La implementación de la reforma del impuesto municipal sobre la propiedad en Brasil

Las ciudades enfrentan grandes dificultades a la hora de intentar introducir un sistema del impuesto a la propiedad más eficiente. Uno de los desafíos consiste en controlar la alta volatilidad política relacionada con los impuestos que gravan en forma directa los activos, como por ejemplo el impuesto a la propiedad, que posee un alto nivel de visibilidad. La estrecha proximidad entre las autoridades fiscales y los contribuyentes se traduce en una presión política para reducir los impuestos y evitar la actualización de los avalúos inmobiliarios. Los funcionarios municipales se convierten en blancos fáciles para la crítica, a la vez que pueden experimentar consecuencias electorales.

Aunque el impuesto a la propiedad es reconocido internacionalmente como un instrumento preferido para financiar los servicios públicos urbanos, en la mayoría de los países latinoamericanos este impuesto tiene una importancia limitada como fuente de recaudación, representando en promedio un 0,32 por ciento del PIB (De Cesare 2010). Las ciudades brasileñas recaudan un promedio de cerca de US$ 46,50 per cápita en impuestos a la propiedad por año. Sin embargo, la mayoría de las ciudades no alcanzan el promedio nacional. En más de la mitad de los municipios, los ingresos no exceden los US$ 5,00 per cápita (Afonso et al. 2010).

El modelo brasileño del impuesto a la propiedad

El impuesto a la propiedad (IPTU: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana) es un impuesto directo tributado al municipio en base a una estimación del justo valor de mercado de las propiedades inmuebles. En Brasil se ha perdido gran parte del potencial de recaudación de este impuesto debido a que las autoridades municipales no logran administrar dicho impuesto en forma correcta y efectiva. El tratamiento de la revisión legislativa del IPTU siempre termina en debates acalorados y una respuesta política intensa que, en muchos casos, lleva a los alcaldes y otros funcionarios a evitar su participación en el proceso.

Un problema adicional es el estricto requisito legal mediante el cual los criterios de valuación deben ser aprobados por ley antes de poder actualizar la base impositiva. Entre estos criterios se encuentran las características de la propiedad y sus componentes, así como también el valor monetario asignado a cada uno de dichos componentes. En otras palabras, para los legisladores brasileños, no es suficiente establecer criterios para determinar que una propiedad tiene mayor valor que otra y que, por lo tanto, está sujeta a un impuesto más alto. La misma ley debe aclarar de qué manera una propiedad que posee determinadas características se valuará en términos monetarios.

Después de años de debate, el Tribunal Superior de Brasil estableció, en el año 1996, que se requiere una norma municipal para actualizar la base impositiva del IPTU, siempre que el ajuste sea mayor a la variación del Indice de Precios al Consumidor oficial (Declaración 160). Con anterioridad a esa sentencia, las ciudades solían actualizar los valores inmobiliarios a los fines impositivos mediante actos ejecutivos (decretos), en forma independiente de la legislatura municipal. A partir de la introducción de este requisito legal en 1996, muchos gobiernos municipales decidieron no enviar los proyectos de ley necesarios a la legislatura municipal para realizar las tan necesarias actualizaciones en la valuación inmobiliaria.

En algunos casos, los desastres políticos resultantes de esta situación sirvieron como un alarmante factor de inhibición ante cualquier nuevo intento por revisar la base impositiva. Con el fin de resolver este dilema, varias ciudades optaron, en cambio, por aumentar las alícuotas del IPTU para compensar su reticencia a revaluar las propiedades. Además, por cada nueva ley que aprueba una actualización en la valuación, se suelen crear nuevos tipos de exenciones o reducciones impositivas, lo que frecuentemente cancela los esfuerzos tendientes a mejorar el rendimiento del IPTU.

Como resultado de la resistencia política, el IPTU, por lo general, no se tuvo mucho en cuenta como fuente de ingresos para las finanzas municipales en Brasil. Las ciudades más grandes (con más de 500.000 habitantes) comenzaron a concentrar sus esfuerzos en el impuesto a los servicios (ISS: Imposto Sobre Serviços) mientras que las ciudades más pequeñas dependían en mayor medida de las transferencias realizadas por el gobierno estatal y federal a través del fondo municipal de participación en los ingresos (FPM: Fundo de Participação dos Municípios) (ver tabla 1 en anexo).

El Instituto Federal de Investigación Económica Aplicada (IPEA 2009) informa que el IPTU ha perdido importancia en cuanto a su participación en la recaudación municipal directa a nivel nacional y que se registró un aumento de los ingresos provenientes del impuesto a los servicios, un impuesto indirecto que tiende a ser regresivo. La participación del IPTU en la recaudación municipal directa se redujo del 38 por ciento al 28 por ciento entre 1991 y 2007, resultando en la pérdida de su posición ante el ISS como fuente principal de recaudación municipal directa (ver tabla 2 en anexo).

Un importante cambio que afectó directamente al IPTU ocurrió en diciembre de 2009, cuando el Ministerio de Ciudades publicó la Resolución Nº 511, mediante la cual se establecían directrices nacionales para el Catastro Técnico Multifinalitario (CTM: Cadastro Técnico Multifinalitário). Esta resolución les otorgó a los gobiernos municipales un valioso instrumento estándar sobre el cual basar sus propuestas legislativas con el fin de actualizar la base impositiva del IPTU. El Instituto Lincoln desempeñó un papel fundamental al apoyar el desarrollo de los aspectos técnicos de dicha legislación.

La Resolución Nº 511 establece que la valuación de propiedades con fines fiscales es un proceso técnico que debe realizarse siguiendo las pautas establecidas por la Asociación Brasileña de Normas Técnicas (ABNT) para reflejar el justo valor de mercado. También establece que un IPTU efectivo promueve la justicia fiscal y social al garantizar un tratamiento equitativo para los contribuyentes. Se recomienda la actualización de la base impositiva del IPTU en alguno de los siguientes casos: (1) cada cuatro años, en las ciudades con más de 20.000 habitantes (las ciudades más pequeñas podrán adoptar ciclos más extensos); (2) cuando la tasa de valuación sea menor al 70 por ciento o mayor al 100 por ciento comparada con el valor de mercado; o (3) en casos en que los valores inmobiliarios cumulativos resulten en un coeficiente de dispersión mayor al 30 por ciento, de lo cual se infiere que no estén distribuidas equitativamente.

¿Qué inspiró la reforma del impuesto a la propiedad?

Junto con el fortalecimiento de un marco institucional, otros dos factores contribuyeron a colocar al IPTU en el centro del debate actual sobre las fuentes de financiamiento municipal en Brasil. El primero de ellos fue el aumento acelerado de los valores de los terrenos urbanos, tanto en ciudades grandes como medianas. Este aumento se debió principalmente al crecimiento económico, a la explosión de los créditos para vivienda, a los bajos impuestos y al bajo riesgo comparado con la inversión en activos financieros desde 2003 hasta 2007 (Carvalho Júnior 2010). La expansión del sector inmobiliario expuso las discrepancias que existían entre la recaudación potencial y el flujo real de fondos hacia la tesorería pública derivado del impuesto a la propiedad.

El segundo factor que desató el debate acerca de la actualización de las valuaciones impositivas para mejorar el rendimiento del IPTU fue la crisis económica mundial que comenzó en el año 2008 y alcanzó al Brasil en 2009. A medida que se reducía la actividad económica, situación que reflejaba menores niveles de consumo y de producción y una contracción crediticia, las transferencias federales hacia los municipios también se redujeron. Las ciudades que experimentaron esta pérdida de ingresos no tuvieron otra alternativa que resucitar al IPTU, el impuesto municipal más antiguo y tradicional.

En este contexto, algunas de las ciudades brasileñas más grandes actualizaron sus mapas de valores inmobiliarios utilizando estimaciones revisadas de los valores de los terrenos, así como también elaborando cuadros de costos de construcción con el fin de valuar las mejoras, ya que tanto los terrenos como las propiedades tenían una valuación extremadamente baja. Belo Horizonte, São Paulo y Salvador se encuentran entre las ciudades que tomaron medidas para mejorar su recaudación mediante la actualización de la base impositiva del IPTU. Estas ciudades introdujeron, además, nuevas políticas para orientar la implementación del impuesto a la propiedad.

Cabe hacer notar que mantener desactualizada la base impositiva del IPTU supone un riesgo. Una de las principales fuentes de injusticia fiscal, además del problema de las omisiones al inscribir terrenos o áreas de desarrollo urbano, es la utilización de avalúos desactualizados para el cálculo del IPTU (Smolka y De Cesare 2009).

El caso de Belo Horizonte

Belo Horizonte es la capital, y la ciudad más grande, del estado de Minas Gerais, ubicada en la región sudeste de Brasil. Con una población de 2,4 millones de habitantes, es la quinta ciudad más grande de Brasil y el centro de un área metropolitana que contiene una población de aproximadamente 5 millones de habitantes.

El gobierno municipal tiene un largo historial de innovación y buena gobernabilidad. La ciudad fue pionera en introducir el proceso de presupuesto participativo en el año 1993, en adoptar aplicaciones del SIG (Sistema de Información Geográfica) para mejorar la gestión municipal, y en llevar a cabo una exitosa campaña para erradicar el hambre, entre otras iniciativas notables. Belo Horizonte recaudó aproximadamente $332 en impuestos a la propiedad per cápita en el año 2007, antes de la reforma, y alcanzó el séptimo puesto en el ranking de las ciudades capitales más grandes de Brasil (Afonso et al. 2010).

La reforma del impuesto a la propiedad comenzó en Belo Horizonte mediante una revisión de la base impositiva, con la doble intención de eliminar las distorsiones creadas por el modelo anticuado e introducir una nueva cultura fiscal que apoyaría un proceso permanente de actualización de las valuaciones inmobiliarias con el fin de reflejar las variaciones del mercado.

La necesidad de obtener ingresos adicionales, sumada a la experiencia de la crisis financiera del año 2009, también influenciaron las decisiones tomadas por el alcalde. Las subsecuentes reducciones en la actividad económica y en las transferencias federales convencieron al gobierno municipal de que se debían establecer condiciones financieras más sustentables para poder mantener la autonomía administrativa. El primer paso en el camino para actualizar la base impositiva del IPTU fue intensificar la utilización de este impuesto y convencer a los legisladores acerca de esta necesidad.

A la hora de elaborar una estrategia para la reforma tributaria, el gobierno municipal llegó a la conclusión de que el cambio no podría presentarse simplemente como una revisión de la valuación de las propiedades debido a la necesidad de aumentar la recaudación. También debería incluir otros aspectos, tales como medidas para mitigar el impacto del aumento impositivo y brindar incentivos para que los contribuyentes cumplieran con el pago del impuesto. Smolka y De Cesare (2009) mencionan que, a pesar de la precisión de las estimaciones de las valuaciones, si el ajuste provoca grandes diferencias en el monto de impuestos a pagar, se generará una reacción por parte de los contribuyentes que se verían sustantivamente recargados. En este caso, deberían ofrecerse planes para aliviar dicho impacto.

El proceso legislativo

Una vez diseñada la reforma e identificadas sus virtudes y vulnerabilidades, el proyecto fue remitido, primero, al concejo deliberante municipal, con el fin de mantener el enfoque en aquellas personas facultadas para votar y aprobar el proyecto de ley. Es un error común buscar el apoyo popular antes o durante el proceso de votación, ya que el poder ejecutivo, por lo general, pierde la batalla si intenta actuar en dos frentes al mismo tiempo.

Los procesos de votación en el caso del IPTU se establecen mediante ley municipal. No obstante, poseer un conocimiento profundo del proceso legislativo es muy necesario y, muchas veces, resulta un as bajo la manga. En Belo Horizonte, resultaba muy importante evitar tanto un proceso prolongado que pudiera dar lugar a un debate extendido como un proceso demasiado breve, ya que cualquier hecho inesperado podría posponer la votación indefinidamente.

Una vez presentados a los legisladores, se aclararon completamente todos los puntos del proyecto de reforma tributaria. Cada uno de los aspectos, tanto positivos como negativos, se debatió en el concejo, y por supuesto los aspectos favorables fueron siempre antepuestos a cualquier debilidad apuntada. Los legisladores deben escudarse ante las dudas que siempre se les plantean, además de estar constantemente bien informados y comprometidos con los criterios de justicia tributaria inherentes al proyecto. Este es el papel principal que desempeña el representante del alcalde, un miembro clave del grupo principal que implementó la reforma. Tal y como se preveía, a fines de noviembre de 2009 se aprobó el proyecto en su segunda y última ronda.

El debate legislativo acerca del proyecto de ley fue tanto un fin en sí mismo como una preparación para la presentación pública del proyecto. Durante el proceso de aprobación legislativa, se generaron muchas expectativas en cuanto a la reforma, particularmente por parte de la prensa. A partir de ese momento, la estrategia consistió en promover todos los beneficios del nuevo sistema de valuación y recaudación del IPTU, con el fin de eliminar todo motivo de temor hasta que verdaderamente llegara el proyecto de ley tributaria en enero de 2010.

La campaña de información pública

Los principales instrumentos utilizados para presentar la reforma al público consistieron en el lanzamiento de una campaña de información pública y el establecimiento de mesas de información en toda la ciudad para responder a las preguntas de los ciudadanos. La siguiente fase fue implementar las medidas destinadas a mitigar el impacto de la reforma y brindar incentivos para que los contribuyentes cumplieran con el pago del impuesto.

Durante la campaña, la administración hizo hincapié en el mensaje de que toda la recaudación derivada del IPTU se utiliza en obras que transforman las vidas de las personas. El objetivo de este mensaje era hacer concretos y visibles los beneficios del IPTU, lo que logró ser una forma eficiente de demostrar a los ciudadanos la importancia práctica de este impuesto para el desarrollo de la ciudad y para el bienestar de sus habitantes. Este mensaje se repitió frecuentemente.

En enero de 2010 funcionaban diez mesas de asistencia al contribuyente en diferentes partes de la ciudad. Cerca de 200 empleados municipales participaron en forma directa prestando asistencia a más de 20.000 consultas personales de los contribuyentes, de las cuales el 26 por ciento consistieron en solicitudes de revisión del proyecto de ley tributaria. Este porcentaje resultó mayor que en el año 2009, aunque mucho menor que las expectativas pesimistas que pronosticaban una avalancha de reclamos (ver figura 1 en anexo).

La estrategia general consistía en determinar en qué medida podía controlarse la situación, lo que implicó implementar una estructura tributaria compatible con el nivel de reclamos esperado. La elaboración de dicha estructura requiere una previsión y atención extraordinarias para calmar al contribuyente y concentrar su atención en lo que realmente es importante: el cálculo correcto del impuesto y su pago dentro del plazo establecido por ley.

Sin embargo, una buena estructura tributaria no resulta suficiente. Otro aspecto importante es la capacitación del personal para brindar servicios a los contribuyentes. Una atención confiable, calma y rápida evita arruinar la calidad del proceso, la revisión de la base impositiva y las nuevas políticas tributarias. Un buen servicio al contribuyente también reduce los riesgos políticos derivados de la actualización periódica de las valuaciones inmobiliarias.

La gestión del proceso

Entre las lecciones útiles que podemos extraer del proceso de reforma tributaria en Belo Horizonte, destacamos la importancia de evitar la actualización de la base impositiva solamente en tiempos de crisis financiera con el fin de aumentar la recaudación, ya que esto socava el trabajo de establecer prácticas de valuación correctas. En cambio, resulta aconsejable adoptar y mantener una política permanente de actualización que garantice la equidad.

En segundo lugar, debería hacerse hincapié en la equidad del proceso de revaluación, en vista de un mercado tan cambiante que impone variaciones de precios que requieren ajustes impositivos. Los impuestos sobre el consumo no discriminan en cuanto a la situación económica del contribuyente y poseen un efecto regresivo, mientras que el IPTU permite aplicar alícuotas progresivas, por lo que ayuda a mejorar el nivel de equidad que, a su vez, fomenta el acceso a la vivienda, contribuye a la autonomía municipal y conduce a una planificación eficiente de la ciudad. En lugar de depender principalmente de los impuestos indirectos o de las transferencias federales, el municipio que utiliza el impuesto a la propiedad en forma eficiente puede reducir las desigualdades sociales y ordenar los espacios urbanos con mayor efectividad, a la vez que evita las especulaciones y ayuda a preservar el medio ambiente (IPEA 2009).

Un tercer punto importante consiste en establecer canales claros para debatir sobre el plan de reforma. Preferiblemente, las medidas en cuanto a las políticas deberían ser tomadas por un representante confiable del alcalde, autorizado para negociar en su nombre mediante un proceso democrático y colectivo. Belo Horizonte estableció un grupo principal al frente del cual se designó a una persona encargada de coordinar qué tipo de información se divulgaría y de qué manera se debatiría con el público.

Si el proceso no se comprende cabalmente, puede generarse una resistencia insuperable, lo que pondría en peligro todo el proyecto. Así, uno de los factores claves consiste en tener un agente de prensa que esté bien informado y que sea capaz de tratar con las críticas y preguntas que seguramente deberá enfrentar, así como también un técnico que conozca bien el proyecto de reforma y pueda ofrecer las explicaciones que requieran los diferentes protagonistas involucrados en el proceso.

Medidas de exención del impuesto a la propiedad

Belo Horizonte logró su objetivo mediante los argumentos de justicia y autonomía administrativa, que culminaron en la aprobación de una revisión completa del sistema del impuesto a la propiedad, el cual incluyó las siguientes medidas de exención:

• Reducciones de las alícuotas impositivas: Estas reducciones se introdujeron después de haber actualizado la base impositiva con el fin de evitar una carga tributaria que excediera la capacidad de pago del contribuyente.
• Ajuste del impuesto progresivo: La ciudad también introdujo categorías graduadas de al impositivas que concordaran con los valores inmobiliarios. Con esto, se reemplazó en forma efectiva lo que había sido, en la práctica, una tasa impositiva única.
• Expansión del umbral de valor de exención: Esta medida corregiría la situación que se da cuando, en un mercado inmobiliario dinámico, muchas propiedades antiguas o aquellas propiedades cuyos propietarios tienen bajos ingresos no se incluyen en la categoría de exención del IPTU una vez que se realiza la revaluación. Con el fin de evitar esta situación, se elevó el umbral para los valores inmobiliarios que se encuentran exentos del impuesto.
• Extensión del impacto de la reforma a lo largo de dos ejercicios fiscales: Aun en el caso de aquellos contribuyentes que poseen capacidad de pago, el aumento del IPTU podría generar un desequilibrio en sus presupuestos personales debido a otros compromisos financieros que pudieran haber contraído. Por lo tanto, la ciudad permitió el pago de la mitad del aumento en el año 2010 y el monto completo en 2011.
• Pago diferido: Ciertas circunstancias especiales, tales como el desempleo, una enfermedad o una deuda anterior, pueden afectar la capacidad de pago del impuesto a la propiedad por parte de un contribuyente. La reforma estableció que todo contribuyente que demuestre estar atravesando por condiciones críticas podría solicitar el aplazamiento del pago de una parte del impuesto hasta el año 2013.
• Creación de programas de descuento: Uno de los objetivos de la reforma tributaria en Belo Horizonte fue convertir al IPTU en un impuesto que promoviera la redistribución de ingresos y contribuyera a una mayor calidad de vida urbana. Por lo tanto, la ciudad ofrece descuentos impositivos a cambio de la participación de los ciudadanos en los programas sociales, educativos, de salud y de desarrollo económico que promueven el desarrollo de la ciudad.
• Descuentos por pago adelantado: El IPTU anual en Belo Horizonte puede abonarse en once cuotas iguales que vencen el día 15 de cada mes entre febrero y diciembre. Los contribuyentes que paguen un mínimo de dos cuotas hasta el 20 de enero reciben un descuento del 7 por ciento en concepto de pago por adelantado. Según los antecedentes, una gran cantidad de contribuyentes optan por esta alternativa. Dichos pagos por adelantado garantizan al municipio un fondo de ingresos suficiente para cumplir con los compromisos financieros al comienzo del ejercicio fiscal, que se computa de enero a diciembre de cada año.

Evaluación de los resultados

La fase final de la reforma consiste en verificar los resultados. En Belo Horizonte, los resultados de dicha evaluación confirmaron el éxito de todo el proceso de planificación e implementación, a la vez que representa una fuente de información para las mejoras que deban realizarse en el futuro. Este éxito puede medirse, en parte, observando el aumento en los pagos del impuesto por adelantado, lo que ilustra la aceptación del modelo por parte de los contribuyentes. En la tabla 3 (en anexo) se comparan los aumentos en varias medidas desde 2009 hasta 2010. En la tabla 4 (en anexo) se comparan los aumentos en la recaudación del IPTU durante los primeros seis meses de cada uno de estos dos años.

No obstante, los logros mencionados podrían perderse a largo plazo si no se cumplen ciertas condiciones. Una de dichas condiciones consiste en institucionalizar la actualización periódica de los valores inmobiliarios utilizados para calcular el impuesto a la propiedad. Esta tarea resulta crítica, ya que la planificación estratégica utilizada en esta reforma tuvo como motivo principal precisamente el extenso período durante el cual el mapa de valores del suelo de Belo Horizonte se mantuvo sin modificaciones, lo que generó discrepancias con los precios reales del mercado y agotó los ingresos municipales.

La segunda condición consiste en crear mecanismos que garanticen la calidad técnica de las valuaciones impositivas y, a la vez, liberen al gobierno municipal de la carga política que supone realizar las actualizaciones necesarias. El objetivo es convertir al procedimiento de actualización tributaria en una obligación legal de naturaleza técnica en lugar de considerarlo una decisión política.

Otra de las opciones que consideraron fue la creación de un comité de valuación que realizara valuaciones colectivas coordinadas por las autoridades municipales. Dicho comité estaría formado por colaboradores de distintas entidades que forman parte del mercado inmobiliario, tales como agentes inmobiliarios, constructores, valuadores privados o entidades financieras. Esta medida ayudaría a apaciguar las connotaciones políticas que impregnan el sistema del impuesto a la propiedad y a desarrollar programas de revaluación inmobiliaria que dependan de los participantes del mercado en lugar de los críticos.

La exitosa experiencia de Belo Horizonte, aunque deja lugar para mejoras, puede servir de referencia para otras ciudades que deseen actualizar sus catastros inmobiliarios y sus pautas para realizar valuaciones colectivas. En la tabla 5 se delinean algunas de las cuestiones que deberán tenerse en cuenta hacia este fin.

Referencias

Afonso, José y otros. 2010. “The urban property tax (IPTU) in Brazil”. Informe de investigación sin publicar. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Carvalho Júnior, Pedro Humberto Bruno de. 2010. “Defasagens na cobrança de IPTU”. En Desafios do Desenvolvimento 61 (enero / febrero): 32.

De Cesare, Claudia M. 2010. “Overview of the property tax in Latin America”. Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

IPEA (Instituto de Investigación sobre Economía Aplicada). 2009. https://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/090827_com... (27 de agosto).

Smolka, Martim y Claudia De Cesare. 2009. “Necessária, revisão requer transparência”. En Folha de São Paulo, 14 de octubre.

Sobre el autor

Omar Pinto Domingos obtuvo su título en derecho en la Universidad Federal de Minas Gerais (UFMG) y su título de postgrado en administración de impuestos municipales en el Centro de Especialización en Derecho, asociado a la Universidad Gama Filho. Domingos es auditor fiscal y gerente de impuesto inmobiliario en la Municipalidad de Belo Horizonte y ha participado en varias comisiones de reforma tributaria. Asimismo, es conferencista regular sobre temas fiscales y tributarios en los cursos patrocinados por el Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln. El presente artículo se extrajo de su presentación en un seminario realizado en Curitiba en mayo de 2010, patrocinado en conjunto con el Ministerio de Ciudades de Brasil.

Se agradece a Mario Collado por su ayuda con la traducción de este artículo.