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Sonia Rabello de Castro has a Ph.D. in law and is a professor of administrative law and urban law at the University of the State of Rio de Janeiro (UERJ). She was elected in 2008 as a member of the Municipal Legislative Council of the City of Rio de Janeiro, representing the Green Party. She is also a member of the Ethics and Mores Parliamentary Committee and represents the Legislative Municipal Council at the Environmental Municipal Council.
From 1992 to 1996 she was attorney general for the Municipality of Rio de Janeiro, where she collaborated in the development of several far-reaching urban projects, including the Favela-Bairro program. She has also worked as director of legal services for a number of public entities and has published numerous articles on urban development, housing, governance, public administration, and preservation of the cultural patrimony. Her book on Preservation of the Brazilian Cultural Patrimony (Preservação do Patrimônio Cultural Brasileiro) is considered a basic reference for administrative and juridical decisions on this topic.
Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy?
Sonia Rabello: I met Martim Smolka, the director of the Program on Latin America and the Caribbean, in the late 1990s, when I was researching how the traditional concept of property rights based upon civil law could be transformed in the context of urban law. The development of new urban laws could lead to conceptual changes in the way the right to property was originally understood, given the need to adapt the concept to meet the social and economic requirements of urban development. At that time, Brazil had not yet approved the federal urban development law known as the City Statute (Estatuto da Cidade), although the Brazilian Federal Constitution of 1988 had introduced the principle of urban development as a social function subject to public policy.
As a visiting fellow at Lincoln House in 2000 I became convinced of the need to create a new, more modern concept of property rights that would reflect the current urban reality in Latin America and allow for the use of the city by all citizens, whether they are property owners or not.
Land Lines: Can you explain this property rights concept further?
Sonia Rabello: It is the need to distinguish the right to own land from the right to build on that land. The Civil Code in Latin American countries follows the French model, which defines real estate property rights as having three components guaranteed to the owner: the right to use the property; the right to receive income accruing from the property; and the right to dispose of the property. Only the owner can exercise these rights. The right to build is not in itself an inherent component of this property right, but a condition for the owner to use the property, without which the utility of the property would be voided—and in this case the very meaning of the property right would be lost.
For the owner to exercise her ownership right to use the property, the public authority, through established urban planning regulations, must allocate a minimum building coefficient to that land. The building coefficient refers to the amount of development allowed on a parcel, also known as floor-area-ratio (FAR). The allocation of an equitable and free minimum building coefficient applied to all properties uniformly has a double function. First, it guarantees to all owners and possessors an economic use of their property. Second, it precludes the occurrence of unjust differences in the allocation of building coefficients among owners.
Land Lines: Why is this concept important for Latin America?
Sonia Rabello: All Latin American countries, including Brazil, have been addressing urban regulation and land policy at the national level, especially since the economic stabilization and redemocratization during the 1990s, when the need to consider the so-called accumulated social debt became a prominent issue. At the time, Latin American cities were experiencing acute problems due to the lack of basic infrastructure services such as sewer systems, public spaces, transportation, and access to affordable housing, as well as the challenge of creating a more equitable distribution of costs and benefits in the urbanization process.
Land Lines: How relevant is Brazil’s City Statute in this process?
Sonia Rabello: The City Statute, which was approved in 2001, confirms the distinction between the right to own land and the right to build, a distinction that had been discussed and implemented since the 1970s in São Paulo and other Brazilian cities. The expression “right to build” as used in the Brazilian Civil Code had led many landowners to assume that their right to own land also included the right to build on the land, in keeping with urban legislation and norms.
How much and what can be built is reflected in the price of land. That is, parcels with a higher building coefficient than others, or parcels where commercial use is permitted as well as residential use, sell at prices that incorporate the benefits freely given to landowners by the public authorities. When this happens, landowners appropriate as their private good the building rights provided by urban law, even though they had not invested in the infrastructure or services needed to support the land development. As a result, the costs of urbanization fall entirely on the public authority while private citizens profit, contradicting the general legal principle barring enrichment without just cause.
Land Lines: What does the principle of “enrichment without just cause” mean?
Sonia Rabello: This general principle of law, accepted in most Latin American countries, deems unacceptable an increase in private wealth that does not result from the person’s own labor or investment—that is, a legitimate cause pertaining to the person who benefits financially. In Brazil this principle is explicit in the legislation, specifically in the Civil Code, and is applicable to the entire juridical system.
Land Lines: How does the City Statute provide for the separation of the right to own land from the right to build?
Sonia Rabello: This concept was introduced through the instrument known as “charge for awarded building rights” (outorga onerosa do direito de construir) in Art. 28: “The master plan may delineate areas where the building right can be exercised above the basic coefficient adopted, given a counterpart payment by the beneficiary.” It is important to emphasize that the City Statute is a federal law that addresses the content of real estate property rights and has the same hierarchical standing as the Civil Code. Thus, if the law states that the public authority shall charge for a given right, then that right does not belong to the person to whom it is given.
Land Lines: In what way does the “charge for awarded building rights” help to preclude enrichment without just cause?
Sonia Rabello: The charge extracts the corresponding value of such rights from the land price. In other words, without that charge, the land price would include the value of the building rights freely granted to the landowner by the urban planning legislation. Without the charge, when the landowner sold the land he would be paid according to its market value, which includes the maximum use permitted on that land.
Land Lines: However, if I buy land expecting to build at a given floor-area-ratio that exceeds the basic coefficient and the public authority charges for these awarded building rights, wouldn’t that imply paying twice for the land?
Sonia Rabello: No, as long as the system of acquiring building rights from the public authority is well-established. Under the new law, building rights above the minimum coefficient belong to the city as a whole and must be purchased separately from the public authority. As a result, when paying the landowner, the buyer discounts from the land price the value of the additional awarded building rights.
Land Lines: In what other ways is this charge implemented to benefit society?
Sonia Rabello: In addition to addressing unjust enrichment, the principle concerns the legitimacy of recovering the added land value generated by public sector interventions in the urbanization process, and to prevent the added value accruing to the landowner. This principle is also reflected in the compensation paid for urban land expropriation. When not recovered by the public authority, the value of the additional building rights becomes an integral part of the market price. If the public authority expropriates that land, the landowner will receive compensation equivalent to the market price, which includes the land value plus the value of the building coefficient granted by the public authority free of charge.
Land Lines: Since the property tax is imposed on real estate property, wouldn’t this charge constitute double-taxing?
Sonia Rabello: To understand why this is not the case we need to look at the important distinction between the Colombian and Brazilian legislation. The Colombian law classifies the value capture charge as a tax, but in Brazil it is defined as an instrument for the public authority to recover a good that belongs to society. That is, the nature of the charge is a responsibility relative to the costs of urbanization. A decision by the Brazilian Supreme Court (RE509422 STFSC of 2008) resolved this issue by ruling that the charge for awarded building rights is not a tax but a payment for which the landowner is responsible.
I think this juridical opinion is coherent given that a tax corresponds to a contribution to the public treasury from one’s private assets, but, as noted, awarded building rights are not privately owned but are a public good that belongs to the city as a whole. To classify the value capture charge as a tax suggests a juridical inconsistency, since taxation is a form of assessing private wealth to finance public goods and services. This is not the case in Brazil, since the charge is levied on an essentially public asset.
Land Lines: Does the judiciary in Latin America accept and implement these concepts?
Sonia Rabello: Not uniformly or consistently. These juridical concepts fundamentally change the traditional understanding of property rights. Because of that, the principles upon which they are based and the logic behind them must be disseminated and assimilated more broadly. This is a judicial evolution that has to happen in order to reduce the exacerbated social exclusion that characterized Latin American cities.
Land Lines: How has the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean contributed to this new vision of land policy in the region?
Sonia Rabello: The Institute has been a very important influence in clarifying land policy issues among public officials and politicians in Latin America, especially through its training programs in which participants can be exposed to such principles, concepts and ideas, exchange experiences, and build a new land policy culture. The Institute has developed a critical mass of people committed to improving the quality of land policies and promoting new strategies to finance urban development. Understanding that individual property rights can coexist with social rights to the city has been a critical factor driving the evolution of urban thinking in the region.
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Five years ago, New Orleans resident Mandy Pumilia was concerned about the number of apparently blighted structures in her neighborhood, known as Bywater, where she is currently vice president of the neighborhood association. Despite post-Katrina recovery efforts, it was hard to identify and track truly troubled properties, and she didn’t have access to city data that could have helped. Instead, she built her own Google spreadsheet and filled it in with the results of her own research and legwork. “It was an arduous process,” she recalls. And despite her tech savvy and determination, it was a solution with limits: it wasn’t easy to share the information beyond people she knew directly, and keeping up with property-specific city hearings was a chore.
Since then, a web app called BlightStatus (blightstatus.nola.gov) has become a valuable new tool for her neighborhood recovery efforts. Created in 2012 by Code for America, a nonprofit specializing in open-source projects that benefit local government, BlightStatus makes it simpler for citizens like Pumilia to access property details, more deeply engaging them in managing blight and other planning challenges. The effort caught the attention of other cities and led to a spinoff startup called Civic Insight, which is now deploying its technology in Dallas, Atlanta, Palo Alto, Sacramento, and other places.
In New Orleans, BlightStatus aggregates information on inspections, code complaints, hearings, judgments, foreclosures, and more. This data is generally siloed or hard to access, but the app gathers and updates most of it daily. Users can search by address or use an interactive map to search at the neighborhood or citywide level. Particularly useful: a “watch list” feature that lets someone like Pumilia keep tabs on specific properties, and sends timely alerts about hearings and other developments. “And it makes it easier for me to empower other residents,” she adds, “so I’m not the only keeper of information.”
When other cities noticed New Orleans’ embrace of the app and expressed interest in a similar tool, Code for America adapted the technology to work elsewhere. “We seemed to hit a nerve,” says Eddie Tejeda, one of the BlightStatus creators. Specifics varied from place to place, but grappling with official property data was clearly a widespread frustration. Lots of people want information about buildings and property, Tejeda continues, but what’s available is often “really hard to work with”; digging through it requires knowledge and experience.
With an investment from the Knight Foundation, the group formed Civic Insight in 2013, using their New Orleans work as a template that could be scaled for other cities large and small, with varied needs and data sets. (Setup and annual subscription-like fees vary by population: roughly $1,000 to $10,000 for the base rate plus 20 to 70 cents per capita.) Among its newer clients, Dallas is proving a particularly important case study. A sprawling metropolis with wildly diverse neighborhoods, from pricey and thriving to severely economically challenged, it’s helping demonstrate that this approach to open-data technology isn’t just for triage in a place like post-Katrina New Orleans.
The connection came via Habitat for Humanity. The nonprofit’s New Orleans chapter has been an enthusiastic user of BlightStatus. Members passed the word to colleagues in Dallas, where the city has been grappling with strategies for using data to define, track, and address blight and related issues, such as identifying problem landlords. Launched in late 2014 with data similar to the information collected in New Orleans, the Dallas version will incorporate additional crime and tax-related statistics that locals want to access more readily, says Theresa O’Donnell, the city’s chief planning officer, who spoke about the app at the Lincoln Institute’s Big City Planning Directors conference in Cambridge in October 2014. “As we get these programs up and started,” she says, “we can rely more on citizens to let us know if [our blight efforts] are working or not.”
Atlanta and Sacramento are rolling out their own programs to make use of the app this year, and other Civic Insight efforts are forthcoming in Fort Worth, Texas, and elsewhere. Client goals aren’t limited to blight issues, notes Tejeda, now Civic Insight’s CEO: in Palo Alto, where zoning, development, and construction are hot topics, architects and homeowners use the app to keep up with permitting processes. That flexibility is by intent. “It’s relatively quick for us to map [raw data] to our application,” he explains. “The role we play is being the translator between what the city has, and what the public needs.” (The app is also built to accommodate new data sets—and it’s no surprise that active citizens like Pumilia, in New Orleans, have lots of suggestions that Civic Insight is working to accommodate.)
Comprehensive data sets and other digital tools have helped to guide planners and other city officials for years, but what Civic Insight is up to is the next logical step. “There’s this great opportunity to harness this data—sort of hidden data, for many cities—and bring it to life” in ways that are useful to citizens and planners alike, points out Lincoln Institute fellow Peter Pollock, the former head of planning in Boulder, Colorado.
Such accessibility matters because policy makers must “coproduce the good city” with residents, Pollock continues. “Planners are in the business of harnessing community energy around a vision for the future,” he says. That means zoning and permitting—but also maintenance and compliance. “It’s not just building the city; it’s care and feeding of the city over time.”
Still, the Civic Insight proposition may seem confusing at first: How does a city benefit by hoping citizens will pore over information that it already owns? But that’s the point. Opening up data to people who really know the neighborhoods where they live and work amounts to a kind of crowd-sourcing strategy for planning-level city maintenance.
Just ask Pumilia. This is the essence of what she was trying to do in New Orleans with her DIY spreadsheet and a whole lot of grit a few years ago. Now she can monitor her neighborhood more easily and direct others to BlightStatus so they too can quickly round up the information they need and prod the city about troublesome properties.
Dipping into the data as we speak, she calls up the history of one local address: “So there are one, two, three, four, five cases against this property,” she says. In short, she has just whipped up a ready-made dossier of neglect—one that helped persuade officials to start a process that should lead to the auction of that property.
Sometimes, Pumilia says with a laugh, “It requires citizen action to inspire people to do their jobs.”
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La introducción de programas de adjudicación de títulos de propiedad al mercado informal del suelo parecía ser la solución mágica al problema de la pobreza en países del tercer mundo. Varios gobiernos suspiraron de alivio al pensar que la lucha contra la pobreza ya no requeriría las complejas y estresantes medidas de redistribución, eternas causantes de conflictos entre clases y grupos sociales. Según esta fórmula mágica, bastaría con que los habitantes urbanos informales (alrededor del 50 % de la población de las grandes ciudades) registraran sus propiedades formalmente para obtener los títulos de propiedad, para entonces poder obtener préstamos hipotecarios de bancos privados. Con sus títulos y su recién adquirido acceso a los préstamos, la población necesitada podría aumentar su capital inmobiliario, mejorar sus viviendas y establecer pequeños negocios (de Soto 1986; 2001).
Con objeto de someter esta hipótesis a prueba y a petición del Instituto Nacional de Estadísticas e Informática del Perú (INEI), el autor realizó un estudio de la política de registro predial oficial del Perú, bajo la cual se otorgaron más de un millón de títulos de propiedad entre 1996 y 2000. Los encargados de ejecutar esta política fueron la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) y el Registro Predial Urbano (RPU). Tal como se estableció en el Decreto de Ley 803 del Perú de marzo de 1996, la política de registro predial se propuso establecer una relación formal entre la distribución de títulos de propiedad, el acceso a mecanismos formales de crédito y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Basado en la información aportada por las Encuestas Nacionales de Hogares (ENAHO) de 1998 y 1999 realizadas por el INEI, en el estudio se analizaron datos de viviendas que habían sido adquiridas a través de invasiones u otros medios ilegales y que carecían de títulos de propiedad o bien se los había otorgado COFOPRI a través del proceso de regularización. La base de datos del estudio incluyó 913.335 unidades en 1998 y 1.033.480 en 1999, de un total de 3.572.091 unidades habitacionales urbanas para ambos años. El indicador utilizado para determinar el acceso al crédito fue el financiamiento obtenido para la ampliación de la vivienda u otros gastos para el hogar, mientras que para determinar las condiciones de vida se utilizaron como indicadores la estructura de la vivienda y la existencia de servicios básicos.
Los promotores de la regularización de la propiedad en Perú sostienen la necesidad de otorgar títulos de propiedad a gran escala reconociendo la ocupación informal (es decir, legalizando la tenencia del suelo) y adjudicando títulos de propiedad registrada, a fin de establecer los vínculos necesarios para abrir las puertas al crédito formal. El registro oficial es el procedimiento jurídico por el cual los derechos a la propiedad llevan a la tenencia legal. En forma particular, el registro formal establece vínculos entre la legalización de suelo y propiedades y el acceso a hipotecas a través de la banca privada. Tal como lo establece la Asociación Path to Property (una organización dedicada a promover estas políticas a nivel mundial), detrás del proceso de registro formal se esconde la filosofía de que la prosperidad de los países con economías de mercado se debe principalmente a sus adecuados sistemas de propiedad, que permiten operar sus mercados mediante derechos de propiedad intercambiables en un mercado amplio.
Los derechos de propiedad deben formalizarse y los instrumentos de intercambio de acceso universal deben registrarse en un sistema central regido por reglamentos y normas legales. Así, los tenedores pueden tener pruebas irrefutables de su propiedad y protegerse contra el fraude y la incertidumbre. Por consiguiente, el registro oficial de la propiedad facilita canalizar la “energía” del sector informal hacia economías de mercado organizadas y prósperas. Vista desde esta perspectiva, la informalidad no es otra cosa que la incapacidad de los gobiernos de hacer que sus leyes coincidan con las verdaderas circunstancias en que su gente vive y trabaja. No obstante, tal punto de vista no logra reducir un fenómeno complejo a su dimensión jurídica y descuida sus aspectos económicos.
Política y resultados de la titulación del suelo
Con el objeto de acelerar la distribución de los títulos de propiedad y evitar problemas burocráticos, se transfirió esta responsabilidad de las municipalidades a COFOPRI. El Banco Mundial apoyó esta política y otorgó a COFOPRI un préstamo de US$38 millones en diciembre de 1998. Entre 1996 y 2000 se otorgaron 1.134.000 títulos de propiedad debidamente inscritos, 645.165 de ellos en Lima, 112.631 en Arequipa y 74.180 en Trujillo (las tres ciudades más grandes del Perú, en ese orden). Si bien es innegable el éxito de la política de registro formal en términos de distribución y registro de títulos de propiedad, es cuestionable el haber eliminado la figura de las municipalidades en el proceso y mermado su función jurídica en el sistema urbano.
Una vez ejecutada la política, se observó una estrecha relación entre el registro oficial de propiedad y las condiciones de vida en Lima. Entre 1998 y 1999, las viviendas regularizadas (antiguamente ilegales o informales) de la ciudad capital mostraron mejoras de construcción en paredes, pisos y techos; sin embargo, también se observaron mejoras de paredes y pisos en las viviendas no regularizadas. En el resto del país, el número de viviendas informales de las áreas urbanas sobrepasa al de viviendas regularizadas.
Si bien entre 1998 y 1999 el número de viviendas regularizadas fuera de Lima aumentó (de 17.929 a 48.869), también aumentaron las carentes de títulos de propiedad (de 371.005 a 392.436), lo cual pone en evidencia la persistencia de los mecanismos de invasión. Entre 1998 y 1999 aumentó la disparidad entre los diferentes tipos de mejoras hechas a las viviendas regularizadas y las informales fuera de Lima para la mayoría de las categorías (véase la tabla 1).
Tabla 1: Mejoras de viviendas regularizadas e informales fuera de Lima, 1998-1999 (%)
1998 1999
Regularizadas Informales Diferencia Regularizadas Informales Diferencia
Mejoras de paredes 67,0 41,5 25,5 78,5 44,0 34,5
Mejoras de pisos 75,6 48,0 27,6 80,0 54,0 26,0
Mejoras de techos 61,0 21,0 40,0 78,0 23,0 55,0
Si se observa la relación entre los títulos de propiedad oficiales y el acceso al crédito, los resultados del estudio muestran que el 34 % de las viviendas de Lima a las que COFOPRI otorgó títulos de propiedad en 1998 (23.965 de un total de 70.725 viviendas) consiguieron varios tipos de financiamiento provenientes de bancos, agencias de préstamo o familiares, para efectos de hacer mejoras o renovaciones en sus hogares. En 1999, alrededor del 18,3 % de las viviendas tituladas (23.804 de un total de 129.588) obtuvieron tal financiamiento. Si bien no se dispone de información oficial sobre el número de solicitudes de crédito que fueron rechazadas, tal resultado demuestra que los hogares oficialmente registrados que adquieren acceso a los préstamos constituyen una minoría, y que de hecho, el número de ellos está en descenso. Varios factores complejos pueden explicar esta situación, entre ellos la recesión económica, la tasa de incumplimiento de pago del 10 % para los préstamos de la banca privada, la renuencia a otorgar préstamos al sector pobre de la población y los temores que tienen estos propietarios a hipotecar sus hogares y sus tierras.
De la misma manera, el número de préstamos bancarios otorgados en Lima a propietarios debidamente titulados disminuyó entre 1998 y 1999 (de 12.750 a 8.993). En cambio, en el mismo período aumentó el uso de recursos propios para financiar las mejoras a las viviendas (de 12.282 a 14.811). Como puede verse, no sólo una gran mayoría de los propietarios está gastando fondos propios en sus viviendas, sino también que se les está dificultando lograr el acceso a instituciones de crédito, todo esto a pesar de tener el registro formal de sus propiedades. Un estudio realizado por COFOPRI-DESCO (Riofrío 2001) identificó varias características que comparten las personas que están dispuestas a hipotecar sus propiedades:
De los 12.750 hogares oficialmente registrados y regularizados en Lima que también recibieron préstamos bancarios en 1998 para fines de renovaciones y mejoras, el 52,6 % los obtuvo a través del Banco de Materiales y el 47,4 % de la Empresa Nacional de Construcciones y Edificaciones (ENACE). En 1999, 8.993 hogares oficialmente registrados y regularizados recibieron préstamos para renovaciones y mejoras, el 84,43 % del Banco de Materiales y el 15,57 % de la ENACE. Puesto que ambas son entidades públicas que otorgan préstamos subsidiados (a la misma tasa de interés anual de 7 %), no hay conexión entre el registro proprietario oficial a través de los programas de regularización y el acceso a préstamos de la banca privada.
En cuanto al financiamiento para otras clases de gastos domésticos, en 1999 apenas el 8,7 % de los hogares registrados en Lima (11.323 de un total de 129.588) recurrieron a alguna clase de ayuda financiera. Dado que ninguna entidad pública otorga préstamos para este tipo de gastos, la mayoría de los hogares recibe el financiamiento por parte de amigos y parientes (47 %) u otras fuentes como agencias de préstamos (25 %). Sólo el 28 % de estos 11.323 hogares registrados obtuvieron préstamos de la banca privada para gastos del hogar.
En otras áreas urbanas, la situación de los hogares oficialmente registrados es diferente a la de Lima. En 1998 el uso de fondos propios superó a los préstamos bancarios para efectos de realizar mejoras a la vivienda (78,7 % en comparación con 21,2 %), mientras que lo contrario ocurrió en 1999 (51,3 % de préstamos bancarios en comparación con 42,9 % de fondos propios). En 1998, todos los préstamos fueron préstamos públicos otorgados por el Banco de Materiales, mientras que en 1999 el 93 % provino de dicha fuente. En cuanto a los préstamos para otros gastos domésticos, sólo el 13 % de los hogares oficialmente registrados (6.163 de un total de 47.302) recibieron en 1999 algún tipo de financiamiento. De este pequeño grupo, el 45 % recibió asistencia financiera de agencias de préstamos y otras fuentes; el 34 %, de amigos y parientes, y el 21 % de sus empleadores o centros de trabajo. Ninguno de ellos obtuvo fondos de la banca privada.
Conclusiones
El estudio arrojó las siguiente conclusiones en cuanto a la relación que hay entre el registro oficial de títulos y el acceso al crédito:
Como puede observarse, no existe una relación directa entre el número de títulos de propiedad otorgados a los ocupantes informales y su subsiguiente acceso a préstamos de la banca privada. Esta conclusión fue confirmada cuando el gobierno de transición, luego de la salida del expresidente Alberto Fujimori (1990-2000), reveló en 2001 que se habían registrado apenas 12.388 hipotecas en el RPU en todo el país, lo cual equivale a apenas un 5 % de los beneficiarios potenciales. Si bien los centros de registro pueden ser útiles, ciertamente no hay suficientes para incrementar el acceso al crédito. Una política eficaz requiere el estudio profundo de un número de factores diferentes, entre ellos:
Este artículo y la investigación hecha para el mismo no pretenden menoscabar la importancia de las políticas diseñadas para facilitar el acceso al crédito de la población pobre mediante programas de regularización. Por el contrario, dichas políticas son importantes y deben incentivarse, aunque no podemos sugerir que constituyan el único medio para atacar la pobreza urbana. Para que el sistema pueda mejorar, es fundamental contar con un mejor entendimiento del sistema de crédito y de la cultura de crédito popular, así como también desarrollar programas de asistencia financiera que hagan frente a la resistencia que tienen los pobres y la banca a las hipotecas.
Julio Calderón Cockburn, sociólogo y estudiante de doctorado de la Universidad de San Marcos en Lima, Perú, es autor de muchos libros y artículos publicados en las Américas y Europa y actualmente se desempeña como asesor independiente y profesor universitario. Igualmente es investigador asociado al Instituto Lincoln, el cual apoyó el estudio aquí referido además de otros proyectos de investigación y enseñanza en el pasado.
Referencias
Calderón Cockburn, Julio A. 2001. Comparative Analysis of the Benefited and Non-benefited Population by the National Formalization Plan. In Has the Well-being of the Population Improved?: A Balance of the Main Social Policies and Programs. Lima: National Institute of Statistics and Data Processing (INEI): 65-92.
de Soto, Hernando. 1986. The Other Path. London: I.B. Tauris & Co. Ltd.
_____. 2002. The Mystery of Capital. London: Bantam Press.
Fernandes, Edesio. 2002. The Influence of de Soto’s The Mystery of Capital. Land Lines 14 (1): 5–8.
Riofrío, G., J. Calderón y M. Zolezzi. 2001. Estudio sobre cultura registral. Lima: COFOPRI-DESCO. Agosto.
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Brasilia, the capital of Brazil, was inaugurated in the early 1960s as a “new city” that was to usher in a new era for Latin American metropolises, demonstrating how the government’s efficient use of land would allow for orderly urban growth. Two basic instruments were provided for this purpose: normative control of the use of land based on a master plan devised by Lucio Costa; and government ownership of land in the federal capital, which would permit the capital to be planned without the kinds of restrictions and conflicts that normally result from private land ownership. However, three and a half decades later, the problems associated with urban development in Brasilia do not differ substantially from those experienced by other large cities in Latin America.
Land Tenure Shortsightedness and Administrative Patronage
Brasilia presents a unique example of urban land management in Latin America because the administration of public land has always been the responsibility of the local government. Nevertheless, the city’s periphery has experienced an explosive rate of growth with its concomitant pattern of irregular land occupation, illegal subdivisions and lack of infrastructure. In Brasilia the possibility of steering the process of urban growth by means of an explicit policy of access to public land has been slowly and irreparably jeopardized by spontaneous (and illegal) land occupation. This shortsighted use of public land is generally dysfunctional for both urban density and public finance, thus hindering the local administration’s efforts to provide infrastructure to these irregular sites.
Furthermore, political influences on the development process have significantly compromised the chances of efficiently managing the supply of public land in Brasilia. In the early 1990s the government distributed about 65,000 lots in areas without any basic infrastructure. Besides reducing the stock of public land, this “land tenure patronage” created the need for new funding sources to finance new infrastructure. Since the main resource available to the Federal District’s Development Agency (Terracap) is the land itself, this patronage policy resulted in the sale of additional public lands to finance infrastructure in irregular settlements. This vicious cycle has caused serious distortions that the present local administration aims to solve by using public land as “capital” to create an effective policy to manage land tenure revenues and urban costs.
The Brasilia experience seems to confirm the arguments of Henry George and others that public land ownership does not per se lead to more balanced and socially egalitarian urban growth. The current local government strategy to define ways to manage revenue from public lands in order to manage the use of urban land indicates a new form of government interaction with the land market. In this sense, the government changes its role from being the principal landowner to becoming the administrator of land benefits.
Public Land as Land Tenure Capital
The core principle of Brasilia’s new strategy of administering land equity is the definition of public land as “land tenure capital.” The use of this land is submitted to a set of strategic actions that transform public land capital into a factor that induces the consolidation of the Federal District’s technological complex. This is the public counterpart in the process of reconverting land use in the city center into an instrument of social promotion in the land tenure regulation program: public lands are used as land assets through sales, leases and partnerships in urban projects.
The use of differentiated land tenure strategies lends more flexibility to the government in coordinating its actions. The search for a balance between initiatives of a social nature and others where the government seeks to maximize its income is now taking on the appearance of an actual policy of public land administration that breaks with former patronage practices.
In this context of exploring new approaches to the use of public land to control urban development in Brasilia, the Lincoln Institute, the Planning Institute of the Federal District and Terracap organized an International Seminar on Management of Land Tenure Revenue and Urban Costs in June 1998.
The program brought together international experts, government secretaries and local administrators with a view to evaluating international experiences in using public lands to finance urban growth in Europe, the United States and Latin America. Martim Smolka of the Lincoln Institute described the relationships between land market operations, land use regulations and the public capture of land value increments. Alfredo Garay, an architect and former planning director for the city of Buenos Aires, reported on experiences in the development of public land around the city’s harbor.
Bernard Frieden of Massachusetts Institute of Technology described how commercial activities on public trust lands in the western United States are used to raise funds for education and other local purposes. Henk Verbrugge, director of Rotterdam’s fiscal agency and The Netherlands’ representative to the International Association of Assessing Officers, described the country’s system of hereditary tenure, a legal regulation by which land can be used for full private use and benefit while remaining under municipal control and economic ownership.
The participants discussed how these experiences compared with the situation in Brasilia and concluded that the success of various strategies for the use of public land depends on the suitability of specific projects to the respective country’s business culture and the institutional practices in effect in the local administration.
Pedro Abramo is a professor at the Institute of Urban and Regional Research and Planning at the Federal University of Rio de Janeiro, Brazil.
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The idea of reducing or abolishing capital gains taxes to encourage private investment and general economic growth often comes up in state and national political campaigns. Advocates of cutting these taxes argue that if investors could keep their gains, they would invest them in new enterprises, thereby creating new jobs and strengthening local economies.
The public discussion usually focuses on stock market investments, but most capital gains are generated in the real estate sector where most of the economy’s assets are based. In 1994, the Federal Reserve Board estimated that real estate accounted for 67 percent of the nation’s total economic assets, including land worth about $4.4 trillion, homes worth $5.9 trillion, and other buildings (stores, factories, office buildings) worth an additional $3.1 trillion.
There are no comprehensive national statistics on capital gains from real estate or other assets. But the most recent survey by the Internal Revenue Service, conducted in 1985, estimated that land and buildings accounted for at least 58 and perhaps as much as 70 percent of the total of $208 billion in capital gains that year.
Federal statistics also report that the annual cost of doing business in real estate often exceeds the taxable income generated from land and buildings. It follows that many real estate investors receive a net benefit only when they eventually sell their properties for more than they originally cost. In effect, they are willing to turn over most current income to their mortgage bankers, in the hope of reaping a capital gain at the end of the process.
How Much Total Income Does Real Estate Generate?
There are no adequate national statistics on how much real estate is worth or the total income it generates. It is possible, however, to estimate real estate cash flow by starting from the income reported by the owners of real estate and adding to that some of the major expenses they paid before paying taxes. In 1993, the owners of real estate reported receiving about $209 billion in cash flow (earnings plus depreciation), though the amount depreciated was not taxable. In addition, the real estate industry paid about $515 billion in a combination of mortgage interest and property taxes. Thus real estate generated at least $724 billion in total earnings in 1993 (see chart 1).
The portion of this total paid out as interest to lenders since the end of World War II has grown much faster than any other part of the total. Between 1945 and 1993, the share of real estate earnings paid out as interest grew from about 10 percent to about 50 percent. This reflects the fact that about 70 percent of private sector lending is committed to real estate mortgages. This two-way street—with money flowing from real estate into financial institutions, then back out into real estate loans—is one reason why federal statistics lump real estate and finance together as the “finance, insurance, and real estate” sector, or FIRE for short.
Who Receives Income Generated by Real Estate?
Federal income and tax statistics attribute income from real estate to three categories of owners: persons, corporate real estate and noncorporate real estate. These categories are not self-explanatory. They are based on the motives and behavior of real estate owners, and do not refer simply to individual people, partnerships and companies.
“Persons” receive some income from real estate, though it is not their primary way of earning a living. They may rent out an apartment in a two-family house or a second home during the off-season, for example; or, they may own an apartment building or small commercial property.
“Corporate real estate” is a relatively small category, consisting only of land and buildings that are owned and used for non-real estate business purposes. For example, manufacturing companies typically own their own corporate headquarters and industrial plants. To capture tax advantages, however, these companies may spin off their facilities as “noncorporate” real estate, then lease them back.
The “noncorporate real estate” category is the least obvious. Owners in this category participate either full- or part-time in real estate as a business, mostly through partnerships. The category includes a wide range of people and organizations, from professional developers or property management companies to doctors who own nursing homes.
In 1993, the annual earnings for these three categories were $86 billion for persons, $3 billion for corporate owners, and $120 billion for noncorporate owners (see charts 2-4).
How Is Real Estate Income Taxed?
Since 1970, when the federal government began separating real estate statistics from those for the finance and insurance sectors, real estate has shown little taxable income. Corporate and noncorporate real estate businesses enjoy several tax advantages that help to account for this seeming anomaly of the economy’s major asset generating such low reported earnings:
(a) Like other business owners, they can deduct the cost of maintaining their property (painting, landscaping, replacing a leaky roof, etc.) as an expense before paying taxes on their business income. The purpose of this spending is to preserve the value of their real estate.
(b) They can also claim depreciation (“capital consumption allowances”) for their buildings (technically land does not depreciate). In most businesses, this allowance is a way to compensate for wear-and-tear on machinery, which must be replaced when it becomes obsolete. In practice, real estate owners have often been allowed to depreciate their buildings even though their market value is not declining at all.
(c) When owners sell their properties, any positive difference between the depreciated price received and the price originally paid is taxed as a capital gain. Capital gains are taxed at a lower rate than other income. Thus, over-depreciation turns out to be a way of minimizing tax liability.
The combination of (b) and (c) raises what might seem like an obvious question: how can real estate depreciate, losing value and eventually needing replacement, yet end up selling for more than its purchase price, generating capital gains? Of course a given piece of real estate does not always do both. Some real estate is indeed sold at a loss–for example, if property values in a whole neighborhood or city decline. But land, unlike machinery or even buildings, cannot wear out. Since World War II, urban land in particular and real estate holdings in general have gained in value far more often than they have declined.
How Should Real Estate Income Be Taxed?
In a rising market, federal tax policy allows real estate investors to earn several times more than they could simply by making smart buying and selling decisions. Writing off maintenance expenses and the supposedly declining value of the property before calculating taxable income means that the same property can produce a steady income for realtors and potential investors, but appear to lose money as far as the federal tax collector is concerned.
A tax-smart investor in a rising real estate market will own a piece of property only until it has been fully depreciated. It then has a “book value” of zero—like a piece of machinery so worn out or outdated that it cannot be sold at any price. The owner of such a machine has to junk it and buy a new one. The real estate investor, in contrast, can sell the “zero value” property to new owners, who can depreciate it all over again starting from the new, higher price they paid.
The upshot of these tax policies is that an industry with large total earnings reports little or no taxable income. Charts 3 and 4 show that real estate businesses have reported a negative taxable income frequently since the mid-1980s, despite the fact that real estate values in many places were rising. Since the real estate industry pays hardly any income taxes on its rental income, the major federal tax it does pay is the capital gains tax—for that is where the accumulated rental earnings are taken, when the building is sold for its depreciated value.
Does such favorable tax treatment for real estate benefit the economy as a whole? That question cannot be answered from tax statistics alone. The answer depends in part on whether all real estate projects that are taxed the same way are equally good at generating public benefits, such as jobs in construction and property maintenance, or other needed goods such as housing, shopping, and manufacturing facilities. If the answer to that question is “no,” then the public interest might be better served if funds now invested in real estate for tax advantages alone were invested in new technologies or public infrastructure.
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Michael Hudson is a research associate at the Jerome Levy Economics Institute at Bard College in New York. He is writing a book about how federal income and capital gains taxes on land and buildings affect national taxation and investment patterns, and he spoke on this topic at the Lincoln Institute in October 1995.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Las políticas de gestión del suelo urbano y el funcionamiento de los mercados de suelo urbano han pasado a ocupar un papel más importante en el debate de políticas públicas urbanas, así como en el trabajo académico y las agendas de desarrollo en varios países de esta región. En los últimos diez años, la red de académicos y funcionarios apoyada por el Programa para América Latina del Lincoln Institute of Land Policy ha desarrollado seminarios, promovido investigaciones, organizado debates públicos, asesorado a tomadores de decisión, y publicado los resultados de su trabajo sobre estos temas tan pertinentes. Los miembros de dicha red se reunieron en Buenos Aires en abril de 2004 para evaluar sus actividades y preparar esta declaración sobre los temas centrales de políticas del suelo, los cuales son claves para la búsqueda de programas de desarrollo urbano más sostenibles en el futuro.
En América Latina, las políticas urbanas y las formas de funcionamiento de los mercados de suelo tienden a producir ciudades económicamente desiguales, política y socialmente excluyentes, espacialmente segregadas y ambientalmente no sustentables. Entre las consecuencias de dichas políticas están los altos y a veces irracionales precios de la tierra, producto, en parte, de la ausencia de efectivas formas de gestión de la tierra urbana.
La situación actual
Los mercados de suelo son estructuralmente imperfectos. Sin embargo, el funcionamiento de los suelos urbanos depende de relaciones sociales, que a su vez son afectadas por los resultados de las operaciones de dichos mercados. Esta conexión entre las relaciones sociales y los mercados de suelo hace a la vez posible y necesario influenciar dichos mercados. Lejos de neutralizar dichas imperfecciones, muchos de los instrumentos y políticas implementados más bien han contribuido a distorcionar aun más el funcionamiento del mercado de tierra urbana. Más aún, las políticas han mantenido las ‘reglas del juego’ inmobiliario urbano inalteradas y aparentemente intocables.
Una lectura más amplia del problema revela que, más que una racionalización inconsecuente, la disfuncionalidad de los mercados de suelo es el resultado de un conjunto de oportunidades perdidas para el desarrollo socialmente sostenible de las ciudades latinoamericanas. Sin embargo, existen oportunidades prometedoras e innovadoras para superar los cuellos de botella evidenciados en las políticas inadecuadas y destructivas del Estado, la dificultad de financiar el desarrollo urbano, y su capacidad deficiente de gestión.
Uno de los resultados negativos más sobresalientes de la situación actual es el relativo peso, importancia y persistencia de los mercados informales de suelo urbano caracterizado por prácticas exclusionarias, la entrega ilegal de títulos, la carencia de servicios urbanos y otros problemas. La desregulación en lugares donde habría que regular (las periferias pobres) y la sobre-regulación de las áreas ricas y reguladas, así como la privatización sin criterios sociales, son todos factores que contribuyen a impulsar estos procesos, especialmente la concentración espacial de la pobreza urbana. Si bien la mayoría de los programas de regularización están bien intencionados, la mayoría de ellos provoca efectos perversos, entre ellos los elevados costos del suelo para los sectores más pobres.
La planificación urbana y las normas urbanísticas tradicionales han perdido importancia y efectividad como instrumentos para orientar el desarrollo urbano, especialmente los mecanismos existentes para la gestión del suelo. Esta situación abre, no obstante, espacios de oportunidad para pensar en formas innovadoras de gestión y planificación urbana. En algunos lugares, ya se ha aprovechado dichas oportunidades a través de nuevos experimentos y propuestas que han provocado intensos debates al cuestionar los enfoques tradicionales.
En este marco, la creación de nuevas formas de gestión de la tierra tiene un requisito ineludible: repensar la tributación de la tierra urbana incorporando nuevos métodos y estar abierto a considerar instrumentos fiscales alternativos, entendidos como herramientas para reorientar el actual desarrollo de las ciudades y disciplinar el funcionamiento del mercado de tierra urbana. Dichas herramientas deben ser diseñadas no sólo para captar fondos para la construcción de infraestructura y la prestación de servicios urbanos, sino también para contribuir a una distribución más equitativa de los costos y beneficios, especialmente aquellos asociados con el proceso de urbanización y el retorno de las plusvalías de la tierra recuperada a la comunidad.
Propuestas de Acción
Reconocer el rol indispensable del Estado. Es impresdindible que el Estado (tanto a nivel local como nacional) tenga un rol activo en la promoción del desarrollo urbano. El nivel local debe comprometerse más con los cambios estructurales en la gerencia del suelo, y el nivel nacional debe fomentar dichas iniciativas locales activamente. El gobierno no debe ignorar su responsabilidad de adoptar políticas en torno al mercado de suelo urbano que reconozca el valor estratégico de la tierra y las características particulares del funcionamiento de sus mercados, para impulsar un uso sostenible del suelo al incorporar objetivos sociales y ambientales y beneficiar a los segmentos más vulnerables de la población urbana.
Quebrar la compartamentalización entre las autoridades fiscales, normativas y jurídicas. La falta de cooperación entre autoridades locales es responsable por importantes ineficiencias, políticas poco efectivas, desperdicio de recursos escasos y poca transparencia pública. Más aún, las acciones incongruentes de diversas autoridades públicas dan señales confusas a los agentes privados y crean incógnitas, si no oportunidades, para que los intereses especiales puedan modificar planes gubernamentales. La complejidad y escala de los desafíos planteados por la realidad social urbana de las ciudades latinoamericanas requieren la toma de acciones multilaterales por parte de numerosos actores para incidir en el funcionamiento de los mercados de tierra urbana (formales e informales), asegurando de esta manera el logro de objetivos conjuntos: la promoción de un uso sostenible y justo de este recurso, la reducción de precios, la producción de suelo con servicios, el reconocimiento de los derechos al suelo por los pobres urbanos, y una repartición más equitativa de las cargas y los beneficios de la inversión urbana.
Estas autoridades también deben articular las políticas de desarrollo urbano con las políticas de tributación del suelo. Deben promover una nueva visión con una legislación urbanística que diferencie el derecho de propiedad del derecho de edificación y del uso del suelo, comprendiendo que las plusvalías generadas de los derechos de construcción no pertenecen exclusivamente a los propietarios de la tierra. Los gestores urbanos también deben también diseñar mecanismos creativos a través de los cuales las plusvalías se pueden usar para producir tierra urbana equipada para los sectores sociales de menores ingresos, compensando de esta manera las desigualdades urbanas.
Reconocer los límites de lo posible. Transformar los marcos regulatorios actuales que rigen la utilización de la tierra urbana exige desarrollar un nuevo pensamiento urbanístico y jurídico que reconozca que las desigualdades urbanas y la exclusión socio-espacial son un fenómeno intrínseco al predominante modelo de desarrollo de las ciudades. Incluso en los marcos de los modelos vigentes, hay grados de libertad no despreciables para políticas más socialmente responsables y transparencia del gobierno. Las regulaciones y normas urbanísticas deben considerar la complejidad de los procesos de valorización del suelo y asegurar el cumplimiento de los principios efectivos tradicionales tales como aquellos que limitan la capacidad de las agencias gubernamentales para disponer de recursos públicos o prohibir el “enriquecimiento sin causa” de los propietarios privados.
Revertir círculos viciosos. Se necesitan alternativas a los programas de regularización para romper el círculo vicioso de reproducción de la pobreza que los actuales programas de regularización perpetúan. Es importante reconocer el carácter paliativo de dichos programas y la necesidad de integración de las políticas urbanas, de vivienda y de tributación de la tierra. La dependencia de los subsidios a la vivienda, aunque inevitable, puede quedar anulado si no se cuenta con mecanismos que impidan que estos subsidios se traduzcan en aumentos de los precios del suelo. Los funcionarios de las ciudades deben priorizar la generación de oferta de tierra equipada sobre los programas de regularización ya que el derecho a la vivienda es un derecho social a ocupar un hábitat viable y con dignidad. También es importante entender que la baja producción de suelo servido per se contribuye a la retención de la oferta y por consiguiente a su alto precio, afectando así todos los aspectos del desarrollo urbano.
Además, las soluciones individuales (tales como procesos de titulación predio-por-predio o la entrega de subsidios caso por caso a familias individuales) son en última instancia más onerosas para la sociedad que las soluciones colectivas y más amplias que incorporan otros valores agregados, como la construcción de espacios públicos, la inversión de infraestructura y otros mecanismos que fortalecen la integración social. Muchos países latinoamericanos han sido testigos de programas de subsidios habitacionales, muchas veces con el apoyo de agencias multilaterales, que no consideran o menosprecian el componente suelo. Tales programas buscan suelo público rápidamente disponible o simplemente ocupan suelo en las áreas intersticiales de la ciudad. Tal desinterés en una política de suelo más amplia compromete la replicabilidad, expansión y sostenibilidad de estos programas de vivienda en una escala más amplia.
Repensar los roles de las instituciones públicas y privadas. La gestión de la tierra, dentro de una gran diversidad de intervenciones urbanas – desde la producción en escala masiva de suelo con servicios para los pobres hasta las operaciones de redesarrollo urbano mediante grandes proyectos, pasando por las intervenciones del tipo ‘face-lift’ o los proyectos de recuperación ambiental — obliga a pensar en las más variadas formas de intervención de parte de las instituciones públicas responsables del desarrollo de las ciudades y en diferentes modalidades de asociación público-privada. La utilización de las tierras vacantes y la flexibilización de usos e intensidades de ocupación pueden jugar un papel crucial siempre que tales proyectos cumplan con las orientaciones estratégicas de las instituciones públicas, sean sujetas a la contraloría ciudadana, e incorporen una visión compartida y participativa del desarrollo urbano.
La ejecución de proyectos demostrativos como El Urbanizador Social en Porto Alegre, Brasil, el proyecto de vivienda Nuevo Usme y la legislación sobre la recuperación de plusvalías de Bogotá, Colombia, constituyen ejemplos de esfuerzos sensibles y creativos que reconocen la importancia de una adecuada gestión de la tierra urbana y de un nuevo pensamiento sobre el papel de la tierra, en particular del potencial del valor del suelo como instrumento para promover un desarrollo más sostenible y equitativo para los pobres de nuestras ciudades.
Un pensamiento creativo y balanceado también queda de manifiesto en proyectos conjuntos de capital público y privado en La Habana, Cuba, con plusvalías capturadas a través de la mejoría de áreas históricas densamente pobladas.
Potencializar el papel de la tributación de la tierra en el financiamiento público para promover el desarrollo urbano. Los gobiernos nacionales, estaduales o provinciales y locales deben compartir la responsabilidad por la promoción del impuesto predial como un mecanismo idóneo y socialmente aceptable para el financiamiento y promoción del desarrollo urbano. El impuesto predial no se debe aplicar con criterios generalizados, sino que debe ser sensible a las ciudades latinoamericanas que tienen un fuerte legado de desigualdades económicas y socio-espaciales. Pueden existir buenos argumentos para gravar a todos los terrenos con una tasa más alta que las edificaciones, de forma racional y diferenciada, en particular en los terrenos periféricos sujetos a la especulación urbana y las tierras ofertadas ex-ante a los sectores sociales de menores ingresos, (asegurándose que su pago contribuye, además, a la construcción de ciudadanía de estos sectores). Y como ya se aseveró, es esencial crear instrumentos impositivos innovadores y adecuados a cada realidad y otras modalidades para captar las plusvalías generadas.
Educar a los actores en la promoción de nuevas políticas. Todos los actores involucrados en estos procesos, desde los jueces a los periodistas pasando por los académicos y por supuesto los funcionarios públicos y sus mentores internacionales, requieren contar con formación y capacitación en profundidad sobre el funcionamiento de los mercados y la gestión de la tierra urbana para lograr estos objetivos. Es indispensable identificar los “campos de resistencia mentales”, particularmente en el pensamiento urbanístico, económico y en las doctrinas jurídicas, que constituyen obstáculos que hay que superar. Debemos reconocer, por ejemplo, que existe y opera un “derecho informal” que legitima social, si bien no jurídicamente, muchas transacciones sobre la tierra y crea redes y espacios de solidaridad e integración. Es urgente realizar acciones para introducir estos temas y propuestas en las agendas políticas en los distintos niveles gubernamentales, los partidos políticos, las organizaciones sociales, la academia y los medios de comunicación social.
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The prevailing land use regulation and land tax laws in the United States make the Kelo case and the use of eminent domain for private development particularly dramatic, especially compared to other countries.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La rápida e intensa urbanización que se produjo en América Latina en los últimos 50 años se contrasta frecuentemente en la literatura con un sistema de planeamiento urbanístico inadecuado para explicar los múltiples problemas sociales resultantes: alto precio del suelo y especulación en propiedades, informalidad rampante, segregación socioespacial extrema, infraestructura y servicios urbanos inadecuados, degradación ambiental, etc. Sin embargo, la literatura omite, en gran medida, el rol de los sistemas legales nacionales, que han contribuido a esta situación a la vez que también han reaccionado en su contra. El rol central cumplido por el régimen legal no se puede subestimar.
Los sistemas legales también han contribuido al desarrollo informal por dos mecanismos principales: disposiciones legales de exclusión del suelo, derechos de propiedad y normas de registro; y los sistemas de planeamiento deficientes adoptados en muchas grandes ciudades. Tanto la falta de regulación del suelo como la aprobación de leyes de planeamiento elitistas que se niegan a reflejar las realidades socioeconómicas, que limitan el acceso al suelo y viviendas a los pobres, han jugado un rol perverso, agravando, y a veces hasta determinando, la segregación socioespacial. Las disputas institucionales entre gobiernos locales y nacionales sobre el poder para regular el desarrollo urbano también han producido problemas legales adicionales.
La jurisprudencia progresiva, las demandas de varios movimientos sociales y un creciente debate legislativo desatado por los intereses divergentes de las diversas partes interesadas han dado lugar a perspectivas legales en conflicto. Como consecuencia, los debates legales en América Latina oscilan entre las interpretaciones anacrónicas de las cláusulas legales existentes y un llamado a la construcción de un sistema legal más legitimado y socialmente receptivo. Este artículo intenta exponer estas tensiones y ofrecer algunas nuevas direcciones de debate.
La búsqueda de un paradigma legal coherente
En muchas ciudades, los sistemas legales que regulan el desarrollo urbano son significativamente obsoletos e incoherentes, generando un incumplimiento generalizado y una creciente desconexión entre la ciudad legal y la ciudad real. Importantes avances en la gestión urbana, promovidos por administraciones locales progresivas, han sido socavados frecuentemente por los obstáculos creados por regímenes legal-urbanísticos nacionales caducos. En el contexto más amplio de los procesos volátiles de democratización en la región, se ha puesto un énfasis más grande en la posibilidad de que un ordenamiento legal-urbanístico renovado podría avanzar la reforma urbana. Muchos académicos, políticos, funcionarios públicos y organizaciones comunitarias comprenden que la promoción de mercados de suelo eficientes, inclusión socioespacial y sustentabilidad ambiental sólo será posible por medio de la adopción de nuevo paradigmas legales claramente definidos y coherentes.
Los principios legales en general, y en particular los que regulan los derechos de desarrollo del suelo y las relaciones inmobiliarias, se determinan políticamente y se asimilan culturalmente. Los sistemas legales tienden a ser complejos, ya que incluyen disposiciones distintas, contradictorias y hasta en conflicto, adoptadas en el transcurso del tiempo como consecuencia de procesos sociopolíticos en evolución. El mantenimiento de un sistema legal que no exprese de manera fundamental las realidades de los procesos socioeconómicos y político-institucionales que se propone regular genera distorsiones de todo tipo.
La racionalización de un sistema legal es una tarea exigente pero crucial, que requiere la aprobación de nuevas leyes y también un esfuerzo continuo para (re)interpretar los principios y cláusulas en vigencia. No obstante, dicha interpretación puede variar significativamente según el paradigma legal adoptado por el intérprete. Distintos paradigmas pueden coexistir en la misma cultura legal, causando ambigüedades legales y conflictos judiciales potenciales, sobre todo en países donde la división tradicional entre el derecho público y el derecho privado todavía no está claramente delineada.
En América Latina existen tres paradigmas legales en competencia: el derecho civil, el derecho administrativo y el derecho urbanístico. Históricamente, el paradigma civilista hegemónico, que se basa en lecturas altamente parciales de los códigos civiles y expresa los valores del legalismo liberal clásico, ha sido reformado gradualmente por el paradigma más intervencionista provisto por el derecho administrativo. Un movimiento incipiente reciente ha avanzado un paso más, reclamando que sólo el marco más progresivo del derecho urbanístico podría proporcionar un paradigma legal comprensivo para la era contemporánea.
Los códigos civiles y el laissez faire en el desarrollo urbano
La interpretación dominante de los códigos civiles, provista por la doctrina y la jurisprudencia, y arraigada en la imaginación popular a lo largo del siglo veinte, sigue tendiendo a realzar los derechos de los propietarios en detrimento de sus responsabilidades, y no considera otros intereses sociales, ambientales y culturales que derivan de la tenencia de la propiedad. Esta interpretación brinda poca consideración a los valores de uso, ya que la tenencia del suelo y la propiedad se concibe mayormente como una mercancía cuyo valor económico queda determinado principalmente por los intereses del dueño. Los principios tradicionales del derecho privado, como la condena de toda forma de abuso de poder y el requisito de justa causa para justificar el enriquecimiento legítimo, han sido poco menos que ignorados en esta definición poco equilibrada de los derechos de propiedad.
Desde esta perspectiva, el accionar del Estado en la gestión del suelo y políticas urbanísticas está seriamente restringido, y las iniciativas significativas de planeamiento urbano han generado frecuentes conflictos judiciales. Los grandes proyectos públicos generalmente requieren expropiaciones onerosas de suelo, y el pago de compensación se calcula sobre los valores plenos de mercado. Las obligaciones de los emprendedores son pocas y la carga de la construcción de infraestructura y provisión de servicios recae mayormente sobre el Estado. Si bien los derechos de desarrollo y construcción se suponen expresiones intrínsecas de los derechos individuales de propiedad del suelo, no hay un ámbito establecido para la noción de que la administración pública debería recuperar el valor incremental del suelo generado por las obras y servicios públicos. Esta tradición legal ha sido agravada más aún por la burocratización de las transacciones contractuales y comerciales, y también por las exigencias excesivas del registro de propiedades y el acceso al crédito.
Dentro de esta tradición legal individualista, el derecho a usar y disponer de la propiedad se malinterpreta frecuentemente como el derecho a no usar o disponer de la propiedad. Casi no hay obligaciones legales ni órdenes compulsivas más sustanciales. La preponderancia de este paradigma en Brasil, por ejemplo, ha significado que mientras el déficit de viviendas se ha estimado en 7,9 millones de unidades y el pueblo vive en 12 millones de construcciones precarias, otras 5,5 millones de unidades están vacías o subutilizadas. En algunas ciudades se estima que del 20 al 25 por ciento del suelo con acceso a servicios se encuentra vacante.
También es típico de este paradigma del derecho civil el absolutismo de la libertad individual en detrimento de las formas colectivas o restrictivas de los derechos de propiedad, como los derechos de arrendamiento o comunales, de área y posesión. Muchos códigos civiles contienen estos derechos, pero en general se los ignora o subestima. Si bien los derechos de adquisición por prescripción exigen períodos prolongados de ocupación del suelo, hay un arsenal de instrumentos legales disponibles para desalojar a sus ocupantes e inquilinos.
Como resultado de este enfoque laissez faire en el desarrollo del suelo, el ordenamiento urbanístico-legal en las ciudades de América Latina no se puede considerar como plenamente democrático. El proceso de desarrollo informal refleja la realidad de que cada vez más personas han tenido que violar la ley para obtener acceso al suelo y la vivienda urbana.
Derecho administrativo e intervención del Estado
El planeamiento urbano en algunas grandes ciudades ha sido respaldado por los principios legales del derecho administrativo. Este paradigma de derecho público ha intentado reformar la tradición del derecho privado, pero ha limitado el alcance de la noción de la “función social de la propiedad”. Este concepto ha existido en la mayoría de las constituciones nacionales como principio nominal desde la década de 1930. Este paradigma más intervencionista reconoce el “poder de policía” del Estado para imponer restricciones y limitaciones externas sobre los derechos de propiedad individual en el nombre del interés público, respaldando así formas tradicionales de planeamiento regulador.
Éstos han sido intentos tímidos, sin embargo, porque la imposición de obligaciones legales, órdenes compulsivas y requisitos de reservación del suelo siguen encontrando fuerte resistencia popular y judicial. En la mayoría de los países, los tribunales han dictaminado que el Estado puede imponer ciertas limitaciones sobre los derechos de propiedad, pero la imposición de obligaciones sobre los terratenientes y emprendedores ha sido más difícil. Esto es particularmente cierto con las leyes locales que han intentando imponer la obligación de asignar suelos o unidades para vivienda social como condición previa para la aprobación de un proyecto inmobiliario, pero han sido declaradas inconstitucionales.
Muchas ciudades siguen aprobando nuevas subdivisiones del suelo, si bien ya existe un inventario considerable de lotes vacantes. El problema es que no cuentan con instrumentos legales para imponer un uso acorde con la función social. Si bien los emprendedores han sido obligados a asumir una creciente responsabilidad por la construcción de infraestructura, algunos desarrollos significativos, incluyendo comunidades cerradas de altos ingresos, han sido aprobados sin condiciones de reserva del suelo o unidades de viviendas para trabajadores domésticos o de servicio. Ello ha causado la aparición de nuevos proyectos inmobiliarios informales y una mayor densidad de edificación en asentamientos existentes para dar cabida al sector de bajos ingresos.
En algunas ciudades que han intentado imponer códigos de zonificación, planes maestros y otras leyes urbanas complejas, ha emergido una tradición de planeamiento burocrático que refleja una incomprensión de cómo las regulaciones urbanas y ambientales afectan la formación y el movimiento de los precios del suelo. Los urbanistas siguen teniendo dificultades para contradecir la noción establecida de que los dueños del suelo y la propiedad tienen el derecho automático a las ganancias resultantes del planeamiento y desarrollo urbano. En la mayoría de los casos, las administraciones públicas no han recuperado el generoso incremento del valor del suelo producido por las obras y los servicios públicos, como también por los cambios en la legislación urbana que gobierna los derechos de uso y desarrollo de los suelos.
La mayoría de los sistemas de planeamiento no han reconocido la capacidad limitada del Estado para garantizar el cumplimiento de la legislación urbana. Como consecuencia, no se han puesto en práctica dichos planes apropiadamente y muchas violaciones del orden legal han sido ignoradas. En algunas ciudades se tarda años en obtener la licencia para ciertos procesos de desarrollo importantes, como la subdivisión del suelo, lo cual afecta también el proceso de desarrollo informal.
Otro problema recurrente es el desarrollo paralelo y a veces antagonista de regímenes legales urbanísticos y ambientales separados. Las cláusulas ambientales se usan frecuentemente para oponerse a las políticas de viviendas con orientación social. En términos sociopolíticos, la mayoría de las leyes de planeamiento no cuentan con una participación popular sustancial, ya sea en su formulación o ejecución.
Al no cambiar la dinámica de los mercados de suelo, las políticas de planeamiento supuestamente contemporáneas frecuentemente terminan reforzando los procesos tradicionales de especulación del suelo y la propiedad, y la segregación socioespacial. A menudo El planeamiento urbano ha sido ineficiente para promover un desarrollo equilibrado del suelo, y en cambio ha beneficiado a los emprendedores del suelo, inversores en propiedad y especuladores. Estas ganancias se han potenciado por el crecimiento significativo de precios causado por las regulaciones que establecen los límites del desarrollo urbano. Las áreas que han quedado para los sectores urbanos pobres, como los suelos públicos y las áreas ecológicamente sensibles, no son reguladas por el mercado.
Esta tensión entre la interpretación de los códigos civiles y las leyes de planeamiento burocrático ha promovido en la práctica el desarrollo informal y la segregación socioespacial: la ley ha sido uno de los factores determinantes de la ilegalidad urbana. En los casos en que se hicieron intentos significativos para promover la inclusión socioespacial y la sustentación ambiental, el régimen urbanístico-legal sigue sin respaldar por completo la práctica preponderante de gestión urbana.
Por ejemplo, unos aspectos de las sociedades público-privadas y la participación de ONGs en la provisión de servicios públicos han sido cuestionados debido a la confusión entre los valores privados y públicos. Los derechos sociales reconocidos nominalmente, como el derecho a la vivienda, no se han hecho cumplir plenamente debido a la carencia de procesos, mecanismos e instrumentos necesarios.
Derecho urbanístico y principios de la reforma legal
A partir de la década de 1980, un importante movimiento de reforma legal comenzó a cuestionar este ordenamiento legal exclusionista, y un nuevo paradigma ha emergido en algunos países. Los proponentes del derecho urbanístico han argumentado que es posible, y de hecho necesario, analizar los códigos civiles para encontrar principios legales que respalden una intervención decidida por parte del Estado en la regulación y el control social de los procesos relacionados con el suelo y la propiedad. La reinterpretación de principios legales tradicionales, como también el énfasis en principios ignorados previamente (como la noción de que ningún enriquecimiento es legítimo sin una justa causa) pueden coadyuvar a un progreso significativo en la formulación de la política urbanística de suelos.
Este esfuerzo exige conocimientos legales complejos, ya que potencialmente involucra debates legales y disputas judiciales cuyos resultados no son para nada ciertos. Desde el punto de vista de las comunidades urbanas y las administraciones públicas comprometidas a promover políticas de inclusión, este enfoque trata de organizar el marco regulador general, en parte por medio de la promulgación de nuevas leyes que expresen más claramente los principios del derecho urbanístico.
Si bien este proceso está más avanzado en Brasil (principalmente a través de la Constitución Federal de 1988 y la ley municipal de 2001) y Colombia (principalmente a través de la Constitución de 1991 y la Ley 388/1997), se ha incorporado una serie de principios comunes en los ordenamientos legales de otros países de América Latina (Fernandes 2007a; 2007b; Maldonado Copello 2003; 2007).
El principio estructural más importante es la noción de la función social de la propiedad, incluyendo la propiedad pública y el registro de la propiedad. Las ciudades son el producto de un proceso colectivo, y la promoción de un régimen territorial equilibrado es al mismo tiempo un derecho colectivo y una obligación del Estado. El ordenamiento urbanístico no se puede determinar exclusivamente por los derechos individuales y los intereses de los propietarios del suelo, ni tampoco por los derechos del estado únicamente. Se debería promover la intervención pública imponiendo limitaciones administrativas sobre los derechos de propiedad, responsabilidades legales y requisitos de desarrollo.
Otros principios legales similares se pueden usar para establecer una distribución justa de los costos y oportunidades del desarrollo urbano entre dueños, emprendedores, el Estado y la sociedad; afirmar el rol central del Estado para establecer un ordenamiento territorial adecuado por medio de un sistema de planeamiento y gestión; establecer una clara separación entre los derechos de propiedad y de desarrollo/construcción; establecer criterios distintos para calcular la compensación de expropiaciones y otros contextos; reducir el plazo requerido para legalizar la posesión de hecho con el fin de materializar viviendas sociales; y reconocer más firmemente los derechos de los ocupantes e inquilinos.
El uso y desarrollo del suelo es guiado por una amplia gama de derechos colectivos, como el derecho al planeamiento urbano, una vivienda adecuada y un medio ambiente equilibrado; el derecho de la comunidad y la obligación del Estado de recuperar el incremento en el valor del suelo generado por la acción del Estado y la legislación urbanística; y el derecho a la regularización de asentamientos informales consolidados.
Algunas ciudades colombianas han amasado recursos financieros significativos por medio de mecanismos de recuperación de plusvalías del suelo, haciendo posible (si bien no siembre practicable) formular un proceso más sustentable de acceso legal al suelo con acceso a servicios por parte de los sectores urbanos pobres. En Brasil, algunas municipalidades también han podido generar recursos financieros significativos como resultado de sus “operaciones urbanísticas”, donde se negocian derechos de desarrollo y construcción dentro del marco de un plan maestro. También se han promovido en varios países programas de regularización para modernizar y legalizar asentamientos consolidados.
No obstante, la disputa entre estos paradigmas legales continúa, y todos estos nuevos principios y derechos siguen siendo objeto de un debate feroz. La Corte Constitucional de Colombia ha adoptado en forma consistente una interpretación progresiva, respaldando la noción de la función social de la propiedad y el derecho social a la vivienda. Un estudio reciente de decisiones judiciales dictadas por las cortes superiores de varios estados brasileños demuestra que el nuevo paradigma legal ha sido asimilado en aproximadamente el 50 por ciento de sus decisiones, mientras que las restantes siguen siendo orientadas por el paradigma conservador del Código Civil (Mattos 2006).
En muchos países, la jurisprudencia progresiva ha sido restringida por la fuerte tradición del positivismo y legalismo formal, que sigue viendo el derecho meramente como una herramienta técnica para resolver conflictos, como si estuviera completamente divorciado de los procesos sociopolíticos y económicos. La mayoría de los jueces observa el paradigma civilista que se enseña en los programas de estudio anacrónicos de las facultades de derecho. Las decisiones progresivas de jueces locales son revocadas con frecuencia por las cortes superiores más tradicionales.
El segundo principio estructural importante de este régimen urbanístico-legal emergente es la integración del derecho y la gestión en el marco de tres cambios legales-políticos interrelacionados:
Independientemente de las deficiencias que existen en este proceso, el enorme desafío que tienen los países y ciudades al promover la reforma del derecho urbanístico es garantizar el pleno cumplimiento de las nuevas leyes aprobadas.
El derecho a la ciudad
Además de reinterpretar y reformar sus sistemas legales nacionales, los juristas, políticos y activistas sociales de América Latina han promovido un debate internacional sobre un Estatuto del Derecho a la Ciudad, que reconozca plenamente los derechos colectivos. Al mismo tiempo, estos conceptos progresivos acerca de los derechos de propiedad y la naturaleza del accionar del Estado con respecto al uso del suelo y el control del desarrollo han sido enfrentados combativamente por aquéllos que siguen favoreciendo un enfoque incondicional de los derechos de propiedad y la homogenización de los regímenes de suelo y de propiedad.
En este contexto de incertidumbre conceptual, se debe ir construyendo un marco de regulación sobre el desarrollo y la gestión del suelo urbano. El planeamiento espacial es un proceso poderoso; si las leyes urbanísticas han beneficiado por mucho tiempo a ciertos grupos económicos, contribuyendo así al proceso de segregación socioespacial, la promoción de la reforma del derecho urbanístico debería contribuir a crear las condiciones para ciudades más inclusivas y equitativas.
La participación continua de juristas y políticos − como también de agencias nacionales e internacionales, universidades y organizaciones de investigación − es crucial, y puede tomar muchas formas:
La construcción de un nuevo orden urbanístico-legal en América Latina y otras regiones es un debate cambiante, lleno de contradicciones y desafíos, y ninguno de los acontecimientos recientes se puede dar por hecho. Si la mayor politización de la legislación urbanística ha creado un marco más amplio para la participación popular en el proceso de defensa de sus derechos colectivos e intereses sociales, por la misma razón las nuevas leyes han generado una mayor resistencia en los sectores conservadores.
La plena concreción de las posibilidades introducidas por el nuevo ordenamiento urbanístico-legal en Brasil, Colombia y otros países dependerá de varios factores, pero sobre todo de la renovación de los procesos de movilización sociopolítica, el cambio institucional y la reforma legal.
Referencias
Fernandes, Edésio. 2007a. Implementing the urban reform agenda in Brazil. Environment and Urbanization 19(1): 177–189.
———. 2007b. Constructing the “right to the city” in Brazil. Social and Legal Studies 16(2):201–219.
Maldonado Copello, María Mercedes. 2003. Reforma territorial y desarrollo urbano – Experiencias y perspectivas de aplicación de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997. Bogotá: CIDER-Universidad de los Andes/LILP/FEDEVIVIENDA.
———. 2007. El proceso de construcción del sistema urbanístico colombiano: entre reforma urbana y desarrollo territorial. En Fernandes, Edésio y Betânia Alfonsin, Direito Urbanístico: Estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte, Brazil: Del Rey.
Mattos, Liana Portilho. 2006. Função social da propriedade na prática dos tribunais. Rio de Janeiro: Lumen Juris.
Sobre los autores
Edésio Fernandes es abogado, urbanista y profesor asociado en la Unidad de Planeamiento de Desarrollo de University College, Londres, el Instituto de Estudios de la Vivienda y el Desarrollo Urbano de Rotterdam y varias universidades brasileñas. Ha sido Visiting Fellow del Instituto Lincoln en el año académico 2008–2009.
María Mercedes Maldonado, abogada y urbanista, es profesora de la Universidad Nacional de Colombia, Bogotá e investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de dicha universidad. Sus áreas de interés incluyen el significado legal de los derechos urbanos, los derechos de propiedad y la recuperación de plusvalías.
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Amedida que las ciudades costeras continúan enfrentando las amenazas de un clima cada vez más volátil, las marejadas y el ascenso del nivel del mar, todas las cuales están relacionadas con el cambio climático y pueden llegar a ser muy costosas, desarrollar un mayor nivel de resiliencia se está convirtiendo en una prioridad principal de planificación. Sin embargo, la resiliencia posee varias dimensiones: no sólo significa construir cosas tales como compuertas contra inundaciones y estructuras más sólidas, sino también conservar libres de desarrollos sistemas naturales como los pantanos, y, en muchos casos, tomar la decisión de no construir nuevamente en los lugares más vulnerables. Y aquí yace un problema complejo y en continua evolución que afecta los derechos de propiedad privada.
Al menos desde los albores del siglo XX, la Corte Suprema ha estado lidiando con una pregunta básica: ¿cuándo la regulación del uso del suelo constituye una expropiación que requiere pagar una compensación a los propietarios, según la 5º enmienda de la Constitución de los EE.UU. (“…la propiedad privada no podrá ser objeto de expropiación para uso público sin la debida compensación”)? Desde los casos Pennsylvania Coal contra Mahon, 260 U.S. 393 (1922) y Euclid contra Amber Realty, 272 U.S. 365 (1926), la esencia de los fallos ha sido que el gobierno posee una libertad de acción considerable a la hora de ejercer su facultad de regular el uso del suelo. En el caso Kelo contra City of New London, 545 U.S. 469 (2005), el tribunal supremo afirmó la facultad que posee el estado de utilizar la expropiación a los fines del desarrollo económico en el siglo XXI.
No obstante, en junio de 2013, una decisión en cuanto a un proyecto de desarrollo en Florida pareció indicar un cambio sutil en otro sentido. En el caso Koontz contra St. Johns River Water Management District, los jueces fallaron 5 a 4 que el gobierno presentaba un celo excesivo al imponer requisitos de mitigación a los desarrolladores como condición para obtener permisos de construcción. Coy Koontz, padre, cuya intención había sido construir un pequeño centro comercial en su propiedad, objetó las demandas de un distrito de administración del agua de Florida, según las cuales debía pagar por la restauración de los pantanos que se encontraban fuera del sitio con el fin de compensar por el daño ambiental causado por la construcción. Koontz citó dos casos, Nollan contra California Coastal Commission, 483 U.S. 825 (1987) y Dolan contra City of Tigard, 512 U.S. 374 (1994), con el fin de sustentar su aseveración de que los requisitos constituían una expropiación por exceder una “proporción aproximada” entre dichos requisitos y los alcances de los daños causados por el desarrollo. En el año 2011, la Corte Suprema de Florida rechazó el argumento de Koontz, pero en junio de este año el tribunal supremo falló que los requisitos de mitigación impuestos al constructor eran excesivos.
Este fallo alarmó a algunos ambientalistas y grupos, como la American Planning Association, quienes temieron que se establecieran nuevos límites a la facultad del gobierno de controlar el desarrollo e imponer requisitos para restaurar y conservar áreas naturales. Este motivo de preocupación se extendió hacia las regiones metropolitanas costeras que se estaban preparando para los impactos del cambio climático; un ejemplo de esto es la Ciudad de Nueva York que, en el mes de mayo, propuso un plan modelo de 20 mil millones de dólares consistente en una combinación de estrategias para vivir con el agua y mantenerla alejada. Los expertos en derechos de propiedad especularon que los desarrolladores podrían citar el caso Koontz como justificación para negarse a pagar un fondo para dichas iniciativas.
A un nivel más amplio, la pregunta permanece en pie: después de una situación como la del huracán Sandy, ¿tiene el gobierno derecho de prohibir la recon-strucción o de modificar las regulaciones con el fin de evitar nuevas construcciones? La respuesta legal es, básicamente, “sí”, según Jerold Kayden, abogado y profesor en la Facultad de Diseño de la Universidad de Harvard, quien participó en el Foro de periodistas sobre el suelo y el entorno construido llevado a cabo por el Instituto Lincoln el pasado abril.
Especialmente a raíz de la mayor disponibilidad de datos sobre el ascenso del nivel del mar y las marejadas que se tiene hoy en día, el gobierno tiene el derecho legal de evitar que los propietarios construyan en lotes vacantes expuestos a las inundaciones y al ascenso del nivel del mar o que reconstruyan una vivienda que fue destruida. Sin embargo, según Kayden, “desde el punto de vista político, esta es otra historia”.
Nueva York y Nueva Jersey representaron dos enfoques muy diferentes en cuanto a la reconstrucción que tuvo lugar con posterioridad al huracán Sandy. El gobernador de Nueva York, Andrew Cuomo, y el alcalde de la Ciudad de Nueva York, Michael Bloomberg, abogaron por una serie de normas destinadas tanto a la reconstrucción como a una “retirada estratégica”, mientras que el gobernador de Nueva Jersey, Chris Christie, se enfocó en la asignación de fondos destinados a los residentes para que éstos pudieran reconstruir en las parcelas afectadas por la tormenta, aun cuando dichas propiedades permanecieran dentro de la zona de riesgo.
Por otro lado, la ciudad de Boston ha comenzado a requerir a los desarrolladores de zonas costeras que se preparen ante la posibilidad de ascensos del nivel del mar y marejadas, mediante la reubicación de las maquinarias que guardan en los sótanos a pisos más elevados, entre otros requisitos. A medida que el caso Koontz despeja el camino hacia un escrutinio más rígido de las medidas impuestas por el gobierno municipal como condición para la construcción, los desarrolladores podrían demandar al gobierno por estos costosos requisitos relacionados con el clima, argumentando que dichos requisitos son demasiado onerosos y podrían constituir una expropiación reguladora.
Aunque las demandas por derechos de propiedad relacionadas con la reconstrucción y las restricciones sobre nuevas construcciones en áreas costeras indudablemente continuarán proliferando, Pratap Talwar, director de Thompson Design Group, presentó una alternativa para la planificación a largo plazo que podría evitar que surgieran dichos conflictos. Talwar detalló ante un grupo de periodistas el caso de estudio de Long Branch, Nueva Jersey, una ciudad que, hace varios años, se replanteó su proceso de planificación con el fin de incluir normas más rígidas y a la vez un proceso más rápido para el desarrollo que estuviera de acuerdo con las pautas. Según Talwar, Long Branch fue la única milla de la costa de Nueva Jersey que soportó las inclemencias del huracán Sandy de forma relativamente intacta.
Foro de periodistas sobre el suelo y el entorno construido: La ciudad resiliente
Treinta y cinco escritores y editores de primera línea que cubren noticias sobre problemas urbanos asistieron al 6º Foro de Periodistas sobre el Suelo y el Entorno Construido, llevado a cabo el 20 de abril de 2013 en el Lincoln House. El tema del foro fue “La ciudad resiliente” y abarcó desde los municipios costeros que se preparan para el ascenso del nivel del mar y las marejadas hasta las ciudades tradicionales que intentan evolucionar a pesar de la reducción de sus poblaciones y de su actividad comercial.
Kai-Uwe Bergmann, director de Bjarke Ingels Group, abrió el foro dando un panorama general sobre las innovaciones en diseño urbano que maximizan la eficiencia en el suelo, la vivienda y los proyectos de infraestructura de gran envergadura. Johanna Greenbaum, de Kushner Companies, quien ayudó a poner en funcionamiento la iniciativa de microviviendas del alcalde de la Ciudad de Nueva York, Michael Bloomberg, dio detalles sobre dicho proyecto y otros de similares características en diferentes lugares del país destinados a personas solteras y parejas que pueden vivir en espacios de 28 metros cuadrados.
Alan Mallach, coautor del informe sobre enfoque en políticas de suelo del Instituto Lincoln titulado Regeneración de las ciudades históricas de los Estados Unidos, observó señales de resurgimiento en lugares tales como el Central West End (St. Louis) o el barrio Over-the-Rhine (Cincinnati), a la vez que reconoció los desafíos que en-frentan Camden, Nueva Jersey, Flint y Detroit, Michigan y Youngstown, Ohio. Antoine Belaieff, director de innovaciones en MetroLinx, dio detalles sobre el uso de las redes sociales para obtener la opinión de los ciudadanos con respecto a una inversión de 16 mil millones de dólares en infraestructura de transporte resiliente dentro del área de Toronto.
John Macomber, de la Facultad de Negocios de la Universidad de Harvard, dirigió una sesión sobre la ciudad global, en la que reconoció que existen cientos de millones de personas que continúan migrando de áreas rurales a urbanas, lo que requiere una planificación a gran escala para la infraestructura. Martim Smolka, director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln, lamentó los desplazamientos generalizados que están teniendo lugar a causa de los preparativos para la Copa Mundial de fútbol y los Juegos Olímpicos que se disputarán en Río de Janeiro. Bing Wang, de la Facultad de Diseño de Harvard, observó que 11 ciudades en China tienen una población de más de 10 millones de habitantes y, aún así, esta nación en rápido crecimiento sólo ha logrado la mitad de la urbanización esperada.
John Werner, director de movilización en Citizens Schools, explicó la manera en que los sistemas escolares urbanos pueden encender pasión entre los estudiantes trayendo desde fuera a distintos profesionales para que actúen como maestros y mentores. Gordon Feller, de Cisco Systems, imaginó un mundo completamente conectado y una Internet para todo. Se sumó Dan Keeting, periodista de investigación del Washington Post, quien compartió sus experiencias al extraer datos de diferentes niveles del gobierno.
El foro se vio obligado a abreviarse debido a la búsqueda de las personas que pusieron las bombas en el Maratón de Boston en el área de Cambridge-Watertown; sin embargo este evento dio pie a un diálogo acerca de la solicitud de procedimientos de “refugio en el lugar”, presentada por el gobernador de Massachusetts, Deval Patrick, la seguridad y el espacio público, y otros tipos de resiliencia en el área de Boston. Varios participantes escribieron sobre estos eventos, como Emily Badger (The Atlantic Cities), Donald Luzzatto (Virginian Pilot) e Inga Saffron (The Philadelphia Inquirer).
La reunión de periodistas cada abril es una asociación entre el Instituto Lincoln, la Facultad de Diseño de la Universidad de Harvard y la Fundación Nieman para el Periodismo de la misma universidad. La misión de esta actividad es reunir a periodistas a fin de compartir ideas y aprender acerca de las últimas tendencias relativas a la cobertura de noticias sobre ciudades, arquitectura y planificación urbana. — AF
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Almost 30 years ago, Amalia Reátegui and her husband, Eusebio, packed up their possessions, wrestled together their eight children, and moved to their new home: a dusty plot of land on the barren outskirts of the Peruvian capital, Lima. At first, life wasn’t easy there. Basic services, like running water and electricity, weren’t available. Roads were unpaved, and public transportation was nonexistent. Quality schools and health clinics were far away, in the more established and wealthier neighborhoods.
But even though conditions were tough, moving to San Juan de Lurigancho, one of Lima’s earliest informal settlements, offered the couple a rare chance to become homeowners, which would have been out of their reach in the city’s traditional districts.
Little by little, things improved. They built a sturdy house made of concrete, got electricity and, years later, running water and sewage. Buses arrived, and even a metro connecting San Juan de Lurigancho to the rest of the city. Their children went off to postsecondary education, and later landed jobs in hospitals, the municipality, and the navy.
Just as important for Amalia and Eusebio was a piece of paper from the government—the title recognizing their formal ownership of the 120-square-meter plot of land where they lived.
Today, the couple still lives in the same peach-colored house, but their family home, like their neighborhood, has been transformed over the years. The one-story house is now a four-story building with eight two-bedroom apartments, one for each of their adult children.
For Amalia, a 71-year-old soft-spoken grandmother with shoulder-length black hair, this was all part of the plan. “When we first built our home, I always thought it would be for my children,” she said. “It is my house, and it is for them.”
But for her children, who spent the equivalent of tens-of-thousands of dollars to build the upper floors, the current living situation leaves them in a legal limbo, where the ownership of their apartments is based solely on a verbal agreement with their parents rather than legal paperwork.
Reverting to Informality
The case highlights a new trend that is puzzling experts of urban development and property rights in Peru. After years of demanding legal titles for their homes, residents are allowing their properties to become deregularized by failing to use the national registry, known as Sunarp, to document property transactions such as real estate sales, change of ownership within families, or the construction of additional floors subdivided into apartments. As a result, properties revert to informality, and the government registry does not accurately reflect the actual owners.
The issue is a growing concern for policy experts, who say it could have major social, economic, and legal costs. Without legal registration, disputes can quickly arise among siblings over ownership of a family home after the parents die. Resolving the dispute can lead to high legal costs in Peru’s already overburdened and slow courts. Informal owners can’t use their property as collateral for formal bank financing, and they face lower resale value if they decide to put their home on the market. It also risks undermining the sustainability of Peru’s pioneering titling program, a popular tool aimed at promoting economic development that was later emulated around the world.
“The children are now living in the same situation that their parents were living in 40 years ago. They’ve become informal again,” said Julio Calderón, a Peruvian sociologist, Lincoln Institute researcher, and expert on property rights. “Urbanistically, this is a time bomb.”
The Rise of Informal Settlements in Peru
Like other Latin American capitals, Lima experienced a population explosion during the second half of the last century, as migrants from across Peru flooded into the arid coastal city seeking a better life.
In 1950, fewer than a million people lived in Lima. By 2000, that number had ballooned to 7.4 million, according to the United Nations Population Division. Today, the Peruvian capital is home to more than 9 million people, representing almost a third of the country’s total population. The drivers of Peru’s internal migration are varied, but it’s mainly a result of political and economic hardships in the countryside. In the 1970s, the rural economy crashed following a failed agrarian reform by General Juan Velasco, a leftwing military dictator.
The economy was battered again in the early 1980s during one of the worst El Niño weather events on record, causing damaging floods and collapse of the fisheries. At around the same time, the leftist Shining Path rebels launched a violent insurgency in the southern highlands, forcing many residents there to flee to Lima to escape a bloody conflict that would claim about 70,000 lives.
In Lima, the government wasn’t prepared for the wave of migrants. With nowhere to live, new residents began to take over vacant land on the city’s outskirts, sometimes clashing with police. One of those informal developments eventually became San Juan de Lurigancho. Hector Nicho, a community leader there, remembers the authorities as being powerless to stop the flood of people who seized land, hoping to make it their own.
“The first day of the invasion, there were 15 or 20 people. The following day, we were 500. The day after that, we were 1,500. It just kept growing. They couldn’t stop it, even though the state had sent police,” said Nicho, who was just a boy when he participated in the land invasion some four decades ago.
Land grabs occurred throughout Lima, eventually leading to the creation of districts like Villa El Salvador on the city’s southern edge and San Martin de Porres in the north. The squatters were some of the city’s most impoverished residents, living in areas noticeable for the lack of state presence and vast informal economy.
By the late 1980s, things were only getting worse. Peru’s economy had spiraled into hyperinflation. The Shining Path, once confined to the rural highlands, was fast encroaching on Lima, threatening to overthrow the government and install a Maoist-inspired regime.
De Soto’s Titling Program
Around this time, Hernando de Soto, a Peruvian economist, proposed a way out of the mess. De Soto argued that providing legal ownership to property would trigger development by allowing the poor to leverage their individual assets in the formal economy and access financing. But complex and expensive bureaucratic barriers were preventing that from happening, De Soto said.
“They realized that one of the biggest obstacles to registering property in Peru was their own public registry,” said Angel Ayala, a lawyer and expert on property registration. “The problem wasn’t the informality. The problem was that the formal sector wouldn’t allow you to enter it,” he said, referring to the government’s then-complex and costly regulations for property registration.
De Soto’s ideas were embraced by Peru, which created a new legal framework to provide property titles for people like the Reáteguis, living in informal settlements in places like San Juan de Lurigancho.
In 1996, the government created the Commission for the Official Registration of Informal Property (COFOPRI) to lead a nationwide urban titling program. It also created a parallel registry, known in Spanish as the Registro Predial Urbano. The registry, which focused only on Lima’s informal settlements, slashed the requirements for property registration, making it faster and cheaper for poor land owners to get titles.
The results were impressive. According to Regularization of Informal Settlements in Latin America, a Lincoln Institute report by Brazilian lawyer Edésio Fernandes, COFOPRI reduced the time to obtain a title from 7 years to 45 days. It cut the number of steps from 2,007 to 4. The cost of registering declined from US$2,156 to almost nothing.
Since its creation, COFOPRI has issued about two million property titles, making it one of the largest programs of its kind in the world.
“The people who worked there worked 24 hours a day,” said Jorge Ortiz, a former COFOPRI employee who later became the superintendent of Peru’s traditional public registry, known as Sunarp. “They really identified with what they were doing.”
De Soto’s titling policy became the preeminent approach for land regularization around the world. It won praise from development organizations like the World Bank and the Inter-American Development Bank, and from politicians like former U.S. President Bill Clinton. Peru, as a pioneer of the program, became a model for other countries in Latin America, Africa, and Asia that were also grappling with widespread informality and poverty.
Almost 20 years since the creation of COFOPRI, academics have identified several social and economic benefits from titling. Families with formal title, for example, invest more in their homes and their children’s education, studies show. They also have fewer children.
Critics of the program, however, argue that De Soto’s main hypothesis—that titles will increase the poor’s access to formal credit—has simply not materialized as he envisioned.
They also point to unintended consequences of large land-titling programs, such as political manipulation and incentive for squatters to continue invading land, creating new informal developments without services, in the hope of being registered one day.
The Risks of Deregularization
In Peru, one of the main concerns is the sustainability of the titling, as more and more properties are becoming deregularized. Years after they seized land, the original property owners are retiring or passing away. Their property, often given to their children, is slipping back into informality.
“What we have seen happening is that the second and third property transactions are no longer registered. For a number of reasons, people simply fail to keep their properties fully legal,” said Fernandes. “So in a few years’ time, you are back to square one in terms of the legalities of the area.”
Unless the trend changes, policy experts say, the government’s aggressive titling program could unravel, along with its benefits.
Informal property owners risk losing the most basic benefit of titling: tenure security and legal protection against eviction and fraud. They could face other costs, like legal expenditures to resolve disputes over ownership.
There are also opportunity costs. Informal homeowners can’t use their property to access formal credit. They’d also miss out on receiving fair market compensation if they decided to sell their home.
The extent of the deregularization is difficult to gauge, but a recent Lincoln Institute study by Oswaldo Molina, an Oxford-trained economist, found that just 21 percent of second property transactions in Peru’s recently titled areas were being formally registered (Molina 2014).
“When the reform started, it wasn’t just an issue of providing titles to the people, but maintaining them formal,” said Molina. “So what happened with the other 79 percent?”
“We are now going to have numerous properties with titles, but in the name of someone else,” he added.
Causes for the Failure to Register
During his time as the head of Sunarp, Ortiz said it was extremely rare to see individuals registering second property transactions. For Ortiz, this has been a disappointment.
“I believed in the model from the 1990s,” said Ortiz, who was the head of Sunarp during the start of President Ollanta Humala’s administration in 2011. “And now, some 30 years later, I’m seeing that it could go to waste.”
The causes of deregularization are obscure, but experts point to cultural issues and changes in public policy as important drivers.
In many places in Peru, there is a strong respect for the verbal decisions of parents, even concerning important legal issues like property registration. In cases where a family home is subdivided, children rely on their parents, the property owners, to sign off on the transaction in order to provide them with a formal title.
Experts say that many parents are happy to let their children pay for the subdivision, but they don’t consider providing formal title, believing that a verbal agreement is sufficient to split up the property. In other cases, parents refuse to provide title over concerns that they could lose control over their home.
“There is still a culture where you respect the decision and the word of the parents,” said Jesus Quispe, the director of Cenca, a Lima-based urban development institute, which works in San Juan de Lurigancho. “Few transactions go through the legal system. There is a culture of informality.”
Ramiro García, the head of the urban program at the Peruvian development organization Desco, says many families ignore the public registry until they confront a problem, like a legal dispute over ownership.
“It is bureaucratic, expensive, and families don’t consider it necessary,” he said from his office in Villa El Salvador.
Before Lima’s population boom, families that couldn’t afford to buy a home could move to the outskirts, grab a piece of land, and build a house. Today, most of the vacant land is gone. What remains is located on the edge of mountains, often unstable for living.
As land has become scarcer, demand for housing has remained robust. As a result, the city has started to expand upward, with apartment buildings replacing houses.
Real estate prices have also skyrocketed, driven by Peru’s strong economic growth over the past decade. For young families from lower-middle class backgrounds, escalating costs have made it increasingly difficult to acquire their first home.
To help their children, parents who settled Lima’s outskirts a few decades ago are now adding two or three floors to their homes, and subdividing them into apartments.
In San Juan de Lurigancho, Melly Rosas, a 53-year-old secretary at a church, decided to add three more floors to her house after watching her married children struggle to save up enough money to buy a property.
“At first, this wasn’t our plan,” she said. “But it was too expensive for them to buy land while paying rent.”
“We are growing upward because there isn’t any more space,” Rosas added, referring to the increasing number of buildings in her neighborhood.
Rosas and her husband, Ricardo, haven’t looked into providing titles for their children’s apartments, but they plan to. “We know we have to do so, because it will reduce a lot of problems they could have,” she said. “Right now, everything is verbal.”
A short drive away, on a quiet, residential street, Marcelo Nuñez, a 52-year-old shoemaker, lives in a spacious house with high ceilings that help to keep it cool during Lima’s hot summer days. Attached to the house is a small store, where his wife sells soft drinks and potato chips.
Like their neighbors, Nuñez and his family slowly built their home over the last 30 years, one wall at a time. Now his 28-year-old daughter is building a second floor, where she plans to live with her baby boy. Nuñez’s son, 25, will likely live on the third floor.
Nuñez said he hadn’t planned to register the upper floors, even though they will be owned by his children. “For my part, I hadn’t thought about doing it legally, because we are family,” he said. “It’s pretty strange to do a subdivision legally. Normally it is just by word.”
But, like Rosas, Nuñez agrees that leaving his children without formal titles could create future problems. “If they’re in agreement, I wouldn’t have a problem with doing it legally,” he said.
But cultural factors aren’t the only impediment to property registration. Policy experts say that people like Rosas and Nuñez will run into several costly regulatory requirements if they eventually decide to formalize their properties.
The obstacles arose, experts say, due to the government’s decision to eliminate the Registro Predial Urbano, the parallel registry created to speed up formal registration in Lima’s informal settlements.
In 2004, Peru merged the Registro Predial Urbano into Sunarp, the traditional public registry that was seen as too costly and bureaucratic. The Registro’s simpler procedures for second and third property transactions were replaced by Sunarp’s more complicated and costly requirements.
Critics of the decision say the government made the change due to lobbying from powerful groups representing public notaries, who were concerned about losing lucrative business due to the Registro Predial Urbano. Unlike the traditional registry, the Registro allowed property owners to hire any lawyer, not just notaries, to legalize their transactions.
“By returning to the previous system, the costs multiplied by five. People said, ‘No, I’m not going to do that,’” said Ayala, the lawyer and expert on titling. “The issue isn’t cultural. It is about how to maintain the titling process in the formal system.”
Deregularization in Peru has far-reaching consequences for other countries that established their own titling programs based on the Peruvian model.
Argentine economists and Lincoln Institute researchers Sebastian Galiani, of the University of Maryland, and Ernesto Schargrodsky, of the Universidad Torcuato Di Tella, found that in a recently titled suburb of Buenos Aires a significant portion of households were falling back into informality. In a 2013 study, the authors concluded that deregularization was likely due to the unaffordable cost of keeping the properties formal (Galiani and Schargrodsky 2013).
“This isn’t just a Peruvian issue, but something that is much larger in the region,” said Molina, the economist who studied deregularization in Peru. “It is a problem with the short-term view of the reform.”
Potential Solutions
To stem the tide of deregularization, policy experts say authorities will need to intervene now to prevent the need for costly retitling programs in the future.
Some small steps have been taken. In 2007, the government issued legislation to provide lower-income title holders with funds to formalize subdivisions, a process that first requires them to register construction of the house. (Peru’s registration program gave residents titles to the land, but not the house built on top.) However, registration experts say the 2007 program was never fully implemented.
More importantly, experts say the government should reinstate simpler procedures, like those that were discarded when the Registro Predial Urbano was integrated into Sunarp. “The concrete thing to do would be to reconsider mechanisms that were used before,” said Molina. “The Registro was created so that the poor could correctly receive titles.”
Regulatory changes may not be enough on their own. Many experts insist that the problem requires authorities to tackle Peru’s broader culture of informality as well. To do so, they say, the government should launch a campaign to educate residents about the importance of maintaining their properties formal.
“This is a problem that the government has to address,” said Gustavo Riofrio, a sociologist and Lincoln Institute researcher who has spent his career studying property rights. “You have an entire city that was made by these people who are facing the same problem. It is now a social problem, not an individual one.”
Officials at Sunarp say they are working to simplify procedures for property transactions, without jeopardizing the legal security that the current system provides. Sunarp says it is also working to educate people about the importance of using the registry, but acknowledges that the government “hasn’t been able to instill in the population the importance of formalization.”
Until there is a greater acceptance of the regulatory system, some lawyers say Peru should make registration compulsory. Unlike many other countries, Peru does not require registration of property transactions; it’s voluntary.
“We have to educate people so they understand that registration doesn’t just provide security. It’s important to create value as well,” said Ortiz. “But until we have a new culture, we need to require people to register by modifying the civil code.”
At the home of Amalia and Eusebio, in San Juan de Lurigancho, their 40-year-old daughter Emma is eager to discuss property titles.
Emma, who lives in a third-floor apartment with her son, says the subdivision of her childhood home is working out nicely so far. The family members respect each other’s space, but they still get together for a lunch on Sunday. The children also help their aging parents with expenses such as food.
But Emma says she knows it’s important to define ownership legally, especially after seeing cases where other families get mired in legal conflicts over their home. She thinks her parents will eventually start the process to provide their children with titles.
“My mom and dad still feel physically well. When that changes, I think they’ll let it go,” she said. “But for the moment, they are still keeping it tied up. For me, that’s OK.”
Ryan Dubé is a Canadian journalist based in Lima, Peru. His articles have been published in The Wall Street Journal, The Globe & Mail, and Latin Trade. He has also worked on projects for the Economist Intelligence Unit.
References
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