Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 3 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La administración catastral en Colombia es un punto de encuentro para autoridades de las distintas instancias del sistema político-administrativo del país. En el ámbito nacional, las actividades catastrales se rigen por las normas técnicas establecidas en la Ley 14 de 1983 y siguen las directrices de la Federación Internacional de Agrimensores (FIG). El Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) es una entidad gubernamental de carácter nacional que se encarga de toda la administración catastral y del control de más de siete millones de parcelas. Además, hay catastros municipales en las ciudades de Cali y Medellín, un sistema departamental en Antioquia y un catastro distrital para el Distrito Capital de Bogotá.

Cada una de estas entidades representa la autoridad catastral en su correspondiente territorio. En tal condición, cada una se encarga de los procesos necesarios para establecer los protocolos y actualizar y mantener los catastros, en los cuales se registra la debida identificación física, jurídica, fiscal y económica de todos los bienes inmuebles. Estas autoridades actualizan los catastros cada cinco años a fin de revisar sus elementos físicos y jurídicos y eliminar las posibles disparidades en el avalúo catastral originadas por cambios físicos, variaciones de uso o de productividad, obras públicas o condiciones locales del mercado inmobiliario. Asimismo revisan los avalúos catastrales anualmente, lo que les permite determinar la base gravable para el impuesto predial.

El Departamento Administrativo de Catastro Distrital de Bogotá (DACD) se creó en 1981 pero no estuvo completamente operativo hasta 1991. El proceso para actualizar la base de datos catastral se estableció en el artículo 5 de la Ley 14 de 1983, pero comenzó efectivamente en 1997. El catastro de Bogotá partió de las directrices del programa catastral nacional para luego formular un programa que reflejara los intereses y preocupaciones locales. El alcalde Antanas Mockus fijó como meta para su administración entre 2002 y 2003 realizar una actualización completa de los bienes inmuebles de Bogotá. A pesar de la poca popularidad de esta tarea, la voluntad política del Alcalde, la asignación que hizo del presupuesto y los recursos necesarios y la persistencia del personal del Catastro Distrital garantizaron el cumplimiento de la meta.

Este esfuerzo actualizó 1.734.622 predios, de los cuales 102.531 pertenecen a la categoría de nuevos predios (formación). Simultáneamente, el valor catastral de base aumentó de 66,61 mil millones a 88,25 mil millones de pesos colombianos, equivalente a un aumento de 21,64 mil millones de pesos (aproximadamente US$ 8 millones; US$1 = 2.700 pesos colombianos). Un cálculo rápido del impacto sobre las rentas públicas indica que el Distrito recaudaría un ingreso adicional de 65 mil millones de pesos (US$ 24 millones) en impuestos prediales por año. La ciudad gastó apenas unos 11 millones de pesos (US$ 4 millones) en el proceso de actualización, por lo que obtuvo un resultado costo-beneficio muy positivo, especialmente porque esta inversión se realiza sólo una vez y los recursos adicionales resultantes son permanentes.

El tener un catastro actualizado es importante no sólo desde la perspectiva de las finanzas públicas, sino también en vista de otras ventajas, tales como la búsqueda de igualdad tributaria, la depuración de los registros catastrales, la mejora de la nomenclatura urbana y la incorporación de la cartografía. Todos estos efectos pueden servir como herramientas útiles para administrar el desarrollo futuro de la ciudad. De esta manera, se hace imprescindible mantener actualizado el catastro a fin de conservar la sólida situación fiscal del Distrito, garantizar la justa distribución de las cargas tributarias entre los diferentes grupos sociales y aportar los recursos financieros para los procesos de planeación y desarrollo.

El resultado positivo de esta iniciativa llevó al DACD a examinar la experiencia catastral de otros países, con miras a encontrar nuevas estrategias e ideas que pudieran contribuir a lograr un mejor desempeño en el futuro. Ello dio pie para el Primer Foro sobre Metodologías de Actualización Catastral, el cual se llevó a cabo en noviembre de 2003 y contó con la participación de expertos de España, Francia y los Estados Unidos, quienes compartieron información sobre diversos temas. El catastro español es el más parecido al de Colombia y ofreció información valiosa sobre la legitimidad y simplificación del proceso. El Instituto Geográfico Nacional de Francia compartió su experiencia obtenida en la integración de los datos catastrales y los desarrollos tecnológicos para la actualización de las bases de datos gráficas. El Instituto Lincoln, que lleva tiempo trabajando en Bogotá sobre varios aspectos de la gestión del suelo y la tributación predial, aportó información acerca de los procesos de avalúo colectivo. Finalmente, el IGAC manifestó su deseo de integrar los datos de su catastro al catastro internacional mediante un acuerdo con sistemas semejantes en otros países del mundo.

Liliana Bustamante es asesora del director del catastro y Nestor Gaviria es el gerente del proyecto de actualización catastral en el Departamento Administrativo del Catastro Distrital en Bogotá, Colombia.

Most people are not particularly fond of paying taxes of any sort, but the discontent with one particular type of public levy, the local property tax, is gaining momentum across the country. Disgruntled homeowners are demanding that governors and mayors find alternative methods to raise revenue in order to relieve their own property tax burden.

Decades ago this discontent led to such tax limitation measures as Proposition 13 in California and Proposition 2½ in Massachusetts. More recently, this movement has been driven by sharply rising property tax levies in many cities and suburbs as a result of the extraordinary appreciation in property values over the past few years. The high visibility of the property tax, which in contrast to sales and income taxes is often paid annually in one or two large installments, makes this form of revenue generation an attractive target for taxpayer antipathy.

Weidong Qu is a research fellow at the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy in Beijing, and an associate professor in the Department of Land and Real Estate Management at Renmin University of China. Dr. Qu’s research interests include real estate appraisal, land and cadastral management, fuzzy cluster analysis, GIS programming and analysis for real estate valuation, and real estate investment analysis and finance.

Since 2003, he has focused much of his research on property tax reform in China. Dr. Qu has authored five academic books and published over twenty papers for both international and domestic Chinese journals and conferences. He earned his Ph.D. in real estate appraisal at the Geodetic Institute of the University of Hannover, Germany, in 2000.

Dr. Qu also serves as director of the China Association of Real Estate Academicians and executive secretary general of the Global Chinese Real Estate Congress. He is also conducting research in Munich on real estate mortgage valuation and risk analysis as a Humboldtianer fellow of Germany’s Alexander von Humboldt Foundation, and taking part in a research project on property tax reform in Germany.

Land Lines: How did you become associated with the Lincoln Institute of Land Policy?

Weidong Qu: After returning to China in 2002 following my studies Germany, I took part in a training seminar on urbanization and smart growth that was cohosted by the Lincoln Institute and Renmin University. Then, in December 2003, I was invited by officials in the City of Shenzhen to participate in an international symposium on property taxation organized by China’s State Administration of Taxation and the Lincoln Institute. At a later conference on property taxation in Beijing in 2007, I met Joyce Yanyun Man, the director of the Institute’s China Program and the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy, and she invited me to join the Center’s research group to lead the property tax team.

Land Lines: Why is research on property taxation in China so important?

Weidong Qu: China’s real estate market has developed rapidly over the past 30 years as economic reforms have been introduced. At the same time, real estate–related taxes remain relatively complicated, with a lack of distinction between taxes and fees, and widespread use of administrative fees in place of taxes that may not otherwise have been approved by central regulatory authorities. The steady increase in the use of taxes and fees has begun to influence development costs in the residential housing sector, with the combined charges estimated to account for 40 percent of total costs for new housing stock. This situation is a growing source of criticism from both property developers and residents, who see this increase in charges as one of the factors pushing China’s urban housing prices ever higher.

Another tax-related issue confronting the sustainable growth of China’s real estate sector is the preference for levying taxes and fees on the developer rather than the ultimate owner. To date, China has not established a property tax system, and taxes and fees levied on property owners remain comparatively low, which has contributed to overinvestment and speculation in the property market.

In addition, due to China’s centralized tax system and the lack of a stable local revenue source such as a property tax, local governments have become heavily dependent on revenues from land transfer fees to fund public expenditures and infrastructure investments. According to China’s Ministry of Land and Resources, during the 11th Five-year Plan (2006–2010), more than 33 million mu (more than 200 million acres) of land was transferred by local governments for development, generating revenues of 7 trillion renminbi (approximately US$1.1 trillion). This land-based approach to public finance undermines economic stability and puts pressure on land prices, with the potential to contribute to a real estate bubble.

Land Lines: What challenges differentiate property tax issues in China from the experience in the United States, Europe, or other developed economies?

Weidong Qu: Property tax levies in developed countries are generally based on an assessed value, and most jurisdictions utilize computer-assisted mass appraisal (CAMA) systems to administer their property taxes. At this time, however, none of the taxes or fees levied on China’s real estate sector are based on an assessed value and, consequently, there is a critical shortage of experienced assessors and officials. Most current assessors focus primarily on individual properties, and they lack experience with mass appraisal techniques.

Administering a modern property tax also requires an integrated geographic and property database. My research indicates that more than 90 percent of China’s cities do not yet have such a property database, and many local governments cannot document the number of parcels within their jurisdictions, or even the ownership of each parcel.

Land Lines:How does property taxation in China relate to the country’s rapid urban development and growth?

Weidong Qu: According to a projection from the Chinese Academy of Social Sciences, China’s rate of urbanization will be 52.28 percent in 2015, 57.67 percent in 2020, and 67.81 percent in 2030, after which the rate is expected to stabilize. This trend will produce a rapid increase in the urban population and the need for significant expansion of basic infrastructure, such as schools and hospitals, as well as more residential housing. Supplying land for this new infrastructure will be an ongoing challenge and will eventually render China’s current land-based public financing approach unsustainable.

Land Lines: How do you approach property taxation in China through your own research?

Weidong Qu: The first official mention of property tax reform came in a report from the third plenary session of the 16th Central Committee of the Chinese Community Party in 2003. That report directed the government to “reform city and village construction taxes and fees, and levy a property tax on fixed assets when the conditions are ready, including the concomitant cancelation of overlapping taxes.” This statement was one of the major impetuses for the Lincoln Institute to become involved with property tax research in China and to collaborate with the State Administration of Taxation in Shenzhen, as well as the beginning of my own work in the area.

With the central government’s support, policy makers selected six Chinese cities to serve as initial property tax reform pilot cities for internal sample valuations and research. The study was later expanded to ten cities, including Beijing. These pilots have built upon China’s ongoing stamp tax reform, which refers to a value-based tax paid during the sale of a property and has been invaluable in pushing jurisdictions to formulate their own assessment standards. According to the Ministry of Finance, China will transition to an assessed-value standard for the stamp tax by 2012, which will require each jurisdiction to develop its own computer-assisted mass appraisal system.

In my opinion, four key issues merit research attention. First, it is important to define what we mean in China by a property tax, because considerable disagreement exists among policy makers and scholars about what such a tax should include. Second, property databases remain incomplete or inaccurate, so it is vital to conduct a national-scale survey of housing stock and ownership. Without this data, government agencies are unable to assess property values for all parcels within their jurisdictions or ensure that property tax bills are mailed to the correct property owner.

Third, further research into mass appraisal theories and techniques is still needed. Although China’s tax officials have made progress in their knowledge of the basic principles of mass appraisal, they generally lack specialized real estate training, and their limited understanding threatens to lead to ill-informed policy making. Fourth, before any progress can be made, it is necessary to overcome opposition from China’s political and economic elites, who often own multiple properties and have emerged as one of the biggest obstacles to property tax reforms. Given the uncertainty as to the final direction of property tax reform in China, these interest groups have seen delaying the imposition of a property tax as their best strategy.

Land Lines: What challenges has the PKU-Lincoln Center’s property tax demonstration project sought to address?

Weidong Qu: Since property tax reform in China was first mentioned in 2003, the Lincoln Institute has contributed to this important issue by hosting training seminars and international conferences on property tax assessment and theory, along with lessons from other international experiences. The property tax demonstration project represents the logical next step in the Institute’s work, with a goal of identifying and addressing the practical challenges of such reform. Many of these challenges, such as the importance of cross-ministerial information sharing and CAMA valuation codes, are not the high-profile issues focused on by officials, but they are equally important in ensuring the success of any property tax reform.

Specifically, the demonstration project has focused on 18 properties on Financial Street in western Beijing, the location of the People’s Bank of China and the headquarters of a number of other major domestic and international financial companies. We chose Financial Street because it is one of the most developed districts in Beijing; however, even in such a modern area it took us several months to collect all of the geographic, property, and tenant information needed. This underscores the importance of constructing standards for data gathering and information sharing among government agencies.

Land Lines: What are the biggest remaining obstacles to implementing an effective residential or commercial property tax in China?

Weidong Qu: Assessing a property tax on residential housing stock and on commercial real estate are two separate issues in China. As mentioned, many factors hinder the implementation of a property tax on residential housing stock, including the opposition of powerful interest groups and the current lack of reliable property transaction and ownership data. As in most countries, citizens’ historic opposition to paying taxes on owner-occupied property is also a challenge.

In terms of a property tax on commercial real estate, the current consensus is to leave the existing tax burden unchanged by eliminating the present land use fee and the rental-income and original-value-based real estate taxes levied on commercial property and then establishing a single assessed-value property tax. This approach should not generate the same opposition as that seen against a residential property tax.

In my view, there are two key challenges remaining. The first is to revise China’s existing laws related to taxes on property and then to draft new legislation. The second challenge is the current variety of commercial real estate and the lack of consensus on what valuation method should be used for each type. The demonstration project conducted by the PKU-Lincoln Center in 2009 focused exclusively on top-grade commercial real estate, such as office space, hotels, and apartments. There remains a need for further research on the best valuation methods for property such as gas stations, hospitals, shopping centers, and informal shops in China.

Muchos países de América Latina han aprobado legislaciones para respaldar políticas de recuperación de plusvalías como medio de recuperar parte o todo el aumento en el valor del suelo privado debido a regulaciones o inversiones públicas. Hasta ahora, sin embargo, sólo algunas jurisdicciones en ciertos países han aplicado esta herramienta financiera potencialmente poderosa de forma sistemática y exitosa.

En 2011 y 2012 el Lincoln Institute of Land Policy realizó encuestas a autoridades públicas y académicos de la región para averiguar por qué no se ha utilizado la recuperación de plusvalías con más frecuencia. El cuestionario de 2012 fue diseñado para recabar las opiniones de los encuestados sobre la perspectiva de diseñar, institucionalizar e implementar dos instrumentos emblemáticos de la recuperación de plusvalías: las contribuciones de valorización y la venta de derechos de edificabilidad (outorga onerosa en portugués).

Las contribuciones de valorización (conocidas como “special assessments” en los Estados Unidos) son cargas impuestas a los dueños de propiedades seleccionadas para subvencionar el costo de una mejora o servicio público del que se benefician explícitamente (Borrero 2011; Borrero et al. 2011). Con la venta de derechos de edificabilidad, sin embargo, el gobierno impone cargos por la concesión de derechos especiales por él garantizados, como, por ejemplo, permitir un factor de edificabilidad más alto, un cambio de zonificación (por ejemplo, de residencial a comercial) o la conversión de suelo de uso rural a uso urbano (Sandroni 2011).

Los resultados de ambas encuestas ponen en duda gran parte de la “sabiduría convencional” sobre el uso de las políticas de recuperación de plusvalías en América Latina. En particular, los encuestados con experiencia real en el uso de estas herramientas consideran que las dificultades legales y técnicas presentan un obstáculo para su implementación menor que la incomprensión de las autoridades públicas con poder de decisión acerca de su rédito potencial. Más aún, la recuperación de plusvalías es considerada fundamentalmente como una herramienta para promover equidad en las ciudades, más que como una manera de mejorar la autonomía fiscal municipal.

Distribución de la encuesta

La primera encuesta, llevada a cabo en el segundo trimestre de 2011, fue distribuida electrónicamente a 436 funcionarios públicos y académicos que habían participado en uno o más cursos o talleres ofrecidos por el Instituto Lincoln sobre temas de recuperación de plusvalías. Un segundo cuestionario, con una serie de preguntas distintas, fue enviado por correo electrónico en febrero de 2012 a 14.355 personas afiliadas al Programa para América Latina y el Caribe del Instituto. Las personas que respondieron a estas encuestas (134 y 1.066, respectivamente) incluyeron a funcionarios de gobierno de todos los niveles, urbanistas, académicos, investigadores independientes y consultores, y miembros de organizaciones no gubernamentales (ONG).

Analizadas por país, las respuestas a las opciones individuales de muchas de las preguntas fueron menos de diez. Por esta razón, y para simplificar la presentación, este análisis combina las respuestas de países con características sociopolíticas similares en el área de recuperación de plusvalías en tres grupos:

1. B olivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Estos cinco países cuentan con alguna legislación nacional sobre recuperación de plusvalías y son gobernados en la actualidad por gobiernos que favorecen las políticas de recuperación de plusvalías. Uruguay en 2008 (Ley No. 18.308 del 18 de junio de 2008) y Ecuador en 2010 (con su nuevo código nacional, COOT AD) aprobaron legislación nacional para ampliar el alcance de las prerrogativas gubernamentales sobre la plusvalía del suelo.

2. Argentina, Chile, México y Perú. Estos países maduros y de rápido crecimiento todavía están teniendo problemas para introducir legislación nacional más explícita sobre la recuperación de plusvalías, además de imponer contribuciones de valorización.

3. América Central y la República Dominicana. Los países de esta región comprenden un solo grupo porque son relativamente pequeños y tienen regímenes liberales de desarrollo urbano.

Brasil y Colombia se presentan por separado porque abarcan un porcentaje significativo de los encuestados y tienen la mayor cantidad de experiencia con las herramientas de recuperación de plusvalías. La cantidad de encuestados en general es proporcional al tamaño de la población del grupo de países, salvo Brasil y Colombia, que representan un porcentaje desproporcionadamente alto de encuestados (tabla 1).

El carácter pragmático de la recuperación de plusvalías

Aun cuando sólo unos pocos países estipulan explícitamente la recuperación de plusvalías en su legislación, la encuesta más concisa de 2011 reveló información detallada sobre las jurisdicciones que habían recuperado algo de la plusvalía resultante de los cambios en el uso del suelo. De los 13 países cubiertos por esa encuesta, los encuestados citaron 22 casos de recuperación de plusvalías en 30 jurisdicciones de 8 países. En general, estos casos involucraron cierto tipo de exacción para beneficio de la comunidad, logrado por medio de una negociación directa entre los emprendedores inmobiliarios y las autoridades públicas.

En promedio, sin embargo, la plusvalía recuperada ascendió a menos de un tercio del incremento estimado en el valor del suelo. La probabilidad de que la contribución exceda un tercio de la plusvalía total fue mayor cuando la contribución fue realizada en efectivo en vez de en especie. Estos casos se produjeron en países sin legislación explícita sobre la venta de derechos de edificabilidad, como Bolivia, Costa Rica y Perú, ilustrando la política pragmática de recuperación de plusvalías de las autoridades a cargo de la gestión del suelo urbano.

En general, los encuestados se consideran familiarizados con el tema, y los resultados de la encuesta de 2012 refuerzan el argumento de que el conocimiento de los instrumentos de recuperación de plusvalías no se limita a los países que han institucionalizado su práctica. Relativamente pocos encuestados declararon no estar familiarizados con los instrumentos de recuperación de plusvalías, si bien la cantidad real de funcionarios puede ser mayor, dado el sesgo a la autoselección de los encuestados (tabla 2). El porcentaje de encuestados que no están familiarizados con los instrumentos de recuperación de plusvalías en Brasil y Colombia es alrededor de la mitad del porcentaje de encuestados en la misma situación de otros países.

El desafío de la implementación

Uno de los argumentos más frecuentes que se dan sobre la dificultad de aplicar políticas de recuperación de plusvalías en América Latina es la complejidad técnica de su implementación y, en particular, el problema de cómo valorar la plusvalía de la tierra resultante de las intervenciones públicas. Para investigar la importancia de este tema, la encuesta de 2012 preguntó a los encuestados si consideraban que un margen de error del 30 por ciento en la valuación era aceptable para justificar la aplicación de la recuperación de plusvalías. La gran mayoría de los encuestados (89 por ciento) respondió que se deberían aplicar las políticas de recuperación de plusvalías fuera cual fuese el margen de error. Sólo el 11 por ciento argumentó lo contrario.

La razón principal que se citó para apoyar la recuperación de plusvalías fue nuevamente pragmática, pues se producen márgenes de error similares en otros contextos como, por ejemplo, a la hora de valuar la propiedad con fines de tributación (36,9 por ciento). La segunda respuesta, con un porcentaje cercano (31,8 por ciento) fue “la necesidad de establecer el fundamento”. El hecho de que los instrumentos de recuperación de plusvalías se contemplen en la legislación ocupó el tercer lugar (21,4 por ciento). Como era de esperar, los encuestados de Brasil y Colombia respondieron que la razón legal por imponer la recuperación de plusvalías era la más importante (27 por ciento y 31,6 por ciento, respectivamente), frente a los encuestados de otros países (15,2 por ciento en promedio).

Es de hacer notar que el 41,8 por ciento de los encuestados de Argentina, Chile, México y Perú, países que todavía están luchando por promulgar una legislación nacional sobre la recuperación de plusvalías, clasificaron la “necesidad de establecer el fundamento” más alto que otros encuestados. En contraste, los encuestados de Colombia clasificaron esta respuesta en tercer lugar. Las razones dadas por los encuestados de otros grupos de países no son significativamente distintas al promedio de la muestra (31,8 por ciento). Del 11 por ciento de los encuestados que se opusieron a las políticas de recuperación de plusvalías, los argumentos legales y de legitimidad fueron más importantes que los pragmáticos (ilegitimidad de la política o costos administrativos y judiciales).

Lo conocido frente a lo desconocido

En toda América Latina hay leyes que respaldan las contribuciones de valorización, y los gobiernos locales frecuentemente cuentan con esta fuente de ingresos en sus presupuestos. No obstante, estos ingresos son generalmente modestos y rara vez sobrepasan el 1 por ciento de los ingresos locales en la mayoría de los lugares, salvo en Colombia y, en menor medida, en ciertas ciudades con experiencia en el uso de este instrumento, como Cuenca, Ecuador y San Pedro Sula, Honduras, y en algunas jurisdicciones del estado de Paraná. En contraste, la venta de derechos de edificabilidad, todavía se está estableciendo como herramienta de recuperación de plusvalías y sólo está legislada en unos pocos países.

También se pidió a los encuestados que expresaran su preferencia entre las contribuciones de valorización (la herramienta familiar de recuperación de plusvalía que no tiene buen rendimiento) y la venta de derechos de edificabilidad (el nuevo instrumento con mayor potencial de generar ingresos). En todos los países, los resultados muestran un mayor respaldo a las contribuciones de valorización: 59 por ciento frente al 41 por ciento.

Incluso entre los encuestados de Brasil, único país en que la venta de derechos de edificabilidad fue significativamente mayor al promedio (48,9 por ciento), las contribuciones de valorización siguen siendo la herramienta preferida de recuperación de plusvalías (51,1 por ciento). Esto es llamativo, dado el éxito de São Paulo en la generación de ingresos considerables por la venta de derechos de edificabilidad. Por ejemplo, la subasta de abril de 2012 de Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPAC) en São Paulo agregó US$420 millones a las arcas públicas, además de los 2.500 millones de dólares de las subastas anteriores (Bolsa de Valores de São Paulo 2012).

Los resultados de la encuesta sugieren que la mayoría de los encuestados no son conscientes de la diferencia en el potencial de ingresos entre estas dos herramientas de recuperación de plusvalías. De hecho, sólo el 10 por ciento de los encuestados citó el potencial de ingresos municipales como razón principal para preferir una opción sobre la otra. Los partidarios de la recuperación de plusvalías otorgan mayor prioridad a promover la equidad que a generar ingresos, otro resultado sorprendente, dado el potencial de la recuperación de plusvalías para fortalecer la autonomía municipal.

Cuando se preguntó cómo caracterizarían los argumentos a favor de la recuperación de plusvalías, los encuestados de 2011 podían elegir entre 50 términos relacionados con los atributos de la política de suelo. Los ocho términos que recibieron mayor cantidad de respuestas (el 49,7 por ciento del total) estaban relacionados con temas de equidad, tales como cargos y beneficios, redistribución, función social de la propiedad, lucha contra la especulación, equidad y justicia social. La única excepción fue un término financiero, que ocupó el cuarto lugar.

En contraste, términos como autonomía fiscal, armonía fiscal, descentralización, impuesto, autosuficiencia, financiamiento y recursos adicionales recibieron sólo el 18,7 por ciento de los votos, mientras que términos relacionados con el funcionamiento de los mercados urbanos, como eficiencia y disciplina del mercado, recibieron sólo el 11 por ciento. Los argumentos contra la recuperación de plusvalías se asociaron con términos como impuesto, carga fiscal, derechos adquiridos y doble tributación, y también con abuso, violación de derechos e ilegitimidad.

Los encuestados de ambas encuestas citaron la legitimidad ética y sociopolítica como razón principal para preferir una herramienta de recuperación de plusvalías a otra. En efecto, el 59 por ciento de los encuestados que prefieren las contribuciones de valorización sobre la venta de derechos de edificabilidad mencionaron la legitimidad ética y sociopolítica como la razón más importante. El 41 por ciento de los encuestados que prefieren la venta de derechos de edificabilidad dio las mismas razones para su preferencia. Al mismo tiempo, el 24,4 por ciento de los encuestados que prefieren los derechos de edificabilidad consideraron que la segunda razón más importante era la capacidad para generar ingresos, pero sólo el 17,6 por ciento de los encuestados que prefieren las contribuciones de valorización compartieron la misma opinión.

En definitiva, esto sugiere que las autoridades en América Latina normalmente toleran bien una distancia amplia entre el principio de equidad-legitimidad y la generación de ingresos, basándose en la percepción de que las contribuciones de valorización son más fáciles de imponer desde el punto de vista técnico. Desde otra perspectiva, parecen preferir el camino más rápido de la superioridad moral que el que conduce a mayores ingresos locales.

La importancia de la experiencia

Después de la legitimidad ética y sociopolítica, la siguiente razón más importante para preferir un instrumento de recuperación de plusvalías en particular varía según al nivel de experiencia del encuestado. Una confirmación sólida de la importancia de la experiencia de implementación proviene de los países que han aplicado las herramientas: los colombianos prefieren las contribuciones de valorización, pero los brasileños, la venta de derechos de edificabilidad.

Colombia posee gran cantidad de experiencia en las contribuciones de valorización, lo cual explica por qué el 16 por ciento de los encuestados de dicho país citan la facilidad técnica de la implementación como razón para elegir esta herramienta. En comparación, sólo el 7,9 por ciento de los encuestados de otros países menciona esa razón. Por su parte, el 12,6 por ciento de los encuestados de Brasil prefiere la venta de derechos de edificabilidad debido a la facilidad de implementación, en comparación con sólo el 5 por ciento de los encuestados de otros países. Estos resultados ponen de manifiesto hasta qué punto la experiencia influye en las opiniones sobre las restricciones técnicas de las herramientas de recuperación de plusvalías.

Obstáculos a la implementación

Los encuestados de 2012 atribuyen la renuencia de las autoridades públicas a aplicar políticas de recuperación de plusvalías fundamentalmente a la falta de información (23,2 por ciento) y al riesgo político (22,5 por ciento). Otras explicaciones son la complicidad con los intereses relacionados con los propietarios (18,4 por ciento) y las dificultades técnicas de implementación (15,4 por ciento). Muy pocos consideran que la falta de legislación sea un factor importante para que no se usen instrumentos de recuperación de plusvalías (1,5 por ciento), y los motivos ideológicos (3,2 por ciento) y los costos administrativos (3,8 por ciento) están muy poco por encima de los anteriores.

Las razones pragmáticas son importantes sólo para los encuestados de países que no tienen una experiencia significativa con estas herramientas. Mientras que el 13 por ciento de los encuestados de Brasil y Colombia citan las dificultades de implementación técnica como obstáculo principal, el 31 por ciento de los encuestados de otros países citan la misma razón en promedio. Esto refuerza la conclusión de que la experiencia en herramientas de recuperación de plusvalías es un factor importante. Los brasileños explican por qué no se usan los instrumentos de recuperación de plusvalías en términos de intereses del suelo y riesgos políticos, que suman en conjunto un 59 por ciento de las respuestas. Entre los colombianos, el 26 por ciento no ve ninguna razón para no usar los instrumentos de recuperación de plusvalías. Esta es una proporción mucho más alta que las respuestas de otros países (7,2 por ciento en promedio), lo que indica que en Colombia existe una percepción de que las herramientas están recibiendo la atención que se merecen.

Identificación de las partes interesadas clave

La encuesta de 2012 pidió a los encuestados que seleccionaran qué actores involucrados en el debate deberían recibir atención prioritaria para superar la resistencia a las políticas de recuperación de plusvalías. A la cabeza de la lista están los directivos de las áreas ejecutivas de gobierno, como alcaldes y directores, seguido de los miembros de las legislaturas, incluyendo miembros del congreso y los diputados municipales (tabla 3). Los urbanistas — quienes frecuentemente se encuentran a la vanguardia de las operaciones políticas — ocuparon el tercer lugar.

Sorprendentemente, sólo el 6,2 por ciento de los encuestados citaron a los miembros del ámbito judicial (jueces, abogados y fiscales), aun cuando sean los tribunales los que frecuentemente bloquean las iniciativas de recuperación de plusvalías. Los encuestados de Brasil fueron los únicos en asignar una importancia mayor a los miembros del ámbito judicial. En consonancia con los avances institucionales que sus países han realizado en el campo de recuperación de plusvalías, tanto los encuestados de Brasil como los de Colombia dieron menor prioridad a los legisladores (20,7 por ciento) que los encuestados de otros países (32,3 por ciento en promedio).

Los encuestados de todos los grupos profesionales clasificaron en último lugar a los académicos y periodistas. En consecuencia, la estrategia de capacitar a los capacitadores parecería ser contraproducente, en la medida en que no se considera a los académicos como actores importantes para reducir la resistencia a las políticas de recuperación de plusvalías. Este resultado respalda el enfoque del programa del Instituto Lincoln sobre la construcción de capacidad entre las autoridades públicas directamente involucradas en el debate político o la implementación de herramientas, en vez de construir capacidad en las escuelas de graduados. La baja prioridad dada a los periodistas como destinatarios de capacitación es desconcertante, pero puede ser un reflejo de que el debate sobre la recuperación de plusvalías sigue estando confinado fundamentalmente a las entidades públicas y los círculos académicos. De todas maneras, una mayor participación de los medios podría tener una influencia positiva en la ampliación del debate.

Otro resultado interesante de la encuesta es que las respuestas de los diversos grupos son relativamente homogéneas. La profesión, filiación institucional, lugar de empleo, nivel de educación e incluso el tamaño de la ciudad del encuestado suponen poca diferencia. En efecto, sólo la distinción entre encuestados de países con y sin experiencia significativa en la recuperación de plusvalías parece ser importante.

Conclusiones

Los resultados de la encuesta apuntan a una comprensión relativamente homogénea del estado del debate y la implementación de recuperación de plusvalías en América Latina. Sin embargo, el pronóstico para implementar políticas exitosas de recuperación de plusvalías en la región, es menos claro. La retórica de justicia social parece prevalecer incluso entre sus partidarios “informados”. Además, las autoridades que se encuentran en puestos ejecutivos y con capacidad de decisión parecen estar mal informados o carecen de voluntad política. Más aún; como demuestran las experiencias de Brasil y Colombia, el proceso de institucionalización de políticas de recuperación de plusvalías supone un proceso de ensayo y error que tarda tiempo en tener éxito.

Se pueden extraer tres lecciones del trabajo efectuado por el Instituto Lincoln sobre la recuperación de plusvalías en América Latina. Primero, los incrementos en el valor del suelo se pueden recuperar más exitosamente de los actores específicos que reciben el mayor beneficio de una intervención del sector público que de la comunidad en general (la condición de ganancias para ambos) Segundo, las herramientas de recuperación de plusvalías tienen una mayor probabilidad de éxito cuando se conciben para resolver un problema local reconocido que cuando tratan de emular unas supuestas buenas prácticas.

Tercero, es esencial reforzar la legitimidad de las políticas de recuperación de plusvalías. Esto se puede conseguir dando publicidad de proyectos exitosos, sobre todo en países en que las iniciativas de recuperación de plusvalías todavía son aisladas y esporádicas. Es importante trasladar el debate sobre la recuperación de plusvalías de la retórica ideológica y bien intencionada a un contexto más técnico y práctico, fundamentado en la comprobación de que es posible implementarlo y, más importante aún, en que se ha implementado ya de forma efectiva en muchos casos.

Sobre el autor

Martim O. Smolka es senior fellow y director del Programa de América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy. Ha estado investigando políticas y experiencias de recuperación de plusvalías durante muchos años.

Referencias

Borrero Ochoa, Oscar. 2011. Betterment levy in Colombia: Relevance, procedures, and social acceptability. Land Lines 23(2): 14-19.

Borrero Ochoa, Oscar, Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña. 2011. Evaluating the practice of betterment levies in Colombia: The experience of Bogotá and Manizales. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Sandroni, Paulo Henrique. 2011. Recent experience with land value capture in São Paulo, Brazil. Land Lines 23(3): 14-19.

São Paulo Stock Exchange. 2012. http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/mercados/download/Agua-Suplemento-27012012.pdf

It is an honor to follow Gregory K. Ingram as the fifth president of the Lincoln Institute of Land Policy (see page 28), and to join you for my inaugural issue of Land Lines. It will be a challenge to live up to Greg’s accomplished leadership and remarkably productive years at the helm of the Institute since 2005. I hope that I can combine my skills and experience with Lincoln’s formidable tools and talented staff to continue its singular mission: connecting scholars, public officials, and business leaders to blend theory and practice in land policy in order to address a broad range of social, economic, and environmental challenges.

Tectonic forces—natural, man-made, or both—are reshaping our planet. As we contend with climate change, accelerating urbanization in Asia and Africa, the aging of populations in Europe and North America, the suburbanization of poverty in the United States, and the financial insolvency of American cities, the land use decisions we make today will dictate the quality of life for hundreds of millions of people for the next century. Comprehensive plans and policies that equitably govern land use, political and social systems that ensure sustainability, and sound economic analyses to address these challenges are in critical demand and will remain so for decades to come.

Lincoln Institute affiliates explore these matters in this issue of Land Lines. The 2013 Lincoln/Loeb Fellow Lynn Richards, incoming president of the Congress for the New Urbanism, lays out 10 nifty steps U.S. communities have taken to make their suburbs more pedestrian-friendly, with affordable housing to offset the suburbanization of poverty and with denser mixed-use development and public transit to reduce automobile use and help to slow climate change. Architect and 2014 Lincoln/Loeb Fellow Helen Lochhead discusses the winners of Rebuild by Design, the international competition that fostered design innovations that will integrate resilience, sustainability, and livability in the re-gions affected by Superstorm Sandy. Public Affairs Director Anthony Flint reports on Lincoln’s seventh annual Journalists Forum on Land and the Built Environment, which explored prospects for making smarter, more equitable infrastructure investments in 21st-century cities. Finally, in the Faculty Profile, Lincoln’s senior research analyst Adam Langley discusses the Institute’s Fiscally Standardized Cities (FiSCs) database—a newly developed tool that will provide the foundation for important new analyses that will guide local responses to fiscal challenges in the United States.

And just a little about me. Over the last 14 years, I worked at the Ford Foundation, where I occupied a unique perch within global philanthropy that allowed me to support, demonstrate, and test new approaches to solve vexing social problems. Some of my proudest accomplishments include founding the National Vacant and Abandoned Properties Campaign and helping to build and grow the nation’s field of shared-equity housing through collaborations with the National Community Land Trust Network and other partner organizations. I helped to design and then took leadership of Metropolitan Opportunity, the Foundation’s next generation of community and economic development programming, which seeks to reduce the spatial isolation of disadvantaged populations in metropolitan regions by integrating land use planning, affordable housing development, and infrastructure investment to better serve all residents.

I came to Ford with a research background in housing, economics, and public policy analysis. I enjoyed the opportunity to work with scholars across the globe on issues as diverse as the birth of the environmental movement in Russia, the role of trade imbalances and debt in driving macroeconomic cycles, and the impact of homeownership on the lives of low-income families. I played the role of teacher and mentor to thousands of students and have tracked their successes with great pride. I presented research, advocated for policy change, and enjoyed successful collaborations with researchers, advocates, and public officials on four continents. And now I am delighted and honored to join you in this venture with the Lincoln Institute of Land Policy.