Today an estimated one million people are living in subterranean apartments in Beijing, where affordable housing near employment is scarce for the greater city’s 23 million inhabitants (Xing 2011). These units are often windowless subdivisions in basements and air raid shelters, and the median size is 9.75 square meters.

In August 2010, Beijing instituted a three-year plan to evacuate tenants from these underground dwellings. Evictions started taking place in 2011, particularly in the innermost urban districts with expensive land values, but demand remains high. In some areas of the city, particularly in the outer districts, conspicuous signs on the street advertise subterranean rentals, and the Internet lists thousands of units below street level as well.

This article draws on the author’s analysis of this phenomenon from 2012 to 2013, when online advertising for subterranean apartments was active and growing. These listings contain enough information on individual units—including location, price, size, amenities, and depth below ground—to assess the dynamics of this low-income rental housing submarket.

Shortage of Affordable Rental Housing

Like most Chinese cities, Beijing suffers an acute shortage of affordable rental housing, driven by the massive migration to urban centers (Liu et al. 2013; Xie and Zhou 2012). It also has a vast amount of subterranean space, resulting from a policy dating to 1950 that requires all new buildings to have common basements and air defense shelters. Construction codes specify building guidelines, including the provision of infrastructure such as electricity, water, and sewers. This supply of underground space has grown exponentially amid China’s extraordinary building boom in recent decades. Some complexes contain as many as 600 units below street level.

As a means of addressing the housing deficit, official policy for 24 years encouraged the “economic” utilization of this underground space during peacetime, and residential shelter was one of the sanctioned uses (BMBCAD 1986). But in 2010, Beijing stopped granting new use permits for underground apartments and instituted the aforementioned three-year plan to evacuate residents. Given the number of people involved and the lack of affordable housing alternatives, the process has posed challenges, including landlords who demand compensation for occupancy rights they had purchased when the units were legal.

State-Sponsored Housing

Since China transitioned to a private market from a centrally planned economy, wherein the state provided all housing, the real estate sector has grown explosively. Treated primarily as an investment vehicle, new private units are accessible only to those with enough savings to purchase a house with little financing.

Restrictions on land supply are another obstacle to the private provision of shelter. Because the state, which owns all land, is trying to protect fertile farmland, development is prohibited in rural areas on the urban periphery. Nevertheless, informal settlers have rapidly built out that landscape into housing projects. These “urban villages” provide private residences for 5 to 6 million low-income people who cannot afford to live closer to the city center, but the government has been trying to remove them by demolition.

The Chinese state provides four types of affordable housing projects, particularly for public employees with lower incomes (see table 1). The earliest types of assistance included the lian zu fang program, which provided rental housing to the poorest families, and jing ji shi yong fang, which provided subsidized homeownership opportunities.

The government launched a program in 2011 to construct more rental housing (gong zu fang) for recent college graduates and skilled workers in key sectors such as the high-tech industry. Given the relative newness of this program, though, the number of affordable rental units is still relatively small. Meanwhile, xian jia fang housing projects are targeted for the displaced. Despite the large number of units constructed for low-income residents over the years, demand far outstrips supply and wait lists are long.

The Hukou Barrier

Beijing hukou, or household registration permit, is a prerequisite for all four types of affordable housing. A holdover from central planning, hukou entitles households to public services in the place of residence assigned to them by the government, but restricts receipt of services in other locations. People born into hukou of large cities are eligible for better educational, health, and infrastructure services. Unless a state-sponsored employer requests a change of hukou for a worker, those without hukou in major cities still face a significant barrier to economic opportunity.

Figure 1 shows the current location of public housing programs for people with Beijing hukou. As in other places around the world, affordable housing projects are located in more remote parts of the city, as mentioned, where land is less costly but also less desirable. Also typical of affordable housing projects, subletting is reportedly widespread, with program recipients collecting rents for their publicly provided apartments.

Analyzing the Underground Market

Our study took advantage of the detailed listings for underground rentals available at Ganji.com, which were optimal for analysis because the site was well organized, with the greatest number of ads. Using the search term “地下室,” or “underground unit,” we captured the monthly rent, square meter area, specific location, amenities, and other descriptors of subterranean apartments, such as the depth below ground level. Of the 7,312 ads we collected from October 2012 through September 2013, we culled 3,677 unique listings with complete information. As figure 1 shows, these units are well distributed throughout the city, reflecting the requirement that all new buildings in Beijing include underground space.

It is important to mention that the ads represent what is likely the higher end of the underground housing market. Landlords who advertise online tend to be better educated, with more resources. The ads themselves usually feature photos, evincing the relatively high quality of the housing. Moreover, the landlords’ willingness to advertise suggests that they felt relatively secure about their tenure.

Table 2 provides descriptive statistics for the 3,677 subterranean housing units studied. The median size is 9.75 square meters, slightly smaller than Beijing’s 10-square-meter minimum and the overall average housing area per capita (28.8 square meters per person). Even so, the apartments are generally larger than the average worker dormitory housing, which is just 6.2 square meters (Xie and Zhou 2012).

The mean monthly rent of 436 RMB (US$70) confirms that the apartments are at the higher end of migrant housing. A 2012 government study found that about 48 percent of migrants in Beijing pay less than 300 RMB (US$48) per month, 27 percent pay 301 to 500 RMB (US$48–80), and 17 percent pay more than 1,000 RMB (US$160) (Xie and Zhou 2012). In other words, these underground rental units are generally a higher-valued type of shelter for migrants than the more common worker dormitories and urban village housing.

On average, subterranean units are less than 11 kilometers from the city center, with a standard deviation of 6.2 kilometers, placing them well within the 5th Ring Road. With these locational advantages, the apartments offer potentially lower commuting costs and better economic opportunities. Similarly, the average distance to the nearest subway station is a little over 1 kilometer, which is considered within walking distance.

Roughly 50 percent of the advertised units are one or two stories below street level. The other 50 percent are half underground, like so-called “garden apartments” in the United States, with a small window near the ceiling of the room. Our preliminary analysis found that whether a unit was one or two stories below ground did not make any statistical difference in price after holding for other variables. As for amenities, the ads for about one quarter of the units advertised the presence of heating, more than half mentioned Internet connectivity, about one quarter mentioned the presence of surveillance cameras, and less than one eighth mentioned the employment of security guards.

Analyzing Market Dynamics

Our study examined whether demand in this unusual subterranean housing submarket is similar to the conventional market above ground. In particular, the disadvantage of living below street level may be large, and this type of housing is generally so small that other standard variables in hedonic price models may be more pronounced or differ in some other way.

Our statistical analysis involved a step-wise progression of fitting test variables to a base model that includes the variables well established in the literature to be significant. It performed predictably with all the variables significant and in the expected direction. For example, rent increases around 3.3 percent for each square-meter increase in unit size, and 3.6 percent for every one-kilometer decrease in distance to the city center. Transportation access is also significant. Proximity to a subway station raises rent by 1.8 percent per kilometer; for each subway line station within an 800-meter radius of the unit, the rent increases by 2.8 percent.

Given that our hedonic price model performed like other models with the same major significant variables and in the same direction, the underground housing phenomenon is clearly a market. Its emergence suggests that there is strong demand for rental housing—especially among lower-income households—that neither the formal market nor public housing programs are satisfying. This is obvious, given that hukou policies do not allow migrants to apply for public housing programs and that even lower-income Beijingers with hukou have been known to live underground.

Our analysis suggests that the highest priority for the lower-income, often migrant population in Beijing is proximity to jobs and transportation. The central location of these units makes the trade-off of living underground worthwhile. Moreover, the comparison with public housing rents in table 1 indicates that while costs per square meter might be higher, the total rent for underground units is much lower (Hu and Hu 2012). The underground market is thus meeting the demand of people with incomes below the levels targeted by affordable housing programs.

Conclusions

Subterranean living is a sizable phenomenon in Beijing. Thousands of advertisements for underground apartments exist on the Internet, and that number was still growing in 2013 despite evictions. But the size of this submarket does not mean it should be incorporated into public policy.

There have been extraordinary accounts of people living on roofs and in sewer wells, trying to find a way to live in central Beijing. Reliance on underground housing is often just another desperate measure that the urban poor resort to in order to live and work in urban areas where they lack hukou and therefore cannot access services.

How much can a society minimize living space to make urban locations affordable? This question will become even more pressing as densities in Asian megacities exceed levels of acceptable human decency, forcing policymakers and designers to think more creatively about urban reforms. While underground units are in fact more spacious than dormitories for workers or students. China’s extraordinary economic development has raised its citizens’ aspirations and expectations for better housing conditions.

Given the fact that most of the renters are single or couples without children, and tenure is temporary, lasting no more than several years, housing policy should consider the need for lifecycle housing for people just starting out in this expensive city, or for those requiring temporary stays for health care, education, and other needs.

About the Author

Annette M. Kim, Ph.D., is associate professor at the Sol Price School of Public Policy at the University of Southern California. She is also the director of SLAB, the newly formed spatial analysis laboratory at Price that advances the visualization of the social sciences for public service through teaching, research, and public engagement.

References

BMBCAD (Beijing Municipal Bureau of Civil Air Defense). May 15, 1986. “关于改变结合民用建筑修建防空地下室规定的 通知》的实施细则” (Changes to the Implementation Rules on Constructing Air Defense Shelters by Combining with Civil Buildings).

Hu, Hai-feng and Ji-ya Hu. 2012. “Overall Evaluation and Future Development Planning of Beijing Affordable Housing System During the Eleventh Five-Year Plan.” Beijing Social Science 1: 7–14.

Liu, Xiang, Maojun Wang, Jiabin Cai, and Mengchen He. 2013. “An Analysis on the Spatial Structure of Non-Native Permanent Population of Beijing Metropolitan Area in 2000–2010.” Urban Development Studies 20(10): 86–93.

Xie, Xinmei and Le Zhou. 2012. “Study on Housing Demands of Migrant Workers in Key Industries in Beijing.” Paper read at China Urban Planning Annual Conference Proceedings, Beijing.

Xing, Fan. 2011. “北京清理地下空间提速 百万北漂可能无处寄居” (Beijing to Clean Up Underground Space Speed One Million North Drift May Have Nowhere to Sojourn). Beijing Times, January 14. http://news.qq.com/a/20110114/000529.htm

Este artículo fue adaptado de Adopción de programas de compra: El caso a favor de una retirada controlada de las zonas de inundación (Buy-in for Buyouts: The Case for Managed Retreat from Flood Zones), un Informe sobre Enfoque en Políticas de Suelo que será publicado en agosto de 2016 por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo en conjunto con la Asociación de Plan Regional.

El huracán Irene y la supertormenta Sandy le costaron al área metropolitana de Nueva York una cantidad de vidas y propiedades sin precedentes. En un periodo de 14 meses, entre agosto de 2011 y octubre de 2012, estas tormentas mataron a 83 residentes y causaron US$80 mil millones de dólares en daños en Nueva York, Nueva Jersey y Connecticut. Los gobiernos locales, propietarios y facilitadores utilizaron más de US$60 mil millones de dólares en fondos de recuperación para reparar caminos y espigones; elevar, proteger o adquirir edificios; restaurar dunas y humedales; y reconstruir comunidades. 

Los huracanes desencadenaron un diálogo regional sobre cómo prepararse y responder a eventos climáticos extremos. Estas conversaciones llevaron a competencias de diseño de avanzada auspiciadas por el gobierno, como Rebuild by Design. A nivel federal, el Cuerpo de Ingenieros del Ejército de los EE.UU. (USACE) efectuó un Estudio Integral de dos años de la Costa del Atlántico Norte de US$19,5 millones de dólares que se enfocó en cómo proteger a los residentes del noreste del país de los huracanes. 

Pero casi cinco años más tarde, después de haber completado los esfuerzos de recuperación e implementado los programas apropiados, muchas comunidades de la región todavía no podrían resistir las olas de tormenta de otro Sandy o las inundaciones fluviales de otra Irene. Para 2050, la cantidad de residentes vulnerables a inundaciones en la región probablemente se duplicará, debido al aumento del nivel del mar, la mayor frecuencia y magnitud de las tormentas y un crecimiento sostenido de la población, alcanzando a 2 millones de personas. Un tercio de las víctimas será socialmente vulnerable. 

El argumento a favor de los programas de compra

Las herramientas de adaptación más comunes y populares para fortalecer la resiliencia de una comunidad frente al cambio climático es la reconstrucción y restauración de propiedades, pero la estrategia de eliminar el riesgo de la manera más efectiva es el uso de programas de compra. Sin embargo, debido a la complejidad social y política de una retirada controlada, los gobiernos y las comunidades han rechazado en gran medida esta estrategia de adaptación en todo el país. 

Los programas de compra, financiados típicamente con dinero federal o estatal, y administrados a nivel de estado o de condado, están diseñados para ofrecer a los residentes un mecanismo para vender sus casas y mudarse a un lugar más seguro si no quieren seguir viviendo en zonas de alto riesgo de inundación. Nueva York, Nueva Jersey y Connecticut emplearon programas de compra a escala limitada después del huracán Irene y la supertormenta Sandy, pero muy frecuentemente fueron considerados como una alternativa muy controversial, incluso en las áreas más afectadas.

Sin duda, una retirada controlada presenta desafíos considerables. Para los propietarios, la decisión de dejar una comunidad puede ser traumática, sobre todo si es difícil encontrar una vivienda adecuada y económicamente accesible en la cercanía. Para las municipalidades, la pérdida de ingresos tributarios de las propiedades adquiridas puede afectar gravemente el presupuesto local. A un nivel más alto, el tan criticado historial de la planificación urbana en lo que hace a la reubicación de comunidades de bajos ingresos, muchas veces con el argumento de que contribuiría al bien general, sirve como advertencia que las medidas bien intencionadas e incluso necesarias, como la retirada controlada, pueden causar un impacto negativo desproporcionado si no se tiene en cuenta la opinión de los residentes. 

Pero si se consideran con cuidado estos problemas durante el proceso de diseño e implementación, los beneficios de los programas de compra pueden ser mayores que los riesgos. A diferencia de otras medidas de adaptación, la retirada es una inversión que se realiza una sola vez y que no requiere ninguna acción adicional, más allá de proporcionar ayuda a los participantes para que se reubiquen y proteger el paisaje natural que se ha abandonado. La retirada controlada también tiene el potencial de crear sinergias con otras estrategias de resiliencia y adaptación. Como no se permite el desarrollo inmobiliario en el suelo adquirido, los programas de compra se pueden usar para implementar proyectos como de construcción de espigones, restauración de humedales y muchas otras medidas de resiliencia, ya sea naturales o hechas por el hombre. Los residentes pueden forjar una nueva vida en un terreno más seguro, y por otro lado pueden ayudar a crear amenidades públicas al permitir que se adquieran sus casas en zonas inundables y se restaure el suelo a su función natural de llanura de inundación.

Si bien la promesa de los programas de compra es atractiva, ya que se reduce el riesgo por completo, el retorno a la inversión pública es mayor y se generan otros beneficios para las comunidades y el hábitat, han atraído hasta ahora sólo US$750 millones de dólares, de los miles de millones en ayuda federal asignados para medidas de resiliencia y recuperación en la región metropolitana de Nueva York. La gran mayoría de los esfuerzos de recuperación se han enfocado en las medidas de adaptación más populares.

Programas de compra en la región metropolitana de Nueva York

Este artículo destaca la experiencia de tres ciudades en Connecticut, Nueva York y Nueva Jersey que adoptaron programas de compra después de sufrir pérdidas inmobiliarias importantes debido al huracán Irene o la supertormenta Sandy. Estos casos de estudio demuestran que los programas de compra son una herramienta útil para mudar a los residentes de zonas inundables y fuera de peligro, pero también ilustran las limitaciones de los programas actuales.

Programas de compra en la región de Nueva York

NY Rising
El Estado de Nueva York estableció los Programas de Compra y Adquisición New York Rising (NY Rising) para poder solventar el daño causado por los huracanes Irene y Sandy, como también la Tormenta Tropical Lee entre 2011 y 2013. En una pequeña cantidad de áreas de compra designadas especialmente, como Oakwood Beach en Staten Island, se ofreció a los propietarios el valor de sus casas antes de la tormenta, más incentivos por participación grupal, para prevenir un “damero” de propiedades adquiridas y propiedades restantes. 

Blue Acres
El programa Blue Acres, administrado por el Departamento de Protección Ambiental de Nueva Jersey, precede a los huracanes Irene y Sandy, pero se ha beneficiado de los fondos que se liberaron después de dichas tormentas. En años recientes, el programa se ha enfocado en barrios específicos de Sayreville y Woodbridge, y en propiedades individuales o grupos de propiedades que han experimentado pérdidas repetitivas o graves.

Otros programas financiados por el gobierno federal
En muchos casos, los programas de compra son administrados a nivel local y financiados por programas de subvenciones federales, como el Programa de Subvención para la Mitigación de Peligros (HMGP) de FEMA y el Programa de Emergencia de Servidumbres de Llanuras de Inundación para la Protección de Cuencas (EWP-FPE) de USDA. En general, las subvenciones federales para programas de compra requieren un 25 por ciento de fondos de equiparación locales.
 

Oakwood Beach, Nueva York

Oakwood Beach está ubicada en la parte central de la costa sur de Staten Island. La porción más baja del barrio está situada próxima a los pantanos de Great Kills Park. Los riesgos de inundación más grandes se deben a las olas de tormenta provenientes de la Bahía de Raritan y la parte inferior de la Bahía de Nueva York. Además, hay secciones del barrio que experimentan inundaciones menores incluso después de una lluvia modesta. Junto con la comunidad vecina tierra arriba de Oakwood, Oakwood Beach tiene una población de 22.000 habitantes, y casi 3.000 residentes viven en zonas definidas actualmente por FEMA (Agencia Federal para el Manejo de Emergencias) como de peligro especial de inundación. Se estima que la cantidad de personas que viven en zonas inundables de alto riesgo aumentará casi un 150 por ciento, a 7.300, para el año 2050. 

Oakwood Beach es una comunidad de clase media con una mediana de ingresos anuales del hogar de US$89.000 dólares. El 31 por ciento del barrio está clasificado como de ingresos bajos a moderados; el 16 por ciento no es de raza blanca; y el 69 por ciento de las propiedades están ocupadas por sus dueños. El barrio fue desarrollado en su mayor parte en las décadas de 1960 y 1970; casi la mitad de sus residentes han vivido en la comunidad por más de 25 años. En general, las casas construidas más cerca del agua son más pequeñas y baratas que las construidas más arriba. El barrio está dominado por casas unifamiliares, pero hay algunos edificios de apartamentos tierra adentro.

El huracán Sandy afectó gravemente a Oakwood Beach. Las olas de tormenta treparon el bulevar que corre a lo largo de la costa y causó daño a la berma ubicada entre el barrio y el Océano Atlántico. La inundación causada por las olas se exacerbó debido a las aguas de inundación atrapadas en la topografía de “bol” de la costa sur de la isla (SIRR 2013). En Oakwood Beach, algunas casas se separaron de sus cimientos y se fueron flotando; otras se cayeron. La zona de Staten Island fue una de las que más sufrió, con 23 muertes debido a la tormenta en el barrio (SIRR 2013; Koslov 2014). Antes de Sandy, Oakwood Beach había sido afectada por varias otras inundaciones históricas, como una inundación intensa debido a una tormenta proveniente del noreste en 1992 y el huracán Irene en 2011 (Oakwood Beach Buyout Committee 2015; Koslov 2014). Después de la tormenta de 1992, los residentes organizaron un Comité de Víctimas de Inundación para pedir mejor protección contra inundaciones al gobierno estatal y federal. Si bien el Cuerpo de Ingenieros solventó parte de sus problemas al construir una berma, no fue completada hasta diez años más tarde de la citada tormenta del noreste (Koslov 2014).

Gracias a la experiencia de organización para protegerse de las inundaciones en la década de 1990, los residentes de Oakwood Beach se movieron rápidamente para planificar su recuperación después del huracán Sandy. En una de las reuniones iniciales de la comunidad dedicada a la respuesta inmediata y ayuda debido al desastre, uno de los organizadores preguntó si los residentes estarían dispuestos a acogerse a un programa de compra. Casi todos los miembros de la comunidad asistentes respondieron afirmativamente. Los residentes después formaron el Comité de Compra de Oakwood Beach, que comenzó a elaborar una solicitud de compra por parte del estado. El comité realizó actividades de extensión comunitaria para medir el interés y brindar información a los residentes sobre lo que significaría un programa de compra. El comité recabó firmas de casi todos los residentes del barrio para demostrar su interés (Lavey 2014). Además, los miembros del comité hicieron una encuesta de residentes para saber dónde se sentían seguros viviendo en su barrio, con el objeto de generar mapas de áreas de adquisición prioritaria. 

Este esfuerzo de construcción de mapas es una herramienta poderosa para las comunidades que se están organizando para un programa de compra. No obstante, algunas poblaciones que están considerando los programas de compra viven en áreas inundables marginales porque ya han sufrido de dislocaciones y desinversiones gubernamentales anteriormente. Si los programas de compra no son impulsados por la comunidad, existe el riesgo de que continúen con este patrón de marginalización. Como se pudo observar en Nueva Orleans después de Katrina, los residentes lógicamente se opusieron a los programas de compra propuestos por planificadores externos que no habían consultado a la población local. En contraste, los residentes de Oakwood Beach colaboraron para crear sus propios mapas de “puntos verdes” para comunicar sus metas del programa de compra y confirmar que no querían revitalizar esta área tan propensa a inundaciones. 

El programa NY Rising tuvo en cuenta las solicitudes de los residentes e inició un proceso de compra para Oakwood Beach. Para junio de 2015, casi el 99 por ciento de los residentes del barrio habían participado del mismo. El estado piensa comprar 326 propiedades, un proceso de adquisición que se completará en 2016. Para febrero de 2015, el estado ya había comprado 296 propiedades y había demolido 60 (Rush 2015; Oficina del Gobernador para la Recuperación en Casos de Tormentas 2015). 

El éxito relativo del programa de compra de Oakwood Beach no es sorprendente, dado su contexto fiscal. Si se considera el aumento del nivel del mar para 2050, una sola inundación que supere la marca de los últimos 100 años podría causar daños por US$216 millones de dólares en 1.837 propiedades, y habría que demoler 830. Como se resume en la tabla 1 (pág. 36), un programa de compra de sólo estas 830 propiedades ahorraría a los residentes de la comunidad US$817.000 dólares por año en primas de seguro contra inundación y un promedio anualizado de US$5,7 millones de dólares en daños y costos de dislocación. En términos del costo potencial a las comunidades, Oakwood Beach se beneficia por ser sólo un barrio en una ciudad muy grande. La pérdida de ingresos tributarios es muy baja en el contexto del presupuesto de la Ciudad de Nueva York, que asciende a US$75.000 millones de dólares.

Wayne, Nueva Jersey

Wayne es un pueblo de 55.000 habitantes en el anillo exterior de los suburbios septentrionales de Nueva Jersey. El 20 por ciento de los hogares se clasifican como de ingresos bajos a moderados; el 20 por ciento de los residentes no son de raza blanca, y el 80 por ciento es dueño de su vivienda. El pueblo no da al mar, pero se encuentra en la cuenca del río Passaic. Aproximadamente 12 millas del río Pompton definen el límite oeste de Wayne. Este río tiene un historial de inundaciones. Además, el pueblo tiene varios lagos y arroyos, y el desarrollo inmobiliario está avanzando sobre las zonas inundables. Aproximadamente 5.400 personas (casi el 10 por ciento de la población total) vive actualmente en áreas de peligro especial de inundación. Wayne es el lugar más rico de estos casos de estudio, pero el pueblo ha experimen-tado el menor crecimiento inmobiliario desde el año 2000. FEMA ha proporcionado US$6,9 millones de dólares en ayuda individual a los propietarios de Wayne desde 2007, y el 15 por ciento de los beneficiarios ocupa propiedades que han sufrido repetidas pérdidas.

Wayne ha experimentado inundaciones graves desde la época colonial. La inundación más grave que afectó toda la cuenca del río Passaic ocurrió en 1903. Desde entonces, se han producido inundaciones importantes en cada década. Si bien el Cuerpo de Ingenieros comenzó a hacer planes para reducir las inundaciones en la cuenca del río Passaic en 1936, todavía no se ha implementado un plan maestro para la zona.

Los primeros programas de compra de la cuenca del río Passaic comenzaron en 1995, después de que el Departamento de Protección Ambiental de Nueva Jersey (NJDEP) creó el programa Blue Acres. Han continuado a través de varias fuentes de financiamiento, como NJDEP, FEMA y los impuestos a espacios abiertos, en el caso de las municipalidades del condado de Morris. No obstante, Wayne no fue incluido en la primera ronda de compras del programa Blue Acres a fines de la década de 1990. Debido a eso, los funcionarios municipales se comunicaron con el estado acerca de opciones de financiamiento, lo cual dio lugar a varios programas más. En 2005, NJDEP y el Cuerpo de Ingenieros identificaron el barrio Hoffman Grove de Wayne como área prioritaria para el financiamiento de compras (USACE 2005). Una serie de recursos asignados desde 2005, incluyendo financiamiento adicional después de los huracanes Irene y Sandy, permitieron comprar y eliminar 96 casas en el barrio de Hoffman Grove. FEMA fue la fuente principal de financiamiento para estas compras; el programa Blue Acres agregó fondos de equiparación. A pesar de estos subsidios significativos, los medios de comunicación reportaron que “no hay financiamiento inmediato para comprar y demoler las casas que todavía están en pie” (McGrath 2011). De todas maneras, todas las casas de este barrio salvo 29 han sido ya compradas y demolidas.

En mayo de 2015, el Cuerpo de Ingenieros, junto con NJDEP, publicó un estudio suplementario al ya efectuado en 2005 e identificaron 27 propiedades adicionales en Hoffman Grove de adquisición prioritaria. Los funcionarios municipales de Wayne están trabajando ahora para identificar a residentes que estén dispuestos a adoptar el programa. Una vez que estas compras se hayan concretado, todo el barrio de Hoffman Grove volverá a ser una llanura de inundación.

Los programas de compra de Wayne se asemejan más a los programas de compra de FEMA que comenzaron en la década de 1990 como respuesta a la gran inundación de 1993, dada la vulnerabilidad de Wayne a las inundaciones estacionales y fluviales de tormenta. Los programas de compra se han ensayado más en situaciones de inundaciones fluviales, y gracias a ello se han simplificado. Además, los menores valores de la propiedad en las zonas cercanas a los ríos permiten que los programas de compra adquieran una mayor cantidad de propiedades. (Después de desastres naturales, los valores de las propiedades en las zonas de inundación fluvial varían más que los de las propiedades costeras.)

El análisis del impacto fiscal en Wayne revela que después de la adquisición de 96 propiedades en Hoffman Grove, queda sólo una cantidad relativamente pequeña de propiedades vulnerables a inundaciones graves, en comparación con los otros casos de estudio. Aun así, una inundación que supere la marca de los 100 años podría dañar gravemente 127 casas, a un costo de US$25 millones de dólares, como se muestra en la tabla 1 (pág. 36). Vale señalar que si se aplica el programa de compra de Wayne al resto de las propiedades más vulnerables, se perderían en promedio US$840.000 dólares de ingresos tributarios por año. 

Milford, Connecticut

Milford es una ciudad costera de 52.000 personas, a mitad de camino entre Bridgeport y New Haven, sobre el estrecho de Long Island. Milford tiene la línea costera más larga de Connecticut (14 millas) más dos ríos de caudal significativo, el Wepawaug y el Housatonic, dejando a los residentes vulnerables tanto a inundaciones costeras como ribereñas. Una de las amenidades más preciadas en Milford es una propiedad sobre el océano, y el pueblo tiene más casas frente al mar que los otros casos de estudio de este artículo. En la actualidad hay 8.100 residentes de Milford que se encuentran en la zona de inundación de 100 años, y se prevé un aumento del 26 por ciento para 2050. Milford también tiene la mayor cantidad de propiedades con pérdidas repetidas de todas las municipalidades de Connecticut. Desde 2007, el 20 por ciento de los beneficiarios del programa de asistencia individual de FEMA fueron residentes de Milford; FEMA les ha otorgado US$3,5 millones de dólares en ayuda. El 25 por ciento del pueblo está clasificado como de ingresos bajos a moderados, el 15 por ciento no es de raza blanca, y la gran mayoría de los residentes son propietarios de sus casas.

El propio análisis de Milford confirmó la vulnerabilidad extrema de la ciudad. Un huracán de categoría 2 tiene el potencial de inundar más de 2.000 propiedades, incluyendo 35 instalaciones municipales. Más de 1.500 hogares sufrieron daños por Irene y Sandy, que fueron graves en 200 de ellas (Daley 2014). Los residentes de Milford recibieron más de US$60 millones de dólares en pagos de seguro de inundación en 2011 y 2012 (Ciudad de Milford, 2015). Un año después del huracán Sandy, calles enteras y docenas de casas permanecían vacías, mientras que muchas otras tuvieron que ser elevadas sobre pilotes y reconstruidas. Como en muchas zonas dañadas por Sandy, los fondos del gobierno se fueron distribuyendo lentamente, lo cual atrasó la recuperación (Zaretsky 2013). Se estima que entre 4.000 y 5.000 casas de la ciudad aún tienen que ser elevadas para satisfacer los requisitos del código de edificación (Buffa 2013).

Las estrategias principales para combatir el riesgo de inundación en Milford han incluido proyectos de relleno de playas, y construcción de adaptaciones y elevaciones, revestimientos, escolleras y espigones. El Plan de Mitigación de Peligros de 2013 de la ciudad identificó proyectos de mitigación de inundaciones por valor de US$14,4 millones de dólares, que consisten en elevación de estructuras, protección y modernización de infraestructura crítica, como la planta de tratamiento de aguas servidas, y el relleno de las dunas (Ciudad de Milford 2013). Los proyectos de prioridad más alta fueron sistemas barriales de drenaje y sumideros de agua. Debido a la falta de financiamiento, sin embargo, muchos de estos proyectos propuestos se han demorado o no han comenzado aún. 

El Cuerpo de Ingenieros hizo una evaluación de la línea costera de Milford para el Estudio Integral de la Costa del Atlántico Norte y concluyó que la implementación de medidas estructurales, como los proyectos de relleno de playas o dunas, pueden tener un efecto limitado debido a las restricciones de espacio, incluso en áreas donde estos métodos normalmente serían los más efectivos desde el punto de vista económico. Si estas medidas dejan de ser efectivas, las estrategias de largo plazo más económicas serían protegerse contra inundaciones por medio de la adquisición de propiedades y la mudanza de los residentes (USACE 2015). Muchas áreas muy desarrolladas de la costa Atlántica comparten estos desafíos. Los programas de compra pueden ser difíciles de financiar en el corto plazo, y las soluciones estructurales no reducen el riesgo en forma efectiva. Sin embargo, los residentes de la ciudad han prestado algo de atención a los programas de compra. Se compraron varias propiedades con subvenciones de FEMA para mitigación de peligros. Además, Milford ha recibido US$1,4 millones de dólares del Programa de Servidumbres de Llanuras de Inundación del Departamento de Agricultura de los EE.UU. (USDA) para comprar propiedades que corren peligro (USDA s.f.). A pesar de la disponibilidad de fondos, sin embargo, los programas recibieron sólo siete solicitudes en 2013. Más aún, la posición oficial de la ciudad no fue muy entusiasta (Spiegel 2013). Las partes interesadas de Milford entrevistadas para este informe citaron preocupación sobre la pérdida de la base gravable municipal como causa principal de resistencia a los programas de compra, ya que las propiedades de la costa son las que pagan los impuestos más altos sobre la propiedad.

Desde la perspectiva del estado, Milford era un caso atractivo para un programa de compra, ya que muchas de las propiedades con pérdidas repetidas lindaban con el Parque Estatal Silver Sands, y las parcelas adquiridas se podrían incorporar al parque. Los entrevistados señalaron que hacen falta modelos alternativos positivos para alentar la participación en los programas de compra. El análisis fiscal realizado para este estudio revela que, si bien las compras afectarían la recaudación de impuestos sobre la propiedad, los efectos no serían tan graves como lo perciben los funcionarios municipales. La compra de las propiedades más vulnerables resultaría en una pérdida de ingresos de sólo el 1,36 por ciento del presupuesto más reciente, como se muestra en la tabla 1 (pág. 36). 

Las propiedades vulnerables de Milford tienen el valor promedio más alto de los casos estudiados. Si se tienen en cuenta las proyecciones de aumento del nivel del mar para 2050, las casas más vulnerables de Milford (las que sufrirían un daño mayor al 50 por ciento) podrían tener que pagar US$204 millones de dólares por daños y dislocación en los próximos 100 años. La reubicación de los dueños de estas propiedades de mayor riesgo podría ahorrar US$435.000 dólares en primas de seguro de inundación por año.  

Conclusión

Por mucho tiempo se ha evitado el diálogo público sobre los programas de compra. Pero cuando se los compara con la magnitud del riesgo que enfrentan algunas comunidades costeras y ribereñas de los EE.UU., pueden ser una manera viable y efectiva de retirarse de las zonas inundables. Deberían considerarse seriamente como herramientas para preservar las comunidades y aumentar la resiliencia. Los tres casos de estudio demuestran el valor potencial de los programas de compra y los desafíos políticos, sociales y económicos de implementarlos. Hay muchos factores que contribuyeron al éxito relativo de la participación en programas de compra por parte de Oakwood Beach y Wayne, y del fracaso en Milford. Algunos factores que influyen en su éxito son el momento en que se introduce el programa, el nivel de participación de los residentes, el arraigo al lugar y la disponibilidad o no de alternativas. Para poder cumplir con las necesidades de los residentes y las municipalidades, tenemos que redefinir los objetivos, estrategias y plazos de los programas de compra, mejorar la administración de los fondos, reformar el proceso de planificación y diseñar programas que causen la menor perturbación posible. Para una exploración detallada de la retirada controlada en la región metropolitana de Nueva York, ver el Informe sobre Enfoque en Políticas de Suelo Adopción de programas de compra: El caso a favor de la retirada controlada de las zonas de inundación, que será publicado en agosto de 2016 por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo en conjunto con la Asociación de Plan Regional. 

Robert Freudenberg es Director de Energía y Medio Ambiente de la Asociación de Plan Regional (RPA), donde Ellis Calvin es Planificador Asociado del mismo departamento. Laura Tolkoff fue anteriormente Planificadora Superior de Energía y Medio Ambiente, Dare Brawley fue anteriormente analista de investigación en RPA.

Fotografía: Tom Pioppo/FEMA (2011)

Referencias

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Recientemente hemos visto rutinariamente referencias periodísticas a ciudades estadounidenses con un “mercado en auge” y precios de vivienda astronómicos que terminan desplazando a los residentes de ingresos bajos o moderados. En Portland, Oregón, el alcalde Charlie Hales declara un estado de emergencia ordenando que se destine una porción del presupuesto de fondos generales de la ciudad a crear más viviendas accesibles. Las batallas épicas sobre la vivienda en San Francisco enfrentan a los residentes de larga data contra los trabajadores de alta tecnología. En Seattle, todos los días se crean 12 unidades de vivienda nuevas, pero llegan 40 personas y se crean 35 puestos de trabajo nuevos. En Denver, el alcalde Michael Hancock promete invertir US$150 millones de dólares para viviendas accesibles en la próxima década. El alcalde de Boston Martin J. Walsh piensa construir 53.000 unidades para 2030, mientras que la vecina ciudad de Cambridge agrega densidad en áreas de relleno cerca del transporte público. Y en Boulder, Colorado, los funcionarios públicos están considerando una serie de opciones de vivienda, con una estrategia que llaman de “relleno sensible”. 

“Los mercados ‘calientes’ existen por muchas razones, pero en Portland, Seattle, San Francisco, Boulder y otras ciudades, los problemas de vivienda se deben claramente a un fuerte desarrollo económico”, dice Peter Pollock, fellow del Instituto Americano de Planificadores Certificados (FAICP) y gerente de Programas del Oeste del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. En estas ciudades, un desequilibrio entre los puestos de trabajo y la disponibilidad de viviendas crea un déficit de viviendas adecuadas. El método de relleno ‘suave’ o ‘sensible’ “trata de encontrar maneras de que el relleno sea compatible con sus alrededores para cumplir con metas de diseño urbano y permitir la producción de más viviendas”, dice. El término también “crea un marco positivo para algo que no está aceptado universalmente” –es decir, la densidad– “y sugiere que podría haber una mejor alternativa”.

Mientras la mitad de los hogares del país están gastando más del 30 por ciento de sus ingresos en la vivienda, muchos residentes de ciudades con mercados en auge están gastando más del 50 por ciento, y se ven obligados a irse. Los activistas de la vivienda, como aquellos que asistieron a la primera reunión nacional de YIMBY (“Yes in my backyard” [A lado de mi casa, ¡sí!]) (ver pág. 22), están desafiando a los planificadores urbanos y funcionarios electos a crear más opciones de relleno para albergar a la gente, reducir el desplazamiento de residentes, realizar mejores conexiones de transporte público y crear más comunidades ecológicamente sostenibles.

¿Cómo llegamos hasta aquí?

Las ciudades deseables están creciendo rápidamente porque atraen a la generación del milenio y a personas culturalmente creativas con oportunidades de empleo y amenidades de estilo de vida, y los recién llegados han gravitado en números que sobrepasan de lejos los lugares disponibles para vivir. Frecuentemente se culpa a la industria de alta tecnología por el aumento de los precios de la vivienda y el desplazamiento consiguiente de los residentes existentes debido al influjo de trabajadores bien pagos. Pero también hay otros factores en juego. Muchas ciudades construyeron muy pocas unidades de vivienda durante la Gran Recesión. Es más difícil conseguir un crédito hipotecario. Los costos de construcción están subiendo. Las unidades de vivienda nuevas se venden a los precios de mercado, y aumentan el costo de las viviendas existentes. La zonificación que favorece las casas unifamiliares separadas o apartamentos de lujo ha generado una monocultura de viviendas caras. Muchas ciudades están en crisis por la pérdida de viviendas no sólo para los residentes de bajos ingresos, sino también para la fuerza laboral y residentes de ingresos medios: maestros, enfermeras, bomberos, propietarios de pequeñas empresas, profesionales jóvenes, familias jóvenes y otros que típicamente forman el cimiento de las comunidades. 

Cómo restaurar el “medio faltante”

La buena novedad es que las ciudades ya están trabajando en soluciones en todo el país. Las comunidades están revocando políticas que prohíben la construcción de viviendas o restringen demasiado dónde o cómo se pueden construir para crear lugares más diversos y económicos para vivir. Muchos planificadores urbanos y funcionarios públicos se están concentrando en el desarrollo de viviendas que restauren el “medio faltante”, es decir para albergar hogares de ingresos moderados a medios. 

El “medio faltante”, un concepto que nació del nuevo urbanismo, se compone de casas en hilera, dúplex, departamentos en lotes comunes y otras viviendas pequeñas o medianas diseñadas a escala y con una densidad compatible con los barrios residenciales unifamiliares. Desde la década de 1940, este tipo de desarrollo ha sido limitado por las restricciones de las regulaciones, el surgimiento del desarrollo inmobiliario dependiente del automóvil e incentivos para ser propietario de una vivienda unifamiliar. Los edificios de tres o cuatro pisos, con densidades de 40 a 85 unidades de vivienda por hectárea, formaban parte del perfil estándar de los barrios urbanos. Muchos planificadores urbanos dicen que se necesita nuevamente esta escala y densidad de vivienda para ofrecer diversidad, economía y acceso peatonal a servicios y transporte público. Las ciudades están usando una serie de metodologías adicionales para inyectar un precio más moderado en las viviendas de barrios residenciales, desde reducir y subdividir los lotes hasta agregar unidades de viviendas accesorias (accessory dwelling units o ADU) en un lote para ampliar la ocupación legal en las casas. Algunas de estas estrategias de relleno sensible están mostrando un gran potencial o están agregando de hecho unidades a mayor velocidad. 

¿Cómo funciona el relleno sensible? Depende de la ciudad, como se demuestra en los siguientes ejemplos de Portland, Oregón; Boulder, Colorado; y Cambridge, Massachusetts.

Portland, Oregón: Cuanto más viviendas mejor

Portland aparece típicamente al tope de las listas de “mejores lugares” para vivir, pero recientemente ha bajado algunos peldaños debido a los precios de sus viviendas, que se han disparado un 13 por ciento en 2015. De acuerdo a un estudio reciente publicado por Metro, la organización gubernamental regional, los alquileres en el área de Portland aumentaron un 63 por ciento desde 2006, mientras que el promedio de ingresos de los inquilinos aumentó sólo un 39 por ciento. La población creció en 12.000 habitantes en 2015, hasta alcanzar más de 632.000 residentes que viven en más de 250.000 unidades de vivienda. 

Desde 1973, Portland ha estado regulada por un plan urbano estatal que impone un límite al crecimiento urbano para proteger el suelo agrícola y los bosques del crecimiento urbano desordenado, y garantizar el uso eficiente del suelo, los predios públicos y los servicios dentro del límite urbano. Esta ciudad tiene una agenda ambiciosa para cumplir con sus proyecciones de crecimiento, que se compone de varios planes de gran envergadura: un nuevo mapa de zonificación y el Plan de Ordenamiento de 2025, su primera actualización en 30 años, adoptado por el concejo municipal en junio de 2016; un nuevo código de uso del suelo, con regulaciones que afectan el crecimiento de viviendas, desde el desarrollo de viviendas multifamiliares y de uso mixto, a corredores de transporte y estacionamiento; y Central City 2035, un plan de desarrollo de largo plazo para el centro de la ciudad y sus distritos. 

La ciudad depende de estos cambios de política para absorber 142.000 puestos de empleo adicionales, 135.000 hogares adicionales y 260.000 personas más que tendrá que acomodar para 2035, según Metro. Alrededor del 30 por ciento de las nuevas viviendas se construirán en el centro de la ciudad, un 50 por ciento en centros y corredores de uso mixto, y el 20 por ciento en las zonas residenciales unifamiliares de Portland, que cubren alrededor del 45 por ciento de sus 345 kilómetros cuadrados de suelo. La ciudad cuenta con alrededor de 12.000 lotes para construir, suponiendo que algunos de los lotes actuales se puedan subdividir para albergar más viviendas.

Desde 2010, se han construido o están en proceso de construir aproximadamente 20.000 unidades residenciales nuevas, y el financiamiento por incremento tributario en áreas de renovación urbana designadas ha invertido $107 millones de dólares en viviendas accesibles nuevas y preservación de unidades existentes. En marzo, la legislatura estatal revocó una prohibición de 17 años de zonificación de inclusión, permitiendo que la ciudad requiera a los constructores que reserven unidades de vivienda para la nueva fuerza laboral. La ciudad se está enfocando en estrategias de financiamiento para proporcionar más viviendas accesibles a hogares debajo del 80 por ciento de la mediana de ingresos de la zona (area median income o AMI). Para aumentar la cantidad de unidades para personas de ingresos medios que ganan más del 80 por ciento de la AMI, la ciudad está apostando por cambios de política en vez de estrategias de financiamiento.   

A fines de 2016, un comité asesor de partes interesadas en el Proyecto de Relleno Residencial (Residential Infill Project o RIPSAC) brindará asesoramiento sobre el tamaño y la escala de las casas, el desarrollo de lotes pequeños y tipos de vivienda alternativos. Una propuesta bajo consideración es permitir más reconversiones internas de grandes viviendas históricas en unidades múltiples, una estrategia que generaría más unidades de vivienda y al mismo tiempo evitaría demoliciones y preservaría la esencia histórica de los barrios. Aprovechando el legado de pequeñas casas que existe desde hace un siglo, Portland está tratando de construir casas pequeñas en lotes de poca superficie ya parcelados. Y la ciudad está considerando el desarrollo de más casas altas y ‘angostas’ de hasta 160 m2 en lotes de 232 m2, una superficie de suelo que es la mitad de lo que requiere la zonificación unifamiliar R-5. 

“Hace cinco o diez años, la gente hubiera preguntado: ‘¿Por qué están construyendo esta casa en un lote tan angosto?’”, dice el gerente de proyecto de RIP, Morgan Tracy. “Ahora ya no causa sorpresa. Se están haciendo realmente populares porque cuestan menos a los compradores”.

Los cambios de política sobre las unidades de vivienda accesibles han generado nuevas viviendas a un precio moderado y han llamado la atención de funcionarios públicos de otras ciudades que están buscando soluciones a sus propias crisis de vivienda. La construcción de ADU se ha disparado desde 2010, cuando la ciudad eximió las cuotas de desarrollo inmobiliario para cubrir el costo del alcantarillado, agua y otras conexiones de infraestructura, reduciendo los costos de construcción en US$8.000 a US$11.000 dólares por unidad. Esta exención inspiró un auge en la construcción: se otorgaron casi 200 permisos para construir ADU en 2013, seis veces más que el promedio anual entre 2000 y 2009. En 2015, la ciudad otorgó 350 permisos nuevos de ADU, para un total al día de hoy de más de 1.500 unidades. Tracy dice que las ADU “son un medio bien aceptado para producir más viviendas porque están mejor integradas en un lote y no hace falta demoler una casa existente”.

Las viviendas unifamiliares en los distritos de zonificación principales pueden tener una ADU, y una propuesta permitiría hasta dos unidades, un apartamento interior más una “vivienda adosada” o “apartamento para la abuela” adicional. La ciudad no limita la cantidad de ADU en un barrio ni requiere estacionamiento fuera de la calle. También ha racionalizado algunas normas de ADU para permitir mejores diseños con altura y retiros un poco mayores. RIPSAC está considerando propuestas para permitir que cualquier casa pueda tener dos ADU, tanto interior como separada, una vivienda para tres familias en lotes ubicados en las esquinas, donde hoy se permiten construir unidades en dúplex, y dúplex en lotes interiores, con una ADU separada. El hecho de permitir la construcción de dúplex en lotes interiores o unidades para tres familias en las esquinas “no quiere decir que todos harán uso de estos cambios de política”, dice Tracy, señalando que sólo el 3 por ciento de las esquinas tienen un dúplex hoy en día. Pero “si todos los propietarios aprovecharan esta nueva política, se duplicaría la cantidad de viviendas en cada barrio”. 

La próxima fase de las consideraciones de política de viviendas de relleno se abocará a cómo se pueden incorporar viviendas de densidad media en lotes pequeños de unidades múltiples y de relleno. La ciudad ya ha comenzado a moverse en esa dirección. La guía Juego de herramientas de diseño de relleno de Portland se enfoca en la integración de casas en hilera, casas para tres y cuatro familias, apartamentos en lotes comunes y edificios multifamiliares de baja altura en los barrios. 

“Lo que puede parecer sorprendente y alarmante para algunos, se hace más aceptable cuanto más se lo mire”, dice Tracy. “Estamos viendo la aparición de unidades para dos y tres familias en barrios unifamiliares. La última vez que las construimos fue en las décadas de 1930 y 1940. Estamos tratando de promover una mayor diversidad de viviendas, y algunos nos apoyan porque comprenden la necesidad de albergar a más gente en el suelo disponible”.

Boulder: Cuanto más viviendas mejor, pero hay desventajas

Boulder está estudiando lo que hacen otras ciudades para alentar el relleno sensible, y las autoridades, el personal municipal y dirigentes empresarios fueron a Portland recientemente para obtener una perspectiva de lo que se podría hacer en su propia ciudad. Como Portland, Boulder se ha propuesto reducir las emisiones de carbono a la mitad para 2030, crear más viviendas de relleno en el centro ya edificado, proteger los espacios abiertos y alentar el uso de transporte público. Con un sexto de la población de Portland y distintos problemas y oportunidades, Boulder está tratando de obtener un consenso sobre lo que significa el relleno sensible en su caso. 

Ubicada a 25 millas al noroeste de Denver, a los pies de las Rocosas, Boulder ocupa un lugar alto en las listas de lugares saludables, habitables y emprendedores. La belleza natural y la buena calidad de vida en esta ciudad de 66,8 km2 y 105.000 habitantes han atraído a empresas nuevas y firmas de alta tecnología ya establecidas, como Google y Twitter. Este influjo ha alimentado un estilo de vida “digital” y un mercado de vivienda impulsado por el “1 por ciento más rico”, donde la mediana del precio de una vivienda unifamiliar separada supera el millón de dólares. 

En los últimos dos años, los precios de la vivienda han subido un 31 por ciento en general. Esto se debe a factores que van más allá del crecimiento de la industria de alta tecnología. (Aclaración: He vivido, trabajado y criado dos hijos durante 23 años en un barrio de Boulder que era modesto, y ahora ha sido reconstruido con casas de alto nivel.) La Universidad de Colorado-Boulder, un factor de crecimiento económico importante, emplea a 38.000 académicos, personal auxiliar y estudiantes, generando una significativa demanda de viviendas. El desequilibrio entre puestos de empleo y viviendas hace que aproximadamente 60.000 vehículos entren y salgan diariamente de la ciudad, a pesar del servicio regional y local de autobuses. 

La ley estatal prohíbe el control de alquileres, y la legislación sobre defectos de construcción en condominios ha reducido este tipo de construcción para residentes de ingresos medios. Boulder también aloja a muchos “bohemios” jóvenes con dinero y compradores especulativos que adquieren viviendas con efectivo de propiedades que vendieron en otros mercados de alto nivel. Algunas son segundas o terceras residencias, y otras se reservan para alquileres de corto plazo, como Airbnb. En junio de 2015, el concejo municipal impuso una restricción sobre los alquileres de corto plazo para vacaciones, debido a que afectan los precios y reducen la cantidad de oportunidades de vivienda de largo plazo. 

El desarrollo inmobiliario está limitado por la escasez de lotes residenciales, un anillo de espacio abierto protegido de 18.000 hectáreas que rodea la ciudad, y limitaciones de altura en los edificios, que no pueden superar entre 10 y 17 metros, dependiendo de la densidad de edificación planificada y la cercanía al transporte público. La ciudad se está aproximando al límite teórico de edificación. Se pronostican 6.760 unidades de viviendas adicionales para 2040 en la última versión del Plan de Ordenamiento del Valle de Boulder. Una encuesta de viviendas realizada en 2015 para el plan reveló que la mayoría de los residentes está dispuesto a aumentar la densidad y la altura de los edificios para crear más viviendas, por lo menos en ciertas partes de la ciudad.

Desde 1989, si bien el porcentaje de viviendas de menores ingresos ha permanecido constante, los hogares de ingresos medios se han reducido del 43 por ciento al 37 por ciento de la población. El segmento que está desapareciendo más rápidamente es el de hogares que ganan entre US$65.000 y US$150.000 dólares por año, y también las familias con hijos. El concejo municipal, la junta de planificación y las páginas editoriales de los periódicos locales señalan que Boulder se está convirtiendo en “Aspen”, y que las opciones de viviendas de relleno podrían reducir o revertir la tendencia a mayor exclusividad y menos diversidad de la ciudad. 

Boulder ha estado trabajando en la inclusión y creación de viviendas económicamente accesibles desde hace tiempo. Su ordenanza de zonificación inclusiva ha producido 3.300 unidades de vivienda social desde el año 2000. Los emprendedores de proyectos con cinco o más unidades tienen que construir un 20 por ciento de viviendas permanentemente sociales o fuera del predio, donar suelo o realizar pagos en lugar de impuestos al fondo de viviendas sociales de la ciudad. La meta de la ciudad es tener un 10 por ciento de viviendas sociales permanentes; en la actualidad, un 7,3 por ciento del inventario de viviendas de la ciudad reúne estas condiciones. 

Parte del programa de viviendas accesibles está destinado a viviendas para ingresos medios: la ciudad tiene como objetivo crear 450 unidades permanentes de vivienda accesible para hogares que ganan entre el 80 y el 120 por ciento de la mediana de ingresos de la zona. Desde 2000, se han construido 107 unidades de vivienda para hogares de ingresos medios en barrios nuevos de ingresos mixtos, en suelo anexado al norte de Boulder. Muchas están en el barrio Holiday, un modelo de uso mixto con un 42 por ciento de unidades accesibles integradas en un total de 333 casas adosadas, casas en hilera, apartamentos, estudios de residencia y trabajo, y coviviendas. Se han construido recientemente unidades para ingresos medios en el barrio de Northfield Commons, donde la mitad del 43 por ciento de unidades accesibles se compone de dúplex, unidades para cuatro y seis familias, y casas adosadas reservadas para ingresos medios.

Las organizaciones YIMBY se unen en Boulder

En un fin de semana cálido y soleado de junio, se organizó en Boulder la primera “desconferencia” de YIMBY (“Yes in my back yard” [A lado de mi casa, ¡sí!]), como dio en llamarse el evento, con la participación de más de 150 urbanistas de todas las edades provenientes de 25 ciudades, entre ellas Nueva York, San Francisco; Sitka, Alaska; y Brisbane, Australia.

“YIMBYTown” congregó a planificadores urbanos, arquitectos, funcionarios electos y activistas de viviendas económicas, transporte público, salud pública, el medio ambiente y la justicia social. Fue patrocinada por el Proyecto de Filantropía Abierta de San Francisco y la Asociación de Corredores de Bienes Raíces del Área de Boulder, y organizada por Better Boulder, un grupo de activistas locales que el pasado noviembre dirigieron una campaña exitosa para derrotar dos iniciativas electorales que pretendían limitar el crecimiento en la ciudad. (Aclaración: La autora es miembro voluntario de Better Boulder.) Las presentaciones y discusiones se enfocaron en viviendas, zonificación, aburguesamiento, construcción de coaliciones, y desafíos de las organizaciones NIMBY, incluyendo títulos como “Cuán grave es el problema de San Francisco: Lecciones del peor mercado de vivienda del país” y “Reconsideración de la santidad de la zonificación unifamiliar”. 

La reunión fue complementada con referencias a las implicaciones sociales y económicas del aumento en el precio de las viviendas y el consiguiente desplazamiento de personas. En el plenario inaugural, Sonja Trauss, fundadora de la Federación de Inquilinos del Área de la Bahía de San Francisco (SFBARF), explicó que uno de los objetivos del movimiento es “repoblar las ciudades” como “un proceso de integración para contrarrestar la segregación de los suburbios”. En sus comentarios de clausura, Sara Maxana de Seattle para Todos señaló la creciente evidencia de que “la zonificación exclusionaria causa escasez de viviendas en ciudades de alta demanda y lleva a la exclusión por clase. Induce segregación según el nivel de riqueza y reduce el acceso a oportunidades, buenos puestos de trabajo, escuelas, servicios de salud y espacios abiertos”.

“Es muy caro subsidiar a personas que ganan entre US$70.000 y US$130.000 dólares por año”, dice Aarón Brockett, concejal y ex miembro de la junta de planificación, refiriéndose a un estudio de viviendas para ingresos medios preparado por la ciudad que definió el mercado de ingresos medios del 80 al 150 por ciento de la AMI. Propone “soluciones de mercado, por ejemplo unidades más pequeñas en las áreas que tienen amenidades y servicios, como las áreas de uso mixto, donde la gente puede caminar hasta el transporte público, y áreas de revitalización”.

Al preparar una estrategia de viviendas integral, Boulder está explorando ideas para viviendas de relleno para ingresos medios en los corredores de transporte público, franjas comerciales, parques empresariales y áreas industriales que se podrían rezonificar y revitalizar, y en centros barriales de uso mixto en áreas residenciales. “El barrio ‘a 15 minutos del trabajo’ es el ideal para muchas comunidades, pero para eso hay que trabajar mucho”, dice Jay Sugnet, gerente de proyecto de Housing Boulder. “¿Están en barrios unifamiliares o en el límite de las áreas de servicio o industriales? ¿Dónde estamos dispuestos a colocar estas viviendas, y qué es lo apropiado? También hace falta una cierta densidad de población para respaldar el comercio minorista. Boulder tiene muchos corredores comerciales, pero hace falta un número suficiente de personas para respaldar a todos ellos”.

La ciudad también piensa modificar la ordenanza de ADU para crear más viviendas al alcance de los ingresos medios en barrios compuestos en su mayoría por casas unifamiliares separadas, que constituyen el 41 por ciento del inventario de viviendas de la ciudad, de 46.000 unidades. La ordenanza de ADU en vigencia desde 1981 ha otorgado sólo 186 permisos para ADU y 42 OAU (unidades adicionales de propietario, por su sigla en inglés) debido a los requisitos de estacionamiento fuera de la calle, superficie mínima de lote y límites en la densidad de las ADU. “Nos gustaría tener ADUs para promover la diversidad de viviendas en los barrios”, dice David Driskell, Director Ejecutivo de Planificación, Vivienda y Sostenibilidad. “Podríamos crear bastantes unidades desde el punto de vista del espacio, pero habría mucha discusión política sobre el estacionamiento y el impacto sobre el tráfico”.

El Concejo Municipal está considerando “ajustes creativos” a las viviendas existentes que no afectarían tanto la planta edificada y el “carácter” de las áreas residenciales, como un relajamiento de las restricciones del código de edificación sobre la cantidad de gente no emparentada que pueden compartir una casa. En la mayoría de las zonas residenciales, no más de tres personas no emparentadas pueden compartir una vivienda, aunque tenga seis cuartos y múltiples baños. Una petición electoral presentada recientemente por estudiantes de posgrado de la Universidad de Colorado les pide a los votantes de Boulder que revoquen el límite de ocupación y adopten una política de “una persona = un cuarto”. Este mayor nivel de ocupación es controversial porque, si bien permitiría que más estudiantes y otros vivan legalmente, también podría aumentar el costo de la vivienda para las familias, ya que el alquiler mensual en casas grupales, particularmente para aquellos que viven cerca de la universidad, cuesta frecuentemente hasta US$1.000 por cuarto.

La ciudad también está considerando una revisión de su ordenanza sobre vivienda cooperativa, que tiene ya 20 años de antigüedad. No se ha permitido ningún proyecto cooperativo hasta ahora, porque la ordenanza era “esencialmente un camino hacia el no”, dice Driskell. Se establecieron tres cooperativas de alquiler social bajo otras medidas. El concejo municipal está considerando una ordenanza más benévola que, según los proponentes, beneficiaría a la ciudad al ofrecer un estilo de vida sostenible y orientado hacia la comunidad para residentes solteros, familias jóvenes, personas de edad avanzada, y personas que trabajan en empleos de sueldos bajos. 

“Tenemos tendencia a ser una ciudad con muchas regulaciones, y realmente estamos comprometidos con nuestra planificación deliberativa”, dice Susan Richstone, Subdirectora de Planificación, Vivienda y Sostenibilidad. “No siempre ha sido fácil, pero estamos teniendo discusiones y haciendo los cambios de planificación y niveles de zonificación necesarios, dentro de un marco de referencia de regulación. Es parte de nuestro ADN”.

“La densidad es un espantajo en esta situación, y la gente está revoloteada”, dice Bryan Bowen, un arquitecto y planificador que es miembro de la Junta de Planificación de Boulder y el Grupo de Trabajo para Ingresos Medios de la ciudad. Los residentes están inquietos porque se están demoliendo las casas modestas y se las reemplaza con casas nuevas de 500 m2 que valen US$1 millón y medio de dólares, y la posibilidad de que construyan edificios de apartamentos multifamiliares de mayor densidad más grandes de mal aspecto. “Por eso el relleno sensible cae bien, si bien tiene una calidad interpretativa. Se trata de encontrar lo que la gente considera compatible y aceptable”. Todavía no hay consenso sobre qué método de relleno es el mejor, dice Bowen. “Pero, con franqueza, es probable que necesitemos todas estas variantes, en moderación”.

Unidades de viviendas accesorias (accessory dwelling units o ADU): Un método preferido de viviendas de relleno

Los cambios demográficos, como el envejecimiento de la población, la reducción del tamaño de los hogares, el nivel de deuda estudiantil de la generación del mileno y las preferencias culturales están llevando a muchas ciudades a permitir la construcción de ADU, también conocidas como “apartamento para los suegros”, “apartamento de la abuela” y “cabañas adosadas”. Los proponentes dicen que las ADU –construidas dentro de una casa, reconstruidas en un garaje o edificadas como cabañas nuevas separadas– ofrecen opciones accesibles para padres de edad avanzada, hijos adultos y cuidadores. También son una fuente de ingresos por alquiler que ayudan a los residentes a permanecer en sus casas. A medida que los propietarios más viejos quieren reducir el tamaño de su casa pero permanecer en la misma, algunos deciden vivir en una ADU y alquilar su residencia principal. 

Las ADU, que van de 20 y más de 100 metros cuadrados, forman parte de una larga tradición de apartamentos modestos y casas multigeneracionales que eran comunes antes de la era de casas unifamiliares suburbanas. Muchos activistas de vivienda proponen el uso de ADU como manera de agregar unidades rápidamente, ya que los propietarios mismos son los que financian el relleno en barrios existentes, en comparación con el prolongado y costoso proceso de adquisición y desarrollo de proyectos multi-familiares de gran escala a cargo de municipalidades, organizaciones sin fines de lucro de viviendas accesibles, y emprendedores privados. En la reunión de la organización Bridging the Gap (Cerrando la Brecha) realizada en mayo en la ciudad de Denver, una sesión sobre accesibilidad de pequeña escala consideró un escenario posible para la ciudad: 70 barrios, multiplicados por 300 ADU por barrio, crearían 21.000 unidades de vivienda a precios moderados.

En la reciente conferencia de YIMBY realizada en Boulder, Susan Somers de AURA (anteriormente Austinites for Urban Rural Action) en Austin, Texas, describió un esfuerzo de la coalición por convertirse en “una ciudad de ADU” y aumentar la densidad de viviendas en esta ciudad donde la mayoría de las viviendas son casas unifamiliares separadas. Cumplieron con su misión: en noviembre de 2015, el concejo municipal de la ciudad de Austin aprobó una resolución relajando las regulaciones de ADU y permitiéndolas en lotes más pequeños. AURA espera ayudar a los propietarios a construir 500 ADU nuevas por año. Estas unidades proporcionan “viviendas accesibles y una fuente de ingresos para que los propietarios puedan quedarse en su casa”, dice Somers. En la zona aburguesada de East Austin, “esta es la manera de conseguir que las familias permanezcan juntas”.

Cambridge: Cómo cerrar la brecha de ingresos 

Cambridge, ubicada del otro lado del río Charles y a tres millas al oeste de Boston, tiene las viviendas más caras de Massachusetts y está siendo presionada para producir más opciones para residentes de ingresos medios. La población ha aumentado más del 10 por ciento desde 2000, hasta llegar a 110.000 residentes en una superficie compacta de 17 km2, y se proyecta que tendrá 6.200 viviendas más antes de 2030, según el Consejo de Planificación del Área Metropolitana (MAPC, por su sigla en inglés), la entidad de planificación regional del área metropolitana de Boston. La ciudad tiene 117.000 puestos de empleo y más de 52.000 unidades de vivienda, de las cuales la mitad se encuentra en áreas comerciales de uso mixto. El precio de lista promedio de una vivienda unifamiliar superó los US$1,2 millones de dólares en 2015. La mediana del alquiler mensual de un apartamento de un solo cuarto es US$2.300 dólares.

“Cambridge se ha convertido en un lugar bifurcado de ingresos muy altos e ingresos muy bajos”, dice Andre Leroux, Director Ejecutivo de la Alianza para el Crecimiento Inteligente de Massachusetts. “A la clase media le cuesta mucho vivir aquí”. Cambridge tiene la infraestructura para respaldar una mayor densidad y agregar emprendimientos residenciales mucho más significativos y torres residenciales inmensas, “pero no quiere convertirse en el centro de Boston”.

La ciudad se encuentra en el primer año de un proceso de planificación maestra de tres años de duración, el primero desde el año 2000 (el estado no exige a las municipalidades que desarrollen planes de ordenamiento). La prioridad número uno es para viviendas al alcance del bolsillo para familias de ingresos bajos, moderados y medios –un tema que resuena en todo el proceso público– dice Iram Farooq, Subgerente Municipal para Desarrollo Comunitario.

“Hay muy pocas opciones al alcance de la gente trabajadora en la ciudad”, dice Farooq. La reducción más grande de población se ha producido en residentes que ganan entre el 50 y el 80 por ciento de la AMI, dice. Los hogares de ingresos medios, que ganan entre el 80 y el 120 por ciento de la AMI, también están dejando la ciudad para encontrar opciones de vivienda en otras zonas de la región urbana. Señala que un programa municipal que ofreció financiamiento de bajo interés para gente que quiere comprar una vivienda que gana hasta el 120 por ciento de la AMI tuvo muy poca demanda. 

“El solo hecho de crear un programa no quiere decir que la gente lo vaya a usar. Con el mismo compromiso financiero, pueden caminar 5 kilómetros y encontrar una casa mejor o más grande por el mismo dinero. Es un problema más grande alojar a la clase media que otros niveles de ingresos”.

La ciudad está usando estrategias de regulación para financiar más viviendas accesibles. Una ordenanza de zonificación de incentivo promulgada en 1988 requería pagos para compensar por los efectos del desarrollo comercial del mercado de viviendas. En 2015, la ciudad actualizó la ordenanza para aumentar la tasa para los emprendedores de US$4.5 a US$12, y ampliar el requisito para incluir en ella todo emprendimiento no residencial, incluyendo instituciones de cuidado de salud y universidades, laboratorios y edificios de oficina. La ciudad también está considerando nuevas zonificaciones para sitios de relleno y una expansión de su ordenanza de viviendas inclusivas, que en la actualidad requiere el 11,5 por ciento de viviendas accesibles en nuevos proyectos, que ahora se elevará al 20 por ciento de unidades de viviendas accesibles para hogares de ingresos moderados, medios y bajos.

Cambridge ha estado construyendo viviendas de relleno, la mayoría de ellas en complejos de 50 a 300 unidades, en predios más grandes. En East Cambridge, por ejemplo, se han creado miles de unidades de vivienda en la última década, junto con cientos de miles de metros cuadrados de espacio de oficina y restaurantes, en tierras que antes eran industriales. La ciudad está requiriendo la creación de unidades residenciales en todos los emprendimientos nuevos; el 40 por ciento de un nuevo proyecto comercial en la zona de Kendall Square en East Cambridge se dedicará a viviendas. Parte de estos emprendimientos se subsidian para la clase media. Pero hay muy pocas parcelas en áreas residenciales, los costos del suelo son altos y los residentes se están resistiendo.

Por muchos años, aquellos interesados en los problemas de vivienda han estado urgiendo a la ciudad que agregue más viviendas de relleno y aumente la densidad en Central Square, el centro municipal histórico. Central Square, ubicado sobre la Avenida Massachusetts, tiene una estación de metro y una estación de transferencia de autobuses, donde convergen ocho rutas de autobuses. El área tiene algunos edificios de tres y cuatro pisos, y también de uno o dos pisos, que se podrían reconvertir en viviendas de alta densidad de uso mixto cerca del transporte público. La zona tenía históricamente edificios más altos y densos, pero se eliminaron el tercer y cuarto piso de algunos edificios para reducir los impuestos durante la Gran Depresión. En 2012, sin embargo, algunos vecinos trataron de persuadir a la ciudad que redujera el requisito de densidad en Central Square. 

“Reducir la densidad no es apropiado en momentos de crisis, cuando nuestra capacidad para construir viviendas está tan restringida”, dice Jesse Kanshoun-Benanav, un planificador urbano y emprendedor de viviendas accesibles que fundó el grupo cívico llamado Por un Mejor Cambridge para responder al esfuerzo por reducir la densidad, y para promover una mayor densidad por medio de oportunidades de viviendas de relleno. El concejo municipal postergó la consideración del proyecto para reducir la densidad y desde entonces ha estado autorizando cambios de zonificación en Central Square y brindando incentivos, como permisos para construir edificios de mayor altura y densidad, a cambio del desarrollo de viviendas más económicas.

En el extremo este de Central Square, Twining Properties está desarrollando Mass + Main, un proyecto de uso mixto de múltiples parcelas con una torre de 60 m de altura y 270 apartamentos, de los cuales el 20 por ciento se asignará a residentes de ingresos bajos, moderados y medios. El proyecto requirió una varianza de zonificación, señala Farooq. “Ahora estamos viendo voluntad política para rezonificar el resto de Central Square. La gente no parece oponerse a la densidad en forma de edificios de mayor altura, así que tendremos que explorar qué significa esto en lo que hace a la forma urbana”.

Las casas adosadas, dúplex y casas de tres pisos son la norma en Cambridge, y sólo el 7,5 por ciento son casas unifamiliares separadas. Nuevas reglas promulgadas en mayo permiten la conversión de sótanos en unidades de viviendas accesorias (ADU) en casas unifamiliares y para dos familias en la ciudad, lo cual podría generar 1.000 ADU legales. Las ADU no necesitan una varianza de zonificación y no se exige estacionamiento fuera de la calle. La superficie de las nuevas unidades no se incluirá en el área bruta de suelo (anteriormente se prohibían las ADU en la mayoría de los casos debido a que violaba las reglas de coeficiente de edificación y los requisitos de área de lote mínima para cada vivienda). Los proponentes dicen que estas reglas permitirán un uso más eficiente de las casas grandes y que no alterarán el perfil del barrio. 

“Lo importante es que hay gente en la ciudad dispuesta a aceptar compromisos”, dice Farooq, señalando que el movimiento YIMBY (A lado de mi casa, ¡sí!) tiene un “gran capital político” para contraponerse al esfuerzo NIMBY (A lado de mi casa, ¡no!) contrario a las viviendas de relleno. “Hay un deseo de la comunidad por crear más viviendas, y mucha gente joven, muchos de los cuales son inquilinos, reconoce que es importante aumentar la oferta y evitar los grandes aumentos de alquiler, para que la vivienda sea más manejable y accesible”.

Metodologías regionales

Leroux, de la Alianza para el Crecimiento Inteligente de Massachusetts, y otros en el resto del país, dicen que las necesidades de vivienda se tienen que resolver a nivel regional, y que las ciudades y los pueblos deberían trabajar en conjunto para permitir las viviendas de relleno y otras estrategias, como las ADU, bajo las leyes de zonificación estatales. En junio, el Senado de Massachusetts aprobó una ley que reformaría las leyes de zonificación de la década de 1970 para permitir ADU y distritos de viviendas multifamiliares en todas las comunidades. Una coalición entre la Alianza, el presidente del Senado, los alcaldes y activistas ecológicos, de salud pública, de viviendas accesibles y transporte respaldan este proyecto de ley, que probablemente se promulgue en la próxima sesión legislativa. Esta es una estrategia legal y política que incluye una cláusula de vivienda equitativa que prohíbe a las comunidades tomar decisiones discriminatorias de uso de suelo, que Leroux y otros dicen que aumentan la segregación en muchas áreas metropolitanas, donde los residentes de bajos ingresos y gente de color son excluidos de los barrios urbanos en proceso de revitalización.

Las comunidades suburbanas también necesitan contribuir su parte, dice. Muchos suburbios siguen zonificados y edificados para el mercado del automóvil, y “muchas casas modestas se están derribando para reemplazarlas con mansiones de lujo”, dice. “Creemos que las ciudades y los pueblos pueden llegar a un acuerdo con la comunidad de desarrollo inmobiliario para permitir el desarrollo cerca de lugares peatonales, con infraestructura y transporte, limitando al mismo tiempo el crecimiento desordenado y protegiendo las áreas naturales”. Para permitir un crecimiento más diverso de viviendas, dice, la Alianza y otros están promoviendo exenciones de zonificación en áreas peatonales, centros comerciales, villas, centros y plazas urbanas, porque “allí es donde está el mercado y necesitamos que el mercado haga su tarea”.

Kathleen McCormick, fundadora de Fountainhead Communications, LLC, vive y trabaja en Boulder, Colorado, y escribe frecuentemente sobre comunidades sostenibles, saludables y resilientes.

Fotografía: Meghan Paddock Farrell