The case of Mexicali, the capital city of the border state of Baja California, Mexico, stands out as a good example of successful property tax reform in the 1990s. In only a few years the local government was able to raise revenues associated with the property tax, as well as strengthen its municipal finances and modernize its cadastral and collection systems. Furthermore, Mexicali carried out this reform by adopting a land value taxation system, the first of its kind in Mexico, and gained the public’s acceptance for these changes. Without ignoring its problems and flaws, this case provides interesting lessons on future property tax reform endeavors in Mexico and other countries.

Economic, Political and Technical Considerations

Accomplishing property tax reform did not always seem to be an easy task in Mexicali or anywhere in Mexico. Since 1983, the local level of government has been responsible for setting up and collecting property taxes, although state authorities kept certain responsibilities. Throughout the 1980s, property tax revenues, and local revenues in general, experienced a severe drop caused by a combination of high inflation rates, economic recession, lack of political interest, and reduced administrative competence of local governments, which preferred to rely on revenue-sharing sources.

In the early 1990s, a clear improvement in the nation’s macro-economic performance made conditions more favorable for change, although political and technical factors reduced the incentives for many state and local governments to embark on fiscal reform. Nevertheless, the federal administration of Carlos Salinas de Gortari (1989-1994) launched an initiative to improve local finances through a cadastre modernization program lead by BANOBRAS (Banco Nacional de Obras y Servicios), a public development bank.

Even before this program and other national policies began to exert an influence on local and state administrations, Mexicali took the lead in property tax reform. Starting in 1989, the newly elected mayor, Milton Castellanos Gout, saw the importance of having strong local finances and wanted to raise revenues at the beginning of his term. He hired a private consulting firm to update cadastral values. The main consultant, Sergio Flores Peña, a graduate in city and regional planning from the University of California at Berkeley, convinced the mayor to change from a mixed-value tax base on land and buildings to a land value system, and to design a mathematical model to calculate land values.

Rather than being attracted by theoretical or ideological beliefs about the advantages of a land value tax, Castellanos was convinced that it would be the easiest and fastest way to raise revenues. He took the political risk of proposing a Municipal Cadastral Committee, including real estate owners’ organizations, professional organizations and citizen representatives.

The results were spectacular in two ways: first, the new tax raised revenues quickly (see Table 1); and second, there was not a single legal or political objection from taxpayers. The increase in revenues from real estate property taxes and property sales, by far the most important source of local revenues, allowed the mayor to launch an important public works program. In the next fiscal year, however, he wanted to loosen his fiscal grip, so he did not pursue land valuation updates and abandoned the mathematical model that was originally created for that purpose.

Opposition to updating land values came from both the Municipal Cadastral Committee and the government officials in charge of the cadastre and valuation office who lacked the technical capability to manipulate the model and feared that their power and control might be weakened by the participation of the private consulting firm. As a result, the mathematical model was abandoned and land values where subsequently defined by a process of negotiation and bargaining between local authorities, elected representatives and the committee. However, the land value taxation system remained as the base to establish land values.

At the same time, the Castellanos administration embarked on a cadastre modernization program with financial resources from the federal government. However, since the mayor saw that his main objective of raising revenues had been achieved, the efforts to modernize the cadastral system became a secondary priority that was not as successful.

In subsequent administrations, the policy towards tax revenues and cadastre modernization varied. The next mayor, Francisco Pérez Tejeda (1992-1995), was a member of the same political party (Partido Revolucionario Institucional, PRI). He experienced a drop in property tax revenue during his first year in office, and taxes only increased at the end of his administration. He abandoned the cadastre modernization program, but maintained the land value taxation system.

The next administration was led by Eugenio Elourdy (1995-1998), a member of the Partido de Acción Nacional (PAN). He was the first opposition party leader in Mexicali, although a member of PAN had governed at the state level from 1989 to 1994. During Elourdy’s term, land values were updated, property tax revenues grew steadily and cadastre modernization was vigorously resumed. The current administration led by Victor Hermosillo (1999-2001) is continuing with cadastre reform.

Assessing the Mexicali Experience

There is no question that the process of fiscal reform has stimulated property tax revenues as the fastest and most important financial source for the city government. Currently, property tax revenues account for more than 50 percent of local municipal revenues. Mexicali is well above the state and national averages for the relative share of property tax revenues to total revenues (15.3 percent in 1995, compared to 8.4 percent at the state level and 10.3 percent at the national level). Local government officials in charge of the cadastre and valuation systems are well prepared with technical expertise and an awareness of the need to conduct permanent reform within the system. Mexicali’s example has already been replicated in the rest of the state of Baja California and in the neighboring state of Baja California Sur.

The Mexicali case offers some important lessons. First, the property tax plays a central role in strengthening local governments, not only for raising sufficient revenues for urban development but also for providing government officials with the skills to organize the tax system in a way that can be sound, legitimate and transparent.

Second, property tax reform requires vision, leadership and, most of all, political will and commitment from the executive. However, successful reform to raise taxes also depends on a sound technical base and acceptance by the general public.

Third, the land value tax proved to be extremely helpful in achieving successful reform at an early stage. It is clear that the rationale for adopting land value taxation had more to do with a pragmatic approach than with theoretical positions or debates over different schools of thought. However, this should not prevent government officials, consultants, scholars and the general public from thoroughly analyzing the diverse consequences of this approach in terms of economic efficiency, equity and administrative management.

Although a land value tax has proven to be successful in the case of Mexicali, it should not be viewed as a panacea for all situations. It is important to recognize that the tax can be of little help without other measures that have to be considered as part of property tax reform, such as cadastre modernization, clear policies on tax rates and public participation.

Finally, cases of property tax reform around the world cannot be viewed as black-and-white, success-or-failure experiences, but rather, like Mexicali, as stories that combine success, flaws and steps backward. Far from being a perfect example of property tax reform, Mexicali is a good learning experience. It shows that changes can take place in a field where very often one thinks that little can be accomplished.

Manuel Perlo Cohen is a researcher at the Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. He received support for this case study from the Lincoln Institute and he has participated in numerous Institute-sponsored courses and seminars throughout Latin America.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Claudia De Cesare es asesora en materia de impuesto predial para la Secretaría de Finanzas del municipio brasileño de Porto Alegre y se desempeña como docente del área de valoración y tributación predial en el programa de posgrado de la Universidad Federal de Río Grande do Sul en Puerto Alegre. Lleva más de cinco años participando en el diseño de cursos y desempeñándose como instructora en el Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Además pertenece al consejo asesor del Instituto Internacional de Impuesto predial (IPTI) y se desempeñó como directora técnica del Instituto Brasileño de Avalúos y Peritaje (IBAPE).

Land Lines: Porto Alegre goza de renombre internacional por su innovadora administración local democrática. ¿Qué hace única a esta ciudad en comparación con otras en Brasil o América Latina?

Claudia De Cesare: En efecto, Porto Alegre ha sido pionera en muchas acciones de la administración pública, entre las que se encuentran: el uso del impuesto predial como instrumento para la recuperación de plusvalías, la venta de los derechos de construcción (solo criado), el uso de los derechos de construcción en lugar de dinero en efectivo para pagar las expropiaciones de bienes raíces y la recaudación de rentas a cambio del uso de espacio público para redes de infraestructura, como son las de telecomunicaciones, de televisión por cable y de gas. Por ejemplo, cinco años antes de la aprobación de la legislación nacional del Estatuto de la Ciudad que reglamentaba el uso de tasas progresivas para el impuesto predial, Porto Alegre había aprobado una legislación local en esa materia. Si bien la Corte Suprema posteriormente falló en contra de esta medida local y a favor de la necesidad de una legislación nacional, la ciudad ha jugado un papel protagónico en la promoción del debate sobre muchos temas controvertidos, como son los derechos privados, los derechos de propiedad y los intereses públicos.

Creo que entre las razones que han hecho posibles estas innovaciones en Porto Alegre están una clara definición de las políticas y los objetivos por lograr, así como las “agallas” de los dirigentes locales para afrontar los problemas, incluso cuando ello pueda provocar conflictos. En los funcionarios públicos ha prevalecido la visión de que la ciudad debe planearse de forma democrática para beneficio de la comunidad en general y la convicción de que los bienes públicos deben tomarse con seriedad. No todas las iniciativas han tenido éxito, pero los ciudadanos ahora entienden mejor las responsabilidades y limitaciones del gobierno local. El hecho de que un partido político, en este caso el Partido de los Trabajadores (PT), resultara elegido para conducir el gobierno de la ciudad durante más de 15 años consecutivos también contribuyó a la continuidad y coherencia de estas medidas públicas. Este tipo de legado político es bastante inusual en Brasil y en América Latina en general.

LL: ¿Cómo ha afectado esta atmósfera proactiva la administración del impuesto predial?

CD: Podemos identificar dos períodos en lo que respecta al comportamiento del impuesto predial en Porto Alegre. Antes de 1989, los ingresos locales provenientes del impuesto predial seguían el mismo patrón que en el resto de América Latina. Era más bien simbólico, caracterizado por un bajo grado de esfuerzo en la administración, negligencia en la recaudación de los impuestos locales y dependencia extrema de las transferencias de ingresos desde la instancia nacional y estatal. Luego de reformas radicales en el impuesto predial que modificaron las políticas de exención, introdujeron tasas progresivas y estipularon una nueva lista de avalúo, la tasa de recaudación del impuesto predial aumentó en más del 300% en los primeros dos años. Una amplia campaña educativa pública hacía hincapié en los argumentos para pagar regularmente el impuesto predial, la importancia de dicho impuesto para la dotación de servicios públicos y las razones por las que las autoridades locales no tolerarían la evasión fiscal.

Un cambio en la actitud por parte del gobierno de la ciudad condujo asimismo a una aplicación más eficaz de la ley en lo que respecta a los pagos del impuesto predial y las medidas jurídicas para abordar el problema de la evasión fiscal o las disputas sobre los avalúos. Se dejó claro que no habría amnistía para las deudas por concepto de impuesto predial. El proceso de presupuesto participativo igualmente contribuyó a la rehabilitación del impuesto predial en Porto Alegre, ya que aumentó la confianza general en la administración pública (véase el artículo de Goldsmith y Vainer, de 2001). Desde principios de los años 1990, las rentas anuales recaudadas por concepto de impuesto predial se han mantenido estables y representan casi el 0,95% del PIB local. En comparación, en la esfera nacional, el impuesto predial apenas representa aproximadamente el 0,5% del PIB. No se han realizado mejoras subsecuentes en el impuesto predial, básicamente porque el poder legislativo ha rechazado varias propuestas tanto para reformas como para revisiones drásticas.

LL: ¿Qué importancia tiene el impuesto predial para América Latina?

CD: Aunque la respuesta sencilla a esa pregunta es “depende de cada país”, este impuesto no es una fuente significativa de ingresos en ningún país latinoamericano, si bien en la mayoría de los países los sistemas de impuesto predial llevan tiempo establecidos. Sólo en Argentina y Uruguay las rentas provenientes del impuesto predial representan más del 1% del PIB. En Brasil el resultado promedio se acerca al 0,5% y en México y Costa Rica se ubica alrededor del 0,3% del PIB. Más aún, en cifras relativas, existe una gran variabilidad en la importancia del impuesto predial en los países y ciudades que no se explica directamente por el PIB local ni el tamaño de la población. Parte de los resultados depende de la voluntad política, la cual varía enormemente de una ciudad a otra.

LL: En su opinión, ¿cuáles son los principales puntos controvertidos en lo que refiere a la recaudación del impuesto predial?

CD: Diría que entre los puntos controvertidos se encuentran los objetivos reales por lograr con este impuesto, el grado de universalidad en su implementación, los cambios que se necesitan para tomar en cuenta las inquietudes sociales, económicas y culturales, y la distribución de la carga tributaria para reglamentar el impuesto según la capacidad de pago. Con respecto a la capacidad de pago, sobre todo en Brasil, hay mucha discusión sobre la aplicación de tasas progresivas que varían según la cuantía de los avalúos. La cuestión subyacente pudiera estar en lo simple que debiera ser el sistema.

Otras cuestiones tienen que ver con la falta de consenso acerca de la transparencia del sistema, la autonomía local frente al sistema nacional de recaudación de impuestos y la inestabilidad política y económica en general que afecta los mapas del valor de las propiedades y otros datos. Más aún, la divulgación pública de información sobre el impuesto predial, como son las características de las propiedades individuales, los valores estimados en los avalúos y los pagos anuales del impuesto, no siempre se considera segura.

LL: ¿Qué se necesitaría para mejorar la recaudación del impuesto predial?

CD: Según mi experiencia, el éxito en la aplicación del impuesto predial depende de una combinación de políticas fiscales adecuadas, un marco jurídico coherente para la recaudación de los impuestos y una estructura administrativa eficaz. Por ejemplo, es probable que la aplicación de (altas) tasas confiscatorias en predios vacantes para promover el desarrollo urbanístico más bien estimule la evasión de impuestos. Por otra parte, son indispensables la voluntad política y la capacidad de negociación con los actores para introducir reformas o revisiones en la administración tributaria. Probablemente el índice de recaudación mejorará cuando los contribuyentes vean más claramente la conexión entre los servicios públicos y las rentas recaudadas por concepto de impuesto predial. En otras palabras, la función del impuesto predial mejoraría si la comunidad está acostumbrada a pagar dicho impuesto y entiende su efecto en la mejora de los servicios públicos. Finalmente, con una tendencia hacia una cultura fiscal participativa –en la cual la comunidad se involucra en las decisiones sobre la recaudación de impuestos y los gastos públicos– se podría aumentar la aceptación del impuesto, lo que facilitaría la recaudación.

LL: ¿Qué está cambiando en la región que ejerza influencia sobre las posibilidades de reforma fiscal?

CD: Creo que actualmente los administradores tributarios entienden y se interesan más en el impuesto predial. Están conscientes de la necesidad apremiante de aumentar las rentas a través de una mejor aplicación del impuesto, a pesar de los desafíos que plantean su alta visibilidad y sus antecedentes históricos de funcionamiento deficiente. Asimismo saben de la necesidad de romper este paradigma, en relación tanto con las expectativas de los contribuyentes como con el papel que juega el impuesto predial dentro del sistema tributario nacional. Varias experiencias aisladas, pero prometedoras, han dejado en claro que la reforma del impuesto predial en América Latina es viable, si bien requiere voluntad política, innovación y disposición para superar las barreras s vislumbradas en su implementación.

LL: ¿Cuáles son las principales diferencias en el entorno del impuesto predial de América Latina en comparación con Norteamérica?

CD: Los sistemas de Estados Unidos y Canadá ciertamente son más maduros y transparentes que la mayoría de los sistemas latinoamericanos, más que todo porque la información está disponible y es de dominio público y porque existe fácil acceso a la tecnología. Algunas de las diferencias más importantes observadas en América Latina son los patrones de ocupación ilegal, la falta de información confiable sobre la tenencia de la tierra, el gran número de transacciones inmobiliarias informales y el predominio de la construcción progresiva de viviendas. Todas estas características del uso del suelo en América Latina plantean desafíos distintos para diseñar procedimientos para hacer los avalúos inmobiliarios y administrar una política tributaria justa y coherente. En cuanto al uso de la tecnología en la administración del impuesto predial, el año pasado supe de un sistema catastral en México que es tan eficaz como los mejores sistemas usados en Estados Unidos. No obstante, es un caso atípico; existe gran variación en el uso de tecnología entre las distintas autoridades locales en América Latina.

LL: Con base en su investigación, ¿cuáles son algunos de los efectos positivos y negativos de cambiar a un sistema tributario basado en el valor del suelo para las propiedades residenciales?

CD: La conclusión de mi estudio fue bastante inesperada, ya que la hipótesis respaldaba el argumento opuesto. A partir de una base de datos de Porto Alegre, descubrí que el resultado principal de usar el valor del suelo como base del impuesto era la tendencia hacia mayor regresión en la distribución de la carga tributaria, por lo que las viviendas de menor precio quedaban claramente identificadas como los posibles perdedores. El hecho de que parte de la carga tributaria fuera transferida de las propiedades de precio alto a las de precio más bajo es un verdadero motivo de preocupación. No obstante, es necesario profundizar la investigación para solucionar las imperfecciones en el modelo de avalúo usado para estimar el valor del suelo y examinar otras bases de datos. En todo caso, se identificó la falta de conocimientos sobre el uso del valor del suelo como base del impuesto y sus ventajas predecibles como principal obstáculo para su aplicación en Brasil.

LL: ¿Cómo usa usted diversos instrumentos y técnicas de valoración para determinar el valor del suelo?

CD: Uno de los argumentos en contra del uso del valor del suelo como base del impuesto es la gran dificultad para estimar el valor de los predios con mejoras. En mi estudio, se descubrió que era viable usar modelos hedonistas (MRA) para estimar el valor del suelo. Para compensar la falta de datos sobre los predios no urbanizados en áreas sumamente desarrolladas (áreas centrales y distritos comerciales), utilicé un número razonable de viviendas que fueron vendidas para nuevos desarrollos urbanísticos. El valor de mercado de estas viviendas se determinó enteramente a través del potencial que tenía el predio para desarrollo futuro, así como de las características del vecindario. En consecuencia, los hallazgos respaldan la hipótesis de que posibles dificultades en el avalúo no impiden usar el valor del suelo como base para el impuesto predial, por lo menos en el caso de Porto Alegre. No obstante, se observó un grado menor de uniformidad en los avalúos de predios no desarrollados, puesto que los precios de los predios tienden a sufrir fuertes variaciones fortuitas y están muy influenciados por las características particulares del comprador y el vendedor involucrados en cada transacción.

LL: ¿Cuáles son, en su opinión, los mayores desafíos que enfrenta América Latina en los próximos cinco años?

CD: Como dije antes, uno de los mayores desafíos es lograr sistemas de impuestos prediales más eficaces. Creo que la promoción e implementación de programas nacionales de mejoramiento del impuesto predial es indispensable para fortalecer dicho impuesto en la esfera local. En un tono más personal, mi objetivo es crear un sistema basado en Internet para recabar y difundir información sobre el impuesto predial en América Latina, lo que permitiría hacer análisis comparativos entre las municipalidades según criterios predefinidos. Con este sistema los administradores del impuesto predial llenarían los datos sobre el funcionamiento de dicho impuesto de manera regular, lo que haría posible tener evaluaciones constantes. Sería un gran avance para el proyecto, ahora con respaldo del Instituto Lincoln, el cual utiliza actualmente cuestionarios convencionales para monitorear la información sobre el impuesto predial en la región.

Referencia

Goldsmith, William W. y Carlos B. Vainer. 2001. Presupuesto participativo y políticas de poderes en Porto Alegre. Publicado en el volumen 13 (1) de la revista Land Lines: 7–9.