Molly Metzger no planeaba convertirse en experta en financiamiento por incremento impositivo (TIF), y mucho menos liderar un grupo de ciudadanos enfocado en ese asunto. Pero cuando el conflicto racial de su St. Louis natal tuvo un receso abrupto debido al conocido asesinato de Michael Brown en Ferguson, cerca de allí, se sintió obligada a entrar en acción.

Metzger es experta en desigualdades en viviendas y desarrollo económico, y le molestaba cada vez más el hecho de que las políticas de uso del suelo, que durante mucho tiempo se habían promocionado por su capacidad de impulsar el desarrollo y crear oportunidades económicas en los vecindarios desatendidos, no lograban ninguno de estos objetivos. Cuanto más se interiorizaba, más notaba que el TIF (que adelanta futura renta por impuesto inmobiliario para acelerar proyectos seleccionados) parecía beneficiar a los vecindarios que ya se estaban aburguesando, y se malversaban fondos que deberían haberse invertido en escuelas públicas.

“Casi nadie quiere dedicar su tiempo libre a aprender sobre un tema tan retorcido”, dice Metzger, quien es profesora en Brown School of Social Work (Escuela Brown de Trabajo Social), de la Universidad de Washington en St. Louis. “Pero lo que preguntamos hoy es si deberíamos frenar un poco. Si seguimos incentivando todo, no se beneficia a toda la ciudad, y no se está formando una base imponible. Es como muchos asuntos de política: solo se beneficia una pequeña cantidad de gente”. Metzger colaboró en la creación de un grupo llamado Team TIF, que vigila el modo en que la ciudad usa este mecanismo de financiación pública. Hasta ahora, el grupo organizó reuniones públicas y creó material informativo para concientizar al público.

Team TIF es un ejemplo del escrutinio que se realiza del TIF últimamente. Los dirigentes municipales dicen que el TIF es una de las herramientas más importantes que tienen para regenerar áreas urbanas, en especial en las antiguas ciudades postindustriales. Y lo han adoptado desde que se estableció, en la década de 1950: hoy, Estados Unidos tiene, al menos, 10.000 distritos con TIF en 49 estados (Merriman et al. 2018). Pero los críticos dicen que el TIF se convirtió en poco más que un subsidio para el sector privado, porque desvía las ganancias de las escuelas y otros servicios importantes, y sostienen que, desgraciadamente, muchos programas de TIF son poco transparentes. 

Los problemas son tan graves que varios trabajos comunitarios de base han desbaratado distritos propuestos para TIF en los últimos años, ya sea mediante elecciones o recursos legales. El financiamiento por incremento impositivo presenta el riesgo de funcionar más como incentivos de impuestos inmobiliarios para las empresas, otra práctica viciada que suele no cumplir con lo prometido, pero sigue siendo ampliamente utilizada. 

Sin embargo, los planificadores y gestores de políticas no se dan por vencidos con el TIF. En cambio, lo rediseñan y reinventan, añaden cláusulas para garantizar que se considere la igualdad y agregan opciones para permitir que los distritos escolares sigan accediendo a la renta. Algunas jurisdicciones realizaron pruebas con distritos para la mejora de la comunidad (CID, community improvement districts) como una especie de marco híbrido o alternativo que reúne las rentas por el impuesto sobre las ventas y el impuesto inmobiliario para un determinado proyecto de desarrollo.

Con la participación del sector privado, las ciudades también están uniendo el TIF con otros instrumentos de financiamiento, como convenios para la mejora crediticia o fondos de estabilización; tal es así, que los TIF tradicionales y aislados se conocen como TIF “vacíos”, y son cada vez menos frecuentes.

Cómo funciona el TIF

El financiamiento por incremento impositivo comenzó en California; las autoridades lo crearon para ayudar a redesarrollar áreas urbanas. Desde allí, se expandió rápidamente por todo el país. En el centro oeste hubo un interés particular: hubo una oleada de actividad de TIF en Wisconsin, Minnesota e Illinois en los 70 y los 80.

Misuri aprobó la ley de TIF en 1982, tres décadas después de que se creó la herramienta, pero no demoró en ponerla en acción: hoy, en el estado hay 468 distritos con TIF en 116 municipios, que incluyen 210 en el condado y la ciudad de St. Louis, y se recaudaron unos USD 2.200 millones en renta tributaria (Rittner et al. 2015). En otras partes, el apuro por utilizar la herramienta fue acentuado (ver Figura 1). Por ejemplo, en Iowa, la cantidad de distritos con TIF pasó de 949 a 3.340 en la última década (Collins et al. 2018).

Pero ¿cómo funciona el TIF? Normalmente, un gobierno municipal, avalado por la ley estatal, se asocia con el sector privado para designar un área como distrito con TIF, y calcula la cantidad de renta por impuesto inmobiliario que generará el proyecto en los próximos 10, 20 o más años. Esta renta proyectada suele incluir los impuestos sobre el proyecto mismo, además de los aumentos impositivos esperados en otras propiedades del distrito a medida que suben los valores tasados debido al TIF. En esencia, ese dinero se toma para respaldar las necesidades económicas actuales del proyecto y llevarlo a cabo. La renta impositiva se puede usar para financiar infraestructura pública, compensar a desarrolladores privados por sus inversiones u ofrecer una garantía para bonos.

La regulación estatal de permisos detalla a qué debería destinarse el TIF; algunos ejemplos de objetivos son desarrollo económico, saneamiento ambiental o viviendas. El uso del TIF se piensa, en su mayor parte, para afrontar el deterioro urbano. Algunos distritos con TIF corresponden a una sola parcela o sitio de desarrollo, mientras que otros son mucho más grandes (los críticos dicen que los distritos artificialmente grandes diseñados para aumentar la renta proyectada son solo uno de los muchos obstáculos del TIF).

Si bien el TIF está implementado en muchas partes, no se lo comprende muy bien, salvo entre quienes saben de financiación pública. Además, está sujeto a muchas variaciones en diseño e interpretación.

“Siempre me sorprendió cómo el TIF enardece las pasiones aunque no se entienda del todo”, dice David Merriman, profesor de la Universidad de Illinois en Chicago, quien dedicó dos años a explorar el país para elaborar el informe del Instituto Lincoln Improving Tax Increment Financing (TIF) for Economic Development (Cómo mejorar el financiamiento por incremento impositivo [TIF] para el desarrollo económico, Merriman 2018). El informe repasa el uso del financiamiento por incremento impositivo en una serie de comunidades y recomienda políticas para mejorar el uso del TIF. “Se puede considerar como algo que salvará y transformará los vecindarios o como algo que aburguesará los vecindarios y expulsará a las personas”.

Mientras investigaba el TIF de costa a costa, Merriman encontró muchos casos en los que el mecanismo funcionaba bien, como el Cortex Innovation District de St. Louis, un centro de biociencia y tecnología, construido en gran parte en tierras que quedaron vacantes a causa de emprendimientos fabriles abandonados en otra época. En otros casos, el uso del instrumento llevó a divisiones más profundas. La lucha contra el financiamiento por incremento impositivo asociada con Beltline, en Atlanta, se enardeció debido a la preocupación por del aburguesamiento, problemas de desigualdad racial y de ingresos, y porque las escuelas dejaron de recibir dinero de la renta impositiva.

Al igual que los incentivos tributarios para la ubicación de empresas, el TIF puede disparar guerras de ofertas entre jurisdicciones que compiten por el desarrollo. Los grupos de libre mercado y libertarios se unieron a los progresistas en contra del TIF, porque le otorga el poder al gobierno para elegir a los ganadores y los perdedores.

Merriman concluyó que el problema más grave relacionado con el TIF en los últimos veinte años es la falta de transparencia. El exalcalde de Chicago, Richard M. Daley, adoptó el financiamiento por incremento impositivo con fervor, y este tuvo un crecimiento tan grande que se destinaron USD 660 millones (casi un tercio del total de impuestos inmobiliarios en la ciudad) a distritos con TIF; así, se logró escudar el dinero de la supervisión estándar de los funcionarios electos. Los reporteros locales mostraron cómo el mecanismo se convirtió con efectividad en una especie de fondo ilegal para proyectos favorecidos. El alcalde Rahm Emanuel contrató a un cuerpo especial que recomendó reformas, pero el cambio se podría dar con lentitud, ya que decenas de distritos con TIF no llegaron ni a la mitad del período estipulado.

Merriman descubrió que una serie de pasos relativamente simples podrían promover la transparencia y beneficiar a casi todos los usos del TIF en Chicago y otros lugares. En Cómo mejorar el financiamiento por incremento impositivo (TIF) para el desarrollo económico, Merriman recomienda que los estados sigan de cerca y controlen el uso del TIF. En Wisconsin e Illinois se pueden encontrar programas modelo; allí, los entes estatales registran e informan las rentas totales por impuesto inmobiliario que se destinan a distritos con TIF, se exige que los gobiernos locales brinden información detallada sobre las rentas y su base imponible, y casi todo se publica en bases de datos en línea. Dice que sería sensato que todos los gobiernos locales brindaran información detallada y de fácil acceso sobre el uso del TIF, la renta y los gastos. Y los investigadores pueden hacer lo propio: estudiar y documentar los distintos resultados del TIF en una amplia variedad de zonas. Según el informe, hasta hoy, los estudios académicos sobre el TIF muestran diferentes resultados, pero no explican con claridad los motivos de estas variaciones.

También indica que los estados deberían permitir que los condados, distritos escolares y otros gobiernos locales involucrados puedan optar no estar incluidos en el TIF. Además, deberían afrontar el fenómeno llamado “de no ser por”: una interpretación libre de pruebas de que un desarrollo propuesto de TIF no se podría dar “de no ser por” la creación de un distrito con TIF.

La cláusula “de no ser por” podría haber durado más que su utilidad, que ya es limitada. “Es difícil demostrar fehacientemente [que un desarrollo podría no haberse logrado ‘de no ser por’ el TIF]; entonces, nunca se derriba nada en verdad. Debería haber un mejor obstáculo para proyectos malos”, dice Merriman. “Sería mejor tener algo más concreto; por ejemplo, hablar de un proyecto que cubra un 10 por ciento de la brecha”.

Financiamiento por incremento impositivo contra captura de valor territorial

El debate puede parecer equivalente, en el ámbito de la financiación pública, a aquel sobre los ángeles en la cabeza del alfiler, pero hay una diferencia entre el financiamiento por incremento impositivo y la captura de valor territorial. Últimamente, ambas políticas se han fusionado, y generaron un poco de confusión acerca de cómo se financia el redesarrollo urbano.

En un distrito con TIF, el desarrollo se financia al calcular la renta por tributos inmobiliarios que generará el proyecto en un determinado período; por ejemplo, 20 años. Ese dinero se reúne efectivamente con el fin de concretar el desarrollo, en una especie de proceso con concentración inicial. Esta renta anticipada a futuro se calcula al proyectar lo que pagarían los propietarios del suelo y la propiedad, bajo el sistema de tributación inmobiliaria vigente, según el valor tasado.

La captura de valor territorial, por su parte, les permite a las comunidades recuperar y reinvertir aumentos en el valor territorial que resultan de inversiones públicas y medidas gubernamentales, como una nueva línea de metro o una rezonificación. Los aumentos, que también se conocen como el aumento en el valor territorial, se miden para reflejar el impacto de dichas acciones públicas, ya sean de infraestructura, un parque nuevo o el cerramiento de la ampliación de un edificio. Las ganancias de ese cálculo se pueden usar para una serie de mejoras y obtener desarrollo urbano más equitativo, como viviendas asequibles e infraestructura.

Es cierto que un sistema de tributación inmobiliaria que funciona bien reflejará aumentos en el valor territorial, incluidos aquellos provocados por inversiones públicas. Pero la renta por tributos inmobiliarios suele ir a un fondo general, en vez de destinarse a la infraestructura que provoca el aumento de valor. Además, en muchas jurisdicciones hay limitaciones y restricciones sobre los aumentos en el impuesto inmobiliario. Por otro lado, los puristas de la captura de valor sostienen que los aumentos en valor atribuidos a la inversión pública pertenecen al público, y solo se recupera una parte.

Como establece David Merriman en el informe del Instituto Lincoln Improving Tax Increment Financing (TIF) for Economic Development (Cómo mejorar el financiamiento por incremento impositivo [TIF] para el desarrollo económico), el público no captura más del valor creado por las inversiones públicas en un distrito con TIF de lo que obtendría sin él. De hecho, dice: “Si algunas ganancias de TIF se usan para subsidiar la actividad privada, como suele ser el caso, el TIF es más bien un método para ‘transferir’ valor al sector privado, más que para ‘capturar valor’ de él”.

Algunos instrumentos para capturar valor territorial son aportes para mejoras, tasaciones especiales, recargos por derechos de construcción, exacciones y tasas de impacto o enlace, entre otros. A primera vista, los distritos con TIF parecen similares, en parte debido al carácter dirigido y autocontenido del mecanismo. En el futuro, el financiamiento por incremento impositivo y la captura de valor territorial podrían combinarse, mediante un recargo adicional u otra tasación especial. Pero, por el momento, y en mayor parte debido a que los enfoques se basan en distintos conceptos subyacentes, no son equivalentes. —AEF

Una herramienta que evoluciona

En muchos sentidos, ya se están viendo cambios. El TIF evoluciona con rapidez, a medida que los gestores de políticas notan los problemas.

California, que podría ser el lugar donde comenzó todo, una vez más lidera la reinvención del financiamiento de redesarrollo urbano y la infraestructura asociada. Las ciudades y pueblos del Estado Dorado solían depender mucho del TIF, que se administraba mediante cientos de autoridades cuasipúblicas de redesarrollo y, con los años, aportó más de USD 50.000 millones a la infraestructura y otros costos de desarrollo. En 2012, el gobernador Jerry Brown interrumpió la práctica, debido a las preocupaciones sobre la creciente deuda.

Sin embargo, en 2015 surgió un nuevo mecanismo para las ciudades, condados y distritos especiales de California, tal como lo haría una rama podada: el Enhanced Infrastructure Finance District (Distrito financiero con estructura mejorada), que permite emitir bonos de TIF en circunstancias específicas, con umbrales incluidos para que los votantes aprueben. El dinero se puede usar para obras públicas, transporte, parques, bibliotecas y servicios de agua y cloaca, con énfasis en objetivos de comunidad sustentable, bajo la ley climática característica de California.

Además, se priorizan los distritos financieros con estructura mejorada para “adquirir, construir o rehabilitar viviendas para personas con ingresos bajos o moderados”. Hasta ahora, los proyectos propuestos corresponden a una zona de influencia más amplia que los típicos distritos con TIF; así, en teoría, se permite que se beneficien más componentes de un determinado vecindario urbano.

En todo el país, las actividades más recientes sobre las leyes estatales y las resoluciones judiciales generaron amplias reformas del TIF. Según la base de datos del Instituto Lincoln Significant Features of the Property Tax (Características importantes del impuesto inmobiliario), desde 2017 nueve estados aprobaron leyes sustanciales para cambiar el TIF. Los ajustes se centran en tres áreas identificadas en el informe de Merriman: proteger el financiamiento de escuelas, calibrar las cláusulas de “de no ser por” y de deterioro, y solicitar transparencia.

Dakota del Norte, Colorado y Kansas enmendaron sus estatutos para eximir a los distritos escolares del TIF, y Montana aprobó una ley que exige a las municipalidades que consulten a las escuelas y otras autoridades tributarias que se vean afectadas. Minnesota expandió la elegibilidad del TIF para cubrir las viviendas de empleados, y Wisconsin creó zonas especiales para la fabricación de electrónica y tecnología de la información donde se puede usar el TIF. En las cortes, algunos proyectos se desbarataron debido a recusaciones; sin embargo, hasta ahora, en general el poder judicial apoyó la práctica. Este año, la Corte Suprema de Wisconsin defendió el uso de rentas por TIF para entregar subvenciones en efectivo a desarrolladores para costos de proyectos (Collins et al. 2018).

Además, el TIF se une cada vez más con otros mecanismos financieros de apoyo, como convenios para la mejora crediticia, adelantos de gravámenes de tasación especial o fondos de reserva o contingencia para ayudar a respaldar y salvaguardar acuerdos, lo cual minimiza el riesgo para el sector público.

“Los municipios tienen mucha presión, y se están agudizando sobre las herramientas con las que cuentan”, dice Emily Metzler, vicepresidenta sénior de MuniCap, una empresa con sede en Columbia, Maryland, que se especializa en incremento impositivo y en financiamiento por tasación especial. “Hemos visto un repunte en el uso de TIF, pero [también] más conocimiento sobre cómo usarlo mejor en la estructura de capital”.

El objetivo de estructurar muchos acuerdos en conjunto es exigir al desarrollador o propietario del sector privado que aporte efectivo en una especie de cuenta de depósito en garantía hasta que las rentas del TIF cubran lo suficiente. Al formar capas con la tasación especial, la mejora crediticia o los fondos de estabilización, se ayuda a minimizar el período de riesgo en el inicio y se aprovechan más las ganancias progresivas, dice Metzler. Este tipo de agrupación se hizo tan común que “el TIF solo se llama TIF vacío para nosotros”, dice.

Agrega que no es de sorprender que el financiamiento por incremento impositivo se hiciera polémico en tantos casos. “Pedimos tomar ganancias progresivas que, de otro modo, irían al fondo general. Cada vez que se hace eso, se requiere un proceso público. Ese proceso cobra cada vez más importancia. Antes, ibas a un par de audiencias del ayuntamiento y se hacía en cuatro meses. Ahora, se prepara toda la marca del proyecto, con mucha apelación al público, para asegurarse de que este lo apoye, y eso lleva, al menos, un año”.

No todas las modificaciones se reciben con el mismo entusiasmo. En algunas comunidades, el cambio es apremiante. Algunos escépticos piensan que el enfoque de agrupar herramientas solo agrega a una base de incentivos que ya son generosos, y las alternativas, como los distritos para la mejora comunitaria, no tuvieron resultados particularmente buenos.

Hace poco, Nicole Galloway, auditora estatal de Misuri, publicó un informe crítico hacia los distritos de mejora comunitaria como alternativa para el TIF; en él, cita un caso en que el único beneficiario del redireccionamiento de renta por el impuesto a las ventas fue un Starbucks. Dice que, dado que los desarrolladores controlan el 80 por ciento de las juntas de los CID, “quienes toman las decisiones de gastos son los propietarios y desarrolladores que pujan por ganar todo lo que puedan de la recaudación de impuestos en los distritos”.

A pesar de las modificaciones en la regulación estatal de permisos, en muchos casos las cláusulas de “de no ser por” y de deterioro se obstinan en permanecer intercambiables. Estas pruebas y umbrales se pueden manipular con facilidad, ya que los políticos y desarrolladores entusiastas se involucran en el mercadeo de las propuestas de proyectos. Algunas pocas pautas fuerzan a considerar factores demográficos y de desigualdad de ingresos, o bien garantizan que el financiamiento por incremento impositivo se dé en las zonas que en verdad necesiten un impulso, en vez de en vecindarios que ya mejoraron.

Algunos cambios bien intencionados produjeron consecuencias involuntarias. Después de que Illinois reescribiera las normas para permitir que los distritos escolares se retiraran de los distritos con TIF y pudieran solicitar asistencia estatal, el alcalde de Naperville, Illinois, que queda en las afueras de Chicago, sugirió sin pudor que la ciudad entera fuera un distrito con TIF para poder recaudar más ganancias y cubrir el financiamiento escolar.

En su totalidad, el TIF ha demostrado ser demasiado tentador para los funcionarios electos concentrados en el desarrollo económico. Los legisladores de Kentucky respondieron a un distrito con TIF en problemas: autorizaron la extensión de su período de 23 a 45 años. En los últimos días de la sesión legislativa de Rhode Island de este año, los dirigentes estatales aprobaron el financiamiento por incremento impositivo en los pueblos costeros Middletown y Newport; en el último, el acuerdo incluyó un hotel y un espacio comercial para el famoso destino turístico. Además, aprobaron sin vacilar un paquete que incluía TIF para financiar un estadio a fin de mantener al equipo Red Sox, de las ligas menores, en Pawtucket. Este verano, el equipo acordó mudarse a Worcester, Massachusetts, lo cual trajo un manojo de incentivos aun más grandes, entre ellos un distrito con TIF para el centro, donde se planea construir un nuevo estadio.

¿Eliminarlo o repararlo?

Las ciudades bien podrían estar en una encrucijada respecto del TIF: eliminarlo o repararlo.

Joan Youngman, directora del Departamento de valuación y tributación y miembro sénior del Instituto Lincoln, dijo que hay medidas evidentes que pueden tomar hoy las ciudades y los estados para mejorar el rendimiento del TIF. Por más que resulte tentador atenerse a algo conocido, quienes busquen desarrollos más equitativos podrían considerar evitar el TIF y desarrollar herramientas alternativas para financiar la infraestructura, las viviendas asequibles y el desarrollo económico.

Merriman está de acuerdo, pero agrega: “Se considera al desarrollo económico como lo más importante que puede hacer una ciudad. No es un regalo. Uno paga los mismos impuestos que pagaría sin el TIF. Y se requiere un plan palpable y anticipado. Al mismo tiempo, debemos vigilarlo de cerca y comprender cómo se puede abusar de él”.

La buena noticia es que las fallas en la política de TIF despiertan innovación y creatividad. Portland, en Maine, es cada vez más buscada en el mercado, y ha modificado el TIF para alcanzar metas de planificación urbana más enfocadas. Según explica Jeff Levine, director de planificación, la nueva regulación estatal de permisos abre el camino para que las ciudades usen un TIF general para mejorar el crédito o para la infraestructura pública en cualquier parte de la zona, hasta el 5 por ciento de la zona urbana, pero no hay límite si la actividad se da dentro de un centro definido. El TIF para desarrollo orientado al tránsito se puede usar para financiar operaciones de tránsito en la zona y se puede combinar con otros tipos de TIF. Y un TIF para viviendas asequibles se puede usar para financiar cualquier vivienda en una o varias parcelas, siempre que al menos un tercio de las viviendas de la zona sean asequibles al 120 por ciento de la renta mediana de la zona, con debidas restricciones.

En Portland, el TIF se adecúa para alcanzar metas de políticas más amplias y se suele combinar con otras herramientas, como créditos fiscales históricos o de vivienda. El resultado general es un marco más intencional para regenerar y desarrollar, más que el enfoque específico que se usa en otras partes y que suele estar impulsado por una sensación de desesperación.

El modo en que las ciudades encaran el redesarrollo “tiene mucho que ver con la autoestima de cada ciudad”, dice Metzger. Y no se refiere solamente a St. Louis. Afirma que un plan más coordinado, enfocado en la desigualdad de ingresos y viviendas asequibles, podría ser útil en cualquier parte; siempre y cuando los gobiernos inviten a los ciudadanos a participar.

“Hemos detallado un plan para lograr transparencia e igualdad racial, y tenemos los datos y los mapas que lo respaldan”, dice.

“Estamos intentando mantener la antorcha encendida”.

Anthony Flint es miembro sénior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo.

Fotografía: Eric Bowers. Subtítulo: La investigación sugiere que el TIF suele desplazar la actividad económica que se habría dado de todas formas en zonas con movimiento económico. En Kansas City, Misuri, se aprobaron ocho veces más acuerdos de TIF en zonas de poca pobreza, como Country Club Plaza, que en zonas como East Kansas City, con índices de pobreza superiores al 30 por ciento.

Referencias

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The Lincoln Institute of Land Policy and the Association of Collegiate Schools of Planning are launching a competition to promote innovative curricula and case studies focused on land policy. Winning projects will receive financial support and become part of the Lincoln Institute’s digital case library—a platform for sharing effective land policy as practiced in different cities, regions, and countries.

The competition includes two awards. The Curriculum Innovation Award will recognize three courses that help future planners use land value capture, the property tax, and other land-based tools to reduce urban poverty and informality, adapt to climate change, and strengthen municipal fiscal health. Three winners will each receive a prize of $7,000 for creating innovative, accessible, engaging, and effective learning experiences for students. The deadline for proposals is February 11, 2019 at 6:00 pm (EST).

The Case Study Award will offer $2,000 to 10 authors of engaging and instructive case studies for the Lincoln Institute’s digital case library. The case studies must focus on the same thematic areas as the Curriculum Innovation Awards and follow one of two templates:

• Descriptive cases present essential facts of a situation and an expert interpretation.
• Inquiry cases include facts of a situation but shift the question of interpretation to readers, enabling them to practice applying what they know to a real-world situation.

Award recipients will write a case study and receive guidance and support from the Lincoln Institute. The deadline to submit a proposal is December 21, 2018 at 6:00 pm (EST).

Both awards advance the Lincoln Institute’s initiative to build a digital library of free learning resources available to anyone. The library will include teaching methods, case studies, and other materials that can help spread innovative land policy among students, researchers, policy makers, and practitioners.

For more detailed information on the awards and how to apply, visit the competition web page.

Photograph Credit: Aleksejs Bergmanis/Pexels

Molly Metzger didn’t plan to become an expert on tax increment financing (TIF), much less lead a citizens’ group focused on the issue. But when racial strife in her native St. Louis was brought into stark relief by the high-profile shooting of Michael Brown in nearby Ferguson, she felt compelled to take action. 

An expert on inequities in housing and economic development, Metzger was increasingly bothered by the fact that land use policies that had long been touted for their ability to jump-start development and create economic opportunity in underserved neighborhoods were doing neither. The closer she looked, the more she saw that TIF—which front-loads future property tax revenue to speed up selected projects—seemed to benefit neighborhoods that were already gentrifying and siphoned off funds that should have gone to public schools.

“Most people don’t want to spend their free time learning about such a wonky topic,” says Metzger, a professor at the Brown School of Social Work at Washington University in St. Louis. “But the question we are asking now is whether we should pump the brakes. If we continue to incentivize everything, it’s not benefitting the whole city, and it’s not building the tax base. It’s like a lot of political issues—a tiny fraction benefits.” Metzger helped found a group, called Team TIF, which serves as a watchdog over the way the city uses this public-finance mechanism. So far, the group has held public meetings and produced informational materials to raise public awareness.

Team TIF is one example of the scrutiny that TIF is undergoing lately. Municipal leaders say TIF is one of the most important tools they have to regenerate urban areas, particularly in postindustrial legacy cities. And they have embraced it since it took hold in the 1950s: The United States now has at least 10,000 TIF districts across 49 states (Merriman et al. 2018). But critics say TIF has become little more than a subsidy for the private sector, diverting revenue away from schools and other important services, and contend that many TIF programs are woefully lacking in transparency. 

The problems are serious enough that several grassroots efforts have derailed proposed TIF districts in recent years, through either the ballot box or the courts. Tax increment financing runs the risk of functioning more like property tax incentives for business—another flawed practice that often fails to deliver on promises but remains in widespread use. 

Planners and policy makers, however, aren’t giving up on TIF. Instead, they are redesigning and reimagining it, adding provisions to ensure that equity is a consideration, and building in options that allow school districts to maintain access to revenue. Some jurisdictions have experimented with community improvement districts (CIDs) as a kind of hybrid or alternative framework that corrals both sales tax and property tax revenues for a given development project.

With participation from the private sector, cities are also bundling TIF with other financing instruments, such as credit enhancement agreements or stabilization funds—so much so that a traditional, stand-alone TIF has become known as an increasingly rare “naked” TIF.

How TIF Works

Tax increment financing began in California, where authorities created it to help redevelop urban areas. From there, it rapidly spread across the country. The Midwest took particular interest, with a flurry of TIF activity in Wisconsin, Minnesota, and Illinois through the 1970s and 1980s.

Missouri enacted TIF legislation in 1982, a full three decades after the tool was created, but wasted no time putting it into action: Today, there are 468 TIF districts in 116 municipalities in the state, including 210 in St. Louis County and the City of St. Louis—sequestering roughly $2.2 billion in tax revenue (Rittner et al. 2015). Elsewhere, the rush to use the tool has been dramatic (see Figure 1). Over the last decade, for example, the number of TIF districts in Iowa grew from 949 to 3,340 (Collins et al. 2018).

So how does TIF work? Typically, a municipal government, enabled by state legislation, partners with the private sector to designate an area as a TIF district, and calculates the amount of property tax revenue that the project will generate for the next 10 to 20 years or more. This projected revenue typically includes taxes on the project itself, as well as expected tax increases on other properties in the district as assessed values rise because of the TIF. That money is essentially sequestered to support the project’s current financial needs and make it possible. 

The tax revenue can be used to fund public infrastructure, compensate private developers for their investments, or provide collateral for bonds.

State enabling legislation spells out what TIF is supposed to be for—economic development, environmental remediation, or housing, to name just a few purposes. Most TIF use is designed to address urban blight. Some TIF districts pertain just to one parcel or development site, while others are much larger. (Critics say artificially large districts designed to boost projected revenues are just one of TIF’s many pitfalls.)

Although TIF is deployed extensively, it is poorly understood except by public-finance insiders. It is also subject to a wide variation in design and interpretation.

“I’ve always been amazed at the way TIF inflames passions while not being fully understood,” said David Merriman, professor at the University of Illinois at Chicago, who spent two years scouring the nation to produce the Lincoln Institute report Improving Tax Increment Financing (TIF) for Economic Development (Merriman 2018). The report reviews the use of tax increment financing by a range of communities and recommends policies to improve TIF use. “It can be viewed as something that will save and transform neighborhoods—or something that will gentrify neighborhoods and push people out.”

Researching TIF from coast to coast, Merriman found plenty of instances where the mechanism worked well, such as the Cortex Innovation District in St. Louis, a hub of bioscience and technology, which was built primarily on land left vacant by abandoned manufacturing enterprises from a previous era. In other cases, the use of the instrument led to major divisions. The fight over tax increment financing associated with Atlanta’s Beltline was supercharged by concern about gentrification, issues of racial and income equity, and the diversion of tax revenue from schools.

Like tax incentives for business location, TIF can trigger bidding wars between jurisdictions competing for development. Free-market and libertarian groups have joined progressives in opposing TIF because it empowers governments to pick winners and losers.

The biggest problem associated with TIF over the last two decades is the lack of transparency, Merriman concluded. Embraced with zeal by former Chicago Mayor Richard M. Daley, tax increment financing mushroomed in Chicago to the point that $660 million—nearly a third of all property taxes in the city—was earmarked for TIF districts, effectively shielding the money from standard oversight by elected officials. Local journalists showed how the mechanism effectively became a kind of slush fund for favored projects. Mayor Rahm Emanuel commissioned a task force that recommended reforms, but change may be slow to come given that dozens of TIF districts in the city are not even halfway through their duration.

Merriman found that a relatively simple set of steps would foster transparency and benefit virtually every use of TIF in Chicago and beyond. In Improving Tax Increment Financing (TIF) for Economic Development, Merriman recommends that states carefully track and monitor TIF use. Model programs can be found in Wisconsin and Illinois, where state agencies track and report on total property tax revenues going to TIF districts, local governments are required to report detailed information related to revenues and their tax base, and nearly everything is published in online databases. All local governments would be well advised to provide extensive, easily accessible information about TIF use, revenues, and expenditures, he says. And researchers can do their part by studying and documenting the different outcomes of TIF in a wide variety of areas. To date, academic studies of TIF show mixed results but do not clearly explain the causes of this variation, according to the report.

States should allow counties, school districts, and other overlying local governments to opt out of TIF, the report says. They should also confront the phenomenon known as “but for”—a loose interpretation of proof that a proposed TIF development would not occur “but for” the establishment of a TIF district.

The “but for” clause may have outlived its already limited usefulness. “It’s hard to demonstrate conclusively [that a development would not have occurred ‘but for’ the TIF], so nothing ever gets shot down. There should be a better hurdle for bad projects,” said Merriman. “It would be better to have something more concrete—to talk about a project filling 10 percent of the gap, for example.” 

An Evolving Tool

In many respects, change is already underway. TIF is rapidly evolving, as policy makers take notice of the problems.

California, arguably where it all began, is once again a leader in reimagining the financing of urban redevelopment and associated infrastructure. Cities and towns in the Golden State once relied heavily on TIF, which was administrated through hundreds of quasi-public redevelopment authorities and ushered in more than $50 billion over the years for infrastructure and other development costs. In 2012, Governor Jerry Brown discontinued the practice due to concerns about growing debt.

But like a pruned branch growing back, a new mechanism evolved in 2015 for cities, counties, and special districts in California: the Enhanced Infrastructure Finance District, which allows the issuance of TIF bonds under specific circumstances, with thresholds built in for voter approval. The money can be used for public works, transportation, parks, libraries, and water and sewer facilities—with an emphasis on sustainable community goals under California’s landmark climate legislation. 

Tax Increment Financing versus Land Value Capture

It may seem like the public-finance equivalent of angels on a pin, but there is a difference between tax increment financing and land value capture. The two policies have been conflated of late, adding to some misapprehension about how urban redevelopment is funded.

In a TIF district, development is financed by calculating the property tax revenue the project will generate over a defined time period—for example, 20 years in the future. That money is effectively plowed into making the development happen in the first place, in a kind of front-loading process. This anticipated future revenue is calculated by projecting what land and property owners would pay, under whatever local property tax system is in place, based on assessed value.

Land value capture, on the other hand, allows communities to recover and reinvest land value increases that result from public investment and government actions, such as a new subway line or a rezoning. The increases, also known as the land value increment, are measured to reflect the impact of those public actions, whether infrastructure or a new park or an expanded building envelope. The revenues from that calculation can be used for a range of improvements for more equitable urban development, such as affordable housing and infrastructure.

It is true that a well-functioning property tax system will reflect increases in land value, including those driven by public investments. But property tax revenue typically goes into a general fund, rather than toward the infrastructure that is triggering the increase in value. There are also limits and restrictions on increases in the property tax in many jurisdictions. Further, value capture purists argue that the increases in value attributed to public investment belong to the public; a portion is simply being recovered.

As David Merriman writes in the Lincoln Institute report Improving Tax Increment Financing (TIF) for Economic Development, the public captures no more of the value created by public investments in a TIF district than it would without the TIF district. In fact, he says, “if some TIF revenues are used to subsidize private activity, as is the usual case, TIF is more properly a device that ‘transfers’ value to, rather than ‘captures’ value from, the private sector.”

Land value capture instruments include betterment contributions, special assessments, charges for building rights, exactions, and impact or linkage fees, to name a few. On the surface, TIF districts seem similar, in part because of the targeted and self-contained character of the mechanism. In the future, tax increment financing and land value capture might possibly be combined, through an extra surcharge or other special assessment. But for now, largely because the approaches are based on different underlying concepts, they are not equivalent. —AEF

Enhanced Infrastructure Finance Districts are also prioritized for “the acquisition, construction, or rehabilitation of housing for persons of low and moderate income.” Proposed projects thus far are in a larger catchment area than a typical TIF district, theoretically enabling more components of a given urban neighborhood to benefit. 

Recent activities in state legislatures across the country, as well as a handful of court rulings, have resulted in extensive TIF reforms. Since 2017, nine states have passed substantive legislation to change TIF, according to the Lincoln Institute database Significant Features of the Property Tax. The adjustments focus on three areas identified in Merriman’s report: protecting school funding, calibrating the “but for” and blight provisions, and requiring transparency.

North Dakota, Colorado, and Kansas all amended their statutes to exempt school districts from TIF. Minnesota expanded TIF eligibility to cover workforce housing, and Wisconsin created special zones for electronics and information technology manufacturing where TIF can be used. In the courts, some projects have been derailed by legal challenges, but the judiciary has thus far generally backed the practice. This year, the Wisconsin Supreme Court upheld the use of TIF revenue to provide cash grants to developers for project costs (Collins et al. 2018). 

TIF is also increasingly being bundled with other supporting finance mechanisms, such as credit enhancement agreements, up-front special assessment levies, or reserve or contingency funds to help buttress and safeguard deals, minimizing risk to the public sector.

“There’s a lot of pressure on municipalities, and they’re getting smarter about the tools in their toolbox,” said Emily Metzler, senior vice president of MuniCap, a Columbia, Maryland–based firm that specializes in tax increment and special assessment financing. “We’ve seen an uptick in TIF use, but [also] greater understanding about how to best use TIF in the capital stack.”

In structuring many bundled deals, the aim is to require the private-sector developer or landowner to put cash in a kind of escrow account until the TIF revenues provide enough coverage. Layering in a special assessment, credit enhancement, or stabilization fund helps minimize the risk period at the outset and further leverages the incremental revenues, Metzler said. This kind of bundling has become so common that “we refer to TIF alone as a naked TIF,” she said.

It’s not surprising that tax increment financing would become contentious in so many cases, Metzler said. “We’re asking to take incremental revenues that otherwise would go into the general fund. Any time you do that, it’s a public process. That process has become significantly more important. It used to be, you would go to a couple of council hearings and it would be done in four months. Now it is a full branding of the project, with a lot of public outreach, to make sure the public is behind you, and it takes at least a year.”

Not all modifications are greeted with equal enthusiasm. In some communities, the change can’t come fast enough. Some are skeptical that the bundling approach is merely adding on to a baseline of already generous incentives, and alternatives such as community improvement districts haven’t fared particularly well.

The state auditor in Missouri, Nicole Galloway, recently issued a report critical of community improvement districts as an alternative to TIF, citing one instance where the only beneficiary of redirected sales tax revenue was a Starbucks. With 80 percent of CID boards controlled by developers, “spending decisions are made by the owners and developers who stand to gain the most from the districts’ tax collections,” she said. 

Despite amendments to enabling legislation, the “but for” and blight provisions remain stubbornly fungible in many cases. These tests and thresholds can be easily manipulated, as both eager politicians and developers engage in the marketing of project proposals. Few guidelines compel consideration of income inequality and demographic factors or otherwise ensure that tax increment financing happens in the areas that truly need a boost—rather than in neighborhoods that have already turned the corner. 

Some well-intentioned changes have produced unintended consequences. After Illinois rewrote the rules to allow school districts to opt out of TIF districts and become eligible for state aid, the mayor of Naperville, Illinois, just outside of Chicago, brazenly suggested making the entire city a TIF district to collect additional revenue to cover school funding. 

Throughout, TIF has proven too great a temptation for elected officials focused on economic development. Lawmakers in Kentucky responded to one troubled TIF district by authorizing the extension of its duration from 23 to 45 years. In the closing days of the legislative session in Rhode Island this year, state leaders approved tax increment financing for the seaside towns of Middletown and Newport; the deal for the latter included a hotel and retail space for this popular tourist destination. They also unhesitatingly passed a stadium financing package that included TIF to try to keep the minor league Red Sox team in Pawtucket. This summer, the team agreed to relocate to Worcester, Massachusetts—which provided an even bigger bundle of incentives including a TIF district for the downtown where a new stadium is envisioned. 

End It or Mend It?

Cities may well be at a crossroads on TIF—namely, whether to end it or mend it.

Joan Youngman, director of the Department of Valuation and Taxation and a senior fellow at the Lincoln Institute, said there are clear steps cities and states can take now to improve the performance of TIF. As tempting as it might be to stick with something familiar, those seeking more equitable development might consider skipping TIF and developing alternative tools for financing infrastructure, affordable housing, and economic development.

Merriman agrees, but added: “Economic development is viewed as the most important thing a city can do. It’s not a giveaway. You pay the same taxes you would pay without the TIF. And it requires a tangible, up-front plan. At the same time, we have to keep a careful watch on it and understand the way it can be abused.”

The good news is, flaws in TIF policy are prompting innovation and creativity. Portland, Maine—an increasingly hot-market city—has been modifying TIF to achieve more targeted urban planning goals. As explained by planning director Jeff Levine, new state enabling legislation paves the way for cities to use a general TIF for credit enhancement or public infrastructure anywhere within their boundaries, up to 5 percent of the urban area, but there is no limit if the activity is within a defined downtown. Transit Oriented Development TIF can be used to fund transit operations in the area and can be combined with other TIF types. And an Affordable Housing TIF can be used to help fund any housing on a parcel or series of parcels as long as at least a third of the housing in the area is affordable at 120 percent of area median income, with deed restrictions.

In Portland, TIF is tailored to meet broader policy goals and frequently combined with other tools, such as historic or housing tax credits. The overall result is a more intentional framework for regeneration and development rather than the ad-hoc approach used elsewhere, often fueled by a sense of desperation.

The way cities approach redevelopment “has a lot to do with the self-esteem of the city,” said Metzger. And it’s not just St. Louis she’s thinking about. A more coordinated plan that focuses on income inequality and affordable housing would help anywhere, she said—as long as governments invite the citizenry to participate.

“We have spelled out an agenda for transparency and racial equity, and we have the data and mapping to back it up,” she said.

“We’re trying to keep shining the light.”

Anthony Flint is a senior fellow at the Lincoln Institute of Land Policy.

Photograph: Eric Bowers. Caption: Research suggests that TIF often displaces economic activity that would have happened anyway in economically vibrant areas. In Kansas City, Missouri, eight times as many TIF deals were approved in low-poverty areas than in areas like East Kansas City, with poverty rates above 30 percent.

References

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