En los últimos 40 años, la desigualdad económica en los estados unidos ha vuelto a niveles vistos por última vez en la década de 1920, según datos de la Oficina Nacional de Investigación Económica de Cambridge, Massachusetts (Saez y Zucman 2014). Esta brecha se ha hecho más pronunciada en muchas ciudades donde la riqueza y la pobreza están concentradas geográficamente.

En 1970, el 15 por ciento de las familias de los Estados Unidos vivía en barrios donde la mayoría de los residentes era ya sea muy rico o muy pobre. Para 2012, esta estratificación había sido más del doble, y más de un tercio de las familias vivía en barrios que eran mayormente opulentos o mayormente empobrecidos, según investigadores de las universidades de Stanford y Cornell (Reardon y Bischoff 2016). La pobreza fue la mayor preocupación económica de 100 alcaldes en 41 estados, según la Encuesta Menino de Alcaldes de 2016. Hay datos abundantes que demuestran que muchos barrios pobres tienen poblaciones desproporcionadamente minoritarias y no tienen acceso a puestos de empleo, buenas escuelas y otras oportunidades necesarias para ayudar a los residentes a superar la pobreza.

En octubre del año pasado, en el Instituto de Directores de Planificación de Grandes Ciudades de Cambridge, Massachusetts —patrocinado por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, la Escuela de Posgrado de Diseño de Harvard y la Asociación Americana de Planificadores— el tema de la desigualdad surgió en forma repetida en las discusiones de los directores de planificación sobre sus esfuerzos recientes. En muchas ciudades, los planificadores urbanos están reexaminando viejas políticas y estableciendo políticas nuevas para alcanzar una distribución más justa y más equilibrada de recursos públicos en el entorno edificado. Los planificadores colaboran con los residentes de la ciudad y también con sus colegas de desarrollo económico, transporte, educación, vivienda, servicios sociales,  y parques y recreación para planificar estratégicamente más oportunidades en áreas de pobreza concentrada. Su objetivo es hacer que estas comunidades sean más incluyentes, resilientes y sostenibles brindando opciones de transporte público, redes de calles seguras, viviendas económicas y acceso a puestos de empleo, buenas escuelas, atención sanitaria, comida saludable y espacios verdes. 

¿Por qué se está tratando de abordar ahora el problema de la desigualdad, cuando muchas ciudades han lidiado por décadas con las brechas de servicio entre barrios ricos y barrios pobres? ¿Y cómo están resolviendo las ciudades el desafío de planificación para aumentar las oportunidades en áreas necesitadas? 

“Una creciente cantidad de investigaciones muestra que las regiones más exitosas son aquellas crean oportunidades económicas para toda la comunidad”, dice Amy Cotter, gerente de programas de desarrollo urbano del Instituto Lincoln. Dice que la planificación de equidad en el uso y desarrollo del suelo se está convirtiendo en una prioridad para muchas municipalidades y regiones, sobre todo aquellas con cierta incertidumbre sobre su futuro económico que quieren fortalecerse. “La manera en que decidamos usar nuestro suelo puede ayudar o impedir el acceso de la gente a oportunidades”, dice Cotter.

La Iniciativa de Comunidades Sostenibles de 2009 de la administración Obama y las nuevas Reglas de Vivienda Equitativa de 2015 también han elevado la conversación a nivel nacional. Estos esfuerzos federales confirmaron que la ubicación de la vivienda cobra gran importancia en el establecimiento de oportunidades y que esta “tiene que ser accesible y conectada”, dice Cotter. 

El Movimiento de Ciudades Saludables ha ayudado a comunidades necesitadas a brindar acceso a comida fresca y rutas transitables seguras por peatones y ciclistas para llegar a las paradas de transporte público y las escuelas. 

Y los planificadores propiamente dichos también han estado evolucionando en años recientes, del modelo “DAD” (decidir, anunciar, defender) a un modelo de planificación colaborativa con participación de la comunidad, señala Jessie Grogan, gerente del programa de planificación y forma urbana del Instituto Lincoln. Los planificadores “están innovando en el área de participación pública y están investigando en forma distinta”, frecuentemente con el respaldo de nuevas herramientas de datos y mapas, para colaborar con comunidades que no hayan sido reconocidas en el pasado, dice. Los planificadores también se están percatando que lo que sugieren los datos acerca de las necesidades y los activos de un barrio puede ser muy distinto de lo que los residentes de ese barrio perciben sobre sus propias necesidades y activos. 

Esta nueva orientación se traduce en nuevas políticas y proyectos. Las municipalidades que tienen problemas económicos probablemente comiencen con cambios que se puedan ejecutar rápida y económicamente para poder crear activos disponibles, como el agregado de carriles protegidos para bicicletas o paradas cubiertas de autobús en barrios pobres, o la eliminación de barreras que impiden la circulación segura de peatones, dice Cotter. Algunas ciudades están atacando el problema de la desigualdad a escala más grande. Dallas y Baltimore comparten un legado de segregación que se codificó a lo largo de muchas generaciones en líneas raciales y económicas, y continúa limitando las oportunidades para las poblaciones pobres y minoritarias al día de hoy. Recientes sucesos trágicos colocaron a ambas ciudades en la primera línea de un diálogo nacional sobre justicia racial: el asesinato de cinco oficiales de policía en julio de 2016 en Dallas y la muerte de un hombre de raza negra llamado Freddie Gray en abril de 2015, cuando se encontraba bajo custodia policial. En el trasfondo, ambas ciudades se han enfocado en estos últimos años en eliminar la concentración de pobreza introduciendo conexiones y una mejor calidad de vida en los barrios necesitados.

Dallas

Las disparidades entre barrios ricos y pobres son mayores en Dallas que en cualquier otra ciudad de los EE. UU., según un análisis del Instituto Urbano de 2015 de los datos del censo nacional de ingresos del hogar, nivel educativo, proporción de propietarios de vivienda y mediana del valor de la vivienda (Pendall y Hedman 2015). Con 1,3 millones de personas concentradas en 880 km², Dallas forma parte de la cuarta región metropolitana más grande del país. La región rebosa de crecimiento y prosperidad, pero hay barrios en toda la ciudad que sufren de problemas socioeconómicos críticos. Dallas tiene la tasa de pobreza más alta de las 10 ciudades más grandes de los EE. UU.; la Comisión Especial sobre la Pobreza de la alcaldía descubrió que la tasa de pobreza creció un 42 por ciento en los 15 años previos (Clayton y Montoya 2016) y que en algunos barrios el 50 y hasta el 70 por ciento de los hogares se encuentran por debajo del nivel de pobreza. Dallas tiene una baja tasa de desempleo de 3,7 por ciento, pero una gran disparidad de ingresos, hogares de clase media en declinación, barrios deteriorados en áreas concentradas y una disparidad entre la ubicación de los puestos de empleo y viviendas económicas de alta calidad, con una alta tasa de desempleo y pobreza concentrada especialmente en los barrios del sur de Dallas. 

Estas disparidades pueden haber sido institucionalizadas. En 2014, el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD) de los EE. UU. publicó un informe acusando a las autoridades municipales de haber utilizado inapropiadamente fondos federales de vivienda para profundizar la segregación racial entre el norte y el sur de Dallas. La ciudad también fue el foco de un dictamen de la Corte Suprema de los EE. UU. en 2015 que declaró que las políticas que resultaron en la segregación de minorías en barrios pobres, aunque no hayan sido intencionales, violaron la Ley de Vivienda Equitativa de 1968. 

Comparada con otras ciudades, Dallas puede no parecer excluyente. Pero debido a su historial de segregación geográfica la desinversión en barrios pobres estaba más arraigada, dice Peer Chacko, director de planificación y diseño urbano de Dallas. En la década de 1960, la desegregación de las escuelas públicas de Dallas dio lugar a la huida de la población blanca a los suburbios, dejando concentraciones de familias negras en la ciudad. La construcción de las autopistas interestatales en la misma década exacerbó el aislamiento y la desinversión. La ruta interestatal 30, por ejemplo, bisecta Dallas en términos generales en un hemisferio norte más opulento y blanco, y un hemisferio sur más pobre y predominantemente negro y latino (aquí, la mitad de los pobres son latinos). Con 480 km², el sur de Dallas alberga el 45 por ciento de la población de la ciudad pero aporta sólo el 15 por ciento de su base tributaria. Muchos barrios se caracterizan por predios industriales deteriorados, edificios en mal estado, calles y aceras desmoronadas, muchos bares y licorerías, y lotes vacantes repletos de malezas. 

“Otras ciudades han estado planificando para reducir la desigualdad por más tiempo, pero ahora estamos atacando el problema en serio”, dice Chacko. “Es un esfuerzo concentrado con objetivos claramente definidos”. Y no es fácil. Cualquier acción que tome la ciudad genera un debate polarizado, dice. “La conversación siempre empieza con: ‘¿Se tiene que meter el gobierno en esto? ¿Cómo afectará nuestros impuestos?’” Por muchas razones “el problema de la desigualdad ha sido fácil de ignorar”, dice. 

La equidad, sin embargo, es “fundamental” para el éxito de la ciudad, dice Teresa O’Donnell, directora de resiliencia de la ciudad y ex directora de planificación. La oficina de resiliencia de Dallas, fundada por la iniciativa Cien ciudades resilientes de la Fundación Rockefeller, se encuentra en el tercer año de un subsidio de cuatro años que se propone abordar los factores de tensión a largo plazo que producen pobreza, desigualdad económica y problemas sociales. La estrategia de resiliencia se concentra en cuatro áreas clave: equidad en el transporte, salud y acceso a servicios médicos, declinación y desinversión en los barrios a lo largo de líneas raciales, y resiliencia económica. 

Dallas es el núcleo central de la región metropolitana floreciente de Dallas-Fort Worth, dice O’Donnell, pero las tendencias de crecimiento sugieren que la vitalidad económica corre el riesgo de desaparecer en el núcleo urbano, como en Detroit. Dallas compite con Fort Worth, Arlington y muchos otros centros suburbanos en la creación de puestos de trabajo. Pero debido a problemas sociales, empleos de baja paga, falta de viviendas económicas en la ciudad y políticas que han impedido la construcción de viviendas económicas en las áreas circundantes, Dallas tiene una mayor concentración de barrios pobres y podría terminar albergando a todos los pobres de la región en el futuro. “Necesitamos asegurarnos que esto no pase”, dice O’Donnell. 

Tampoco es justo que los habitantes de los barrios más pobres de Dallas no tengan acceso a mejores escuelas, viviendas y servicios, dice O’Donnell. “La clave de todo es la equidad en el transporte”. Dice que el sistema de trenes ligeros de Dallas, donde se invirtieron US$10.000 millones, no llega a muchos barrios necesitados, y se necesitan otras opciones para estas áreas, como autobuses modernos y transporte alternativo.

Crecimiento hacia el sur con transporte público

En la década que pasó, la ciudad y la agencia de Tránsito Regional del Área de Dallas (DART, por su sigla en inglés) han lanzado iniciativas de desarrollo orientado al transporte (TOD, por su sigla en inglés) para crear puestos de empleo e inversión en partes de la ciudad que necesitan un impulso y tienen espacio para crecer (ver el mapa en la página 31). El sistema de tren ligero de Dallas tiene 148 km de vías y 62 estaciones, de las cuales 19 se encuentran en el sur de Dallas, con más en construcción. Ayudadas por inversiones privadas y estrategias de financiamiento público como los distritos de financiamiento por incremento tributario, algunas áreas TOD del sur de Dallas generaron puestos de empleo y viviendas combinando viviendas sociales con casas a precio de mercado, con amenidades y nuevas inversiones públicas en infraestructura.

En 2008, la Oficina de Desarrollo Económico creó el Distrito TOD de Financiamiento por Incremento Tributario (TIF, por su sigla en inglés), que abarca desde el norte de Dallas, junto a las líneas roja y azul de trenes ligeros, hasta la estación del Centro Médico para Veteranos de Guerra (VA, por su sigla en inglés) del sur de Dallas, una base económica con 3.000 puestos de empleo y millones de pacientes atendidos por año, ubicada en el Corredor Lancaster, siete millas al sur del centro. La estructura de financiamiento para el Distrito TOD de TIF, cuyos límites se ampliaron en 2010, permite un acuerdo para compartir incrementos, por el cual los ingresos proyectados se transfieren de áreas con estaciones de mayores ingresos a áreas de menores ingresos para subsidiar el desarrollo. El presupuesto de TOD por TIF —un total proyectado de US$415 millones hasta 2038— se dedicará a un desarrollo que atraiga empleos y residentes de ingresos medios, como infraestructura pública, remediación medioambiental, y parques y espacios abiertos. Se requiere la construcción de viviendas sociales (por lo menos 20 por ciento de cada proyecto de viviendas) y se alienta un diseño de alta calidad que combine unidades a precios de mercado con viviendas sociales. 

La iniciativa GrowSouth de la ciudad, lanzada en 2012 por el alcalde Michael Rawlins para generar inversiones en infraestructura y mejoras de capital, se ha enfocado en el sur de Dallas, que Rawlins denomina “la mejor oportunidad de crecimiento en el norte de Texas”. El informe de GrowSouth de 2016 señala que la base tributaria del sur de Dallas creció casi US$1.600 millones de 2011 a 2015 (ciudad de Dallas, 2016). Esto incluye ingresos de proyectos de revitalización que adaptaron y reutilizaron edificios históricos, y emprendimientos nuevos de uso mixto —con viviendas, oficinas, hoteles, restaurantes e infraestructura como aceras, árboles en las calles y alumbrado alrededor de las estaciones de transporte público— que han ayudado a atraer miles de personas de la generación del milenio y otras para vivir y trabajar en barrios más cerca del centro, como Cedars y North Oak Cliff. 

El Corredor Lancaster es un área prioritaria tanto para el financiamiento del Distrito TOD por TIF como la iniciativa GrowSouth. Enfrente del Centro Médico VA y la estación de trenes ligeros, el complejo de 192 apartamentos de uso mixto Lancaster Urban Village, inaugurado y alquilado por completo desde 2014, es considerado un modelo de desarrollo financiado con el Distrito TOD por TIF y otro dinero público. El predio de 1,4 hectáreas incluye una piscina tipo hotel, centros de ejercicios y de negocios, un garaje para estacionar y 1.300 m² de espacio para tiendas y restaurantes a nivel de la calle. La mitad de las unidades son de vivienda social y el resto son viviendas a precio de mercado. Este barrio históricamente afronorteamericano, que ahora es mitad latino, con muchas personas mayores e inmigrantes, es bastante estable, si bien tiene altas tasas de pobreza y desempleo y muchos edificios deteriorados. En sociedad con la ciudad, los emprendedores —Catalyst Urban Development y City Wide Community Development Corporation, ambos de Dallas— advirtieron que había un potencial para invertir, sobre todo por la ubicación del predio cerca del transporte público, el hospital de VA y las oficinas adyacentes de la Liga Urbana del Gran Dallas. 

El proyecto de viviendas de uso mixto demuestra cómo el Distrito TOD por TIF, la adquisición de suelo, el desarrollo de infraestructura y otros subsidios públicos han ayudado a generar más riqueza económica y social en el barrio, dice Chacko. “El éxito de las viviendas comercializadas a precio de mercado lo demuestra”. 

Plan Neighborhood Plus

Desde 2015, un departamento integral nuevo de planificación y diseño urbano que está más involucrado directamente en el desarrollo económico, la planificación vial, vivienda y otros temas clave se ha dedicado a esfuerzos de revitalización en áreas de pobreza concentrada de Dallas por medio del plan Neighborhood Plus. Este plan, adoptado en octubre de 2015 con el endoso del alcalde Rawlins y los 14 concejales municipales, refleja una metodología nueva y más holística “barrio por barrio” para mejorar la calidad de vida de todos los residentes de Dallas, dice Chacko. Para diseñar el plan, la ciudad se asoció con muchos grupos, incluyendo el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD, por su sigla en inglés) de los EE. UU. y el proyecto de Comunidades Incluyentes (Inclusive Communities), la organización de abogacía basada en Dallas que impulsó el caso de la Corte Suprema. El plan fue lanzado para ayudar a responder a las acusaciones efectuadas por HUD de que se violaron las leyes de derechos civiles.

Los objetivos clave de Neighborhood Plus son crear un marco de impacto colectivo, aliviar la pobreza, combatir el deterioro, atraer y retener a la clase media, expandir la propiedad de la vivienda, y mejorar las opciones de alquiler de viviendas. Chacko dice que la ciudad está progresando en todos estos objetivos. La División de Vitalidad Barrial del departamento de planificación formó un grupo central con aporte de varios departamentos municipales, como el de desarrollo económico, la policía, la oficina del procurador municipal y el departamento de códigos. Desarrollaron un marco de impacto con 11 áreas de interés a lo largo de la ciudad, de las cuales la mitad se encontraba en el sur de Dallas, y están desarrollando equipos interdepartamentales y planes de acción para cada área de interés con socios del Distrito Escolar Independiente de Dallas, la comunidad de negocios y organizaciones sin fines de lucro. 

El departamento de planificación también está trabajando en la primera estrategia de zonificación incluyente municipal para viviendas sociales. Con ayuda de la Universidad Metodista del Sur, los planificadores están creando un plan de acción estratégica para combatir el deterioro, que se basa en un informe realizado para la ciudad por el Centro para el Progreso Comunitario, una organización nacional sin fines de lucro dedicada a reconstruir propiedades vacantes y abandonadas. En el sur de Dallas, la ciudad ha creado un programa de devolución de impuestos para alentar a los propietarios a invertir en la renovación de sus casas, para que las propiedades deterioradas se ajusten al código de edificación y se pueda volver a vivir en ellas. En una de las áreas de interés la ciudad también está en tratativas con Hábitat para la Humanidad sobre la posibilidad de construir casas.

“El énfasis ahora se coloca en un grado mucho mayor de participación pública para mejorar la calidad de vida”, dice Chacko. La ciudad está tratando de crear prioridades de infraestructura y financiamiento para las áreas de interés. Chacko dice que las áreas de interés han ayudado a crear un consenso mucho más amplio entre los concejales municipales que la equidad “es un tema crítico, y que deberíamos hacer un esfuerzo concertado para alinear la planificación con las decisiones de inversión”, incluyendo un programa potencial de financiamiento por bonos que se podría poner a consideración de los electores en 2017. Este es un cambio para Dallas, donde la planificación se ha enfocado generalmente en el uso y desarrollo del suelo en vez de inversiones estratégicas, dice Chacko. Neighborhood Plus “nos expone al problema de la equidad y demuestra a las claras que este tema no se puede ignorar. Es importante para la salud de Dallas a largo plazo”.

Baltimore

Baltimore, clasificada en tercera posición en la lista de ciudades con falta de equidad del Instituto Urbano (Pendall y Hedman 2015), tiene “brechas de salud y riqueza” bien marcadas entre los barrios blancos más opulentos y los barrios negros más pobres. La mayor parte de los barrios de alto nivel de pobreza y bajo nivel de oportunidad de Baltimore está concentrada justo al este y oeste del centro. Este patrón se remonta a los mapas de zonas restringidas de la década de 1930, cuando Baltimore generó “un inmenso legado de desinversión activa a lo largo de líneas raciales, y las ordenanzas de la ciudad definían límites para que las familias negras no se pudieran mudar a la acera de enfrente”, dice el director de planificación Thomas Stosur. Estas áreas concentradas predominantemente con residentes negros pobres son consecuencia de convenios restrictivos, renovación urbana, el sistema de aprobación de préstamos hipotecarios de la Administración de Vivienda Federal y otras políticas que “contribuyeron en forma directa a los múltiples desafíos económicos y sociales que enfrenta la ciudad de Baltimore en la actualidad”, señala el Plan de acción equitativa de 2015 del Departamento de Planificación de la Ciudad de Baltimore. 

Con una población de 622.000 habitantes y una superficie de 210 km², Baltimore también está creciendo rápidamente. Se han construido 15.000 unidades de vivienda, la mayoría de alto nivel, desde 2010, y hay grandes proyectos de revitalización de uso mixto en marcha en el área del puerto de Baltimore. El 63 por ciento de la población es negra, y sus barrios predominantemente negros tienen más altas tasas de desempleo, más niños que viven en la pobreza, menos acceso a bienes y servicios y un menor nivel educativo que los barrios de la ciudad predominantemente blancos. La Alianza de Indicadores Barriales de Baltimore encontró una diferencia en la esperanza de vida de 22,4 años entre distintas razas y lugares en la ciudad: un barrio con un 96 por ciento de residentes negros tenía la menor esperanza de vida, y un barrio con sólo un 20 por ciento de residentes negros tenía la mayor.

El departamento de planificación se está dedicando ahora de lleno a revertir el legado de segregación y desigualdad de la ciudad. En marzo de 2015, proporcionó capacitación a su personal sobre racismo estructural, definido frecuentemente como “la gama normalizada y legitimada de políticas, prácticas y actitudes que producen resultados adversos en forma acumulativa y crónica en la gente de color”. Un mes más tarde murió Freddie Gray, y los levantamientos posteriores en los barrios pobres aislados de Baltimore “subrayaron la necesidad de volver a enfocarse en el desarrollo equitativo”, dice Stosur. En junio de 2015, la ciudad anunció la iniciativa One Baltimore, un esfuerzo público-privado para generar oportunidades para niños, familias y barrios. El personal del departamento creó el Comité de Equidad en la Planificación y un plan de acción interna que propone el uso de una “lente de equidad”. 

La lente de equidad, inspirada por la Red de Directores de Sostenibilidad Urbana, requiere que el comité considere ciertas cuestiones antes de realizar cambios en sus políticas y proyectos de planificación: ¿Qué ventajas o desventajas históricas enfrentan los residentes? ¿Hay barreras políticas que se pueden remover para cerrar las brechas de salud y riqueza? ¿Hay una participación y representación incluyente, accesible y auténtica? ¿Qué políticas hay disponibles para prevenir el desplazamiento cuando los barrios van cambiando, y para preservar las oportunidades para los residentes existentes y de bajos ingresos?  

El departamento de planificación está comenzando a usar la lente de equidad en todos sus programas y proyectos. Por ejemplo, el Mapa de Ecología Alimenticia recién publicado de la ciudad, que trata de brindar acceso a alimentos en todos los barrios de Baltimore, examina cómo las políticas y los programas afectan a los residentes de bajos ingresos y a la gente de color. El foco explícito de la lente es la equidad racial, pero los planificadores la están extendiendo a las mujeres, los jóvenes, los ancianos, inmigrantes recién llegados, y residentes LGBT, de bajos ingresos, sin hogar o que tienen discapacidades o un conocimiento limitado de inglés. 

Plan de sostenibilidad a través de una lente de equidad

Al mismo tiempo que el departamento de planificación formó el comité de equidad, comenzó también a usar una lente de equidad para actualizar su Plan de Sostenibilidad de 2009, para “escuchar más voces y la opinión de personas que en general no escuchamos”, dice Anne Draddy, coordinadora de sostenibilidad de la ciudad. La actualización del plan es supervisada por la Comisión de Sostenibilidad y un comité de sostenibilidad, que incluye a comisionados y miembros de la comunidad. Usará una lente de equidad para enfocarse en temas medioambientales, como el uso sostenible del suelo, la biodiversidad, eficiencia energética, resiliencia y el clima económico general de la ciudad. El esfuerzo “se concentrará en nuestros barrios más vulnerables y que históricamente han sufrido la mayor desinversión” para ayudar a mejorar las condiciones “donde existen las inequidades raciales más severas”, señala el sitio web oficial de sostenibilidad.

La campaña de extensión de la ciudad se concentra en un nuevo proceso de participación comunitaria. La oficina de sostenibilidad reclutó a 125 embajadores residentes en reuniones comunitarias y comenzó a preguntar a los residentes de Baltimore, a través de su sitio web, qué querían cambiar en sus barrios. Alrededor del 68 por ciento de los embajadores son afronorteamericanos, un reflejo del esfuerzo de los planificadores por reproducir la demografía racial de la ciudad. El departamento de planificación también contrató a un consultor de equidad para capacitar al personal y los embajadores, y crear una breve encuesta barrial. “Al realizar la capacitación con los embajadores”, dice Draddy, “cambiamos las preguntas [predeterminadas] de la encuesta a las siguientes: ¿Cuáles son las tres cosas que le gusta más sobre su barrio, y las tres cosas que le gusta menos? Nos arriesgamos a no tomar el camino fácil”. 

Los planificadores dividieron la ciudad en 10 distritos al azar, en función de la población, y designaron un líder en cada distrito. Con fondos de subvención de la Fundación Town Creek de Maryland y la Red de Directores de Sostenibilidad Urbana, le pagaron a cada líder $400 para formar un equipo y los equiparon con un iPad y una tarjeta de regalo de $300 para comprar camisetas, gorros o una comida para los miembros de su equipo. Los planificadores también armaron un juego de herramientas y carpetas con información, y proporcionaron botellas de agua y miles de lapiceras para los residentes que asistían a las reuniones (este botín era muy importante para los embajadores y residentes jóvenes que participaban en este nuevo tipo de extensión comunitaria, comentó Draddy). Los planificadores y embajadores también trabajaron con 25 grupos dedicados a temas tales como transporte, energía, diseño urbano y justicia racial. Documentaron la raza de, la edad de, el sexo de, y el barrio donde vivían las personas que asistieron a las reuniones y respondieron a la encuesta en línea.

“El consultor de equidad nos alentó a usar métricas para comprender y vincular las respuestas”, dice Draddy. “Ese fue un elemento importante”. Dijo que la comunidad expresó su apreciación por “haber sido escuchados”. El borrador del informe sobre la encuesta se publicará a comienzos de 2017. 

Programa INSPIRE para la comunidad y las escuelas

Baltimore, en conjunto con la Autoridad de Estadios de Maryland, el estado de Maryland y las Escuelas Públicas de la Ciudad de Baltimore, está invirtiendo US$1.000 millones en la Iniciativa Escolar del Siglo XXI para renovar o reemplazar 24 escuelas de la ciudad en los próximos años. El departamento de planificación está liderando una iniciativa de US$5 millones llamada INSPIRE (sigla en inglés de Invertir en Barrios y Escuelas para Promover Mejoras, Revitalización y Excelencia) en los barrios que se encuentran a una distancia de 400 metros de cada escuela. Los planificadores están organizando talleres y grupos de enfoque, y colaboran con los equipos barriales para desarrollar planes individuales de mejoras a infraestructura, transporte, vivienda y espacios abiertos alrededor de cada escuela INSPIRE, financiadas en forma pública y privada.

“Estamos tratando de aprovechar el catalizador de nuevos edificios escolares de US$30 o US$40 millones de dólares para promover una estrategia de mejora con las partes interesadas”, dice Stosur. “Esto tiene un impacto enorme, y esperamos que genere un cambio cualitativo para poder comercializar estos barrios a poblaciones que posiblemente no estén informadas del inventario de viviendas en las cercanías. Queremos hacer participar a los residentes alrededor de este tópico escolar”. Los equipos de INSPIRE están tratando de mejorar las rutas utilizadas por los estudiantes para llegar a la escuela, con nuevas aceras, alumbrado, espacios verdes, plazas, jardines comunitarios y arte público. 

Estos esfuerzos se valen de otra iniciativa de la ex alcaldesa Stephanie Rawlings-Blake para atraer 10.000 familias a los barrios del centro de la ciudad. Rawlings-Blake también propuso un plan para invertir más de US$135 millones para construir o mejorar 40 centros de recreación en toda la ciudad, financiado en parte con la venta de cuatro garajes de estacionamiento en el centro. El plan se propone ampliar y modernizar pequeños centros recreativos anticuados en áreas necesitadas de la ciudad, con piscinas, gimnasios y otras instalaciones que los barrios más opulentos ya tenían, y aprovechar las inversiones efectuadas por el programa INSPIRE. La nueva alcaldesa de Baltimore, Catherine E. Pugh, que asumió su cargo en diciembre de 2016, junto con un concejo municipal de 15 miembros que tiene ocho concejales nuevos, determinarán cómo seguir impulsando estas y otras iniciativas.

Plan de Red Verde

El departamento de planificación de Baltimore está administrando el proyecto del Plan de Red Verde, lanzado en abril de 2016 para convertir algunas de las 30.000 propiedades vacantes y abandonadas de la ciudad en nueva infraestructura verde, como parques, jardines comunitarios, granjas urbanas, espacios abiertos y áreas de gestión de aguas pluviales. El plan se propone remover estructuras deterioradas, estabilizar barrios y llenar las brechas de la red verde existente de la ciudad. Un equipo de consultores liderado por Biohabitats, una organización con sede en Baltimore, está ayudando en el proceso de desarrollo del plan, usando datos inmobiliarios, mapas trazados por computadora y técnicas de planificación medioambiental. Los planificadores, en colaboración con el Departamento de Parques y Recreación, evaluarán las oportunidades para vincular nuevos espacios verdes con parques, sendas, espacios abiertos y bosques creados bajo el plan de 1904 de los hermanos Olmsted, renombrados arquitectos paisajistas. Los planificadores también analizarán parcelas vacantes para identificar aquellas que se podrían utilizar en proyectos de revitalización residencial y de uso mixto en el futuro. 

El plan está “tratando de confrontar en forma directa la desigualdad en barrios de alta pobreza y grandes desafíos”, especialmente en el este y oeste de Baltimore, donde la cantidad de infraestructura verde es menor, dice Stosur. “Llegó la hora de ver cómo se puede cambiar el paradigma en estos barrios. Todos sabemos que los barrios deteriorados tienen que desaparecer y queremos eliminarlos de una manera responsable y bien planificada”. 

Se identificaron cuatro sitios en el este y oeste de Baltimore para organizar asambleas y tomar decisiones sobre proyectos verdes pilotos. Como INSPIRE, el Plan de Red Verde será financiado con ingresos de capital de otras fuentes de financiamiento público. El estado de Maryland está pagando por la demolición y los proyectos de estabilización en la ciudad por medio del proyecto C.O.R.E. (Creando Oportunidades de Renovación y Emprendimiento). Esta financiación, junto con el programa de revitalización y cumplimiento de código llamado De Vacantes a Valorables (Vacants to Value), como también el Permiso de Aguas Pluviales “MS4” de la ciudad, financiado a través de los impuestos pagados por el servicio de agua, invertirá potencialmente decenas de millones de dólares de fondos federales, estatales y locales para desarrollar el Plan de Red Verde, dice Stosur. El plan de visión de la red verde se publicará en 2017.

Los planificadores de Dallas, Baltimore y otras ciudades reconocen que no basta con tomar medidas de planificación de equidad para resolver los problemas profundos que acompañan la pobreza y discriminación racial en barrios necesitados. Pero dicen que la colaboración con estas comunidades, junto con inversiones cuidadosamente planificadas, puede comenzar a crear oportunidades donde antes no existían.

Kathleen McCormick, fundadora de Fountainhead Communications, LLC, vive y trabaja en Boulder, Colorado, y escribe frecuentemente sobre comunidades sostenibles, saludables y resilientes.

Referencias

Baltimore Green Network Plan. 2016. www.baltimoresustainability.org/projects/green-network

Ciudad de Dallas. 2016. GrowSouth. www.dallasgrowsouth.com/year5presentation

Ciudad de Dallas. 2015. Neighborhood Revitalization Plan for Dallas. Junio. www.dallascityhall.com/departments/pnv/DCH%20Documents/Neighborhood-Plus-June17-small.pdf

Clayton, Mark y Regina Montoya. 2016. “Reducing the Epidemic of Poverty and Ending the Opportunity Gap.” Mayor’s Task Force on Poverty Briefing to the Dallas 

City Council. 7 de septiembre. http://dallascityhall.com/government/Council%20Meeting%20Documents/b_reducing-the-epidemic-of-poverty-and-ending-the-opportunity-gap_combined_090716.pdf

Pendall, Rolf con Carl Hedman. 2015. Worlds Apart: Inequality between America’s Most and Least Affluent Neighborhoods. Washington, D.C.: Urban Institute. www.urban.org/sites/default/files/alfresco/publication-pdfs/2000288-Worlds-Apart-Inequality-between-Americas-Most-and-Least-Affluent-Neighborhoods.pdf

Juego de herramientas de desarrollo equitativo PolicyLink. 2014. www.policylink.org/equity-tools/equitable-development-toolkit

Todos los años, los gobiernos estatales y locales de los EE. UU. están dejando cientos de millones de dólares de subsidios federales sobre la mesa. El gobierno federal asigna estos fondos a estados y municipalidades, frecuentemente en forma competitiva, para ayudar a pagar por muchos de los servicios locales más básicos y críticos de una comunidad, como educación, transporte y seguridad pública. En el año fiscal 2015 solamente, la Oficina de Contabilidad Gubernamental (GAO, por su sigla en inglés) de los EE. UU. identificó aproximadamente US$994 millones en fondos no desembolsados —dinero asignado pero aún no utilizado por sus beneficiarios— en cuentas de subsidios vencidas del Sistema de Gestión de Pagos (PMS, por su sigla en inglés), la plataforma más grande del país para distribuir dinero de subsidios federales, responsable por alrededor del 77 por ciento de todos los pagos de subsidios civiles federales. Más de la mitad de las cuentas habían vencido hace por lo menos uno a tres años (U.S. GAO 2016).

Esta tendencia causaría perplejidad en la mejor de las circunstancias, pero en el entorno actual, cuando tantas comunidades de los EE. UU. están teniendo dificultades económicas, es incomprensible. Más de 50 municipalidades se han declarado en quiebra desde 2010. Las escuelas públicas de Chicago tienen tantas dificultades económicas que los Servicios de Inversión de Moody han degradado la deuda del distrito recientemente a B3, que es “seis niveles por debajo del grado de inversión”, dijo la vicepresidente de Moody, Rachel Cortez, en una entrevista en Marketplace (Scott 2016). En Petersburg, Virginia, una comunidad de 32.000 habitantes ubicada a menos de 30 millas de Richmond, la ciudad se ha atrasado tanto en sus pagos de la deuda que los equipos de bomberos y rescate han sido confiscados, los prestamistas dejaron de hacer préstamos a la ciudad y los funcionarios han aprobado medidas para recortar servicios públicos y aumentar impuestos.

Estos dólares son una fuente crítica de financiamiento para los gobiernos estatales y locales. Sin fondos de subvención federal, los estados y las municipalidades quizás tengan problemas para proporcionar bienes y servicios esenciales o conseguir préstamos, o deberán cubrir sus costos aumentando impuestos y cargos para sus residentes, reduciendo la cantidad de dinero local disponible para pagar por las necesidades críticas de la comunidad. “Hay mandatos estatales que limitan la manera en que los condados y ciudades pueden recaudar fondos. Si bien pueden cobrar impuestos sobre la propiedad y potencialmente impuestos sobre los ingresos o las ventas, no se encuentran en una situación donde pueden recaudar todo el dinero que quieren”, dice Jenna DeAngelo, gerente de programa del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. “Los fondos federales son esenciales para ayudar a llenar esta brecha de financiamiento y pagar por servicios que cimientan el entramado de una comunidad, como puentes, salarios de maestros, cuerpos de bomberos, y reparación de baches. La lista es muy larga”. 

Subsidios intergubernamentales

En 2016, el gobierno de los EE. UU. asignó aproximadamente US$666.000 millones en subsidios federales para respaldar programas estatales y locales. Estos subsidios intergubernamentales, financiados con dólares de impuestos federales, están diseñados para promover eficiencia económica, redistribuir recursos, estabilizar la economía y promover la innovación. Estos son subsidios para incentivar a los gobiernos locales a invertir en infraestructura y otros bienes y servicios que benefician a los residentes más allá de su jurisdicción, subsidios para ayudar a adoptar prioridades políticas federales, y subsidios para iniciativas piloto que serían difíciles de impulsar con un solo programa de alcance nacional. En otras palabras, el gobierno federal usa el dinero para ayudar a los estados y municipalidades a construir comunidades fuertes y vibrantes que atraen y retienen a los residentes y a su vez establecen sus propias bases tributarias locales. 

Puede ser complicado navegar este amplio campo de subsidios federales. Hay más de 1.700 programas de subsidios intergubernamentales y dos tipos principales de subsidios. 

Los subsidios por categoría constituyen la mayoría de los subsidios federales, y se pueden usar sólo para un fin en particular. Algunos se distribuyen por fórmula, como el Subsidio de Fórmula para Áreas Urbanizadas de la Administración de Transporte Federal, que proporciona financiamiento a comunidades urbanas para actividades de planificación relacionadas con el transporte, y es proporcional a la densidad de población. Otros se distribuyen por medio de un proceso de solicitud competitiva, como el Programa de Inversión en Transporte para Generar Recuperación Económica (TIGER, por su sigla en inglés) del Departamento de Transporte, una iniciativa de US$5.000 millones que financia los proyectos de transporte con mayor posibilidad de producir beneficios económicos y medioambientales significativos en un área metropolitana, una región o todo el país. 

El otro tipo principal de subsidio son los subsidios en bloque, que se utilizan para funciones definidas muy ampliamente, como desarrollo comunitario o servicios sociales, y brindan más flexibilidad a los beneficiarios estatales y locales para cumplir con las metas del programa. Un ejemplo de subsidio en bloque prominente es el Subsidio en Bloque para Desarrollo Comunitario (CDBG, por su sigla en inglés) del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano, que respalda la construcción de viviendas sociales, creación de puestos de empleo y servicios a poblaciones vulnerables. Hasta 2014, el gobierno federal había otorgado US$144.000 millones en fondos CDBG a ciudades, condados y estados.

Estos subsidios son administrados por docenas de departamentos federales y agencias independientes, pero el más grande es el Departamento de Salud y Servicios Humanos (HHS, por su sigla en inglés), que es responsable por el 22 por ciento de los subsidios y administra el Sistema de Gestión de Pagos (PMS, por su sigla en inglés), utilizado principalmente por HHS pero también por los Departamentos de Trabajo, Agricultura, Seguridad Nacional y el Tesoro, entre otros. No hay un sistema centralizado para que todas las agencias y programas puedan reportar y hacer el seguimiento de las asignaciones de subsidios y sus desembolsos, de manera que es virtualmente imposible saber precisamente qué porcentaje de las transferencias intergubernamentales permanece sin utilizar cada año. La GAO y otros investigadores pueden esclarecer sólo piezas separadas de todo el rompecabezas. 

Tampoco está claro lo que pasa con los fondos no utilizados, ya que ello depende de los parámetros del programa de subsidio. “A diferencia de los contratos federales, los subsidios federales no están gobernados por un solo juego de reglas a la hora de devolver el dinero desembolsado pero no utilizado”, explica Robert Cramer, consejero legal general asociado de la GAO, refiriéndose a la recuperación de fondos que ya se han desembolsado. “Los términos varían en función de cómo se estructure el subsidio. Las disposiciones de un subsidio permiten flexibilidad que otro no permite. Lo que se haga en última instancia con los fondos que el beneficiario no utiliza y son recuperados por una agencia también puede variar”. En algunos casos, el dinero se tiene que devolver al Departamento del Tesoro, que mantiene una base de datos de inversiones permitidas con dicho dinero. En otros casos, se puede reasignar a la agencia que proporcionó el subsidio originalmente. Algunos fondos pueden permanecer sin utilizar por décadas, si fueron asignados sin fecha de vencimiento.

Muchos funcionarios gubernamentales son renuentes a divulgar públicamente los problemas que pueden tener para usar los subsidios federales, lo cual contribuye a la falta de claridad para comprender lo que está ocurriendo. “Nadie quiere parecer incompetente”, explica George W. McCarthy, presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln.

Según McCarthy, cuando una ciudad no gasta los dólares federales asignados, ello puede resultar en un aumento en los impuestos locales. Los gobiernos locales comúnmente usan el impuesto sobre la propiedad como una fuente de ingresos “residual”, o sea que una vez que hayan cobrado todos los otros ingresos, incluyendo los fondos de subsidios federales, fijan sus tasas del impuesto sobre la propiedad para suplir la diferencia entre lo cobrado y los ingresos que necesitan. Por lo tanto, toda fuente de ingresos que no se cobre y utilice impone una carga adicional para los propietarios contribuyentes. “Si los contribuyentes, que ya sufren una carga tributaria elevada, se llegan a enterar que su gobierno local no está usando todos los fondos disponibles, y llegan a la conclusión de que para compensar están aumentando las tasas del impuesto sobre la propiedad, es probable que se pongan furiosos y lo expresen en las urnas”, dice McCarthy. “También se traduce en decisiones por parte de los gobiernos locales para demorar el mantenimiento de infraestructura en vez de aumentar el impuesto sobre la propiedad, lo que en última instancia reduce el valor de las propiedades o genera una carga tributaria más alta cuando se produce la crisis inevitable debido a una falla de infraestructura”. 

Pero la disfunción burocrática o incluso la corrupción son explicaciones inadecuadas para la preponderancia de fondos federales sin utilizar, dice Erika Poethig, directora de iniciativas de política urbana del Instituto Urbano, y una arquitecta principal de la iniciativa Ciudades Fuertes y Comunidades Fuertes (Strong Cities and Strong Communities) del presidente Obama, que trata de ayudar a localidades en crisis a utilizar mejor sus recursos, incluyendo los subsidios federales. “Hay una serie de razones, algunas buenas y otras malas, por la que un gobierno estatal o federal deja dinero sobre la mesa. Y por supuesto hay otros problemas debido a la burocracia. Pero en general se trata de personas que están tratando de hacer lo que corresponde con programas que no necesariamente prestan atención a las diferencias comunitarias. Fundamentalmente, el factor principal es que las políticas federales no se adaptan necesariamente a todas las ciudades y a su condición: saludable, en recuperación o en crisis profunda”.

Diseño y administración de los programas

Para poder distribuir fondos intergubernamentales de manera efectiva, tanto las agencias que otorgan los subsidios como los beneficiarios tienen que cumplir sus funciones. El gobierno federal tiene que diseñar programas que los beneficiarios puedan usar en la práctica. Los gobiernos estatales y locales tienen que cumplir con los requisitos del subsidio. Todas las partes tienen que efectuar un seguimiento apropiado y administrar los fondos en forma diligente. Si bien la mayor parte del dinero de subsidios federales se distribuye exitosamente, sigue habiendo instancias donde del dicho al hecho hay mucho trecho.

Diseño defectuoso del programa

Para empezar, es complejo crear un programa de subsidios que funcione bien. En febrero de 2010, el presidente Obama estableció el Fondo para los Más Afectados (Hardest Hit Fund o HHF), una iniciativa de US$7.600 millones para financiar programas de prevención de ejecuciones hipotecarias en 18 estados y el Distrito de Columbia, brindando ayuda a propietarios que tenían dificultades económicas. HHF, diseñado para aprovechar la experiencia y el conocimiento de autoridades estatales y locales, se proponía respaldar soluciones diseñadas a la medida para una situación específica en la comunidad. En consecuencia, dependía de una red masiva de socios estatales y locales para administrar el programa, lo cual no sólo descentralizó las operaciones, sino que también creó una gran cantidad de papeleo administrativo. HHF y los socios participantes tenían que poner en práctica el programa dentro de un marco complicado definido por media docena de leyes federales, estatales y locales, que a veces variaban según el estado o la comunidad. El Tesoro de los EE. UU. también era responsable por negociar acuerdos individuales con cada autoridad de vivienda que participaba en el programa. En este marco, HHF tardó en ponerse en marcha. Casi dos años después de su creación, sólo el 3 por ciento de los fondos disponibles —US$217,4 millones— se había utilizado, a pesar de las buenas intenciones y las obvias necesidades. 

El fracaso inicial de HHF no es un secreto. “En varios momentos del programa, la Oficina del Inspector General Especial concluyó que no había objetivos o metas centralizadas para medir la efectividad del programa HHF. Varios informes señalaron que esta falta de métrica se debió en parte al temor de afectar la ‘naturaleza dinámica’ del programa. Por el contrario, llevó a una falta de contabilidad, efectividad y subutilización de los fondos de subsidios”, dice Lourdes Germán, directora de Iniciativas Internacionales e institucionales del Instituto Lincoln. En una acción inusual, el Departamento del Tesoro implementó cambios para corregir el curso, introduciendo por ejemplo la posibilidad de incluir acciones de remediación de zonas deterioradas como parte del programa. Desde entonces, HHF se ha convertido en una fuente principal de fondos federales para remediación de áreas deterioradas y ha sido tan efectivo que en 2016 se asignaron US$2.000 millones más para los estados que participan en HHF.

“La historia del programa HHF ilustra el núcleo del problema”, dice McCarthy. “En la medida que los subsidios sin utilizar son un síntoma de los defectos de diseño del programa, hay pocas maneras de exponer estos defectos y resolverlos, porque no hay un foro donde se puedan discutir estos problemas. Eso es lo que hizo de HHF un programa tan inusual. La distribución inicial extremadamente lenta de fondos dio una oportunidad para que las comunidades comunicaran al Tesoro por qué era tan difícil utilizar un dinero que no se adaptaba al fin buscado. El Tesoro utilizó su discreción reglamentaria para implementar un programa más útil y práctico para las comunidades. Pero la mejora del diseño de un programa por discreción reglamentaria es inusual. En vez de eso, lo que ocurre normalmente es que los programas siguen existiendo tal como fueron concebidos, ya sea que hayan sido diseñados en forma efectiva o no. La responsabilidad por el éxito del programa recae en las comunidades, y muy pocas veces se les pregunta si el programa funciona bien para ellas”. 

Cierres mal manejados

Pero no basta con diseñar un programa efectivo. También tiene que ser administrado correctamente a lo largo de las cuatro etapas del ciclo de vida típico de un subsidio federal: la etapa preotorgamiento, cuando el programa se anuncia y se reciben y analizan las solicitudes; la etapa de otorgamiento, cuando las partes acuerdan los términos del subsidio, incluyendo la cantidad de tiempo que tiene el beneficiario para gastar los fondos; la fase de implementación, cuando el beneficiario gasta el dinero; y la etapa de cierre, cuando se reciben y evalúan los informes finales una vez que los fondos se desembolsaron y/o llegó la fecha de terminación del subsidio. Los procedimientos de “cierre” están diseñados para asegurar que el beneficiario haya satisfecho todos los requisitos financieros, haya enviado todos los informes requeridos y haya devuelto todo el dinero sin utilizar a la agencia. 

Estos procedimientos de cierre son críticos para maximizar los dólares de subsidio disponibles, ya que esta es la oportunidad que tiene la agencia para aplicar los fondos sin desembolsar en otros proyectos o subsidios nuevos, o devolver el dinero al Tesoro, dependiendo de los términos singulares de cada programa de subsidios. Si no se cierra un subsidio de manera oportuna, se crean oportunidades de malgasto, fraude o mala administración, ya que los beneficiarios siguen gastando fondos más allá de su fecha de vencimiento o dejando los fondos sin gastar en las cuentas, donde acumulan cargos administrativos.

De todas maneras, las agencias que otorgan los subsidios a veces no los cierran como deben, poniendo en peligro la utilización de cientos de millones de dólares. En septiembre de 2011, la GAO reportó US$794,4 millones en fondos de subsidios sin utilizar de casi 400 programas distintos en el sistema de pagos PMS —aproximadamente el 3,3 por ciento de los fondos totales disponibles para estos subsidios— y US$126 millones adicionales en un segundo sistema de pagos. Según la GAO, esto representa una mejora con respecto al ejercicio fiscal 2006, cuando la GAO recabó datos similares. Los saldos sin gastar suman más de US$200 millones menos que los casi US$1.000 millones que se encontraban en el PMS en 2006, aun cuando los desembolsos de subsidios a través del PMS aumentaron aproximadamente un 23 por ciento, de US$320.000 millones en 2006 a US$415.000 millones en 2011 (U.S. GAO 2012). No obstante, cuando se descomponen los datos de 2011 en agencias individuales o programas específicos de agencias, la cantidad total de dinero sin utilizar puede representar entre el 2,7 por ciento a un increíble 34,8 por ciento de los subsidios de una agencia o programa para dicho periodo. 

En una serie de agencias, los obstáculos para cerrar los subsidios correctamente incluyen sistemas y políticas inadecuadas de reconciliación de cuentas, baja priorización de los procesos de administración de subsidios y demoras innecesarias en disponer de los fondos sin utilizar, según informes independientes de la GAO como también de los Inspectores General de los departamentos de Agricultura, Educación, Energía, Salud y Servicios Humanos, Seguridad Nacional y Trabajo.

Falta de capacidad local

Pero el gobierno federal no es el único responsable por asegurar que se utilicen los subsidios federales. Los estados y localidades que reciben los fondos juegan un papel igualmente importante en los resultados obtenidos. Si bien hay una tendencia a suponer que sólo las municipalidades con crisis fiscales no usan su asignación de subsidios en forma completa, esto no es así, dice McCarthy. “Uno se sorprendería al ver algunas de las ciudades que dejan fondos federales sobre la mesa. Es fácil pensar que es mayormente un asunto de las ciudades con problemas, porque quizás han tenido que despedir personal o les falta algún otro recurso para poder administrar los subsidios en forma efectiva. Pero en realidad hemos tenido muchas conversaciones con funcionarios no sólo en las ciudades con problemas sino en otras que son florecientes, quienes han reportado dificultades para utilizar sus subsidios federales. Las estimaciones que hemos recibido indican que entre un 9 y 20 por ciento del dinero asignado no se gasta en un año dado”.

Hay muchas razones por las que una municipalidad puede o no gastar su subsidio federal en forma exitosa. Una comunidad puede renunciar voluntariamente a los fondos debido a un desacuerdo filosófico con la prioridad política subyacente del programa de subsidios. En respuesta a la declaración del presidente Donald J. Trump de que retendrá fondos federales a las tan llamadas “ciudades santuario” (comunidades que deciden no procesar a los inmigrantes indocumentados solamente por violar las leyes de inmigración federales), numerosas ciudades y estados han declarado que se arriesgarán a perder el dinero en vez de modificar sus políticas, incluyendo la Ciudad de Nueva York, que podría perder casi US$10.400 millones, y Santa Fe, que podría perder US$6 millones, lo cual representa aproximadamente un 2 por ciento de su presupuesto anual. 

O una comunidad puede terminar dejando dinero sobre la mesa debido a que sus circunstancias han cambiado, dice McCarthy. “A veces la manera en que una municipalidad tenía intención de usar el dinero ha cambiado. Por ejemplo, puede haber recibido el dinero para un proyecto que ya no se está implementando. O el estado financiero de la municipalidad ha cambiado. En esos casos, es perfectamente legítimo no gastar el dinero”.

Otras veces, la confiscación de fondos se produce sin intención, frecuentemente por errores de uso o administración del dinero. Para usar un subsidio federal en forma exitosa, la comunidad no sólo tiene que invertir los fondos de acuerdo a las pautas del programa sino también presentar informes sistemáticos, exactos y puntuales sobre cómo se está usando el dinero. De lo contrario, se puede producir una “determinación de auditoría”, el término utilizado para describir un problema significativo que se encontró al realizar una inspección de cuentas. Los dólares de subsidio asociados con una determinación de auditoría corren el riesgo de ser confiscados por el gobierno federal. Para evitar estos tipos de errores, las comunidades tienen que invertir en sistemas informáticos confiables y en personal que tenga destrezas especializadas de administración de subsidios. 

Las municipalidades con problemas fiscales frecuentemente carecen de por lo menos algunos de estos recursos. Dada su merma en el presupuesto y sus deudas crecientes, se pueden ver obligadas a reducir su personal, lo cual a su vez puede afectar significativamente su capacidad para administrar los subsidios. Este fue el caso de Detroit, que se convirtió en la municipalidad más grande del país en declararse en quiebra en el año 2013. En los años previos a su quiebra, la capacidad de Detroit para acceder y utilizar fondos de subsidios federales decayó enormemente. Entre 2008 y 2013, las inversiones de subsidios federales de la ciudad se redujeron en más del 30 por ciento, al mismo tiempo que los subsidios federales en todo el país aumentaron casi un 20 por ciento en el mismo periodo. Aproximadamente durante el mismo periodo, la ciudad perdió el 34 por ciento de sus empleados de tiempo completo (alrededor de 4.500 personas) incluyendo un tercio del personal del Departamento de Planificación y Desarrollo, que administraba aproximadamente US$265 millones en subsidios de CDBG y el Programa HOME de Sociedades de Inversión del Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano (HUD, por su sigla en inglés) recibidos por la ciudad durante ese periodo.

La reducción de personal significó no sólo la pérdida de empleados sino también de conocimientos críticos, potenciado por la falta de políticas y procedimientos documentados, dice John Hill, el director financiero de la ciudad de Detroit. “En ese entonces, Detroit no tenía un buen sistema para reportar y hacer el seguimiento de subsidios”, dice Hill, que comenzó a trabajar en Detroit en septiembre de 2013 como parte de un equipo responsable por ayudar a la ciudad a corregir sus problemas de administración de subsidios. “Si la ciudad hubiera implementado un grupo de seguimiento y cumplimiento de informes, ello habría ayudado a no tener que dejar dinero sobre la mesa y a no cerrar correctamente proyectos viejos, por ejemplo. En el pasado, cuando alguien se iba, también se perdía todo el conocimiento institucional que esa persona tenía, porque no había políticas y procedimientos documentados que permitieran transferir la responsabilidad por administrar los subsidios a otro empleado”.

Los sistemas de tecnología informática (IT, por su sigla en inglés) también juegan un papel crítico en la preservación de este tipo de conocimiento institucional y en efectuar el seguimiento y generar los informes necesarios para administrar los fondos de subsidio. En los años que precedieron a la declaración de quiebra, las autoridades superiores de Detroit “no sabían cuál era el monto total de subsidios que la ciudad recibió del gobierno federal, porque sus sistemas de IT no se comunicaban entre sí. . . . La información de las cuentas de subsidios aparecía en varias hojas de cálculo ad-hoc que no coincidían necesariamente con el sistema de contabilidad central de la ciudad. Y los libros contables de Detroit no se actualizaban automáticamente con los sueldos pagados por los subsidios o los datos del presupuesto . . . con lo cual fue imposible capturar información financiera confiable”, según un informe de la GAO de 2015 sobre el impacto de los problemas fiscales de Detroit y Flint, Michigan; Camden, Nueva Jersey; y Stockton, California en la administración de subsidios (U.S. GAO 2015). La ciudad no se ajustó a prácticas básicas de contabilidad, creando registros que no se reconciliaban y fondos que corrían el riesgo de vencer. Estas y otras deficiencias de IT dieron lugar a determinaciones de auditoría que obligaron a Detroit a pagar por sus errores con dinero de sus fondos generales, cuyos recursos ya estaban exigidos.

Una falta básica de capital puede multiplicar estos problemas porque limita la capacidad de una municipalidad para solicitar subsidios federales, creando un sistema de retroalimentación negativa donde las comunidades más necesitadas de fondos no los pueden acceder. Las autoridades de la ciudad de Flint postergaron por tres años su solicitud al Departamento de Transporte para un subsidio del Programa de Inversión en Transporte para Generar Recuperación Económica (TIGER), que se evalúa en parte por la cantidad de dinero no federal que una municipalidad puede invertir en el proyecto de transporte propuesto, porque no tenían seguridad de poder proporcionar fondos locales en el corto plazo. También decidieron no solicitar algunos fondos federales que incluían disposiciones de “mantenimiento de esfuerzo”, porque hubiera requerido que la ciudad mantuviera una suma de inversiones locales en el proyecto por una cantidad fija de años, debido a la preocupación por no poder satisfacer este requisito. 

Detroit: Tiempos difíciles que demandan soluciones

Detroit, que en una época era el emblema de una gestión inefectiva de subsidios, es ahora un modelo para otras comunidades. Cuando Hill y su equipo comenzaron a trabajar en Detroit en el otoño de 2013, cada dólar de subsidio federal que la ciudad recibió ese año (más de US$200 millones) corría el riesgo de ser confiscado debido a la falta de controles y procedimientos de administración efectivos de los subsidios. Hoy, a tres años de ese momento, sólo US$214.000 corren riesgo al finalizar el ejercicio fiscal 2015 de la ciudad. Hill se apura a señalar que su equipo tomará los pasos necesarios para resolver las determinaciones de auditoría pendientes, reduciendo así el total de fondos en riesgo a cero.

“Cuando llegamos, los controles eran tan laxos que cualquier subsidio que examinábamos tenía el potencial de tener problemas y corríamos el riesgo de tener que devolver los fondos. Ahora hay menos riesgo, porque tenemos mejores controles y comprendemos mejor el proceso de administración de subsidios. Hay menos gastos cuestionados y, cuando los hay, podemos tomar medidas para recabar la documentación necesaria para resolver el problema”, explica Hill. 

De acuerdo a Hill, la reconstrucción del sistema de administración de subsidios de la ciudad fue muy similar al desarrollo de una estrategia de introducción al mercado para una corporación. “Uno quiere introducirse al mercado o, en este caso, solicitar financiamiento, demostrando que toda la organización, incluyendo al alcalde, respalda el proyecto a todos los niveles. Cuando llegué aquí, era obvio que nuestra estrategia de ‘introducción al mercado’, por decirlo así, no era para nada cohesionada. Era desarticulada. Había instancias en que estábamos compitiendo con nosotros mismos para conseguir subsidios, porque había varias divisiones solicitando los mismos fondos”.

Para coordinar mejor la metodología de Detroit para identificar y usar el dinero de los subsidios, Hill invirtió en un sistema de IT moderno y centralizado. También creó una oficina centralizada de administración de subsidios (OGM, por su sigla en inglés). Mientras cada departamento individual (como salud y servicios humanos, desarrollo laboral y seguridad pública) había confiado previamente sólo en su personal propio para identificar, obtener y administrar los subsidios, todas las actividades relacionadas con subsidios serían ahora responsabilidad de, o coordinadas con, la OGM centralizada. De esta manera, Detroit comenzó a desarrollar especialistas en administración de subsidios en la OGM, que podían colaborar con el personal del programa en la medida de lo necesario durante todo el ciclo de vida del subsidio. 

Hill y su equipo también crearon un nuevo cargo, Director Ejecutivo de Desarrollo, para coordinar los esfuerzos del personal en todos los departamentos municipales, incluyendo el director de la OGM centralizada y la oficina del alcalde, para ayudar a contextualizar el trabajo dentro de la estructura financiera global de la ciudad. La integración de actividades de subsidios en la infraestructura financiera global de la ciudad ha sido crítica para el éxito obtenido, dice Hill. “Hay una conexión entre subsidios, la confección del presupuesto, compras, etc. Si uno sólo implementa una oficina de administración de subsidios, pero el resto del sistema no es efectivo, se pueden obtener un par de victorias; pero en lo que hace a la planificación, compra, presupuestos, o sea las cosas estratégicas que hay que implementar para respaldar la agenda del alcalde, todavía quedan grandes agujeros”. Por ejemplo, describe cómo la ciudad maneja el tema de obtener fondos locales para equiparar los dólares del subsidio federal, como lo requieren ciertos programas. “En el pasado, recibíamos un subsidio y no sabíamos de dónde sacar los fondos de equiparación. El 80 por ciento del dinero para financiar un proyecto desaparecería, porque no podíamos identificar los fondos para contribuir el 20 por ciento restante. Ahora, aun antes de solicitar un subsidio, identificamos el origen de los fondos de equiparación como parte del proceso de planificación, y los dejamos en reserva”.

Si Detroit es el modelo de una recuperación exitosa, esto se debe en parte al acceso inusual a recursos financieros que tuvo la ciudad. Si bien Detroit tiene la mala fama de ser la municipalidad más grande del país en declararse en quiebra, también es admirada por ser el lugar de nacimiento y el epicentro de la industria automotriz del país, y uno de los impulsores principales del boom económico de la posguerra. Conscientes (y agradecidas) por el lugar histórico ocupado por la ciudad, organizaciones privadas y públicas han invertido aproximadamente US$331 millones en Detroit después de su declaración de quiebra para ayudar a su recuperación. “Además de reestructurar la administración de subsidios, reestructuramos toda la organización de gestión financiera. Hemos identificado las destrezas y competencias necesarias y contratamos a personas nuevas o existentes calificadas para nuevos puestos. Ahora tenemos más gente en cargos de gestión financiera y de subsidios que posee las destrezas y competencias para hacer su trabajo, y recibe una compensación acorde con su rango. Pocos se pueden dar el lujo de tener la autoridad para reestructurar completamente una operación del principio al fin, y sé que otras ciudades se podrían beneficiar de una metodología similar”, admite Hill.

Las municipalidades con menos dinero tienen que resolver sus desafíos de administración de subsidios de maneras menos caras. Muchas recurren a sociedades con organizaciones estatales y locales para racionalizar el proceso y transferir algo de responsabilidad. Por ejemplo, Flint, en el condado de Genesee, recurre al Banco de Suelo del Condado de Genesee para administrar la demolición de estructuras dilapidadas con fondos estatales y federales. “Es una gran responsabilidad que la ciudad no tiene que asumir”, explica Christina Kelly, directora de planificación y revitalización de barrios del Banco de Suelo. “En el pasado, la ciudad tenía que hacer su propia demolición, lo cual es una tarea muy grande cuando hay subsidios estatales y federales involucrados. Tenían su propio departamento de demolición y sus propias brigadas de demolición. Ahora nosotros manejamos los subsidios de demolición estatales y federales, junto con el proceso de demolición propiamente dicho”. El Banco de Suelo también está administrando más de US$6 millones en fondos de subsidios federales para revitalizar una ex fábrica de General Motors en el centro de Flint, que se está limpiando para convertirla en un espacio verde. “La ciudad sigue participando”, dice Kelly. “Estamos siguiendo su plan de ordenamiento, y ellos dan su opinión en el proceso de toma de decisiones. Pero no tienen la carga de administrar el subsidio día a día, y tampoco de administrar el proyecto”.

El gobierno federal también está trabajando para ayudar a los beneficiarios a utilizar sus fondos más plenamente. En 2011, el presidente Obama anunció el programa Ciudades Fuertes y Comunidades Fuertes (SC2), una iniciativa interagencia para aumentar la capacidad de los gobiernos locales “para desarrollar y ejecutar sus visiones y estrategias económicas”, proporcionando ayuda técnica en una amplia gama de áreas, entre ellas la administración de subsidios. “La idea detrás de SC2 es que el gobierno federal identifique maneras de tener una relación más flexible con los gobiernos locales, una relación responsable y donde se rindan cuentas, pero reconociendo que cada comunidad puede tener necesidades distintas”, dice Poethig. “Por ejemplo, una comunidad puede haber recibido un subsidio pero no llega a tener quizás todos los fondos de equiparación necesarios. Podemos analizar el caso y decidir si podemos ser más flexibles para que puedan usar el dinero del subsidio mientras encuentran los fondos de equiparación”.

Además, algunas agencias federales están analizando y revisando sus procedimientos para reducir la cantidad de fondos que quedan sin gastar. Pero estos esfuerzos son parciales. Ciertas entidades individuales, como los Departamentos de Comercio, Justicia, y Salud y Servicios Humanos, junto con la Administración Nacional Aeronáutica y Espacial (NASA, por su sigla en inglés) y la Fundación Nacional de Ciencias (NSF, por su sigla en inglés), han implementado políticas para “resolver el problema interno del cierre puntual de subsidios”, según un informe de 2016 de la GAO. Sin embargo, no hay ningún esfuerzo en la actualidad para introducir un solo juego de procedimientos de seguimiento, informe y cierre que se pudiera aplicar a todos los subsidios federales y agencias de subsidios para racionalizar y normalizar estas actividades críticas. 

Queda mucho por hacer, dice McCarthy, quien está particularmente interesado en la cuestión del diseño de programas. “Si el gobierno federal persiste en responsabilizar a los gobiernos locales por la falta de uso de fondos asignados, nunca se podrán resolver los defectos sistémicos de estos programas o políticas”, dice. “Es como una familia disfuncional. ¿Cómo se pueden resolver los problemas si los padres dicen que la disfunción es de los hijos, cuando estos son frecuentemente víctimas de la disfunción? Alguien de afuera tiene que intervenir para que los padres puedan percatarse de su responsabilidad en haber creado la disfunción. Organizaciones como el Instituto Lincoln pueden cumplir esta función de intervención si pueden usar su acceso a los gestores de política y su poder de convocatoria para crear el foro de discusión útil”. 

Loren Berlin es escritora y consultora de comunicaciones independiente del área metropolitana de Chicago.

Referencias

Scott, Amy. 2016. “Chicago Public Schools Face Financial Crisis.” Marketplace. 11 de octubre.

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2016. Grants Management: Actions Needed to Address Persistent Grant Closeout Timeliness and Undisbursed Balance Issues. Washington, D.C. Obtenido de www.gao.gov/assets/680/676558.pdf 

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2012. Grants Management: Actions Needed to Improve the Timeliness of Grant Closeouts by Federal Agencies. Washington, D.C. Obtenido de www.gao.gov/assets/600/590926.pdf

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2015. Municipalities in Fiscal Crisis: Federal Agencies Monitored Grants and Assisted Grantees, But More Could Be Done to Share Lessons Learned. Washington, D.C. Obtenido de www.gao.gov/assets/670/669134.pdf

Del 27 al 29 de septiembre de 2016, la Red Internacional de Conservación de Suelo (ILCN, por su sigla en inglés), un proyecto del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, patrocinó el “Taller sobre innovaciones emergentes en el financiamiento de conservación”, en Las Majadas de Pirque, cerca de Santiago de Chile. El taller atrajo a 63 participantes de ocho países para intercambiar opiniones sobre las herramientas y conceptos que pueden fortalecer las finanzas de conservación en el Hemisferio Occidental y más allá.

Las políticas, prácticas y casos de estudio discutidos en el taller abarcaron un amplio espectro de mecanismos de financiamiento innovadores para resolver los desafíos del desarrollo inmobiliario y el cambio climático. Entre otros, se trataron los siguientes temas: recuperación de plusvalías en América Latina; reestructuración de los mercados de seguros para aumentar la resiliencia de las ciudades y el financiamiento sostenible en casos de tormentas; incentivos financieros de conservación en la legislación chilena y estadounidense; mitigación compensatoria; redes de conservación orientadas a las finanzas; el papel de la sociedad civil y las finanzas de conservación en realizar el Acuerdo de París de 2015; el papel que los mercados de capital podrían jugar para combatir el cambio climático; y en particular el liderazgo global emergente de Chile en el área de conservación de suelo.

Los organizadores del taller agradecen sumamente las contribuciones productivas de todos los participantes, así como la colaboración de los socios de la conferencia: el Centro David Rockefeller para Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Harvard; Fundación Robles de Cantillana; el Bosque de Harvard, Universidad de Harvard; Las Majadas de Pirque; Qué pasawww.landconservationnetwork.org.

A continuación se relata la experiencia del renombrado autor Tony Hiss en el taller y sus observaciones sobre los espectaculares recursos naturales e inspiradores esfuerzos de conservación de Chile.

—Emily Myron, Directora del proyecto, ILCN

Para los conservacionistas de América del Norte, incluso una visita relámpago a Chile puede sentirse como un estímulo del futuro, un encuentro con un potente rayo de luz que brilla hacia el norte. Esto ocurre gracias a la naturaleza del lugar, un escaparate de paisajes espectaculares organizados cuidadosamente en un montón alto y apretado a lo largo del país, una angosta franja de tierra entre el océano Pacífico y la cordillera de los Andes. También tiene que ver con los habitantes de este país y con lo que tanto grupos como particulares han estado haciendo en los últimos cinco siglos y medio para proteger estos paisajes indispensables.

En una reunión a la que tuve oportunidad de asistir en la segunda mitad del año pasado en Las Majadas de Pirque (una especie de palacio de mazapán convertido en centro de convenciones en las afueras de Santiago), quedó en claro que una asociación entre América del Norte y América del Sur, que vio sus inicios a lo largo de varias décadas de colaboración silenciosa entre conservacionistas de los Estados Unidos y de Chile, ya está creando una especie de campo de fuerza hemisférico en cuestiones relacionadas con la conservación. Como resultado, sentimos al otro pilar de esta asociación, Chile (un país cuyo nombre significa, según una derivación, “fin de la tierra”), como un colega cercano, aunque se encuentre a más de diez horas de viaje en avión desde la Ciudad de Nueva York.

Con el fin de seguir afianzando esta afinidad, se realizó este evento, denominado “Taller sobre innovaciones emergentes en el financiamiento de la conservación” y organizado por la Red Internacional de Conservación del Suelo (ILCN, por su sigla en inglés) del Instituto Lincoln, que reunió a decenas de conservacionistas, funcionarios e inversores de ambos países, con una mayor representación del hemisferio occidental, para pensar sobre un desafío cada vez más urgente: dada la rapidez con la que la biosfera se está calentando y cambiando, los gobiernos, por sí solos, no pueden financiar los billones de dólares necesarios para procurar y luego cuidar de aquellos lugares que deben perdurar para siempre con el fin de resguardar la biodiversidad.

A pesar de la gravedad del problema, cuando dos países que apoyan sólidamente la conservación —y más cuando cada uno de ellos tiene mucho que conservar— se unen para buscar nuevas soluciones, es un gran salto hacia adelante. Según Hari Balasubramanian, consultor canadiense cuyo enfoque es el valor de negocios de la conservación, la conferencia de tres días fue “¡Muy oportuna! Los conservacionistas siempre han estado en el negocio de la perpetuidad. Y ahora necesitamos trabajar aún más en lo que respecta al financiamiento y la administración de los suelos protegidos, para que perduren”.

Laura Johnson, directora de la ILCN, coincide: “La idea de que podemos desarrollar nuevas herramientas para financiar grandes visiones para la conservación es relativamente nueva. ¿Podemos encontrar los recursos que necesitamos para enfrentar el abrumador desafío de generar un trabajo de conservación del suelo y del agua que perdure en el tiempo? El objetivo de la conferencia fue ayudar a responder a esa pregunta”.

La naturaleza especial de Chile

Desde luego, no todos los visitantes tienen la oportunidad de quedarse en un entorno tan elegante como Las Majadas, pero es fácil para un norteamericano sentirse como en casa en Chile, y no sólo por la abundancia de librerías que hay en Santiago o los resplandecientes rascacielos del centro financiero de la ciudad, al que se ha apodado “Sanhattan”. La sucesión de paisajes y climas que se da en el campo hace eco extrañamente de los que encontramos en nuestra costa del Pacífico de los EE. UU., al oeste de las Sierras —aunque la relación entre ambos países, en lugar de ser una imagen en espejo uno del otro, se parece más al reflejo invertido que veríamos si estuviéramos de pie a la orilla de un lago: los desiertos al norte; los glaciares y fiordos patagónicos bien al sur; y, en el medio, una región mediterránea soleada, similar a la del centro y sur de California, y una región de bosques templados brumosos, como las de Oregon o Washington). Nuestro otoño es su primavera. En cuanto a su longitud, Chile es tan grande como la distancia que existe entre Nueva York y San Francisco, aunque, respecto de su ancho, sus fronteras este y oeste —el océano Pacífico y la escarpada línea de la cordillera de los Andes— los siempre están más cerca entre sí que la distancia que existe entre Manhattan y Albany, Nueva York.

Aun así, los paisajes de Chile que tienen sus “pares” en los EE. UU. pueden darnos una lección de humildad a los norteamericanos: Chile no sólo tiene desiertos, sino el desierto más seco del mundo, el Atacama, conocido como “Marte en la Tierra”, con cielos nocturnos despejados que lo convertirán en la primera “reserva de luz de estrellas” del hemisferio occidental. En un año, este paraíso del astrónomo profesional albergará el 70 por ciento de los telescopios más grandes del mundo: para complementar al VLT (telescopio muy grande) actualmente en uso, se está construyendo un ELT (telescopio extremadamente grande) del tamaño de un estadio de fútbol, mientras se habla de la posibilidad de construir un OWL (telescopio descomunalmente grande) que, algún día, tal vez “revolucione nuestra percepción del universo, tal como lo hizo el telescopio de Galileo”, según afirman desde el Observatorio del Sur de Europa.

Hacia el sur, en la región de bosques templados de Valdivia, brumosa, fría y con densos sotobosques de helecho y bambú (nuestra “jungla fría, fragante, silenciosa, enredada”, tal como la llamó Pablo Neruda, el poeta chileno ganador del premio Nobel), muchos de los árboles se encuentran entre los más añejos del mundo. Tal como lo expresó un visitante asombrado, Ken Wilcox, autor de Chile’s Native Forests: A Conservation Legacy (“Los bosques nativos de Chile: Un legado de conservación”): “En la actualidad, la oportunidad de caminar durante días entre cosas vivientes tan antiguas como la esfinge sólo resulta posible en Chile”.

El monarca de estos bosques de especies siempreverdes con aires de catedral es el alerce, un primo más  desgreñado y un poco menos alto que la secuoya gigante de América del Norte, aunque mucho más longevo. Aun más impresionante es la araucaria (o “rompecabezas de los monos”), de 80 metros de altura, que, al igual que el alerce, se erige como una torre por sobre el follaje del bosque que la rodea: su tronco larguirucho y totalmente recto se ve coronado por una intrincada maraña formada por una densa superposición de ramas, cubiertas completamente de hojas puntiagudas y espinosas. Para dar una idea de su forma, pensemos en un paraguas con muchísimas varillas que se dio vuelta debido a una tormenta. “Para un mono, sería un verdadero rompecabezas trepar este árbol”, observó Charles Austin, abogado de la época victoriana, aunque sería más acertado llamar a este árbol “rompecabezas de los dinosaurios”, ya que en Chile no hay monos y las hojas espinosas de la araucaria (que han sido así desde eras inmemoriales) evolucionaron con el fin de repeler a los gigantescos reptiles herbívoros que deambulaban por Gondwana, el antiguo supercontinente del hemisferio sur que comenzó a fragmentarse hace unos 180 millones de años.

Finalmente, tenemos a la Patagonia. Este territorio en el extremo sur de Chile, que ocupa un tercio del país y no se encuentra muy poblado, es un lugar de inmensidades insuperables, al que se ha dado en llamar una “geografía extrema”, donde todo tiene dimensiones extraordinarias y es realmente imponente: picos, glaciares, islas, fiordos, bosques. En las fotografías, los paisajes parecen haber sido retocados y dejan incluso a los mejores escritores sin palabras para poder describirlos. El icónico logo de la línea de indumentaria Patagonia —que, alguna vez, pensé que representaba una fantasiosa mezcla paradisíaca de imaginarios picos dentados recortados sobre franjas de nubes curiosamente anaranjadas y púrpuras— es, para ser exactos, un esbozo muy simplificado, sutil y tenue del verdadero paisaje. En realidad, las montañas, las nubes y la luz son bastante reales. Y este gráfico ni siquiera llega a representar los 13.000 kilómetros cuadrados del campo de hielo sur de la Patagonia, que se encuentra justo al lado de la cordillera (un campo de hielo es a un glaciar lo que un párrafo es a una palabra), ni lo que Gregory Crouch, montañista y autor de Enduring Patagonia (“Sobrevivir a la Patagonia”) describe como “el viento, un viento en ráfagas, un viento incesante e interminable”. Es un paisaje aún tan desconocido que, a lo largo de 80 kilómetros hacia el sur, todavía debe establecerse la frontera entre Chile y Argentina. Muchos visitantes que llegan a esta región sienten como si hubieran regresado a una época anterior al comienzo de todas las cosas.

Las amenazas al paisaje

Este país extraordinario fue el telón de fondo ideal para generar energía en nuestro salón de conferencias en Las Majadas. La pasión que estos paisajes extravagantes ha evocado en los chilenos es contagiosa y persistente, y tiene efectos de transformación. James N. Levitt, organizador de la conferencia y administrador de programas de conservación del suelo del Instituto Lincoln, resumió el sentir que todos teníamos cuando expresó que Chile “está destinada a convertirse en uno de los más importantes puntos focales ecológicos del mundo”.

De más está decir que esta es una historia con corrientes que se superponen. Para la minería —la industria más poderosa del país y un pilar de su economía nacional— el paisaje siempre ha sido una cáscara, algo que hay que pelar para que se revele lo que verdaderamente tiene valor en su interior: el cobre. Chile exporta un tercio de todo el cobre del mundo y depende en gran manera de los once mil millones de dólares anuales que este metal genera para el gobierno. Desde la época colonial española, lo que está bajo tierra siempre ha superado a lo que está sobre el suelo. Tal como lo expresó Neruda: “Quien no conoce el bosque chileno, no conoce este planeta”. No obstante, hasta hace muy poco, un bosque se talaba si impedía el desarrollo de una mina. No fue sino hasta esta última década que un tribunal chileno dictaminó que una ladera mediterránea cubierta de árboles ubicada no lejos de Santiago tiene mucho más valor tal como está que si se la excava. Esta área, protegida desde 2013, se denomina hoy en día Santuario de la Naturaleza de San Juan de Piche. Durante una visita que realizamos a este lugar, tuvimos la oportunidad de estrujar una hoja, de perfume penetrante y limpio, proveniente de un peumo, un árbol siempreverde de 80 metros de altura con una corteza gris agrietada, lo que nos permitió participar en una experiencia capturada de forma inolvidable por Neruda:

Quebré una hoja enlosada de matorral: un dulce aroma de los bordes cortados me tocó como un ala profunda que volara desde la tierra, desde lejos, desde nunca. . . .  Pensé cómo eres toda mi tierra: mi bandera debe tener aroma de peumo al desplegarse, un olor de fronteras que de pronto entran en ti con toda la patria en su corriente.

Al mismo tiempo, los ambientalistas han sido parte del proceso de sanidad nacional en un país que todavía hoy está emergiendo de la sombra de lo que denominan “un 9/11 diferente”, es decir, el 11 de septiembre de 1973, el día en que los militares chilenos derrocaron al gobierno socialista elegido democráticamente y establecieron una dictadura brutal que duró 17 años. Heraldo Muñoz, el actual ministro de relaciones exteriores del país, escribió que, para muchos, fue “una terrible pérdida de la inocencia. Creíamos que nuestro país era diferente del resto de América Latina y que no caería preso de los horrores de la dictadura”. Las cuestiones relacionadas con la conservación fueron una de las maneras que tuvo el país para comenzar a ponerse en orden de forma pacífica: las demostraciones generalizadas de 1976 dieron como resultado la proclamación del alerce como monumento nacional. “Los militares nos llamaban ‘sandías’, es decir, verdes por fuera y rojos por dentro”, contó Rafael Asenjo, un veterano de aquellos días, en nuestra reunión. Asenjo es, actualmente, el presidente del Tribunal Ambiental de Santiago, y explica: “Pero si íbamos a los tribunales, a los jueces les costaba dictar sentencia en contra nuestra, ya que éramos apolíticos”. Los militares, que abogaban por ciertas reformas en pro del libre mercado, sin querer dieron lugar a nuevos conservacionistas al subsidiar a los propietarios de bosques añejos de crecimiento lento para talar cientos de miles de hectáreas de estos árboles —que, según Rick Klein, fundador de Ancient Forest International, son verdaderos depósitos de la información genética más antigua sobre el agua— y reemplazarlos por monocultivos de pinos importados de América del Norte. Estos árboles de reemplazo crecen tan rápido que están listos para transformarse en pulpa de madera de exportación en sólo siete años. A principios de la década de 1980, el slogan de moda era: “La madera es el nuevo cobre”.

Los éxitos más importantes en cuanto a la conservación comenzaron a darse a partir de la restauración de la democracia en 1990, y continúan hasta el día de hoy. Por una feliz coincidencia, en el vuelo hacia Santiago, me senté al lado del ministro de relaciones exteriores Muñoz, que ahora es el defensor de la protección marina en el país (Muñoz fue uno de los pocos afortunados en salir con vida de la dictadura: de la única tortura que sufrió, le quedó una sola cicatriz, un dedo que nunca sanó correctamente). Los chilenos se consideran a sí mismos un “país tricontinental”, reclaman derechos sobre la Antártida y soberanía sobre las Islas Desventuradas (a dos días de viaje en bote hacia el oeste desde tierra firme) y sobre la Isla de Pascua (otros cinco días más de viaje). En 2015, Chile creó una reserva marina de protección total del tamaño de Italia alrededor de las Islas Desventuradas. Según me informó Muñoz, hoy en día, la pesca ilegal es la tercera actividad delictiva más rentable del mundo (después del narcotráfico y la venta ilegal de armas). Un Área Marina Protegida (AMP) de mayores dimensiones (720.000 kilómetros cuadrados) que se está desarrollando alrededor de la Isla de Pascua junto con la comunidad polinesia local se convertirá en una de las regiones protegidas más grandes del mundo. Los buzos profesionales que han comenzado a explorar las aguas de las Islas Desventuradas dicen que el área se asemejaría a una Patagonia de las profundidades: “Las paredes de peces de colores brillantes hacen que resulte casi imposible ver tu mano enfrente de tu rostro. Sólo cuando nos encontramos en lugares prístinos como este podemos entender cómo eran las cosas antes de que llegaran los humanos”.

Líder mundial en conservación

Los primeros protectores de este país excepcional fueron los mapuches, un pueblo originario de la región centro-sur de Chile y del sudoeste argentino. Estos sagaces guerreros mantuvieron a raya, durante 400 años, a tres ejércitos sucesivos —primero, a las fuerzas enviadas por los Incas; luego, a los españoles; y, finalmente, al nuevo gobierno chileno independiente— y concentraron su creciente población en el centro del país, al sur de los desiertos del norte. Gran parte de la Patagonia no tuvo asentamientos permanentes hasta el siglo XX; actualmente, el 85 por ciento de los chilenos todavía vive en el Valle Central, donde las tierras que se encuentran ubicadas entre las grandes ciudades como Santiago se dedican en forma intensiva a la agricultura. Los viñedos de antaño están creciendo en tamaño y en cantidad; de forma más reciente, se han sumado una serie de huertos de aguacate que se extienden pendiente arriba, tal como si fueran expansiones urbanas descontroladas (al pasar por estos lugares, les dimos el nombre de “condominios de aguacate”).

El 19 por ciento del suelo chileno ha sido designado parque público o reserva pública (compárese con el 14 por ciento de los EE. UU.), por lo que Chile es líder mundial en conservación. No obstante, el 85 por ciento de los parques nacionales y otras áreas protegidas de Chile se encuentra en el sur del país, mientras que sólo el 1 por ciento de la superpoblada región central posee este tipo de protección, aunque, por derecho propio, se considera un paisaje especial, ya que es una de las cinco regiones ecológicas ricas en especies y distintivamente mediterráneas del mundo. Si tenemos en cuenta que el 90 por ciento de todos los terrenos fuera del sistema de parques nacionales es de propiedad privada, las expectativas para la tarea conservacionista podrían parecer desalentadoras; sin embargo, esto señala el camino hacia el futuro, gracias a un cambio brillante y sin precedentes en las leyes del país.

El Derecho Real

Sólo unos meses antes de nuestra conferencia, y después de ocho años de persuasión y debates, el Congreso chileno sancionó por unanimidad la ley de Derecho Real de Conservación: una nueva clase de derecho de propiedad que, según recuerda Rafael Asenjo, se había considerado como “una idea descabellada”. Esta ley invita a los ciudadanos chilenos a participar en actividades de conservación mediante el establecimiento de Áreas Protegidas Privadas (APP) que ahora gozarán de la misma duración y situación legal que los parques públicos. Esta ley democratiza el negocio de la perpetuidad al hacer de la protección un acto voluntario y personal . . . y considerablemente menos costoso. “No necesitamos comprar todo el suelo para salvarlo”, explica William H. Whyte en The Last Landscape (El último paisaje), un resonante manifiesto escrito en 1968 sobre el espacio abierto, que señalaba hacia “el antiguo instrumento del derecho de servidumbre”. Desde los tiempos medievales, sostenía Whyte, la propiedad del suelo se ha entendido como un “conjunto de derechos” que permite a los propietarios de inmuebles extraer el derecho a desarrollar el terreno y luego, en forma separada, vender o donar dicho derecho a una agencia de parques públicos o a un grupo sin fines de lucro (denominado “fideicomiso de suelo”) por una suma menor que el precio de compra completo de la propiedad. En las décadas posteriores al llamado de Whyte, 10.000.000 de hectáreas del paisaje de los EE. UU. (una superficie casi tan grande como el estado de Virginia) se han sometido al derecho de servidumbre. Sin embargo, aunque la idea se ha diseminado por todo el mundo, esta solución no estaba disponible en Chile debido a que este país está regido por el derecho civil de tradición romana, tal como Italia o Suiza, a diferencia de los EE. UU., que es un país regido por el common law (o “derecho consuetudinario”).

El common law en los Estados Unidos y otros países de habla inglesa tuvo su origen en Inglaterra después de la conquista de los normandos, cuando el nuevo gobierno intentó coordinar las distintas costumbres regionales al otorgar a los jueces una considerable libertad para decidir qué tenían en común todas estas costumbres; así, los jueces pasaron a ser la fuente principal del derecho. En contraste, el resto de Europa se regía por leyes que habían sido establecidas para siempre, según se creía, por el emperador bizantino Justiniano en una compilación de derecho romano del siglo VI. Según el derecho civil, toda decisión de no construir sobre un terreno se considera una restricción al propósito principal de poseer una propiedad, a saber, que genere rentas para su propietario. No obstante, hace poco Jaime Ubilla, abogado de Santiago con experiencia internacional (posee un título de grado de la Universidad de Tokio, un doctorado de la Universidad de Edimburgo y habla chino mandarín), propuso que el derecho real de conservación es coherente con esta concepción ancestral, ya que la biología conservacionista moderna ha demostrado que el suelo sin desarrollar posee un valor en constante aumento cuando se lo mantiene en su estado natural. Por lo tanto, no construir sobre un terreno, en lugar de limitar a sus propietarios, les otorga vía libre para amasar un capital natural. El resultado es una ley y un fundamento jurídico que otros países de derecho civil ahora pueden adoptar.

En Chile, la expectativa es que una de las primeras áreas que se vean beneficiadas por el derecho real sea el Santuario de la Naturaleza de San Juan de Piche, cuyos propietarios se endeudaron a fin de desafiar a los intereses mineros ante los tribunales. Además, este acuerdo podría coincidir oportunamente con otro desarrollo sin precedentes en el ámbito de la conservación de suelo privado en Chile: la inminente donación, por parte de un único propietario, de un aporte gigantesco realizado de una sola vez al sistema de parques nacionales del país.

El proyecto de conservación “Tompkins Conservation”

Todo comenzó como una broma aventurera: en 1968, dos norteamericanos en una camioneta destartalada (quienes, más tarde, se llamaron a sí mismos “conquistadores de lo inútil”) recorrieron América del Sur durante seis meses, en los que buscaron experiencias únicas esquiando, surfeando y escalando, hasta que “se amigaron con la idea de ingresar a la fuerza laboral industrial”. Entre otras cosas, escalaron el monte Fitz Roy, que actualmente se encuentra en la marca Patagonia. Los protagonistas fueron: Yvon Chouinard, quien, más tarde, fundó la empresa de indumentaria en 1973; y Douglas Tompkins, quien también se desempeñaba en la industria de la indumentaria, y había fundado y vendido The North Face para financiar el viaje y quien, al regresar a California, fundó Esprit, que vendió en 1989 para convertirse en lo que sus detractores llamaron un “barón de la ecología”. Tompkins se mudó a Chile y, en 1993, se casó con Kristine Tompkins, quien, hasta ese momento, había sido la gerente general de Chouinard en la empresa Patagonia. El matrimonio compró 810.000 hectáreas de terreno virgen en la Patagonia chilena y argentina de a cientos o miles de hectáreas por vez, lo que los convirtió en los mayores propietarios privados de tierras del mundo. El objetivo de los Tompkins era fundar una nueva marca, pero, esta vez, a perpetuidad. La estrategia: aportar sus tierras al sistema de parques nacionales de Chile a través de una serie de acuerdos, con lo que la establecieron, de a poco, como una fuerza irresistible, una “regla de oro” de lugares protegidos que Chile aún poseería en fideicomiso para el mundo unos 200 años después.

Lamentablemente, Doug Tompkins falleció hace poco más de un año en un extraño accidente de kayac. Por lo tanto, Kris Tompkins es ahora la encargada de completar este proyecto, que se anunciará durante este año, según lo informó en nuestra conferencia Hernán Mladinic, sociólogo y director ejecutivo de uno de los futuros parques nacionales y representante del equipo de Tompkins que está negociando los detalles finales con el gobierno chileno. Kris Tompkins donará sus últimas 405.000 hectáreas, la mayor donación de tierras de una sola vez que se haya realizado a un país. A su vez, el gobierno sumará 3.700.000 hectáreas de terrenos estatales, con lo que creará cinco nuevos parques nacionales y expandirá otros tres parques ya existentes. Todo al mismo tiempo. Un par de los nuevos parques han sido, hasta el momento, escaparates de la obra de Tompkins: el Parque Pumalín, que alberga un 25 por ciento de los alerces que todavía permanecen de pie sin haber sido talados en el país; y el Parque Patagonia, el mayor proyecto de restauración de praderas en el mundo, junto con sus especies clave, tales como el puma y el cóndor andino, un proyecto que, en palabras de Kris Tompkins, podrá recordarle a la gente “cómo solía ser el mundo en todos lados y cómo podría ser de nuevo”.

¿Cómo se ve la conservación desde una perspectiva del siglo XXIII? En una charla atípicamente honesta que dio en la Universidad de Yale durante la primavera pasada, Kris Tompkins explicó que tanto ella como su esposo siempre pensaron a gran escala. “Para nosotros, el apalancamiento lo es todo: cada vez que tenemos una operación en manos, vemos las posibilidades de expansión y pensamos, ¿cuál es el apuro para el apalancamiento?”. Lo pensaron seriamente con el fin de plantar una visión aún más abarcadora. “Si tenemos en cuenta que estamos gastando unos cientos de millones de dólares en proteger la tierra, queremos estar seguros de que nuestra inversión está lo más protegida posible. No voy a trabajar tanto si el proyecto solamente va a durar de 25 a 50 años”.

Los Tompkins siempre se consideraron a sí mismos como desarrolladores, aunque según una trayectoria diferente. Esto significa trabajar entre las personas y con las personas, mostrándoles que los parques son un negocio competitivo (“más rentable que el cobre”, como lo afirma Mladinic), y, al mismo tiempo, hacer algo interno que sólo produce efectos en forma gradual. Tal como señala Kris Tompkins: “Cuando se trata de paisajes de grandes dimensiones, lo primero que debes hacer antes de irte del lugar o morir es conseguirlo, para que la misma ciudadanía se enamore del paisaje y, así, se convierta en protectora de su sistema de parques nacionales. Para lograrlo, probablemente esto lleve una generación o una generación y media. Un parque es una enorme fábrica de dinero, pero, lo que es más importante, se convierte en un motivo de orgullo. Entonces, si llega alguna cabeza hueca, lo cual ocurre muy a menudo, e intenta ocupar los bordes de, por ejemplo, el Parque Nacional Olímpico, la gente se enfurecerá”.

El costo de salvar el paraíso

Para casi todas las especies, el mundo natural es un tipo de casa a remodelar, en lugar de ser un hogar soñado listo para habitar: es un depósito de materia prima que se puede allanar y remodelar. Así, tenemos nidos de aves y diques de castores, modificaciones ante el entorno que facilitan la vida y aumentan las probabilidades de sobrevivir. Los antropólogos médicos denominan a estas infraestructuras específicas a cada especie ipsefacts, es decir, “cosas que hacen por sí mismos”. Este concepto va más allá del ámbito de los artefactos (es decir, los cambios que los humanos hacen al entorno), ya que lo que hacemos es un impulso compartido: la necesidad de procurar el propio techo es universal e inevitable. No obstante, entretejer ramitas y plumas en forma de un pequeño recipiente redondo sin mucha profundidad tiene un efecto mínimo en el entorno, e, incluso, los diques de los castores no sólo son perjudiciales sino, a la vez, productivos, ya que generan grandes humedales, corriente arriba y corriente abajo, que benefician a muchas más especies de las que perjudican, mientras que nuestra remodelación del mundo ha traído condiciones de vida edénicas para muchos, pero, simultáneamente, ha desterrado a muchas otras especies e, incluso, ha llegado a destruir el paraíso.

Uno de los temas más espinosos y críticos en la conferencia surgió durante las charlas acerca de pagar por la perpetuidad. Los gobiernos y los donantes privados han sido, tradicionalmente, los pilares de la conservación del suelo, pero se han detenido un poco desde la recesión mundial de 2008. El siguiente paso debe ser lograr que la comunidad de negocios e inversiones se involucre más en el tema. Este sector controla de 16 a 18 billones de dólares en ahorros globales; así, según nos explicó David Boghossian, director gerente de una firma de inversiones con responsabilidad social cuya sede se encuentra en Massachusetts, esto los convierte en “la fuerza más potente de cambio que tenemos a disposición”. Esto representa 30 veces más de lo que podrían donar los generosos filántropos de todo el mundo, cuyos aportes, comparativamente, parecerían un simple “resto decimal”.

Boghossian explicó esta cuestión con lujo de detalles en una presentación titulada “Cómo hacer que las inversiones de impacto sean aburridas”. El término “inversiones de impacto”, que se acuñó hace sólo una década, significa esperar un buen rendimiento financiero y, a la vez, hacer algo bueno por el mundo. Es una tendencia creciente, pero todavía está muy lejos de ser algo aburrido o confiable, lo cual es, según Boghossian, lo que se espera algún día de las inversiones de impacto, es decir, que sean operaciones diarias tan seguras y cómodas como abrir una cuenta bancaria.

Lo espinoso del asunto tiene que ver con el “costo de oportunidad”, es decir, la probabilidad de que un inversor pueda ganar dinero al ejercer un impacto negativo en el paisaje, ya que, en este sentido, los negocios se han establecido tradicionalmente sobre una base de tipo semi-ipsefactual. En condiciones de negocios a las que estamos acostumbrados, ningún daño que se ocasione al medioambiente en forma inadvertida afectará el resultado final. Es un factor externo, considerado como una compensación aceptable: el riesgo lo corre el planeta, no el inversor. En este sentido, la humanidad ha actuado como las demás especies, como si los paisajes que manipulamos fueran inextinguibles como el sol que nos alumbra, como si fueran inalterables como la gravedad.

Sin embargo, hace treinta años comenzamos a darnos cuenta de que el mundo sólo tiene una provisión finita de materia prima, por lo que la sostenibilidad se convirtió en el lema. Hace diez años, cuando el cambio climático se convirtió en algo que la gente podía notar a simple vista, nos percatamos de que, mucho antes de que se acaben las reservas de petróleo y de carbón, el uso indiscriminado de estos recursos calentará el planeta de tal manera que podría poner en peligro todas las cosas: “los paisajes, las fuentes de agua y los cielos que nos brindan el fundamento común”, concluye Levitt.

Hasta hoy, la relación entre los conservacionistas y la comunidad de negocios siempre ha parecido una especie de eterno y silencioso juego de ajedrez. Los negocios hacen uso de ciertos terrenos antes de que los conservacionistas puedan contraatacar poniendo piezas en los flancos fuera de los límites y retirando al contrincante fuera del juego. No obstante, ahora no sólo corren riesgo los jugadores, sino también el lugar donde se juega. Los factores externos están penetrando en el interior, por lo que la comunidad de negocios deberá reforzar las acciones conservacionistas aun si sólo fuera para proteger sus propios intereses.

Y esto es lo que experimentamos en la conferencia: un cambio en la naturaleza de la realidad, una realineación del enfoque, que fue mucho más que solamente un cambio en las bases del financiamiento de la conservación.

Por último, la rosa detrás de la espina: si se requiere de todo un pueblo para educar a un niño (como bien lo expresa un proverbio africano), tal vez se necesite de todo un hemisferio para encauzar el medioambiente, mediante el trabajo conjunto de líderes de negocios y conservacionistas con el fin de salvar el planeta.

Tony Hiss fue escritor de planta del New Yorker durante más de 30 años. En la actualidad, es un académico visitante en la Universidad de Nueva York. Es autor de 13 libros, entre los que se cuentan The Experience of Place (La experiencia del lugar) y el más reciente, In Motion: The Experience of Travel (En movimiento: La experiencia de viajar).

Fotografía: BABAK TAFRESHI/National Geographic Creative

Over the past 40 years, economic inequality in the United States has returned to levels last seen in the 1920s, according to data from the National Bureau of Economic Research in Cambridge, Massachusetts (Saez and Zucman 2014). This gap has become more pronounced in many cities where wealth and poverty are concentrated geographically.

In 1970, 15 percent of families in the United States lived in neighborhoods where most residents were either very rich or very poor. By 2012, this stratification had more than doubled, with more than a third of families living in neighborhoods that were mostly affluent or mostly impoverished, according to researchers from Stanford and Cornell universites (Reardon and Bischoff 2016). Poverty was the top economic concern of 100 mayors in 41 states, according to the 2016 Menino Survey of Mayors. Abundant data show that many poor neighborhoods have disproportionately high minority populations and lack access to jobs, good schools, and other opportunities necessary to help residents rise out of poverty.

Last October, at the Big City Planning Directors Institute in Cambridge, Massachusetts—hosted by the Lincoln Institute of Land Policy, the Harvard Graduate School of Design, and the American Planning Association—the issue of equity arose repeatedly as planning directors discussed their recent efforts. In many cities, urban planners are examining old policies and writing new ones to achieve a fairer, more balanced distribution of public resources in the built environment. Planners are collaborating with city residents as well as colleagues in economic development, transportation, education, housing, social services, and parks and recreation to plan strategically for greater opportunity in areas of concentrated poverty. Their goal is to make these communities more inclusive, resilient, and sustainable by providing transportation options, safe street networks, affordable housing, and access to jobs, good schools, health care, healthy food, and green space. 

Why is equity being addressed now, when many cities have been dealing for decades with service gaps between rich and poor neighborhoods? And how are cities approaching the challenge of planning to increase opportunity in disadvantaged areas? 

“A growing body of research shows how regions that engage the entire community in economic opportunity are as a whole more successful,” says Amy Cotter, manager of urban development programs for the Lincoln Institute. She says planning for equity in land use and development is becoming a priority for many municipalities and regions—especially those that are uncertain about their economic future and looking to strengthen it. “The way in which we choose to use our land either helps or hinders people’s access to opportunity,” Cotter says.

The Obama Administration’s 2009 Sustainable Communities Initiative and new Fair Housing rules in 2015 also brought the conversation to the national level. These federal efforts affirmed that housing location plays a big role in opportunity and that “it has to be accessible and connected,” says Cotter. 

The Healthy Cities movement has helped distressed communities create access to fresh food and safe walkable and bikeable routes to transit and schools. 

And the planning profession itself has also been evolving in recent years from the “DAD” model (decide, announce, defend) to community engagement in collaborative planning from the ground up, notes Jessie Grogan, planning and urban form program manager for the Lincoln Institute. Planners “are doing innovative public engagement and asking questions differently,” often with support from new data and mapping tools, to collaborate with communities that may not have been acknowledged in the past, she says. Planners are also learning that what data suggests about neighborhood needs and assets can be quite different from what the neighborhood residents perceive about needs and assets. 

This new orientation is translating into new policies and projects. Cash-strapped municipalities are likely to start with changes they can effect quickly and affordably to make assets more available, such as adding protected bike lanes or bus shelters in poor neighborhoods, or removing barriers that impede safety and walkability, says Cotter. 

Some cities are approaching equity on a larger scale. Dallas and Baltimore share a legacy of segregation that was codified for generations along racial and economic lines, and continues to limit opportunities for growing poor and minority populations today. Recent tragic events thrust both cities into the forefront of a national dialogue about racial justice—the July 2016 shooting deaths of five police officers in Dallas and the April 2015 death of a black man, Freddie Gray, while in police custody. Behind the spotlight, both cities have focused for the past couple years on dispelling concentrated poverty by introducing connections and a better quality of life to disadvantaged neighborhoods.

Dallas

Disparities between rich and poor neighborhoods are greater in Dallas than in any other U.S. city, according to a 2015 Urban Institute analysis of U.S. Census data related to household income, educational attainment, homeownership rates, and median housing values (Pendall and Hedman 2015). With 1.3 million people in 340 square miles of land, Dallas is part of the nation’s fourth-largest metro area. The region is rich with growth and prosperity, but critical socioeconomic problems have dramatically impacted neighborhoods citywide. Dallas has the highest child poverty rate of the 10 biggest U.S. cities; the Mayor’s Task Force on Poverty found that the poverty rate rose by 42 percent in the previous 15 years (Clayton and Montoya 2016) and that, in some neighborhoods, 50 and even 70 percent of households were poor. Dallas has a low 3.7 percent unemployment rate but tremendous income disparity, declining middle-income households, blight in concentrated areas, and a mismatch between job locations and high-quality affordable housing, with high unemployment and poverty especially concentrated in southern Dallas neighborhoods. 

These disparities may have been institutionalized: In 2014, the U.S. Department of Housing and Urban Development (HUD) issued a report accusing city officials of misusing federal housing funds in a manner that caused racial segregation between northern and southern Dallas. The city was also at the center of a 2015 U.S. Supreme Court ruling that declared that policies that led to segregating minorities into poor neighborhoods, even if unintentional, violated the 1968 Fair Housing Act. 

Compared to other cities, Dallas may not appear more exclusionary. But because of its history of geographic segregation, disinvestment in poorer neighborhoods was more ingrained, says Peer Chacko, Dallas planning and urban design director. In the 1960s, desegregation of the Dallas public schools led to white flight to the suburbs, leaving concentrations of poor black families in the city. Interstate highway construction beginning in the 1960s led to further isolation and disinvestment. Interstate-30, for example, bisects Dallas into, broadly speaking, a more affluent and whiter northern hemisphere and a poorer and predominantly black and Latino southern hemisphere (half of the poor here are Latino). Spanning 185 square miles, southern Dallas is home to 45 percent of the city’s population but produces only 15 percent of its tax base. Many neighborhoods are characterized by deteriorating industrial sites, run-down buildings, crumbling streets and sidewalks, many bars and liquor stores, and empty weed-choked lots.

“Other cities have been planning for equity for a longer period of time, but now we’re dealing with it seriously,” says Chacko. “It’s a focused effort with clearly stated goals.” And it’s not easy: Any action the city takes is highly debated and polarizing, he says. “The conversation always starts with, ‘Should the government be involved in this? How will it affect our taxes?’” For many reasons, he adds, “equity has been easy to ignore.” 

Equity, however, is “foundational” to the city’s success, says Teresa O’Donnell, Dallas’ chief resilience officer and former chief planning officer. The Dallas resilience office, funded by the Rockefeller Foundation’s 100 Resilient Cities initiative, is in its third of four years of grant funding with a goal of addressing long-term stressors of poverty, income inequality, and social issues. The resilience strategy focuses on four key areas: transportation equity, healthcare and access to medical services, decline and disinvestment in neighborhoods along racial lines, and economic resilience. 

Dallas is the core city in the booming Dallas-Fort Worth metro region, says O’Donnell, but growth trends suggest that economic vitality could be drained from the urban core, as in Detroit. Dallas competes for workers with Fort Worth, Arlington, and many suburban centers. But because of social issues, low-wage jobs, lack of affordable housing within the city, and policies that prevented affordable housing in surrounding areas, Dallas has a greater concentration of poor neighborhoods and could find itself home to all the regional poor in the future. “We need to make sure that doesn’t happen,” O’Donnell says. 

It’s also unfair that people in Dallas’ poorer neighborhoods don’t have access to better schools, housing, and services, says O’Donnell. “Transit equity is key to that.” She says that Dallas’ $10 billion light-rail system does not reach many of the disadvantaged neighborhoods, and other options, such as enhanced bus and alternative-mode transportation, are needed for underserved areas.

Growing South with Transit

Over the past decade, the City and the Dallas Area Regional Transit (DART) agency have launched transit-oriented development (TOD) initiatives intended to bring jobs and investments to parts of the city that need a boost and have room to grow (see map p. 27). Dallas’ light-rail system includes 92 miles of track and 62 stations—19 of them in southern Dallas, with more under construction. Helped by private investments and public financing strategies such as tax increment financing (TIF) districts, some southern Dallas TOD areas have welcomed jobs and housing by mixing market-rate and affordable workforce housing with amenities and new public investments in infrastructure.

In 2008, the Office of Economic Development created the TOD Tax Increment Financing (TIF) District, spanning from north Dallas along the red and blue light-rail lines to southern Dallas’ VA Medical Center Station, an economic base with 3,000 jobs and millions of patient visits per year, located in the Lancaster Corridor seven miles south of downtown. The funding structure for the TOD TIF district, whose boundaries were extended in 2010, allows for an increment-sharing arrangement, in which some projected revenues are passed from higher-income station areas to lower-income areas to subsidize development. The TOD TIF budget—with a projected total of $415 million through 2038—is intended for development that attracts jobs and middle-income residents, including public infrastructure, environmental remediation, and parks and open space. Affordable housing is required (at least 20 percent per housing project), and high-quality design that blends market-rate and affordable housing is encouraged. 

The city’s GrowSouth initiative, launched in 2012 by Mayor Michael Rawlins to jumpstart investment with infrastructure and capital improvements, has brought attention to southern Dallas, which Rawlins has called “the greatest single opportunity for growth in North Texas.” GrowSouth’s 2016 report notes that southern Dallas’ tax base increased nearly $1.6 billion from 2011 to 2015 (City of Dallas 2016). This includes revenues from redevelopment projects where adaptive reuse of historic buildings and new mixed-use development—with housing, offices, hotels, restaurants, and infrastructure such as sidewalks, street trees, and lighting around transit stations—have helped attract thousands of millennials and others to live and work in neighborhoods closer to downtown, such as Cedars and North Oak Cliff. 

The Lancaster corridor is a priority area for both TOD TIF funding and the GrowSouth initiative. Across from the VA Medical Center and light-rail station, the $30 million 192-unit Lancaster Urban Village mixed-use apartment complex, opened and fully leased since 2014, is considered a model for development accomplished with TOD TIF and other public monies. The 3.5-acre site includes a resort-style pool, fitness and business centers, a parking garage, and 14,000 square feet of ground-level retail and restaurant space. Half the units are affordable and half are market-rate. The historically African-American neighborhood, now half-Latino with many seniors and immigrants, is fairly stable, though it has high poverty and unemployment rates and many dilapidated buildings. In partnership with the city, the developers—Dallas-based Catalyst Urban Development and City Wide Community Development Corporation—saw potential, especially in the site’s location next to transit, the VA hospital, and the adjacent offices of the Urban League of Greater Dallas. 

The mixed-use housing project demonstrates how the TOD TIF, land acquisition, infrastructure development, and other public subsidies have helped inject greater economic and social wealth into the neighborhood, says Chacko. “The particular success of the market-rate component shows that.” 

Neighborhood Plus Plan

Since 2015, a comprehensive new planning and urban design department that is more directly engaged in economic development, street planning, housing, and other key issues has addressed Dallas’ revitalization efforts in areas of concentrated poverty through the Neighborhood Plus plan. Adopted in October 2015 with the endorsement of Mayor Rawlins and all 14 city council members, Neighborhood Plus reflects a new, more holistic “neighborhood by neighborhood” approach to improving quality of life for all Dallas residents, says Chacko. To draft the plan, the city partnered with many groups, including the U.S. Department of Housing and Urban Development (HUD) and the Inclusive Communities Project, the Dallas-based advocacy organization behind the Supreme Court case. The plan was intended to help respond to HUD’s accusations of noncompliance with civil rights statutes.

Neighborhood Plus’s key goals are to create a collective impact framework, alleviate poverty, fight blight, attract and retain the middle class, expand homeownership, and enhance rental housing options. Chacko says the city is making progress on all these goals. The planning department’s Neighborhood Vitality division formed a core group from various city departments, including economic development, the police, the city attorney’s office, and the code department. They developed an impact framework with 11 target areas throughout the city, half of them in southern Dallas, and they’re developing interdepartmental teams and action plans for each target area with partners from the Dallas Independent School District, the business community, and nonprofit organizations. 

The planning department is also working on the city’s first inclusionary zoning strategy for affordable housing. With help from Southern Methodist University, planners are creating a strategic action plan for fighting blight, based on a report completed for the city by the Center for Community Progress, a national nonprofit dedicated to rebuilding vacant and abandoned properties. In southern Dallas, the city has created a tax rebate program to encourage property owners to invest in renovating homes to make distressed properties livable and code-compliant. In one target area, the city is also talking with Habitat for Humanity about building homes.

“The emphasis now is on a much greater degree of public involvement in improving quality of life,” says Chacko. The city is trying to create priorities for infrastructure and funding for target areas. Chacko says the target areas have helped create a much broader consensus among city council members that equity “is a critical issue, and that we should make a concerted effort to align planning with investment decisions,” including potential bond program requests that might be voted on in 2017. This is a shift for Dallas, where planning generally has focused on land use and development rather than strategic investments, says Chacko. Neighborhood Plus “shines a spotlight on equity and makes it clear that we can’t ignore this issue. It is important for the long-term health of Dallas.”

Baltimore

Baltimore, which ranked number three on the Urban Institute’s list of inequitable cities (Pendall and Hedman 2015), has distinct “health and wealth gaps” between more affluent white neighborhoods and poorer black neighborhoods. The majority of Baltimore’s high-poverty, low-opportunity neighborhoods are concentrated just east and west of downtown. This pattern traces back to redlining maps from the 1930s, when Baltimore spawned “a huge legacy of proactive disinvestment along racial lines, where city ordinances drew lines so black families couldn’t move across the street,” says planning director Thomas Stosur. These areas concentrated predominantly with poor black residents are a result of restrictive covenants, urban renewal, the Federal Housing Administration’s system for mortgage loan approval, and other policies that “directly contributed to many of the economic and social challenges Baltimore City faces today,” notes the Baltimore City Department of Planning’s 2015 Equity Action Plan. 

With a population of 622,000 within 81 square miles, Baltimore is also booming, with 15,000 mostly higher-end housing units built since 2010 and large mixed-use redevelopment projects under construction in the Baltimore Harbor area. The city’s population is 63 percent black, and its predominantly black neighborhoods have higher unemployment rates, more children living in poverty, less access to goods and services, and lower educational attainment than the city’s predominantly white neighborhoods. The Baltimore Neighborhood Indicator Alliance found a 22.4-year difference in life expectancy according to race and location within the city: a neighborhood with 96 percent black residents had the lowest life expectancy, and a neighborhood with only 20 percent black residents had the highest. 
 
 Undoing the city’s legacy of segregation and inequity is now a big focus for the planning department. In March 2015, they held staff training on structural racism, often defined as the normalized and legitimized range of policies, practices, and attitudes that produce cumulative and chronic adverse outcomes for people of color. One month later, Freddie Gray was killed, and the riots that ensued in Baltimore’s isolated poor neighborhoods “underscored a need to refocus on equitable development,” says Stosur. In June 2015, the city announced the One Baltimore initiative, a public-private effort to support opportunities for children, families, and neighborhoods. Department staff created the Equity in Planning Committee and an internal action plan that calls for the use of an “equity lens.” 

Inspired by the Urban Sustainability Directors Network, the equity lens requires the commitee to apply certain questions when considering potential policy changes and planning projects: What historic advantages or disadvantages do residents face? Are there policy barriers that can be removed to close health and wealth gaps? Are engagement and representation inclusive, accessible, and authentic? What policies are available to prevent displacement as neighborhoods change and to preserve opportunities for existing and low-income residents?  

The planning department is starting to use the equity lens for all programs and projects. For example, the city’s recently released Food Environment Map, which addresses food access across Baltimore neighborhoods, examines ways that policies and programs impact low-income residents and people of color. The explicit focus of the lens is racial equity, but planners are applying it more broadly for women, youth, the elderly, recently arrived immigrants, and residents who are LGBT, low-income, homeless, or who have disabilities or limited English proficiency. 

Sustainability Plan through an Equity Lens

At the same time the planning department formed the equity committee, it began using an equity lens to update its 2009 Sustainability Plan “to hear more voices, and from people who aren’t usually heard from,” says Anne Draddy, sustainability coordinator for the city. The plan update is being overseen by the Commission on Sustainability and a sustainability committee, including commissioners and community members. It will use an equity lens to focus on environmental issues such as sustainable land use, biodiversity, energy efficiency, resiliency, and the overall economic climate of the city. The effort “will focus on our most vulnerable, historically disinvested neighborhoods” to help improve conditions “where the most severe racial inequities exist,” notes the sustainability office website.

The city’s outreach focuses on a new community engagement process. The sustainability office recruited 125 resident ambassadors at community meetings and through its website to ask Baltimoreans what they want to see changed in their neighborhoods. About 68 percent of ambassadors are African-American, reflecting planners’ efforts to mirror the racial demographics of the city. The planning department also hired an equity consultant to train staff and the ambassadors and developed a brief neighborhood survey. “As we went through training with the ambassadors,” says Draddy, “we turned the [predetermined] survey questions around to: What are the three things you like best about your neighborhood and the three things you like least? We took a chance and stepped out of our comfort zone.” 

Planners divided the city into 10 random districts, depending on population, and designated a lead in each district. With grant funding from the Town Creek Foundation in Maryland and the Urban Sustainability Directors Network, they paid each lead $400 to create a team and gave team leaders an iPad and a $300 gift card to buy t-shirts, hats, or a meal for their teams. Planners also assembled a tool kit and binders and provided water bottles and thousands of pens for residents who attended meetings (the swag was very important to youth ambassadors and residents involved in this new kind of community outreach, notes Draddy). Planners and ambassadors also worked with 25 groups, including those involved in transportation, energy, urban design, and racial justice. They documented the race, age, sex, and neighborhood of people who attended meetings and responded to the survey online.

“The equity consultant urged us to go for metrics to understand and link responses,” says Draddy. “That was an important element.” She says the community has expressed appreciation for “being listened to.” A draft survey report is due in early 2017.

INSPIRE Community and Schools Program

Partnering with the Baltimore City Public Schools, Maryland Stadium Authority, and the State of Maryland, Baltimore is investing $1 billion in the 21st Century Schools Initiative to renovate or replace 24 city schools over the next several years. The planning department is leading a $5 million initiative called INSPIRE (Investing in Neighborhoods and Schools to Promote Improvement, Revitalization, and Excellence) in neighborhoods within a one-quarter-mile radius around each school. Planners are conducting workshops and focus groups and working with neighborhood teams to develop individual vision plans outlining public and privately funded improvements to public infrastructure, transportation, housing, and open space around each INSPIRE school.

“We’re attempting to take the catalyst of new $30- or 40-million school buildings to bring stakeholders together to build an improvement strategy,” says Stosur. “This is huge, and we hope a game changer to market these neighborhoods to populations that might not be aware of the housing stock nearby. We want to engage residents around this school topic.” INSPIRE teams are looking to improve students’ routes to school with new sidewalks, lighting, green spaces, playgrounds, community gardens, and public art. 

These efforts piggyback on another initiative by former Mayor Stephanie Rawlings-Blake to attract 10,000 families to inner-city neighborhoods. Rawlings-Blake also proposed a plan to spend more than $135 million to build or upgrade 40 recreation centers across the city, funded in part by leveraging the sale proceeds of four downtown parking garages. The plan would expand and upgrade small outdated recreation centers in underserved areas with swimming pools, gyms, and other facilities that more affluent neighborhoods have had access to, and would capitalize on investments made through Inspire. The new Baltimore mayor, Catherine E. Pugh, who took office in December 2016, along with a city council of 15 that includes eight new council members, will determine how these and other initiatives go forward.

Green Network Plan

The Baltimore planning department is the project manager for the Green Network Plan, launched in April 2016 to repurpose some of the city’s 30,000 vacant and abandoned properties into new green infrastructure such as parks, community gardens, urban farms, open space, and stormwater management areas. The plan is intended to remove blight, stabilize neighborhoods, and fill in gaps in the city’s existing green network. A consultant team led by Baltimore-based Biohabitats is assisting in the plan development process, using real estate data, computer mapping, and environmental planning techniques. Collaborating with the Parks and Recreation department, planners will assess opportunities to connect new green spaces to parks, trails, open space, and forests developed from a 1904 plan created by the Olmsted Brothers landscape architects. Planners will also analyze vacant parcels to identify those that could be assembled for future residential and mixed-use redevelopment.

The plan is “attempting to directly address equity in high-poverty, high-challenge neighborhoods,” especially in East and West Baltimore, which have the least green infrastructure, says Stosur. “It’s time to look at how to change the paradigm in these neighborhoods. We all know the blight has to go, and we want to do it in a responsible, well-planned way.”

Four sites in East and West Baltimore have been identified for community charrettes for pilot greening projects. Like INSPIRE, the green network plan will be underwritten by capitalizing on other public funding streams. The State of Maryland is paying for demolition and stabilization projects throughout the city via Project C.O.R.E. (Creating Opportunities for Renewal and Enterprise). This funding, together with the city’s Vacants to Value targeted code enforcement and redevelopment program, as well as the city’s “MS4” Stormwater Permit funded through the water-ratepayer utility—potentially will invest tens of millions of dollars in federal, state, and local funds to develop the green network plan, says Stosur. A green network vision plan is due in 2017.

Planners in Dallas, Baltimore, and other cities acknowledge that planning-for-equity measures alone won’t solve the deep-rooted problems that accompany poverty and racial discrimination in disadvantaged neighborhoods. But they say that collaboration with these communities, as well as carefully targeted investments, can begin to provide opportunity where little existed before.

Kathleen McCormick, principal of Fountainhead Communications, LLC, lives and works in Boulder, Colorado, and writes frequently about sustainable, healthy, and resilient communities.

References

Baltimore Green Network Plan. 2016. www.baltimoresustainability.org/projects/green-network/

City of Dallas. 2016. GrowSouth. www.dallasgrowsouth.com/year5presentation

City of Dallas. 2015. Neighborhood Revitalization Plan for Dallas. June. www.dallascityhall.com/departments/pnv/DCH%20Documents/Neighborhood-Plus-June17-small.pdf

Clayton, Mark and Regina Montoya. 2016. “Reducing the Epidemic of Poverty and Ending the Opportunity Gap.” Mayor’s Task Force on Poverty Briefing to the Dallas City Council. September 7. http://dallascityhall.com/government/Council%20Meeting%20Documents/b_reducing-the-epidemic-of-poverty-and-ending-the-opportunity-gap_combined_090716.pdf

Pendall, Rolf with Carl Hedman. 2015. Worlds Apart: Inequality between America’s Most and Least Affluent Neighborhoods. Washington, D.C.: Urban Institute. www.urban.org/sites/default/files/alfresco/publication-pdfs/2000288-Worlds-Apart-Inequality-between-Americas-Most-and-Least-Affluent-Neighborhoods.pdf

PolicyLink Equitable Development Toolkit. 2014. www.policylink.org/equity-tools/equitable-development-toolkit/

Every year, U.S. state and local governments are leaving hundreds of millions of federal grant dollars on the table. The national government allocates these funds to states and municipalities, frequently on a competitive basis, to help pay for many of a community’s most basic and critical local services, including education, transportation, and public safety. In fiscal year 2015 alone, the U.S. Government Accountability Office (GAO) identified roughly $994 million in undisbursed funds—money that had been allocated but not yet drawn down by recipients—in expired grant accounts in the Payment Management System, the nation’s largest platform for dispensing federal grant monies, responsible for making about 77 percent of all federal civilian grant payments. More than half of the accounts were at least one to three years past their expiration date (U.S. GAO 2016).

This trend would be perplexing in the best of circumstances, but it’s confounding in the current environment, when so many U.S. communities are struggling economically. More than 50 municipalities have filed for bankruptcy since 2010. Chicago Public Schools are in such tight financial straits that Moody’s Investors Services recently downgraded the district’s debt to B3, which is “six notches below investment grade,” said Moody’s Vice President Rachel Cortez in an interview with Marketplace (Scott 2016). In Petersburg, Virginia, a community of 32,000 located fewer than 30 miles from Richmond, the city is so far behind on its debt payments that fire and rescue equipment has been repossessed, lenders have stopped making loans to the city, and officials have approved measures to both cut public services and raise taxes.

These dollars are a critical funding stream for state and local governments. Absent federal grant funds, states and localities may have to withhold essential goods and services, secure loans, or cover costs by increasing taxes and fees for their residents, thus diminishing the pool of available local dollars to pay for a community’s critical needs.

“Counties and cities are limited by state mandates in how they can raise revenue. While they can collect property taxes and potentially income or sales taxes, it’s not a free-for-all where they can do whatever they want to get the money they need,” says Jenna DeAngelo, a program manager at the Lincoln Institute of Land Policy. “Federal funds are essential to help fill in that funding gap, to pay for the services that make up the fabric of a community, such as bridges, teachers’ salaries, fire departments, pothole repairs. The list goes on and on.”

Intergovernmental Grants

In 2016, the U.S. government allocated approximately $666 billion in federal grants to support state and local programs. Funded with federal tax dollars, these intergovernmental grants are designed to promote economic efficiency, redistribute resources, stabilize the economy, and foster innovation. There are grants to incentivize local governments to invest in infrastructure and other goods and services that benefit residents beyond their jurisdiction, grants to assist in the adoption of federal policy priorities, and grants to pilot initiatives that would be difficult to test in a single national program. In other words, the federal government uses the money to assist states and localities to build strong, vibrant communities that can attract and retain residents and, in turn, establish their own thriving local tax bases.

Navigating the landscape of federal grants can be complicated. There are more than 1,700 intergovernmental grant programs and two primary types of grants.

Categorical grants constitute the bulk of federal grants and can be used only for a specific purpose. Some are distributed on a formula basis, such as the Federal Transportation Administration’s Urbanized Areas Formula Grant, which provides funding to urban communities for transportation-related planning activities based on population density. Others are distributed through a competitive application process, such as the Department of Transportation’s Transportation Investment Generating Economic Recovery Program (TIGER), a $5 billion initiative that funds transportation projects most likely to produce significant economic and environmental benefits to a metropolitan area, a region, or the nation.

The other primary type of grant is block grants, which are pegged to broadly defined functions such as community development or social services, and afford state and local recipients more flexibility in how to use the funds to meet the program goals. An example of a prominent block grant is the Department of Housing and Urban Development’s Community Development Block Grant (CDBG), which supports affordable housing, job creation, and the provision of services to vulnerable populations. As of 2014, the federal government has awarded $144 billion in CDBG funds to cities, counties, and states.

Dozens of federal departments and independent agencies administer the grants, but the largest is the Department of Health and Human Services (HHS), which is responsible for 22 percent of the grants and hosts the Payment Management System (PMS), which is used primarily by HHS but also by the departments of Labor, Agriculture, Homeland Security, and the Treasury, among others. There’s no centralized system across agencies and programs for reporting and tracking grant allocations against outlays, so it’s virtually impossible to know precisely what percentage of intergovernmental transfers remain unspent in a given year. The GAO and other researchers can illuminate only disparate pieces of the puzzle.

What happens to unused funds is also unclear, as it depends on the parameters of the grant program. “Unlike federal contracts, federal grants aren’t governed by a single set of rules when it comes to the question of ‘clawbacks,’” explains Robert Cramer, managing associate general counsel at the GAO, referring to the recovery of funds that have already been disbursed. “The terms vary depending on how the grant is structured. One grant may allow for provisions that another does not. What is ultimately done with the funds that are not spent by a grantee and recovered by an agency can vary as well.” In some instances, money must be returned to the Department of the Treasury, which maintains a database of allowable uses for spending it. In other cases, it can be redeployed by the original grant-making agency. Some funds can remain unused for decades if they were allocated without an expiration date.

Many government officials are reluctant to publicly disclose challenges they face in using their federal grants, which muddies the picture further. “No one wants to appear incompetent,” explains George W. McCarthy, president and chief executive officer of the Lincoln Institute.

According to McCarthy, a city’s failure to spend federal dollars can result in an increase in local taxes. Local governments commonly use the property tax as a “residual” source of revenue, meaning once they have collected all other revenues, including federal grant funds, they set their property tax rates to make up the difference between what they’ve collected and the total revenues needed. Thus, any revenue source that is not collected and deployed additionally burdens property tax payers. “If beleaguered taxpayers hear that their local government isn’t using all of its available funding and conclude that they’re making it up by increasing property tax rates, they are likely to get very angry and express it in the polls,” says McCarthy. “It also translates to decisions by local governments to defer maintenance of infrastructure, rather than raising property taxes, which will eventually translate to lower property values or much higher property tax burden when the inevitable crisis occurs in the form of some sort of infrastructure failure.”

But bureaucratic dysfunction or even corruption are inadequate explanations for the preponderance of unused federal funds, says Erika Poethig, director of urban policy initiatives at the Urban Institute and a leading architect of President Obama’s Strong Cities and Strong Communities initiative, which seeks to help struggling localities to better utilize their resources, including federal grants. “There is an array of reasons, good and bad, why a state or local government leaves federal money on the table. And sure, there’s no question that there are other issues that come with bureaucracy. But generally these are well-meaning people trying to do the right thing with programs that may not necessarily be attentive to community differences. Fundamentally, the primary driver is that federal policies are not necessarily as adaptable to the full range of cities and their status on a continuum from healthy to recovering to deeply distressed.”

Program Design and Management

In order to deploy intergovernmental funds effectively, both the grant-making agencies and the grant recipients have to do their part. The federal government needs to design programs that grantees can use on the ground. State and local governments need to comply with the grant requirements. All parties need to diligently track and manage the funds. While the vast majority of federal grant dollars are successfully deployed, there nonetheless are instances when this all proves easier said than done.

Flawed Program Design

For starters, it’s complex to create a grant program that works well. In February 2010, President Obama established the Hardest Hit Fund (HHF), a $7.6 billion initiative to fund foreclosure prevention programs in 18 states and the District of Columbia by providing assistance to struggling homeowners. Designed to leverage the expertise of state and local partners, the HHF aimed to support solutions that were tailored to a community’s specific situation. As a result, it relied on a massive network of state and local partners to administer the program, which not only decentralized operations but also created tremendous red tape. The HHF and participating partners had to execute the program in a complicated framework of a half-dozen federal, state, and local laws, some of which varied by state or community. The U.S. Treasury was also responsible for negotiating individual agreements with each housing authority that was a partner in the program. Against this backdrop, the HHF was slow to gain momentum. Nearly two years after its creation, only three percent of the available funds—$217.4 million—had been used, despite good intentions and obvious need.

The HHF’s early failure is not a secret. “At various junctures of the program, the Office of the Special Inspector General found that there were no centralized goals or targets for measuring the HHF program’s effectiveness. Various reports noted that this lack of metrics resulted, in part, due to fears of impacting the ‘dynamic nature’ of the program. Instead, it led to a lack of accountability, effectiveness, and under-utilization of the grant funds,” says Lourdes Germán, director of International and Institute-Wide Initiatives at the Lincoln Institute. In an unusual move, the Department of the Treasury implemented changes to course correct, including introducing blight remediation as an allowable program activity. Since then, the HHF has become a primary source of federal funds for blight remediation and has proven so effective that in 2016 an additional $2 billion was allocated to participating HFF states.

“The story of the HHF illustrates the crux of the problem,” says McCarthy. “To the extent that unused grants are an artifact of defects in program design, there are few ways to bring these defects to light and address them because there is no forum for it. That’s what is so unusual about the HHF. Extremely slow deployment of funds opened an opportunity for communities to relate to the Treasury why it was so hard to use money that was not fit for purpose. The Treasury used its regulatory discretion to make the program more useful and usable to the communities. But improving program design through regulatory discretion is rare. Instead, what usually happens is that programs remain as conceived whether or not they are effectively designed. The onus for program success rests with communities, and they are rarely asked whether the programs work for them.”

Poorly Managed Closeouts

Yet it’s not enough to design an effective program. It must also be managed correctly throughout the four-step life cycle followed by most federal grants: the pre-award stage, when the program is announced and applications are received and reviewed; the award stage, when parties agree on the terms of the grant, including the length of time the recipient has to deploy the funds; the implementation phase, when the recipient spends the money; and the closeout stage, when final reports are received and evaluated once funds have been deployed and/or the grant’s end date has arrived. The “closeout” procedures are designed to ensure that the grantee has satisfied all financial requirements, submitted all required reports, and returned any unused money to the agency.

These closeout procedures are critical to maximizing available grant dollars, as this is the agency’s opportunity to redirect unspent funds toward other projects or new grants, or to return the money to the Treasury, depending on the unique terms of the individual grant program. Failure to close out a grant in a timely manner can create opportunities for waste, fraud, or mismanagement by allowing grantees to continue drawing down the funds past the grant’s end date or by leaving unspent funds idling in accounts and accruing administrative fees.

Nevertheless, grant making agencies sometimes fail to close out grants as soon as they should, jeopardizing hundreds of millions of dollars. In September 2011, the GAO reported $794.4 million in unspent grant funds from almost 400 different programs in PMS—approximately 3.3 percent of the total funds made available for these grants—and an additional $126 million in a second payments system. According to the GAO, this represents an improvement from fiscal year 2006, when the GAO last gathered comparable data. The unspent balances are more than $200 million less than the nearly $1 billion found in PMS in 2006, even as grant disbursements through PMS increased by roughly 23 percent, from $320 billion in 2006 to $415 billion in 2011 (U.S. GAO 2012). However, when the 2011 data is broken down by the individual agencies or by agencies’ specific programs, the total amount of unused money can represent anywhere from 2.7 percent to a whopping 34.8 percent of the agency’s or program’s grant funding for the period.

At a variety of agencies, obstacles to correctly closing out grants include inadequate systems and policies for reconciling accounts, low prioritization of grant management processes, and unnecessary delays in making available the unused funds, according to independent reports by the GAO as well as the Inspectors General at the departments of Agriculture, Education, Energy, Health and Human Services, Homeland Security, and Labor.

Local Lack of Capacity

But the federal government is not solely responsible for ensuring federal grant dollars are used. The states and localities receiving the funds play an equally large role in determining outcomes. While there’s a tendency to assume that only localities in fiscal distress fail to use the entirety of their grant allocation, this is not the case, says McCarthy. “You would be surprised by some of the cities that leave federal funds on the table. It’s easy to think it’s mostly an issue with distressed cities because they may have had to lay off staff or may lack other resources necessary to effectively administer the grants. But actually we’ve had numerous conversations with officials not only in distressed cities but also in thriving ones who report challenges in using their federal grant monies. The estimates we’ve received are that anywhere from 9 to 20 percent of allocated grant money goes unspent in any given year.”

There are many reasons a locality may or may not succeed in spending federal grant money. A community may voluntarily forgo funds due to a philosophical disagreement with the policy priority that underlies the grant program. In response to President Donald J. Trump’s assertion that he will withhold federal funds to so-called “sanctuary cities” (communities that choose not to prosecute undocumented immigrants solely for violating federal immigration laws), numerous cities and states have declared that they will risk losing the money rather than revise their policies—including New York City, which could lose nearly $10.4 billion, and Santa Fe, which stands to lose $6 million, roughly 2 percent of its annual budget.

Or a community may end up leaving money on the table due to changing circumstances, says McCarthy. “Sometimes the way the locality intended to use the money has changed. They received money for a project they are no longer undertaking, for example. Or the locality’s financial position has changed. In such instances, it is perfectly legitimate not to spend the money.”

Other times, the forfeiture of funds is unintentional, frequently due to errors related to the use or management of the monies. To successfully use a federal grant, the community must not only deploy the funds in accordance with the program guidelines but also provide consistent, accurate, and timely reports on how the money is being used. Failure to do so can result in an “audit finding,” the term used to describe significant issues identified during an audit. Grant dollars affiliated with an audit finding are at risk of being clawed back by the federal government. To help avoid these sorts of mistakes, communities must invest in reliable reporting systems and staff with specialized grants management skills.

Localities grappling with financial challenges frequently lack at least some of these resources. In the face of shrinking budgets and accumulating debts, they may be forced to reduce staff, which can significantly diminish their grants management capacity. This was the case in Detroit, which became the nation’s largest municipal bankruptcy when it filed in 2013. In the years leading up to the bankruptcy, Detroit’s ability to access and utilize federal grant funds plummeted. Between 2008 and 2013, the city’s federal award spending dropped by more than 30 percent, even as the nation’s federal grant spending increased by almost 20 percent over the same period. During roughly this same time, the city lost 34 percent of its full-time employees—about 4,500 people—including a third of its planning and development department staff, which administered the roughly $265 million in the Department of Housing and Urban Development’s (HUD) CDBG and HOME Investment Partnerships Program grants received by the city during the period.

The staff reductions meant a loss of not only employees but also of critical knowledge, compounded by a lack of documented policies and procedures, says John Hill, the chief financial officer for the City of Detroit. “At the time, Detroit didn’t have a good system for reporting and tracking grants,” says Hill, who first began working in Detroit in September 2013 as part of a team tasked with assisting the city to clean up its grants management. “Had the city implemented a tracking and reporting compliance group, it could have helped guard against leaving grant money on the table and failing to close out old projects, for example. As it was in the past, when someone left, all that institutional knowledge left with her, because there were no documented policies and procedures that would allow us to transition the grants management duties to another staff member.”

Information technology (IT) systems also play a critical role in preserving this kind of institutional knowledge and in successfully tracking and reporting grant funds. In the years preceding the bankruptcy filing, senior officials in Detroit “did not know the total amount of grant funds Detroit received from the federal government, because their various IT systems did not communicate with one another. . . . Grant account information appeared in numerous makeshift spreadsheets that did not necessarily match the city’s central accounting system. And Detroit’s general ledger did not update automatically with grant payroll or budgeting data . . . [making] it impossible for Detroit to capture reliable financial information,” according to a 2015 GAO report on the impact of fiscal challenges on grants management in Detroit and Flint, Michigan; Camden, New Jersey; and Stockton, California (U.S. GAO 2015). The city failed to complete basic accounting practices, resulting in inconsistent records and funds that were at risk of expiring. These and other IT deficiencies led to audit findings that required Detroit to compensate for the errors with money from its already-strained general funds.

A basic lack of capital can compound these problems, limiting a municipality’s ability to apply for federal grants, creating a negative feedback loop in which communities most in need of the funds can’t access them. Officials in the city of Flint postponed for three years their application to the Department of Transportation for a competitive Transportation Investment Generating Economic Recovery (TIGER) grant, which is evaluated in part by the amount of nonfederal money the municipality can invest in the proposed transportation project, because they were doubtful they could provide the local funds in the near term. They also declined to apply for some federal grants that included “maintenance of effort” provisions, which would have required the city to maintain local investments in the project at a designated amount for a specific number of years, over concerns they may not be able to satisfy the requirement. 

Detroit: Hard Times Demanded Solutions

Once the poster child for ineffective grants management, Detroit is now the model for other communities. When Hill and his team began their work in Detroit in the fall of 2013, every federal grant dollar the city received that year—more than $200 million—was potentially at risk of being clawed back due to a lack of effective grants management controls and procedures. Fast forward three years to today, and only $214,000 of funds are at risk at the end of the City’s fiscal year 2015. Hill is quick to add that he thinks his team will be able to take the necessary steps to resolve the outstanding audit findings, reducing the total funds at risk to zero.

“When we first arrived, the controls were so lax that any grant we were dealing with had the potential for problems, and we would risk having to give grant funding back. Now there’s less risk because we have better controls and a better understanding of the grants management process. We have fewer questioned costs and steps we can take when there is a questioned cost to gather the documentation so that we can resolve it,” explains Hill.

According to Hill, rebuilding the city’s approach to grants management was very similar to developing a corporation’s ‘go to market’ strategy. “You want to go to market or, in this case, ask for funding in a way that shows that the entire organization, including the mayor, supports the project at all levels. When I first got here, it was clear that our ‘go to market’ strategy, so to speak, was not at all cohesive. It was very disjointed. There were instances when we were competing with ourselves for grants because various divisions were applying for the same funds.”

To better coordinate Detroit’s approach to identifying and using grant monies, Hill invested in a modern, centralized IT system. He also created a centralized office of grants management (OGM). Whereas individual departments such as health and human services, workforce development, and public safety had previously relied on their departmental staff to identify, secure, and manage grants, all grant-related activities would now be the responsibility of, or done in coordination with, the centralized OGM. In this way, Detroit began to build subject matter expertise in grants management among OGM staff, who could then partner with program staff as needed throughout the grant life cycle.

Hill and his team also created a new position—chief development officer—to coordinate efforts with staff across all city departments, including the director of the centralized OGM and the office of the mayor, to help contextualize the work within the city’s larger financial position. Integrating grant activities into the city’s broader financial infrastructure has been critical to its success, says Hill. “There’s a connection among grants, budgeting, procurement, et cetera. If you just implement a grants management office and still have an ineffective back of the house, you might get a couple of wins; but in terms of planning, procurement, budgeting—the strategic things that need to happen to support the mayor’s agenda—you’d still have big holes.” As an example, he offers how the city handles the issue of securing local funds to match grant dollars, as required under certain grant programs. “In the past, we would receive a grant and have no knowledge of where the funds would come from to match it. Eighty percent of the money to fund a project would go away, because we couldn’t identify the funds to contribute our 20 percent. Now, before we even apply for a grant, we identify where the matching funds would come from as part of our planning process and set those funds aside.”

If Detroit is the model for a successful reboot, that may be due in part to the city’s unusual access to financial resources. While Detroit is infamous as the country’s largest municipal bankruptcy, it is also beloved as the birthplace and epicenter of the nation’s automobile industry and a major driving force behind the country’s postwar economic boom. Mindful of—and grateful for—the city’s place in history, private and public organizations have poured approximately $331 million into Detroit in the wake of the bankruptcy filing to assist in its recovery. “In addition to restructuring grants management, we restructured the entire financial management organization. We identified the skills and competencies we needed and hired qualified new or existing people into new jobs. We now have more people in grants and financial management positions, and they possess the skills and competencies to do the jobs and are compensated accordingly. Having the authority to completely restructure an operation from top to bottom is a luxury I don’t take for granted, and I know other cities might benefit from a similar approach,” admits Hill.

Municipalities with less money have to address grant management challenges in less expensive ways. Many turn to partnerships with state and local organizations in an effort to streamline the process and offload some of the responsibility. For example, Flint, in Genesee County, looks to the Genesee County Land Bank to manage the demolition of blighted structures with state and federal funding. “It’s a huge load off of the city,” explains Christina Kelly, the land bank’s director of planning and neighborhood revitalization. “In the past, the city had to do its own demolition, which is a major undertaking when state and federal grants are involved. They had their own demolition department and their own demolition crews. Now we manage the state and federal demolition grants and the demolition process instead.” The land bank is also managing more than $6 million in federal grant funds tied to the redevelopment of a former General Motors manufacturing site in downtown Flint that is being cleaned up and converted into green space. “The city is still at the table,” says Kelly. “We are following their master plan, and they give input into the decision making process. But the day-to-day grants management is off their shoulders, as is project management.”

The federal government is also working to help grant recipients to more fully utilize the funds. In 2011, President Obama announced Strong Cities, Strong Communities (SC2), an interagency initiative to increase the capacity of local governments “to develop and execute their economic visions and strategies” by providing technical assistance across a wide range of areas, including grants management. “The idea behind SC2 is for the federal government to identify ways to have a more flexible relationship with local governments—one that is responsible and accountable but acknowledges that different communities may need different things,” says Poethig. “For example, maybe the community has received a grant but doesn’t quite have the full matching funds yet that the grant requires. We can look at that and ask if perhaps there are ways we can be flexible so that they can still use the grant money as they assemble the matching funds.”

Additionally, some federal agencies are reviewing and revising their procedures to reduce the amount of funds that remain unspent. But efforts appear piecemeal. Individual entities—including the departments of Commerce, Justice, and Health and Human Services, along with the National Aeronautical and Space Administration (NASA) and the National Science Foundation (NSF)—have implemented policies to “elevate the issue of timely grant closeout internally,” according to a 2016 report by the GAO. However, there’s currently no movement toward introducing a single set of tracking, reporting, and closeout procedures that could be applied across all federal grants and granting agencies to streamline and standardize these critical activities.

More remains to be done, says McCarthy, who is especially interested in the question of program design. “If the federal government persists in concluding that the failure to use allocated funding is a local pathology, nothing will ever be done to address systemic defects built into the programs or policies,” he says. “It’s like a dysfunctional family. How do the problems get fixed if the parents claim that the dysfunction resides with the children, who are often the victims of the dysfunction? Someone else needs to intervene to get the parents to see their role in creating the dysfunction. Organizations like the Lincoln Institute can play the intervening role if they are able to use their access to policy makers and their convening power to create the forum for helpful discussion.”

Loren Berlin is a writer and independent communications consultant in Chicago.

References

Scott, Amy. 2016. “Chicago Public Schools Face Financial Crisis.” Marketplace. October 11. 

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2016. Grants Management: Actions Needed to Address Persistent Grant Closeout Timeliness and Undisbursed Balance Issues. Washington, D.C. Retrieved from www.gao.gov/assets/680/676558.pdf 

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2012. Grants Management: Actions Needed to Improve the Timeliness of Grant Closeouts by Federal Agencies. Washington, D.C. Retrieved from www.gao.gov/assets/600/590926.pdf

U.S. GAO (United States Government Accountability Office). 2015. Municipalities in Fiscal Crisis: Federal Agencies Monitored Grants and Assisted Grantees, But More Could Be Done to Share Lessons Learned. Washington, D.C. Retrieved from www.gao.gov/assets/670/669134.pdf