Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Diego Alfonso Erba es un profesor invitado del Lincoln Institute of Land Policy (Instituto Lincoln de Políticas de Suelo), con licencia de su cargo de profesor del Programa de Graduados de Geología de la Universidade do Vale do Río dos Sinos (UNISINOS) de Brasil. Se graduó de ingeniero agrimensor en la Universidad Nacional de Rosario, Argentina, y después obtuvo dos títulos de maestría en ciencias y enseñó en varias universidades de Brasil. Su experiencia profesional inicial fue en la regularización de los asentamientos informales de Santa Fe, Argentina, y encabezó el Departamento de Sistemas de Información Geológica (SIG) de una cooperativa agrícola del sur de Brasil. También obtuvo un doctorado en agrimensura de la Universidad Nacional de Catamarca, Argentina, e hizo investigaciones posdoctorales en SIG para cuerpos de agua en el Centro de Recursos Naturales de la Universidad Shiga de Otsu, Japón; y en SIG para aplicaciones urbanas en los Laboratorios Clark-IDRISI de la Universidad Clark de Worcester, Massachusetts.

Land Lines: ¿Qué es un catastro territorial?

Diego Erba: La institución del catastro territorial no existe en los Estados Unidos, por lo menos no de la misma forma que en muchos otros países del mundo. Si bien el término “catastro” tiene más de un significado, en general hay consenso de que proviene del griego catastichon, que se puede traducir como “una lista de parcelas tributarias”.

Este tipo de lista existe en los Estados Unidos, pero el perfil de las instituciones que manejan estos datos no es el mismo que en América Latina y muchos otros países europeos y africanos, donde el catastro territorial incluye datos económicos, geométricos y legales de las parcelas de tierra, además de datos sobre sus dueños u ocupantes. Las instituciones que manejan estos datos, con frecuencia también llamadas catastros territoriales, están estrechamente conectadas con los registros de títulos o los registros de propiedades, porque sus datos se complementan y garantizan el derecho a la tenencia de la tierra. Estas conexiones tradicionales reflejan la herencia catastral histórica de los sistemas legales romano y napoleónico.

Land Lines: ¿Por qué los administradores públicos urbanos necesitan saber sobre los catastros territoriales?

DE: El catastro y el registro de propiedades deberían estar conectados por razones legales − y además con fines prácticos − y hay muchos modelos que demuestran cómo los catastros podrían o deberían estar relacionados con las instituciones públicas. Desafortunadamente, en general los catastros de las distintas regiones están aislados o no están integrados, lo cual reduce mucho su utilidad potencial como herramienta para la planificación urbana y las políticas de suelo.

Por ejemplo, los asentamientos irregulares en general se construyen en áreas públicas o de protección ambiental, o incluso en parcelas privadas, y no pagan impuestos ni están inscritos en las bases de datos de los catastros territoriales. Estas áreas se representan en la cartografía catastral como “polígonos en blanco”, como si no existiera nada dentro de ellos. La paradoja es que en general se poseen datos e información cartográfica sobre estos asentamientos irregulares, pero la información se encuentra frecuentemente en instituciones que no están relacionadas con el catastro, y por lo tanto estos asentamientos no están oficialmente registrados.

Hay una percepción creciente de la importancia del catastro como sistema de información multifinalitario: que sirve no sólo a los sectores legales y financieros de una ciudad, sino también a todas las instituciones que conforman la “realidad urbana”, como las agencias de servicios públicos, las compañías de servicios públicos e incluso ciertos proveedores privados de servicios urbanos. No obstante, esta evolución hacia un concepto nuevo, y hacia sistemas de información urbana mejorados, no ha sido sencilla, y se ha topado con resistencias en los países en desarrollo.

Land Lines: ¿Por qué es tan difícil establecer y usar un catastro multifinalitario?

DE: La implementación de un catastro multifinalitario exige en general un mayor intercambio horizontal de información entre las instituciones gubernamentales. A menudo, también exige una modificación del marco legal y el establecimiento de relaciones más fluidas entre agentes públicos y privados, para poder compartir datos estandarizados y asegurar las inversiones constantes necesarias para mantener actualizadas las bases de datos y la cartografía.

Esto parece ser un proceso sencillo, pero en la práctica no lo es, porque muchos administradores todavía consideran que “esos datos son míos” y no están dispuestos a colaborar con otros. Al mismo tiempo, algunos administradores demasiado entusiastas, convencidos del valor potencial de un catastro multifinalitario, a veces se saltan etapas y pasan de un catastro tradicional a un modelo multifinalitario, sin prestar demasiada atención a la implementación efectiva de los intercambios de información.

Aun cuando operen en forma privada, los catastros territoriales se consideran como un servicio público, así que dependen del financiamiento público y de decisiones políticas para aprobar un nuevo sistema de valuación de la tierra o la cartografía. Al mismo tiempo, este tipo de servicio público no es visible y por lo tanto no es tan interesante para los políticos, que quieren demostrar sus logros por medio de proyectos más tangibles, como un puente o una escuela nueva.

La actualización de los datos catastrales afecta el valor de la tierra y consecuentemente el monto de los impuestos sobre la propiedad, un tema que no es popular con los votantes. No obstante, los administradores gubernamentales que desean mejorar el estado tributario de su jurisdicción pueden decidir al principio de su mandato que quieren actualizar el catastro para tratar de aumentar los ingresos provenientes de los impuestos sobre la propiedad. Esto tiene un impacto político significativo al comenzar su mandato, pero es posible que de allí en más no se alteren los datos del valor de la propiedad por muchos años, resultando cada vez menos precisos en comparación con su valor real de mercado. En muchas jurisdicciones latinoamericanas, la legislación impone la obligación de actualizar el catastro en forma periódica, aunque el nivel de cumplimiento no es homogéneo.

Otro error frecuente es considerar que la solución estriba en crear un sistema de información geográfica (SIG) para manejar los datos catastrales. En el caso ideal, nos gustaría ver sistemas integrados que usan bases de datos coordinadas y estandarizadas. Sin embargo, algunas municipalidades no tienen los recursos suficientes, y aquéllas que los tienen no cuentan con empleados con la preparación suficiente como para realizar la tarea. La noción de que se puede arribar a una manera única de implementar catastros no es realmente práctica en regiones donde las diferencias entre jurisdicciones son tan significativas. Yo siempre digo que el problema con las instituciones catastrales no es de recursos físicos ni de recursos de software, sino de recursos humanos. Aun cuando existan los recursos financieros, la falta de profesionales y técnicos capacitados presenta un obstáculo significativo.

Land Lines: En este contexto, ¿es posible considerar un catastro multifinalitario para América Latina?

DE: Es posible, pero el concepto es todavía nuevo y no se comprende por completo. Hay muchos buenos catastros en América Latina, por ejemplo en algunas municipalidades de Colombia y Brasil y en algunos estados de México y Argentina. En algunas jurisdicciones, la fusión de catastros territoriales con instituciones públicas y sistemas geotecnológicos genera institutos catastrales que están mejor estructurados en términos de presupuesto y personal técnico, y por lo tanto pueden identificar mejor los asentamientos ilegales y controlar el aumento del valor de la tierra usando herramientas modernas.

No obstante, desde mi punto de vista, la región aún no cuenta con un catastro multifinalitario en plena operación. Una suposición común es que la implementación de un catastro multifinalitario exige el agregado de datos sociales y ambientales a las bases de datos alfanuméricas existentes de los catastros territoriales tradicionales, para tener en cuenta los aspectos económicos, geométricos y legales de la parcela y después conectar todos los datos con un mapa de parcela en SIG. Si bien esto es muy importante, no es esencial, porque la implementación no es tanto un problema tecnológico como filosófico. La mayoría de las administraciones municipales se resisten a combinar instituciones que tradicionalmente manejan bases de datos sociales (educación y salud), del medio ambiente y territoriales (catastros) bajo el mismo techo.

Land Lines: ¿Cómo ayuda su trabajo en el Instituto Lincoln a ampliar el nivel de conocimiento sobre los catastros territoriales?

DE: He estado trabajando con el Programa para América Latina y el Caribe desde 2002, para explorar la relación entre los catastros multifinalitarios y las cuatro áreas temáticas del Programa: grandes proyectos urbanos; valuación y tributación de la tierra; asentamientos informales y programas de regularización; y recuperación de plusvalías. Es siempre un desafío adaptar los programas de estudio educativos, pero creemos firmemente que es importante compartir los conocimientos de manera amplia en cada país y preparar a los funcionarios públicos y a los técnicos con distintos niveles de experiencia. Los participantes en nuestros programas académicos, que incluyen a administradores de catastro, planificadores urbanos, abogados y emprendedores inmobiliarios, adoptan un lenguaje y una visión común de las aplicaciones catastrales urbanas, y pueden iniciar un proceso para mejorar el sistema en sus propios países.

Nuestra estrategia pedagógica para este año incluye la diseminación de conocimientos por medio de una combinación de educación a distancia y cursos tradicionales en el aula a distintos niveles. Tenemos pensado desarrollar seminarios de capacitación, seguidos de un curso de educación a distancia adaptado a aquellos países que demuestren las condiciones necesarias para concretar esta nueva visión de un catastro multifinalitario. Finalmente, organizaremos una clase regional en el aula para los mejores estudiantes a distancia en tres países vecinos.

Este plan contrasta con los múltiples programas de capacitación ofrecidos por otras instituciones internacionales, que contemplan conceptos y el uso de herramientas que pueden no ser aplicables en países con distintos marcos legales y niveles tecnológicos. Comenzaremos este ciclo con seminarios en Chile y Perú, trabajando con la Asociación Chilena de Municipalidades y el Instituto de Economía Regional y Gobierno Local en Arequipa, Perú. Éstos y otros socios en América Latina se han comprometido a difundir y aumentar la capacidad local sobre estos temas.

Otro componente de nuestra estrategia es la difusión de materiales didácticos. Más adelante en 2006, publicaremos dos libros sobre conceptos e implementación de catastros que se pueden aplicar a la mayoría de los países. Uno de los libros describe en detalle el sistema catastral de cada país latinoamericano, y el otro conceptualiza los aspectos jurídicos, económicos, geométricos, ambientales y sociales del catastro multifinalitario, realzando la relación entre el catastro territorial y las cuatro áreas temáticas del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.

En 2005 produjimos un DVD, que en la actualidad se ofrece en español y portugués. Incluye un documental sobre catastros multifinalitario y algunos segmentos grabados de clases y discusiones sobre las relaciones entre el catastro multifinalitario y asuntos urbanos complejos.

Land Lines: ¿Cuál es el objetivo a largo plazo del catastro multifinalitario?

DE: Los problemas que se han señalado aquí no deberían desalentar el esfuerzo de los administradores urbanos por reorganizar sus catastros y el marco legal de sus políticas de la tierra en sus respectivos ciudades y países. Por el contrario, deberían tratar de cambiar esta realidad desarrollando nuevas leyes que demuestren el espíritu de una política del suelo moderna. Los datos sobre ciudades latinoamericanas existen, pero están fragmentados y no están estandarizados.

La mejor manera de construir un catastro multifinalitario es integrando todas las instituciones públicas y privadas que están trabajando a nivel de parcela, y desarrollando un identificador único que defina las normas para las bases de datos alfanuméricas y cartográficas. El concepto es muy simple y claro, pero su ejecución no lo es. Para alcanzar este objetivo es necesario que los administradores, técnicos y ciudadanos comprendan el potencial del catastro para mejorar las prácticas de gestión de la tierra y la calidad de vida en zonas urbanas. Muchas veces hay soluciones simples que ayudan a resolver problemas complejos como los presentados por los sistemas catastrales.

New evidence from Brazil indicates that the regulation of land use and building standards can reinforce other factors that contribute to informal and irregular urban land occupation. The magnitude and persistence of informality in Latin American cities cannot be fully explained by poverty rates (which are declining), insufficient public investment in social housing or urban infrastructure (which is expanding), or even government tolerance of certain opportunistic practices on the part of informal developers and occupants (The Economist 2007). While these factors are undoubtedly important, inappropriate land use and building regulation also seems to play a role in the resilience of the problem. It can be argued as a corollary that an alternative regulatory framework may help to alleviate informality in urban land markets.

Clearly defining the ownership of property is often thought to be necessary for the efficient operation of markets and the appropriate use of scarce resources. Specifying property rights within mature governance frameworks is relatively straightforward for traditional private goods, but it becomes more complex for common property goods such as groundwater, environmental resources, irrigation systems, forests, and fisheries.

Common property goods are often subject to overexploitation (the well known “tragedy of the commons”), and many observers argue that the sustainable use of common property can be solved simply by employing one of two alternatives: private ownership, or public ownership operating within a clear regulatory framework. The argument is that either approach can internalize externalities and reduce transaction costs.

This notion that there are only two discrete solutions—private ownership or public ownership—to promote the sustainable management of scarce common resources has proven problematic for at least two reasons. First, neither private nor public ownership has always conserved scarce resources well, as in the case of the timber industry. Second, many alternative property rights approaches have been successful in managing scarce common resources in a sustainable manner, in some cases over hundreds of years.

Examples of alternative property rights approaches include the management by farmers of irrigation systems in Nepal, by villagers of Alpine grazing lands in Switzerland and Italy, and by villagers of mountain grazing land and forests in Japan and Norway. In all of these cases, farmers owned their private agricultural parcels and also participated as communal owners of commonly held resources.

Analyses of many cases of successful common resources management reveal that specific practices vary widely and depend on underlying institutions, social norms, culture, and ecological conditions. Accordingly, specific practices are usually not transferable from one context to another. However, research also shows that participants in successful systems have seven elements in common: accurate information about the resource; a common understanding about the resource’s benefits and risks; shared norms of reciprocity and trust; stable group membership; a long-term perspective; decision rules that avoid either unanimity or control by a few; and relatively low-cost monitoring and sanctioning arrangements.

These systems work best when the common pool resource is in a fixed location, such as forests, grazing land, mineral deposits, and many environmental resources. When the location of the common resource is not fixed, however, virtually no single property rights approach has been very successful. This is famously the case for fisheries, where the stock of fish is mobile and its size is difficult to track. Most property rights systems applied to fisheries give property rights to the annual catch, not to the underlying stock. Many approaches have been attempted to control fish catches, and the most promising current practice uses transferable quotas, but this approach is still a work in progress.

An excellent summary of the evolving theory of property rights is available in the recent Lincoln Institute book edited by Daniel Cole and Elinor Ostrom, Property in Land and Other Resources. Elinor Ostrom in particular has contributed greatly to the property rights literature, and her work in this area was honored last year when she was awarded the Nobel Prize in economics.

The volume includes chapters that address the complexity of property rights and their applications to common pool resources such as air, land, water, and wildlife (including fisheries). In addition, two chapters review the self-organization of property rights practices by miners during the 1849 California gold rush and more recent gold rushes. Those authors found that very similar property rights practices emerged in other such mining situations.

Human development is often characterized as a war between the contradictory goals of individuation and conformity. We struggle to distinguish ourselves from the herd, but we panic at the prospect of social isolation. Our social sciences, especially economics, are similarly conflicted. The cult of the individual is a dominant social meme, and this dominance is exacerbated by the rise of economic fundamentalism—the unquestioning faith in unregulated markets and the concomitant distrust of government and social systems. Starting with Adam Smith’s invisible hand, scores of economists built careers devising theories based on methodological individualism, the idea that “social phenomena must be explained by showing how they result from individual actions, which in turn must be explained through reference to the intentional states that motivate the individual actors,” according to the Stanford Encyclopedia of Philosophy. These theorists uniformly praised unfettered individuals and markets as the best way to achieve the joint goals of prosperity and fairness and promoted (or prevented) public policies buttressed by this view.

At the same time, other mainstream economists have warned about the “isolation paradox,” a category of scenarios in which individuals, acting in relative isolation and guided only by their short-term self-interest, generate long-term results that are destructive to all. Examples include the Malthusian nightmares of famine and pestilence curbing population growth, the prisoner’s dilemma, or the tragedy of the commons, which was described in a 1968 essay by Garrett Hardin. Hardin warned about the hazards of population growth through a parable about unmanaged use of common grazing land. The inevitable over-use of the land by individual herders maximizing their flocks would destroy the land and make it unsuitable for everyone. The solution, according to Hardin and others, is some form of enclosure of the commons, through privatization or public ownership that can establish coercive mechanisms to ensure that individuals behave in ways that protect the common interest.

Luckily, most humans do not subscribe to economic theory and instead develop their own ways to reconcile these contradictions between individuation and conformity. And public intellectuals such as Elinor Ostrom, the 2009 Economics Nobel laureate (and the only woman so honored), have advanced our knowledge about the ways we mediate these two very human tendencies. We do it through institutions—groups of humans voluntarily organizing themselves to harness the benefits of individual effort while avoiding the pitfalls of isolated individuals run amok. According to Ostrom and others, various institutional arrangements—formal organizations, rules of engagement, public policies, to name a few—organically emerge to prevent unfortunate events like the tragedy of the commons. In this issue of Land Lines, we feature stories about a number of such institutional arrangements that have emerged to protect us from ourselves or to manifest mutual benefits. In our interview with Summer Waters of the Sonoran Institute (p. 30), we learn about efforts to promote the economy and protect the ecology of the Colorado River watershed and reintroduce the flow of fresh water to the river’s delta.

We’ve only begun to study systems that organically emerge to manage commons, but we know even less about how we create commons. This might be a result of our tendency to treat commons like manna—conveyed from heaven, not created by humans. However, as reported by Tony Hiss (p. 24), thousands of people have come together voluntarily to create a new commons—millions of acres of land conserved to protect vast ecosystems, to save habitat for endangered species, to provide green space for densely packed urban dwellers, and to realize a variety of other long-term goals. From the point of view of orthodox economists, it’s a world gone crazy. Not only are formerly isolated individuals acting in ways that prevent the tragedy of the commons, they are taking action to create new ones.

Ironically, the story of America’s first public park, Boston Common, is often used as a cautionary tale to illustrate the tragedy of the commons. Truth be told, it is one of the first examples of individuals self-organizing and subordinating their short-term interests to create a shared resource for the long term. Boston Common was created in 1634 when members of the Massachusetts Bay Colony voted to tax themselves to purchase and protect the parcel of land to train troops and graze cattle. These citizens understood that, with some 2,500 people joining the colony annually, it would not be long before all habitable land was developed and all urban open space would disappear, according to Jim Levitt in his forthcoming book, Palladium of the People.

Public education is another man-made commons, as are most public goods. We organize and tax ourselves to support the provision of this critically important institution. And over time, we need to revise the way we manage and maintain it, like any commons. In this issue, Daphne Kenyon and Andy Reschovsky offer a window into the analyses of the challenges cities face in financing their schools—and some ideas about how we can address these problems (p. 34). We also explore how universities and hospitals can work with their neighborhoods and cities to pursue mutually beneficial collaborative goals, in the feature on anchor strategies from Beth Dever, et al. (p. 4).

For some economists, creation of new commons is a theoretical impossibility. In his first book, The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Mancur Olson hypothesized that people will endure the complications of acting together only if there is a sufficient private incentive; and large groups will not pursue collective action unless motivated by significant personal gain (economic, social, etc.). Theory and practice clearly have collided, and the impact is and will continue to be profound. As Hiss notes, in his essay on large landscape conservation, “The first thing that grows is not necessarily the size of the property to be protected, but the possibility for actions, some large, some small, that will make a lasting difference for the future of the biosphere and its inhabitants, including humanity.”

It doesn’t stop there. In the United States, a bastion of the free market, some 65 million citizens belong to common interest communities, such as condominiums and homeowners’ associations, as reported by Gerry Korngold (p. 14). A quarter of the nation voluntarily has limited its own autonomy to protect and preserve common interests. As noted by Korngold, this wouldn’t have surprised de Tocqueville, who described the U. S. as “a nation of joiners.” In Democracy in America, in 1831, he wrote, “I have often admired the extreme skill with which the inhabitants of the United States succeed in proposing a common object to the exertions of a great many men, and in getting them voluntarily to pursue it.” Perhaps it is time to organize a cult of collective action to celebrate the incredible things we are able to do when we work together. We might find that the policies, practices, organizations, and institutions that we create to mediate our internal war between individuation and conformity have contributed more to human advancement than the individual achievements we more often celebrate.