flint: Ha sido uno de los alcaldes más activos del país en el apremiante problema del cambio climático. Cuéntenos acerca de sus últimas labores para coordinar acciones. ¿Cómo se siente acerca de que todo este trabajo se haga a nivel local, sin una iniciativa federal?

Marty Walsh: Por primera vez, fuimos anfitriones de una cumbre climática, y trabajamos con alcaldes de todo el país. Fui electo copresidente de América del Norte de C40 [la red global de ciudades dedicadas a abordar el cambio climático], antes de que el presidente Trump se retirara del acuerdo climático de París. Trabajamos con el alcalde [Eric] Garcetti de Los Ángeles y otros para asegurarnos de que las ciudades renueven el compromiso con ese acuerdo. Este es un tema muy importante para el país y para Boston, y es muy importante contar con dedicación y liderazgo. Es una lástima que no hayamos contado con un socio [federal] en los últimos años. Pero seguiremos enfrentando las dificultades y seguiremos pensando en la próxima generación. Lo que deseo es que terminemos por tener un socio federal, y cuando llegue ese momento, no empezaremos de cero.

AF: Hablemos primero de la mitigación. ¿Cuáles son las formas más importantes en que las ciudades pueden ayudar a reducir las emisiones de carbono? ¿Deberían exigir modernizaciones en los edificios más antiguos, por ejemplo, para que sean más eficientes en el consumo de energía?

MW: Tenemos un programa llamado Renew Boston Trust, que identifica ahorros de energía en edificios que pertenecen a la ciudad. Es importante saber que comenzamos en nuestro propio patio trasero. Ahora hay 14 edificios que se están modernizando: bibliotecas, centros comunitarios, y estaciones de policía y bomberos. Segundo, estamos evaluando la posibilidad de electrificar algunos vehículos. La tercera parte es observar las modernizaciones y las nuevas construcciones, asegurarnos de que lo nuevo se construya bajo mayores estándares de rendimiento, con menos emisiones de carbono. A fin de cuentas, si pensamos en reducir las emisiones de carbono, se trata de 85.000 edificios en la ciudad . . . si queremos llegar a carbono cero para 2050, debemos modernizar esos edificios, los pequeños y los grandes. Y luego está el transporte: que el sistema de transporte sea más limpio y ecológico. Aunque tuviéramos una política nacional más fuerte, son las ciudades quienes al final deben ejecutar las reducciones.

AF: Aunque detuviéramos todas las emisiones de carbono mañana, el planeta aún debería gestionar un importante aumento del nivel del mar, inundaciones, clima volátil, incendios y más, debido a que las temperaturas aumentarán inexorablemente. ¿Cuáles son las labores más prometedoras aquí y en el país para construir resiliencia?

MW: Para Boston, las ciudades de la Costa Este y las propiedades frente al mar, el plan Resilient Boston Harbor establece algunas estrategias buenas. Tenemos 75 kilómetros de costa, y ríos que atraviesan y rodean la ciudad. Hemos observado lo que pasó con la supertormenta Sandy [el huracán en el Atlántico en 2012] y lo que ocurrió en Houston [por el huracán Harvey en 2017], en términos de proteger a la gente ante grandes inundaciones. Tenemos un plan grande para el puerto, pero hay otros vecindarios donde debemos asegurarnos de estar preparados. Estamos haciendo estudios de planificación en todas esas áreas [bajo la iniciativa Climate Ready Boston] para lidiar con el aumento del nivel del mar. Con el tiempo, será un plan ambiental.

Es un asunto de seguridad pública. Se trata de calidad de vida y del futuro de nuestra ciudad. En el pasado, los alcaldes se centraron en desarrollo económico, transporte y educación. Hoy, el cambio climático, la resiliencia y la preparación son parte de la conversación como no lo eran hace 25 años.

AF: En el Instituto Lincoln, estamos convencidos de que se debe con la naturaleza mediante a infraestructura verde e hídrica, y crear nuevas formas de pagarla. ¿También es fanático de este enfoque, desarrollado por los holandeses y otros?

MW: En realidad, Resilient Boston Harbor es un plan de infraestructura verde. Un proyecto que encara eso es Martin’s Park, que lleva el nombre de Martin Richard [la víctima más joven del bombardeo en la maratón de Boston de 2013]. Elevamos partes del parque para evitar que las inundaciones avancen, e instalamos mini pilas y mantos con vegetación reforzados con piedra para evitar la erosión de las mareas altas. Estamos analizando hacer algo parecido en todo el puerto interior. Gastaremos US$ 2 millones en Joe Moakley Park, que es el punto de acceso de las inundaciones a varios vecindarios . . . intentamos reducir todo lo posible los daños a propiedades y la manera en que las inundaciones alteran la vida de las personas. Los terraplenes y otras barreras pueden ayudar a mantener el agua a raya . . . pero hay oportunidades para dejarla pasar y que no se acumule, si ocurre una tormenta muy fuerte.

AF: Además de los nuevos impuestos que se propusieron, ¿apoyaría una disposición de captura de valor por la cual el sector privado contribuya más con este tipo de inversiones públicas masivas?

MW: Además de la inversión privada (necesitaremos más de ella), estamos trabajando con organizaciones filantrópicas para ver si más de ese dinero puede llegar a ese tipo de proyectos. En el presupuesto de este año, dedicamos un 10 por ciento de presupuesto capital a la resiliencia. También estamos pensando en tomar parte de la renta dedicada y llevarla a la resiliencia. Por ejemplo, aumentamos las multas y penalizaciones de estacionamiento. Eso volverá directamente al transporte y la resiliencia, como elevar las calles. Ese es un comienzo. Con el tiempo, dedicaremos más del proyecto a esto. Ojalá en algún momento invierta el gobierno federal. Ahora, están pagando millones y millones en asistencia ante catástrofes. En vez de presentarse luego de que ocurra el evento y la tragedia, yo espero que querrán hacer inversiones antes de tiempo.

AF: Según las proyecciones de que grandes franjas de Boston estarán bajo agua antes de que termine el siglo, ¿puede hacer una reflexión personal sobre esta amenaza a la ciudad que hoy lidera? ¿Cómo llamaría a un mayor apremio por abordar este problema?

MW: Ese es nuestro trabajo. Nuestro trabajo es gobernar en el presente, y gestionar todas las operaciones cotidianas, pero también es establecer las bases de lo que será nuestra ciudad en el futuro. La infraestructura que construyamos estará aquí en los próximos 50 a 60 años. El plan Resilient Boston Harbor está [diseñado] para lidiar con el aumento del nivel del mar en los próximos 40 o 50 años. Estamos construyendo todo eso con la expectativa de conservar y proteger a los residentes de la ciudad. Espero que, cuando ya no sea el alcalde, el siguiente venga y también quiera invertir. Este es el legado de la ciudad (no diría necesariamente que es el mío): mirar hacia atrás dentro de varios años, que los residentes recuerden el pasado y estén agradecidos por las inversiones y el tiempo que se tomaron los dirigentes en 2017, 2018 y 2019.

Creo que como país no estamos donde debemos estar. Los holandeses y otros países de Europa están adelantados. Entonces, estamos intentando alcanzarlos. Y no vamos a esperar a que la próxima generación intente resolver el problema.

Anthony Flint s miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo y editor colaborador de Land Lines.

Fotografía: El alcalde de Boston, Marty Walsh, habla en los premios anuales Greenovate, que reconocen a los líderes del clima y la sostenibilidad en la comunidad. Crédito: John Wilcox, cortesía de la Alcaldía de la Ciudad de Boston.