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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
En las ciudades de América Latina, y especialmente en las más grandes, la ubicación de las viviendas es crítica para los grupos más vulnerables. En Buenos Aires, la población de las villas miseria en el área del centro se duplicó en el último período intercenso (1991-2001), si bien la población total declinó aproximadamente el 8 por ciento. En Rio de Janeiro, durante la misma década, los asentamientos informales de mayor crecimiento fueron los que se percibían como mejor ubicados, generalmente cerca de la costa en los barrios de clase media y alta, si bien éstos eran ya los barrios más hacinados y congestionados.
También se observa esta tendencia en Chile, no obstante el problema de los asentamientos informales es mucho menor que en el resto de América Latina. Sólo alrededor de 28.600 familias (el 1 por ciento de la población total de Chile) viven en 533 asentamientos precarios identificados (los cuales son denominados campamentos). Los catastros sucesivos demuestran que al mismo tiempo que los campamentos más antiguos se van reordenando, se continúan creando campamentos nuevos. Más de la mitad de los campamentos existentes fueron establecidos entre 1991 y 2007 (Fundación un Techo para Chile, 2007).
Hay varias explicaciones para esta persistencia de campamentos, aun en Chile, donde la política de vivienda se considera más desarrollada que en otros países, y donde ya queda poca tierra urbana disponible para ser invadida. Algunas familias que viven en campamentos pueden representar un grupo residual en transición entre su llegada a la ciudad y su reubicación en viviendas de interés social u otro tipo de vivienda formal. Otros pueden tener preferencia por tener su propia casa en un campamento en vez de tener que compartir cuartos con otra familia o parientes en una vivienda más formal.
Vivir en un campamento también puede ser comparable a anotarse en una lista de espera para poder acceder a un programa de vivienda de interés social, ya que el programa del gobierno que se concentra en este tipo de familias (Chile Barrio) tiene por finalidad atender a sus necesidades y facilitar su acceso a la vivienda de interés social. Como algunas de las familias que viven en campamentos aún no cumplen con las condiciones necesarias para participar en el programa de viviendas de interés social, siguen allí hasta poder encontrar otras opciones.
Por otro lado, la continua existencia de campamentos no se puede atribuir a altos niveles de pobreza o a una política débil de regularización de asentamientos. Por el contrario, en los últimos 20 años la pobreza en Chile se redujo a la mitad, y ahora se estima que alcanza al 13,7 por ciento de la población (CASEN, 2006). Al mismo tiempo, el gobierno implementó una política de vivienda que entrega bonos a las familias para comprar una casa. Este programa ha sido respaldado por sucesivas administraciones de gobierno y ha beneficiado hasta ahora a dos millones de familias, a un promedio de 100.000 familias por año, o casi el 3 por ciento de los 3,6 millones de hogares urbanos de Chile en 2002.
Independientemente de su éxito en términos de cobertura, los programas de vivienda han generado una concentración de viviendas de interés social en la periferia de Santiago y otras ciudades principales. Históricamente, los proyectos de viviendas de interés social han creado grandes zonas socialmente homogéneas que han producido la segregación de familias de bajos ingresos, con consecuencias negativas. Algunas de estas zonas ahora sufren de serios problemas sociales, como un alto nivel de desempleo y deserción escolar, como también sentimientos generalizados de falta de esperanza y inversión de los valores sociales entre sus residentes (Sabatini, Cáceres y Cerda, 2004).
También hay mayor inestabilidad e inseguridad laboral en la economía chilena en la actualidad que en el pasado, y una transformación radical del sistema político ha desestabilizado las relaciones cotidianas entre las clases populares y los líderes de los partidos políticos. A medida que estas formas tradicionales de cohesión social se van debilitando, ciertos factores, como la ubicación de una casa en la ciudad, se hacen más relevantes, ya que una buena ubicación puede brindar acceso a una mejor “geografía de oportunidades”, o sea a lugares que se perciben como de mayor y mejor acceso a servicios públicos y privados, como escuelas, mercados, parques y redes de transporte, como también acceso a mejores trabajos y proximidad a redes sociales y familiares.
En este contexto, examinaremos algunos de los factores que influyen en el continuo desarrollo y persistencia de los campamentos, a pesar de la disponibilidad de programas gubernamentales masivos de vivienda, como también un sistema legal que protege los derechos de propiedad.
Una encuesta de preferencias de localización de vivienda
Usando datos de la Región Metropolitana de Santiago, diseñamos tres conjuntos de muestras con un total de 1.588 unidades familiares: familias que viven en campamentos (812); familias que viven en viviendas de interés social y que se mudaron de campamentos que fueron erradicados (510); y familias que viven en viviendas de interés social pero que no se mudaron de un campamento (266). Las tres muestras fueron tomadas, respectivamente, de un inventario de moradores de campamentos preparado en 2007; y el registro del programa Chile Barrio, que identifica a familias que vivían en campamentos y que adquirieron viviendas de interés social entre 1999 y 2005; y familias del mismo proyecto de viviendas de interés social que no provenían de un campamento. Las encuestas en los campamentos fueron efectuadas de puerta en puerta en agosto de 2008, y en los barrios de proyectos de vivienda de interés social en diciembre de 2008.
Los resultados de la encuesta muestran que al vivir en campamentos, las familias logran optimizar las preferencias de localización de su vivienda con una mayor probabilidad de éxito, entendiendo dichas preferencias fundamentalmente como la proximidad a una buena geografía de oportunidades. Casi el 70 por ciento de las familias que antes vivían en campamentos y ahora viven en viviendas de interés social se quedaron en el mismo distrito, comparado con el 51,7 por ciento de las familias que viven en viviendas de interés social y que no vinieron de campamentos (ver Cuadro 1). Por lo tanto, sin alterar radicalmente la ubicación de su vivienda, las familias que antes vivían en campamentos pudieron acceder a subsidios de vivienda que les permitieron mejorar su estándar de vida y obtener un título legal.
Ver Cuadro 1 en anexo: Origen de las muestras de hogares en la Región Metropolitana (RM) de Santiago (porcentajes)
Las familias que viven en campamentos también perciben que tienen mayor prioridad que otras familias similares para acceder a viviendas de interés social, y una mayor probabilidad de acceder a viviendas de interés social en su localización preferida. Alrededor del 63 por ciento de las familias que viven actualmente en campamentos reportaron tener ventaja en el acceso a viviendas de interés social en comparación con otras familias. Esta percepción coincide con la realidad, ya que entre 1996 y 2007 la cantidad de campamentos en Chile declinó de 972 (105.888 familias) a 533 (alrededor de 28.600 familias) y el déficit de viviendas asociado con campamentos se redujo en un 75 por ciento.
Para examinar el precio del suelo como factor en la selección de vivienda, utilizamos la tasación fiscal en zonas de características similares (ZCS) y, como referencia, el valor máximo obtenido por cada distrito. En este análisis, el 71,4 por ciento de las familias que se mudaron de un campamento a una vivienda de interés social se transfirieron a una localización mejor o equivalente (ver Cuadro 2).
Ver Cuadro 2 en anexo: Valor actual del suelo comparado con el valor en el distrito de origen
La encuesta también muestra que la mayoría de las familias de campamentos (60,6 por ciento) llegó entre 2000 y 2008, un período de gran expansión en la oferta de viviendas para familias de menores ingresos, indicando una preferencia por vivir en un campamento bien ubicado antes que en una vivienda de interés social en otro lado (ver Cuadro 3).
Ver Cuadro 3 en anexo: Año de llegada de la muestra de familias que viven en campamentos
Los resultados de la encuesta se deben interpretar teniendo en cuenta los siguientes factores contextuales.
Interacciones entre pobreza y los valores del suelo
La mitad de las familias que viven en campamentos (51 por ciento) no son pobres, de acuerdo a la Encuesta de Caracterización Socioeconómica (CASEN). En nuestra muestra, la mayoría de las familias que vivían en campamentos tienen un mayor porcentaje de jefes de familia masculinos, menor tamaño familiar, y un ingreso per cápita casi el doble de la mayoría de las familias de bajos ingresos de la Región Metropolitana. Este resultado contradice la creencia convencional de que las familias más pobres viven en los campamentos. Lo que parece estar ocurriendo es la expresión de una estrategia por parte de familias de menores ingresos para superar su vulnerabilidad y aprovechar al máximo las oportunidades para mejorar su situación, usando para ello la ubicación de su vivienda como un recurso en el proceso de movilidad social.
La incidencia de pobreza en los campamentos varía en función del precio promedio del suelo en el distrito donde se encuentra el barrio. Menos de la mitad de las familias que viven en campamentos ubicados en distritos de valor bajo y alto del suelo son pobres, mientras que aquéllas que viven en distritos de valor medio del suelo tienen niveles de pobreza mucho mayores (ver Cuadro 4). Las familias que viven en distritos de valores bajos y altos del suelo también tienen una mayor proporción de trabajadores en los sectores de servicios privados y domésticos, y menos empleados por cuenta propia.
Ver Cuadro 4 en anexo: Pobreza y empleo en las familias que viven en campamentos, por valor del suelo en el distrito
Los residentes perciben que la localización objetiva de los campamentos es mejor que el de las viviendas de interés social, porque es más probable que los campamentos se encuentren en los distritos de mayor valor del suelo, en comparación con las viviendas de interés social: 27 por ciento, comparado con 7,9 por ciento (ver Cuadro 5). Al mismo tiempo, las familias que viven en campamentos tienen una percepción mucho mejor de su proximidad a los servicios y puestos de empleo, y encuentran que su distrito es socialmente más diverso que el de las familias que viven en viviendas de interés social (ver Cuadro 6).
Ver Cuadro 5 en anexo: Distribución de familias por valor del suelo en sus distritos respectivos (porcentajes)
Ver Cuadro 6 en anexo: Percepciones de localización de la vivienda
Si se usan los valores del suelo como indicador de acceso a servicios, queda claro cuán significativa es la localización para las familias. Los campamentos ubicados en distritos donde los valores del suelo son altos exhiben ventajas significativas sobre aquellos en distritos de precio del suelo bajo, sobre todo con respecto a la ubicación del trabajo del jefe de familia y su cónyuge (ver Cuadro 7).
Ver Cuadro 7 en anexo: Percepciones de localización por valor del suelo en el distrito entre las familias que viven en campamentos (porcentaje)
Preferencias declaradas de localización
Las familias que viven en campamentos valoran su localización. Al preguntar: “Si tuviera la oportunidad de mudarse a otra casa, ¿qué elegiría?”, el 28,8 por ciento declaró que preferiría quedarse en el mismo lugar y el 57,6 por ciento se mudaría a otra ubicación dentro del mismo distrito. La tercera opción, mudarse a otro distrito, fue seleccionada sólo por el 13,6 por ciento de las familias.
Con respecto a sus expectativas para el futuro, la mayoría de las familias que viven en campamentos declaran que esperan vivir en una vivienda de interés social dentro de cinco años. El sesenta y siete por ciento cree que vivirá en una vivienda de interés social dentro del mismo distrito y el 25 por ciento de ese grupo cree que vivirá en una vivienda de interés social construida en el mismo lugar donde se encuentra el campamento donde vive ahora.
El resultado más interesante es que el 51,8 por ciento de las familias que viven en campamentos dicen que prefieren quedarse en el barrio (bajo las mismas condiciones) que mudarse a una vivienda de interés social lejos de su distrito actual, Esta preferencia también es expresada por el 58.7 por ciento de las unidades familiares que declararon estar dispuestas a ahorrar más de los aproximadamente 400 dólares estadounidenses que el estado exige actualmente como pago para participar en el programa; un pago más alto aumentaría aún más la probabilidad de quedarse en la misma localización.
Conclusión
Este estudio ofrece una nueva perspectiva sobre los patrones y preferencias de localización de las familias que viven en asentamientos precarios. Subyacente en la decisión familiar de vivir en un campamento está el interés de aumentar la probabilidad de obtener una vivienda de interés social en un período más corto y en el distrito de su preferencia. No parece haber ningún conflicto entre obtener una mejor localización y obtener un subsidio residencial de una vivienda formal. Por el contrario, el vivir en un campamento constituye una estrategia racional para alcanzar ambos objetivos.
Las familias que han seguido esta estrategia tienen un perfil un tanto distinto a la típica familia pobre de Santiago. La mayoría tiene un jefe de familia masculino y un nivel de ingresos que, si bien es bajo, se encuentra significativamente por encima de la línea de pobreza tal como se define en Chile. La localización del campamento parece cumplir un rol importante en favorecer la proximidad al trabajo tanto para el jefe de familia como para su cónyuge.
Los programas de vivienda de interés social en Chile se han guiado fuertemente por la noción del déficit de viviendas, donde las familias pasan a ser un número de una lista para obtener un subsidio de manera independiente, sin considerar aspectos tales como el mantenimiento de las redes sociales o las preferencias de localización. Esta política, basada en subsidiar la demanda y dar por sentado el valor del suelo, llevó a una segregación a gran escala en la periferia, donde los precios del suelo tienden a ser menores.
Este estudio demuestra que las familias optarán por una mejor localización, frecuentemente en la ciudad central, aunque ello signifique vivir en un campamentos o un lote más pequeño, demostrando los límites de la vivienda de interés social basada en los precios más bajos del suelo en la periferia. El programa Chile Barrio, creado en 1996, ha reemplazado el énfasis en el déficit de viviendas por un enfoque territorial que hace del campamento la unidad de intervención, y este nuevo enfoque parece haber mejorado las opciones de vivienda. La lección de política pública aprendida para programas de vivienda futuros es la necesidad de concentrarse en la calidad de la localización y en la inclusión social.
Referencias
CASEN. 2006. Ministerio de Planificación. www.mideplan.cl
Fundación un Techo para Chile. 2007. Informe catastro de campamentos. www.untechoparachile.cl/cis
Instituto de la Vivienda (INVI). 2001. Diagnóstico de medición de satisfacción de beneficiarios de vivienda básica. Santiago: Universidad de Chile, Facultad de Arquitectura y Urbanismo.
Sabatini, F., G. Cáceres, y J. Cerda. 2001. Segregación residencial en las principales ciudades chilenas: Tendencias de las tres últimas décadas y posibles cursos de acción”. EURE 27 (82) Diciembre.
Sobre los autores
Isabel Brain es socióloga y coordinadora del Programa de Apoyo a las Políticas Urbanas y de Suelo (ProUrbana) de la Universidad Católica de Chile Sus investigaciones se concentran en el desarrollo urbano, viviendas económicas, segregación residencial, mercados de suelos y asentamientos informales.
Pablo Celhay es economista e investigador de la Universidad Alberto Hurtado de Santiago, Chile. Recibió una maestría en políticas públicas de la Universidad de Chicago. En la actualidad está cursando la carrera de maestría en políticas públicas en la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile.
José Joaquín Prieto es director del Observatorio Social de la Universidad Alberto Hurtado de Santiago, Chile. Sus investigaciones se concentran en políticas sociales y metodología de las investigaciones aplicadas.
Francisco Sabatini es sociólogo y profesor de planeamiento urbano en el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Universidad Católica de Chile. Se especializa en segregación social, conflictos medioambientales y participación ciudadana.
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China ha experimentado un crecimiento económico rápido desde 1978, cuando adoptó una reforma económica y políticas de apertura hacia el mundo. Se ha convertido en la segunda mayor economía del mundo en términos de PIB, y su recaudación tributaria ha experimentado un crecimiento anual promedio de alrededor del 20 por ciento desde la reforma fiscal de 1994.
No obstante, muchos gobiernos subnacionales de China han experimentado problemas fiscales y han incurrido en grandes deudas locales en los últimos años debido a numerosas competencias del gobierno central no financiadas y la gran brecha fiscal entre las necesidades de gasto y la capacidad para generar ingresos. Por ejemplo, en 2008, los gobiernos subnacionales de China han sido responsables por el 79 por ciento de los gastos totales del gobierno, pero sólo del 47 por ciento de los ingresos gubernamentales totales (Man 2011).
A diferencia de muchos países desarrollados, los gobiernos locales de China (provinciales, de prefectura, de condado y municipales) no tienen ninguna autoridad legal para imponer tributos o pedir préstamos, y el impuesto sobre la propiedad desempeña un papel muy limitado en la estructura de financiamiento público a nivel local. En consecuencia, muchos gobiernos locales recurren a fuentes de ingresos extrapresupuestarios, imponen aranceles para el derecho a arrendar el suelo, otras tasas y recargos, y obtienen préstamos bancarios de forma indirecta para financiar las inversiones de infraestructura y desarrollo económico local.
Durante el período de 1991 a 2008, los aranceles para el arriendo del suelo (también llamados aranceles de transferencia del suelo) aumentaron del 5,7 por ciento de los ingresos totales del presupuesto local al 43,5 por ciento. Esta dependencia excesiva de aranceles para el arriendo del suelo ha sido criticada como un factor importante en el crecimiento del precio de las viviendas y el aumento de casos de corrupción y disputas sobre suelos en China.
Problemas con el sistema tributario actual
El sistema actual de impuestos sobre el suelo y la propiedad en China genera una cantidad limitada de ingresos, aun cuando se gravan cinco tipos de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria en las diversas etapas de producción (ver tabla 1). Los gobiernos locales cobran el Impuesto a la Ocupación de Suelos Agrícolas y el Impuesto al Valor Agregado al Suelo (IVAS) en el momento de adquirir y transferir el suelo. En el momento de la toma de posesión, se cobran el Impuesto al Uso Urbano del Suelo y el Impuesto sobre la Propiedad Inmobiliaria, y finalmente se cobra el Impuesto a la Escritura cuando se transfiere el título de la propiedad.
Este sistema tributario tiene muchos problemas y debe ser reformado estructuralmente. En primer lugar, los diversos impuestos sobre el suelo y la propiedad constituyen solamente un 15,7 por ciento de los ingresos tributarios a nivel local. Es una fuente de ingresos inestable e inadecuada para los gobiernos locales de China. Los funcionarios de los gobiernos locales han dependido de otras fuentes de ingresos, como el arriendo de suelos del estado a emprendedores inmobiliarios a cambio de un arancel fijo importante, para financiar proyectos de capital y desarrollo de infraestructura. En 2010, los gobiernos locales de China recaudaron 2,7 billones de RMB en concepto de aranceles de arriendo de suelos, además de 8,3 billones de RMB en impuestos y otros ingresos presupuestarios. La relación entre los aranceles de arriendo y los ingresos tributarios totales fue del 32,5 por ciento, comparada con el 4,5 por ciento en 1999.
En segundo lugar, la estructura actual de impuestos sobre la propiedad en China aplica una mayor carga tributaria en la etapa de transacción que durante la posesión. Por ejemplo, la recaudación del impuesto anual sobre el uso urbano del suelo y el impuesto sobre la propiedad inmobiliaria durante la etapa de posesión ascendió a sólo el 6,44 por ciento de los ingresos tributarios locales en 2008, mientras que alrededor del 9,25 por ciento de los ingresos tributarios locales se recaudó en las etapas del desarrollo del suelo y transacción de la propiedad.
En tercer lugar, las propiedades residenciales ocupadas por sus dueños no están incluidas actualmente en la base tributaria del impuesto sobre la propiedad inmobiliaria, lo que restringe la capacidad del gobierno para recuperar la plusvalía del mercado de vivienda en pleno auge debido a la privatización de viviendas de interés social, el crecimiento de los ingresos de la población y la inversión masiva en infraestructura urbana. Para 2010, la tasa de propiedad de viviendas alcanzó el 84,3 por ciento de la bolsa de viviendas urbanas del mercado formal, y los valores de las mismas han experimentado aumentos sustanciales en los últimos cinco años en muchas de las grandes ciudades (Man, Zheng y Ren, 2011). Pero la exclusión de las propiedades residenciales del impuesto sobre la propiedad inmueble creó desniveles de riqueza y una demanda excesiva de viviendas con fines de inversión y especulación, lo que aumentó la cantidad de viviendas vacantes en muchas ciudades costeras.
Finalmente, a diferencia del sistema de impuestos sobre la propiedad en muchos países desarrollados, en China no se grava el impuesto de acuerdo al avalúo de la propiedad. En lugar de ello, su valor es el 1,2 por ciento del precio original, menos un 10 al 30 por ciento por depreciación, o un 15 por ciento de los ingresos reales por arriendo de la propiedad. Los funcionarios gubernamentales tienen poca experiencia en la estimación del valor de mercado de las propiedades existentes, una destreza fundamental para poder establecer un sistema moderno de impuesto sobre la propiedad.
Recientes avances en la reforma del impuesto sobre la propiedad
El gobierno central de China ha estado explorando la posibilidad de reformar su sistema actual de tributos sobre el suelo y la propiedad desde 2003, cuando propuso oficialmente por primera vez el establecimiento de un sistema moderno de impuestos sobre la propiedad. En 2006 se seleccionaron seis ciudades para realizar proyectos pilotos, y un año después se amplió esta cantidad a 10 ciudades.
En 2010, la Administración Estatal de Impuestos (AEI), que está a cargo de este proyecto piloto, ordenó a cada provincia que seleccionara por lo menos una ciudad para realizar ensayos de avalúo de propiedades, con el objeto de verificar el precio de venta declarado por los propietarios para el impuesto a la escritura. Estos ensayos han tenido un importante papel en la preparación técnica e informática de avalúos masivos futuros del valor de la propiedad. El 28 de enero de 2011, las ciudades de Shanghái y Chongqing recibieron permiso para recaudar impuestos sobre la propiedad de segundas residencias y residencias de lujo de reciente adquisición, respectivamente.
Logros importantes
La reforma del sistema de impuestos sobre la propiedad en China intenta establecer un sistema para gravar las propiedades existentes (incluyendo tanto el suelo como las estructuras edificadas) anualmente de acuerdo a su avalúo, con el objeto de generar una fuente significativa de ingresos para los gobiernos locales. Este sistema utilizará varios métodos de avalúo, tales como la comparación con los valores de mercado, su costo y los ingresos generados, y se aplicará a propiedades comerciales e industriales, así como también a propiedades residenciales, incluyendo aquellas ocupadas por sus dueños.
Algunas ciudades piloto, como Hangzhou, Dandong y Chongqing, han estudiado e implementado distintas versiones de Avalúo Masivo Asistido por Computadora (CAMA, por sus siglas en inglés). El AEI ha estado capacitando a funcionarios de las agencias tributarias locales de cada provincia en el desarrollo de un sistema CAMA y sus aplicaciones. También ha intentado establecer normas tecnológicas para cada método de avalúo.
En 2005, el AEI diseñó un ensayo de regulación de avalúo de propiedades inmobiliarias, con 12 capítulos y 40 cláusulas que estipulan los métodos de recolección de datos, las normas y el sistema CAMA. Todas las ciudades piloto han concluido su simulación de avalúo y han calculado las cargas y los ingresos tributarios utilizando distintos escenarios de tasa de impuestos. En 2011 se seleccionó a, por lo menos, una ciudad de cada provincia para realizar un avalúo de propiedades recién adquiridas para recaudar el impuesto a la escritura.
El avance más importante tuvo lugar a comienzos de 2011, cuando Shanghái comenzó a recaudar impuestos sobre las segundas residencias recién adquiridas por residentes y sobre las primeras residencias de no residentes de acuerdo a su valor de transacción, previa exclusión de la base tributaria de 60 metros cuadrados por persona. La ciudad de Chongqing está apuntando a la residencia unifamiliar existente y a los apartamentos de lujo recién adquiridos por residentes o segundas residencias adquiridas por no residentes. El programa excluye 180 metros cuadrados para residencias unifamiliares y 100 metros cuadrados para apartamentos en Chongqing.
Se ha impuesto el tributo sobre la propiedad a alrededor de 8.000 parcelas en total en estas dos ciudades, si bien este experimento de un año de duración recaudó sólo una pequeña cantidad para el financiamiento de viviendas de bajos ingresos. Aunque la base tributaria, la tasa tributaria y la recaudación han sido muy pequeñas en estas dos ciudades, estos esfuerzos representan un gran paso adelante para la reforma del impuesto sobre la propiedad en China.
Desafíos futuros
La reforma del impuesto sobre la propiedad en China todavía enfrenta enormes desafíos, aun cuando los ciudadanos y los medios de comunicación ya la comprenden mejor. En primer lugar, ha encontrado resistencia desde varios grupos de interés influyentes. Los mayores adversarios de un impuesto sobre la propiedad son los funcionarios gubernamentales locales, además de los inversores y especuladores inmobiliarios. Muchos gobiernos locales creen que la adopción de este impuesto reducirá el valor de las viviendas y, en consecuencia, reducirá la demanda de suelo, lo que disminuirá sustancialmente los aranceles por arriendo de suelo en manos estatales. Además, los funcionarios de los gobiernos locales son evaluados según el papel que cumplan en la estimulación del crecimiento de la economía local, y los proyectos de inversión en infraestructura se usan frecuentemente como un estímulo para el desarrollo de la economía local. Los funcionarios quieren acceso ilimitado a los aranceles de arriendo del suelo, porque se pueden recaudar y gastar con muy poco control y pueden generar una gran cantidad de ingresos durante el período de ejercicio de un funcionario.
Un segundo desafío es el progreso lento de los preparativos legales y de avalúo para el sistema de impuesto sobre la propiedad. Se tienen que promulgar leyes y reglamentaciones sobre el impuesto, incluyendo leyes y normas de avalúo. Habrá que capacitar y certificar a hasta 100.000 valuadores en las normas correspondientes. En tercer lugar, todavía no existe un consenso sobre cómo definir la base tributaria, sus exclusiones y exenciones; la asignación de responsabilidades de administración, fijación de tasas y avalúo; y la distribución de los ingresos tributarios. Y, por último, la falta general de familiaridad con el impuesto sobre la propiedad crea continuos malentendidos e interpretaciones erróneas acerca del impuesto.
Al mismo tiempo, cada vez más residentes urbanos comprenden que un impuesto sobre el avalúo de la propiedad comercial y residencial recaudado anualmente puede generar una fuente sustentable de ingresos para los gobiernos locales y reducir su dependencia de aranceles y cargos de transferencia de propiedad que contribuyen a incrementar el precio de las viviendas. A raíz de la política del gobierno central de restringir la compra de viviendas y de ajustar la oferta monetaria, los aranceles de arriendo del suelo han comenzado a disminuir en muchas ciudades en 2011.
Según un informe reciente del Instituto de Índices de China (2012), los aranceles por transferencia de suelos en 130 ciudades han disminuido un 11 por ciento en comparación con 2010. En Shanghái y Beijing han caído un 16 y 35,7 por ciento, respectivamente. Esta reducción significativa puede también ofrecer oportunidades a los gobiernos locales para encontrar maneras más sustentables de equilibrar la promoción del crecimiento económico con el suministro de bienes y servicios públicos. A largo plazo, el establecimiento de un sistema de impuestos sobre la propiedad para sustituir gradualmente los aranceles a la transferencia del suelo ofrece una manera eficiente, equitativa y sustentable de financiar los desarrollos locales y los egresos gubernamentales.
El impuesto sobre la propiedad se ha percibido como una manera efectiva de reducir los precios de la vivienda, amortiguar la especulación y reducir las tasas de viviendas vacantes. Muchos investigadores creen que los gobiernos locales han tratado de limitar la oferta de suelo para aumentar los precios y maximizar los ingresos, produciendo un rápido aumento de los precios de la vivienda y la falta de viviendas económicas en las zonas urbanas de China. La imposición de tributos sobre la propiedad residencial puede aumentar el costo de oportunidad de dejar las propiedades vacías o sin usar, y reducir los incentivos para el comportamiento especulativo. El impuesto se percibe también como una manera efectiva de reducir la brecha de ingresos y riqueza entre los residentes urbanos y desalentar la inversión especulativa en el sector inmobiliario.
Conclusiones
La reforma del impuesto sobre la propiedad de China está progresando en el área de investigación y experimentos de aplicación, y ha comenzado a ser mejor comprendido y aceptado por los ciudadanos y los gobiernos locales. Pero el establecimiento exitoso de un impuesto sobre la propiedad como una fuente importante de ingresos para el financiamiento público local requiere no sólo de técnicas de avalúo y de diseño tributario sino también de determinación política y de una reforma administrativa. Esta reforma podría generar un cambio fundamental en las relaciones intergubernamentales y el papel del gobierno en la estructura política y económica de China.
El Instituto Lincoln comenzó a respaldar las investigaciones relacionadas con la tributación de la propiedad conjuntamente con el gobierno chino en 2004, con la colaboración del Centro de Desarrollo e Investigaciones del Consejo Estatal, el Ministerio de Finanzas y la Administración Estatal de Impuestos (AEI). En 2007 se estableció en Beijing el Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelos de la Universidad de Peking y el Instituto Lincoln, en parte para ayudar a organizar conferencias internacionales y programas de capacitación para funcionarios de las agencias tributarias de las ciudades piloto. El Centro continúa apoyando a expertos nacionales e internacionales para realizar actividades de investigación y proyectos de demostración en el área de impuestos sobre la propiedad y temas relacionados.
Sobre el autor
Joyce Yanyun Man es senior fellow y directora del Programa para China del Lincoln Institute of Land Policy, y es directora y profesora del Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelos de la Universidad de Peking y el Instituto Lincoln.
Referencias
China Index Institute. 2012. http://www.chinanews.com/estate/2012/01-04/3580986.shtml
Man, Joyce Yanyun. 2011. Local public finance in China: An overview. In China’s local public finance in transition, eds. Joyce Yanyun Man and Yu-Hung Hong. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
Man, Joyce Yanyun, Siqi Zheng, and Rongrong Ren. 2011. Housing policy and housing markets: Trends, patterns and affordability. In China’s housing reform and outcomes, ed. Joyce Yanyun Man. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.
National Bureau of Statistics. 2009. China statistical yearbook. Beijing: China Statistics Press.
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In the wake of the housing market collapse and the Great Recession—which caused a substantial increase in residential foreclosures and often precipitous declines in home prices that likely led to additional foreclosures—many observers speculated that local governments would consequently suffer significant property tax revenue losses. While anecdotal evidence suggests that foreclosures, especially when spatially concentrated, lowered housing prices and property tax revenue, the existing body of research provides no empirical evidence to support this conclusion (box 1). Drawing on proprietary foreclosure data from RealtyTrac—which provides annual foreclosures by zip code for the period 2006 through 2011 (a period that both precedes and follows the Great Recession)—this report is the first to examine the impacts of foreclosures on local government property tax values and revenues. After presenting information on the correlation between foreclosures and housing prices nationwide, we shift focus to Georgia in order to explore how foreclosures affected property values and property tax revenue across school districts throughout the state. Our empirical analysis indicates that, indeed, foreclosures likely diminished property values and property tax revenues. While still preliminary, these findings suggest that foreclosures had a range of effects on the fiscal systems of local governments.
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Box 1: Existing Research into the Impacts of Economic Factors on Property Tax Revenues
While there is existing research examining the various impacts of economic factors on property tax revenues, these studies use data that reflect only a previous recession (e.g., the 2001 recession) or that cover only the very start of the housing crisis in the Great Recession. Doerner and Ihlanfeldt (2010), for example, focus directly on the effects of house prices on local government revenues, using detailed panel data on Florida home prices during the 2000s. They conclude that changes in the real price of Florida single-family housing had an asymmetric effect on government revenues. Price increases do not raise real per capita revenues, but price decreases tend to dampen them. Doerner and Ihlanfeldt also find that asymmetric responses are due largely to caps on assessment increases, positive or negative lags between changes in market prices and assessed values, and decreased millage rates in response to increased home prices. Alm, Buschman, and Sjoquist (2011) document the overall trends in property tax revenues in the United States from 1998 through 2009—when local governments, on average, were largely able to avoid the significant and negative budgetary impacts sustained by state and federal governments, at least through 2009, although there was substantial regional variation in these effects. Alm, Buschman, and Sjoquist (2009) also examine the relation between education expenditures and property tax revenues for the 1990 to 2006 period. In related work, Alm and Sjoquist (2009) examine the impact of other economic factors on Georgia school district finances such as state responses to local school district conditions. Finally, Jaconetty (2011) examined the legal issues surrounding foreclosures, and the MacArthur Foundation has funded a project on foreclosures in Cook County, Illinois.
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Potential Links between Housing Prices, Foreclosures, and Property Values
Local governments in the United States rely on various own-source revenues, including local income, property, and general sales taxes and specific excise taxes, fees, and user charges. Of these, the dominant source is by far the property tax. In 2011, local property taxes accounted for roughly three-fourths of total local government tax revenues and for nearly one-half of total local own-source revenues (including fees and charges).
Some local taxes, such as income and sales taxes, have bases that vary closely with the levels of economic activity, and the Great Recession seriously depressed revenues from such taxes. The basis of the property tax is assessed value, which does not automatically change in response to economic conditions; in the absence of a formal and deliberate change in assessment, a decrease in the market value does not necessarily translate into a decrease in assessed value. Assessment caps, lags in reassessments, and the ability to make deliberate changes in millage or property tax rates combine so that economic fluctuations that influence housing values may not affect the property tax base or property tax revenues in any immediate or obvious way. Over time, however, assessed values tend to reflect market values, and property tax revenues also come under pressure.
A weakened housing market—with lower housing values and more foreclosures—may reduce local government tax revenues from several sources (Anderson, 2010; Boyd, 2010; Lutz, Molloy, and Shan, 2010), including real estate transfer taxes, sales taxes on home construction materials, and income taxes from workers in the housing construction and home furnishings industries. Because property tax revenues are such a large share of local tax revenue, however, changes in property tax revenues are often larger than the changes from these other housing-related taxes.
Foreclosure Activities Nationwide During and After the Great Recession
Figure 1 (p. 24) presents the total nationwide numbers of foreclosures at the 5-digit zip code level as a share of the number of owner-occupied homes in 2010. This figure demonstrates the clear geographic concentration of foreclosures. Arizona, California, and Florida were especially hard hit by the collapse of the housing bubble. However, other areas also experienced significant foreclosure activity.
The Federal Housing Finance Agency (FHFA) produces a housing price index for each metropolitan statistical area (MSA). We matched the RealtyTrac foreclosure data to the FHFA housing price index for 352 metropolitan statistical areas. Figure 2 (p. 24) presents a simple scatterplot that relates total foreclosures over the years 2006 to 2011 as a share of the number of owner-occupied housing units in 2010, to the change in the housing price index over the period 2007 to 2012 for all 352 metropolitan areas. The simple correlation coefficient between foreclosures per owner-occupied housing units and the change in housing price index is -0.556; if we consider only those MSAs with non-zero foreclosures over the period, the correlation coefficient is -0.739. This simple analysis suggests that foreclosures have a significant negative relation with housing values. The next step is to explore the effect of foreclosures on the property tax base and on property tax revenues. In the next section, we examine this issue for the state of Georgia.
More Detailed Analysis: Foreclosures, Property Values, and Property Tax Revenues in Georgia
By examining the effect of foreclosures on property values and property tax revenues in a single state, we eliminated the need to control for the many ways in which institutional factors may differ across states. Georgia is a suitable focal point because in many ways it is roughly an “average” state. For example, local governments in Georgia rely on property taxes only slightly less than the national average; in 2008, property tax revenue as a share of total taxes for local governments was 65.1 percent in Georgia compared to 72.3 percent of the U.S. (Bourdeaux and Jun 2011).
We measure foreclosure activity with the Realty-Trac data, aggregating zip code observations into the corresponding counties. The Georgia Department of Revenue supplied the annual property tax base (referred to as “net digest” in Georgia) and property tax rates. Property tax and total local source revenues for school districts came from the Georgia Department of Education. The tax base is as of January 1 of the respective year. The property tax rate is set in the spring with tax bills being paid in the fall, the revenue from which would be reported in the following fiscal year. School districts are on a July 1 to June 30 fiscal year, so the 2009 tax base and millage rates, for example, would be reflected in revenues for fiscal year 2010. We also use various demographic and economic data (income, employment, and population) measured at the county level to help explain changes in the base. Because these variables are at a county level, for the analysis that follows, we added the property tax base and revenue variables for city school districts to those for the county school systems in each city’s county to obtain countywide totals for 159 counties. For counties that include all or part of a city school system, the tax rate is the average of the county and city school tax rates, weighted by the respective property tax base.
Only county governments conduct property tax assessment in Georgia, but the state evaluates all property tax bases annually, comparing actual sales of improved parcels during the year to assessed values, and determining if the assessment level is appropriate relative to fair market value, which is legally set at 40 percent. The resulting “sales ratio studies” report an adjusted 100 percent property tax base figure for each school district in the state, along with the calculated ratio. We use these adjusted property tax bases, covering the periods 2000 through 2011, to measure the market value of residential property.
Georgia has very few institutional property tax limitations. School district boards can generally set their property tax rates without voter approval, which is required only if the property tax rate for a county school district exceeds 20 mills. Currently, the cap is binding on only five school systems. Also, there is no general assessment limitation, although one county has an assessment freeze on homesteaded property. In 2009, the State of Georgia imposed a temporary freeze on assessments across the state, potentially affecting property tax revenue only in school year/fiscal year 2010; however, with net and adjusted property tax bases declining on a per capita basis for most counties in 2009 through 2011, it is unlikely that the freeze has constrained assessments.
Foreclosures
Table 1 provides the statewide mean and median number of foreclosures by zip code for 2006 through 2011. Total foreclosures almost doubled between 2006 and 2010, before declining in 2011. The mean number of foreclosures is much larger than the median, implying that the distribution is highly skewed.
Table 2 shows the distribution of Georgia zip codes by the number of years that the zip code had non-zero foreclosures. Over 65 percent of the zip codes had foreclosures in each of the six years, while only 7 percent had no foreclosures in all six years. This distribution suggests that very little of the state was immune to the foreclosure crisis.
Figure 3 (p. 25) shows the distribution of foreclosures across the state over the period 2006 through 2011. Because zip codes differ in size and housing density, we also map the number of foreclosures per owner-occupied housing units for 2010 in figure 4 (p. 25). Note that zip codes marked in white either have no foreclosures or are missing foreclosure data. As one would expect, urban and suburban counties (particularly in the Atlanta metropolitan area) have the most foreclosures. However, there are large numbers of foreclosures in many of the less urban zip codes as well.
Figure 5 shows the annual distribution of foreclosures per hundred housing units in each of Georgia’s 159 counties. Note that the bar in the box represents the median value, the box captures the observations in the second and third quartile, the “whiskers” equal 1.5 times the difference between the twenty-fifth and seventy-fifth percentiles, and the dots are extreme values. The median number of foreclosures by county increased from 0.17 per 100 housing units in 2006 to 1.18 per 100 units in 2010—more than a sixfold increase in the median. There is a high positive correlation between foreclosure activity in 2006 and 2011 across the counties. This correlation is 0.78 when measured relative to housing units and 0.74 when measured on a per capita basis, indicating that counties with above (below) average foreclosure activity before the housing crisis remained above (below) average at its peak.
Property Values
As for changes in property values, figures 6 and 7 show the distributions of annual changes, respectively, in the per capita net property tax base and in the per capita adjusted 100 percent property tax base across the 159 counties from 2001 through 2011. Studies suggest that foreclosures may have spillover effects on the market values of other properties in the jurisdiction (Frame, 2010). We attempt to estimate the effect of foreclosures on market values as measured by the adjusted 100 percent property tax base.
Our results are preliminary, in that the analysis included only Georgia data. Even so, they suggest significant negative effects of foreclosures on property values, controlling for year-to-year percent changes in income, employment, and population. The coefficient estimates on the foreclosures variable suggest that a marginal increase of one foreclosure per 100 homes (or approximately the increase in median foreclosures from 2006 to 2011) is associated with a roughly 3 percent decline in the adjusted 100 percent property tax base over each of the two following years. Similarly, an increase of one foreclosure per 1,000 population is associated with nearly a 1 percent decline in the adjusted 100 percent property tax base after one year, and a slightly lower percent decline in the following year.
Property Tax Revenues
We also explore the effect of foreclosures on property tax revenues. Figure 8 (p. 27) depicts the distribution of nominal changes by county in total maintenance and operations property tax revenues since 2001, showing considerable variation across the school systems in the annual changes in property tax revenues. Even in the latest three years of declining property values, at least half the counties annually realized positive nominal growth in property tax revenue. To understand the effect of foreclosure activity on local government property revenues, we estimate regressions that relate foreclosures to property tax levies and to actual property tax revenues.
We find that a rise in foreclosures is associated with a reduction in the levy, after controlling for changes in the property tax base as well as fluctuations in income, employment, and population. An increase of one foreclosure per 100 housing units is associated with about a 1.5 percent subsequent decline in the levy, all else held constant. We also find that foreclosures have a negative impact on revenues, all else constant. Like our earlier estimates, these results are for Georgia only, but they indicate a significant negative relationship between foreclosures and local government property tax levies and revenues. It may be that higher foreclosure activity makes local officials hesitant to raise property tax rates to offset the effect of foreclosures on the tax base.
Conclusions
How have foreclosures driven by the Great Recession affected property values and property tax revenues of local governments? Our results suggest that foreclosures have had a significant negative impact on property values, and, through this channel, a similar effect on property tax revenues, at least in the state of Georgia. Our results also suggest additional effects on levies and revenues after controlling for changes in the tax base. Further work is required to see whether these results extend to other states.
About the Authors
James Alm is a professor and chair of the department of economics at Tulane University.
Robert D. Buschman is a senior research associate with the Fiscal Research Center in the Andrew Young School of Policy Studies at Georgia State University.
David L. Sjoquist is a professor and holder of the Dan E. Sweat Chair in Educational and Community Policy in the Andrew Young School of Policy Studies.
Resources
Alm, James and David L. Sjoquist. 2009. The Response of Local School Systems in Georgia to Fiscal and Economic Conditions. Journal of Education Finance 35(1): 60–84.
Alm, James, Robert D. Buschman, and David L. Sjoquist. 2009. Economic Conditions and State and Local Education Revenue. Public Budgeting & Finance 29(3): 28–51.
Alm, James, Robert D. Buschman, and David L. Sjoquist. 2011. Rethinking Local Government Reliance on the Property Tax. Regional Science and Urban Economics 41(4): 320–331.
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Boyd, Donald J. 2010. Recession, Recovery, and State and Local Finances. Paper presented at the Urban Institute-Brookings Institution Tax Policy Center and the Lincoln Institute of Land Policy Conference, “Effects of the Housing Crisis on State and Local Governments,” Washington, D.C. (May).
Doerner, William M. and Keith R. Ihlanfeldt. 2010. House Prices and Local Government Revenues. Paper presented at the Urban Institute-Brookings Institution Tax Policy Center and the Lincoln Institute of Land Policy Conference, “Effects of the Housing Crisis on State and Local Governments,” Washington, D.C. (May).
Frame, W. Scott. 2010. Estimating the Effect of Mortgage Foreclosures on Nearby Property Values: A Critical Review of the Literature. Economic Review 95(3): 1–9.
Jaconetty, Thomas A. 2011. How Do Foreclosures Affect Real Property Tax Valuation? And What Can We Do About It?” Working paper presented at National Conference of State Tax Judges, Lincoln Institute of Land Policy, Cambridge, MA (September).
Lutz, Byron, Raven Molloy, and Hui Shan. 2010. The Housing Crisis and State and Local Government Tax Revenue: Five Channels. Paper presented at the Urban Institute-Brookings Institution Tax Policy Center and the Lincoln Institute of Land Policy Conference, “Effects of the Housing Crisis on State and Local Governments,” Washington, DC (May).
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El impacto de las regulaciones del uso del suelo en América Latina
Cynthia Goytia es profesora en los programas de posgrado en economía urbana y políticas públicas de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) en Buenos Aires, Argentina. Es directora de los dos programas de maestría en economía urbana de la UTDT y del Centro de Investigación de Política Urbana y Vivienda (CIPUV) de la misma universidad. Además, ha impartido conferencias en la Universidad de Cambridge y en la London School of Economics.
Desde el año 2009, el Instituto Lincoln ha apoyado la tarea de investigación de Cynthia sobre el impacto de las regulaciones del uso residencial del suelo en la informalidad, la expansión urbana y los valores del suelo en las ciudades de América Latina. En su calidad de asesora profesional, ha trabajado con varios ministerios del gobierno argentino y de otros países latinoamericanos, así como con distintas organizaciones internacionales, tales como el Banco Mundial, el Instituto Mundial de la UNU de Investigaciones de Economía del Desarrollo, y el Banco de Desarrollo de América Latina, entre otros.
Cynthia tiene una maestría en economía urbana y un doctorado en planificación regional y urbana por la London School of Economics and Political Science.
LAND LINES: La regulación del uso del suelo a nivel municipal es un tema difícil de tratar. Aunque la zonificación y otras intervenciones pueden llegar a ser una solución sólida para disfunciones del mercado, también tienen efectos negativos imprevistos. ¿Cómo decidió usted llevar a cabo este tipo de investigación?
CYNTHIA GOYTIA: Comencé a interesarme en el análisis económico de las intervenciones sobre el uso del suelo cuando empecé a reconocer que los mercados del suelo tienen que ver con algo más que el suelo y la ubicación. En los últimos 30 años, aproximadamente, la regulación del uso del suelo y la zonificación se han vuelto mucho más importantes que la tributación del suelo para determinar la calidad de vida de la gente en las ciudades. A lo largo del tiempo, he notado que las intervenciones en el uso del suelo diseñadas para lograr fines sociales positivos a veces han generado consecuencias negativas indeseadas que los planificadores y gestores de políticas no fueron capaces de prever. Por ejemplo, las normas gubernamentales afectan el acceso a una amplia gama de bienes públicos y, como consecuencia, pueden dar como resultado una mayor segregación residencial y un mayor desarrollo informal.
Todo esto me animó a investigar los efectos de las intervenciones del gobierno en el mercado del suelo. También me di cuenta de que parte de la falta de información sobre los efectos regulatorios en América Latina era el resultado de la falta de datos comparables y sistemáticos sobre el uso del suelo. Así, en el año 2005 comencé un exhaustivo programa de investigación sobre este tema, que comenzó como un proyecto de cooperación con el gobierno nacional de Argentina, y que luego obtuvo el sólido apoyo del Instituto Lincoln.
LL: ¿Hasta qué punto son relevantes para América Latina los resultados de estudios recientes según los cuales el exceso de regulación del uso del suelo en países desarrollados incrementa los precios de la vivienda?
CG: Nuestra investigación empírica ofrece pruebas de que, al aumentar los precios en el mercado formal del suelo (y, por ende, reducir la oferta de viviendas sociales para hogares de bajos recursos), algunos aspectos de la regulación del uso del suelo podrían fomentar un mayor desarrollo de la informalidad. Por ejemplo, la Ley del Uso del Suelo promulgada en la Provincia de Buenos Aires hace 38 años definió nuevos requisitos relativos al tamaño mínimo de los lotes y obligaba a los desarrolladores a financiar la infraestructura para nuevas subdivisiones. Estos requisitos empujaron a los hogares de bajos ingresos del mercado legal del suelo hacia el sector informal, debido al aumento de los precios.
Aunque los objetivos generales de esta ley no eran malos, tuvieron consecuencias imprevistas sobre el acceso a la vivienda. Como resultado, el mercado del suelo se vio marcadamente sesgado hacia el segmento de altos ingresos, mientras que el submercado de bajos ingresos (hogares que, anteriormente, habían podido construir sus propias viviendas en lotes residenciales) prácticamente desapareció cuando se promulgaron y entraron en vigor las nuevas normas sobre el uso del suelo. No es de sorprender que estos tipos de limitaciones dieran como resultado la ocupación ilegal de terrenos en casi dos tercios de las jurisdicciones municipales que forman parte de las áreas metropolitanas de Argentina, incluida el área metropolitana de Buenos Aires.
LL: Muchos analistas sostienen que los códigos de edificación que tienden a la exclusión y del uso del suelo son los responsables, en gran medida, de la existencia de la informalidad desmedida en la región. ¿Cómo respondería usted a esta crítica?
CG: En mi última investigación sostengo que la regulación del uso del suelo no sólo se utiliza para corregir las disfunciones del mercado sino que también puede ser una manera de lograr, además, objetivos de exclusión. Nuestros resultados indican que los municipios con grandes proporciones tanto de hogares educados como de poblaciones de menores recursos tienden a imponer una zonificación residencial más restrictiva con el fin de maximizar los beneficios que los propietarios formales reciben de sus gobiernos municipales.
Existen algunas correlaciones interesantes entre el uso de medidas de exclusión en algunas jurisdicciones y las condiciones en las áreas vecinas. Por ejemplo, los municipios de Buenos Aires que poseen políticas estrictas de provisión de infraestructura se encuentran rodeados de municipios con una gran proporción de hogares que carecen de los servicios básicos. De hecho, la escasez de infraestructura es una característica principal de la idea de exclusión urbana. Así, el gobierno municipal tal vez intente regular de forma indirecta el desarrollo informal al no asfaltar los caminos o no proporcionar conexiones a los servicios de agua corriente y alcantarillado. La decisión de proveer pocos servicios a los asentamientos informales tal vez sea una herramienta estratégica para desalentar la migración hacia áreas que están experimentando la presión del crecimiento de la población, las cuales ya poseen un alto nivel de población y de ingresos y no están dispuestas a compartir su base tributaria con migrantes de bajos ingresos.
LL: Entre los diferentes factores que llevan a la informalidad en América Latina, ¿en qué lugar colocaría usted la regulación del uso del suelo?
CG: Nuestra investigación proporciona pruebas de que existe una relación entre la regulación del uso del suelo y la elección de la vivienda por parte de los hogares urbanos en Argentina. Los municipios que han emitido más medidas regulatorias del suelo también poseen sectores informales de mayores proporciones, lo que sugiere que el entorno regulatorio limita en gran manera el desarrollo de los mercados formales del suelo y de la vivienda para hogares de bajos recursos. Por ejemplo, el requisito de tamaño mínimo de lotes establece niveles de consumo de suelo que los hogares de menores ingresos no pueden permitirse. Además, estas regulaciones determinan la cantidad de viviendas que pueden construirse en los lotes, estableciendo alturas máximas, coeficientes de utilización del suelo o asignación de espacios abiertos, lo que provoca un sesgo en la oferta de viviendas hacia el mercado de altos ingresos. Los costos de aprobación de proyectos relativamente altos (tanto en términos de tiempo como de dinero) también tienen un impacto negativo, ya que elevan el costo final de la vivienda y/o desalientan a los desarrolladores a la hora de construir viviendas para hogares de bajos recursos. A la vez; no obstante, las políticas de inclusión (tales como la recuperación de plusvalías o las contribuciones por mejoras, las tarifas de impacto y la conservación de suelo vacante destinado al desarrollo de viviendas sociales) reducen la probabilidad de que los hogares recurran a los mercados informales del suelo.
Uno de los conceptos más importantes que debemos comprender es que la informalidad no es simplemente un problema de pobreza, sino una distorsión del mercado del suelo que afecta a hogares de todos los niveles de ingreso. Por lo tanto, la regulación del uso del suelo debería contribuir al diseño de políticas que logren solucionar las causas fundamentales de la informalidad y mantengan bajos los precios de los terrenos con servicios.
LL: La relación entre la eficiencia y la equidad parece ser el centro de los debates sobre la regulación del uso del suelo. Esta relación se da según diferentes normas, dependiendo de si hablamos de áreas urbanas de altos ingresos o de bajos ingresos, tal como lo demuestran claramente las zonas especiales de interés social (ZEIS) de Brasil, es decir, áreas de bajos ingresos que el estado preserva con el fin de construir viviendas sociales.
CG: Efectivamente. Las normas tales como las regulaciones de zonificación urbana para fines generales son bastante diferentes de las normas en pro de los pobres que se establecen en las ZEIS. La zonificación para fines generales tiene como objetivo mejorar la eficiencia del uso del suelo urbano, especialmente en el mercado formal de la vivienda. La planificación adecuada facilita la inversión oportuna en infraestructura y el desarrollo urbano a gran escala. En general, el uso eficiente del suelo contribuye a una mejor productividad urbana. No obstante, muchas veces la eficiencia no garantiza en sí misma el acceso a la vivienda por parte de los grupos de menores recursos.
Por el momento no contamos con una evaluación rigurosa de los efectos de las ZEIS; sin embargo, es importante considerar dos aspectos cuando pensamos en las normas menos rígidas establecidas para la vivienda destinada a hogares de menores recursos. En primer lugar, el razonamiento para permitir que existan diferentes regulaciones para distintos segmentos del mercado de la vivienda radica en que esta división mejora el bienestar general. En segundo lugar, la solución pragmática de regularizar las áreas informales genera el cuestionamiento hacia los municipios sobre la razón por la cual no permiten mayores densidades desde un principio, siempre que exista la infraestructura apropiada. En teoría, permitir el desarrollo de mayor densidad en áreas formales aumentaría la oferta general de suelo edificable, lo que, a su vez, reduciría los precios y aumentaría la disponibilidad de viviendas sociales.
LL: ¿Existe algún buen ejemplo de regulaciones del uso del suelo políticamente factibles y con inclusión social?
CG: En la mayoría de los países en vías de desarrollo, el desafío radica en diseñar políticas que traten las causas fundamentales de la informalidad y promuevan la inclusión social. Las jurisdicciones que han adoptado e implementado efectivamente medidas de inclusión pueden hoy en día proporcionar opciones de viviendas más asequibles en el mercado formal. No obstante, existen al menos dos tipos de enfoques distintos que adelantan la agenda de la regulación del uso del suelo en nuestras ciudades por caminos diferentes y con distintas implicaciones.
El primer tipo de enfoque tiene que ver con relajar las restricciones del uso del suelo que afectan de manera desproporcionada la oferta de viviendas para hogares de bajos recursos. Somos conscientes de que los costos del suelo más altos debido al “consumo forzoso” dificultan cada vez más la posibilidad de que los hogares de bajos ingresos accedan a la vivienda. Revisar este tipo de normas (tales como permitir unidades de condominio en áreas de baja densidad, que es donde vive la mayoría de los hogares de bajos recursos; aumentar los coeficientes de utilización del suelo; y reducir los tamaños mínimos de los lotes para las subdivisiones en las que la infraestructura se está introduciendo progresivamente) ayuda a mejorar la accesibilidad a la vivienda en el mercado formal. Estas medidas también permiten que el desarrollo de viviendas para hogares de bajos recursos sea más rentable, lo que, a su vez, aumenta los incentivos para ofrecer unidades en este segmento del mercado. Hoy en día existen algunos ejemplos de desarrolladores formales que están construyendo subdivisiones para hogares de bajos ingresos, así como también unidades habitacionales asequibles en algunos municipios donde tanto la población como la demanda de viviendas sociales han crecido mucho, tal es el caso de La Matanza, en el área metropolitana de Buenos Aires.
El segundo tipo de innovación en cuanto al uso del suelo tiene que ver con realizar cambios en los marcos regulatorios. Las jurisdicciones gubernamentales en todos los niveles actualmente están emitiendo diferentes políticas que cumplen una función más activa en el desarrollo y el financiamiento del suelo y la infraestructura: estas políticas guían el crecimiento urbano y los desarrollos en terrenos baldíos, a la vez que permiten recuperar las plusvalías derivadas de las inversiones públicas a gran escala. Uno de los ejemplos más claros de estas políticas es el caso de la ciudad de Rosario, Argentina. El gobierno otorga derechos de construcción (principalmente en áreas de altos ingresos) siempre y cuando el beneficio se utilice para financiar las inversiones públicas que sean necesarias para edificar en densidades altas y para proporcionar terrenos con servicios para viviendas sociales o asentamientos informales.
Ya he subrayado la importancia del gasto en infraestructura. Durante la última década, las aglomeraciones metropolitanas en Argentina se expandían a razón de un 3,5 por ciento anual en promedio, mientras que la población crecía a razón de un 1,2 por ciento anual. Este ritmo de desarrollo hace que el financiamiento de la infraestructura sea un tema prioritario. Algunos gobiernos municipales han respondido a esta situación implementando contribuciones por mejoras. Trenque Lauquen es un ejemplo de esto. El municipio ha utilizado estas contribuciones no sólo para financiar las inversiones en infraestructura sino también para gestionar el crecimiento urbano y tener terrenos disponibles para diferentes usos, incluido el de la provisión de viviendas para hogares de bajos ingresos. El éxito de esta medida, aunque con un alcance limitado, demuestra que las contribuciones para mejoras son un instrumento factible y flexible que puede ayudar a extender los servicios urbanos. Además, evita que los responsables de las subdivisiones informales del suelo exploten el vacío que queda entre los precios de terrenos formales con servicios y sin servicios.
LL: Según lo que sabemos y lo que desconocemos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina, ¿cuáles son, a su criterio, los temas de investigación que el Instituto Lincoln debería priorizar?
CG: HEl Instituto Lincoln de Políticas de Suelo ha estado realizando una magnífica labor en la generación de conocimientos acerca de la regulación del uso del suelo en América Latina a través del apoyo a las investigaciones, los seminarios y otras actividades, además de fomentar valiosas interacciones entre un amplio público de planificadores urbanos y gestores de políticas en la región. Ahora debemos continuar trabajando sobre estos conocimientos a fin de promover políticas que mejoren el acceso al suelo y a la vivienda e identificar las fuentes que generan distorsiones en la oferta de viviendas y que tienen como resultado un bajo nivel de cumplimiento y una informalidad generalizada.
Esto significa mejorar nuestra comprensión del impacto que tienen las innovaciones en materia de regulación que se están produciendo en la región. Aunque tenemos algunos casos de estudio sobre los efectos de estas nuevas herramientas, debemos llevar a cabo una revisión integral sobre la manera en que las ciudades, los municipios, los estados y los organismos nacionales definen sus marcos regulatorios. La creación de una base de datos integral que contenga esta información en relación con las principales aglomeraciones urbanas en la región permitiría realizar comparaciones a lo largo del tiempo y entre municipios.
Con este fin, el CIPUV ha llevado a cabo una encuesta nacional a funcionarios de planificación acerca de las regulaciones del uso del suelo en las áreas metropolitanas de Argentina. El conjunto de indicadores utilizados en el Índice de Políticas de Suelo del CIPUV (CILP) proporciona información detallada sobre parámetros tales como la existencia de planes de uso del suelo, las autoridades responsables de los cambios de zonificación y de los procesos de aprobación de proyectos residenciales, la existencia de restricciones de edificación, los costos relacionados con la aprobación de proyectos y la implementación de instrumentos de recuperación de plusvalías.
A medida que ha transcurrido el tiempo, nuestra investigación ha comenzado a reformular las actitudes de los planificadores en cuanto a los marcos regulatorios. Hemos iniciado el diálogo con los planificadores y con los funcionarios públicos para comprender mejor la función que cumplen los mercados de suelo en las ciudades, así como también el impacto que tienen las regulaciones. Además, nuestros índices estandarizados han permitido realizar la comparación entre diferentes regulaciones en distintos municipios, así como llevar a cabo un análisis a nivel metropolitano y estatal. Como resultado, algunas jurisdicciones municipales y provinciales en Argentina recientemente han actualizado (o se encuentran en el proceso de actualizar) sus planes y leyes sobre el uso del suelo, algunas de las cuales datan de casi medio siglo.
LL: ¿Sería factible desarrollar una versión internacional del Índice de Políticas de Suelo del CIPUV?
CG: Sí. Desarrollar esta iniciativa tendría dos efectos muy importantes. En primer lugar, permitiría comparar distintas áreas metropolitanas en toda América Latina y mejorar la visibilidad del éxito que algunas ciudades han logrado al aumentar el acceso al suelo. En segundo lugar, brindaría un terreno fértil para que los gestores de políticas e investigadores aprendieran cuáles son las iniciativas que tuvieron mejores reultados. Esta iniciativa no sólo es factible sino también un desafío primordial que debe tratarse en los próximos años.
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The largest of the post-World War II suburbs were the size of cities, with populations between 50,000 and 80,000, but they looked like overgrown subdivisions. In Levittown, Lakewood and Park Forest, model houses on curving streets held families similar in age, race and income whose suburban lifestyles were reflected in the nationally popular television sitcoms of the 1950s. The planning of these suburbs was often presented in the popular press as hasty, driven by the need to house war heroes returned from the Battle of the Bulge or Bataan; any problems could be excused by the rush. But, haste was not the case. Political lobbying during the 1920s, 1930s and 1940s shaped postwar housing and urban design. The postwar suburbs were constructed at great speed, but that is a different part of their story.
Postwar suburbs represented the deliberate intervention of the federal government into the financing of single-family housing across the nation. For the first time, the federal government provided massive aid directed to developers (whose loans were insured by the Federal Housing Administration, FHA) and white male homeowners (who could get Veterans’ Administration guarantees for mortgages at four percent, with little or nothing down, and then deduct their mortgage interest payments from their taxable income for 30 years). The federal government came to this policy after fierce debates involving architects, planners, politicians, and business and real estate interests.
Herbert Hoover, as secretary of commerce (1921-1928) and then as president (1929-1933), drew the federal government toward housing policy to promote home building as a business strategy for economic recovery from the Depression. Working closely with the National Association of Real Estate Boards (NAREB), Hoover’s Commerce Department had established a Division of Building and Housing in 1921, and went on to establish and support Better Homes in America, Inc. By 1930, this coalition had over 7,000 local chapters composed of bankers, real estate brokers, builders, and manufacturers who lobbied for government support for private development of small homes to boost consumption.
In 1931, Hoover ran a National Conference on Homebuilding and Home Ownership that explored federal investment, discussing not only financing and construction of houses, but also building codes, zoning codes, subdivision layout, and the location of industry and commerce. President Franklin D. Roosevelt followed Hoover and launched numerous New Deal programs in planning and housing. The National Housing Act created the FHA in 1934; the Resettlement Administration, created by Executive Order in 1935, sponsored the Greenbelt Towns; the U.S. Housing Act (Wagner Act) created the U.S. Housing Authority to sponsor public housing in 1937. Which of these programs would be the most influential?
The RPAA and the Labor Housing Conference
Housing activists such as Catherine Bauer and Edith Elmer Wood were members of the Regional Planning Association of America (RPAA), along with planners Lewis Mumford, Clarence Stein, and Benton MacKaye. They advocated federal support for public housing through the Wagner Act. Bauer, an architectural critic and author of Modern Housing, was also executive secretary of the Labor Housing Conference, which campaigned for the design of multi-family housing with child care centers and recreational amenities. Projects such as the Hosiery Workers Housing in Philadelphia and the Harlem River Houses for African Americans in New York, designed by teams of noted architects in the 1930s, demonstrated the excellence possible for multi-family urban projects. Nevertheless, conservative Republicans refused to vote for the Wagner Act in 1935 and 1936, passing it in 1937 with severe cost restrictions, means testing for tenants, and slum clearance provisions to protect private landlords. These provisions meant that design would be minimal and residents would be poor. The Labor Housing Conference members bemoaned the final result as the “Anti-Housing Act.”
The Realtors’ Washington Committee
Many of NAREB’s members, large-scale land subdividers of the 1920s, were originally real estate brokerage firms, not homebuilders. (They left the home building to small contractors or mail order house companies.) By the 1930s, many of these subdividers realized they could enhance profits by erecting houses on some of their lots to enhance the image of community and stability they were selling. They renamed themselves “community builders.” Herbert U. Nelson, NAREB’s chief lobbyist, became executive director of the Realtors’ Washington Committee, which lobbied hard for the FHA, so that federal sources of capital and guarantees of mortgages would provide a safety net for the subdividers’ building operations. Both the Urban Land Institute (ULI) and the National Association of Home Builders (NAHB) formed in the early 1940s as spin-offs from NAREB.
Beginning in 1934, the FHA insured bank loans to developers so they could purchase land, subdivide it, and construct houses on it with very little of their own capital involved. These loans of 80 or 90 percent of project cost eliminated risk and were made long before the developers had buyers. In return, the developers had to agree to submit site plans and housing plans for review by the FHA, which issued booklets offering conservative advice about architecture and site design. Meant to correct the worst abuses of corrupt builders, these manuals on small houses and on “planning profitable neighborhoods” rejected regional styles, scorned modern architecture and, according to architect Keller Easterling, instituted mediocre “subdivision products.” Kenneth Jackson has documented that the FHA’s concern for resale value also led it to refuse loans for racially mixed neighborhoods. Only all-white subdivisions, enforced by deed restrictions, would qualify.
The Realtors’ Washington Committee supported the FHA. It also lobbied against federal government funding for any other approaches to housing, including complete towns planned by the Resettlement Administration, wartime housing for workers constructed by the government that might provide competition for private efforts, and public housing in the cities. Allied with NAREB were the U.S. Chamber of Commerce, the U.S. League of Savings and Loans, the National Retail Lumber Dealers Association, and others.
Housing Hearings of 1947-1948
After the war ended, demand for housing was intense. People were doubled up with relatives, friends and strangers. Veterans lived in converted chicken coops and camped out in cars. The need for shelter was only expected to grow as waves of demobilized veterans, wartime savings at the ready, married and formed new households.
Although they were deeply disappointed by some aspects of the 1937 housing legislation, Catherine Bauer and other advocates of multi-family housing in urban residential neighborhoods did not retreat. They campaigned for expanded public housing through better legislation in the form of the bipartisan Taft Ellender Wagner housing bill first introduced in 1945 and supported by such groups as the AFL, the CIO and the Conference of Mayors.
These advocates found themselves in a shouting match with NAREB lobbyists who were busy discrediting public construction of shelter as “un-American” and promoting government subsidies for private housing development. Historians Rosalyn Baxandall and Elizabeth Ewen, in their book Picture Windows, document the hearings on housing dominated by Senator Joseph McCarthy in 1947 and 1948. McCarthy hassled proponents of public housing and planned towns. Attacking one federally funded multi-family project for veterans, he claimed the government had paid for “a breeding ground for communists.” NAREB’s Herbert U. Nelson also believed public housing was communistic, whereas public support for private businesses was fine. He argued that “public credit can properly be used to help sustain home ownership and private enterprise,” and he railed against the women housing activists trying to promote affordable housing for workers. McCarthy’s committee also attacked building workers in the AFL’s traditional craft unions as incompetents who produced “slack” work and would impede the postwar housing process.
McCarthy found in developer William Levitt an ally who testified that only federal aid to large private builders, coupled with abolition of zoning codes, building codes and union restrictions, could solve the postwar housing shortage. Levitt and Sons, of Long Island, became the nation’s largest home building firm by 1952, creating its first postwar suburb of over 70,000 inexpensive houses on small lots. Levitt followed FHA restrictions on race, refusing to sell to African Americans, so Levittown became the largest all-white community in the nation. There was never an overall town plan for Levittown, which spanned two existing Long Island towns, Hempstead and Oyster Bay, in Nassau County. Levitt and Sons provided no sewers, relying instead on individual septic tanks, and built residential streets that failed to connect with county and state highways. The project was all about selling houses, not about the basics of sheltering tens of thousands of people according to professional standards of housing or urban design.
By October 1952, Fortune magazine gushed over “The Most House for the Money” and praised “Levitt’s Progress,” publishing his complaints about government interference through too-strict FHA and VA inspections and standards. With a straight face, and despite receiving hundreds of millions of dollars of FHA financing, Levitt said, “Utopia in this business would be to get rid of the government, except in its proper function of an insurance agency.”
Meanwhile, Catherine Bauer and her allies faced the same kind of opposition they had confronted on the earlier housing bill. The 1949 Housing Act did not meet their expectations, and its provisions for demolition began the neighborhood destruction pattern that would later become “urban renewal.” With each succeeding year, fewer units of new public housing construction were authorized.
The Two-Tier Legacy
In Modern Housing in America, historian Gail Radford defines the 1930s and 1940s as the time when Americans developed a “two-tier” policy to subsidize housing. Cramped multi-family housing for the poor would be constructed by public authorities, while more generous single-family housing for white, male-headed families would be constructed by private developers with government support. This policy disadvantaged women and people of color, as well as the elderly and people of low incomes. It also had profound implications for urban design. Inadequate financial resources hampered multi-family housing complexes, while material resources were wasted in single-family housing production without proper urban planning. Worst of all, federal policy mystified many working-class and middle-class Americans, who saw minimal visible subsidies helping the poor but never understood that their own housing was being subsidized in a far more generous way through income-tax deductions that grew with the size of their mortgages.
Despite the greater scope for urban public amenities suggested by New Deal legislation enabling federal involvement in town building and public housing, it was the FHA’s mortgage insurance for private subdivisions that proved to have the greatest long-term effect on American urbanization patterns. As real estate historian Marc A. Weiss has stated: “This new federal agency, run to a large extent both by and for bankers, builders, and brokers, exercised great political power in pressuring local planners and government officials to conform to its requirements.” Between 1934 and 1940, Weiss concludes that “FHA had fully established the land planning and development process and pattern that a decade later captured media attention as ‘postwar suburbanization.'” Barry Checkoway notes that accounts of subdivisions “exploding” often attributed their growth to consumer choice, but in fact consumers had little choice. The well-designed urban multi-family projects Bauer and others had envisioned were not available as alternatives to the large subdivisions of inexpensive houses constructed by the big builders who now controlled the housing market.
The distrust and anger generated by the two-tier housing solution endure today. Public policy has separated affluent and poor, white and black, male-headed households and female-headed households, young families and the elderly. Advocates of affordable housing and urban amenities often see white suburbs and their residents as the enemy, while many affluent white suburban homeowners and successful builders don’t want to deal with city problems. The two-tier solution also dampened idealism in the planning and design professions. Architects lost the chance to build large amounts of affordable multi-family housing with sophisticated designs. Regional planners lost the chance to direct the location and site design of massive postwar construction. Sixty years later, metropolitan regions are still shaped by the outcome of these old debates.
Dolores Hayden is professor of architecture, urbanism and American studies at Yale University. With support from the Lincoln Institute, she is working on a new history of American suburbia, Model Houses for the Millions: Making the American Suburban Landscape, 1820-2000.
Her new working paper, Model Houses for the Millions: Making the American Suburban Landscape, 1820-2000, is currently available from the Lincoln Institute.
References
Catherine Bauer. 1934. Modern Housing. Boston, MA: Houghton Mifflin.
Rosalyn Baxandall and Elizabeth Ewen. 2000. Picture Windows: How the Suburbs Happened. New York, NY: Basic Books.
Barry Checkoway. 1986. “Large Builders, Federal Housing Programs, and Postwar Suburbanization,” in Rachel G. Bratt, Chester Hartman, and Ann Meyerson, Critical Perspectives on Housing. Philadelphia, PA: Temple University Press. 119-138.
Keller Easterling. 1999. Organization Space. Cambridge, MA: The MIT Press.
Dolores Hayden. 1984. Redesigning the American Dream: The Future of Housing, Work, and Family Life. New York, NY: W.W. Norton.
Kenneth T. Jackson. 1985. Crabgrass Frontier. New York, NY: Oxford University Press.
Gail Radford. 1996. Modern Housing in America: Policy Struggles in the New Deal Era. Chicago, IL: University of Chicago Press.
Marc A. Weiss. 1987. The Rise of the Community Builders: The American Real Estate Industry and Urban Land Use Planning. New York, NY: Columbia University Press.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Las políticas públicas y acciones urbanísticas relacionadas con la vivienda de interés social en Colombia, como en otros países latinoamericanos, se han concentrado en los programas de regularización y mejoras, que en muchos casos están vinculados a la necesidad de fondos para infraestructura. Estos programas también se consideran como el único instrumento paliativo para abordar un problema que parece no tener solución –el desarrollo urbano ilegal (pirata)–, aunque han resultado ser bastante limitados y hasta contraproducentes. En este trabajo presentamos una política alternativa: la aplicación de principios e instrumentos para la gestión del suelo y la participación en plusvalías (participación pública en los incrementos del valor del suelo derivados de las acciones administrativas). Esta política fue establecida en la constitución colombiana y en la Ley 388 de 1997, que estipula que los ingresos provenientes de los incrementos del valor del suelo deben usarse en inversiones sociales.
Operación Urbanística Nuevo Usme es uno de los proyectos estratégicos promovidos por el alcalde de Bogotá Antanas Mockus para resolver el problema de los desarrollos urbanos ilegales. Ubicada en el sureste de la ciudad, la localidad de Usme es una de las áreas más vulnerables a las presiones de la urbanización ilegal; poderosos urbanizadores piratas han dispuesto más de la mitad de las 1.000 hectáreas ya designadas para uso urbano. El mecanismo predominante para este tipo de desarrollo informal, además de las invasiones y los asentamientos humanos ilegales, ha sido la venta de lotes por parte de urbanizadores que compran grandes extensiones de tierra a precio rural y las venden sin redes de servicios públicos ni infraestructura y sin aprobación de la administración pública. Entre las consecuencias negativas de este tipo de desarrollo encontramos precios del suelo relativamente altos y patrones desiguales de ocupación territorial.
Se espera que Usme se extienda e incorpore otras 600 hectáreas de cerros y terrenos ecológicamente frágiles –considerados en gran parte suelo rural–, según el plan maestro de la ciudad (Plan de Ordenamiento Territorial o POT) que fue aprobado en junio de 2000. El gobierno de Bogotá ya ha invertido en sistemas de acueducto y alcantarillado para el área y está ejecutando otros proyectos, entre ellos la ampliación del sistema de transporte público TransMilenio y la construcción de 6.200 viviendas para el sector de bajos ingresos. Además, por iniciativa de organizaciones de ciudadanos, dos grandes áreas –el Parque entre Nubes y el Agroparque Los Soches– han sido designadas en el POT como hitos urbanos locales de gran significado y simbolismo. La primera es un parque grande que marca la transición entre el territorio urbano y el rural, amenazado constantemente por el desarrollo ilegal y la explotación. La segunda, un tipo de zona de amortiguación agrícola, fue creada por una organización campesina que aceptó a sabiendas una reducción en el precio del suelo al cambiar la clasificación del mismo de suburbano a rural, a fin de preservar su carácter agrario. Actualmente esta organización aplica medios alternativos novedosos de gestión de suelo mediante proyectos de conservación ecológica para beneficiar a la ciudad en su conjunto y obstaculizar la amenaza del crecimiento urbano ilegal.
¿Cómo puede la diversidad de elementos, desde la vivienda social hasta el transporte público y la conservación de tierras agrícolas, crear una oportunidad para condiciones de vida sostenible para los habitantes más pobres de la ciudad? ¿Cómo reconciliamos los objetivos de la política urbana y la justicia social? ¿Cómo puede la ciudad impedir que los urbanizadores piratas se aprovechen inmerecidamente de la nueva área de desarrollo de Usme? Este es el desafío que enfrentan el gobierno municipal, las organizaciones de vivienda popular y los residentes del sur de la ciudad.
Mecanismos alternativos para la recuperación de plusvalías
Uno de los temas de debate con respecto a la Ley 388 es el precedente de recuperación de plusvalías en áreas destinadas para viviendas sociales. Las organizaciones de vivienda han buscado exonerar esos suelos de la participación en plusvalías, debido a una frecuente interpretación errónea de la naturaleza del instrumento, según la cual el valor recuperado se transfiere al precio final de la vivienda (véase Smolka y Furtado, página 12). Desde un enfoque diferente, el proyecto Usme está estructurado a partir de varios mecanismos alternativos para la recuperación de plusvalías que van más allá de la función restringida y malinterpretada de un impuesto.
El primer mecanismo consiste simplemente en anunciar el proyecto Usme, puesto que la Ley 388 establece que en caso de adquisición pública de suelo, el valor comercial del mismo (para fines de indemnización) no puede incluir el monto correspondiente a las plusvalías derivadas del proyecto. Esta disposición congela el precio del suelo en su nivel anterior al anuncio del proyecto, por lo que es un instrumento oportuno para reducir el costo del suelo que de otra manera tendría que pagar la administración local para sus propios proyectos de desarrollo urbano.
El segundo mecanismo es el Plan Parcial, un plan para parcelas de desarrollo local que se basa en el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios y que la legislación colombiana ha adoptado de la legislación de España. Esta modalidad de reparcelación (o reajuste equitativo del suelo) abarca la distribución de los costos de infraestructura, así como los derechos de desarrollo, y permite que la administración pública obtenga una porción del suelo urbanizado como retribución por su inversión en las obras de desarrollo. Mediante este mecanismo el Municipio de Bogotá obtiene suelo de forma gratuita o por un costo bajo que luego puede destinar para infraestructura o servicios públicos, o para viviendas de interés social.
Un tercer mecanismo es la recuperación de plusvalías, tal como la establece la Ley 388, para la cual se requiere que la Alcaldía Mayor apruebe un acuerdo específico. Si se aprueba el plan de recuperación, el municipio puede recobrar entre el 30% y el 50% del incremento del precio del suelo derivado del cambio en su clasificación de rural a urbano, la autorización para usos más rentables o el incremento de los derechos de desarrollo. Las plusvalías podrían pagarse con suelo, como un porcentaje de participación en el proyecto, en infraestructura o en dinero efectivo. Una vez más, el efecto que se busca es reducir el precio del suelo obtenido por la administración local por el cumplimiento de sus objetivos sociales.
Una alternativa más innovadora consiste en que la administración local o el municipio asigna los derechos de desarrollo del suelo directamente a beneficiarios de pocos ingresos del programa de viviendas. Este ingenioso mecanismo, basado en la separación de los derechos de construcción de los derechos de propiedad, en efecto traslada el equilibrio de fuerzas desde los urbanizadores hacia las familias de pocos ingresos que se residencian en el área y por consecuencia comparten el incremento del valor del suelo generado por el desarrollo. Estos nuevos residentes ahora tienen los derechos sobre la tierra que de otra manera habrían tenido que comprar a urbanizadores piratas que ya no tienen un mercado cautivo para la venta de lotes irregulares a precios altos en anticipación de futuros programas de mejoras.
Al adoptar una actitud activa en la regulación de la ocupación del área mediante la distribución de tales derechos de construcción, el municipio se encuentra en una posición más ventajosa para negociar directamente con los urbanizadores piratas y para emular de alguna manera sus acciones mediante la dotación de suelo urbanizado (“terrenos y servicios”) a precios asequibles. Con este enfoque jurídico el municipio garantiza la dotación de carreteras, redes de servicios públicos, zonas verdes y espacios públicos y recreativos que por lo general los urbanizadores piratas no ofrecen o que los propietarios de tierras rurales no pueden mantener. En síntesis, el procedimiento asigna los derechos de construcción a los habitantes de pocos ingresos que con el tiempo construirán viviendas gracias a sus propios esfuerzos. Al reducir los derechos de construcción del propietario original a través del Plan Parcial, también se reduce el precio del suelo.
Ampliación de la participación en plusvalías
La política de plusvalías que busca recuperar los incrementos del valor del suelo para beneficio público ha sido aceptada en áreas de ingresos altos, donde las rentas públicas se utilizan para subsidiar inversiones sociales en otras localidades. Sin embargo, los urbanizadores piratas suelen encontrar maneras de expropiar estas inversiones en áreas de ingresos bajos mediante las actividades ilegales y clandestinas prevalecientes utilizadas para el acceso y ocupación del suelo. El proyecto Usme representa un intento por trasladar el poder de negociación de la población con respecto a los urbanizadores piratas mediante el diseño de procesos de urbanización alternativos.
La Alcaldía Mayor ya ha hecho un compromiso de facto para aplicar los instrumentos de recuperación de plusvalías, aunque éstos siguen siendo objeto de explicaciones y discusiones dentro del debate general sobre la política de participación en plusvalías. Como ya hemos visto, el principio práctico en que se basa esta política es la separación de los derechos de propiedad de los derechos de construcción. No obstante, esta política afronta una enorme resistencia debido a la tradición jurídica civil de que los derechos unitarios y absolutos están asociados con la tenencia privada de la tierra.
La novedad del programa radica en su potencial para abordar directamente los retos de la urbanización de bajos ingresos. Las expectativas han hecho aumentar el precio de las tierras parceladas ilegalmente en Usme y han propiciado que los urbanizadores piratas “produzcan suelo comercial” mediante la destrucción de comunidades campesinas, la degradación de áreas de importancia ecológica y la ocupación de zonas de riesgo. La tolerancia de tales prácticas llegó a un extremo tal que los precios elevados prevalecientes en las transacciones de estos mercados inmobiliarios –ilegales, en su mayoría– han sido utilizados por la administración local como precio de referencia para determinar la indemnización justa por la adquisición de tierras.
A falta de mecanismos públicos para intervenir en el mercado del suelo, tales como la participación en plusvalías, los propietarios –particularmente los urbanizadores piratas– no sólo han recuperado todos los incrementos del precio derivado del desarrollo urbano, sino que además han tomado bajo control el proceso. La urbanización ilegal resultante es costosa para los ocupantes individuales de dichos asentamientos y para la sociedad como un todo, ya que eleva el costo de los futuros programas de mejoras entre tres y cinco veces, en comparación con el costo de urbanizar suelo no ocupado.
Mediante los mecanismos alternativos mencionados anteriormente, se espera que otras conversiones del uso del suelo, como en el caso de la urbanización de Usme, se hagan más en un entorno político-económico alternativo, en el cual el municipio participe como un regulador activo y socialmente responsable del proceso. Estos proyectos forjarán nexos estrechos entre las políticas de regulación del suelo y las reglas que se aplican para la compra o subasta pública de tierras, para la distribución de los costos de dotación de infraestructura y servicios públicos y para el ejercicio de los derechos de desarrollo. La devolución a la comunidad de las plusvalías derivadas de estos cambios en las regulaciones del desarrollo urbano y las inversiones públicas constituye la manera más eficaz de construir relaciones más democráticas basadas en el ejercicio de una demanda renovada de reforma urbana y el derecho de acceso al suelo.
María Mercedes Maldonado Copello es profesora e investigadora del Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIDER) de la Universidad de Los Andes en Bogotá, Colombia. Martim O. Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.
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The community land trust (CLT) is one mechanism that addresses the need for affordable housing, and it also can be considered an institutional mechanism for capturing socially produced land value.
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In Latin American cities, especially in the larger ones, location is critical for vulnerable groups. In Buenos Aires, the population of shantytowns in the central area doubled in the last inter-census period (1991–2001), even though total population declined by approximately 8 percent. In Rio de Janeiro during the same decade, the fastest growing informal settlements were those considered to be in the best locations, generally near the beach in middle- and upper-income neighborhoods, although they were already the most crowded and congested slums.
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Siqi Zheng es profesora asociada del Centro Hang Lung para Bienes Raíces y subdirectora del Departamento de Gestión de Construcciones de la Universidad Tsinghua en Beijing, China. Se especializa en economía urbana y mercado inmobiliario de China, en particular en estructuras espaciales urbanas, ciudades verdes, oferta y demanda de vivienda, dinámica de los precios de vivienda y políticas de vivienda de interés social.
Sus proyectos de investigación innovadores y diversos han sido respaldados por instituciones de investigación internacionales como el Banco Mundial, el Banco de Desarrollo Asiático, el Centro de Crecimiento Internacional de la Escuela de Economía de Londres y varios departamentos del gobierno Chino, incluyendo la Fundación Nacional de Ciencias de China, el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano-Rural y la Agencia de Estadísticas Nacionales de China.
La Dra. Zheng recibió su doctorado en economía urbana y economía de bienes raíces de la Universidad Tsinghua y ha realizado investigaciones posdoctorales en economía urbana en la Escuela de Graduados de Diseño de la Universidad Harvard. Es fellow de investigación tanto en el Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln como en el Centro de Desarrollo Industrial y Gobernanza Medioambiental de la Universidad Tsinghua.
La Dra. Zheng es también vicesecretaria general del Congreso Inmobiliario Chino Global. Ha ganado premios como el Homenaje Posdoctoral Homer Hoyt (2010) y el Premio a la Mejor Publicación de la Sociedad Norteamericana de Bienes Raíces (2005). También es miembro de las juntas editoriales de Journal of Housing Economics e International Real Estate Review.
Land Lines: ¿Cómo llegó a asociarse con el Lincoln Institute of Land Policy y sus programas en China?
Siqi Zheng: Tomé conocimiento del Instituto Lincoln cuando realicé mi investigación posdoctoral en la Universidad Harvard en 2005-2006. Me incorporé al Centro de Desarrollo Urbano y Política de Suelo de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln (PLC) como fellow de investigación poco después de que se fundó en 2007. Desde entonces me he involucrado de lleno a las actividades de investigación del PLC, como la realización de proyectos, dirección de proyectos de investigación, revisión de propuestas de investigación y participación en conferencias. Recibí una beca de investigación internacional del Instituto Lincoln en 2008-2009, junto con mis colegas Yuming Fu y Hongyu Liu, para estudiar las oportunidades de vivienda urbana en varias ciudades de China. Ahora lidero el equipo del PLC que realiza investigaciones de relevancia política en temas como el análisis del mercado de vivienda y políticas de vivienda de interés social.
Land Lines: ¿Por qué es tan importante para el futuro de China el estudio de la economía urbana y el mercado de la vivienda?
Siqi Zheng: China está experimentando una rápida urbanización, a una tasa de alrededor del 50 por ciento en 2011, pero se espera que ascienda al 70 por ciento entre los próximos 10 a 20 años. Hasta 1,5 millones de inmigrantes internos se mudan a las ciudades en China todos los años. Este rápido crecimiento urbano ofrece beneficios económicos potencialmente muy grandes, ya que las ciudades ofrecen muchas mejores oportunidades para comerciar, aprender y especializarse en una ocupación que le ofrece al individuo una mayor oportunidad de alcanzar sus metas de vida.
No obstante, la rápida urbanización también impone potencialmente grandes costos sociales, tales como la contaminación y congestión, y la calidad de la vida urbana sufre de la tragedia fundamental de recursos colectivos. La investigación en economía urbana estudia estos temas y trata de encontrar una manera de maximizar las economías de aglomeración y al mismo tiempo minimizar las deseconomías de congestión. Esto es crucial para el futuro de China, porque la urbanización es el motor del crecimiento chino.
El sector de la vivienda es una clave determinante tanto para las dimensiones cuantitativas como cualitativas del crecimiento urbano. Junto con la dimensión cuantitativa, cada habitante de la ciudad necesita un lugar para vivir. La oferta de vivienda tiene influencia importante en el tamaño general de la ciudad y su costo de vida, y por lo tanto el costo de mano de obra. Junto con la dimensión cualitativa, las comunidades urbanas y barrios dinámicos crean interacciones sociales intensas. El efecto secundario de estas actividades reduce el costo de aprendizaje y contribuye a mejorar el capital humano.
Las viviendas para personas de bajos ingresos son un importante problema político en China. La desigualdad económica está creciendo y los precios de las viviendas son muy altos en las principales ciudades de China, de manera que los hogares de bajos ingresos se enfrentan a graves barreras económicas respecto a la adquisición de viviendas. Durante años, el gobierno de China ha ignorado la oferta de viviendas de interés social, pero recientemente ha comenzando a comprender que es crucial contar con políticas bien diseñadas de viviendas para personas de bajos ingresos para generar oportunidades de crecimiento urbano más inclusivas para todos los residentes.
Land Lines: ¿Cómo enfoca usted el estudio de la economía urbana y el mercado de la vivienda en China?
Siqi Zheng: Estoy realizando estudios entre ciudades y dentro de las ciudades sobre la intersección de la economía urbana y la economía medioambiental. A medida que la movilidad de mano de obra entre ciudades aumenta, China se está moviendo hacia un sistema de ciudades abiertas. En el marco de referencia de diferenciales compensadas, uso los precios inmobiliarios a nivel de ciudad para deducir la disposición de los propietarios a pagar por servicios urbanos, como una mejor calidad del aire, más espacios verdes y oportunidades educativas. Mi conclusión básica es que los hogares urbanos en China valoran la calidad de vida. A medida que los residentes urbanos se van enriqueciendo con el tiempo, su deseo de vivir en ciudades limpias y con bajo riesgo aumenta.
Dentro de la ciudad, examino las interacciones espaciales entre trabajo y vivienda: dónde vive la gente, dónde trabaja y cómo elige su modelo para viajar de su casa al trabajo. Uso datos de encuestas de hogares y de transacciones inmobiliarias para modelar estos comportamientos, ya que el patrón básico de la forma urbana está determinado por las elecciones individuales. Estos comportamientos individuales (“bolas de nieve”) también tienen implicaciones importantes en las interrelaciones entre el uso del suelo, el transporte y el medio ambiente urbano, porque la cantidad de vehículos está aumentando, y el aumento de kilómetros recorridos en los vehículos se ha convertido en un factor de contaminación importante en las ciudades chinas.
También estudio la dinámica del mercado inmobiliario y las políticas de viviendas para personas de bajos ingresos. Nuestro equipo de Tsinghua construyó el primer índice de precios hedónicos con control de calidad, utilizando datos de 40 ciudades chinas. Mis coautores y yo estimamos la elasticidad de ingresos a partir de la demanda de vivienda y la elasticidad de precios a partir de la oferta de vivienda, y examinamos los determinantes de dichas elasticidades. Usando microdatos, investigamos cómo la oferta de suelo y de vivienda y las inversiones públicas afectan las dinámicas de precios y cantidades en el mercado de viviendas urbanas. Presto gran atención a las elecciones de viviendas de los hogares de bajos ingresos y los inmigrantes rurales. Basándome en mi estudio empírico de comportamientos usando microdatos, exploro los tipos de políticas urbanas y de vivienda que pueden mejorar la posición de los grupos necesitados tanto en los mercados de vivienda como de trabajo.
Land Lines: ¿Qué desafíos cree que afrontará China en este campo en la próxima década?
Siqi Zheng: El mayor desafío es cómo conseguir una transición exitosa hacia la sostenibilidad. El rápido crecimiento económico de China en los años recientes se basó fundamentalmente en la exportación y se benefició de los bajos costos de mano de obra, suelo y regulación. Los desastres ecológicos y fricciones sociales que han ocurrido en muchos lugares de China son una señal de que la estrategia actual no es sostenible en el largo plazo.
Los dirigentes políticos deberían reformular las políticas urbanas en una variedad de maneras. Deben levantarse las barreras institucionales que todavía permanecen a la movilidad de la mano de obra. Se deben establecer correctamente los precios de las externalidades negativas debidas a las actividades de consumo y producción urbana (como la contaminación y la congestión), para que el comportamiento de los individuos sea coherente con la solución social óptima. También se tendrán que resolver los problemas de desigualdad de ingresos y desigualdad espacial. Es necesario realizar una mayor inversión en capital humano. La vivienda desempeña un papel primordial, porque es el mayor activo de la unidad familiar y también afecta al acceso a oportunidades urbanas y a la calidad de las interacciones sociales.
Land Lines: ¿Cuáles son algunas de las implicaciones políticas potenciales de esta investigación sobre el mercado de vivienda?
Siqi Zheng: La mayor parte de mi trabajo es un análisis empírico con microdatos, así que me concentro en los incentivos y las elecciones de los individuos, empresas y gobiernos. También analizo cómo estas opciones determinan la forma urbana, la calidad de vida local, el mercado laboral y el mercado de la vivienda. De esta manera podemos crear parámetros clave que den soporte al diseño de políticas por parte de los dirigentes. Por ejemplo, identifico las ciudades con distintas condiciones de oferta y demanda de viviendas, y sugiero que las autoridades deberían ofrecer opciones distintas de política de vivienda para personas de bajos ingresos. Las ciudades con un inventario de viviendas abundante podrían usar instrumentos por el lado de la demanda, como vales para vivienda, pero aquellas que no tienen viviendas suficientes deberían usar instrumentos por el lado de la oferta, como la construcción de más viviendas de interés social.
Land Lines: ¿La experiencia de China en el desarrollo del mercado de la vivienda se puede compartir con otros países en vías de desarrollo?
Siqi Zheng: Sí, porque muchos países también enfrentan situaciones difíciles en sus sectores de vivienda. Algunos de los desafíos comunes son cómo albergar a innumerables inmigrantes rurales en las ciudades, cómo brindar viviendas económicas a una creciente cantidad de personas de bajos ingresos; dónde y cómo proporcionar estas viviendas y, a medida que las ciudades crecen geográficamente, cuáles son las políticas adecuadas de urbanización y las estrategias de inversión en infraestructura que pueden generar un crecimiento urbano eficiente e inclusivo. Por medio de las conferencias y publicaciones de investigación producidas por el Centro de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln, las experiencias de China ya están proporcionando lecciones para otros países en vías de desarrollo.
Land Lines: ¿Puede describir algunos ejemplos de ofertas de vivienda en el sector de la vivienda informal?
Siqi Zheng: Algunos países como Brasil, India y China tienen muchos inmigrantes internos de escasos recursos que viven en asentamientos informales. Los gobiernos locales tienen muy poco incentivo para proporcionar servicios públicos en esos lugares, porque las mejoras, como agua limpia e infraestructura de alcantarillado, simplemente estimularían una mayor inmigración.
Chengzhongcun (pueblo urbano) es un tipo de vivienda informal típica de las grandes ciudades chinas. Representa un equilibrio entre la demanda de los inmigrantes por viviendas de interés social y la oferta de vivienda disponible en las villas que están siendo invadidas por la expansión urbana. Las altas tasas de delitos, la infraestructura y servicios inadecuados y las pobres condiciones de vida son sólo algunos de los problemas de los pueblos urbanos que amenazan la seguridad y la administración públicas. Mi investigación en Chengzhongcun muestra que los gobiernos locales al principio miraron con simpatía esta vivienda informal de bajo costo porque podía reducir los costos de mano de obra y por lo tanto contribuir al alto crecimiento del PIB en sus ciudades. No obstante, la baja calidad de la interacción social y la falta de servicios públicos básicos no proporcionan una manera de vida sostenible para los inmigrantes rurales de escasos recursos.
A medida que el sector industrial va evolucionando a actividades económicas de gran destreza, los gobiernos locales deberían considerar de qué manera mejorar la calidad del capital humano, en vez de concentrarse en la cantidad de mano de obra barata. Esto puede proporcionar un incentivo para mejorar las viviendas informales y transformarlas en viviendas formales, o para ofrecer viviendas de interés social a estos inmigrantes para que puedan acceder a más oportunidades urbanas y mejorar sus destrezas. Este proceso de transición está ocurriendo en China actualmente, y se extenderá pronto a otros países en vías de desarrollo que pueden beneficiarse de la experiencia de China.
Otro ejemplo es el papel de la oferta de viviendas en el crecimiento urbano. Muchos estudios ya demuestran que la oferta de viviendas puede respaldar o restringir el crecimiento urbano, porque el tamaño y el precio del inventario de viviendas afectan a la oferta de mano de obra y al costo de vida. En los países en vías de desarrollo, la oferta de suelo y vivienda se ve afectada por las regulaciones y el comportamiento de los gobiernos en mayor medida que en los países desarrollados. El diseño de políticas de oferta de vivienda se tiene que adaptar al crecimiento urbano futuro para todos los sectores de la sociedad.
He escrito muchos documentos de trabajo sobre estos temas y contribuido al libro, China’s Housing Reform and Outcomes del Instituto Lincoln (2011), editado por Joyce Yanyun Man, directora del Centro de la Universidad de Pekín-Instituto Lincoln.
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A pesar de la creciente popularidad de la agricultura urbana, muchas granjas urbanas siguen enfrentando el desafío de la inseguridad respecto de la posesión del suelo y de políticas públicas demasiado restrictivas. Algunos investigadores y responsables de diseñar políticas han identificado la necesidad de un marco actualizado para este movimiento que apoye a los granjeros urbanos en temas relacionados con las reglamentaciones sobre el uso del suelo, zonificación e impuestos a la propiedad. Los fideicomisos de suelo comunitarios (CLT, por sus siglas en inglés) se dedican a apoyar este tipo de estructura, ya que su abordaje del uso del suelo tiene que ver con ejercer un control a nivel local que fomente el activismo y la participación comunitaria, a la vez que responden a las condiciones del mercado y las necesidades de los barrios en constante evolución.
El estado de la agricultura urbana
El término “agricultura urbana” se refiere tanto a las actividades comerciales como no comerciales que se llevan a cabo dentro de un centro urbano o cerca del mismo con el fin de elaborar productos alimenticios o no para su utilización en un área urbana (Mougeot 2000). Aunque las granjas urbanas y las huertas comunitarias son, por lo general, la cara visible de la agricultura urbana, los espacios de cultivo a pequeña escala y los huertos que se encuentran en los jardines traseros de las casas también representan una parte significativa de la producción.
La agricultura urbana ha permitido a las comunidades obtener diferentes tipos de beneficios ambientales, económicos y sociales, tales como una mejor alimentación, una mayor seguridad en el abastecimiento de alimentos, la restauración ecológica, la creación de espacios abiertos y oportunidades de educación y capacitación en habilidades para el trabajo (Bellows, Brown y Smit 2004; Kaufman y Bailkey 2000; Smit, Ratta y Nasr 1996). Las granjas urbanas tienen además la capacidad única de unir diferentes tipos de poblaciones, generar un capital social y promover la atribución de responsabilidades mediante la construcción de la comunidad (Staeheli y otros 2002). En las ciudades tradicionales (es decir, aquellos antiguos centros industriales que han sufrido el impacto de la pérdida continua de empleo y población y los consiguientes cambios económicos, sociales y políticos), la agricultura urbana se ha utilizado en gran manera como una herramienta de desarrollo tanto provisional como permanente a fin de fortalecer la cohesión social y catalizar el progreso en barrios que carecen de inversión. El proceso de convertir lotes vacantes y abandonados en espacios para cultivo puede resultar una estrategia relativamente rápida y económica que produzca un gran impacto visible y mejore la seguridad pública.
A raíz de los mencionados beneficios en diversas áreas, la agricultura urbana ha gozado de un renacimiento como movimiento social. En los últimos años, algunas ciudades y municipios han actualizado sus políticas públicas con el fin de apoyar en mayor medida las prácticas agrícolas urbanas. No obstante, este movimiento presenta sus propios desafíos, tales como la preocupación en cuanto a la seguridad ambiental y la seguridad en la posesión del suelo (Brown y otros 2002). En particular, la inseguridad en cuanto al suelo es el motivo de preocupación más citado como el mayor obstáculo para la implementación y sustentabilidad de las granjas urbanas (Lawson 2004; Yuen 2012). Según una encuesta nacional realizada en 1998 a más de 6.000 granjas urbanas, el 99,9 por ciento de los horticultores consideraban el tema de la posesión del suelo como un desafío y, a la vez, como un elemento vital para el éxito futuro del movimiento (ACGA 1998).
En estos casos, la inseguridad en cuanto al suelo surge cuando el costo de los terrenos a precio de mercado excede los ingresos derivados de las actividades agrícolas. Básicamente, la mano escondida del mercado hace presión sobre la asignación de terrenos según el mejor y óptimo uso que se le pueda dar. Debido a dicha conceptualización dominante, los planificadores y responsables de diseñar políticas históricamente han considerado la agricultura urbana como una medida provisional para mantener un lugar en actividad hasta que se puedan desarrollar usos mejores y óptimos. Sin embargo, los académicos señalan que las granjas urbanas pueden producir muchos efectos secundarios positivos relacionados con la salud pública y el bienestar de la comunidad, y que resulta difícil monetizar dichos beneficios (Schmelzkopf 1995). Las valuaciones de cambio tradicionales relacionadas con el suelo casi nunca reflejan los aportes que realizan las huertas comunitarias a la educación sobre alimentación saludable y al bienestar físico de los residentes. Esta desconexión entre el valor social y los valores de mercado ha sido el impulso para intervenciones tanto públicas como privadas.
En general, los gobiernos municipales responden comprando parcelas de terrenos agrícolas urbanos, aislándolas así de las fuerzas especulativas del mercado y evitando su inclusión en los registros tributarios. Aunque este abordaje del sector público ha sido sumamente importante, a veces no logra otorgar una seguridad a largo plazo, especialmente cuando los cambios administrativos en los gobiernos municipales dan como resultado modificaciones en las prioridades y estrategias, tal como ocurrió en 1999 cuando el alcalde de la Ciudad de Nueva York, Rudy Giuliani, propuso subastar 850 huertas comunitarias de toda la ciudad. Por lo tanto, los investigadores se han enfocado en la necesidad de buscar estrategias alternativas que puedan complementar las medidas llevadas a cabo por el sector público a fin de apoyar la seguridad del suelo para la agricultura urbana.
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Recuadro 1: Encuesta 2012 de CLT en los Estados Unidos de América
En el otoño de 2012, la Red Nacional de Fideicomisos de Suelo Comunitarios (NCLTN), junto con el Lincoln Institute of Land Policy, encargó realizar un estudio de proyectos comerciales y agrícolas urbanos llevados a cabo por CLT en los EE.UU. (Rosenberg y Yuen 2012). Mediante este estudio, se analizó el papel que representan los CLT al implementar proyectos no residenciales y se evaluaron los beneficios y desafíos derivados de dichos proyectos. Los investigadores distribuyeron una encuesta por Internet a las 224 organizaciones que aparecen en la base de datos de la NCLTN: 56 CLT (25 por ciento) respondieron el cuestionario y 37 CLT informaron que se dedicaban a actividades agrícolas. Se seleccionaron 12 CLT para recopilar información más detallada, lo cual mostró una variedad de proyectos con diferentes niveles de éxito en distintos lugares. Para levantar los datos se utilizó un enfoque de estudio de casos, mediante la recopilación de documentos organizacionales y fuentes secundarias, así como también entrevistas al personal de las CLT. El documento de trabajo definitivo tiene su sustento en otro recurso conformado por un listado de proyectos que resalta los proyectos y organizaciones involucradas en el estudio (Yuen y Rosenberg 2012).
En el presente artículo tomamos en cuenta dicha investigación a fin de analizar los beneficios, desafíos y consideraciones derivadas de las actividades agrícolas urbanas llevadas a cabo por las CLT. Además, se examina de qué manera dichas intervenciones son capaces de apoyar las actividades integrales de desarrollo comunitario, particularmente en las ciudades tradicionales.
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Los CLT como marco para la agricultura urbana
Un CLT es una sociedad anónima comunitaria sin fines de lucro cuyos miembros provienen del mismo lugar, posee un directorio elegido democráticamente y tiene un compromiso con fines benéficos basado en el uso y la administración del suelo a favor de la población local. Los CLT, por lo general, conservan la propiedad permanente del suelo y lo arriendan a personas u organizaciones que tienen la propiedad sobre las mejoras del suelo, tales como viviendas, edificios comerciales e instalaciones agrícolas o recreativas. El modelo del CLT ofrece una forma de conservar la propiedad del suelo administrada por y para la comunidad, por lo que el mejor u óptimo uso de la propiedad puede permanecer definido y controlado por la comunidad y puede adaptarse a las condiciones cambiantes.
Aunque en las últimas décadas los CLT se han enfocado en el desarrollo y la administración de viviendas accesibles económicamente, el movimiento se originó en respuesta a ciertos problemas relacionados con los terrenos con fines agrícolas en el área rural de Georgia durante la década de 1960. Otras influencias aun anteriores son los kibutz en Israel, los barrios Gramdan en la India y las ciudades jardín de Ebenezer Howard (Davis 2010). La solidez del modelo del CLT se fundamenta en su capacidad de equilibrar el control del suelo a nivel local y el desarrollo administrado a largo plazo que trata las necesidades de la comunidad siempre cambiantes. Así, los CLT se encuentran en la mejor posición para abordar diferentes usos del suelo mediante estrategias de desarrollo integrales. Las ciudades tradicionales son, tal vez, las más aptas para la participación de un CLT, ya que la disponibilidad generalizada de suelo vacante ha dado como resultado un floreciente movimiento agrícola urbano, aunque el énfasis sea menor respecto a la seguridad del suelo a largo plazo.
Nuestra investigación encontró que los CLT había dado apoyo a los proyectos de agricultura urbana de tres formas diferentes: garantizando el acceso al suelo para fines agrícolas, proporcionando apoyo programático y participando directamente en la producción de alimentos.
Cómo garantizar el acceso al suelo para fines agrícolas
Las competencias fundamentales de los CLT se prestan mejor a la tarea de acceder a espacios con fines agrícolas. Una de las misiones centrales de los CLT es garantizar el acceso al suelo para oportunidades de desarrollo comunitario. Con el fin de llevar a cabo esta tarea, los CLT han utilizado diversos tipos de posesión del suelo, tales como la propiedad en pleno dominio, el arrendamiento de terrenos, las servidumbres y las restricciones en los títulos de propiedad (tabla 1). Estos tipos de acuerdo no se excluyen mutuamente: las organizaciones pueden emplear diferentes técnicas con el fin de garantizar el acceso al suelo tanto dentro de un mismo proyecto agrícola como para diferentes proyectos.
Propiedad en pleno dominio
La propiedad en pleno dominio permite al CLT conservar la mayor cantidad de derechos de propiedad y brinda un alto nivel de seguridad en cuanto al suelo, siempre que cumpla con todos los pagos de hipotecas y obligaciones fiscales. Por ejemplo, Dudley Neighbors Incorporated (DNI), un CLT de Roxbury, Massachusetts, llevó a cabo el redesarrollo de un sitio contaminado donde anteriormente funcionaba un taller mecánico de automóviles para transformarlo en el vivero Dudley de 930 metros cuadrados, que funciona como una granja comercial y, a la vez, como un espacio de cultivo comunitario. DNI obtuvo la seguridad del terreno mediante la propiedad en pleno dominio, y arrienda la estructura del vivero a una tasa nominal a una entidad alimentaria sin fines de lucro que administra la totalidad de la programación y el mantenimiento agrícola. Harry Smith, director de sustentabilidad y desarrollo económico de DNI, señala: “El cultivo de alimentos es algo totalmente diferente, por lo que no intentamos encargarnos de esa tarea”.
Arrendamiento del terreno
Aunque la propiedad en pleno dominio es una herramienta simple y con un nivel de seguridad alto, por lo general resulta demasiado costosa para que los CLT puedan comprar suelo urbano directamente para la producción de alimentos. En vista de este desafío, algunos CLT han utilizado el arrendamiento de terrenos para tener acceso al suelo con fines agrícolas. Por ejemplo, el CLT de Southside (SCLT) posee un contrato de alquiler por 10 años con el estado de Rhode Island sobre una granja de 8 hectáreas en Cranston. A su vez, el CLT de Southside administra la granja en calidad de arrendatario principal y subarrienda lotes a siete granjeros noveles a tasas nominales. Debido a que el arriendo del terreno es accesible y seguro, se generan oportunidades para que los jóvenes granjeros puedan comenzar sus incipientes negocios y participar en el sistema de producción de alimentos local. Un contrato de arrendamiento de terrenos sólido que presente rigurosos estándares de rendimiento y condiciones de renovación puede proporcionar una seguridad igual o mayor que una propiedad en pleno dominio. No obstante, los arrendamientos de terrenos a largo plazo pueden resultar difíciles de elaborar e implementar, especialmente cuando la entidad que posee el título de propiedad tiene la intención de establecer una flexibilidad a largo plazo.
Servidumbres de conservación
Los CLT también garantizan el acceso al suelo mediante servidumbres de conservación o restricciones voluntarias que limitan de forma permanente el uso que se puede dar al suelo. Por lo general, el CLT posee una servidumbre donada por un propietario particular. Este propietario particular conserva el título de propiedad y hasta puede vender los terrenos a un tercero sin comprometer la seguridad del suelo, ya que la servidumbre de conservación garantiza el acceso a largo plazo al espacio con fines agrícolas. Las servidumbres también pueden reducir la carga administrativa del propietario, ya que el receptor de la servidumbre por lo general brinda servicios de administración del suelo como parte del intercambio. Esta estrategia puede beneficiar económicamente a los propietarios, quienes reciben beneficios fiscales tanto a nivel federal como municipal por donar servidumbres de conservación. Aunque las servidumbres pueden efectivamente garantizar el acceso al espacio con fines agrícolas, el costo legal puede llegar a ser muy alto, especialmente en lo que respecta a las parcelas más pequeñas.
Restricciones en el tÍtulo de propiedad
Las restricciones en el título de propiedad pueden limitar efectivamente los usos del suelo y, por lo general, están relacionadas con fuentes de financiamiento específicas. Aunque una restricción en el título de propiedad puede garantizar que el suelo se reserve para un uso específico, no necesariamente ofrece al granjero o agricultor particular una posesión segura. Además, las restricciones en el título de propiedad son efectivas sólo cuando todas las partes y agentes externos deciden poner en vigencia el contrato. Cada uno de los diferentes acuerdos de posesión del suelo posee ventajas y desventajas relativas, por lo que la mejor manera de utilizarlos es en el contexto de un proyecto específico. Por ejemplo, en Wisconsin, el CLT del área de Madison tuvo que otorgar una restricción en el título de propiedad a la ciudad de Madison como condición para recibir fondos destinados al desarrollo de uso mixto Troy Gardens. La restricción en el título de propiedad se estableció sobre una parte del terreno para limitar su uso a los proyectos agrícolas y de conservación. Sin embargo, si el CLT no cumpliera con los términos de la restricción en el título de propiedad, esto desencadenaría la inmediata devolución de la totalidad del subsidio otorgado por la ciudad.
Apoyo mediante programas
Debido a que la tarea de garantizar el acceso al suelo con fines agrícolas puede presentar muchos desafíos, tal vez no sea el emprendimiento adecuado para cualquier organización o comunidad. Algunos CLT han apoyado las tareas agrícolas urbanas de otras maneras, tales como la gestión de programas, la asistencia técnica y otros servicios de índole agrícola. Por ejemplo, en Georgia, el Athens Land Trust es un fideicomiso de suelo con una doble misión —viviendas y espacio abierto— que se ha involucrado en la agricultura urbana exclusivamente a través de un programa de apoyo. El Athens Land Trust decidió aceptar este rol debido a los altos costos de propiedad asociados a las políticas sobre el impuesto a la propiedad vigentes en Georgia, según las cuales el suelo de un CLT se valúa al valor de mercado sin restricciones. El Athens Land Trust se asocia con propietarios del sector público y privado a fin de proporcionar apoyo para proyectos agrícolas a nivel local. Por ejemplo, el personal del Athens Land Trust trabajó junto con la congregación de la iglesia bautista Hill Chapel a fin de diseñar una huerta comunitaria en terrenos de propiedad de la iglesia, y brindó servicios de apoyo tales como prueba y cultivo del suelo, organización del cronograma de trabajo y entrega de materiales sobre plantas y realización de talleres educativos sobre horticultura.
Producción agrícola
Finalmente, algunos CLT han participado en la producción agrícola mediante el cultivo directo y activo del suelo. Por ejemplo, el CLT de Southside administra una granja comercial de 3 kilómetros cuadrados en Providence, Rhode Island, donde se cultivan y venden verduras directamente a los restaurantes de la zona. Muchos CLT también apoyan la producción agrícola de forma indirecta, entregando propiedades residenciales a personas que cultivan productos alimenticios en las huertas de sus patios traseros. De esta manera, sin saberlo, muchos CLT han apoyado la agricultura urbana durante años, simplemente por haber proporcionado un acceso económico y seguro a terrenos cultivables en las ciudades. Algunos grupos, como DNI, diseñan específicamente lotes de propiedad residencial de mayores dimensiones a fin de ofrecer la oportunidad de plantar huertas urbanas en los patios traseros. Harry Smith, de DNI, explica: “A medida que realizábamos nuestra planificación comunitaria, la gente dejó muy claro que quería ver espacios abiertos y que se tuviera en cuenta la calidad de vida de los residentes. Estamos tratando de incorporar [la agricultura] a las propias viviendas”. De esta manera, la producción agrícola del CLT también puede abarcar características innovadoras de diseño, tales como huertas, agroforestería y otros conceptos derivados de la permacultura que se incorporan de manera intencional y sistemática en el plan de desarrollo.
Beneficios de la agricultura urbana sustentada por los CLT
En última instancia, según nuestro estudio, se han observado beneficios mutuos entre la agricultura urbana y los CLT. Las granjas urbanas aumentan el valor de los CLT, ya que ayudan a las organizaciones a expandir su visión de desarrollo hacia necesidades y prioridades más integrales de los barrios. Todas las comunidades tienen diferentes necesidades además de la necesidad de viviendas accesibles, por lo que los proyectos agrícolas pueden generar conexiones a otros problemas clave, como la seguridad en el abastecimiento de alimentos, la educación en temas de salud, la recuperación de terrenos vacantes y la seguridad de los barrios. Los proyectos agrícolas, además, pueden considerarse atracciones del barrio, lo que puede aumentar la demanda de propiedades o viviendas de CLT de los alrededores en el mercado convencional. Por ejemplo, Church Community Housing Corporation (CCHC) desarrolló el proyecto de granjas de Sandywoods en Tiverton, Rhode Island, que incluye diferentes tipos de programas de viviendas, agricultura y artísticos. Al principio, CCHC comercializó el desarrollo solamente como una comunidad artística, pero los posibles residentes expresaron un fuerte interés en las huertas comunitarias y en la preservación de terrenos agrícolas. En consecuencia, CCHC renombró el proyecto como un desarrollo “artístico y agrícola”. Brigid Ryan, gerente principal de proyectos de CCHC, explica: “La agricultura ha despegado mucho más de lo que hubiéramos pensado. La huerta realmente atrae a algunas personas [a las unidades de vivienda para arrendar]. Nunca pensaron que sus hijos serían capaces de cultivar sus propios alimentos”.
En el vivero Dudley de DNI también se observaron conexiones beneficiosas entre la agricultura y la vivienda. Harry Smith, de DNI, señala: “El proyecto realmente ayuda a la comercialización de nuestras viviendas. Las personas no sólo obtienen una vivienda sino también una comunidad que está basada en alimentos frescos cultivados en el lugar”.
Desafíos de la agricultura urbana sustentada por los CLT
A pesar de los beneficios, los CLT que implementan proyectos agrícolas todavía enfrentan muchos desafíos. En particular, la rentabilidad económica continúa siendo una de las principales luchas en todo el sector de la agricultura urbana, ya que los ingresos generados por las ventas de productos son relativamente modestos, aun en los establecimientos comerciales. El CLT de Southside cubre solamente el 8 por ciento de sus gastos operativos a través de la venta comercial de sus productos a restaurantes locales. Gracias a otras fuentes de ingresos, tales como las cuotas de membresía y las ventas de plantines, los ingresos del CLT sólo llegan a cubrir el 20 por ciento de sus gastos. Los CLT siguen dependiendo en gran manera de los subsidios para poder compensar la diferencia entre costos y beneficios.
Un segundo posible desafío tiene que ver con que algunos proyectos requieren un alto nivel de conocimientos agrícolas, por lo que pueden poner a prueba la capacidad y la experiencia del personal del CLT. Incluso Athens Land Trust, que posee un personal con experiencia en la preservación de suelos agrícolas y técnicas de cultivo, reconoció las dificultades que tuvo al principio para aprender los detalles específicos derivados de los códigos de zonificación municipal relacionados con la agricultura comercial. Como resultado, algunos proyectos principales del CLT tuvieron que demorarse hasta que se encontraran soluciones de zonificación que funcionaran. El riesgo es aun mayor para aquellos proyectos agrícolas comerciales que requieren un gran nivel de comprensión de los sistemas de procesamiento y distribución y de las condiciones del mercado local. Por ejemplo, en la granja Sandywoods, CCHC había planificado inicialmente utilizar el suelo de cultivo preservado para la alimentación del ganado. Sin embargo, finalmente se enteraron de que el único matadero de ganado de Rhode Island había cerrado. El matadero más cercano se encontraba cruzando la frontera, en Massachusetts, por lo que el procesamiento de carne resultaba demasiado costoso. Brigid Ryan, gerente principal de proyectos de CCHC, señala: “Cuando uno debe aprender acerca de estos sectores especializados, resulta muy importante conseguir socios que sepan de lo que están hablando”. Debido a los desafíos y posibles inconvenientes, los CLT deben considerar las siguientes cuestiones a fin de mejorar la factibilidad y sustentabilidad de los proyectos agrícolas.
Participación de la comunidad
En su calidad de organización basada en la comunidad, el impulso de un CLT debería estar determinado siempre por las necesidades y preocupaciones del barrio. No obstante, resulta particularmente vital que existan sólidos procesos de planificación comunitaria para que la agricultura urbana sea exitosa, y en estas planificaciones los CLT por lo general dependen de los residentes y socios locales para llevar a cabo la producción agrícola. Harry Smith, de DNI, hace hincapié en este punto: “Diría que el trabajo de un CLT no consiste sólo en administrar las propiedades y obtener más terrenos para el fideicomiso, sino también en involucrar realmente a la comunidad en lo que esta desea además de la vivienda, ya sean emprendimientos comerciales, un vivero o terrenos de cultivo”. Además, la participación de un CLT en proyectos agrícolas puede catalizar mayores medidas de organización de la comunidad y ayudar a los residentes a hacer presión para exigir más políticas públicas de apoyo.
Evaluación de la organización
Los CLT pueden apoyar los proyectos no residenciales de diferentes maneras, y las organizaciones deberían evaluar sistemáticamente sus capacidades internas, así como también a las partes interesadas que podrían llegar a ser posibles socios en los proyectos. De esta manera, los CLT pueden generar colaboraciones complementarias y desarrollar aún más los activos y capacidades existentes en la comunidad. Si el CLT carece de experiencia en temas de cultivo, bien puede apoyar la agricultura urbana en otras formas a fin de alinearse en mayor medida con los socios locales, por ejemplo, garantizando el acceso al suelo, ayudando a desarrollar los códigos de zonificación agrícola urbana o actuando en calidad de agente fiscal en lo relacionado con los subsidios.
Gestión de riesgos
Los CLT deberían minimizar su riesgo económico en los proyectos agrícolas, especialmente en vista de los modestos ingresos y la futura incertidumbre en cuanto a la obtención de subsidios para la producción de alimentos. En respuesta a esto, algunos CLT concentran desde un inicio los gastos previstos de capital relacionados con los proyectos agrícolas. De manera similar, los CLT pueden gestionar la exposición al riesgo evitando el financiamiento de la deuda de los proyectos agrícolas. Varios CLT consideran que cubrir el servicio de deuda representa un desafío demasiado grande debido a los modestos ingresos derivados de la venta de productos y a las tasas de arrendamiento nominales que los CLT en general cobran por los terrenos agrícolas. Por ejemplo, DNI logró adquirir terrenos y construir el vivero Dudley sin incurrir en una deuda a largo plazo, a la vez que su condición de entidad exenta del impuesto municipal a la propiedad le permitió tener costos de posesión mínimos. La estructura financiera de bajo riesgo que se generó a raíz de esto resultó muy importante cuando DNI no pudo conseguir a su primer arrendatario del vivero. Aunque con posterioridad el vivero estuvo vacante durante aproximadamente cinco años, DNI fue capaz de absorber la pérdida derivada de este inesperado período en que la propiedad estuvo vacante.
Conclusión
Aunque el movimiento de agricultura urbana ha experimentado un gran impulso en los últimos años, aún necesita estrategias coherentes a largo plazo para proteger los espacios de cultivo de las fuerzas especulativas del mercado. La relación fundamental entre el suelo y la comunidad está en juego. Dentro del movimiento de agricultura urbana, la inseguridad en cuanto al suelo resalta la urgente necesidad de reconceptualizar requerimientos de las comunidades tanto presentes como futuras. Además, la noción del “mayor y mejor uso” debe ampliarse con objeto de incluir los resultados no económicos y las diferentes formas de participación comunitaria efectiva. Los CLT son entidades ideales para tratar estos problemas críticos y, al hacerlo, pueden lograr que los procesos de desarrollo económico sean más inclusivos, justos y capaces de responder a las condiciones locales siempre cambiantes.
Sobre el autor
Jeffrey Yuen, M.S., es un investigador, profesional y entusiasta en temas relacionados con los CLT y es miembro del directorio del Fideicomiso de Suelo Comunitario de Essex. Se desempeña como gerente de evaluación de impactos en New Jersey Community Capital, en New Brunswick, Nueva Jersey.
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