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The betterment levy or special assessment (as it is known in the United States) is a “compulsory charge imposed by a government on the owners of a selected group of properties to defray, in whole or in part, the cost of a specific improvement or services that is presumed to be of general benefit to the public and of special benefit to the owners of such properties” (IAAO 1997, 10–11). In Colombia this levy, called Contribución de Valorización (CV), has been collected since 1921.
The betterment levy is addressed in the legislation of most Latin American countries, although its implementation often meets resistance. The main arguments against it claim it is impractical, technically cumbersome, beyond local capacity to implement, and unpopular. Colombia’s experience, however, seems to contradict these allegations, suggesting that the resistance is grounded more on prejudice, ideology, or lack of information. This instrument not only has a long history of continued (albeit irregular) application, but also a record of raising substantive revenues to fund public works.
Bogotá currently has about $1 billion worth of investment in public works from this levy, and eight other smaller cities combined have another $1 billion. More importantly, based on recent levies on 1.5 million properties in Bogotá, its collection has been generally accepted by taxpayers with relatively low default rates—in fact lower than for the property tax. Although its legitimacy is not questioned, even among the business community, controversies continue over how the charge is assessed and distributed among properties. This raises an interesting question: Why, in spite of its technical shortcomings, is the betterment levy well-accepted by society at large?
In spite of its relevance, there is very little literature available about this instrument in Colombia and in the rest of Latin America (Fernandes 1981; Bustamante 1996; Manon and Macon 1977). To fill this gap, my colleagues and I carried out a study of the methods used to assess the levy in Bogotá and Manizales—two cities that exemplify different assessment models used in Colombia (Borrero et al. 2011). This article summarizes the main findings of the study and, we hope, may be useful to other cities interested in applying betterment levies to finance urban development.
In Colombia the betterment levy has played a significant role in financing public works and has been a major contributor to municipal revenues, although collections have fluctuated over time. In the late 1960s, they accounted for 16 percent of total revenues in Bogotá and 45 percent of revenues in Medellín. In the beginning of the 1980s, the levy accounted for 30 percent of revenues in Cali, and in 1993 it represented 24 percent of revenues in Bogotá. Since 2000, the levy has been used more intensively in Bogotá, Medellín, Cali, Manizales, Bucaramanga, Barranquilla, and most other cities with a population of 300,000 or more.
We chose to study Bogotá and Manizales because these cities have used this instrument during the past 20 years to finance many roads and urban services. Each city developed its own distinct methodology, and has had ample experience advising other cities. For instance, Cali and Barranquilla have started collecting the levy for road construction using the Bogotá model, while Bucaramanga and Pereira have followed the Manizales model (also known as the Medellín model). Both approaches are legal in Colombia, but the methodology and focus used to allocate the levy are very different.
Colombian law stipulates three parameters used to calculate the betterment levy: (1) the cost of the construction project; (2) the value added to properties that can be attributed to the project; and (3) the affordability of the levy (i.e., the capacity of the property owners to pay). Law Decree 1604 of 1966 states that the upper bound of the levy is the lowest value among these parameters. For example, in Manizales one of the projects had small values added that were considerably less than the project cost; yet the levy was assessed based on the value added. The only city that does not comply with this norm is Bogotá, where the levy equals the cost of the project.
The Bogotá model uses a series of factors to represent the local benefit of the project in order to assess the levy, taking into account the payment capacity of the property owners and the different benefit levels. These factors include considerations such as improved mobility and welfare, but do not quantify the specific value added to the property by the project.
On the other hand, the Medellín model applied in Manizales calculates the value added to the property by the project using a dual appraisal method, and then distributes the levy among the property owners by taking into account their capacity to pay. Thus, the Bogotá model is similar to a general tax to finance public works, while the Medellin model is closer to the concept of value capture contribution to fund public works (Act 388 of 1997, Article 87; Doebele 1998).
The Experience of Bogotá
Bogotá, the capital of Colombia, is a city of 7.5 million people with an area of 1,587 square kilometers (613 square miles) on a flat savannah of the Andes mountain range. The administration of the betterment levy is the responsibility of the Urban Development Institute (Instituto de Desarrollo Urbano, or IDU), which is also in charge of identifying the main road construction projects to be financed by the levy. The levy is assessed on all properties affected by a given project (or set of projects) and is calculated by multiplying different benefit factors. Examples of recent projects with revenues from the levy are shown in table 1.
Area of Influence
In order to collect a betterment levy, the IDU defines the area of influence, that is, the area where the road construction project will provide benefits. The criteria used to establish the areas of influence and the level of benefit include proximity and accessibility to the project—which affords greater use of the road and thus increases property values—as measured by the project impact on the assessed value and the economic conditions of the real estate properties in the area.
To reduce the average amount of the levy, an effort is made to include the largest possible number of lots within the area of influence. When the levy finances multiple projects, the boundaries of the entire area of influence are defined by superimposing the individual areas of each project and adjusting them to account for the complementary effects of the benefits from the combined set of projects (Borrero et al. 2011, 22).
Measuring Project Benefits
The benefits resulting from the project or set of projects are calculated by city zone, taking into account benefit factors defined for each project. Using the example of a recent road project, the benefit factors are: (1) greater mobility, which translates into greater transit speeds, lower transit time, lower operating costs, and higher quality of life; (2) general urban planning benefits as the project normalizes the road network and rationalizes the use of public space; (3) changes generated in land use and stimulation of productive and commercial activities; (4) greater market value of nearby real estate properties; (5) integration of the project into the urban structure of the city; (6) optimization of circulation and mobility; and (7) recovery of deteriorated or depressed areas (Borrero et al. 2011, 84).
Once the benefits of the project are defined and its cost estimated, the distribution of the levy takes into account additional factors: the type of land use, density, degree of benefit allocated to each lot, and the payment capacity of the property owners as measured by household quality of life surveys. The Bogotá model is criticized primarily because the calculation of the project benefit does not measure the value added to the properties directly, but instead relies mostly on these indirect indicators.
The Experience of Manizales
Manizales is a city of 400,000 people located west of Bogotá, at the center of the coffee producing region. Its topography is mountainous, which implies high engineering costs. The city has extensive experience with road development and urban renewal financed with betterment levies, but it uses a different methodology from that in Bogotá and it requires a more detailed description. The institution that administers the levy with full authority delegated by the city legislature is the Instituto de Valorización de Manizales (INVAMA).
Over the past three years, Manizales has financed four major road and urban development projects with the levy: renewal of the Alfonso López Plaza; paving of Alférez Real road; renovation of Paseo de los Estudiantes; and development of the Eastern Area road network. All of the projects were funded by a single levy assessed on 80 percent of these properties, and collections amounted to US$24.6 million (table 2).
Measuring Project Benefits
Manizales applies the dual appraisal method to measure benefits—a methodology used for many years in Medellín, Bucaramanga, and other cities. This method identifies cadastre valuations for real estate properties in a second area comparable in its characteristics to the area affected by the designated projects. The assumption is that land values will behave similarly in both areas. Experts make an initial appraisal of a sample of properties in the area of influence of the proposed project to determine the present market values. To estimate the land values after the project is finished, they appraise the market values in the comparison area.
This method is based on information about the increase in value or benefit generated by previous infrastructure projects, referred to as ex-post evaluation. The City of Manizales initiated an ex-post analysis of the projects executed in past years to examine the value added to the land, but few other cities that collect betterment levies have done so.
The initial appraisal is intended to create a map of land prices (isoprices map) before construction, and the second appraisal determines the added value hypothetically generated by the new infrastructure project in the area. The lot or area where the “maximum added value” occurs (known as the “focal point”) is analyzed in detail to calculate the maximum percentage increase in value.
Critical Steps in the Dual Appraisal Method
1. Define the area of influence.This area is based on the improved mobility enabled by the road or infrastructure project, and its definition is similar to that used in Bogotá.
2. Calculate the benefit and generate an isoprices map based on a sample of properties. The criteria to measure distances and road networks are established within an initial zone defined as broadly as possible. A sample of lots is taken, representing the predominant, nonspecific features of the properties in the zone. Information collected on this sample is used to generate a map of land values before the project is constructed. The sample size is calculated statistically. For medium-size cities experts appraise between 100 and 200 properties, depending on the size of the area of influence and its heterogeneity. A second map of isoprices is then developed with the new expected property values, and a third map plots the differences in isoprices between the first and second map. This third map is used to distribute the betterment levy.
3. Estimate the benefit. To determine the added value or benefit accruing to a lot, an interdisciplinary team of experienced professionals carries out several studies: an economic study to define the mathematical formulas that qualify the parameters for the value-added criteria; a road network study to qualify and quantify the benefit, measured as a reduction in travel distance for the population in the affected neighborhoods; an urban study to measure the potential for different land uses in the area; and a real estate study to compare and quantify the level of benefit in specific areas.
4. Allocate the benefit. Each of the following factors is given a weight (shown in parenthesis): potential change of use, which generates the most added value even though it affects a small number of lots (40 percent); improved access to higher value areas or commercial areas (20 percent); (savings in commuting time is measured by reduction of travel time in the city, clearly determining times and distances (20 percent); and reduction in pollution or traffic congestion at specific areas where these problems occur (20 percent).
5. Establish the level of benefit (focal point). As mentioned above, the area of highest betterment in the entire area of influence, known as the focal point, is the lot or area that benefits most from the project, because of the confluence of the most important value-added factors. The expected added value is then calculated for this lot and the corresponding percentage is multiplied by the initial market value of lot. With these values, one builds the added value or isopricing map for the entire area expected to benefit from the project once it is finished. Ex-post studies performed in several cities found that road projects generate on average an actual added land value of 10 to 15 percent within three years following project completion. Assuming 15 percent incremental value for the lot with the highest benefit, it follows that a lot with 70 percent benefit has an expected added value of 10.5 percent.
6. Distribute the levy. Once the cost of the project has been defined and its value-added impact has been calculated, INVAMA proceeds to distribute the levy within the area of influence using models appropriate to the project. Manizales uses benefit factors to distribute the levy, as do most cities in Colombia. The method is based on defining a “virtual area” obtained by multiplying weighted factors given to property characteristics by the level of benefit and the physical area of the lot. Criteria to define benefit factors for distribution purposes may vary, but the point of reference is the total value of the property based on area of the lot plus construction (Borrero et al. 2011, annex 2).
7. Determine affordability. The levy is assessed by taking into account the capacity to pay of the contributors, and therefore it may be allocated differently depending on their socioeconomic level. Affordability is based on data from household income and expenditure surveys. Sometimes a comparative analysis is made between the betterment levy and other charges, e.g. the relationship between the levy and the utilities paid by the property owner, or the relation between the levy and the property tax.
8. Set the collection period. In Manizales, Medellín and Bucaramanga, the collection period generally coincides with project execution. Other cities have tried different approaches. In Cali, the most recent betterment levy collection started before construction, but will extend for a long time following project completion. Cities normally collect one betterment levy in each mayoral term (4 years), but recent projects in Bogotá and Cali have longer collection periods, extending over several terms.
9. The legal maximum collection term is five years following project completion, but the most successful experiences are completed in two years. Longer-term collections are more difficult and pose the risk of the municipality running into cash flow problems to finish the project. The betterment levy can be collected as early as two years before the initiation of construction, but that requires very efficient cost estimates and expedient project execution. In Bogotá, a recent experience in collecting the levy two years in advance of the construction start date generated controversy because the project started late and has progressed slowly. To avoid this problem, the proposed new Bogotá Betterment Statute stipulates that the levy shall be collected concomitantly with project execution.
Perceived Legitimacy
The betterment levy has a lot of support among city residents and property owners in Manizales, as shown by high levels of satisfaction in a recent survey (table 3). The levy was collected before the projects began and 80 percent of the payments were made in the first year of collections. This survey, taken after project completion, captures the perceptions of citizens regarding the way INVAMA managed two recent projects. Specifically, the results demonstrate a clear link between the benefit and the willingness to pay the levy—a higher compliance level than that of the property tax, even though the levy is higher than the tax. This finding contradicts the common believe that Latin American taxpayers have a culture of nonpayment. It also attests to the high level of legitimacy among the citizens and the good governance of the municipality’s management of the betterment levy
Concluding Remarks
Colombia’s experience with the betterment levy during the past 70 years demonstrates that it is a viable instrument to finance urban development and is capable of raising substantial revenues, even though the methodology to assess and distribute the levy is complex and can be perfected. Among the lessons to draw from that experience, the most important is the clear link between the provision of public benefits and the property owners’ willingness to pay the levy. Success depends on the legitimacy of the project and the institutional capacity and ethical standards of the agency administering the levy. To generate trust among citizens, success is also predicated on ensuring affordability, applying a fair distribution model, publicizing the social value of the project, and promoting participation during implementation.
About the Author
Oscar Borrero Ochoa is an economist, a certified appraiser, and a private consultant on property markets, real estate development projects, and management. He has been president of Camacol, the Colombian organization of the building industry, and Fedelonjas, the Colombian organization of property appraisers. He isa lecturer on urban economics at the University of Los Andes and the National University of Colombia, Bogotá, and is a frequent speaker in Lincoln Institute courses.
Acknowledgments
The author thanks his colleagues Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña who were key contributors to the Lincoln Institute working paper and related research on which this article is based.
References
Borrero Ochoa, Oscar, Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña. 2011. Evaluating the practice of betterment levies in Colombia: The experience of Bogotá and Manizales. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Bustamante Ledesma, Francisco Dario. 1996. Manual de contribución de valorización. Medellín: Ed. Teoría del Color Litografía.
Doebele, William A. 1998. The recovery of ‘socially created’ land values in Colombia. Land Lines 10(4).
Fernández Cadavid, Alberto. 1981. La contribución de valorización en Colombia, 2nd edition. Bogotá: Editorial Temis.
IAAO (International Association of Assessing Officers). 1997. Glossary for property appraisal and assessment. Chicago, IL: IAAO.
Manon, Jorge, and Jose Merino Macon. 1977. Financing urban and rural development through betterment levies: The Latin America experience. Westport, CT: Praeger Publishers, Inc.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
En los últimos cinco años el Instituto Lincoln ha respaldado el estudio de las políticas e instrumentos de recuperación de plusvalías en muchos países latinoamericanos. Pese a la diversidad de enfoques y la variedad de casos específicos, hemos podido identificar siete lecciones preponderantes que pueden ayudar a aclarar parte de la confusión y los conceptos errados que se asocian con la implementación de los principios de recuperación de plusvalías. Cada lección resumida más adelante presenta uno o dos ejemplos tomados de libro Recuperación de Plusvalías en América Latina: Alternativas para el Desarrollo Urbano.
La recuperación de plusvalías se refiere al proceso por el cual el sector público recupera la totalidad o una porción de los incrementos en el valor del suelo atribuibles a los “esfuerzos comunitarios” más que a las acciones de los propietarios. La recuperación de estos “incrementos inmerecidos” puede hacerse indirectamente mediante su conversión en ingresos públicos en forma de impuestos, contribuciones, exacciones y otros mecanismos fiscales, o directamente mediante mejoras locales para beneficio de la comunidad por entero.
1. El concepto de recuperación de plusvalías no es nuevo en América Latina. La experiencia latinoamericana en este campo tiene largos años de precedentes históricos. En varios países los debates públicos sobre el uso de la recuperación de plusvalías e instrumentos asociados comenzaron a principios del siglo XX. En los años de 1920, el debate surgió por acontecimientos concretos, como el problema de la pavimentación de las calles en São Paulo, Brasil y la falta de financiamiento externo para obras públicas necesarias en Colombia. En otros casos, los factores políticos e ideológicos han motivado discusiones de alcance nacional. Los representantes del Partido Radical en Chile intentaron introducir la idea en varias ocasiones y en los años 1930 el Presidente Aguirre Cerda propuso una ley para crear un impuesto nacional sobre las plusvalías (incrementos en el valor del suelo) con fundamento en las ideas de Henry George.
2. No obstante, sigue siendo limitada su aplicación en los planes de política urbana. A pesar de los numerosos informes sobre experiencias pertinentes que integran los principios de la recuperación de plusvalías, el tema no están bien representado ni ha ganado suficiente reconocimiento dentro de la esfera de las políticas urbanas. En algunos casos, han surgido valiosas iniciativas para la recuperación de plusvalías que han cobrado notoriedad en su momento, sólo para quedar olvidadas más tarde. Un ejemplo destacado es el conocido Informe Lander en Venezuela durante los años 1960, en el cual se proponía que el suelo y los incrementos de su valor debían ser la fuente principal de financiamiento para los proyectos de desarrollo urbano. Sentaba las bases para recomendaciones sobre las finanzas del desarrollo urbano incluidas en las deliberaciones de la cumbre Habitat I (1976).
En otros casos, se están perdiendo o desestimando oportunidades interesantes para usar la recuperación de plusvalías como una herramienta de las políticas urbanas. Actualmente algunos países de América Latina no están aprovechando los posibles incrementos del valor del suelo generados por grandes proyectos de renovación en los cascos urbanos. Aunque está generalmente aceptada la noción de recuperación de plusvalías, en realidad es poco lo que efectivamente se ha recuperado y redistribuido de los incrementos del valor del suelo derivados de las acciones urbanísticas.
3. A menudo existe la legislación, sólo que no se aplica. Como en muchos otros países de la región, la variedad de los instrumentos de recuperación de plusvalías existentes en México –desde la contribución por mejoras (una tasación especial o gravamen por mejora dirigido a recuperar los costos de las obras públicas), hasta los impuestos sobre las plusvalías– ilustra la discrepancia entre lo que es legalmente posible y lo que verdaderamente se implementa. Contrario a lo que suele aducirse, el problema general no radica en que los planificadores o funcionarios públicos carezcan de acceso legal o práctico a estos instrumentos, sino que tienden a prevalecer las siguientes condiciones:
4. La resistencia obedece más a la ideología que a la lógica. Incluso cuando se entienden la legislación y los instrumentos para la recuperación de plusvalías –o en algunos casos justamente porque se entienden–, es posible que no puedan implementarse a cabalidad debido a la manifiesta “falta de voluntad política”. Esta resistencia puede tomar la forma de interpretaciones engañosas, racionalizaciones estereotipadas y hasta “prédicas” puramente ideológicas.
Resulta sencillo encontrar justificación pública de que la aplicación de tales instrumentos es inoportuna o inapropiada, especialmente si la justificación se basa en interpretaciones engañosas. Algunos de estos argumentos sostienen que las imposiciones sobre el valor del suelo son inflacionarias y alteran el buen funcionamiento de los mercados, o que provocan una doble tributación inaceptable de la misma base. Estos conceptos erróneos parecen hallarse detrás de la renuencia que muestra el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile para promover la revisión y reintroducción ante el Congreso de algunas disposiciones sobre la recuperación de plusvalías en el nuevo marco legal de urbanismo del país.
Las objeciones basadas en racionalizaciones estereotipadas pueden recurrir a los siguientes argumentos:
No obstante, en oposición a estos argumentos, están los programas participativos de mejoras que se han llevado a cabo con éxito en áreas pobres de muchas ciudades (por ejemplo, en Chile, Brasil y Perú). Estos programas han sido eficaces técnica y económicamente y por lo general han contado con un apoyo sólido de la población de bajos ingresos afectada.
Finalmente, algunas objeciones son de índole netamente ideológica. Por ejemplo, la resistencia a la implementación de la participación en plusvalías en Colombia se basa en la aseveración de que este mecanismo, si bien se reconoce que tiene una buena formulación técnica, representa una forma más de “interferencia” pública indeseable en el negocio inmobiliario urbano, como lo son una mayor carga fiscal, limitaciones de los derechos de propiedad o más regulación (Barco de Botero y Smolka, 2000). Esta posición ha quedado sustituida recientemente por un amplio consenso entre los políticos, líderes empresariales y el público general de que la aceptación de este instrumento es una mejor opción que la exigencia de otros impuestos a la propiedad.
5. La recuperación de plusvalías se va haciendo cada vez más popular. A pesar de los obstáculos y la resistencia política, la experiencia reciente en América Latina con la recuperación de plusvalías muestra un creciente interés en el tema y en las condiciones que justificarían su utilización. Atrae la atención de planificadores municipales en toda la región y comienza a percibirse como una iniciativa importante de las políticas urbanas. Esta popularidad creciente está vinculada a varios factores que se presentan en la región.
En primer lugar, una mayor descentralización administrativa y fiscal exige más autonomía para redefinir y obtener fuentes alternativas de fondos públicos para financiar el proceso de urbanización. La necesidad de más recursos locales se ha visto acentuada por las demandas sociales y las presiones políticas asociadas con los actuales procesos de redemocratización y el mayor grado de participación popular. La generación de fondos no presupuestados requeridos para financiar programas sociales especiales está vinculada a casi todas las nuevas iniciativas de recuperación de plusvalías y ha sido una de las razones más poderosas para implementar dichas políticas.
En segundo lugar, la redefinición de las funciones del estado (incluida la privatización), en conjunto con la disminución de la planificación integral, ha dado pie a la materialización de intervenciones públicas más flexibles y negociaciones directas sobre la regulación del uso del suelo y las alianzas entre los sectores público y privado. También cobra significación la apertura de áreas públicas al mercado inmobiliario privado, así como una mejor coordinación entre los intereses de los propietarios privados y el sector público con miras a fomentar nuevas áreas en las ciudades. Cabe destacar que incluso en Cuba encontramos un programa pujante mediante el cual la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, que funciona como una suerte de compañía inmobiliaria, refinancia las operaciones del estado con los incrementos del valor del suelo provenientes de proyectos de rehabilitación urbana en forma de impuestos cobrados a los “socios” privados en las obras de desarrollo (Núñez, Brown y Smolka, 2000).
Otros factores favorables incluyen las condiciones estipuladas por los planes de los organismos multilaterales, que claramente promueven la universalización de los gravámenes al usuario y la recuperación de los costos de las inversiones públicas. La creciente popularidad de los nuevos instrumentos de recuperación de plusvalías también puede atribuirse a cierta frustración causada por los resultados mediocres que se obtuvieron en décadas anteriores con la aplicación de impuestos y otras contribuciones tradicionales relacionadas con el suelo urbano, en cuanto a los ingresos y los objetivos de las políticas urbanas.
6. El pragmatismo prevalece sobre las justificaciones éticas o teóricas. Como corolario al punto anterior tenemos que la creciente popularidad de la recuperación de plusvalías parece inspirarse más en razones fundamentalmente pragmáticas que en criterios éticos, nociones de igualdad o justificaciones teóricas o políticas. Algunas reformas tal vez se han introducido sin plena conciencia política del proceso, o de su importancia teórica, como se ilustró anteriormente en el caso de Mexicali. Los indicios históricos muestran que en su mayoría las iniciativas de recuperación de plusvalías han respondido más que todo a la necesidad de enfrentar las crisis fiscales y otros problemas locales en el financiamiento del desarrollo urbano. Es el mismo caso que ocurre en Argentina, donde la necesidad de ingresos predominó sobre los principios establecidos que se oponían a nuevos impuestos cuando se recurrió a un aumento provisional del 5% en el impuesto a la propiedad como una de las iniciativas para financiar las inversiones en el nuevo sistema de subterráneo de Buenos Aires.
No obstante, no debería darse por sentado a partir de los ejemplos anteriores que la acumulación de experiencia no es importante para el perfeccionamiento de instrumentos y la evolución de las políticas de recuperación de plusvalías. Un caso pertinente es la experiencia colombiana con la contribución de valorización desde los años 1920 y los innumerables intentos para resolver algunas de sus limitaciones, especialmente en los últimos 40 años. La participación en plusvalías promulgada recientemente es una versión de mayor logro técnico y políticamente aceptable de un instrumento dirigido a recuperar los incrementos –en ocasiones enormes– del valor del suelo asociados con las decisiones administrativas con respecto a la zonificación, niveles de densidad y otras normas y regulaciones urbanísticas.
7. La recuperación de plusvalías no es necesariamente progresiva o redistributiva. Es necesario señalar que de ninguna manera la referencia a las plusvalías es un monopolio de la izquierda política. Las experiencias recientes de Argentina y Chile indican claramente la disposición hacia el tema en contextos neoliberales. Además, las operacões interligadas (operaciones interligadas), desarrolladas en São Paulo y aplicadas con efectividad por administradores con tendencias políticas e ideológicas opuestas, fungieron como argumento convincente de la imposibilidad de etiquetar estos instrumentos a priori.
Los gobiernos locales progresistas, por otra parte, a veces son renuentes a utilizar estos instrumentos, y hasta pueden rechazar de un todo la noción, por tres razones: Primero, es posible que crean que tales contribuciones serían un mero mecanismo para imponer nuevos gravámenes fiscales sin ningún efecto redistributivo. Segundo, incluso cuando los ingresos generados se destinen a la población de bajos ingresos, pueden resultar insuficientes para reducir las diferencias entre ricos y pobres en lo concerniente al acceso al suelo urbanizado (Furtado 2000). Tercero, el argumento intergeneracional de que tales gravámenes se imponen a los residentes más nuevos –generalmente pobres– que necesitan servicios, mientras que las generaciones anteriores no pagaron por servicios de infraestructura o instalaciones recreativas.
De tal modo, la naturaleza progresista de dichas políticas no se resuelve “creando impuestos” sobre los incrementos del valor del suelo ni tampoco apuntando hacia los contribuyentes de altos ingresos. La imagen de Robin Hood de tales políticas se diluye en cuanto queda claro que la parte del valor realmente recuperada de esta manera tiende a ser sólo una fracción –a menudo pequeña– de lo que el propietario recibe en realidad en beneficios. Este punto parece haber sido bien entendido por muchas poblaciones de bajos ingresos, como las de Lima, donde un programa exitoso que comprendía unos 30 proyectos se valió de la contribución de mejoras para financiar obras públicas a principios de la década de 1990.
Este ejemplo y otros indicios fuertes confirman la necesidad de reconsiderar las nociones convencionales sobre la tensión que existe entre los principios de beneficio y la capacidad de pago. En la práctica, la estrategia de atraer cierta intervención pública hacia nuestro vecindario (incluso si ello implica pagar su costo) es más ventajosa que la alternativa de quedar relegado. Sin embargo, este punto debería tratarse con cautela, a la luz de ciertas experiencias en las que se ha aplicado la contribución de mejoras en áreas de bajos ingresos con fines distintos al beneficio de los ocupantes; por ejemplo, para justificar el desalojo o provocar la partida de aquellos residentes que no pueden pagar las mejoras (Everett 1999).
Consideraciones finales
A pesar de las dificultades de interpretación y resistencia a la implementación descrita más arriba, las políticas de recuperación de plusvalías sin duda están despertando nuevo interés y logrando mayor aceptación. Los esfuerzos para utilizar la recuperación de plusvalías se han multiplicado en número y creatividad y sus virtudes, aparte de ser una fuente alternativa de financiamiento público, se entienden cada vez más. Los funcionarios de la administración pública se están dando cuenta del “valor de mercado” de su competencia privativa para controlar los derechos de uso del suelo, así como para definir la ubicación y fecha adecuada de las obras públicas. Asimismo ven que la negociación transparente del uso del suelo y las relaciones de densidad reducen el margen de transacciones que solían realizarse “por debajo de la mesa”. Como el vínculo entre la intervención pública y el incremento del valor del suelo se hace cada vez más notorio, las actitudes están cambiando para hacerse más favorables a la creación de una cultura fiscal que fortalezca los impuestos a la propiedad y los ingresos locales en general.
Sin embargo, todavía queda mucho por hacer en ambas esferas: investigar la naturaleza compleja de las políticas de recuperación de plusvalías y promover un mayor entendimiento por parte de los funcionarios públicos de la manera en que pueden usarse para beneficiar a sus respectivas comunidades. Es indispensable conocer mejor ciertas idiosincrasias latinoamericanas, como cuando los incrementos significativos del valor del suelo se generan bajo regímenes alternativos de tenencia de la tierra que no gozan de la protección del estado, y en casos en que el suelo representa un importante mecanismo de capitalización para los pobres.
Más allá de las limitaciones tradicionales estructurales de patrimonialismo, corrupción, intereses velados, insensibilidad ideológica y demás, una parte considerable de la “variación inexplicable” en las diferentes experiencias con la recuperación de plusvalías en América Latina puede atribuirse a la falta de información. Con el fin de mejorar la comprensión de los principios e implementación de la recuperación de plusvalías, quedan muchas oportunidades para documentar y analizar las experiencias actuales con valoración alternativa del suelo y los instrumentos impositivos.
Martim Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln, y Fernanda Furtado es miembro del Instituto y profesora del Programa de Posgrado en Urbanismo de la Universidad Federal de Río de Janeiro.
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La recuperación de la plusvalía del suelo es ahora un tema popular entre los profesionales de finanzas públicas a nivel local, en parte debido a que la disminución en los ingresos de los gobiernos locales causada por la recesión ha despertado el interés en nuevas fuentes de ingresos, y en parte debido a la necesidad de encontrar nuevas maneras de financiar la infraestructura local, que se ha deteriorado a causa de la falta de inversión. La sexta Conferencia Anual sobre Políticas de Suelos del Instituto Lincoln, celebrada en mayo de 2011, analizó varios aspectos de la recuperación de plusvalías, utilizando experiencias a nivel nacional e internacional.
Principios básicos de la recuperación de plusvalías
Los cambios en el valor del suelo se deben con frecuencia a factores que no están relacionados con el esfuerzo del propietario: acciones tomadas por la comunidad relativas a las inversiones en infraestructura; crecimiento cercano de actividades industriales, comerciales, residenciales o recreativas; normas de edificación que permiten al dueño desarrollar el suelo; o el crecimiento gradual de la comunidad. La recuperación de plusvalías consiste en aplicar un impuesto o arancel diseñado para devolver a la comunidad algo o todo el valor agregado al suelo por las acciones de la comunidad. Su aplicación es particularmente atractiva cuando las inversiones públicas —en caminos, suministro de agua, saneamiento o servicios locales, como el alumbrado público— aumentan los valores de la propiedad.
Experiencia internacional
Arriendo de suelos. Quizás la aplicación más amplia y comprensiva del principio de recuperación de plusvalías tiene lugar en China, donde las municipalidades compran suelos agrícolas a los granjeros a precios de uso agrícola, les agregan servicios públicos de infraestructura, y se los venden a los emprendedores como suelos urbanos, con permisos para realizar emprendimientos urbanos. La municipalidad se queda con la diferencia de precio entre el valor urbano y agrícola del suelo, generando una proporción importante de sus ingresos locales con los cuales paga, entre otras cosas, la instalación de la infraestructura.
Co-desarrollo. Las compañías de transporte público de Hong Kong y Tokio han usado los ingresos de co-desarrollo de comunidades residenciales y áreas comerciales cercanas a las nuevas estaciones de transporte público para ayudar a financiar sus costosos proyectos. En Tokio, los ingresos de las líneas de transporte que no se deben a la venta de pasajes suman del 30 al 50 por ciento del total. En ambas ciudades, los ingresos operativos por la gestión de propiedades están cobrando más importancia que las ganancias obtenidas de los emprendimientos en sí, y proporcionan una fuente de ingresos sustentable.
Tributación del desarrollo inmobiliario. Los intentos de tributar la valorización de las propiedades en el Reino Unido comenzaron en 1909, pero su implementación se vio obstruida por problemas de valuación y otros desafíos. Las contribuciones directas de valorización fueron reemplazadas por contratos con las autoridades locales, donde los emprendedores contribuyen al suministro de infraestructura y servicios, viviendas de interés social y otras obligaciones de planeamiento. Estos contratos se están convirtiendo poco a poco en contribuciones de infraestructura comunitaria, que es una contribución de valorización obtenida por otros medios. Siguiendo una trayectoria histórica distinta, Francia también ha establecido un impuesto de infraestructura local a los nuevos emprendimientos.
Consorcios de suelos. India ha experimentado con los consorcios de suelos para implementar sus nuevos planes de urbanización que reemplazan a los viejos planes de ordenamiento territorial. Esta práctica alienta a los dueños de suelos sin desarrollar, o desarrollados en forma precaria, a que agrupen sus predios y luego reciban una parcela con servicios de infraestructura o un espacio construido cuando el emprendimiento se haya completado. La estrategia adoptada en Ahmedabad usa el 15 por ciento de los suelos para caminos, el 10 por ciento para parques, el 15 por ciento para subastar a terceras partes y el 60 por ciento para los miembros del consorcio.
La experiencia de los Estados Unidos
Algunas de las políticas específicas de recuperación de plusvalías en los Estados Unidos incluyen áreas de tributación especial con cargos por valorización. Por ejemplo, los Distritos de Establecimientos Comunitarios (Community Facilities Districts, o distritos Mello-Roos) destinan aranceles pagados por los residentes al pago de bonos vendidos para financiar el desarrollo de infraestructura. Los Distritos de Mejoras Comerciales (Business Improvement Districts) y el Financiamiento por Incremento de Impuestos (Tax Increment Finance) usan ingresos tributarios o arancelarios separados para financiar mejoras urbanas en áreas designadas al efecto. Los Acuerdos de Beneficios Comunitarios (Community Benefit Agreements), que se negocian en forma privada, obligan a los emprendedores a proporcionar instalaciones comunitarias o beneficios económicos a los residentes locales. Los aranceles municipales de desarrollo e impacto inmobiliario, que se utilizan para financiar obras de infraestructura y otras inversiones relacionadas con los emprendimientos, se basan en general en los costos de dichas inversiones, pero sólo generan ingresos cuando la plusvalía excede el costo.
Lo más notable de la experiencia norteamericana es que los términos en sí —contribuciones de valorización o recuperación de plusvalías— raramente se mencionan, si bien los principios se aplican con regularidad. Sin embargo, este país puede aprender lecciones de las nuevas estrategias de recuperación de plusvalías adoptadas internacionalmente.
Las actas de la conferencia, con artículos y comentarios de más de 25 contribuyentes, serán publicadas en mayo de 2012.
Over the past five years, the Lincoln Institute has supported the study of value capture policies and instruments in many Latin American countries. Notwithstanding the diversity of approaches and the variety of specific cases, we have identified seven substantive lessons that can help to clarify some of the confusion and misunderstandings associated with the implementation of value capture principles. Each lesson summarized below presents one or two examples drawn from the book, Recuperación de Plusvalías en América Latina: Alternativas para el Desarrollo Urbano.
Value capture refers to the process by which all or a portion of increments in land value attributed to “community efforts” rather than landowner actions are recovered by the public sector. These “unearned increments” may be captured indirectly through their conversion into public revenues as taxes, fees, exactions or other fiscal means, or directly through on-site improvements to benefit the community at large.
1. Value capture is not a new concept in Latin America. The Latin American experience with value capture has long-standing historical precedents. Public debates on the use of value capture and related instruments have been held since the beginning of the twentieth century in several countries. In the 1920s, the debate was triggered by concrete events, such as the problem of paving streets in São Paulo, Brazil, and the lack of external financing for needed public works in Colombia. In other cases, political and ideological factors have motivated national discussions. Representatives of the Partido Radical in Chile made several attempts to introduce the idea, and in the 1930s President Aguirre Cerda proposed legislation to create a national tax on plusvalías (land value increments) based on the ideas of Henry George.
2. However, its application in the urban policy agenda is still limited. Despite many reports of relevant experiences that integrate the principles of value capture, the issue is not well represented or even sufficiently acknowledged within the sphere of urban policy. In some instances, promising value capture initiatives have gained prominence in their own times, only to be forgotten later. An important example is the well-known Lander Report from Venezuela, which proposed in the 1960s that land and its increments in value should be the main source of financing for urban development projects. That report formed the basis for recommendations on urban development finance included in the proceedings of Habitat I (1976).
In other cases, interesting opportunities to use value capture as a tool for urban policy are being lost or ignored. Currently some Latin American countries are not taking advantage of potential unearned land value increments generated by major inner-city revitalization projects. While there is general acceptance of the notion of capturing increases in land values, in reality little of that increased value derived from public action has actually been recovered and redistributed.
3. Legislation often exists but is not implemented. As in many other countries in the region, the variety of value capture instruments available in Mexico, ranging from the contribución por mejoras (a special assessment or betterment levy aimed at recovering the costs of public works) to taxes on plusvalías, illustrates the discrepancy between what is legally possible and what is actually implemented. Contrary to what is often alleged, the general problem is not that the planners or local officials lack legal or practical access to these instruments but that the following conditions tend to prevail.
4. Resistance is more ideological than logical. Even when value capture legislation and instruments are understood (or in some cases because they are understood), they may not be implemented fully due to the proverbial “lack of political will.” This resistance may take the form of misleading interpretations, stereotyped rationalizations and even pure ideological “preaching.”
It is not hard to find public justification that the application of such instruments is neither timely nor appropriate, especially if the justification is based on misleading interpretations. Some such arguments are that impositions on land values are inflationary and disruptive of well-functioning markets, or that they incur unacceptable taxation of the same base twice. Such misconceptions seem to lie behind the reluctance of the Ministry of Housing and Urbanism of Chile to promote the review and resubmission to the Congress of some value capture provisions in the country’s new legal framework on urbanism.
Objections based on stereotyped rationalizations may use the following arguments:
Contradicting these arguments, however, are the development of successful participatory improvement programs in poor areas of many cities (for instance in Chile, Brazil and Peru). These programs have been technically and economically efficient and usually have strong support from the low-income population affected.
Finally, some objections are of a purely ideological nature. The resistance to the implementation of participación en plusvalías in Colombia, for example, is based on the allegation that this device, although recognized as technically well-formulated, represents one more unwanted public “interference” on urban real estate business, such as a higher fiscal burden, limitations on property rights or more regulation (Barco de Botero and Smolka 2000). This position has been replaced recently by a broad consensus among politicians, business leaders and the general public that acceptance of this instrument is a better option than the imposition of additional property taxes.
5. Value capture is gradually becoming more popular. In spite of the obstacles and political resistance, recent Latin American experience with value capture shows a growing interest in the subject and in the conditions that would justify its utilization. Value capture is attracting the attention of municipal planners throughout the region, and it is beginning to be perceived as an important urban policy initiative. This growing popularity is related to several factors occurring in the region.
First, greater administrative and fiscal decentralization requires more autonomy in redefining and obtaining alternative sources of public funds to finance the urbanization process. The need for more local resources has been reinforced by the social demands and political pressures associated with current redemocratization processes and growing levels of popular participation. Formation of extra-budget funds to finance special social programs is linked to almost all new value capture initiatives and has been one of the most attractive reasons for implementing those policies.
Second, the redefinition of the functions of the state (including privatization), together with the decline of comprehensive planning, have set the stage for the development of more flexible public interventions and direct negotiations in land use regulation and public-private partnerships. The release of public areas to the private land market, as well as better coordination between real estate and public sector interests to promote new areas in the cities, are also significant. It is worth noting that even in Cuba one finds a vigorous program through which the Office of the Historian in Havana, operating as a kind of property holding company, refinances its state-owned operations with land value increments resulting from urban renovation projects in the form of rents charged to private development “partners” (Nuñez, Brown and Smolka 2000).
Other favorable factors include the conditions imposed by the agendas of the multilateral agencies, which clearly promote the universalization of user charges and the recovery of the costs of public investments. The growing popularity of new value capture instruments can also be attributed to some frustration with the poor results obtained from the application of taxes and other traditional charges related to urban land in past decades, in terms of both revenues and urban policy objectives.
6. Pragmatism overrides ethical or theoretical justifications. A corollary to the preceding point is that the growing popularity of value capture seems to be inspired more by eminently pragmatic reasons than by ethical criteria, notions of equality, or theoretical and political justifications. Some reforms may even have been introduced without full political awareness of the process, or of its theoretical importance, as previously illustrated in the Mexicali case. The historical evidence shows that most value capture initiatives have responded above all to the need to face fiscal crises and other local problems in the financing of urban development. This is the case even in Argentina, where the need for revenues prevailed over established principles opposed to new taxes when a temporary five-percent increase in the property tax was used as one of the initiatives to finance investments in the new Buenos Aires subway system.
Nevertheless, one should not assume from the above examples that accumulation of experience is not important for the refinement of instruments and the evolution of value capture policies. A case in point is the Colombian experience with the contribución de valorización since the 1920s and the many attempts to overcome some of its limitations, especially in the past 40 years. The recently enacted participación en plusvalías is a more technically developed and politically acceptable version of an instrument targeted to capture the sometimes huge land value increments associated with administrative decisions concerning zoning, density levels and other urbanistic norms and regulations.
7. Value capture is not necessarily progressive or redistributive. It must be noted that the reference to plusvalías is in no way a monopoly of the political left. Both Argentina’s and Chile’s recent experiences show clearly the disposition toward the subject in neo-liberal contexts. In addition, the operacões interligadas (linkage operations) developed in São Paulo, and effectively applied by administrations of opposing political and ideological tendencies, put forward a convincing argument about the impossibility of labeling these instruments in advance.
Progressive local governments, on the other hand, are sometimes reluctant to apply these instruments, and may even reject the notion altogether, for three reasons. First, they may believe that such contributions would be simply a mechanism to impose additional fiscal charges with no redistributive impact whatsoever. Second, even when the resulting revenues are earmarked for the low-income population, they may be insufficient to reduce the absolute differences between rich and poor in the access to the serviced land (Furtado 2000). And third is the intergenerational argument that such charges are being imposed on newer, generally poor, residents who need services, whereas earlier generations were not charged for infrastructure services or amenities.
Thus, the progressive nature of such policies is not resolved by “taxing” land value increments or by focusing on high-income taxpayers. The “Robin Hood” image of such policies fades once it becomes clear that the part of the value actually captured in this way tends to be only a fraction, and often a small one, of what the owner actually receives in benefits. This point seems to have been well understood by many lower-income populations, like those in Lima where a successful program featuring some 30 projects used the contribución de mejoras to finance public works in the early 1990s.
This example and other strong evidence support the need to revisit the conventional wisdom regarding the tension between the principles of benefit and capacity of payment. In practice, the strategy of attracting some public intervention to one’s neighborhood (even if it means paying for its costs) is more advantageous than the alternative of being neglected. This point should, nevertheless, be taken with caution, in light of certain experiences where the contribución de mejoras has been applied in low-income areas with purposes other than benefiting the occupants-for example, to justify the eviction or force the departure of those who cannot pay for the improvements (Everett 1999).
Final Considerations
In spite of the difficulties in interpretation and resistance to implementation outlined above, value capture policies are undeniably arousing new interest and growing acceptance. Efforts to utilize value capture have grown in both number and creativity, and its virtues beyond being an alternative source of public financing are becoming better understood. Public administrations are realizing the “market value” of their prerogative to control land use rights, as well as to define the location and timing of public works. They also see that the transparent negotiation of land use and density ratios reduces the margin of transactions that used to be carried out “under the table.” As the link between public intervention and land value increment is becoming more visible, attitudes are changing to be more conducive to building a fiscal culture that will strengthen property taxes and local revenues in general.
However, there is still much to be done in two spheres: researching the complex nature of value capture policies and promoting greater understanding among public officials with regard to how it can be used to benefit their communities. More knowledge is required on certain Latin American idiosyncrasies, such as when significant land value increments are generated under alternative land tenure regimes that are outside the protection of the state, and in cases where the land represents an important mechanism of capitalization for the poor.
Beyond the traditional, structural constraints of patrimonialism, corruption, hidden interests, ideological insensitivity and the like, a considerable part of the “unexplained variance” in different experiences with value capture in Latin America can be attributed to lack of information. Toward that end of improving understanding of the principles and implementation of value capture, there remain many opportunities to document and analyze current experiences with alternative land valuation and taxation instruments.
Martim Smolka is a senior fellow and the director of the Lincoln Institute’s Latin American Program, and Fernanda Furtado is a fellow of the Institute and a professor in the Postgraduate Program in Urbanism at the Federal University of Rio de Janeiro.
References
Barco de Botero, Carolina, and Martim Smolka. 2000.Challenges in Implementing Colombia’s Participación en Plusvalías. Land Lines 12 (March):4-7.
Everett, Margaret. 1999. Human Rights and Evictions of the Urban Poor in Colombia. Land Lines 11 (November):6-8.
Furtado, Fernanda. 2000. Rethinking Value Capture Policies for Latin America. Land Lines 12 (May):8-10.
Nuñez, Ricardo, H. James Brown, and Martim Smolka. 2000. Using Land Value to Promote Development in Cuba. Land Lines 12 (March):1-4.
Perlo Cohen, Manuel. 1999. Mexicali: A Success Story of Property Tax Reform. Land Lines 11 (September):6-7.
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Land value capture is now a popular topic among practitioners of local public finance—in part because the recession-related decline in local government revenues has piqued interest in new revenue sources, and in part because of the need for new ways to finance local infrastructure that has been degraded by underinvestment. The Lincoln Institute’s sixth annual land policy conference in May 2011 addressed many aspects of value capture, drawing on both international and domestic experience.
Basics of Value Capture
Changes in the value of land often result from factors unrelated to the efforts of the landowner: actions by the community in the form of infrastructure investments; nearby growth in industrial, commercial, residential, or recreational activity; zoning that permits the owner to develop the land; or the incremental growth of the community. Value capture applies a tax or fee designed to return to the community some or all of the value added to land by community actions. Its application is particularly attractive when public investment—for roads, water supply, sanitation, or even local amenities such as street lights—increases property values.
International Experience
Land leasing. Perhaps the broadest and most comprehen-sive application of value capture is in China, where municipalities buy agricultural land from farmers at agricultural use prices, service it with infrastructure, and sell it to developers as urban land with permits for urbanization projects. The difference in price between the land’s urban and agricultural values accrues to the municipality, provides a large share of local revenue, and pays for the installed infrastructure.
Co-development. Transit companies in Hong Kong and Tokyo have used revenues from the co-development of residential communities and commercial areas around new transit stations to help finance their costly projects. In Tokyo nonfare revenue is 30 to 50 percent of total revenue for some transit lines. In both cities ongoing revenue from property management is becoming more important than profits from development projects and provides a sustainable income stream.
Development taxation. Attempts to tax betterment values in the United Kingdom began in 1909, but implementation was impeded by valuation and other challenges. Direct betterment levies were replaced by contracts with local authorities under which developers contribute to infrastructure and service provision, affordable housing, and other planning obligations. These contracts are evolving into community infrastructure levies, a betterment levy by alternative means. Following a different historic path, France also has a local infrastructure tax on new development.
Land pooling. India has experimented with land pooling in its implementation of new town planning schemes that replace the old master plans. The practice encourages owners of undeveloped or haphazardly developed land to pool their plots together and then receive a serviced parcel or constructed space when the development is completed. Ahmedabad’s approach uses 15 percent of the land for roads, 10 percent for parks, 15 percent for auction to others, and 60 percent for the pool members.
United States Experience
Among the specific U.S. policies that embody value capture are special assessment areas that often include betterment charges. For example, Community Facilities (or Mello-Roos) Districts apply fees paid by residents to retire bonds sold to finance developmental infrastructure. Business Improvement Districts and Tax Increment Finance schemes use earmarked tax or fee revenue from a designated area to fund improvements. Privately negotiated Community Benefit Agreements obligate developers to provide community facilities or economic benefits for local residents. Citywide development and impact fees used to finance infrastructure and related development investments are normally cost-based, but succeed only when the betterment value exceeds the cost.
Most notable about the U.S. experience is that the terms—betterment levies or value capture—are used rarely, even though their principles are practiced widely. Moreover, this country can learn some new value capture approaches from international experience.
The conference volume with papers and commentaries by more than 25 contributors will be published in May 2012.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Si bien se le conoce como una región de gran diversidad, América Latina también se caracteriza por una serie de herencias comunes que afectan la tierra de manera directa o indirecta. Entre dichas herencias figuran el proverbial patrimonialismo, basado en una estructura de propiedad del suelo que otorga inversiones y servicios públicos según las influencias políticas que haya detrás; asimismo, administraciones centrales fuertes con una débil responsabilidad fiscal en el ámbito local; y una tradición de códigos elitistas y reglamentos rígidos ¾incluso anacrónicos¾ referentes a los temas vinculados al uso del suelo. La planificación urbana, sesgada hacia el diseño físico, ha tendido a concentrarse en la ciudad “legal” al mismo tiempo que ha descuidado a la “real”. Las inversiones en el ambiente construido, en un proceso de rápida expansión, gozan de relativa autonomía del proceso de industrialización. En un ambiente caracterizado por mercados de capital débiles y por una alta (y a menudo crónica) inflación, la tierra frecuentemente asume el papel de un mecanismo de capitalización o de un sustituto de la falta de seguridad social.
Tendencias regionales
En América Latina, los mercados de suelos urbanos se destacan por la magnitud y persistencia de actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas relacionadas con el acceso y ocupación de la tierra, todas ellas derivadas principalmente de la escasez de tierras urbanizadas costeables. Esta escasez desempeña un papel importante en la cultura social latinoamericana, dado que el acceso al suelo es frecuentemente una condición tácita para obtener sentido de ciudadanía y movilidad social.
Quizás más importantes son una serie de tendencias multifacéticas que están diseminándose a paso firme por todo el continente y abriendo nuevas oportunidades a la política de tierras urbanas. Podemos comenzar citando la redemocratización de muchos países latinoamericanos tras largos períodos de regímenes autoritarios o militares, con numerosas implicaciones en la política del suelo. Hoy en día existe una intensificada conciencia general sobre la responsabilidad de los funcionarios por el manejo del suelo urbano u otros aspectos de la administración pública, así como también se observa el reconocimiento público de nuevos agentes sociales como lo son las organizaciones no gubernamentales (NGO). Nuevas formas de participación comunitaria y acción civil han surgido en respuesta a la necesidad de legitimar alternativas al acceso a la tierra para la población urbana de bajos recursos, alternativas que incluyen innovadores abordajes de propiedades en cooperativa, y atención a asuntos de género en la regularización de tierras de ocupación ilegal.
Una segunda y relacionada tendencia refleja la necesidad de poner en práctica reformas institucionales y constitucionales acompañadas de nuevas definiciones del papel del Estado. Este proceso ha tenido una gran variedad de manifestaciones, a saber:
La tercera tendencia importante de las décadas recientes ha sido una reestructuración macroeconómica que ha llevado a estabilizar los tradicionales ¾y frecuentemente crónicos¾ problemas de inflación y que ha influido en la evolución de los precios de la tierra. América Latina también ha experimentado tendencias más acentuadas hacia la globalización, la apertura de economías nacionales y los cambios tecnológicos. Entre otros efectos, estas tendencias han generado una mayor competencia entre las ciudades para atraer inversiones privadas, mediante mecanismos que van desde el uso de planificación estratégica como un dispositivo de mercadeo de la ciudad, hasta el ofrecimiento de incentivos locales a través de las denominadas “guerras fiscales”. Todo este movimiento ha afectado profundamente la base económica de las ciudades y la naturaleza y escala de la pobreza urbana. Igualmente afectados se encuentran los tipos de intervenciones urbanas (que abarcan desde proyectos de rehabilitación a gran escala de áreas abandonadas o en malas condiciones, hasta los nuevos proyectos inmobiliarios de uso mixto en las áreas de bordes urbanos) que están redefiniendo la forma urbana, la dinámica de las ciudades, y los patrones de segregación espacial y social.
Establecimiento de una presencia
Desde 1993, el Instituto Lincoln ha hecho un esfuerzo coordinado para participar activamente en el debate sobre las políticas del suelo y de tributación en América Latina. Adoptamos un abordaje multinacional para trabajar dondequiera que existan asuntos contemplados en las áreas de estudio de nuestros programas, buscar oportunidades para el fortalecimiento de recursos en el ámbito local, o desarrollar iniciativas con potencial de diseminación o replicación en otros países. Esta estrategia nos permite estar presentes en regiones donde se vislumbren cambios significativos en la política o donde se estén discutiendo asuntos importantes relacionados con el tema del suelo.
El Instituto Lincoln ha demostrado inequívocamente su capacidad para desempeñar tres funciones importantes conducentes a su mandato educativo: promover la fertilización cruzada de ideas; convocar y moderar debates entre diferentes grupos de interés; y ofrecer liderazgo intelectual. En todos nuestros programas enfatizamos la diseminación de informaciones valiosas basadas principalmente en estudios de caso que puedan utilizarse para nutrir intercambios intrarregionales y para resolver problemas. Este énfasis en la fertilización cruzada de ideas mediante un diálogo horizontal es particularmente importante dado el centralismo de la administración pública en América Latina y la predominancia de canales de comunicación verticales.
El reconocimiento y la credibilidad internacional que goza el Instituto Lincoln como una respetada institución no partidista que se dedica al estudio de la política del suelo y la tributación a la propiedad, nos coloca en una posición única para facilitar discusiones complejas y políticamente delicadas entre diversos grupos de interés, particularmente funcionarios de diferentes niveles administrativos y representantes del sector comercial, de organizaciones no gubernamentales y de la comunidad política en general.
Igualmente importante es el papel del Instituto en ofrecer un liderazgo intelectual para llenar el vacío existente entre los conocimientos teóricos más avanzados y las necesidades más prácticas e inmediatas de los funcionarios que tratan directamente con la puesta en práctica y la administración del uso de la tierra y de las políticas de tributación. A menudo, esta función involucra “traducir” ideas y argumentos académicos al lenguaje de los profesionales comunes, lo cual se hace mediante materiales impresos, cursos y seminarios. Al apoyar proyectos de desarrollo curricular y de investigación, también ponemos de manifiesto esas dimensiones críticas y a veces “invisibles” de asuntos complejos tales como los efectos económicos de la informalidad en el acceso a la tierra. Como proveedor de recursos a nuestros socios internacionales, ayudamos a localizar expertos y facilitar casos de estudios y otros materiales de diferentes países y contextos.
Redes y áreas temáticas
Desde 1995 el Programa Latinoamericano del Instituto ha ido desarrollando una red central de representantes de doce países con quienes se han realizado trabajos conjuntos en programas educativos y de desarrollo curricular. Nuestra estrategia ha evolucionado conforme hemos adquirido un entendimiento más profundo de los asuntos que atañen a los programas internacionales del Instituto. Actualmente trabajamos con varias redes de funcionarios, profesionales y expertos que están organizadas por áreas temáticas en vez de por regiones geográficas. Estas cinco redes transnacionales, cuyos temas de interés a menudo se traslapan y se refuerzan mutuamente, están vinculadas a las tres áreas programáticas principales del Instituto:
En el Programa de Tributación de Tierras y Edificios, la captura de plusvalías es el tema primario para el cual el Instituto tiene claras ventajas comparativas definidas en el continente latinoamericano. Nos hemos dedicado al estudio de las condiciones técnicas y de gestión para poner en práctica instrumentos que puedan promover la redistribución de los incrementos en el valor de la tierra, sea directa o indirectamente (a través de impuestos, tarifas, exacciones y otros instrumentos legislativos), a fin de impulsar el desarrollo urbano y beneficiar a la comunidad como un todo.
Además de utilizar los mecanismos de captura de plusvalías para controlar el crecimiento urbano y la expansión territorial, así como también para reducir los negativos efectos de la especulación de la tierra, nos interesa su aplicabilidad a circunstancias derivadas de la proverbial informalidad de los mercados de suelo en América Latina. Éstas incluyen situaciones caracterizadas por una relación confusa en la tenencia de la tierra, donde las ocupaciones de la tierra son mayoritariamente irregulares o ilegales, y donde los incrementos significativos en el valor de la tierra son generados por la comunidad, en vez de por acción estatal. Esta red explora si los incrementos en el valor del suelo (resultantes directa o indirectamente de intervenciones públicas) pueden promoverse para mitigar la pobreza urbana en general y mejorar el acceso al suelo urbanizado, particularmente para las familias de las bajos ingresos.
Nuestra segunda red estudia los temas de recaudación, tasación y tributación inmobiliaria. Mediante comparaciones internacionales se ha demostrado que la recaudación del impuesto a la propiedad en América Latina es generalmente inadecuada para satisfacer las necesidades de la urbanización acelerada. En muchas áreas, los sistemas de tributación inmobiliaria están plagados de problemas tales como fuertes inequidades verticales y horizontales, deficientes sistemas de recaudación y prácticas de tasación, fuertes influencias de valores históricos, y débiles marcos legales. No obstante, muchos programas nacionales, a veces apoyados por agencias multilaterales, están promoviendo reformas y mejoras en los sistemas de tributación inmobiliaria. Entre dichas mejoras se incluye el uso innovador de sistemas autodeclaratorios y complejos sistemas de información, giros creativos a los impuestos sobre el valor del suelo, y oportunidades para restablecer el impuesto inmobiliario en países donde actualmente no existe. Esta red contempla más iniciativas interconectadas de educación e investigación, que van desde el estudio de las ventajas y las desventajas de aplicar impuestos sobre el valor de la tierra, hasta el papel del impuesto predial para facilitar el acceso al suelo para los pobres urbanos, y el uso de nuevas herramientas operativas para promover las metas de tributación inmobiliaria en general.
La segregación social y espacial son inquietudes que compartimos con el Programa de Mercados de Suelo del Instituto. El paisaje de las ciudades latinoamericanas está frecuentemente marcado por la contradictoria coexistencia de áreas residenciales para la clase adinerada (que se asemejan a los sectores más elegantes de ciudades de cualquier país desarrollado), y aquellos asentamientos precarios o áreas marginales donde está confinada la mayor parte de la población urbana de bajos recursos. La formación de este divisivo patrón social del uso de la tierra puede atribuirse a factores variados, a saber: “expulsiones blancas” a través de mecanismos de mercado; políticas de exclusión más sutiles escondidas dentro de normativas legales y administrativas (p. ej., normas urbanísticas, reglamentos y requisitos de crédito); o los desalojos forzosos de los que han sido víctimas los pobres de prácticamente todas las ciudades latinoamericanas. Si bien mucho se ha escrito acerca de estos procesos, hasta ahora existen pocos estudios que documenten políticas que prevengan dichos problemas o que puedan revertir sus resultados. Esta red se plantea interrogantes tales como: ¿Cuáles son las políticas que se han usado o que pudieron haberse usado? ¿Qué tan eficaces son dichas políticas? ¿Qué deben saber los planificadores urbanos sobre el tema de segregación espacial? ¿por qué?
La cuarta red, también en el área de Mercados de Suelo, reconoce la necesidad de revisar los entornos normativos existentes en el programa de política del suelo latinoamericano, y de diseñar nuevas normas y reglamentos urbanísticos que puedan ser cumplidos de manera más realista y razonable por las familias de escasos recursos. Para ello se requiere conducir una evaluación adecuada de los efectos de reglamentos alternativos en el patrón de usos de la tierra, específicamente en el acceso a la tierra y a los servicios urbanos para el pobre urbano. En la mayoría de las grandes ciudades latinoamericanas se está observando una tendencia a construir nuevos proyectos inmobiliarios para la población adinerada en las tierras de la periferia, aquellas que tradicionalmente habían estado “reservadas para la clase baja”; esto ha provocado el encarecimiento del precio de dichas tierras, con la consecuente imposibilidad del pobre para pagarlas. Los administradores de las ciudades se enfrentan a la tarea de promover la densificación sostenible de barrios y la reutilización de áreas industriales abandonadas, al mismo tiempo que deben tratar de controlar la urbanización desenfrenada en las periferias urbanas.
Entre los puntos de estudio más importantes del Programa de Suelos como Propiedad Común, se encuentra el de seguridad de tenencia, regularización y mejoramiento urbano. Muchos países de todo el continente se están esforzando activamente por establecer programas de regularización legal y urbana; no obstante, la puesta en práctica de estas iniciativas se enfrenta frecuentemente con obstáculos políticos y prácticos. Las señales que dan estos programas esencialmente “curativos” ejercen influencias marcadas en las actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas de grupos que buscan el acceso y la ocupación de tierras urbanas. A menudo, la resolución de las disputas derivadas de los programas de regularización y del arbitraje de valores tasados adecuadamente para la adquisición pública de tierras para proyectos de interés social, se enfrenta con un mundo de obstáculos y cuellos de botella legales e institucionales en el ámbito nacional y local. Esta red se propone mejorar el entendimiento del impacto económico que tienen estos programas sobre los mercados de la tierra en general, en particular sobre los asentamientos beneficiados.
Diseminación de la información
Al mismo tiempo que continúa patrocinando programas de investigación y educativos en países latinoamericanos, el Instituto Lincoln está también trabajando para transmitir la información a una audiencia cada vez mayor. En el sitio Web del Instituto hay una sección dedicada a América Latina donde se publica la versión completa de muchos proyectos y artículos de investigación presentados en nuestros seminarios y conferencias, en su idioma original. En este sitio también están publicados una gran variedad de artículos del folleto Land Lines traducidos al español.
El Instituto está trabajando para sistematizar todos los materiales curriculares (artículos de investigación, presentaciones de seminarios, bibliografías, materiales audiovisuales de soporte y otros materiales educativos) y productos (libros, artículos, videos) para facilitar la organización e integración de nuestras actividades académicas presentes y futuras. Un buen número de publicaciones sobre América Latina están ahora disponibles o en etapa de planificación. Por ejemplo, recientemente se publicó una bibliografía sobre documentos que tratan sobre los mercados de suelos urbanos de México. Dicha bibliografía estará pronto disponible en nuestro sitio Web, y la misma debe servir como un modelo para otros miembros de nuestras redes latinoamericanas. Además, para fines de publicación, actualmente se está realizando la revisión de un grupo de artículos presentados como parte de programas educativos presentados en nuestra sede.
Esta edición de Land Lines contiene una lista de proyectos de investigación y desarrollo curricular y becas para la realización de tesis para el año académico actual, en donde se destacan proyectos afiliados con el Programa de Latinoamérica.
Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln. Laura Mullahy es Investigadora Asociada del Programa.
América Latina: Un territorio de gran diversidad
Un vistazo al continente latinoamericano revela una amplia variedad de situaciones referentes al estado de la tierra y de los mercados de suelo, tal como se indica debajo. El Instituto Lincoln ha trabajado con expertos y funcionarios públicos en cada uno de esos países para entender y discutir sus inquietudes relacionadas con la política del suelo.
La liberalización de los mercados de suelo y virtual eliminación de los bordes urbanos en Chile en 1979 (reintegrados sólo parcialmente en 1985) es un contraste marcado con los esfuerzos en Colombia para poner en práctica una fuerte herramienta de planificación de captura de plusvalías, conocida como “participación en plusvalías”. Esta legislación requiere a los gobiernos locales la designación de un 30 a 50 por ciento del incremento en el valor de la tierra resultante de cambios en la designación de la tierra de uso rural a urbano para dotar de infraestructura y viviendas sociales a las vecindades privadas de servicios públicos.
En los países latinoamericanos existen marcadas diferencias en el manejo de los asentamientos informales y las ocupaciones de tierras. En Argentina, por ejemplo, prácticamente no existen restricciones en el uso del suelo, y por tanto no hay un reconocimiento oficial de los asentamientos ilegales. Por su parte en Perú, desde 1961 los gobiernos de han reconocido las tierras ocupadas carentes de servicios situadas en la franja urbana (arenales), mientras que en Ecuador hay una ausencia total de normas y reglamentos para el manejo de las ocupaciones informales.
También son importantes las marcadas variaciones que hay en las políticas de suelo. Por ejemplo, es poco probable que el gobierno de Cuba renuncie al aproximadamente 70 por ciento de la tierra que está bajo su control, mientras que México aprobó en 1992 una ley nacional que permite la privatización de las tierras mantenidas bajo su sistema de ejido.
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Muchos países de América Latina han aprobado legislaciones para respaldar políticas de recuperación de plusvalías como medio de recuperar parte o todo el aumento en el valor del suelo privado debido a regulaciones o inversiones públicas. Hasta ahora, sin embargo, sólo algunas jurisdicciones en ciertos países han aplicado esta herramienta financiera potencialmente poderosa de forma sistemática y exitosa.
En 2011 y 2012 el Lincoln Institute of Land Policy realizó encuestas a autoridades públicas y académicos de la región para averiguar por qué no se ha utilizado la recuperación de plusvalías con más frecuencia. El cuestionario de 2012 fue diseñado para recabar las opiniones de los encuestados sobre la perspectiva de diseñar, institucionalizar e implementar dos instrumentos emblemáticos de la recuperación de plusvalías: las contribuciones de valorización y la venta de derechos de edificabilidad (outorga onerosa en portugués).
Las contribuciones de valorización (conocidas como “special assessments” en los Estados Unidos) son cargas impuestas a los dueños de propiedades seleccionadas para subvencionar el costo de una mejora o servicio público del que se benefician explícitamente (Borrero 2011; Borrero et al. 2011). Con la venta de derechos de edificabilidad, sin embargo, el gobierno impone cargos por la concesión de derechos especiales por él garantizados, como, por ejemplo, permitir un factor de edificabilidad más alto, un cambio de zonificación (por ejemplo, de residencial a comercial) o la conversión de suelo de uso rural a uso urbano (Sandroni 2011).
Los resultados de ambas encuestas ponen en duda gran parte de la “sabiduría convencional” sobre el uso de las políticas de recuperación de plusvalías en América Latina. En particular, los encuestados con experiencia real en el uso de estas herramientas consideran que las dificultades legales y técnicas presentan un obstáculo para su implementación menor que la incomprensión de las autoridades públicas con poder de decisión acerca de su rédito potencial. Más aún, la recuperación de plusvalías es considerada fundamentalmente como una herramienta para promover equidad en las ciudades, más que como una manera de mejorar la autonomía fiscal municipal.
Distribución de la encuesta
La primera encuesta, llevada a cabo en el segundo trimestre de 2011, fue distribuida electrónicamente a 436 funcionarios públicos y académicos que habían participado en uno o más cursos o talleres ofrecidos por el Instituto Lincoln sobre temas de recuperación de plusvalías. Un segundo cuestionario, con una serie de preguntas distintas, fue enviado por correo electrónico en febrero de 2012 a 14.355 personas afiliadas al Programa para América Latina y el Caribe del Instituto. Las personas que respondieron a estas encuestas (134 y 1.066, respectivamente) incluyeron a funcionarios de gobierno de todos los niveles, urbanistas, académicos, investigadores independientes y consultores, y miembros de organizaciones no gubernamentales (ONG).
Analizadas por país, las respuestas a las opciones individuales de muchas de las preguntas fueron menos de diez. Por esta razón, y para simplificar la presentación, este análisis combina las respuestas de países con características sociopolíticas similares en el área de recuperación de plusvalías en tres grupos:
1. B olivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Estos cinco países cuentan con alguna legislación nacional sobre recuperación de plusvalías y son gobernados en la actualidad por gobiernos que favorecen las políticas de recuperación de plusvalías. Uruguay en 2008 (Ley No. 18.308 del 18 de junio de 2008) y Ecuador en 2010 (con su nuevo código nacional, COOT AD) aprobaron legislación nacional para ampliar el alcance de las prerrogativas gubernamentales sobre la plusvalía del suelo.
2. Argentina, Chile, México y Perú. Estos países maduros y de rápido crecimiento todavía están teniendo problemas para introducir legislación nacional más explícita sobre la recuperación de plusvalías, además de imponer contribuciones de valorización.
3. América Central y la República Dominicana. Los países de esta región comprenden un solo grupo porque son relativamente pequeños y tienen regímenes liberales de desarrollo urbano.
Brasil y Colombia se presentan por separado porque abarcan un porcentaje significativo de los encuestados y tienen la mayor cantidad de experiencia con las herramientas de recuperación de plusvalías. La cantidad de encuestados en general es proporcional al tamaño de la población del grupo de países, salvo Brasil y Colombia, que representan un porcentaje desproporcionadamente alto de encuestados (tabla 1).
El carácter pragmático de la recuperación de plusvalías
Aun cuando sólo unos pocos países estipulan explícitamente la recuperación de plusvalías en su legislación, la encuesta más concisa de 2011 reveló información detallada sobre las jurisdicciones que habían recuperado algo de la plusvalía resultante de los cambios en el uso del suelo. De los 13 países cubiertos por esa encuesta, los encuestados citaron 22 casos de recuperación de plusvalías en 30 jurisdicciones de 8 países. En general, estos casos involucraron cierto tipo de exacción para beneficio de la comunidad, logrado por medio de una negociación directa entre los emprendedores inmobiliarios y las autoridades públicas.
En promedio, sin embargo, la plusvalía recuperada ascendió a menos de un tercio del incremento estimado en el valor del suelo. La probabilidad de que la contribución exceda un tercio de la plusvalía total fue mayor cuando la contribución fue realizada en efectivo en vez de en especie. Estos casos se produjeron en países sin legislación explícita sobre la venta de derechos de edificabilidad, como Bolivia, Costa Rica y Perú, ilustrando la política pragmática de recuperación de plusvalías de las autoridades a cargo de la gestión del suelo urbano.
En general, los encuestados se consideran familiarizados con el tema, y los resultados de la encuesta de 2012 refuerzan el argumento de que el conocimiento de los instrumentos de recuperación de plusvalías no se limita a los países que han institucionalizado su práctica. Relativamente pocos encuestados declararon no estar familiarizados con los instrumentos de recuperación de plusvalías, si bien la cantidad real de funcionarios puede ser mayor, dado el sesgo a la autoselección de los encuestados (tabla 2). El porcentaje de encuestados que no están familiarizados con los instrumentos de recuperación de plusvalías en Brasil y Colombia es alrededor de la mitad del porcentaje de encuestados en la misma situación de otros países.
El desafío de la implementación
Uno de los argumentos más frecuentes que se dan sobre la dificultad de aplicar políticas de recuperación de plusvalías en América Latina es la complejidad técnica de su implementación y, en particular, el problema de cómo valorar la plusvalía de la tierra resultante de las intervenciones públicas. Para investigar la importancia de este tema, la encuesta de 2012 preguntó a los encuestados si consideraban que un margen de error del 30 por ciento en la valuación era aceptable para justificar la aplicación de la recuperación de plusvalías. La gran mayoría de los encuestados (89 por ciento) respondió que se deberían aplicar las políticas de recuperación de plusvalías fuera cual fuese el margen de error. Sólo el 11 por ciento argumentó lo contrario.
La razón principal que se citó para apoyar la recuperación de plusvalías fue nuevamente pragmática, pues se producen márgenes de error similares en otros contextos como, por ejemplo, a la hora de valuar la propiedad con fines de tributación (36,9 por ciento). La segunda respuesta, con un porcentaje cercano (31,8 por ciento) fue “la necesidad de establecer el fundamento”. El hecho de que los instrumentos de recuperación de plusvalías se contemplen en la legislación ocupó el tercer lugar (21,4 por ciento). Como era de esperar, los encuestados de Brasil y Colombia respondieron que la razón legal por imponer la recuperación de plusvalías era la más importante (27 por ciento y 31,6 por ciento, respectivamente), frente a los encuestados de otros países (15,2 por ciento en promedio).
Es de hacer notar que el 41,8 por ciento de los encuestados de Argentina, Chile, México y Perú, países que todavía están luchando por promulgar una legislación nacional sobre la recuperación de plusvalías, clasificaron la “necesidad de establecer el fundamento” más alto que otros encuestados. En contraste, los encuestados de Colombia clasificaron esta respuesta en tercer lugar. Las razones dadas por los encuestados de otros grupos de países no son significativamente distintas al promedio de la muestra (31,8 por ciento). Del 11 por ciento de los encuestados que se opusieron a las políticas de recuperación de plusvalías, los argumentos legales y de legitimidad fueron más importantes que los pragmáticos (ilegitimidad de la política o costos administrativos y judiciales).
Lo conocido frente a lo desconocido
En toda América Latina hay leyes que respaldan las contribuciones de valorización, y los gobiernos locales frecuentemente cuentan con esta fuente de ingresos en sus presupuestos. No obstante, estos ingresos son generalmente modestos y rara vez sobrepasan el 1 por ciento de los ingresos locales en la mayoría de los lugares, salvo en Colombia y, en menor medida, en ciertas ciudades con experiencia en el uso de este instrumento, como Cuenca, Ecuador y San Pedro Sula, Honduras, y en algunas jurisdicciones del estado de Paraná. En contraste, la venta de derechos de edificabilidad, todavía se está estableciendo como herramienta de recuperación de plusvalías y sólo está legislada en unos pocos países.
También se pidió a los encuestados que expresaran su preferencia entre las contribuciones de valorización (la herramienta familiar de recuperación de plusvalía que no tiene buen rendimiento) y la venta de derechos de edificabilidad (el nuevo instrumento con mayor potencial de generar ingresos). En todos los países, los resultados muestran un mayor respaldo a las contribuciones de valorización: 59 por ciento frente al 41 por ciento.
Incluso entre los encuestados de Brasil, único país en que la venta de derechos de edificabilidad fue significativamente mayor al promedio (48,9 por ciento), las contribuciones de valorización siguen siendo la herramienta preferida de recuperación de plusvalías (51,1 por ciento). Esto es llamativo, dado el éxito de São Paulo en la generación de ingresos considerables por la venta de derechos de edificabilidad. Por ejemplo, la subasta de abril de 2012 de Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPAC) en São Paulo agregó US$420 millones a las arcas públicas, además de los 2.500 millones de dólares de las subastas anteriores (Bolsa de Valores de São Paulo 2012).
Los resultados de la encuesta sugieren que la mayoría de los encuestados no son conscientes de la diferencia en el potencial de ingresos entre estas dos herramientas de recuperación de plusvalías. De hecho, sólo el 10 por ciento de los encuestados citó el potencial de ingresos municipales como razón principal para preferir una opción sobre la otra. Los partidarios de la recuperación de plusvalías otorgan mayor prioridad a promover la equidad que a generar ingresos, otro resultado sorprendente, dado el potencial de la recuperación de plusvalías para fortalecer la autonomía municipal.
Cuando se preguntó cómo caracterizarían los argumentos a favor de la recuperación de plusvalías, los encuestados de 2011 podían elegir entre 50 términos relacionados con los atributos de la política de suelo. Los ocho términos que recibieron mayor cantidad de respuestas (el 49,7 por ciento del total) estaban relacionados con temas de equidad, tales como cargos y beneficios, redistribución, función social de la propiedad, lucha contra la especulación, equidad y justicia social. La única excepción fue un término financiero, que ocupó el cuarto lugar.
En contraste, términos como autonomía fiscal, armonía fiscal, descentralización, impuesto, autosuficiencia, financiamiento y recursos adicionales recibieron sólo el 18,7 por ciento de los votos, mientras que términos relacionados con el funcionamiento de los mercados urbanos, como eficiencia y disciplina del mercado, recibieron sólo el 11 por ciento. Los argumentos contra la recuperación de plusvalías se asociaron con términos como impuesto, carga fiscal, derechos adquiridos y doble tributación, y también con abuso, violación de derechos e ilegitimidad.
Los encuestados de ambas encuestas citaron la legitimidad ética y sociopolítica como razón principal para preferir una herramienta de recuperación de plusvalías a otra. En efecto, el 59 por ciento de los encuestados que prefieren las contribuciones de valorización sobre la venta de derechos de edificabilidad mencionaron la legitimidad ética y sociopolítica como la razón más importante. El 41 por ciento de los encuestados que prefieren la venta de derechos de edificabilidad dio las mismas razones para su preferencia. Al mismo tiempo, el 24,4 por ciento de los encuestados que prefieren los derechos de edificabilidad consideraron que la segunda razón más importante era la capacidad para generar ingresos, pero sólo el 17,6 por ciento de los encuestados que prefieren las contribuciones de valorización compartieron la misma opinión.
En definitiva, esto sugiere que las autoridades en América Latina normalmente toleran bien una distancia amplia entre el principio de equidad-legitimidad y la generación de ingresos, basándose en la percepción de que las contribuciones de valorización son más fáciles de imponer desde el punto de vista técnico. Desde otra perspectiva, parecen preferir el camino más rápido de la superioridad moral que el que conduce a mayores ingresos locales.
La importancia de la experiencia
Después de la legitimidad ética y sociopolítica, la siguiente razón más importante para preferir un instrumento de recuperación de plusvalías en particular varía según al nivel de experiencia del encuestado. Una confirmación sólida de la importancia de la experiencia de implementación proviene de los países que han aplicado las herramientas: los colombianos prefieren las contribuciones de valorización, pero los brasileños, la venta de derechos de edificabilidad.
Colombia posee gran cantidad de experiencia en las contribuciones de valorización, lo cual explica por qué el 16 por ciento de los encuestados de dicho país citan la facilidad técnica de la implementación como razón para elegir esta herramienta. En comparación, sólo el 7,9 por ciento de los encuestados de otros países menciona esa razón. Por su parte, el 12,6 por ciento de los encuestados de Brasil prefiere la venta de derechos de edificabilidad debido a la facilidad de implementación, en comparación con sólo el 5 por ciento de los encuestados de otros países. Estos resultados ponen de manifiesto hasta qué punto la experiencia influye en las opiniones sobre las restricciones técnicas de las herramientas de recuperación de plusvalías.
Obstáculos a la implementación
Los encuestados de 2012 atribuyen la renuencia de las autoridades públicas a aplicar políticas de recuperación de plusvalías fundamentalmente a la falta de información (23,2 por ciento) y al riesgo político (22,5 por ciento). Otras explicaciones son la complicidad con los intereses relacionados con los propietarios (18,4 por ciento) y las dificultades técnicas de implementación (15,4 por ciento). Muy pocos consideran que la falta de legislación sea un factor importante para que no se usen instrumentos de recuperación de plusvalías (1,5 por ciento), y los motivos ideológicos (3,2 por ciento) y los costos administrativos (3,8 por ciento) están muy poco por encima de los anteriores.
Las razones pragmáticas son importantes sólo para los encuestados de países que no tienen una experiencia significativa con estas herramientas. Mientras que el 13 por ciento de los encuestados de Brasil y Colombia citan las dificultades de implementación técnica como obstáculo principal, el 31 por ciento de los encuestados de otros países citan la misma razón en promedio. Esto refuerza la conclusión de que la experiencia en herramientas de recuperación de plusvalías es un factor importante. Los brasileños explican por qué no se usan los instrumentos de recuperación de plusvalías en términos de intereses del suelo y riesgos políticos, que suman en conjunto un 59 por ciento de las respuestas. Entre los colombianos, el 26 por ciento no ve ninguna razón para no usar los instrumentos de recuperación de plusvalías. Esta es una proporción mucho más alta que las respuestas de otros países (7,2 por ciento en promedio), lo que indica que en Colombia existe una percepción de que las herramientas están recibiendo la atención que se merecen.
Identificación de las partes interesadas clave
La encuesta de 2012 pidió a los encuestados que seleccionaran qué actores involucrados en el debate deberían recibir atención prioritaria para superar la resistencia a las políticas de recuperación de plusvalías. A la cabeza de la lista están los directivos de las áreas ejecutivas de gobierno, como alcaldes y directores, seguido de los miembros de las legislaturas, incluyendo miembros del congreso y los diputados municipales (tabla 3). Los urbanistas — quienes frecuentemente se encuentran a la vanguardia de las operaciones políticas — ocuparon el tercer lugar.
Sorprendentemente, sólo el 6,2 por ciento de los encuestados citaron a los miembros del ámbito judicial (jueces, abogados y fiscales), aun cuando sean los tribunales los que frecuentemente bloquean las iniciativas de recuperación de plusvalías. Los encuestados de Brasil fueron los únicos en asignar una importancia mayor a los miembros del ámbito judicial. En consonancia con los avances institucionales que sus países han realizado en el campo de recuperación de plusvalías, tanto los encuestados de Brasil como los de Colombia dieron menor prioridad a los legisladores (20,7 por ciento) que los encuestados de otros países (32,3 por ciento en promedio).
Los encuestados de todos los grupos profesionales clasificaron en último lugar a los académicos y periodistas. En consecuencia, la estrategia de capacitar a los capacitadores parecería ser contraproducente, en la medida en que no se considera a los académicos como actores importantes para reducir la resistencia a las políticas de recuperación de plusvalías. Este resultado respalda el enfoque del programa del Instituto Lincoln sobre la construcción de capacidad entre las autoridades públicas directamente involucradas en el debate político o la implementación de herramientas, en vez de construir capacidad en las escuelas de graduados. La baja prioridad dada a los periodistas como destinatarios de capacitación es desconcertante, pero puede ser un reflejo de que el debate sobre la recuperación de plusvalías sigue estando confinado fundamentalmente a las entidades públicas y los círculos académicos. De todas maneras, una mayor participación de los medios podría tener una influencia positiva en la ampliación del debate.
Otro resultado interesante de la encuesta es que las respuestas de los diversos grupos son relativamente homogéneas. La profesión, filiación institucional, lugar de empleo, nivel de educación e incluso el tamaño de la ciudad del encuestado suponen poca diferencia. En efecto, sólo la distinción entre encuestados de países con y sin experiencia significativa en la recuperación de plusvalías parece ser importante.
Conclusiones
Los resultados de la encuesta apuntan a una comprensión relativamente homogénea del estado del debate y la implementación de recuperación de plusvalías en América Latina. Sin embargo, el pronóstico para implementar políticas exitosas de recuperación de plusvalías en la región, es menos claro. La retórica de justicia social parece prevalecer incluso entre sus partidarios “informados”. Además, las autoridades que se encuentran en puestos ejecutivos y con capacidad de decisión parecen estar mal informados o carecen de voluntad política. Más aún; como demuestran las experiencias de Brasil y Colombia, el proceso de institucionalización de políticas de recuperación de plusvalías supone un proceso de ensayo y error que tarda tiempo en tener éxito.
Se pueden extraer tres lecciones del trabajo efectuado por el Instituto Lincoln sobre la recuperación de plusvalías en América Latina. Primero, los incrementos en el valor del suelo se pueden recuperar más exitosamente de los actores específicos que reciben el mayor beneficio de una intervención del sector público que de la comunidad en general (la condición de ganancias para ambos) Segundo, las herramientas de recuperación de plusvalías tienen una mayor probabilidad de éxito cuando se conciben para resolver un problema local reconocido que cuando tratan de emular unas supuestas buenas prácticas.
Tercero, es esencial reforzar la legitimidad de las políticas de recuperación de plusvalías. Esto se puede conseguir dando publicidad de proyectos exitosos, sobre todo en países en que las iniciativas de recuperación de plusvalías todavía son aisladas y esporádicas. Es importante trasladar el debate sobre la recuperación de plusvalías de la retórica ideológica y bien intencionada a un contexto más técnico y práctico, fundamentado en la comprobación de que es posible implementarlo y, más importante aún, en que se ha implementado ya de forma efectiva en muchos casos.
Sobre el autor
Martim O. Smolka es senior fellow y director del Programa de América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy. Ha estado investigando políticas y experiencias de recuperación de plusvalías durante muchos años.
Referencias
Borrero Ochoa, Oscar. 2011. Betterment levy in Colombia: Relevance, procedures, and social acceptability. Land Lines 23(2): 14-19.
Borrero Ochoa, Oscar, Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña. 2011. Evaluating the practice of betterment levies in Colombia: The experience of Bogotá and Manizales. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Sandroni, Paulo Henrique. 2011. Recent experience with land value capture in São Paulo, Brazil. Land Lines 23(3): 14-19.
São Paulo Stock Exchange. 2012. http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/mercados/download/Agua-Suplemento-27012012.pdf
While it is known as a region of great diversity, Latin America is also characterized by common legacies that directly or indirectly affect land issues. These include a heritage of patrimonialism based on a land ownership structure in which political influences determine the spatial allocation of public investments and services; strong central administrations with weak fiscal accountability at the local level; and a legal tradition with elitist codes and rigid, even anachronistic, land-related legislation. Urban planning, with its physical design bias, has tended to focus on the “legal” city while overlooking the “real” city. At a broader level, investments in the fast-growing built environment (i.e., urbanization) are relatively autonomous from the industrialization process. In a context of weak capital markets and high, often chronic, inflation land frequently takes on the role of a capitalization mechanism or a surrogate for the lack of social security.
Regional Trends
One of the main features of the functioning of urban land markets in Latin America is the magnitude and persistence of illegal, irregular, informal or clandestine activities in accessing and occupying land, largely resulting from the insufficient supply of serviced land at affordable prices. This scarcity of serviced land plays an important role in the region’s social culture, since access to land is often a tacit condition for citizenship and social mobility.
Perhaps most important are the multifaceted trends that are sweeping the continent and are opening new opportunities for urban land policy. First is the widespread re-democratization of many countries after long periods of authoritarian or military regimes, which has had numerous implications on land policy. There is a generalized increase in awareness of public officials’ liability and accountability in urban land management as in other aspects of public administration, as well as the emergence and public recognition of new social agents such as non-governmental organizations (NGOs). New forms of community participation and civil action are the expressions of a heightened consciousness of the need to legitimize alternatives to land access by the urban poor, including innovative modes of collective ownership and attention to gender issues in the regularization of illegally occupied land.
A second and related trend reflects the need for institutional and constitutional reforms accompanied by the redefinition of state roles. This process has had a number of manifestations, including:
A third major development of recent decades has been macro-economic restructuring, which has resulted in the stabilization of the region’s historic and often chronic problems with inflation and has influenced the evolution of land prices. Latin America also has experienced broader trends toward globalization, the opening of national economies, and technological changes. Among other consequences, these trends have led to greater competition among cities for private investments, ranging from the use of strategic planning as a city marketing device to giving up local incentives through fiscal wars. This has greatly affected the economic base of the cities and the nature and scale of urban poverty. Also affected are the types of urban interventions (ranging from large-scale rehabilitation projects of abandoned or depressed areas, to new mixed-use developments in urban fringe areas) that are redefining urban form, city dynamics, and patterns of spatial and social segregation.
Building a Presence
Since 1993, the Lincoln Institute has made a concerted effort to participate in the lively debate over land and taxation policy in Latin America. We adopted a multi-country approach to work wherever we can find issues closely related to our own agenda, pursue opportunities to make a difference for local capacity building, or develop initiatives that could be disseminated and potentially replicated in other countries. This strategy allows us to be present in places where significant policy changes are imminent or where important land-related issues are under discussion.
Experience has shown that the Institute is well positioned to play three important roles that serve our educational mandate: to promote cross-fertilization of ideas, to act as a convenor and facilitator of debates among different stakeholders, and to offer intellectual leadership. As in all Lincoln programs, we place great value on the dissemination of valuable information based largely on case studies that can be used to foster intraregional sharing of knowledge and problem solving. This role of encouraging the cross-fertilization of ideas through horizontal dialogue is particularly important given the centralist nature of public administration in Latin America and the predominance of vertical channels of communication.
The Lincoln Institute’s international credibility and recognition as a respected non-partisan institution concerned with land policy and property taxation issues places us in a unique position to facilitate complex, politically sensitive discussions among different stakeholder groups, particularly public officials at different administrative levels and representatives of the business sector, NGOs, and the political community.
Equally important is the Institute’s role in offering intellectual leadership by helping to bridge the gap between state-of-the-art knowledge and the more practical, immediate needs of public officials dealing directly with the implementation and administration of land use and taxation policies. This role often involves “translating” academic ideas and arguments into the language of practitioners through both printed materials and face-to-face courses and seminars. By supporting research and curriculum development projects, we also draw attention to critical and sometimes unperceived dimensions of complex topics, such as the economic consequences of informality in the access to land. As a resource provider to our international partners, we help identify experts and provide useful case studies and other materials from different countries and contexts.
Networks and Program Focus Areas
Beginning in 1995, the Institute’s Latin American Program developed a core network of representatives from twelve countries with whom we worked closely on both curriculum development and educational programs. Our strategy has evolved as we have gained a more profound understanding of the issues that are pertinent to the Institute’s international agenda. Today we work with several networks of public officials, practitioners and scholars that are organized thematically rather than geographically. These five transnational networks, whose topics are often overlapping and thus mutually reinforcing, are linked to the Institute’s three main program areas.
In the Program on Taxation of Land and Buildings, value capture is the primary topic for which the Institute has definite comparative advantages in the region. We focus on technical and management conditions for the implementation of instruments through which land value increments have been or may be mobilized directly or indirectly (through taxes, fees, exactions and other regulatory means) to promote urban development and to benefit the community at large.
In addition to the use of value capture mechanisms to control urban growth and territorial expansion and to reduce the perverse effects of land speculation, we are interested in their applicability to circumstances characterized by the large-scale and persistent informality in land markets so typical in Latin America. These include situations where land tenure relationships are poorly defined, where land occupations are mostly irregular or illegal, and where significant land value increments are self-generated by the community, rather than by state action. This network explores whether land value increments (resulting directly or indirectly from public interventions) can be mobilized to mitigate urban poverty in general and improve the access to serviced land by low-income families in particular.
Our second network looks at property taxation, assessment and collection. International comparisons have shown that the collection of property taxes in Latin America is generally considered inadequate to meet the needs of rapid urbanization. Strong vertical and horizontal inequities, inefficient collection systems, poor assessment practices, strong influence of historical values, and fragile legal frameworks are among the drawbacks to property tax systems in many areas. Nevertheless, many national efforts, sometimes supported by multilateral agencies, are promoting reforms and improvements in property tax systems. These improvements include the innovative use of self-declaratory systems and sophisticated information systems, creative shifts to land value taxes, and opportunities to reinstate the property tax in countries where it does not currently operate. This network contemplates more interconnected research and educational initiatives, ranging from studies of the pros and cons of shifting to land value taxes, to the role of the property tax in facilitating access to land by the urban poor, and to the use of new operational tools to improve local property taxation goals in general.
Spatial and social segregation are concerns we share with the Institute’s Land Markets Program. The landscape of Latin American cities is often stigmatized by the social distance between neighborhoods that emulate the most elegant sectors of cities in any developed country and those settlements with precarious physical conditions to which the majority of the poor urban population is confined. The formation of this divisive social pattern of land use may be attributed to a number of factors: “white expulsions” through market mechanisms; more subtle exclusionary policies embedded in legal and administrative standards (i.e., urbanistic norms, regulations and credit requirements); or the direct land evictions and removals by force that have occurred in almost all Latin American cities. Much has been written about these processes, yet little has been documented about the policies to prevent them or reverse their outcomes. This network addresses questions such as: What are the policies that have been or could be used, and how effective have they been? What should urban planners know about spatial segregation, and why?
The fourth network, also in the Land Markets area, recognizes the need to review existing regulatory environments in the Latin American land policy agenda and to design new urbanistic norms and regulations that can be complied with more realistically by low-income sectors. This means adequately assessing the effects of alternative regulations on the pattern of land uses, specifically on the access to land and urban services by the urban poor. In most large cities in the region, new high-income developments are increasingly out-competing the less attractive and accessible land traditionally affordable to the urban poor. City managers struggle with the promotion of sustainable inner-city densification and the reutilization of abandoned industrial areas, while also trying to control sprawling land use in urban peripheries.
As part of the Institute’s Land as Common Property Program, security of tenure, regularization and urban upgrading programs are important themes. Many countries throughout the region are making major efforts to set legal and urban regularization programs. However, the implementation of these initiatives is often met by political and practical obstacles. The signals being given by these essentially “curative” programs have significant impacts on the illegal, irregular, informal or clandestine activities of groups seeking to access and occupy urban land. The resolution of disputes around regularization programs and arbitration of adequately assessed values for public acquisitions of land for social interest projects often runs into legal and institutional bottlenecks at the national and local levels. This network seeks to better understand the economic impacts of these programs on the functioning of land markets in general and on the benefited settlements in particular.
Dissemination of Information
While continuing to sponsor research and educational programs in Latin American countries, the Institute is also developing parallel efforts to disseminate information to broader audiences. We have created a Latin American section within the Lincoln Institute website, where we present the full text of many research projects and papers presented in our seminars and conferences, in their original language. Also available on the site are a number of Land Lines articles translated into Spanish.
The Institute is making a concerted effort to systematize all curriculum materials (research papers, seminar presentations, outlines, supporting audiovisual materials and other teaching aids) and products (books, articles, videos) to facilitate the organization and integration of our present and future academic activities. A number of Latin America-related publications are now available or are in the planning stages. For example, an annotated bibliography of materials related to urban land markets in Mexico was recently published and will soon be available on our website. This bibliography should serve as a model for other members of our Latin American networks to publish materials on their countries. In addition, several collections of papers presented as part of on-site education programs are being edited for publication.
This issue of Land Lines lists funded curriculum development and research projects and dissertation fellowships for the current academic year, highlighting those affiliated with the Latin American Program.
Martim Smolka is senior fellow and director of the Institute’s Program in Latin America and the Caribbean, and Laura Mullahy is a research and program assistant.
Latin America: A Region of Great Diversity
A brief look at the region reveals a wide variety of situations regarding the status of land and land markets, as indicated below. The Lincoln Institute has worked with scholars and public officials in each of these countries to understand and address their land policy concerns.
Chile’s liberalization of land markets and virtual elimination of urban land boundaries in 1979 (only partially reinstated in 1985) stands in contrast with Colombia’s current efforts to implement a strong value capture planning tool, “Participación en Plusvalias.” This legislation requires local governments to designate 30 to 50 percent of the land value increment resulting from changes in land designation from rural to urban use for social housing and infrastructure provision in underserved neighborhoods.
Informal settlements and land occupations are dealt with quite differently among Latin American countries. In Argentina there have been virtually no restrictions on land use, and consequently there are no officially recognized illegal settlements. Peru’s governments have recognized freely accessed unserviced land on the urban fringe (arenales) since 1961, while in Ecuador there is a complete absence of norms and regulations to deal with informal occupations.
Significant variations in national land policies are also important. For example, Cuba is unlikely to give up state ownership of the approximately 70 percent of land under its control, whereas Mexico passed national legislation in 1992 that allowed for the privatization of the land held under its ejido system.
