Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Uno de los aspectos más importantes del estudio de políticas de suelo en América Latina es la falta de tierra urbanizada al alcance de los habitantes de bajos recursos1. Esta carencia, y la consiguiente ocupación ilegal de terrenos carentes de infraestructuras, son características de las ciudades latinoamericanas, especialmente en las periferias urbanas y en áreas no aptas para el mercado inmobiliario (o excluidas del mismo) debido a sus condiciones topográficas o ambientales.

Una consecuencia inmediata de esta escasez es la sobrevaloración de la tierra urbanizada. En efecto, usualmente la provisión de servicios aumenta el precio de la tierra en una cantidad superior al costo de los servicios. Típicamente, los solares designados como urbanos se cotizan en US$ 5-10 por metro cuadrado. La provisión de todos los servicios cuesta alrededor de US$ 20-30 por metro cuadrado, pero el precio de mercado puede llegar hasta US$ 50-100 por metro cuadrado. Así, el precio de un lote de tierra urbanizada de 150 metros cuadrados equivale como mínimo al triple del ingreso anual de la mayoría de las familias de escasos recursos. En la mayoría de las ciudades latinoamericanas, al menos el 25 por ciento de la población por debajo del umbral de pobreza puede escasamente sobrevivir, y mucho menos pagar el precio de tierra sobrevalorada.

Esta población pobre que vive en asentamientos ilegales termina pagando un precio superior por el suelo que los habitantes de otras partes de la ciudad, y pagan más por servicios tales como agua, los cuales deben obtener de empresas privadas, así como también por alimentos, materiales de construcción y otros artículos de consumo. Lo que es peor, su riesgo de contraer enfermedades es mayor debido a las deficientes condiciones higiénicas de sus entornos habitacionales y a su limitado acceso a servicios médicos.

El problema de la ocupación irregular

No es sorpresivo que entre un 60 y un 70 por ciento de las tierras de las ciudades latinoamericanas estén ocupadas de manera irregular, ilegal o incluso clandestina, y que la mayor parte del inventario de viviendas consista en edificaciones autoconstruidas que incrementan con el paso del tiempo. En México, la irregularidad de la tenencia de la tierra es una forma de vida dado su importante contexto político e incluso cultural. Para las familias de bajos ingresos, la única manera de vivir en las ciudades es adquiriendo o invadiendo predios ilegales o irregulares.

El mensaje está muy claro para las generaciones más jóvenes: “Instálense donde quieran y sin preocuparse, porque algún día el Estado regularizará sus lotes”2. Esta actitud cultural refuerza lo perverso del círculo vicioso: mientras más expectativas existen sobre la eventual regularización de los asentamientos irregulares, mayor es el precio cobrado por subdivisores o gestores inmobiliarios por la venta de terrenos parcialmente urbanizados o carentes de servicios. El simple acto de parcelar la tierra dobla o triplica su precio, de manera que nuevamente, el pobre paga más por la tierra que los compradores del mercado formal.

Esta anticipación de la revalorización del suelo como resultado de la regularización futura se relaciona con dos corolarios importantes: Primero , las acciones públicas para regularizar la tierra no han resuelto el problema del acceso a la tierra para la población urbana de pocos ingresos; en cambio, la regularización es parte del problema porque alimenta la “industria de la irregularización”. Es fundamental pensar seriamente en reestructurar o incluso acabar con esta política perversa, y crear otras formas de ofrecer tierra urbanizada a quienes la necesitan.

Segundo, este proceso expone también una falacia referente a la (in)capacidad de los pobres de pagar por algunos servicios urbanos. Ellos ya están pagando al menos por una parte de sus servicios, aunque los están pagando al propietario de la tierra/gestor inmobiliario como un “tributo territorial” que, en otras circunstancias, se hubiera recaudado públicamente. La discusión no está bien encaminada: el problema no es tanto si el pobre debe pagar o no, sino más bien cómo debe pagar y cuáles deben ser los límites de tales pagos. Por ejemplo, ¿deberían las familias de bajos ingresos, beneficiadas por los programas de regularización, pagar directamente por los servicios? o ¿debería capturarse el incremento del valor del suelo generado por las mejoras, y pechar al propietario de la tierra por dicho aumento mediante impuestos y otras políticas tributarias? Este último punto arroja una nueva luz sobre los problemas resultantes de algunos esquemas convencionales de subsidio.

Problemas de los programas de regularización actuales

Es necesario reevaluar los marcos tradicionales del estudio del fenómeno de la irregularidad-regularización de la tenencia de la tierra en colonias urbanas de bajos ingresos en México (al igual que en el resto de América Latina). Con esta idea en mente, en marzo de 1999 se celebró un seminario del Instituto Lincoln en cooperación con el Colegio Mexiquense AC en Toluca, México. Aunque el seminario no pudo resolver el enigma indicado anteriormente ¾ni siquiera proporcionar los medios para romper el círculo vicioso¾, sí generó algunas conclusiones importantes.

Primero que todo, es importante reconocer que el problema de suministro de tierra a los pobres de América Latina no puede resolverse a fuerza de los programas de regularización imperantes. Además de los efectos dañinos de los mismos, existen serias inquietudes sobre su capacidad de sustentación financiera. Los programas de regularización tienden a ser “más cura que prevención”, y a menudo dependen de asignaciones gubernamentales extrapresupuestarias, a excepción de cuando los fondos provienen de agencias multilaterales, organismos no gubernamentales u otros medios.

En México, CORETT, una comisión federal para la regularización de la tenencia de la tierra de predios ejidales, y CRESEM, una comisión estatal para la regularización de la tenencia de la tierra y la regularización de la tierra privada, se han dedicado principalmente al aspecto legal del problema. Ninguna de las dos comisiones ha logrado sus objetivos de proporcionar tierra urbanizada para los estratos bajos de la población o de crear reservas de tierras. En vez de dedicarse al problema básico de la irregularidad de la tierra, ambas se han concentrado en una de sus manifestaciones o consecuencias: la tenencia ilegal.

Segundo, los programas de regularización vigentes adolecen de las fallas resultantes de desvincularlos de una política tributaria amplia, particularmente de la tributación de la tierra (con sus implicaciones obvias para un mercado de suelos más saludable). Como se indicó en el seminario, el manejo exitoso de la tierra urbana requiere, más que métodos regulativos, una mayor disciplina fiscal de los mercados de suelos, principalmente en el ámbito municipal. Esta disciplina debería ser una precondición para captar eficazmente los incrementos del valor de la tierra a fin de generar tierra urbanizada, en vez de ser el sustituto de un tributo más completo sobre el valor de la tierra. Las mismas dificultades en obtener tasaciones adecuadas del valor de la tierra, registros del suelo actualizados, y otras informaciones usualmente atribuidas a la aplicación de impuestos sobre el valor de la tierra, se aplican también (y en ocasiones de manera más dramática) a la mayoría de los instrumentos de captura de plusvalía.

En tercer lugar, los instrumentos fiscales por los cuales se rige la tierra en México, si bien se caracterizan por su diversidad y rigurosidad, son también bastante sensibles desde el punto de vista político y por tanto, tienen una utilidad escasa. Por ejemplo, los impuestos a la propiedad inmobiliaria (principalmente el impuesto predial) se enfrentan a serias limitaciones prácticas para capturar los incrementos del valor de la tierra, sencillamente porque no fueron diseñados para tal fin. Sin embargo, es posible que una reforma fiscal no sea un obstáculo tan insuperable como antes se creía… después de todo se han instituido cambios en otras áreas controversiales, tales como la privatización de activos del estado o de tierras de ejido.

Más allá de estas restricciones técnicas y políticas, no debemos olvidarnos de la importancia de los obstáculos culturales y gerenciales. Es necesario que los planificadores trabajen en cooperación con los administradores fiscales para solventar el problema de la falta de comunicación que desde siempre ha caracterizado a estos dos grupos. Ya se han dado ciertos pasos promisorios, y muchos empleados públicos están conscientes de la urgente necesidad de integrar las políticas fiscales y la planificación urbana dentro del marco de una estrategia global.

Finalmente, hay que visualizar este dilema dentro de un contexto más amplio. Es necesario que tanto el gobierno como el sector privado entiendan que la tierra se ha convertido en el asunto estratégico del dinámico proceso de urbanización. La cuestión principal es la necesidad de regularizar los mercados de tierra, no sólo para satisfacer de otras maneras la enorme demanda por tierra urbanizada, sino también para instituir cambios profundos en la prioridad que tiene este asunto dentro de la política y las normativas urbanas mexicanas.

En suma, el seminario expuso la necesidad multifacética de instaurar políticas eficaces que faciliten tierras urbanizadas a los estratos bajos de la población, y de poner en marcha una mejor coordinación de las políticas existentes relacionadas con los aspectos de finanzas, reservas territoriales, regularización y dinámicas del mercado del suelo. Durante el seminario se demostró que aunque muchos instrumentos fiscales y regulativos son adecuados en teoría, no lo son en la práctica. El problema no es tanto la falta de recursos, sino más bien la capacidad de movilizar los recursos existentes y encaminarlos hacia un programa extenso que enlace la regularización con la política fiscal, así como con la exploración de mecanismos de captura de valores.

Si bien se han estudiado varias propuestas y ofrecido alternativas para futuras agendas de trabajo en el tema, es preciso analizar varias cuestiones para comenzar a entender el fenómeno de una manera diferente. Una pregunta clave es, si la dotación de infraestructuras aumenta el valor de la tierra de una manera tan explosiva, ¿por qué es tan difícil encontrar agentes o gestores privados del mercado formal que estén dispuestos a invertir en el mercado informal? ¿por qué, a pesar de los aspectos atractivos mencionados, se considera que el mercado informal es improductivo?

Hay un cúmulo de respuestas, pero ninguna es fácil: la incertidumbre sobre los riesgos asociados a los problemas judiciales y legales, las confusas reglas del juego, el alto costo de las licencias de aprobación, la falta de información sobre los procedimientos, y las inquietudes sobre la baja rentabilidad a lo largo del tiempo. Debido a los complejos asuntos institucionales involucrados en este dilema, el mismo continuará siendo el centro de atención de los esfuerzos del Instituto Lincoln y de sus copatrocinadores en México y en otros países de América Latina.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina del Instituto Lincoln. Alfonso Iracheta Cenecorta es presidente del Colegio Mexiquense AC, una institución de investigación y educación de postgrado en ciencias sociales y humanidades, en México.

Notas

1. El término “tierra urbanizada” se aplica a suelos designados para uso urbano, dotados de servicios públicos básicos (aguas, alcantarillado, caminos pavimentados, electricidad y teléfonos, etc.), y con acceso a funciones municipales tales como empleo, educación y transporte público.

2. Por regularización se entiende no sólo la entrega de títulos de propiedad, sino aún más importante, la dotación de infraestructura urbana, servicios y otros cambios necesarios para integrar el asentamiento “informal/ilegal pero al mismo tiempo real” en la red de la ciudad “legal”.

Algunas definiciones

Ilegal. Ocupación de la tierra que contradice expresamente las normas existentes, los códigos civiles y la autorización pública.

Informal. Actividad económica que no se adhiere a las reglas institucionales (ni está protegida por ellas), en oposición a la actividad formal que opera dentro de los procedimientos establecidos.

Irregular. Subdivisión que está aprobada oficialmente pero que no ha sido ejecutada de acuerdo con la ley.

Clandestina. Subdivisión establecida sin reconocimiento oficial.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Como Visiting Fellow en el Lincoln Institute y Loeb Fellow de la Harvard University Graduate School of Design durante el curso académico 2004–2005, Mario Navarro ha emprendido un análisis crítico de la innovadora política de financiación de vivienda desarrollada en Chile durante los últimos 30 años. El objetivo del estudio, resumido aquí, es ayudar a los diseñadores de políticas de vivienda de los países en vías de desarrollo a entender el modelo chileno como alternativa para proporcionar viviendas a personas de sectores de ingresos bajos y moderados.

Hasta principios de los años 70, los programas de vivienda de los países en vías de desarrollo consistían en iniciativas patrocinadas por el gobierno para diseñar, construir y vender viviendas usando préstamos con tasas de interés subvencionadas. Estas políticas eran generalmente de escala limitada e inaccesibles por las familias pobres o no claramente orientadas en las mismas, y a menudo eran ineficaces (mayo de 1999). Conscientes de estos problemas, las organizaciones de desarrollo internacionales de mediados de los 70 empezaron a dirigir sus préstamos y consejos a países en vías de desarrollo basándose en la nueva estrategia de nuevas “necesidades básicas”, que consistía en proporcionar sitios y servicios, mejora de asentamientos informales, y vivienda básica (Kimm 1986).

Al mismo tiempo, e independientemente de estas organizaciones de desarrollo, Chile dio comienzo a varias reformas en el sector financiero y en programas de viviendas sociales, entre las que se encontraba la creación del primer programa del mundo en subsidiar la demanda para comprar viviendas (Gilbert 2004). Este modelo chileno se estableció diez años antes del método de “habilitación de mercados de vivienda” promovido por organizaciones internacionales como la Agencia de EE.UU. para el Desarrollo Internacional (Kimm 1986), el Banco Interamericano de Desarrollo (Rojas, Jacobs y Savedoff 1999) y el Banco Mundial (World Bank 1993). Según esta política habilitadora, los gobiernos generan incentivos y actúan como facilitadores, de modo que el sector privado produzca y financie las viviendas que necesita el país.

El modelo chileno ha influido en la política de vivienda de muchos países de América Latina, e incluso en la de otros continentes (Gilbert 2004; Gonzáles Arrieta 1997). No obstante, no se ha reconocido ampliamente como el primer programa en el que el gobierno desempeña la función de habilitador del mercado. Gilbert (2002), un experto importante del modelo chileno y su influencia en otros países, menciona que Chile se encaja en el modelo habilitador, pero mi estudio muestra que, más que sólo encajar, el modelo de vivienda chileno fue el precursor de la política. Las características principales de este programa (pagos puntuales en efectivo de una cantidad fija) corresponden “incuestionablemente al tipo de subsidio [para vivienda] que es menos problemático que otros” (Angel 2000).

El gobierno chileno, a través del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU, fue el protagonista principal del éxito del modelo chileno. Durante los primeros 27 años de implementación de esta política (hasta 2001), el MINVU no sólo financió y gestionó los programas de subsidio, sino que también fue la compañía inmobiliaria más grande y el segundo banco hipotecario del país, en términos de número de viviendas construidas y número de préstamos hipotecarios concedidos.

Tres períodos de política de vivienda

¿Cuáles han sido los instrumentos y las cantidades de recursos públicos y privados que se adjudicaron a la construcción y a la mejora de la vivienda social en Chile? Mi estudio se divide en seis partes; las tres primeras revisan períodos bien definidos de la política de vivienda en los últimos 30 años, y las tres partes siguientes describen los acontecimientos más importantes en la evolución de esta política.

El primer período, de 1974 a 1984, estableció las bases de la política de vivienda basada en la habilitación de mercados. Durante esos 11 años, se llevaron a cabo profundas reformas en el sistema bancario. Los programas de subsidio a la vivienda fueron creados y después se ajustaron significativamente con el tiempo. Sin embargo, se dedicaron pocos recursos a los programas de vivienda, y el sector privado participó solamente en el suministro de vivienda para la clase media alta. Los recursos públicos no llegaron a los grupos más pobres, por lo que el déficit de la vivienda siguió aumentando.

El segundo período abarcó más de 17 años, de 1985 a 2001, y durante ese período la política se consolidó con una intervención estatal significativa. El terremoto que sacudió la zona central de Chile en marzo de 1985 marcó el máximo histórico de déficit de vivienda, llegando a más de un millón de unidades. Este acontecimiento precipitó una mayor atención al diseño de programas de vivienda y subsidio, así como un aumento del nivel de recursos adjudicados a estos programas. Estos dos factores fueron decisivos para atraer al sector privado al mercado de vivienda social. La continuidad de las políticas de vivienda implementadas por gobiernos democráticos que dieron comienzo en 1990 fue un esfuerzo estratégico para consolidar la confianza y los conocimientos que requería el sector privado para aumentar su participación en el mercado. El gobierno continuó su función en la construcción y financiación de viviendas para amplios sectores de la población, y el enfoque de los recursos mejoró con respecto al período anterior. Aunque la dedicación seguía siendo inadecuada, el gran logro de este período fue la reducción del déficit de vivienda a la mitad de lo que había sido a mediados de los 80.

El tercer período, de 2002 a 2004, corresponde a la implementación de la política de vivienda de habilitación de mercados. Aunque la política de la vivienda de Chile recibió reconocimiento internacional antes de 2001, sólo el 25 por ciento de sus recursos se adjudicaron a familias por debajo del nivel de pobreza. A ese nivel de rendimiento, se habrían tardado 24 años en eliminar el déficit de vivienda (Focus 2001). El MINVU estaba gastando más de la mitad de sus recursos en programas de construcción de vivienda directos y seguía funcionando como un banco, concediendo préstamos hipotecarios, aunque más del 70 por ciento de los pagos estaban vencidos (División Técnica 2001).

Política de vivienda actual

Para mejorar el enfoque de su adjudicación de recursos, en 2002 el MINVU empezó la transformación más importante de su política de vivienda desde 1974. Al mismo tiempo, el MINVU dejó de conceder préstamos hipotecarios y abandonó la construcción directa de viviendas. En 2004, el 96 por ciento de los recursos se dedicaba a programas de subsidio y sólo el 4 por ciento a programas de construcción. Los programas de vivienda más importantes para familias urbanas según esta nueva política de vivienda se describen aquí.

Para los residentes más pobres, el MINVU creó un programa de subsidio llamado Fondo Solidario de Vivienda (Financiación para Viviendas Cooperativas) con un subsidio inicial de US$8.400 por hogar. Los solicitantes necesitan tener US$300 en ahorros y deben presentar una propuesta de vivienda específica. El subsidio cubre el costo del suelo, la infraestructura y una unidad de aproximadamente 33 metros cuadrados que contenga cuarto de baño, cocina, espacio multiuso y dormitorio. Esto se considera como la primera fase de una vivienda que se construirá paulatinamente con el tiempo. El permiso de construcción municipal está aprobado de antemano suponiendo una ampliación de la unidad a un mínimo de 51 metros cuadrados.

Las familias deben hacer las solicitudes en grupos organizados de al menos 10 hogares y con el apoyo de una organización gestora, que puede ser una municipalidad, una organización no gubernamental o una firma de consultoría registrada en el MINVU. El ministerio ya no decide dónde y qué construir, ya que los grupos familiares presentan sus proyectos y el MINVU selecciona los mejores desde los criterios de desarrollo social de diseño y urbanístico. La organización gestora recibe los fondos para desarrollar el proyecto, implementar un plan de acción social y ayudar a las familias con apoyo técnico para ampliar sus unidades.

Las familias no reciben ningún otro subsidio para la ampliación, pero como no tienen que pagar una hipoteca pueden ahorrar para financiar los materiales y la mano de obra requeridos. El nuevo programa es flexible y también acepta proyectos que comprenden la compra de viviendas existentes o construcciones en espacios abiertos existentes dentro de una parcela para aumentar la densidad de las viviendas.

El mecanismo de selección beneficia a las personas que compran viviendas usadas por sobre las que compran viviendas nuevas. El objetivo era abrir un nuevo mercado para el sector de ingresos muy bajos, haciendo posible que compraran las viviendas que habían sido construidas por el gobierno durante los 30 años anteriores. Esta política también está considerada como una solución a los problemas tradicionales asociados con la mudanza de familias a nuevos proyectos urbanos en la periferia de las ciudades, lejos de redes sociales y laborales y más costosas a la hora de desplazarse al trabajo. Este programa se concentra en las personas que viven por debajo del nivel de pobreza (aproximadamente 632.000 hogares en Chile, equivalente al 19 por ciento de la población). Se han concedido casi 30.000 subsidios de esta clase al año desde 2002.

El segundo programa de subsidios fue diseñado para personas de bajos ingresos por encima del nivel de pobreza que eran los consumidores principales de los anteriores proyectos de vivienda desarrollados por el MINVU hasta 2001. Los subsidios pueden usarse para comprar viviendas nuevas o existentes o para construir una vivienda en su propio suelo. El subsidio es de US$4.500 para viviendas que cuestan US$9.000 o menos y disminuye linealmente hasta US$2.700 para viviendas hasta un límite de precio de US$18.000. Se han concedido casi 40.000 viviendas anualmente bajo este programa.

Debido a las mejoras de crédito ofrecidas por el MINVU, seis bancos privados firmaron acuerdos para conceder préstamos hipotecarios para viviendas con un valor inferior a US$18.000. Esta política fue capaz de reducir los requisitos de alquiler y permitir a los trabajadores informales reunir las condiciones necesarias para obtener préstamos hipotecarios. Para reducir los índices de morosidad, los préstamos requerían un seguro contra incendios y desempleo o la muerte de la persona. Se incluyen tres mejoras de crédito en los acuerdos del MINVU con los bancos.

1. Subsidio para costos de cierre: se da al banco una cantidad fija entre US$300 (si el costo de la vivienda es de US$9.000 o menos) y US$120 (para valores de la vivienda de hasta US$18.000) por cada préstamo concedido para financiar una vivienda subsidiada.

2. Subsidio implícito: el MINVU garantiza que el préstamo se venda en el mercado secundario al 100 por cien de su valor nominal. Si no ocurre esto, el MINVU paga la diferencia al banco.

3. Seguro contra impago: en caso de ejecución de hipoteca, el MINVU garantiza que el banco recuperará el saldo de la deuda y el costo de los trámites legales. Contrariamente a los préstamos de la FHA en EE. UU., la ejecución hipotecaria la realiza el emisor del préstamo, no el MINVU.

Algunos distritos temían que los subsidios se asignarían sólo al límite superior del precio permitido y que el mercado no proporcionaría ni vivienda ni crédito por viviendas de menos de US$15.000. Los resultados mostraron que la progresividad de los subsidios era suficiente para estimular el mercado a todos los niveles de precios enfocados por el subsidio (ver Figura 7.1.3.1 en archivo anexo).

El tercer tipo de subsidio es para viviendas entre 18.000 y 30.000 dólares estadounidenses para promover unidades para ingresos mixtos en proyectos de vivienda privados. Sólo se han concedido 6.500 subsidios de esta clase al año. El subsidio ofrece un capital inicial de US$2.700, pero las mejoras de crédito se eliminaron porque muchos bancos privados ya estaban originando préstamos hipotecarios en esta gama de precios.

Las tres últimas partes del estudio analizan (1) temas clave para generar una política de vivienda habilitadora de mercados, incluidos los costos de transacción, acceso a financiación bancaria, ahorros para viviendas y apoyo a familias para que puedan aprovecharse de los subsidios; (2) el impacto de los programas de vivienda en los ingresos familiares y la distribución de la renta nacional; y (3) lecciones sobre las finanzas de las viviendas aprendidas de la experiencia de Chile en los últimos 30 años o más.

Conclusión

Mi estudio analiza la política de vivienda chilena desde 1974, para entender mejor cómo se hizo posible incorporar la participación del sector privado y mejorar el énfasis en la asignación de recursos al sector más pobre. El estudio explora las decisiones tomadas, tanto las buenas como las malas, en los últimos 30 años, y particularmente en los tres últimos años, e identifica las funciones de diferentes actores sociales y económicos en el proceso. Los primeros resultados son alentadores. Al usar el mismo presupuesto para subsidios en cada uno de los cuatro últimos años, el MINVU aumentó al 57 por ciento el número de familias de los tres tramos de ingresos más pobres que se han beneficiado de subsidios de vivienda del gobierno (ver Figura 7.1.3.2 en archivo anexo).

A pesar del gran avance en viviendas sociales en Chile, quedan muchas tareas por hacer. Un informe del MINVU estima un déficit de vivienda de 543.000 unidades en 2000 y sugiere que se necesitan 96.000 unidades de vivienda nuevas cada año simplemente para satisfacer la demanda de familias nuevas (Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile 2004).

Los efectos en términos del uso del suelo también son notables. Hasta 2001, todas las unidades de vivienda construidas para familias de bajos ingresos en el área de Santiago fueron desarrolladas por el MINVU en nuevos proyectos de relleno en la periferia de la ciudad. El programa de Financiación para la Vivienda Cooperativa, establecido en 2003, alentó la adquisición de viviendas existentes y aumentó la densidad de las viviendas dentro de áreas ya urbanizadas. Como consecuencia, el porcentaje de estos tipos de viviendas empezó a aumentar considerablemente, de cero en 2001 al 23 por ciento en 2003 y hasta el 63 por ciento en 2004, con una disminución correspondiente del porcentaje de nuevas unidades de relleno desarrolladas en la periferia.

Chile tardó más de 28 años en implementar completamente la política de vivienda de habilitación de mercados. Espero que este estudio pueda ayudar a otros países a formular sus políticas de vivienda, de modo que todos los ciudadanos, sin importar su condición socioeconómica, pueden tener la oportunidad de ser propietarios de un hogar decente.

Mario Navarro fue director de la política de vivienda en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile (MINVU) de 2000 a 2004. De 2004 a 2005 fue Loeb Fellow en Harvard y Visiting Fellow en el Lincoln Institute.

Referencias

Angel, S. 2000. Housing policy matters: A global analysis. Oxford and New York: Oxford University Press.

División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional. 2001. Informe de gestión: Diciembre de 2000. Santiago, Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Gilbert, A. 2002. Power, ideology and the Washington consensus: The development and spread of the Chilean housing policy. Housing Studies 17(2): 305–324.

———. 2004. Helping the poor through housing subsidies: Lessons from Chile, Colombia and South Africa. Habitat International 28(1): 13.

Gonzáles Arrieta, G. 1997. Acceso a la vivienda y subsidios directos a la demanda: Análisis y lecciones de las experiencias latinoamericanas. Serie Financiamiento del Desarrollo (63).

Kimm, P. 1986. Evolving shelter policies for developing countries. Second International Shelter Conference, Viena, Austria.

Mayo, S. 1999. Subsidies in housing. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. 2004. El déficit habitacional en Chile: Medición de los requerimientos de vivienda y su distribución espacial. Santiago, Chile: Política Habitacional y Planificación (321).

Rojas, E., Jacobs, M., and Savedoff, W. 1999. Operational guidelines for housing: Urban development and housing policy. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

World Bank. 1993. Housing: Enabling markets to work. Washington, DC: Banco Mundial.

Durante los últimos ocho años, cada una de nuestras conferencias anuales sobre políticas de suelo ha tocado un tema diferente. En la conferencia del año pasado se analizaron los vínculos cambiantes que existen entre la educación, el suelo y la ubicación a la luz de la creciente importancia de elección de escuela. Como resultado de nuestra conferencia de 2013 “Educación, suelo y ubicación”, edité un libro junto con Daphne A. Kenyon, fellow del Instituto Lincoln, que incluye aportaciones de eminencias académicas provenientes de una variedad de disciplinas de las ciencias sociales de los EE.UU., Chile e Inglaterra.

Cuando los niños asisten a la escuela cerca de sus hogares, se establece un fuerte vínculo entre la ubicación residencial y la calidad de la educación. Dicho vínculo se fortalece cuando las escuelas dependen en gran parte de los fondos provenientes del impuesto municipal sobre la propiedad, tal como ocurre en los Estados Unidos de América. De hecho, al comprar una casa, se puede considerar que una parte de su precio representa el pago de un boleto para ingresar a un sistema educativo en particular. Pero ¿qué ocurre si la elección de la escuela no tiene un vínculo con la elección del lugar de residencia?

En la década de 1960, aproximadamente uno de cada diez niños en edad escolar en los Estados Unidos asistía a una escuela privada. En la actualidad, existen nuevas formas de escolarización entre las que optar: escuelas especializadas “imán” para atraer estudiantes a ciertos campos, escuelas en el distrito o fuera del distrito, escuelas semipúblicas, vales escolares y escolarización en el hogar. Según los datos más confiables disponibles, hoy en día entre un cuarto y un tercio de los niños de edad escolar deciden elegir el tipo de escuela.

Este libro se enfoca en tres aspectos de política. El primero es la segregación racial, étnica y socioeconómica. Dentro del sistema descentralizado de gobiernos locales de los Estados Unidos, gran parte de dicha estratificación resulta evidente. Tal como lo resalta John R. Logan, “el niño blanco promedio asiste a una escuela en la que más del 78 por ciento de los niños es blanco”. El segundo aspecto se refiere a las brechas en el rendimiento académico. Eric A. Hanushek concluye que “las brechas en el rendimiento son sorprendentes”, aun cuando las diferencias en cuanto a las tasas de graduación de escuela secundaria y a los puntajes obtenidos en la Evaluación Nacional de Progreso Educativo entre estudiantes blancos, negros e hispanos han llegado, en cierta manera, a un tipo de convergencia. El tercer aspecto es la falta de igualdad de oportunidades, derivada de la segregación residencial y de las brechas en el rendimiento académico. Tal como lo señalan Elizabeth J. Mueller y Shannon S. Van Zandt, “las oportunidades, ya sea en forma de buenas escuelas o de otros tipos de servicios públicos… no se encuentran distribuidas equitativamente en las diferentes regiones ni tampoco son accesibles para todos”.

El libro está dividido en cuatro secciones. En la primera sección se analiza la bibliografía e incluye un detalle cronológico elaborado por Ellen B. Goldring y Walker Swain que, en líneas generales, muestra los vínculos entre la ubicación residencial y la escuela en los Estados Unidos. En la segunda sección se examinan algunos aspectos relacionados con la organización en distritos escolares y sus finanzas, e incluye una historia económica de la estructura de los distritos escolares elaborada por William A. Fischel, una evaluación del impuesto a la propiedad como fuente clave de financiamiento para la educación desde el jardín de infantes hasta el 12º grado, realizada por Andrew Reschovsky, y un análisis de Henry A. Coleman de las fuentes no tradicionales de financiamiento escolar. En la tercera sección se investigan los efectos de la ubicación de las escuelas especializadas y contiene aportaciones de Robert Bilfulco y John R. Logan, Julia Burdick-Will y Elisabeta Minca, y Stephen Machin y Anne West, quienes analizan las escuelas académicas (el equivalente en Inglaterra a las escuelas especializadas). En la cuarta sección se analizan casos en los que la educación y la ubicación no tienen ningún vínculo, como es el caso de la escolarización en los hogares en Virginia, analizada por Luke C. Miller.

Este libro presenta evidencias (particularmente en el capítulo de Eric J. Brunner) que introducir la posibilidad de elegir una escuela reduce tanto los recargos de precios de las viviendas asociados con su ubicación en un distrito escolar de alta calidad como la segregación residencial. Sin embargo, hasta el momento, estos efectos han sido menos drásticos de lo que podría suponerse. Una de las razones es que los padres definitivamente prefieren enviar a sus hijos a las escuelas de su barrio. Otra de las razones es que los costos y la disponibilidad del transporte limitan la gama real disponible de opciones de escuelas (el tema de los costos de transporte se analiza en el capítulo de Kevin J. Krizek, Elizabeth J. Wilson, Ryan Wilson y Julian D. Marshall). Un capítulo muy aleccionador es el que analiza el fascinante caso de Chile, que implementó las becas escolares universales en la década de 1980. Se podría pensar que las opciones de escuelas reducirían la segregación escolar inherente a la segregación residencial, pero Carolina Flores descubrió que la segregación socioeconómica en las escuelas es aún mayor que la segregación residencial. Esto se debe a diferentes razones, incluida la capacidad de algunas escuelas de seleccionar estudiantes o de cobrar cuotas.

No obstante, es posible que dentro de unos diez años, la elección de escuela tenga un impacto más profundo en los mercados inmobiliarios y en la elección del lugar donde vivir. Los avances tecnológicos han comenzado a cambiar radicalmente la educación universitaria. La educación primaria y secundaria tal vez enfrente muy pronto cambios tan fundamentales como aquellos, algunos de los cuales ya se han anunciado en este libro.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas; Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Las complejas presiones económicas, geográficas y demográficas sobre los patrones del uso de la tierra hacen que el manejo del crecimiento urbano constituya un verdadero desafío en el mundo entero. Esto resulta especialmente evidente en las ciudades en rápido desarrollo de Latinoamérica, las cuales están creciendo más allá de sus límites y necesitan trabajar en colaboración con los poblados que las rodean dentro de un clima político que generalmente no es propicio al gobierno metropolitano.

Los investigadores urbanos del Centro de Estudios de Desarrollo Económico (CEDE) de la Universidad de los Andes han estado estudiando los cambiantes usos de la tierra en el área metropolitana de Bogotá a fin de documentar las tendencias actuales y desarrollar un plan regional. En octubre, en una conferencia patrocinada por el Instituto Lincoln, participantes de diversas ciudades — São Paulo, Madrid, Buenos Aires, Ciudad de México, Medellín, Cali y otras — compararon sus experiencias más recientes en programas de desarrollo y planificación regional. Esta información servirá para ayudar a los empleados oficiales en Bogotá a comprender mejor los problemas existentes en el uso de la tierra y las oportunidades para empezar a definir políticas y estrategias de gobierno a fin de controlar el desarrollo irregular.

Factores que Definen el Uso de la Tierra

Bogotá está situada en una meseta (sabana) rodeada de montañas. La sabana se encuentra generalmente dividida por el Río Bogotá, con la ciudad de Bogotá en la orilla oriental y dieciocho municipalidades pequeñas al oeste. Esta región geográfica bien definida alberga a más de seis millones de personas, más del 90% de las cuales se encuentran altamente concentradas en Bogotá y sólo el 5% residen en las poblaciones de los alrededores. Los empleos comerciales, industriales y de servicios están altamente concentrados en la ciudad, mientras que granjas floricultoras constituyen la actividad económica más importante de la meseta.

Bogotá está densamente desarrollada, con sólo unas pocas áreas extensas sin desarrollar dentro de sus límites y una tendencia hacia el aumento de la densidad durante los últimos 50 años. El patrón del uso de la tierra es monocéntrico: el centro urbano comercial y de oficinas, actualmente en expansión hacia el norte, contiene más del 42% del empleo de la ciudad. Hay algunos centros comerciales menores en secciones más alejadas del norte y el oeste de la ciudad, y una cantidad cada vez mayor de tierra se está utilizando para desarrollos de baja densidad en las municipalidades externas.

Durante la conferencia, un tema común fue el impacto de la globalización en la estructura espacial local. Un síntoma es la aparición de compañías y organizaciones que buscan una localización independiente más que una integración dentro de la trama económica establecida del área metropolitana. La nueva tecnología de las comunicaciones ha hecho que la proximidad física sea menos necesaria que en el pasado, reforzando otras tendencias socioeconómicas hacia la descentralización.

El valor agrícola de la sabana de Bogotá ha jugado un papel importante en el control de la descentralización, y notablemente todavía hay poco tráfico entre la sabana y la ciudad. Sin embargo, los participantes en la conferencia se mostraron ambivalentes acerca de si esto es bueno o malo. Por una parte, esta condición aísla las poblaciones externas del valle de las ventajas de la urbanización; pero por otra, limita el crecimiento urbano incontrolado y protege a las tierras agrícolas.

El temor de una urbanización incontrolada de la sabana, a lo largo de las vías arbitrarias de numerosas autopistas que irradian de la ciudad, plantea como pregunta si sería mejor la orientación de una descentralización planificada y sistemática hacia los poblados existentes que una expansión limitada pero no planificada. No hay respuesta simple para la ambivalencia inherente al proceso de guiar el crecimiento urbano hacia los campos agrícolas.

Patrones de Desarrollo

El desarrollo residencial en Bogotá se encuentra altamente segregado en base al ingreso, y los destrabados mecanismos del mercado refuerzan esta dinámica social. Los grupos de menores ingresos están concentrados en las secciones del sur y el oeste de la ciudad, en tanto que los grupos de mayores ingresos tienden a vivir en un enclave al norte del centro de la ciudad, dejando el sector central para la población de medianos y bajos ingresos.

Este patrón segregado de crecimiento se refleja también en las tendencias de crecimiento regional. Mientras que el desarrollo suburbano ha sido relativamente limitado durante la última década, los grupos de mayores ingresos se están desplazando hacia el norte, a la sabana. Muchos de estos proyectos habitacionales de baja densidad de estilo norteamericano son comunidades de acceso controlado en antiguos poblados como Cota, Chia, Cajica y Sopo.

Soacha, al sur de Bogotá, ha experimentado un alto crecimiento de viviendas de bajos ingresos construidas informalmente, y otros proyectos de viviendas de bajos y medianos ingresos también se están produciendo dentro de los límites de las municipalidades occidentales. Estas fuerzas del mercado residencial, a su vez, están desplazando los asentamientos más pobres hacia los bordes del área metropolitana e incluso más allá, hacia las áreas más pobres de las colinas, que no reciben servicios de infraestructura urbana y tampoco pueden ser provistas en forma particular.

El cambio más dramático en la estructura espacial de Bogotá ha sido el traslado gradual, pero definido, del centro comercial urbano hacia los asentamientos de altos ingresos del norte de la ciudad. Otras actividades que requieren áreas extensas de terreno, tales como escuelas, instalaciones recreativas y cementerios, están orientadas hacia los grupos de altos ingresos de dicho sector. Esta tendencia puede verse en las grandes ciudades a través de toda Latinoamérica. Por lo general, comenzando como centros comerciales regionales u otros tipos de funciones de alto ingreso típicas del área central, los proyectos comerciales tienden a agruparse con los proyectos residenciales para el sector de altos ingresos y las inversiones en infraestructura.

Los nuevos desarrollos industriales reflejan una lógica distinta. Están apareciendo cerca del centro de Bogotá y a lo largo del corredor occidental a través de Madrid que conecta con las autopistas más importantes hacia la costa y otras regiones del país. También hay una zona industrial en expansión alrededor de una importante intersección vial cerca de la ciudad norteña de Zipaquirá.

Retos al Desarrollo Planificado

A medida que los participantes en la conferencia discutieron instrumentos potenciales para la implementación de políticas del uso de la tierra en Bogotá, la utilización de límites al crecimiento urbano fue planteada con frecuencia como una posible solución. Sin embargo, muchos de los conferencistas expresaron sus dudas acerca de la efectividad de este mecanismo o de cualquier otro instrumento tradicional de planificación del uso de la tierra, ya que los límites geográficos tendrían que ser mantenidos y controlados por cada municipio individual a través de la región.

Colombia tiene una fuerte política de descentralización gubernamental que promueve la autonomía municipal, incluso en las pequeñas poblaciones con poca capacidad técnica o política para enfrentar grandes proyectos de desarrollo. Cada poblado toma sus propias decisiones en materias de uso de la tierra y desarrollo económico, en base a las necesidades inmediatas y las fuerzas prevalecientes del mercado. Como resultado, no existe una tradición de coordinación de políticas entre Bogotá y otras municipalidades con respecto a la localización más apropiada de nuevas áreas residenciales o industriales dentro de la región.

Los conferencistas de Cali, Medellín y Buenos Aires discutieron los planes de sus respectivas ciudades para guiar el crecimiento a través de la creación de subcentros agrupados y descentralizados. Este enfoque ha sido ampliamente debatido y utilizado en ejercicios académicos de planificación, pero todavía existen dudas acerca de su operación dentro del contexto físico y regulatorio actual. Algunos expositores afirmaron que el desarrollo de subcentros podría realizarse a través de iniciativas del sector público con los promotores privados reembolsando el costo de la infraestructura, lo cual haría que el proceso se autofinanciase.

La cooperación pública y privada en sectores tales como el transporte por carreteras también ha recibido considerable atención en muchas ciudades. Sin embargo, convencer a los promotores privados a que respondan a los objetivos públicos de ubicación y desarrollo de infraestructura constituye otro obstáculo para la planificación en general.

Así, Bogotá, como muchas otras ciudades, se ve afectada por tendencias conflictivas tales como la autosegregación de los grupos de altos ingresos en comunidades de acceso controlado, la necesidad de los grupos de bajos ingresos de tierra dotada de servicios, las presiones del mercado sobre el uso de las tierras urbanas y agrícolas, y la autonomía municipal, todas las cuales crean corrientes perniciosas y contradictorias, tanto como opciones de política ambivalentes. El gobierno estatal, la agencia ambiental (CAR), el municipio de Bogotá y los otros municipios deben trabajar conjuntamente hacia el logro de un consenso regional en un amplio rango de servicios, incluyendo el transporte, el agua, las cloacas, y las instalaciones recreativas y educativas. Se necesita una mezcla de enfoques creativos y flexibles para lograr un desarrollo sustentable y equitativo.

Carolina Barco de Botero ha sido nombrada recientemente directora de planificación de Bogotá. También es gerente consultora de Ciudades, Ltda. en Bogotá, y miembro de la Directiva del Instituto Lincoln. Ha sido la directora del proyecto para el Estudio Regional de la Sabana de Bogotá de la Universidad de los Andes. Ralph Gackenheimer, profesor de planificación y estudios urbanos en el Instituto de Tecnología de Massachusetts (MIT), participó en el estudio y la conferencia.

As a visiting fellow at the Lincoln Institute and a Loeb Fellow at Harvard University Graduate School of Design during the 2004–2005 academic year, Mario Navarro has undertaken a critical analysis of the innovative housing finance policy developed in Chile over the last 30 years. The objective of the study, summarized here, is to help housing policy designers in developing countries understand the Chilean model as an alternative to provide housing to people from low- and moderate-income sectors.

Until the beginning of the 1970s, housing programs in developing countries consisted of government-sponsored initiatives to design, build and sell houses using loans with subsidized interest rates. These policies were generally limited in scale, not affordable by or clearly focused on poor families, and often inefficient (Mayo 1999). Cognizant of these problems, international development organizations in the mid-1970s started to direct their loans and advice to developing countries based on the new “basic needs” strategy, which consisted of providing sites and services, slum upgrading and core housing (Kimm 1986).

At the same time and independently from these development organizations, Chile started several reforms in the financial sector and in social housing programs, among which was the creation of the first program in the world to subsidize the demand to buy housing (Gilbert 2004). This Chilean model was established ten years before the “enabling markets housing approach” promoted by international organizations such as the U.S. Agency for International Development (Kimm 1986), the Inter-American Development Bank (Rojas, Jacobs and Savedoff 1999) and the World Bank (World Bank 1993). Under this enabling policy governments generate incentives and act as a facilitator so the private sector will produce and finance the housing that the country needs.

The Chilean model has influenced housing policy in many countries of Latin American, and even those of other continents (Gilbert 2004; Gonzáles Arrieta 1997). Nevertheless, it has not been widely recognized as the first program in which the government plays the role of enabling the market. Gilbert (2002), an important scholar of the Chilean model and its influence on other countries, mentions that Chile “fits into” the enabling model, but my study shows that, more than only fitting in, the Chilean housing model was the precursor of the policy. The main characteristics of this program (one-time cash payments of a fixed amount) correspond “unquestionably to the type of subsidy [for housing] that is less problematic than others” (Angel 2000).

The Chilean government, through the Ministry of Housing and Planning (in Spanish, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, MINVU), was the key actor in the success of the Chilean model. During the first 27 years of implementing this policy (until 2001), MINVU not only funded and managed the subsidy programs, but it also was the largest real estate firm and the second largest mortgage bank in the country, in terms of the number of houses built and the number of mortgage loans issued.

Three Periods of Housing Policy

What have been the instruments and the amounts of public and private resources that were allocated to the construction and improvement of social housing in the Chile? My study is divided into six parts; the first three review distinct periods of housing policy over the past 30 years, and the next three parts describe the most relevant events in the evolution of this policy.

The first period, from 1974 to 1984, established the foundations of the enabling markets housing policy. During those 11 years, profound reforms were made in the banking system. The programs to subsidize housing were created and then significantly adjusted over time. However, few resources were devoted to housing programs, and the private sector participated only in providing housing for the upper-middle class. The public resources did not reach the poorest groups, so the housing deficit continued to growth.

The second period extended over 17 years, from 1985 to 2001, during which time the policy was consolidated with significant state intervention. The earthquake that shook the central zone of Chile in March 1985 marked the historic peak of the housing deficit, reaching more than one million units. This event precipitated increased attention to the design of housing and subsidy programs, as well as an increase in the level of resources allocated to these programs. These two factors were decisive in attracting the private sector to the social housing market. The continuity of housing policies implemented by democratic governments that started in 1990 was a strategic effort to consolidate the trust and knowledge required by the private sector to increase its participation in the market. The government continued its role in the construction and funding of housing for broad sectors of the population, and the focus of the resources improved with respect to the previous period. Although the commitment was still inadequate, the great accomplishment of this period was the reduction of the housing deficit to half of what it had been in the mid-1980s.

The third period, from 2002 to 2004, corresponds to the implementation of the enabling markets housing policy. Although Chile’s housing policy received international recognition before 2001, only 25 percent of its resources were allocated to families below the poverty line. At that rate of performance, it would have taken 24 years to close the housing deficit (Focus 2001). MINVU was spending more than half of its resources on direct housing construction programs and was still working as a bank, providing mortgage loans, although more than 70 percent of payments were in arrears (División Técnica 2001).

Current Housing Policy

To improve the focus of its resource allocation, MINVU in 2002 started the most important transformation of its housing policy since 1974. At the same time, MINVU stopped giving mortgage loans and gave up the direct construction of houses. In 2004, 96 percent of resources were targeted to subsidy programs and only 4 percent to building programs. The most important housing programs for urban families under this new housing policy are described here.

For the poorest residents, MINVU created a subsidy program called Fondo Solidario de Vivienda (Funding for Cooperative Housing) with an up-front subsidy of US$8,400 per household. Applicants need US$300 of savings and have to present a specific housing proposal. The subsidy covers the cost of land, infrastructure and a 350-square-foot unit containing a bathroom, kitchen, multipurpose space and bedroom. This is considered to be the first stage of a house to be built progressively over time. The municipal building permit is pre-approved assuming the unit’s expansion to a minimum of 550 square feet.

Families must apply in organized groups of at least 10 households and with the support of a managing organization, which can be a municipality, a nongovernmental organization or a consulting firm registered with MINVU. The ministry no longer decides where and what to construct, since the family groups present their projects and MINVU selects the best ones from a social, design and urban development point of view. The managing organization receives the funds to develop the project, implement a social action plan, and assist the families with technical support to expand their units.

Families do not receive another subsidy for the expansion, but since they do not have to pay a mortgage they can save to finance the materials and labor required. The new program is flexible and also accepts projects that involve the purchase of existing houses or construction on existing open space within a lot to increase housing density.

The selection mechanism benefits people who buy used houses over those who build new houses. The goal was to open a new market for the very low-income sector by making it possible for them to purchase the houses that had been constructed by the government over the previous 30 years. This policy is also viewed as a solution to the traditional problems associated with moving families to new housing projects on the periphery of cities, far from social and employment networks and more expensive for commuting to work. This program is focused on people living below the poverty line (approximately 632,000 households in Chile, equivalent to 19 percent of the population). Nearly 30,000 such subsidies have been given each year since 2002.

The second subsidy program was designed for low-income people above the poverty line who were the main consumers of the former housing projects developed by MINVU until 2001. The subsidies can be used to buy new or existing housing or to construct a house on one’s own land. The subsidy is US$4,500 for houses that cost US$9,000 or less and it decreases linearly to US$2,700 for houses up a price limit of US$18,000. Nearly 40,000 units have been granted annually under this program.

Because of credit enhancements offered by MINVU, six private banks signed agreements to deliver mortgage loans for housing valued under US$18,000. This policy was able to reduce the rent requirements and allow informal workers to qualify for mortgage loans. To reduce delinquency rates, the loans needed to be insured against fire and unemployment or the death of the principal. Three credit enhancements are included in MINVU’s agreements with the banks.

1. Subsidy for closing costs: A fixed amount between US$300 (if the housing cost is US$9,000 or less) and US$120 (for housing values up to US$18,000) is given to the bank for each loan issued to finance a subsidized house.
2. Implicit subsidy: MINVU guarantees that the loan is sold in the secondary market at 100 percent of its face value. If that does not happen, MINVU pays the difference to the bank.
3. Default insurance: In case of foreclosure, MINVU guarantees that the bank will recover the debt balance and the cost of legal proceedings. Contrary to FHA loans in the U.S., the foreclosure is done by the issuer of the loan, not by MINVU.

Some constituencies were afraid that the subsidies would go only to the upper limit of the price allowed and that the market would provide neither housing nor credit for houses of less than US$15,000. The results showed that the progressiveness of the subsidies was sufficient to promote the market at all of the price levels targeted by the subsidy.

The third type of subsidy is for houses between US$18,000 and US$30,000, to promote mixed-income units in private housing projects. Only 6,500 of these subsidies have been given each year. The subsidy offers up-front capital of US$2,700, but the credit enhancements were eliminated because many private banks were already originating mortgage loans in this price range.

The last three parts of the study analyze (1) key issues to generate an enabling markets housing policy, including transaction costs, access to bank financing, savings for housing, and support to families so they can take advantage of the subsidies; (2) the impact of the housing programs on family income and the distribution of national income; and (3) lessons on housing finance learned from the Chile’s experience over the last 30 years.

Conclusion

My study analyzes the Chilean housing policy since 1974, to better understand how it became possible to incorporate the participation of the private sector and improve the focus in allocating resources to the poorest sector. The study explores both good and bad decisions that were made over the past 30 years, and particularly in the past three years, and it identifies the roles of different social and economic actors in the process. The early results are encouraging. Using the same budget for subsidies in each of the last four years, MINVU increased by 57 percent the number of families from the poorest three income deciles who have benefited from government housing subsidies.

Despite the great breakthrough in social housing in Chile, many tasks remain. A report by MINVU estimates a housing deficit of 543,000 units in 2000 and suggests that 96,000 new units of housing are needed each year just to accommodate new family demand (Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile 2004).

The effects in terms of land use are also remarkable. Until 2001 all the housing units built for low-income families in the Greater Santiago area were developed by MINVU in new infill projects on the periphery of the city. The Funding for Cooperative Housing program established in 2003 encouraged acquisition of existing houses and increased density of housing within already urbanized areas. As a result, the percentage of these types of housing began to shift dramatically, from zero in 2001 to 23 percent in 2003 and up to 63 percent in 2004, with a corresponding decrease in the percentage of new infill units being developed on the periphery.

It took Chile more than 28 years to fully implement the enabling markets housing policy. I hope this study can help other countries to formulate their housing policies so that all citizens, without regard to their socioeconomic condition, can have access to opportunities to own a decent home.

References

Angel, S. 2000. Housing policy matters: A global analysis. Oxford and New York: Oxford University Press.

División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional. 2001. Informe de gestión: Diciembre de 2000. Santiago, Chile: Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

Gilbert, A. 2002. Power, ideology and the Washington consensus: The development and spread of the Chilean housing policy. Housing Studies 17(2): 305–324.

———. 2004. Helping the poor through housing subsidies: Lessons from Chile, Colombia and South Africa. Habitat International 28(1): 13.

Gonzáles Arrieta, G. 1997. Acceso a la vivienda y subsidios directos a la demanda: Análisis y lecciones de las experiencias latinoamericanas. Serie Financiamiento del Desarrollo (63).

Kimm, P. 1986. Evolving shelter policies for developing countries. Second International Shelter Conference, Vienna, Austria.

Mayo, S. 1999. Subsidies in housing. Washington, DC: Inter-American Development Bank.

Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. 2004. El déficit habitacional en Chile: Medición de los requerimientos de vivienda y su distribución espacial. Santiago, Chile: Política Habitacional y Planificación (321).

Rojas, E., Jacobs, M., and Savedoff, W. 1999. Operational guidelines for housing: Urban development and housing policy. Washington, DC: Inter-American Development Bank.

World Bank. 1993. Housing: Enabling markets to work. Washington, DC: World Bank.

Mario Navarro was director of housing policy in Chile’s Ministry of Housing and Planning (MINVU) from 2000 to 2004, when he was named Loeb Fellow at Harvard and visiting fellow at the Lincoln Institute.

For the past eight years, each of our annual land policy conferences has addressed a different theme; last year’s explored the changing links between education, land, and location in light of the growing importance of school choice. The volume resulting from our 2013 conference—Education, Land, and Location, coedited by Lincoln Institute Fellow Daphne A. Kenyon and me—includes contributions from eminent scholars in a range of social science disciplines from across the U.S., Chile, and England.

When children attend schools near their homes, a strong link arises between residential location and quality of education. That link is strengthened when schools rely heavily on funding from the local property tax, as in the United States. Indeed, part of a house price can be thought of as paying for a ticket into a particular school system. But what if school choice is unlinked from choice of residence?

In the 1960s, approximately one in ten schoolchildren in the United States attended a private school. Now, there are new forms of school choice such as magnet schools, interdistrict and intra-district choice, charter schools, vouchers, and homeschooling. The best available data indicate that today between one-quarter and one-third of schoolchildren exercise some form of school choice.

This volume focuses on three policy issues. The first is racial, ethnic, and socioeconomic segregation. Within the decentralized system of U.S. local government, a great deal of such stratification is evident. As John R. Logan notes, the “average white child attends a school that is over 78 percent white.” The second is academic achievement gaps. Eric A. Hanushek concludes that the “gaps in achievement are stunning,” even though differences in high school attainment rates and scores on the National Assessment of Educational Progress among whites, blacks, and Hispanics have converged somewhat. The third is a lack of equal opportunity flowing from residential segregation and academic achievement gaps. As Elizabeth J. Mueller and Shannon S. Van Zandt state, “Opportunities, in the form of good schools and other public services . . . are neither evenly distributed across regions nor accessible to all.”

The book is divided into four sections. The first reviews the literature, including Ellen B. Goldring and Walker Swain’s loosely chronological account of residential location–schooling linkages in the United States. The second examines questions of school district organization and finance, including William A. Fischel’s economic history of the structure of school districts, Andrew Reschovsky’s assessment of the property tax as the key funding source for K–12 education, and Henry A. Coleman’s examination of nontraditional sources of school funding. The third considers the effects of charter school location, with contributions from Robert Bilfulco and John R. Logan; Julia Burdick-Will and Elisabeta Minca; and Stephen Machin and Anne West, who analyze academy schools—the equivalent of charter schools in England. The fourth section examines cases where education and location are unlinked, such as homeschooling in Virginia, analyzed by Luke C. Miller.

This volume presents some evidence, highlighted in Eric J. Brunner’s chapter, that introduction of school choice reduces both the housing price premium associated with location in a high-quality school district and residential segregation. So far, however, these effects are less dramatic than one might suppose. One reason is that parents strongly prefer to send their children to neighborhood schools. Another reason is that the expense and availability of transportation limit the effective range of school choice. (Transportation costs are analyzed in the chapter by Kevin J. Krizek, Elizabeth J. Wilson, Ryan Wilson, and Julian D. Marshall.) One fascinating chapter on Chile, which implemented universal school vouchers in the 1980s, is instructive. One might have thought that school choice would reduce the school segregation inherent in residential segregation, but Carolina Flores found that socioeconomic segregation in schools is even greater than in residential neighborhoods. There are a number of reasons for this, including some schools’ ability to select students or to charge fees.

It is possible, however, that a decade from now school choice may have a more profound impact on housing markets and residential choice. Technological changes have begun to upend college education. Perhaps elementary and secondary education will soon face changes just as fundamental, some of which have been foreshadowed by the analysis in this volume.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La tierra vacante(1) y su integración al mercado de tierras urbanas son temas raramente investigados en América Latina. Los estudios publicados al respecto tienden a limitarse a los aspectos descriptivos: es decir, principalmente a la cantidad y al tamaño de los vacíos urbanos. El contexto actual de profundas transformaciones económicas y sociales, y de cambios en los patrones de demanda de tierras en las ciudades, está propiciando un giro en la percepción de estos predios en desuso: de ser un problema, se están convirtiendo en una oportunidad.

Como parte de un proyecto de investigación patrocinado por el Instituto Lincoln, en agosto de 1998 se realizó un estudio comparativo de tierra vacante en seis ciudades latinoamericanas: Buenos Aires (Argentina), Lima (Perú), Quito (Ecuador), Rio de Janeiro (Brasil), San Salvador (El Salvador) y Santiago (Chile). Los investigadores participantes examinaron diferentes categorías de tierra vacante, los problemas que ésta genera y sus usos potenciales, así como también los cambiantes papeles de agentes tanto privados como públicos -incluyendo los gobiernos- en el manejo de los mismos. Las conclusiones del estudio destacan que estos espacios libres son elementos integrales de los complejos mercados de tierras de esas ciudades, y que afectan las políticas fiscales en materia de desarrollo urbano; por tal motivo, tienen un gran potencial para el desarrollo a gran escala. El manejo de la tierra vacante podría conducir no sólo a mejorar las condiciones de las áreas urbanas, sino también a reducir la polarización social y fomentar una mayor igualdad para sus habitantes.

Si bien las seis ciudades del estudio varían en tamaño, todas comparten ciertas características comunes, tales como un acelerado crecimiento demográfico y territorial, además de indicadores sociales similares (altas tasas de pobreza, desempleo y subempleo), déficits significativos de vivienda y de servicios públicos, y altos niveles de segregación y estratificación social geográfica. Los mercados de tierras de cada una de las ciudades tienen también características similares, aunque exhiben sus propias dinámicas en cada submercado.

Características de la tierra vacante

Esta investigación estudió cuatro características principales de la tierra vacante: tenencia, cantidad, situación y duración de la condición vacante. Como regla general, la tierra vacante latinoamericana está a cargo de uno o más de los agentes citados a continuación (cada uno con sus políticas respectivas): gestores o subdivisores inmobiliarios -legales o ilegales-; pequeños propietarios que han adquirido las tierras, pero que están incapacitadas para desarrollarlas; especuladores de bienes raíces; agricultores; empresas estatales; y otras instituciones como la Iglesia, el estado militar, el seguro social, etc.

El determinar cuánta tierra vacante hay en cada ciudad es una tarea compleja, debido a las diferentes definiciones que se le da al término en cada país (ver fig. 1), junto con los numerosos obstáculos para obtener informaciones precisas. Todo esto dificulta la comparación de datos y porcentajes en áreas metropolitanas. Aun más, en algunas de estas ciudades (San Salvador, Santiago y Buenos Aires) existe un número significativo de tierra vacante “latente”, consistente en edificaciones total o prácticamente deshabitadas que a menudo estaban ocupadas por ex-empresas estatales, y que actualmente están a la espera de nuevas inversiones que permitan su demolición o desarrollo.

En las seis ciudades estudiadas, el porcentaje de tierra vacante oscila desde un poco menos del 5 por ciento (San Salvador) hasta casi un 44 por ciento (Rio de Janeiro). Si en San Salvador se incluyera toda la tierra vacante “latente”, la suma ascendería a un 40 por ciento de toda el área metropolitana. Como un todo, la tierra vacante de las ciudades representa un porcentaje significativo de las áreas edificables -es decir, con acceso a servicios públicos- que podría albergar a una cantidad considerable de población que actualmente no dispone de acceso a la tierras urbana.

La situación de la tierra vacante es relativamente uniforme dentro de una región. Así, mientras que en los Estados Unidos tienden a estar localizados en el centro de las ciudades (principalmente espacios y sitios industriales abandonados), en América Latina la mayoría se encuentra en la periferia, donde frecuentemente son objeto de una fiera especulación y de estrategias de retención dependiendo de su accesibilidad a las redes de servicios públicos. En cambio, hay diferencias considerables en la duración del desuso de los terrenos: en Lima y en Quito, los vacíos urbanos son relativamente “nuevos”, mientras que en Buenos Aires hay algunos que han estado desocupados durante varias décadas.

Políticas y potencial de desarrollo

Un examen de las condiciones ambientales urbanas de la tierra vacante demuestra que muchos de estos sitios podrían soportar actividades residenciales o productivas, por lo que constituyen un recurso desaprovechado en el que debería construirse una infraestructura urbana a fin de mejorar la eficiencia del uso de las tierras. No obstante, otra cantidad considerable de lotes presenta una serie de importantes factores de riesgo, por ejemplo: inadecuada infraestructura básica; agua contaminada por desechos industriales; riesgo sísmico, de inundaciones o erosión; y vías de acceso deficientes. Tales terrenos no son aptos para ser urbanizados a menos que se realicen inversiones considerables que los resguarden contra tales problemas. Algunos podrían tener un gran potencial para la protección ambiental, aunque la conservación de la tierra sigue siendo un asunto de baja prioridad en América Latina.

En el estudio se afirma que, como norma general, los sectores urbanos de bajos recursos tienen poco acceso a la tierra, debido a los altos precios de la misma (a pesar de que sus valores varían según el submercado). Las áreas de expansión urbana dinámica, que ofrecen mejores vías de acceso y redes de servicios, son sumamente costosas. En varias de las ciudades estudiadas hay una gran cantidad de tierra vacante que no está a la venta y que posiblemente permanecerá desocupada por un tiempo indefinido. Los investigadores del proyecto proponen someter dichas tierras a políticas de abaratamiento de los precios, de manera de aumentar su accesibilidad a la población de bajos recursos.

En la mayoría de las ciudades latinoamericanas no existen políticas explícitas ni marcos jurídicos referentes a la tierra vacante. Donde sí existen leyes (como es el caso de Rio de Janeiro), éstas se limitan a ser meramente declaraciones de principio, y resultan ineficaces. La reciente promulgación de nueva legislación en la ciudad de Santiago ha promovido el aumento de densidad en áreas urbanas, pero todavía es muy temprano para conocer las implicancias de tales medidas(2) . De igual manera, comúnmente las legislaciones urbanas contemplan escasas referencias al medio ambiente. La tierra vacante podría desempeñar un papel importante en la sustentabilidad urbana, pero ello requiere desarrollar una mejor articulación entre las acciones ambientales y las de planificación, especialmente al nivel local.

Otra característica común de las áreas estudiadas (a excepción de Santiago), es la falta de articulación entre las política de desarrollo urbano y, más específicamente, de mercados de tierras con la política tributaria. Incluso en aquellas ciudades en las que teóricamente se ha hecho una distinción impositiva entre la tierra vacante y la ocupada -tales como Buenos Aires y Quito-, no se han producido resultados verdaderos, y los agentes encargados de tales terrenos han podido librarse de sanciones o alzas de impuestos a través de una serie de “excepciones” y exenciones fiscales.

Propuestas y criterios de planificación

Al mismo tiempo que aboga por una mayor influencia gubernamental en los mercados de tierras, en combinación con el establecimiento de programas de creación de instituciones y de capacidad entre otros mecanismos, el estudio presenta varias propuestas para el uso y la reutilización de tierra vacante en América Latina. Una de las propuestas fundamentales es la de incorporar la tierra vacante en el marco de las políticas generales de cada ciudad, desde un enfoque que considere su diversidad de condiciones. Como parte de un programa de objetivos de planificación urbana, se recomienda implementar políticas de expansión de espacios verdes, de construcción de conjuntos de vivienda para población de bajos ingresos, y de construcción de la infraestructura necesaria. Aún más, la tierra vacante debería utilizarse para promover una “racionalidad urbana” de manera de estimular la ocupación de lotes disponibles en las regiones donde ya exista una infraestructura apropiada, y de suprimir el crecimiento urbano en aquellas carentes de dicha infraestructura.

El estudio también recomienda establecer políticas urbanas en tierra vacante mediante políticas fiscales. A este respecto, algunas de las ideas discutidas sugieren ampliar la base y los instrumentos impositivos; incorporar mecanismos de aumento de la recuperación de las inversiones públicas urbanas (“captura de plusvalías”); aplicar una política progresiva de impuestos sobre bienes raíces a fin de desalentar la retención de tierras por parte de propietarios pudientes; y fomentar una mayor flexibilidad en el sistema impositivo municipal.

Estas políticas deben vincularse a otros mecanismos diseñados para frenar la expansión de la tierra vacante y la dinámica de segregación y estratificación social geográfica. Tales mecanismos podrían incluir la concesión de subsidios o créditos a bajo interés para la adquisición de materiales de construcción; la asistencia técnica para la construcción de viviendas; el establecimiento de redes de infraestructura para reducir los costos; y los créditos o períodos de para el pago de impuestos, y tarifas de servicio a la propiedad.

Otras propuestas sugieren desarrollar programas piloto de transferencia de tierras mediante sociedades público-privadas para construir en terrenos que sean propiedad del gobierno, a fin de estimular la creación de viviendas a precios accesibles. También recomiendan reutilizar algunas tierras para producción agrícola y prestar mayor atención a los factores ambientales, con la meta de asegurar la futura sustentabilidad urbana.

Nora Clichevsky, investigadora del CONICET (Buenos Aires, Argentina), es la coordinadora del proyecto de estudio de tierra vacante en seis ciudades latinoamericanas, cuyos integrantes se reunieron en agosto de 1998 para discutir sus hallazgos. Contribuyó a este artículo Laura Mullahy, asistente de investigación del Programa Latinoamericano del Instituto Lincoln.

Otros miembros del grupo de investigación fueron Julio Calderón (Lima, Perú); Diego Carrión y Andrea Carrión, miembros de CIUDAD (Quito, Ecuador); Fernanda Furtado y Fabrizio Leal de Oliveira, de la Universidad de Rio de Janeiro (Brasil); Mario Lungo y Francisco Oporto, de la Universidad Centroamericana (El Salvador); y Patricio Larraín del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile.

Notas

1. La traducción para el término vacant land varía según país. Otras traducciones posibles incluyen: terrenos baldíos, predios baldíos, tierras desocupadas, tierras disponibles, terrenos libres, terrenos vacíos, terrenos desocupados, sitios eriazos. En este artículo se usa tierra vacante, la traducción más frecuentemente ocupada en los programas del Instituto Lincoln.

2. El Plan de Regulación para el área metropolitana de Santiago tiene la meta de aumentar la densidad promedio de la ciudad en un 50 por ciento, mientras que ciertas reformas a la Ley de Rentas hechas en 1995 imponen un impuesto predial a las tierras no edificadas con objeto de desalentar la especulación de la tierra.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

La informalidad desenfrenada, tan emblemática de las grandes ciudades de países en vías de desarrollo, plantea muchos retos a los sistemas de tributación inmobiliaria. Por ejemplo, los derechos de tenencia en asentamientos informales a menudo están poco claros o incluso son desconocidos; se construyen edificios gradualmente con el tiempo, la construcción por cuenta propia es común, y es posible que la unidad completa no se termine nunca; el valor de la propiedad depende de factores poco claros o intangibles como la seguridad proporcionada por organizaciones comunitarias; el ocupante o incluso el propietario legal puede ser demasiado pobre para pagar impuestos; los costos administrativos de recaudación de impuestos son mayores que en las áreas formales, mientras que los valores evaluados son a menudo mucho menores; y apenas si hay inversiones públicas en infraestructura y servicios.

Estas características críticas de la vivienda informal parecen violar muchas de las premisas en que se basa la administración de un sistema de tributos inmobiliarios: identificación de propiedades imponibles y sus contribuyentes correspondientes; descripción de las características físicas de la propiedad; determinación de los valores de la propiedad según un mercado razonable y de acuerdo con medidas predecibles; la supuesta capacidad de pago del contribuyente; costos de recaudación que son relativamente bajos en comparación con los ingresos recaudados; y una expectativa de que los ingresos tributarios beneficiarían al área de donde se recaudaron los tributos.

Esta comparación describe la esencia del sentido común sobre ocupaciones informales y las razones por las que generalmente se omiten para fines tributarios, pero los conceptos erróneos y los prejuicios son evidentes. Este artículo examina algunos de los sesgos y sus consecuencias para la recaudación de impuestos inmobiliarios en áreas informales. La situación latinoamericana se usa para ilustrar este debate, pero este estudio sigue siendo exploratorio debido a la limitación de datos. Los argumentos que se tratan indican direcciones prometedoras para efectuar análisis adicionales, más que resultados concluyentes en la mayoría de los casos.

Ocupaciones informales

En la ocupación del suelo y en la vivienda, la informalidad es un fenómeno multidimensional que comprende asuntos espinosos relacionados con la tenencia de tierras: el incumplimiento de normas y reglamentos urbanos, como el tamaño mínimo de las parcelas, adjudicación de suelo para espacios públicos, y disposiciones de calles; provisión inadecuada de servicios públicos y equipamiento; y ocupación de áreas indebidas, como áreas medioambientalmente protegidas o de riesgo ecológico, y sitios industriales contaminados.

Los asentamientos informales originados por invasión de tierras es la primera imagen de informalidad que se nos viene a la cabeza, pero hay otras formas sociales y físicas de informalidad que van desde subdivisiones piratas, caracterizadas normalmente por ventas en el mercado de suelo sin un título definido, hasta situaciones donde incluso los propietarios legalmente capacitados con título de propiedad para sus tierras no se ajustan a las normas y reglamentos urbanos existentes.

Según las Naciones Unidas – Hábitat (2003), unos 928 millones de personas (el 32 por ciento de la población urbana mundial o el 43 por ciento de la población de países en desarrollo) viven en la actualidad en asentamientos informales con una infraestructura urbana precaria y servicios públicos inadecuados. Si siguen las tendencias y políticas actuales, el informe estima que la población de los asentamientos informales aumentará en 37 millones por año hasta alcanzar un total de 1.500 millones de habitantes en 2020. Aunque América Latina cuenta con el 9 por ciento de la población mundial, incluye aproximadamente el 14 por ciento de los que viven en asentamientos informales.

¿Por qué es la informalidad un problema?

La informalidad desorganiza el funcionamiento de los mercados inmobiliarios urbanos, ya que los operadores ilegales, irregulares y clandestinos pueden obtener mayores beneficios evitando algunos costos, como los impuestos, el costo de proteger el suelo contra las invasiones o el costo de proporcionar infraestructura y servicios urbanos básicos. Contrariamente a lo que se cree, los precios del suelo por metro cuadrado en asentamientos informales son a menudo mayores que los de áreas formales, una vez que se descuentan las inversiones relacionadas con el suministro de agua, electricidad, drenaje, alcantarillado y otros servicios.

Además, la informalidad es costosa para la sociedad. Los costos de políticas de remedio para mejorar los asentamientos irregulares son mayores que el costo de una nueva urbanización, y los costos sociales indirectos incluyen la presencia de actividad delictiva y catástrofes naturales causadas por la urbanización en áreas ambientalmente sensibles. La evidencia sugiere también que la informalidad es tanto causa como efecto de la pobreza urbana. La distribución geográfica de la pobreza tiende a superponerse con la pauta espacial de configuraciones informales, aunque la magnitud y la persistencia de la informalidad no pueden ser explicadas totalmente por la pobreza. En un estudio llevado a cabo por el Instituto Pereira Passos (2002) basado en el censo brasileño de 2000, se llegó a la conclusión de que aproximadamente el 64 por ciento de la población clasificada como pobre vivía realmente fuera de las áreas pobres y superpobladas.

Mitos de informalidad

Hay muchos mitos predominantes acerca de cómo se establecen u operan los asentamientos informales, incluida la percepción de que los ocupantes de las áreas informales no quieren ni pueden pagar tributos inmobiliarios. De hecho, los ocupantes no sólo desean pagar el tributo como forma de legitimar su tenencia del suelo, sino que a menudo pueden pagarlo. Los nuevos ocupantes, de hecho, ya han pagado el tributo inmobiliario en forma de mayores precios del suelo, pero el pago fue a parar al fraccionador o al terrateniente original en vez de al gobierno.

Además, es probable que el pago del tributo inmobiliario por los ocupantes de las áreas informales legitime su derecho a exigir servicios públicos y otras mejoras urbanas a las autoridades gubernamentales. Muchos ocupantes informales también se dan cuenta de que el suministro privado de servicios básicos a través de medios informales, como comprar agua de un camión, es probablemente más costoso y arriesgado que el pago del tributo inmobiliario.

Otros mitos o suposiciones sobre la informalidad incluyen la creencia de que los ocupantes de asentamientos informales son necesariamente pobres, que los asentamientos informales están ocupados sólo por trabajadores sin empleo e informales, que es necesario un título formal de la propiedad para tener acceso a crédito, que los asentamientos informales son entidades homogéneas claramente diferentes de los asentamientos formales, y que la ocupación de asentamientos informales se hace mediante transacciones fuera del mercado.

Recaudación de tributos inmobiliarios

Para intentar relacionar la recaudación de tributos inmobiliarios por habitante con la presencia de informalidad, hemos usado datos basados en un estudio de municipios llevado a cabo en 1999 por el Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE 2001). La Tabla 1 presenta datos que medían dos criterios: la presencia de asentamientos informales (es decir, barrios pobres y sobrepoblados causados por invasiones) y la existencia de todo tipo de urbanización irregular. Hay asentamientos informales presentes en el 27,6 por ciento de todos los municipios de Brasil, donde la urbanización irregular (incluidos estos barrios) está presente en casi el 44 por ciento de ellos. El valor máximo de los tributos inmobiliarios recaudados es mayor en los municipios más grandes y los que tienen asentamientos informales y otras urbanizaciones irregulares, y los ingresos también tienden a ser mayores por promedio que en esos municipios sin dicha urbanización.

No obstante, la Tabla 2 muestra la dificultad de supervisar los registros de propiedad inmobiliaria y la recaudación de impuestos comparando la presencia de catastros en municipios con registros sobre asentamientos informales. Los catastros locales cubren la información sobre asentamientos informales en el 52,5 por ciento de los municipios, pero sólo el 39 por ciento de esas ciudades disponen de registros completos de informalidad. En comparación, el 50,5 por ciento de los municipios con urbanizaciones irregulares ha incluido esta información en sus catastros, y el 51 por ciento de los casos con registros tienen información completa. Así pues, no se puede rechazar la hipótesis de que los municipios más grandes, más ricos y más urbanizadas sean también los que tienen mejores registros de ocupaciones informales.

Se ha desarrollado un modelo para un análisis de regresión múltiple a fin de probar la relación entre la informalidad y el tributo inmobiliario recaudado por habitante usando la base de datos del IBGE. La relación estaba controlada con otros atributos disponibles en la base de datos, incluidos el ingreso promedio por habitante, el tamaño de la población, y un grupo de variables asociadas con la función de la administración local en la promoción de la urbanización. Según este modelo, que explica aproximadamente el 72 por ciento de la variación en los tributos inmobiliarios recaudados por habitante, se ha demostrado que los factores siguientes influyen en la determinación de la cantidad de tributos inmobiliarios recaudados.

• Regulación urbana y tamaños mínimos de las parcelas. Las conclusiones respaldan el argumento de que los municipios con una estructura reguladora más completa son capaces de recaudar más tributos inmobiliarios por habitante. Igualmente, se produce una disminución del tributo inmobiliario recaudado por habitante en los municipios donde no se ha establecido un tamaño mínimo de parcela. Así pues, las regulaciones más estrictas sobre el uso del suelo surte un efecto positivo en el rendimiento de los tributos inmobiliarios, así como su ausencia produce efectos negativos.
• Catastro y mapas de propiedades urbanas actualizados. Como se esperaba, los municipios en los que se ha actualizado más recientemente el catastro y los mapas de propiedades tienden a obtener un coeficiente de recaudación más alto. El modelo también indica que los municipios que usan más tecnología, medido por el uso de un catastro digital, pueden recaudar más tributos inmobiliarios por habitante que otras.
• Presencia de asentamientos informales. Los municipios con asentamientos informales recaudan más tributos inmobiliarios por habitante que los que no los tienen. Una explicación plausible de este fenómeno puede ser que las ciudades más industrializadas y económicamente más dinámicas tienen una mayor incidencia de informalidad. En este caso, es probable que la pérdida de impuestos inmobiliarios generados por la informalidad sea compensada por los ingresos recaudados en áreas de ingresos elevados y de propiedades comerciales e industriales.
• Inclusión de la propiedad informal en el catastro. También se confirma la importancia de una base tributaria más universal, según se refleja en un mayor rendimiento de los tributos inmobiliarios cuando la informalidad se registra a nivel de gobierno local.
• Coeficiente de recaudación. Los municipios con menos evasión de impuestos, es decir, con un mayor coeficiente de recaudación, tienden a recaudar más tributos inmobiliarios por habitante.
• Ingreso promedio por habitante. Por último, el ingreso promedio por habitante es el factor más importante en la recaudación de impuestos, responsable de aproximadamente el 42 por ciento de la variación de los tributos inmobiliarios recaudados por habitante.

Además del nivel de ingresos, lo averiguado indica claramente la importancia de una administración efectiva de los tributos inmobiliarios. En otras palabras, incluso en presencia de informalidad, los municipios logran mejores resultados en términos comparativos si mantienen catastros y mapas actualizados, incluyen propiedades informales en el catastro y tienen una estructura legislativa urbana más amplia. En resumen, al concentrarse estrictamente en el rendimiento de los tributos inmobiliarios, la causa principal de preocupación no es la presencia de la informalidad misma, sino la forma en que los funcionarios públicos tratan la misma para fines tributarios inmobiliarios.

Los tributos inmobiliarios como herramienta para disminuir la informalidad

Es probable que unos tributos inmobiliarios más vigorosos afecten a la informalidad de forma directa. Por ejemplo, la parte de los tributos inmobiliarios impuestos sobre el valor del suelo constituye un fuerte antídoto para forzar la salida al mercado de los suelos servidos existentes. Los tributos inmobiliarios también pueden ser importantes como herramienta para influir en el proceso de toma de decisiones para las áreas que deben recibir servicios urbanos. De hecho, las comunidades sin un sistema de tributos inmobiliarios son particularmente vulnerables en lo que se refiere a atraer la atención pública.

Los tributos inmobiliarios también pueden ser un mecanismo educativo para ayudar a los ciudadanos a comprender sus derechos y obligaciones, incluida la necesidad de contribuir a los gastos públicos. El compromiso del gobierno de adjudicar los ingresos fiscales de forma justa y equitativa da una mayor legitimidad al tributo. Además, un tributo inmobiliario puede ser un mecanismo para reducir los precios del suelo mediante el efecto de capitalización (Bahl y Linn 1992). Normalmente, el reconocimiento de ocupación por parte del gobierno local no tiene un efecto directo legal para garantizar los títulos inmobiliarios en el registro público, pero los ocupantes informales pueden percibirlo como una especie de vía libre para tener acceso al mundo jurídico.

Rabello de Castro (2000) ha declarado que hay motivos jurídicos firmes para usar los catastros para fines tributarios inmobiliarios a fin de legitimar derechos de tenencia, y que los tribunales no tendrían dificultad en admitir dichos registros como evidencia fiable. Por último, existe una ventaja en que el tributo inmobiliario cubra la propiedad informal, ya que su aplicación requiere conocimientos específicos del área, lo que tiene un valor incalculable para la administración de la ciudad.

Recomendaciones políticas

La informalidad plantea desafíos particulares para la administración de tributos inmobiliarios, incluida la necesidad de diseñar procedimientos viables y políticamente aceptables. A continuación indicamos algunas recomendaciones políticas para su consideración.

• Ampliar la obligación tributaria a los ocupantes en asentamientos informales. La limitación de la obligación tributaria inmobiliaria al terrateniente reduce la capacidad de recaudar impuestos en países con un número sustancial de asentamientos informales. La legislación puede establecer que el poseedor u ocupante sea el contribuyente registrado, de modo que no deba haber ningún impedimento técnico para considerar formas alternativas de tenencia asegurada para satisfacer el reto de ampliar la universalidad del tributo inmobiliario.
• Actualizar los catastros urbanos. Los procedimientos y las técnicas catastrales convencionales no pueden mantenerse al día con las idiosincrasias físicas y jurídicas de los asentamientos informales. Las iniciativas económicas y flexibles para actualizar catastros e identificar subdivisiones de suelo y edificios irregulares podrían incluir el establecimiento de asociaciones con compañías que proporcionan servicios o instituciones responsables de programas sociales.
• Determinar cómo valuar la propiedad informal. La valuación de la propiedad informal es un reto, ya que no se entiende bien el modo de operar de los mercados informales. Esto puede exigir que se tengan en cuenta determinantes atípicos de los valores de la propiedad (por ejemplo, el valor de normas y reglamentos urbanísticos relajados) y fuentes creativas de información (por ejemplo, registros de asociación de vecindarios sobre transacciones inmobiliarias). No obstante, por lo general se observa un mercado inmobiliario vibrante en las áreas informales, y el análisis de los determinantes de los precios del suelo es tan viable y receptivo de técnicas estándar como los análisis emprendidos en mercados formales (Abramo 2003). Otra alternativa es implementar el autoavalúo, como se aplicó en Bogotá, Colombia, usando formas simplificadas para facilitar el proceso para familias de bajos ingresos.
• Omitir las dificultades de valuación en la vivienda progresiva. La autoproducción de vivienda es común, y las mejoras pueden tener lugar de forma gradual, aunque permanente, en ocupaciones informales. En consecuencia, la imposición apropiada de tributos en las propiedades informales requeriría una inspección más frecuente de las viviendas. Estas difíciles circunstancias sugieren la consideración de otras alternativas, incluido el uso del valor del sitio como base impositiva o un programa de autoinformación. Las asociaciones vecinales y las organizaciones comunitarias podrían participar en dichos programas. Las iniciativas para estimular la autoinformación se facilitarían en la medida en que los ingresos recaudados se destinaran a mejorar los servicios y equipamientos públicos en los vecindarios en que se recaudó el tributo inmobiliario.
• Reducir al mínimo la evasión de impuestos. Contrariamente a la opinión de que los mayores índices de evasión de impuestos predominan en las propiedades de bajo valor, la percepción general es que la evasión de impuestos es más probable que se produzca en propiedades de valor elevado. Los administradores locales y otras fuentes confirman que en gran medida, las familias pobres están dispuestas a que sus propiedades se incluyan en el catastro fiscal y a pagar los tributos inmobiliarios.
• Ajustar la carga impositiva para los pobres. Las alternativas actuales para reducir o eliminar la carga impositiva para los pobres en áreas formales debe aplicarse a las áreas informales. Dichas medidas incluyen deducciones o exenciones según el valor de la propiedad, los ingresos familiares o ambos criterios, y el uso de índices progresivos empezando por un valor simbólico y subiendo de acuerdo con clases de valores evaluados.
• Establecer una cultura fiscal. Es posible que los pagos de impuestos simbólicos no tengan un efecto en términos de ingresos, pero probablemente contribuirán a la creación de una cultura fiscal. Un sistema impositivo sostenible para vivienda informal requiere pasos similares a los de los mercados inmobiliarios formales: ajustar la carga impositiva según la capacidad de pago; demostrar a los contribuyentes los beneficios públicos relacionados con la recaudación de impuestos inmobiliarios; promover programas educativos que expliquen los derechos y las obligaciones de los ciudadanos; y aplicar sanciones eficaces y razonables en caso de no pago.

Aun cuando la mayoría de las propiedades informales se excluye de las listas de propiedades, los requisitos anteriores deberían aplicarse a propiedades informales si se logra un mayor nivel de eficiencia en la recaudación de impuestos. El argumento sobre los elevados costos de recaudación para excluir las propiedades de bajo valor (o familias de bajos ingresos, en otras palabras) de las listas de impuestos debe compararse con los beneficios de promover una ciudadanía fiscal más amplia.

Visión a más largo plazo

Puede que la recaudación de tributos inmobiliarios en las áreas informales no sólo sea posible en determinadas circunstancias, sino también atractiva con el fin de seguir una política urbana más efectiva que sea capaz de paliar la informalidad y sus efectos negativos para la sociedad en general y para los ocupantes individuales de estos asentamientos en particular.

A pesar de la dificultad de proporcionar evidencia empírica sobre sus efectos teóricos en el mercado del suelo, es probable que la parte del tributo inmobiliario impuesto sobre el valor del suelo produzca efectos cruciales para mitigar las distorsiones y disfunciones en los mercados del suelo con un elevado grado de informalidad. Estos efectos incluyen estimular la urbanización; disuadir la especulación del suelo; reducir los precios del suelo; aumentar el suministro de suelo urbanizado; alentar ciudades más compactas; promover una provisión más eficiente de infraestructuras y servicios urbanos; y alentar una pauta de urbanización más racional. Entre los beneficios indirectos se pueden incluir la importancia de la información generada para identificar la propiedad, el uso de tributos inmobiliarios pagados como medio parajurídico para legitimar derechos de tenencia, y por último la oportunidad de tener acceso a la ciudadanía e integrarse en la sociedad.

En resumen, al concentrarse en el rendimiento del tributo inmobiliario, la causa principal de preocupación no es la informalidad propia, sino la forma en que los funcionarios públicos tratan la informalidad y cómo administran un sistema tributario inmobiliario. En este contexto, la introducción de los tributos inmobiliarios en un entorno con informalidad desenfrenada requiere tomar precauciones especiales. Los retos para operar los tributos inmobiliarios en áreas informales incluyen la necesidad de entender el mercado informal, frenar la intervención de las reclamaciones de propiedad inmobiliaria de propietarios anteriores o ausentes, mejorar la capacidad administrativa y legitimar acciones públicas que redunden en beneficios para los pobres. Además, los funcionarios públicos necesitan superar los prejuicios y conceptos erróneos referentes a la informalidad e introducir iniciativas tributarias inmobiliarias eficientes que puedan reducir realmente la informalidad.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa del Lincoln Institute sobre América Latina y el Caribe en el Lincoln Institute of Land Policy.

Claudia M. De Cesare es asesora en tributos inmobiliarios del Secretariado de Finanzas del municipio de Porto Alegre, Brasil. Forma parte del comité consultivo del International Property Tax Institute (IPTI) y es miembro del cuerpo docente del Lincoln Institute.

Referencias

Abramo, Pedro. 2003. A teoria econômica da favela: quatro notas sobre a localização residencial dos pobres e o mercado imobiliário informal, in A cidade da informalidade: o desafio das cidades latino-americanas, Pedro Abramo (Org.). Rio de Janeiro: Librería Sette Letras, Fundação Carlos Chagas Filho de Amparo a Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro y Lincoln Institute of Land Policy.

Bahl, R.W., and Johannes F. Linn. 1992. Urban Public Finance in Developing Countries (Finanzas públicas urbanas en países en desarrollo). Washington DC: Oxford University Press.

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). 2001. Perfil dos municípios brasileiros: Pesquisa de informações básicas municipais, 1999. Rio de Janeiro: IBGE.

Instituto Pereira Passos. 2002. Evolução da população de favelas no Rio de Janeiro: Uma reflexão sobre os dados mais recentes. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro. www.rio.rj.gov.br

Rabello de Castro, S. 2000. Habitação: Direito e governança – Duas sugestões para ação governamental. Fundação João Ribeiro. Cadernos de Textos 2: 321–338.

ONU–HÁBITAT. 2003. The challenge of slums: Global report on human settlements (El reto de los asentamientos informales: informe global sobre asentamientos humanos). Nairobi, Kenia: Programa de de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos.

Uno de los argumentos principales para justificar la tributación del valor del suelo es que no crea ningún incentivo para alterar el comportamiento con el objeto de evadir el pago del impuesto. En contraste, un impuesto sobre la propiedad convencional, que se grava sobre los edificios, puede frenar la intención de los propietarios de erigir estructuras en su terreno que de otra manera serían deseables. Por ejemplo, los propietarios pueden dejar un sótano sin terminar o no agregar un segundo baño, porque ello aumentaría su obligación tributaria. Por lo tanto, un impuesto sobre la propiedad convencional llevaría a relaciones de capital/suelo excesivamente bajas y un ‘carga excedente’, es decir un costo para los contribuyentes mayor que el mero pago monetario efectuado a las autoridades fiscales. Este artículo informa sobre un estudio reciente de carga excedente al antecesor británico del impuesto moderno sobre la propiedad: el impuesto sobre la ventana, del siglo XVII.

El caso del impuesto sobre la ventana

En 1696, el Rey Guillermo III de Inglaterra, en apremiante necesidad de recursos adicionales, introdujo un impuesto sobre la unidad de vivienda que gravaba la cantidad de ventanas de una morada. El impuesto fue diseñado como un impuesto sobre la propiedad, tal como se deduce del debate en la Cámara de los Comunes en 1850: “El impuesto sobre la ventana, cuando se lo concibió, no tenía intención de tributar una ventana sino una propiedad, ya que se consideraba que una casa era una estimación segura del valor de los bienes de una persona, y se suponía que la cantidad de ventanas era un buen índice del valor de la casa” (HCD, 9 de abril de 1850).

En su forma inicial, el impuesto consistió en una tasa única de 2 chelines por cada casa y un cargo adicional de 4 chelines sobre casas que tenían entre 10 y 20 ventanas, u 8 chelines sobre casas que tenían más de 20 ventanas. La estructura tarifaria se fue enmendando a lo largo de los años; en algunos casos, las tasas crecieron significativamente. En respuesta, los dueños de las moradas intentaron reducir sus facturas de impuestos tapando ventanas o construyendo casas con muy pocas ventanas. En algunas viviendas había pisos enteros sin ventanas, lo que causaba efectos adversos muy graves para la salud. En un caso, la falta de ventilación causó la muerte de 52 personas en el pueblo circundante, según el informe de un médico local que fue llamado a una casa ocupada por familias pobres:

“Para reducir el impuesto sobre la ventana, todas las ventanas de las que todavía podían prescindir los pobres habían sido clausuradas, y por lo tanto se eliminaron todas las fuentes de ventilación. El olor dentro de la casa era sobrecogedor y nauseabundo hasta un extremo insoportable. No había ninguna evidencia de que se hubiera importado la fiebre a esta casa, sino que más bien se propagó de la misma a otras partes del pueblo, y 52 moradores murieron” (Guthrie 1867).

La gente protestó y presentó numerosas peticiones ante el Parlamento. Pero a pesar de sus efectos perniciosos, el impuesto duró más de 150 años, hasta que fue finalmente revocado en 1851.

Para la mayor parte de las familias, el impuesto sobre la ventana representaba una suma sustancial. En Londres, oscilaba entre aproximadamente el 30 por ciento del valor de renta en “casas más pequeñas de la calle Baker” hasta el 40 al 50 por ciento en otras calles, según un debate en la Cámara de los Comunes de 1850 (HCD, 9 de abril de 1850). El impuesto era particularmente oneroso para familias pobres que vivían en conventillos, donde los tasadores tributaban el impuesto a los residentes en forma colectiva. Por lo tanto, si un edificio contenía 2 apartamentos, cada uno de ellos con 6 ventanas, el impuesto se cobraba sobre 12 ventanas. En contraste, en las casas muy grandes de los ricos, el impuesto normalmente no excedía del 5 por ciento del valor de renta.

La tasa de impuestos sufrió varios cambios importantes antes de ser finalmente revocada. En 1784, el Primer Ministro William Pitt aumentó las tasas tributarias para compensar la reducción del impuesto sobre el té. Después, en 1797, la Ley de Triple Tributo de Pitt triplicó la tasa tributaria para ayudar a financiar las guerras napoleónicas. Al día siguiente de esta nueva ley, los ciudadanos cubrieron miles de ventanas y escribieron con tiza en los espacios cubiertos: “Ilumina nuestra oscuridad, ¡te rogamos oh Pitt!” (HCD, 24 de febrero de 1848).

Inglaterra y Escocia estaban sujetas al impuesto sobre la ventana, pero Irlanda estaba exenta debido a su estado de pobreza. Un miembro del Parlamento bromeó: “Al abogar por la extensión del impuesto sobre la ventana a Irlanda, el honorable caballero parece haber olvidado que una ventana inglesa y una ventana irlandesa son cosas muy distintas. En Inglaterra, la ventana es para dejar que entre la luz; pero en Irlanda, la ventana se usa para dejar que se vaya el humo” (HCD, 5 de mayo de 1819).

El impuesto sobre la ventana, dicho sea de paso, era considerado una mejoría con respecto a su antecesor, el impuesto sobre el hogar. En 1662, Carlos II (después de la Restauración) impuso un tributo de 2 chelines sobre cada hogar y estufa en Inglaterra y Gales. El impuesto generó una gran indignación, sobre todo por el carácter entrometido del proceso de tasación. Los “chimeneros”, como llamaban a los tasadores y cobradores de impuestos, tenían que entrar en la casa para contar la cantidad de hogares y estufas. El impuesto sobre la ventana, en contraste, no exigía acceso al interior de la morada; los “mirones de ventanas” podían contar los vanos desde el exterior sin invadir la privacidad del hogar.

El impuesto sobre la ventana, sin embargo, creó algunos problemas administrativos propios, sobre todo con respecto a la definición de ventana con fines tributarios. La ley era vaga y frecuentemente no quedaba claro qué era una ventana para el cobro de impuestos. En 1848, por ejemplo, el profesor Scholefield de Cambridge pagó impuestos por un agujero en la pared de su depósito de carbón (HCD, 24 de febrero de 1848). El mismo año, el Sr. Gregory Gragoe de Westminster pagó impuesto por una trampilla de entrada a su sótano (HCD, 24 de febrero de 1848). Todavía tan tarde como en 1850, los contribuyentes urgían al Secretario del Tesoro que aclarara cuál era la definición de ventana.

Las tallas y sus efectos sobre el comportamiento

A lo largo de su historia, el impuesto sobre la ventana consistía en una serie de “tallas (notches)”. Se produce una “talla” en una estructura tributaria cuando un pequeño cambio de comportamiento, como el agregado de una ventana, provoca un gran cambio en la obligación tributaria.

Las tallas son poco comunes (Slemrod 2010) y no se deben confundir con las discontinuidades o “pliegues” (kinks), que son mucho más comunes, incluso en la actualidad. Una discontinuidad en la estructura tributaria se produce cuando un pequeño cambio de comportamiento lleva a un gran cambio en la tasa tributaria marginal, pero sólo un pequeño cambio en la obligación tributaria. El impuesto sobre los ingresos en los Estados Unidos, por ejemplo, tiene varias discontinuidades. Las parejas casadas con ingresos tributables de US$17.850 a US$72.500 están en el segmento tributario marginal del 15 por ciento; las parejas con ingresos tributarios de US$72.500 a US$146.400 están en el segmento tributario marginal del 25 por ciento. Si una pareja con ingresos de US$72.500 ganara un dólar más, su tasa tributaria marginal saltaría al 25 por ciento, pero su obligación tributaria sólo aumentaría 25 centavos.

Los registros de microfilm de datos tributarios locales en el Reino Unido entre 1747 y 1830 permiten examinar de manera más sistemática el impacto del impuesto sobre la cantidad de ventanas y las tallas. Este artículo utiliza el conjunto de datos de 1747 a 1757, con información de 493 moradas en Ludlow, un pueblo comercial en Shropshire, cerca del límite con Gales. En este período, la estructura del impuesto sobre la ventana contenía 3 tallas. Durante este período, un propietario:

• no pagaba impuestos si la casa tenía menos de 10 ventanas;
• pagaba 6 peniques por ventana si la casa tenía entre 10 y 14 ventanas;
• pagaba 9 peniques por ventana si la casa tenía entre 15 y 19 ventanas;
• pagaba un chelín por ventana si la casa tenía 20 ventanas o más.

Los propietarios que compraban una 10a ventana, por lo tanto, pagaban un impuesto de 6 peniques sobre la 10a ventana y también sobre las 9 ventanas restantes, que antes eran libres de impuestos. O sea, el impuesto total sobre la 10a ventana era de 60 peniques, equivalente a 5 chelines. Si el impuesto sobre la ventana distorsionara las decisiones tributarias y llevara a una carga excedente, podríamos esperar que muchas casas tuvieran 9, 14 ó 19 ventanas, pero muy pocas con 10, 15 ó 20. A continuación se ensaya esta hipótesis.

Durante la primera mitad del siglo XVIII, la administración del impuesto había sido problemática, ya que los propietarios frecuentemente camuflaban o cubrían las ventanas hasta que el cobrador de impuestos se había ido, o se aprovechaban de vacíos legales o ambigüedades en el código tributario. En consecuencia, la recaudación de impuestos fue mucho menor de lo esperado. En 1747, sin embargo, el Parlamento revisó el impuesto elevando las tasas e introduciendo medidas para mejorar su administración. En particular, prohibió la práctica de cubrir y luego reabrir ventanas para evadir el impuesto; los infractores tenían que pagar una multa de 20 chelines (1 libra) por cada ventana que reabrieran sin notificarlo al inspector de impuestos (Glantz 2008).

La ley de 1747 redujo la evasión tributaria significativamente, así que los datos para los 10 años subsiguientes deberían brindar una estimación razonable de la cantidad de ventanas de una morada. Si el impuesto sobre la ventana distorsionara el comportamiento, se podría esperar un pico en la cantidad de moradas al límite de la talla, con 9, 14 ó 19 ventanas. Y esto es precisamente lo que demuestran los datos. La figura 1 es un histograma que muestra la cantidad de ventanas por vivienda de la muestra. El patrón es claro: hay aumentos bruscos en la cantidad de casas con 9, 14 ó 20 ventanas:

• El 18,4 por ciento de las casas tiene 9 ventanas, el 3,9 por ciento tiene 8 y el 4,6 por ciento tiene 10 ventanas;
• El 16,6 por ciento tiene 14 ventanas, el 6,0 por ciento tiene 13 ventanas y el 1,8 por ciento tiene 15 ventanas;
• El 7,1 por ciento tiene 19 ventanas, el 3,4 por ciento tiene 18 ventanas y el 0,7 por ciento tiene 20 ventanas.

Los ensayos estadísticos estándar rechazan la hipótesis de que hay una cantidad igual de casas con 8, 9 ó 10 ventanas; con 13, 14 ó 15 ventanas; o con 18, 19 ó 20 ventanas. Es obvio que la gente respondió al impuesto sobre la ventana quedándose en una de las tallas para reducir al mínimo su obligación tributaria.

Los datos de una muestra de 170 casas en el período de 1761 a 1765 explican la respuesta del público a las revisiones parlamentarias del impuesto en 1761. Además de un aumento de tasas, las revisiones de 1761 ampliaron la cobertura del impuesto a casas con 8 ó 9 ventanas. En las estructuras impositivas anteriores, las casas con menos de 10 ventanas no pagaban ningún impuesto sobre la ventana. Para esta segunda muestra, en la figura 2 se observa un pico pronunciado en 7 ventanas: el 28,2 por ciento de las casas tiene 7 ventanas, pero sólo el 5,2 por ciento tiene 6 ventanas y sólo el 2,9 por ciento tiene 8 ventanas. Una vez más, es fácil rechazar la hipótesis de que había una cantidad igual de casas con 6, 7 u 8 ventanas.

En resumen, la evidencia de nuestras dos muestras demuestra claramente que había una amplia tendencia a alterar el comportamiento para reducir el pago de impuestos. La gente decidía cuántas ventanas poner, no para satisfacer sus propias preferencias, sino para no tener que pagar impuestos más altos. El impuesto sobre la ventana, en pocas palabras, generaba una “carga excedente”.

¿Cuán grande fue la carga excedente del impuesto sobre la ventana?

Como ya explicamos, el impuesto sobre la ventana era sustancial e indujo a un comportamiento generalizado para evitar el impuesto. De acuerdo a algunas técnicas estándar de análisis económico, nuestro modelo de simulación genera una estimación de lo que la gente hubiera estado dispuesta a pagar por su cantidad deseada de ventanas. El modelo captura la demanda de cada consumidor por ventanas con y sin el impuesto, la cantidad de impuestos pagada y la pérdida de bienestar al ajustar la cantidad de ventanas como respuesta al impuesto.

En la muestra de 1747 a 1757, las pérdidas estimadas de bienestar fueron muy grandes para los hogares que estaban al límite de la talla. Para ellos, la pérdida de bienestar (es decir, la carga excedente) es del 62 por ciento de los impuestos que pagaron. O sea, por cada dólar recaudado bajo nuestra versión simulada del impuesto sobre la ventana, el tributo impuso una carga o costo adicional de 62 centavos sobre dichos hogares. No es de sorprender que la carga excedente es particularmente grande para los hogares que eligieron tener 9 ventanas Uno de los criterios utilizados por los economistas para evaluar un impuesto es la carga excedente relativa a los impuestos pagados. Utilizando este criterio, un buen impuesto es aquel que recauda ingresos significativos pero produce cambios muy pequeños en las decisiones de los contribuyentes. Los consumidores que compraron 9 ventanas están por lo tanto en el peor de los casos. Estos consumidores no pagaron ningún impuesto; para ellos, entonces, toda la carga tributaria es excedente.

Para nuestra muestra completa de 1.000 hogares simulados, la carga excedente como fracción de los impuestos pagados es de alrededor del 14 por ciento. Por lo tanto, por cada dólar recaudado por el impuesto sobre la ventana, nuestra simulación sugiere la existencia de un costo adicional de 14 centavos para los contribuyentes como resultado de la distorsión en sus decisiones.

Algunos comentarios para concluir

El impuesto sobre la ventana representa un caso muy claro y transparente de carga excedente: un tributo que impuso costos altos sobre los contribuyentes además de sus obligaciones tributarias, debido a los ajustes de comportamiento que deben realizar para evitar el impuesto. Pero, como se mencionó anteriormente, los impuestos modernos sobre la propiedad también crean una carga excedente, si bien las consecuencias son menos drásticas que en el caso del impuesto sobre la ventana.

Es importante considerar este tema al diseñar un sistema tributario. Lo ideal, en principio, sería un impuesto neutral que incremente los ingresos deseados pero no distorsione el comportamiento del contribuyente creando cargas adicionales. Dicho impuesto es un tributo puro sobre el valor del suelo, gravado sobre el valor del suelo de una propiedad, es decir su valor sin mejoras. Por lo tanto, el valor de tasación del suelo (y por lo tanto la obligación tributaria del propietario) es completamente independiente de las decisiones efectuadas por el propietario de la parcela. A diferencia del impuesto sobre la ventana, que brinda un ejemplo convincente de los costos adicionales que surgen cuando la obligación tributaria depende del comportamiento del dueño de la propiedad, un impuesto sobre el valor del suelo no crea ningún incentivo de comportamiento para evadir su pago.

Sobre los autores

Wallace E. Oates es profesor universitario distinguido de Economía, emérito, de la Universidad de Maryland, y fellow universitario en Resources for the Future.

Robert M. Schwab es profesor de Economía en la Universidad de Maryland.

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Vacant land and its integration into the urban land market are topics rarely investigated in Latin America. The existing literature tends to focus only on descriptive aspects (i.e., number and size of lots). In the current context of profound economic and social transformations and changing supply and demand patterns of land in cities, the perception of vacant land is beginning to change from being a problem to offering an opportunity.

A comparative study of vacant land in six Latin American cities (Buenos Aires, Argentina; Lima, Peru; Quito, Ecuador; Rio de Janeiro, Brazil; San Salvador, El Salvador; and Santiago, Chile) was recently completed as part of an ongoing Lincoln Institute-sponsored research project. The participating researchers examined different categories of vacant land, the problems they generate and their potential uses, as well as the changing roles of both private and public agents, including governments, in the management of vacant land. They concluded that vacant land is an integral element of the complex land markets in these cities, affecting fiscal policies on land and housing. Thus, vacant land has great potential for large-scale developments that could result in improved conditions for urban areas, as well as reduced social polarization and greater equity for their populations.

The six cities in the study vary in size but share the common attributes of rapid population growth and territorial expansion. They also have comparable social indicators (high rates of poverty, unemployment and underemployment), significant deficits in housing and provision of services, and high levels of geographical social stratification and segregation. The land markets in each of the cities also have similar characteristics, although they exhibit their own dynamics in each sub-market.

Characteristics of Vacant Land

The four primary characteristics of vacant land considered in this research project are ownership, quantity, location and length of vacancy. In general, vacant land in Latin America is held by one or more of the following agents, each with their respective policies: real estate developers or sub-dividers (both legal and illegal); low-income people who have acquired land, but cannot afford to develop it; real estate speculators; farmers; state enterprises; and other institutions such as the church, the military, social security, etc.

Determining how much vacant land exists in each city depends on the definition given to the term in the respective country . Quantifying vacant land is further complicated by the numerous obstacles that exist to obtaining accurate information, thus limiting the possibility of comparing data and percentages across metropolitan areas. Finally, in several of these cities (San Salvador, Santiago and Buenos Aires) there are significant “latent” vacant areas. These are unused or marginally used buildings, often previously occupied by former state-owned companies, waiting for new investments in order to be demolished or redeveloped.

In these six cities, the percentage of vacant land ranges from under 5 percent in San Salvador to nearly 44 percent in Rio de Janeiro. If all of San Salvador’s “latent” vacant areas were included, the percentage of vacant land could increase to 40 percent of the total metropolitan area. On the whole, vacant land in the cities accounts for a significant percentage of serviced areas that could potentially house considerable numbers of people who currently have no access to serviced urban land.

The location of vacant land is relatively uniform throughout the region. Whereas in the United States vacant land tends to be centrally located (such as abandoned areas or industrial brownfield sites), in Latin America the majority of vacant sites lie in the outskirts of the cities. These areas are frequently associated with speculation and retention strategies for occupation based on the provision of services. In contrast, the length of time land has been vacant differs considerably: in Lima and Quito, vacant urban lots are relatively “new,” whereas in Buenos Aires some urban lots have remained vacant for several decades.

Policy Issues and Development Potential

An evaluation of the urban-environmental conditions of vacant land concludes that a significant number of sites could tolerate residential or productive activities. These areas currently constitute an underutilized resource and should be considered for investments in urban infrastructure to improve land use efficiency. An equally significant segment, however, has important risk factors: inadequate basic infrastructure; water polluted by industrial waste; risk of flood, erosion or earthquake; and poor accessibility. Such land is inappropriate for occupation unless significant investments are made to safeguard against these environmental problems. Some land in this category could have great potential for environmental protection, although consciousness about land conservation remains a low priority in Latin America.

The study asserts that, in general, the urban poor have little access to vacant land due to high land values, despite the fact that values do vary according to sub-market. Prices are high in areas of dynamic urban expansion that offer better accessibility and services. A large amount of vacant land in several of the cities studied is not on the market and will likely remain vacant for an indefinite period of time. It is in these areas, the researchers contend, that policies should be implemented to reduce the price of serviced vacant land to make it more accessible to the poor.

The majority of Latin American cities have no explicit policies or legal framework regarding vacant land. In those cities where some legislation does exist, such as Rio de Janeiro, it is basically limited to recommendations and lacks real initiatives. In Santiago, recent legislation has promoted increased density in urban areas, yet it is too soon to know the implications of these measures. References to the environment are also generally lacking in “urban” legislation. Vacant land could play an important role in urban sustainability. However, reaching this potential would depend on better articulation between environmental and planning actions, especially at the local level.

Another characteristic common to the areas studied, with the exception of Santiago, is that urban development policy and specific land market policies have been disconnected from tax policy. Even in those cities where there is a distinction in taxation on vacant versus built land-such as Buenos Aires or Quito-it has not translated into any real changes. Sanctions and higher taxes on vacant areas have largely been avoided through a series of loopholes and “exceptions.”

Proposals and Criteria for Implementation

Arguing for an increased government role in land markets in combination with institution-building and capacity-building among other involved actors, the study formulates a number of proposals for the use and reuse of vacant land in Latin America. An overriding proposal is that vacant land should be incorporated into the city’s overall policy framework, taking into account the diversity of vacant land situations. Land use policies to increase the number of green areas, build low-income housing and provide needed infrastructure should be implemented as part of a framework of urban planning objectives. Furthermore, vacant land should be used to promote “urban rationality” by stimulating the occupation of vacant lots in areas with existing infrastructure and repressing urban growth in areas without appropriate infrastructure.

Urban policy objectives on vacant land should also be pursued through tax policy. Some suggestions formulated in this regard are the broadening of the tax base and tax instruments; incorporating mechanisms for value capture in urban public investment; application of a progressive property tax policy (to discourage land retention by high-income owners); and greater flexibility in the municipal tax apparatus.

These policies should be linked to other mechanisms designed to deter the expansion of vacant land and the dynamic of geographical social stratification and segregation. Such related mechanisms might include the granting of low-interest credits or subsidies for the purchase of building materials; technical assistance for construction of housing; provision of infrastructure networks to reduce costs; and credits or grace periods for payment of closing costs, taxes and service fees on property.

Other proposals address the development of pilot programs for land transfers using public-private partnerships to build on government-owned land in order to promote social housing at affordable rates; reuse of some land for agricultural production; and greater attention to environmental issues, with the goal of assuring urban sustainability in the future.

The 1994 Regulatory Plan for the Santiago metropolitan area defined a goal of elevating the city’s average density by 50 percent, while 1995 reforms to the Ley de Rentas introduced a fee on non-edified land and a disincentive to land speculation.

Nora Clichevsky is a researcher with CONICET, the National Council for Scientific and Technical Research in Buenos Aires, Argentina. She is the coordinator of the six-city study of vacant land in Latin America, which met to discuss these findings in August 1998. Laura Mullahy, a research assistant with the Lincoln Institute’s Latin American Program, contributed to this article.

Other members of the research team are Julio Calderón of Lima, Peru; Diego Carrión and Andrea Carrión of CIUDAD in Quito, Ecuador; Fernanda Furtado and Fabrizio Leal de Oliveira of the University of Rio de Janeiro, Brazil; Mario Lungo and Francisco Oporto of the Central American University in El Salvador; and Patricio Larraín of the Chilean Ministry of Housing and Urbanism.

In the next phase of this project, the Lincoln Institute will sponsor a seminar on vacant land this spring in Río de Janeiro, with the participation of the original researchers as well as other experts from each of the cities involved.