La recuperación de la plusvalía del suelo es ahora un tema popular entre los profesionales de finanzas públicas a nivel local, en parte debido a que la disminución en los ingresos de los gobiernos locales causada por la recesión ha despertado el interés en nuevas fuentes de ingresos, y en parte debido a la necesidad de encontrar nuevas maneras de financiar la infraestructura local, que se ha deteriorado a causa de la falta de inversión. La sexta Conferencia Anual sobre Políticas de Suelos del Instituto Lincoln, celebrada en mayo de 2011, analizó varios aspectos de la recuperación de plusvalías, utilizando experiencias a nivel nacional e internacional.

Principios básicos de la recuperación de plusvalías

Los cambios en el valor del suelo se deben con frecuencia a factores que no están relacionados con el esfuerzo del propietario: acciones tomadas por la comunidad relativas a las inversiones en infraestructura; crecimiento cercano de actividades industriales, comerciales, residenciales o recreativas; normas de edificación que permiten al dueño desarrollar el suelo; o el crecimiento gradual de la comunidad. La recuperación de plusvalías consiste en aplicar un impuesto o arancel diseñado para devolver a la comunidad algo o todo el valor agregado al suelo por las acciones de la comunidad. Su aplicación es particularmente atractiva cuando las inversiones públicas —en caminos, suministro de agua, saneamiento o servicios locales, como el alumbrado público— aumentan los valores de la propiedad.

Experiencia internacional

Arriendo de suelos. Quizás la aplicación más amplia y comprensiva del principio de recuperación de plusvalías tiene lugar en China, donde las municipalidades compran suelos agrícolas a los granjeros a precios de uso agrícola, les agregan servicios públicos de infraestructura, y se los venden a los emprendedores como suelos urbanos, con permisos para realizar emprendimientos urbanos. La municipalidad se queda con la diferencia de precio entre el valor urbano y agrícola del suelo, generando una proporción importante de sus ingresos locales con los cuales paga, entre otras cosas, la instalación de la infraestructura.

Co-desarrollo. Las compañías de transporte público de Hong Kong y Tokio han usado los ingresos de co-desarrollo de comunidades residenciales y áreas comerciales cercanas a las nuevas estaciones de transporte público para ayudar a financiar sus costosos proyectos. En Tokio, los ingresos de las líneas de transporte que no se deben a la venta de pasajes suman del 30 al 50 por ciento del total. En ambas ciudades, los ingresos operativos por la gestión de propiedades están cobrando más importancia que las ganancias obtenidas de los emprendimientos en sí, y proporcionan una fuente de ingresos sustentable.

Tributación del desarrollo inmobiliario. Los intentos de tributar la valorización de las propiedades en el Reino Unido comenzaron en 1909, pero su implementación se vio obstruida por problemas de valuación y otros desafíos. Las contribuciones directas de valorización fueron reemplazadas por contratos con las autoridades locales, donde los emprendedores contribuyen al suministro de infraestructura y servicios, viviendas de interés social y otras obligaciones de planeamiento. Estos contratos se están convirtiendo poco a poco en contribuciones de infraestructura comunitaria, que es una contribución de valorización obtenida por otros medios. Siguiendo una trayectoria histórica distinta, Francia también ha establecido un impuesto de infraestructura local a los nuevos emprendimientos.

Consorcios de suelos. India ha experimentado con los consorcios de suelos para implementar sus nuevos planes de urbanización que reemplazan a los viejos planes de ordenamiento territorial. Esta práctica alienta a los dueños de suelos sin desarrollar, o desarrollados en forma precaria, a que agrupen sus predios y luego reciban una parcela con servicios de infraestructura o un espacio construido cuando el emprendimiento se haya completado. La estrategia adoptada en Ahmedabad usa el 15 por ciento de los suelos para caminos, el 10 por ciento para parques, el 15 por ciento para subastar a terceras partes y el 60 por ciento para los miembros del consorcio.

La experiencia de los Estados Unidos

Algunas de las políticas específicas de recuperación de plusvalías en los Estados Unidos incluyen áreas de tributación especial con cargos por valorización. Por ejemplo, los Distritos de Establecimientos Comunitarios (Community Facilities Districts, o distritos Mello-Roos) destinan aranceles pagados por los residentes al pago de bonos vendidos para financiar el desarrollo de infraestructura. Los Distritos de Mejoras Comerciales (Business Improvement Districts) y el Financiamiento por Incremento de Impuestos (Tax Increment Finance) usan ingresos tributarios o arancelarios separados para financiar mejoras urbanas en áreas designadas al efecto. Los Acuerdos de Beneficios Comunitarios (Community Benefit Agreements), que se negocian en forma privada, obligan a los emprendedores a proporcionar instalaciones comunitarias o beneficios económicos a los residentes locales. Los aranceles municipales de desarrollo e impacto inmobiliario, que se utilizan para financiar obras de infraestructura y otras inversiones relacionadas con los emprendimientos, se basan en general en los costos de dichas inversiones, pero sólo generan ingresos cuando la plusvalía excede el costo.

Lo más notable de la experiencia norteamericana es que los términos en sí —contribuciones de valorización o recuperación de plusvalías— raramente se mencionan, si bien los principios se aplican con regularidad. Sin embargo, este país puede aprender lecciones de las nuevas estrategias de recuperación de plusvalías adoptadas internacionalmente.

Las actas de la conferencia, con artículos y comentarios de más de 25 contribuyentes, serán publicadas en mayo de 2012.

Over the past five years, the Lincoln Institute has supported the study of value capture policies and instruments in many Latin American countries. Notwithstanding the diversity of approaches and the variety of specific cases, we have identified seven substantive lessons that can help to clarify some of the confusion and misunderstandings associated with the implementation of value capture principles. Each lesson summarized below presents one or two examples drawn from the book, Recuperación de Plusvalías en América Latina: Alternativas para el Desarrollo Urbano.

Value capture refers to the process by which all or a portion of increments in land value attributed to “community efforts” rather than landowner actions are recovered by the public sector. These “unearned increments” may be captured indirectly through their conversion into public revenues as taxes, fees, exactions or other fiscal means, or directly through on-site improvements to benefit the community at large.

1. Value capture is not a new concept in Latin America. The Latin American experience with value capture has long-standing historical precedents. Public debates on the use of value capture and related instruments have been held since the beginning of the twentieth century in several countries. In the 1920s, the debate was triggered by concrete events, such as the problem of paving streets in São Paulo, Brazil, and the lack of external financing for needed public works in Colombia. In other cases, political and ideological factors have motivated national discussions. Representatives of the Partido Radical in Chile made several attempts to introduce the idea, and in the 1930s President Aguirre Cerda proposed legislation to create a national tax on plusvalías (land value increments) based on the ideas of Henry George.

2. However, its application in the urban policy agenda is still limited. Despite many reports of relevant experiences that integrate the principles of value capture, the issue is not well represented or even sufficiently acknowledged within the sphere of urban policy. In some instances, promising value capture initiatives have gained prominence in their own times, only to be forgotten later. An important example is the well-known Lander Report from Venezuela, which proposed in the 1960s that land and its increments in value should be the main source of financing for urban development projects. That report formed the basis for recommendations on urban development finance included in the proceedings of Habitat I (1976).

In other cases, interesting opportunities to use value capture as a tool for urban policy are being lost or ignored. Currently some Latin American countries are not taking advantage of potential unearned land value increments generated by major inner-city revitalization projects. While there is general acceptance of the notion of capturing increases in land values, in reality little of that increased value derived from public action has actually been recovered and redistributed.

3. Legislation often exists but is not implemented. As in many other countries in the region, the variety of value capture instruments available in Mexico, ranging from the contribución por mejoras (a special assessment or betterment levy aimed at recovering the costs of public works) to taxes on plusvalías, illustrates the discrepancy between what is legally possible and what is actually implemented. Contrary to what is often alleged, the general problem is not that the planners or local officials lack legal or practical access to these instruments but that the following conditions tend to prevail.

• The legislation and instruments are often conceived and designed (sometimes intentionally) in such confusing and contradictory ways that they virtually paralyze any operational policy initiatives. For example, the Venezuelan national expropriation law of 1947 prescribes the taxation of 75 percent of land value increments related to public works, whereas the general municipal constitution (Ley Orgánica de Régimen Municipal) limits taxation to 5 percent of the total value of the affected property. In reality, even this limited charge is not collected.
• Even when the law makes value capture feasible, it may be difficult to interpret. For example, the debate between eminent jurists in the l970s in Brazil with respect to the constitutionality of the legislation on solo criado (an instrument based on the separation of land and building rights) reflected a basic lack of understanding of legal precedents regarding value capture and its associated instruments.
• The possibilities of the law are not always widely known, even in their respective countries. This seems to be the case in Mexico, where the traditional property tax in the city of Mexicali, based on the combined value of land and buildings, was successfully replaced by a tax based exclusively on land value (Perlo 1999). Other cities in Mexico do not seem to be aware of or have not taken advantage of similar provisions in their state’s legislation.

4. Resistance is more ideological than logical. Even when value capture legislation and instruments are understood (or in some cases because they are understood), they may not be implemented fully due to the proverbial “lack of political will.” This resistance may take the form of misleading interpretations, stereotyped rationalizations and even pure ideological “preaching.”

It is not hard to find public justification that the application of such instruments is neither timely nor appropriate, especially if the justification is based on misleading interpretations. Some such arguments are that impositions on land values are inflationary and disruptive of well-functioning markets, or that they incur unacceptable taxation of the same base twice. Such misconceptions seem to lie behind the reluctance of the Ministry of Housing and Urbanism of Chile to promote the review and resubmission to the Congress of some value capture provisions in the country’s new legal framework on urbanism.

Objections based on stereotyped rationalizations may use the following arguments:

• the corresponding revenues are not significant or are not justified when compared with the administrative costs incurred;
• the public administrations would not be competent in terms of technical and human resources; or
• the application of value capture instruments would be antisocial and regressive, since the poor population, which has the greatest need for more urban infrastructure, has the least capacity to pay.

Contradicting these arguments, however, are the development of successful participatory improvement programs in poor areas of many cities (for instance in Chile, Brazil and Peru). These programs have been technically and economically efficient and usually have strong support from the low-income population affected.

Finally, some objections are of a purely ideological nature. The resistance to the implementation of participación en plusvalías in Colombia, for example, is based on the allegation that this device, although recognized as technically well-formulated, represents one more unwanted public “interference” on urban real estate business, such as a higher fiscal burden, limitations on property rights or more regulation (Barco de Botero and Smolka 2000). This position has been replaced recently by a broad consensus among politicians, business leaders and the general public that acceptance of this instrument is a better option than the imposition of additional property taxes.

5. Value capture is gradually becoming more popular. In spite of the obstacles and political resistance, recent Latin American experience with value capture shows a growing interest in the subject and in the conditions that would justify its utilization. Value capture is attracting the attention of municipal planners throughout the region, and it is beginning to be perceived as an important urban policy initiative. This growing popularity is related to several factors occurring in the region.

First, greater administrative and fiscal decentralization requires more autonomy in redefining and obtaining alternative sources of public funds to finance the urbanization process. The need for more local resources has been reinforced by the social demands and political pressures associated with current redemocratization processes and growing levels of popular participation. Formation of extra-budget funds to finance special social programs is linked to almost all new value capture initiatives and has been one of the most attractive reasons for implementing those policies.

Second, the redefinition of the functions of the state (including privatization), together with the decline of comprehensive planning, have set the stage for the development of more flexible public interventions and direct negotiations in land use regulation and public-private partnerships. The release of public areas to the private land market, as well as better coordination between real estate and public sector interests to promote new areas in the cities, are also significant. It is worth noting that even in Cuba one finds a vigorous program through which the Office of the Historian in Havana, operating as a kind of property holding company, refinances its state-owned operations with land value increments resulting from urban renovation projects in the form of rents charged to private development “partners” (Nuñez, Brown and Smolka 2000).

Other favorable factors include the conditions imposed by the agendas of the multilateral agencies, which clearly promote the universalization of user charges and the recovery of the costs of public investments. The growing popularity of new value capture instruments can also be attributed to some frustration with the poor results obtained from the application of taxes and other traditional charges related to urban land in past decades, in terms of both revenues and urban policy objectives.

6. Pragmatism overrides ethical or theoretical justifications. A corollary to the preceding point is that the growing popularity of value capture seems to be inspired more by eminently pragmatic reasons than by ethical criteria, notions of equality, or theoretical and political justifications. Some reforms may even have been introduced without full political awareness of the process, or of its theoretical importance, as previously illustrated in the Mexicali case. The historical evidence shows that most value capture initiatives have responded above all to the need to face fiscal crises and other local problems in the financing of urban development. This is the case even in Argentina, where the need for revenues prevailed over established principles opposed to new taxes when a temporary five-percent increase in the property tax was used as one of the initiatives to finance investments in the new Buenos Aires subway system.

Nevertheless, one should not assume from the above examples that accumulation of experience is not important for the refinement of instruments and the evolution of value capture policies. A case in point is the Colombian experience with the contribución de valorización since the 1920s and the many attempts to overcome some of its limitations, especially in the past 40 years. The recently enacted participación en plusvalías is a more technically developed and politically acceptable version of an instrument targeted to capture the sometimes huge land value increments associated with administrative decisions concerning zoning, density levels and other urbanistic norms and regulations.

7. Value capture is not necessarily progressive or redistributive. It must be noted that the reference to plusvalías is in no way a monopoly of the political left. Both Argentina’s and Chile’s recent experiences show clearly the disposition toward the subject in neo-liberal contexts. In addition, the operacões interligadas (linkage operations) developed in São Paulo, and effectively applied by administrations of opposing political and ideological tendencies, put forward a convincing argument about the impossibility of labeling these instruments in advance.

Progressive local governments, on the other hand, are sometimes reluctant to apply these instruments, and may even reject the notion altogether, for three reasons. First, they may believe that such contributions would be simply a mechanism to impose additional fiscal charges with no redistributive impact whatsoever. Second, even when the resulting revenues are earmarked for the low-income population, they may be insufficient to reduce the absolute differences between rich and poor in the access to the serviced land (Furtado 2000). And third is the intergenerational argument that such charges are being imposed on newer, generally poor, residents who need services, whereas earlier generations were not charged for infrastructure services or amenities.

Thus, the progressive nature of such policies is not resolved by “taxing” land value increments or by focusing on high-income taxpayers. The “Robin Hood” image of such policies fades once it becomes clear that the part of the value actually captured in this way tends to be only a fraction, and often a small one, of what the owner actually receives in benefits. This point seems to have been well understood by many lower-income populations, like those in Lima where a successful program featuring some 30 projects used the contribución de mejoras to finance public works in the early 1990s.

This example and other strong evidence support the need to revisit the conventional wisdom regarding the tension between the principles of benefit and capacity of payment. In practice, the strategy of attracting some public intervention to one’s neighborhood (even if it means paying for its costs) is more advantageous than the alternative of being neglected. This point should, nevertheless, be taken with caution, in light of certain experiences where the contribución de mejoras has been applied in low-income areas with purposes other than benefiting the occupants-for example, to justify the eviction or force the departure of those who cannot pay for the improvements (Everett 1999).

Final Considerations

In spite of the difficulties in interpretation and resistance to implementation outlined above, value capture policies are undeniably arousing new interest and growing acceptance. Efforts to utilize value capture have grown in both number and creativity, and its virtues beyond being an alternative source of public financing are becoming better understood. Public administrations are realizing the “market value” of their prerogative to control land use rights, as well as to define the location and timing of public works. They also see that the transparent negotiation of land use and density ratios reduces the margin of transactions that used to be carried out “under the table.” As the link between public intervention and land value increment is becoming more visible, attitudes are changing to be more conducive to building a fiscal culture that will strengthen property taxes and local revenues in general.

However, there is still much to be done in two spheres: researching the complex nature of value capture policies and promoting greater understanding among public officials with regard to how it can be used to benefit their communities. More knowledge is required on certain Latin American idiosyncrasies, such as when significant land value increments are generated under alternative land tenure regimes that are outside the protection of the state, and in cases where the land represents an important mechanism of capitalization for the poor.

Beyond the traditional, structural constraints of patrimonialism, corruption, hidden interests, ideological insensitivity and the like, a considerable part of the “unexplained variance” in different experiences with value capture in Latin America can be attributed to lack of information. Toward that end of improving understanding of the principles and implementation of value capture, there remain many opportunities to document and analyze current experiences with alternative land valuation and taxation instruments.

Martim Smolka is a senior fellow and the director of the Lincoln Institute’s Latin American Program, and Fernanda Furtado is a fellow of the Institute and a professor in the Postgraduate Program in Urbanism at the Federal University of Rio de Janeiro.

References

Barco de Botero, Carolina, and Martim Smolka. 2000.Challenges in Implementing Colombia’s Participación en Plusvalías. Land Lines 12 (March):4-7.

Everett, Margaret. 1999. Human Rights and Evictions of the Urban Poor in Colombia. Land Lines 11 (November):6-8.

Furtado, Fernanda. 2000. Rethinking Value Capture Policies for Latin America. Land Lines 12 (May):8-10.

Nuñez, Ricardo, H. James Brown, and Martim Smolka. 2000. Using Land Value to Promote Development in Cuba. Land Lines 12 (March):1-4.

Perlo Cohen, Manuel. 1999. Mexicali: A Success Story of Property Tax Reform. Land Lines 11 (September):6-7.

Land value capture is now a popular topic among practitioners of local public finance—in part because the recession-related decline in local government revenues has piqued interest in new revenue sources, and in part because of the need for new ways to finance local infrastructure that has been degraded by underinvestment. The Lincoln Institute’s sixth annual land policy conference in May 2011 addressed many aspects of value capture, drawing on both international and domestic experience.

Basics of Value Capture

Changes in the value of land often result from factors unrelated to the efforts of the landowner: actions by the community in the form of infrastructure investments; nearby growth in industrial, commercial, residential, or recreational activity; zoning that permits the owner to develop the land; or the incremental growth of the community. Value capture applies a tax or fee designed to return to the community some or all of the value added to land by community actions. Its application is particularly attractive when public investment—for roads, water supply, sanitation, or even local amenities such as street lights—increases property values.

International Experience

Land leasing. Perhaps the broadest and most comprehen-sive application of value capture is in China, where municipalities buy agricultural land from farmers at agricultural use prices, service it with infrastructure, and sell it to developers as urban land with permits for urbanization projects. The difference in price between the land’s urban and agricultural values accrues to the municipality, provides a large share of local revenue, and pays for the installed infrastructure.

Co-development. Transit companies in Hong Kong and Tokyo have used revenues from the co-development of residential communities and commercial areas around new transit stations to help finance their costly projects. In Tokyo nonfare revenue is 30 to 50 percent of total revenue for some transit lines. In both cities ongoing revenue from property management is becoming more important than profits from development projects and provides a sustainable income stream.

Development taxation. Attempts to tax betterment values in the United Kingdom began in 1909, but implementation was impeded by valuation and other challenges. Direct betterment levies were replaced by contracts with local authorities under which developers contribute to infrastructure and service provision, affordable housing, and other planning obligations. These contracts are evolving into community infrastructure levies, a betterment levy by alternative means. Following a different historic path, France also has a local infrastructure tax on new development.

Land pooling. India has experimented with land pooling in its implementation of new town planning schemes that replace the old master plans. The practice encourages owners of undeveloped or haphazardly developed land to pool their plots together and then receive a serviced parcel or constructed space when the development is completed. Ahmedabad’s approach uses 15 percent of the land for roads, 10 percent for parks, 15 percent for auction to others, and 60 percent for the pool members.

United States Experience

Among the specific U.S. policies that embody value capture are special assessment areas that often include betterment charges. For example, Community Facilities (or Mello-Roos) Districts apply fees paid by residents to retire bonds sold to finance developmental infrastructure. Business Improvement Districts and Tax Increment Finance schemes use earmarked tax or fee revenue from a designated area to fund improvements. Privately negotiated Community Benefit Agreements obligate developers to provide community facilities or economic benefits for local residents. Citywide development and impact fees used to finance infrastructure and related development investments are normally cost-based, but succeed only when the betterment value exceeds the cost.

Most notable about the U.S. experience is that the terms—betterment levies or value capture—are used rarely, even though their principles are practiced widely. Moreover, this country can learn some new value capture approaches from international experience.

The conference volume with papers and commentaries by more than 25 contributors will be published in May 2012.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Si bien se le conoce como una región de gran diversidad, América Latina también se caracteriza por una serie de herencias comunes que afectan la tierra de manera directa o indirecta. Entre dichas herencias figuran el proverbial patrimonialismo, basado en una estructura de propiedad del suelo que otorga inversiones y servicios públicos según las influencias políticas que haya detrás; asimismo, administraciones centrales fuertes con una débil responsabilidad fiscal en el ámbito local; y una tradición de códigos elitistas y reglamentos rígidos ¾incluso anacrónicos¾ referentes a los temas vinculados al uso del suelo. La planificación urbana, sesgada hacia el diseño físico, ha tendido a concentrarse en la ciudad “legal” al mismo tiempo que ha descuidado a la “real”. Las inversiones en el ambiente construido, en un proceso de rápida expansión, gozan de relativa autonomía del proceso de industrialización. En un ambiente caracterizado por mercados de capital débiles y por una alta (y a menudo crónica) inflación, la tierra frecuentemente asume el papel de un mecanismo de capitalización o de un sustituto de la falta de seguridad social.

Tendencias regionales

En América Latina, los mercados de suelos urbanos se destacan por la magnitud y persistencia de actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas relacionadas con el acceso y ocupación de la tierra, todas ellas derivadas principalmente de la escasez de tierras urbanizadas costeables. Esta escasez desempeña un papel importante en la cultura social latinoamericana, dado que el acceso al suelo es frecuentemente una condición tácita para obtener sentido de ciudadanía y movilidad social.

Quizás más importantes son una serie de tendencias multifacéticas que están diseminándose a paso firme por todo el continente y abriendo nuevas oportunidades a la política de tierras urbanas. Podemos comenzar citando la redemocratización de muchos países latinoamericanos tras largos períodos de regímenes autoritarios o militares, con numerosas implicaciones en la política del suelo. Hoy en día existe una intensificada conciencia general sobre la responsabilidad de los funcionarios por el manejo del suelo urbano u otros aspectos de la administración pública, así como también se observa el reconocimiento público de nuevos agentes sociales como lo son las organizaciones no gubernamentales (NGO). Nuevas formas de participación comunitaria y acción civil han surgido en respuesta a la necesidad de legitimar alternativas al acceso a la tierra para la población urbana de bajos recursos, alternativas que incluyen innovadores abordajes de propiedades en cooperativa, y atención a asuntos de género en la regularización de tierras de ocupación ilegal.

Una segunda y relacionada tendencia refleja la necesidad de poner en práctica reformas institucionales y constitucionales acompañadas de nuevas definiciones del papel del Estado. Este proceso ha tenido una gran variedad de manifestaciones, a saber:

• una descentralización fiscal que ha creado presión para generar nuevas fuentes de ingreso en el ámbito local, y oportunidades para mejorar la recaudación de los impuestos inmobiliarios;
• una descentralización política y administrativa que ha aumentado el poder y la autonomía de las autoridades locales e intermedias. Este proceso ha creado nuevas y numerosas responsabilidades asociadas a la regulación del mercado de la tierra para la provisión de servicios y viviendas de interés social;
• nuevos instrumentos para la intervención normativa y fiscal, tales como herramientas de movilización de los incrementos en el valor de la tierra (plusvalías) para beneficio de la comunidad;
• la privatización o eliminación de restricciones estatutarias referentes a la cesión de terrenos que antiguamente pertenecieron al Estado, lo cual ha aumentado las oportunidades de utilizar (o volver a utilizar) tierras vacantes existentes;
• nuevos modos de provisión de servicios, en parte originados por la privatización generalizada de las compañías de servicios públicos, con efectos directos sobre el proceso de uso del suelo y la redefinición de los patrones de segregación espacial;
• el afloramiento de sociedades públicas o privadas en el desarrollo urbano, conducente a una variedad de nuevas clases de subcentros urbanos.

La tercera tendencia importante de las décadas recientes ha sido una reestructuración macroeconómica que ha llevado a estabilizar los tradicionales ¾y frecuentemente crónicos¾ problemas de inflación y que ha influido en la evolución de los precios de la tierra. América Latina también ha experimentado tendencias más acentuadas hacia la globalización, la apertura de economías nacionales y los cambios tecnológicos. Entre otros efectos, estas tendencias han generado una mayor competencia entre las ciudades para atraer inversiones privadas, mediante mecanismos que van desde el uso de planificación estratégica como un dispositivo de mercadeo de la ciudad, hasta el ofrecimiento de incentivos locales a través de las denominadas “guerras fiscales”. Todo este movimiento ha afectado profundamente la base económica de las ciudades y la naturaleza y escala de la pobreza urbana. Igualmente afectados se encuentran los tipos de intervenciones urbanas (que abarcan desde proyectos de rehabilitación a gran escala de áreas abandonadas o en malas condiciones, hasta los nuevos proyectos inmobiliarios de uso mixto en las áreas de bordes urbanos) que están redefiniendo la forma urbana, la dinámica de las ciudades, y los patrones de segregación espacial y social.

Establecimiento de una presencia

Desde 1993, el Instituto Lincoln ha hecho un esfuerzo coordinado para participar activamente en el debate sobre las políticas del suelo y de tributación en América Latina. Adoptamos un abordaje multinacional para trabajar dondequiera que existan asuntos contemplados en las áreas de estudio de nuestros programas, buscar oportunidades para el fortalecimiento de recursos en el ámbito local, o desarrollar iniciativas con potencial de diseminación o replicación en otros países. Esta estrategia nos permite estar presentes en regiones donde se vislumbren cambios significativos en la política o donde se estén discutiendo asuntos importantes relacionados con el tema del suelo.

El Instituto Lincoln ha demostrado inequívocamente su capacidad para desempeñar tres funciones importantes conducentes a su mandato educativo: promover la fertilización cruzada de ideas; convocar y moderar debates entre diferentes grupos de interés; y ofrecer liderazgo intelectual. En todos nuestros programas enfatizamos la diseminación de informaciones valiosas basadas principalmente en estudios de caso que puedan utilizarse para nutrir intercambios intrarregionales y para resolver problemas. Este énfasis en la fertilización cruzada de ideas mediante un diálogo horizontal es particularmente importante dado el centralismo de la administración pública en América Latina y la predominancia de canales de comunicación verticales.

El reconocimiento y la credibilidad internacional que goza el Instituto Lincoln como una respetada institución no partidista que se dedica al estudio de la política del suelo y la tributación a la propiedad, nos coloca en una posición única para facilitar discusiones complejas y políticamente delicadas entre diversos grupos de interés, particularmente funcionarios de diferentes niveles administrativos y representantes del sector comercial, de organizaciones no gubernamentales y de la comunidad política en general.

Igualmente importante es el papel del Instituto en ofrecer un liderazgo intelectual para llenar el vacío existente entre los conocimientos teóricos más avanzados y las necesidades más prácticas e inmediatas de los funcionarios que tratan directamente con la puesta en práctica y la administración del uso de la tierra y de las políticas de tributación. A menudo, esta función involucra “traducir” ideas y argumentos académicos al lenguaje de los profesionales comunes, lo cual se hace mediante materiales impresos, cursos y seminarios. Al apoyar proyectos de desarrollo curricular y de investigación, también ponemos de manifiesto esas dimensiones críticas y a veces “invisibles” de asuntos complejos tales como los efectos económicos de la informalidad en el acceso a la tierra. Como proveedor de recursos a nuestros socios internacionales, ayudamos a localizar expertos y facilitar casos de estudios y otros materiales de diferentes países y contextos.

Redes y áreas temáticas

Desde 1995 el Programa Latinoamericano del Instituto ha ido desarrollando una red central de representantes de doce países con quienes se han realizado trabajos conjuntos en programas educativos y de desarrollo curricular. Nuestra estrategia ha evolucionado conforme hemos adquirido un entendimiento más profundo de los asuntos que atañen a los programas internacionales del Instituto. Actualmente trabajamos con varias redes de funcionarios, profesionales y expertos que están organizadas por áreas temáticas en vez de por regiones geográficas. Estas cinco redes transnacionales, cuyos temas de interés a menudo se traslapan y se refuerzan mutuamente, están vinculadas a las tres áreas programáticas principales del Instituto:

En el Programa de Tributación de Tierras y Edificios, la captura de plusvalías es el tema primario para el cual el Instituto tiene claras ventajas comparativas definidas en el continente latinoamericano. Nos hemos dedicado al estudio de las condiciones técnicas y de gestión para poner en práctica instrumentos que puedan promover la redistribución de los incrementos en el valor de la tierra, sea directa o indirectamente (a través de impuestos, tarifas, exacciones y otros instrumentos legislativos), a fin de impulsar el desarrollo urbano y beneficiar a la comunidad como un todo.

Además de utilizar los mecanismos de captura de plusvalías para controlar el crecimiento urbano y la expansión territorial, así como también para reducir los negativos efectos de la especulación de la tierra, nos interesa su aplicabilidad a circunstancias derivadas de la proverbial informalidad de los mercados de suelo en América Latina. Éstas incluyen situaciones caracterizadas por una relación confusa en la tenencia de la tierra, donde las ocupaciones de la tierra son mayoritariamente irregulares o ilegales, y donde los incrementos significativos en el valor de la tierra son generados por la comunidad, en vez de por acción estatal. Esta red explora si los incrementos en el valor del suelo (resultantes directa o indirectamente de intervenciones públicas) pueden promoverse para mitigar la pobreza urbana en general y mejorar el acceso al suelo urbanizado, particularmente para las familias de las bajos ingresos.

Nuestra segunda red estudia los temas de recaudación, tasación y tributación inmobiliaria. Mediante comparaciones internacionales se ha demostrado que la recaudación del impuesto a la propiedad en América Latina es generalmente inadecuada para satisfacer las necesidades de la urbanización acelerada. En muchas áreas, los sistemas de tributación inmobiliaria están plagados de problemas tales como fuertes inequidades verticales y horizontales, deficientes sistemas de recaudación y prácticas de tasación, fuertes influencias de valores históricos, y débiles marcos legales. No obstante, muchos programas nacionales, a veces apoyados por agencias multilaterales, están promoviendo reformas y mejoras en los sistemas de tributación inmobiliaria. Entre dichas mejoras se incluye el uso innovador de sistemas autodeclaratorios y complejos sistemas de información, giros creativos a los impuestos sobre el valor del suelo, y oportunidades para restablecer el impuesto inmobiliario en países donde actualmente no existe. Esta red contempla más iniciativas interconectadas de educación e investigación, que van desde el estudio de las ventajas y las desventajas de aplicar impuestos sobre el valor de la tierra, hasta el papel del impuesto predial para facilitar el acceso al suelo para los pobres urbanos, y el uso de nuevas herramientas operativas para promover las metas de tributación inmobiliaria en general.

La segregación social y espacial son inquietudes que compartimos con el Programa de Mercados de Suelo del Instituto. El paisaje de las ciudades latinoamericanas está frecuentemente marcado por la contradictoria coexistencia de áreas residenciales para la clase adinerada (que se asemejan a los sectores más elegantes de ciudades de cualquier país desarrollado), y aquellos asentamientos precarios o áreas marginales donde está confinada la mayor parte de la población urbana de bajos recursos. La formación de este divisivo patrón social del uso de la tierra puede atribuirse a factores variados, a saber: “expulsiones blancas” a través de mecanismos de mercado; políticas de exclusión más sutiles escondidas dentro de normativas legales y administrativas (p. ej., normas urbanísticas, reglamentos y requisitos de crédito); o los desalojos forzosos de los que han sido víctimas los pobres de prácticamente todas las ciudades latinoamericanas. Si bien mucho se ha escrito acerca de estos procesos, hasta ahora existen pocos estudios que documenten políticas que prevengan dichos problemas o que puedan revertir sus resultados. Esta red se plantea interrogantes tales como: ¿Cuáles son las políticas que se han usado o que pudieron haberse usado? ¿Qué tan eficaces son dichas políticas? ¿Qué deben saber los planificadores urbanos sobre el tema de segregación espacial? ¿por qué?

La cuarta red, también en el área de Mercados de Suelo, reconoce la necesidad de revisar los entornos normativos existentes en el programa de política del suelo latinoamericano, y de diseñar nuevas normas y reglamentos urbanísticos que puedan ser cumplidos de manera más realista y razonable por las familias de escasos recursos. Para ello se requiere conducir una evaluación adecuada de los efectos de reglamentos alternativos en el patrón de usos de la tierra, específicamente en el acceso a la tierra y a los servicios urbanos para el pobre urbano. En la mayoría de las grandes ciudades latinoamericanas se está observando una tendencia a construir nuevos proyectos inmobiliarios para la población adinerada en las tierras de la periferia, aquellas que tradicionalmente habían estado “reservadas para la clase baja”; esto ha provocado el encarecimiento del precio de dichas tierras, con la consecuente imposibilidad del pobre para pagarlas. Los administradores de las ciudades se enfrentan a la tarea de promover la densificación sostenible de barrios y la reutilización de áreas industriales abandonadas, al mismo tiempo que deben tratar de controlar la urbanización desenfrenada en las periferias urbanas.

Entre los puntos de estudio más importantes del Programa de Suelos como Propiedad Común, se encuentra el de seguridad de tenencia, regularización y mejoramiento urbano. Muchos países de todo el continente se están esforzando activamente por establecer programas de regularización legal y urbana; no obstante, la puesta en práctica de estas iniciativas se enfrenta frecuentemente con obstáculos políticos y prácticos. Las señales que dan estos programas esencialmente “curativos” ejercen influencias marcadas en las actividades ilegales, irregulares, informales o clandestinas de grupos que buscan el acceso y la ocupación de tierras urbanas. A menudo, la resolución de las disputas derivadas de los programas de regularización y del arbitraje de valores tasados adecuadamente para la adquisición pública de tierras para proyectos de interés social, se enfrenta con un mundo de obstáculos y cuellos de botella legales e institucionales en el ámbito nacional y local. Esta red se propone mejorar el entendimiento del impacto económico que tienen estos programas sobre los mercados de la tierra en general, en particular sobre los asentamientos beneficiados.

Diseminación de la información

Al mismo tiempo que continúa patrocinando programas de investigación y educativos en países latinoamericanos, el Instituto Lincoln está también trabajando para transmitir la información a una audiencia cada vez mayor. En el sitio Web del Instituto hay una sección dedicada a América Latina donde se publica la versión completa de muchos proyectos y artículos de investigación presentados en nuestros seminarios y conferencias, en su idioma original. En este sitio también están publicados una gran variedad de artículos del folleto Land Lines traducidos al español.

El Instituto está trabajando para sistematizar todos los materiales curriculares (artículos de investigación, presentaciones de seminarios, bibliografías, materiales audiovisuales de soporte y otros materiales educativos) y productos (libros, artículos, videos) para facilitar la organización e integración de nuestras actividades académicas presentes y futuras. Un buen número de publicaciones sobre América Latina están ahora disponibles o en etapa de planificación. Por ejemplo, recientemente se publicó una bibliografía sobre documentos que tratan sobre los mercados de suelos urbanos de México. Dicha bibliografía estará pronto disponible en nuestro sitio Web, y la misma debe servir como un modelo para otros miembros de nuestras redes latinoamericanas. Además, para fines de publicación, actualmente se está realizando la revisión de un grupo de artículos presentados como parte de programas educativos presentados en nuestra sede.

Esta edición de Land Lines contiene una lista de proyectos de investigación y desarrollo curricular y becas para la realización de tesis para el año académico actual, en donde se destacan proyectos afiliados con el Programa de Latinoamérica.

Martim Smolka es Senior Fellow y Director del Programa para América Latina y El Caribe del Instituto Lincoln. Laura Mullahy es Investigadora Asociada del Programa.

América Latina: Un territorio de gran diversidad

Un vistazo al continente latinoamericano revela una amplia variedad de situaciones referentes al estado de la tierra y de los mercados de suelo, tal como se indica debajo. El Instituto Lincoln ha trabajado con expertos y funcionarios públicos en cada uno de esos países para entender y discutir sus inquietudes relacionadas con la política del suelo.

La liberalización de los mercados de suelo y virtual eliminación de los bordes urbanos en Chile en 1979 (reintegrados sólo parcialmente en 1985) es un contraste marcado con los esfuerzos en Colombia para poner en práctica una fuerte herramienta de planificación de captura de plusvalías, conocida como “participación en plusvalías”. Esta legislación requiere a los gobiernos locales la designación de un 30 a 50 por ciento del incremento en el valor de la tierra resultante de cambios en la designación de la tierra de uso rural a urbano para dotar de infraestructura y viviendas sociales a las vecindades privadas de servicios públicos.

En los países latinoamericanos existen marcadas diferencias en el manejo de los asentamientos informales y las ocupaciones de tierras. En Argentina, por ejemplo, prácticamente no existen restricciones en el uso del suelo, y por tanto no hay un reconocimiento oficial de los asentamientos ilegales. Por su parte en Perú, desde 1961 los gobiernos de han reconocido las tierras ocupadas carentes de servicios situadas en la franja urbana (arenales), mientras que en Ecuador hay una ausencia total de normas y reglamentos para el manejo de las ocupaciones informales.

También son importantes las marcadas variaciones que hay en las políticas de suelo. Por ejemplo, es poco probable que el gobierno de Cuba renuncie al aproximadamente 70 por ciento de la tierra que está bajo su control, mientras que México aprobó en 1992 una ley nacional que permite la privatización de las tierras mantenidas bajo su sistema de ejido.

Muchos países de América Latina han aprobado legislaciones para respaldar políticas de recuperación de plusvalías como medio de recuperar parte o todo el aumento en el valor del suelo privado debido a regulaciones o inversiones públicas. Hasta ahora, sin embargo, sólo algunas jurisdicciones en ciertos países han aplicado esta herramienta financiera potencialmente poderosa de forma sistemática y exitosa.

En 2011 y 2012 el Lincoln Institute of Land Policy realizó encuestas a autoridades públicas y académicos de la región para averiguar por qué no se ha utilizado la recuperación de plusvalías con más frecuencia. El cuestionario de 2012 fue diseñado para recabar las opiniones de los encuestados sobre la perspectiva de diseñar, institucionalizar e implementar dos instrumentos emblemáticos de la recuperación de plusvalías: las contribuciones de valorización y la venta de derechos de edificabilidad (outorga onerosa en portugués).

Las contribuciones de valorización (conocidas como “special assessments” en los Estados Unidos) son cargas impuestas a los dueños de propiedades seleccionadas para subvencionar el costo de una mejora o servicio público del que se benefician explícitamente (Borrero 2011; Borrero et al. 2011). Con la venta de derechos de edificabilidad, sin embargo, el gobierno impone cargos por la concesión de derechos especiales por él garantizados, como, por ejemplo, permitir un factor de edificabilidad más alto, un cambio de zonificación (por ejemplo, de residencial a comercial) o la conversión de suelo de uso rural a uso urbano (Sandroni 2011).

Los resultados de ambas encuestas ponen en duda gran parte de la “sabiduría convencional” sobre el uso de las políticas de recuperación de plusvalías en América Latina. En particular, los encuestados con experiencia real en el uso de estas herramientas consideran que las dificultades legales y técnicas presentan un obstáculo para su implementación menor que la incomprensión de las autoridades públicas con poder de decisión acerca de su rédito potencial. Más aún, la recuperación de plusvalías es considerada fundamentalmente como una herramienta para promover equidad en las ciudades, más que como una manera de mejorar la autonomía fiscal municipal.

Distribución de la encuesta

La primera encuesta, llevada a cabo en el segundo trimestre de 2011, fue distribuida electrónicamente a 436 funcionarios públicos y académicos que habían participado en uno o más cursos o talleres ofrecidos por el Instituto Lincoln sobre temas de recuperación de plusvalías. Un segundo cuestionario, con una serie de preguntas distintas, fue enviado por correo electrónico en febrero de 2012 a 14.355 personas afiliadas al Programa para América Latina y el Caribe del Instituto. Las personas que respondieron a estas encuestas (134 y 1.066, respectivamente) incluyeron a funcionarios de gobierno de todos los niveles, urbanistas, académicos, investigadores independientes y consultores, y miembros de organizaciones no gubernamentales (ONG).

Analizadas por país, las respuestas a las opciones individuales de muchas de las preguntas fueron menos de diez. Por esta razón, y para simplificar la presentación, este análisis combina las respuestas de países con características sociopolíticas similares en el área de recuperación de plusvalías en tres grupos:

1. B olivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Estos cinco países cuentan con alguna legislación nacional sobre recuperación de plusvalías y son gobernados en la actualidad por gobiernos que favorecen las políticas de recuperación de plusvalías. Uruguay en 2008 (Ley No. 18.308 del 18 de junio de 2008) y Ecuador en 2010 (con su nuevo código nacional, COOT AD) aprobaron legislación nacional para ampliar el alcance de las prerrogativas gubernamentales sobre la plusvalía del suelo.

2. Argentina, Chile, México y Perú. Estos países maduros y de rápido crecimiento todavía están teniendo problemas para introducir legislación nacional más explícita sobre la recuperación de plusvalías, además de imponer contribuciones de valorización.

3. América Central y la República Dominicana. Los países de esta región comprenden un solo grupo porque son relativamente pequeños y tienen regímenes liberales de desarrollo urbano.

Brasil y Colombia se presentan por separado porque abarcan un porcentaje significativo de los encuestados y tienen la mayor cantidad de experiencia con las herramientas de recuperación de plusvalías. La cantidad de encuestados en general es proporcional al tamaño de la población del grupo de países, salvo Brasil y Colombia, que representan un porcentaje desproporcionadamente alto de encuestados (tabla 1).

El carácter pragmático de la recuperación de plusvalías

Aun cuando sólo unos pocos países estipulan explícitamente la recuperación de plusvalías en su legislación, la encuesta más concisa de 2011 reveló información detallada sobre las jurisdicciones que habían recuperado algo de la plusvalía resultante de los cambios en el uso del suelo. De los 13 países cubiertos por esa encuesta, los encuestados citaron 22 casos de recuperación de plusvalías en 30 jurisdicciones de 8 países. En general, estos casos involucraron cierto tipo de exacción para beneficio de la comunidad, logrado por medio de una negociación directa entre los emprendedores inmobiliarios y las autoridades públicas.

En promedio, sin embargo, la plusvalía recuperada ascendió a menos de un tercio del incremento estimado en el valor del suelo. La probabilidad de que la contribución exceda un tercio de la plusvalía total fue mayor cuando la contribución fue realizada en efectivo en vez de en especie. Estos casos se produjeron en países sin legislación explícita sobre la venta de derechos de edificabilidad, como Bolivia, Costa Rica y Perú, ilustrando la política pragmática de recuperación de plusvalías de las autoridades a cargo de la gestión del suelo urbano.

En general, los encuestados se consideran familiarizados con el tema, y los resultados de la encuesta de 2012 refuerzan el argumento de que el conocimiento de los instrumentos de recuperación de plusvalías no se limita a los países que han institucionalizado su práctica. Relativamente pocos encuestados declararon no estar familiarizados con los instrumentos de recuperación de plusvalías, si bien la cantidad real de funcionarios puede ser mayor, dado el sesgo a la autoselección de los encuestados (tabla 2). El porcentaje de encuestados que no están familiarizados con los instrumentos de recuperación de plusvalías en Brasil y Colombia es alrededor de la mitad del porcentaje de encuestados en la misma situación de otros países.

El desafío de la implementación

Uno de los argumentos más frecuentes que se dan sobre la dificultad de aplicar políticas de recuperación de plusvalías en América Latina es la complejidad técnica de su implementación y, en particular, el problema de cómo valorar la plusvalía de la tierra resultante de las intervenciones públicas. Para investigar la importancia de este tema, la encuesta de 2012 preguntó a los encuestados si consideraban que un margen de error del 30 por ciento en la valuación era aceptable para justificar la aplicación de la recuperación de plusvalías. La gran mayoría de los encuestados (89 por ciento) respondió que se deberían aplicar las políticas de recuperación de plusvalías fuera cual fuese el margen de error. Sólo el 11 por ciento argumentó lo contrario.

La razón principal que se citó para apoyar la recuperación de plusvalías fue nuevamente pragmática, pues se producen márgenes de error similares en otros contextos como, por ejemplo, a la hora de valuar la propiedad con fines de tributación (36,9 por ciento). La segunda respuesta, con un porcentaje cercano (31,8 por ciento) fue “la necesidad de establecer el fundamento”. El hecho de que los instrumentos de recuperación de plusvalías se contemplen en la legislación ocupó el tercer lugar (21,4 por ciento). Como era de esperar, los encuestados de Brasil y Colombia respondieron que la razón legal por imponer la recuperación de plusvalías era la más importante (27 por ciento y 31,6 por ciento, respectivamente), frente a los encuestados de otros países (15,2 por ciento en promedio).

Es de hacer notar que el 41,8 por ciento de los encuestados de Argentina, Chile, México y Perú, países que todavía están luchando por promulgar una legislación nacional sobre la recuperación de plusvalías, clasificaron la “necesidad de establecer el fundamento” más alto que otros encuestados. En contraste, los encuestados de Colombia clasificaron esta respuesta en tercer lugar. Las razones dadas por los encuestados de otros grupos de países no son significativamente distintas al promedio de la muestra (31,8 por ciento). Del 11 por ciento de los encuestados que se opusieron a las políticas de recuperación de plusvalías, los argumentos legales y de legitimidad fueron más importantes que los pragmáticos (ilegitimidad de la política o costos administrativos y judiciales).

Lo conocido frente a lo desconocido

En toda América Latina hay leyes que respaldan las contribuciones de valorización, y los gobiernos locales frecuentemente cuentan con esta fuente de ingresos en sus presupuestos. No obstante, estos ingresos son generalmente modestos y rara vez sobrepasan el 1 por ciento de los ingresos locales en la mayoría de los lugares, salvo en Colombia y, en menor medida, en ciertas ciudades con experiencia en el uso de este instrumento, como Cuenca, Ecuador y San Pedro Sula, Honduras, y en algunas jurisdicciones del estado de Paraná. En contraste, la venta de derechos de edificabilidad, todavía se está estableciendo como herramienta de recuperación de plusvalías y sólo está legislada en unos pocos países.

También se pidió a los encuestados que expresaran su preferencia entre las contribuciones de valorización (la herramienta familiar de recuperación de plusvalía que no tiene buen rendimiento) y la venta de derechos de edificabilidad (el nuevo instrumento con mayor potencial de generar ingresos). En todos los países, los resultados muestran un mayor respaldo a las contribuciones de valorización: 59 por ciento frente al 41 por ciento.

Incluso entre los encuestados de Brasil, único país en que la venta de derechos de edificabilidad fue significativamente mayor al promedio (48,9 por ciento), las contribuciones de valorización siguen siendo la herramienta preferida de recuperación de plusvalías (51,1 por ciento). Esto es llamativo, dado el éxito de São Paulo en la generación de ingresos considerables por la venta de derechos de edificabilidad. Por ejemplo, la subasta de abril de 2012 de Certificados de Potencial Adicional de Construcción (CEPAC) en São Paulo agregó US$420 millones a las arcas públicas, además de los 2.500 millones de dólares de las subastas anteriores (Bolsa de Valores de São Paulo 2012).

Los resultados de la encuesta sugieren que la mayoría de los encuestados no son conscientes de la diferencia en el potencial de ingresos entre estas dos herramientas de recuperación de plusvalías. De hecho, sólo el 10 por ciento de los encuestados citó el potencial de ingresos municipales como razón principal para preferir una opción sobre la otra. Los partidarios de la recuperación de plusvalías otorgan mayor prioridad a promover la equidad que a generar ingresos, otro resultado sorprendente, dado el potencial de la recuperación de plusvalías para fortalecer la autonomía municipal.

Cuando se preguntó cómo caracterizarían los argumentos a favor de la recuperación de plusvalías, los encuestados de 2011 podían elegir entre 50 términos relacionados con los atributos de la política de suelo. Los ocho términos que recibieron mayor cantidad de respuestas (el 49,7 por ciento del total) estaban relacionados con temas de equidad, tales como cargos y beneficios, redistribución, función social de la propiedad, lucha contra la especulación, equidad y justicia social. La única excepción fue un término financiero, que ocupó el cuarto lugar.

En contraste, términos como autonomía fiscal, armonía fiscal, descentralización, impuesto, autosuficiencia, financiamiento y recursos adicionales recibieron sólo el 18,7 por ciento de los votos, mientras que términos relacionados con el funcionamiento de los mercados urbanos, como eficiencia y disciplina del mercado, recibieron sólo el 11 por ciento. Los argumentos contra la recuperación de plusvalías se asociaron con términos como impuesto, carga fiscal, derechos adquiridos y doble tributación, y también con abuso, violación de derechos e ilegitimidad.

Los encuestados de ambas encuestas citaron la legitimidad ética y sociopolítica como razón principal para preferir una herramienta de recuperación de plusvalías a otra. En efecto, el 59 por ciento de los encuestados que prefieren las contribuciones de valorización sobre la venta de derechos de edificabilidad mencionaron la legitimidad ética y sociopolítica como la razón más importante. El 41 por ciento de los encuestados que prefieren la venta de derechos de edificabilidad dio las mismas razones para su preferencia. Al mismo tiempo, el 24,4 por ciento de los encuestados que prefieren los derechos de edificabilidad consideraron que la segunda razón más importante era la capacidad para generar ingresos, pero sólo el 17,6 por ciento de los encuestados que prefieren las contribuciones de valorización compartieron la misma opinión.

En definitiva, esto sugiere que las autoridades en América Latina normalmente toleran bien una distancia amplia entre el principio de equidad-legitimidad y la generación de ingresos, basándose en la percepción de que las contribuciones de valorización son más fáciles de imponer desde el punto de vista técnico. Desde otra perspectiva, parecen preferir el camino más rápido de la superioridad moral que el que conduce a mayores ingresos locales.

La importancia de la experiencia

Después de la legitimidad ética y sociopolítica, la siguiente razón más importante para preferir un instrumento de recuperación de plusvalías en particular varía según al nivel de experiencia del encuestado. Una confirmación sólida de la importancia de la experiencia de implementación proviene de los países que han aplicado las herramientas: los colombianos prefieren las contribuciones de valorización, pero los brasileños, la venta de derechos de edificabilidad.

Colombia posee gran cantidad de experiencia en las contribuciones de valorización, lo cual explica por qué el 16 por ciento de los encuestados de dicho país citan la facilidad técnica de la implementación como razón para elegir esta herramienta. En comparación, sólo el 7,9 por ciento de los encuestados de otros países menciona esa razón. Por su parte, el 12,6 por ciento de los encuestados de Brasil prefiere la venta de derechos de edificabilidad debido a la facilidad de implementación, en comparación con sólo el 5 por ciento de los encuestados de otros países. Estos resultados ponen de manifiesto hasta qué punto la experiencia influye en las opiniones sobre las restricciones técnicas de las herramientas de recuperación de plusvalías.

Obstáculos a la implementación

Los encuestados de 2012 atribuyen la renuencia de las autoridades públicas a aplicar políticas de recuperación de plusvalías fundamentalmente a la falta de información (23,2 por ciento) y al riesgo político (22,5 por ciento). Otras explicaciones son la complicidad con los intereses relacionados con los propietarios (18,4 por ciento) y las dificultades técnicas de implementación (15,4 por ciento). Muy pocos consideran que la falta de legislación sea un factor importante para que no se usen instrumentos de recuperación de plusvalías (1,5 por ciento), y los motivos ideológicos (3,2 por ciento) y los costos administrativos (3,8 por ciento) están muy poco por encima de los anteriores.

Las razones pragmáticas son importantes sólo para los encuestados de países que no tienen una experiencia significativa con estas herramientas. Mientras que el 13 por ciento de los encuestados de Brasil y Colombia citan las dificultades de implementación técnica como obstáculo principal, el 31 por ciento de los encuestados de otros países citan la misma razón en promedio. Esto refuerza la conclusión de que la experiencia en herramientas de recuperación de plusvalías es un factor importante. Los brasileños explican por qué no se usan los instrumentos de recuperación de plusvalías en términos de intereses del suelo y riesgos políticos, que suman en conjunto un 59 por ciento de las respuestas. Entre los colombianos, el 26 por ciento no ve ninguna razón para no usar los instrumentos de recuperación de plusvalías. Esta es una proporción mucho más alta que las respuestas de otros países (7,2 por ciento en promedio), lo que indica que en Colombia existe una percepción de que las herramientas están recibiendo la atención que se merecen.

Identificación de las partes interesadas clave

La encuesta de 2012 pidió a los encuestados que seleccionaran qué actores involucrados en el debate deberían recibir atención prioritaria para superar la resistencia a las políticas de recuperación de plusvalías. A la cabeza de la lista están los directivos de las áreas ejecutivas de gobierno, como alcaldes y directores, seguido de los miembros de las legislaturas, incluyendo miembros del congreso y los diputados municipales (tabla 3). Los urbanistas — quienes frecuentemente se encuentran a la vanguardia de las operaciones políticas — ocuparon el tercer lugar.

Sorprendentemente, sólo el 6,2 por ciento de los encuestados citaron a los miembros del ámbito judicial (jueces, abogados y fiscales), aun cuando sean los tribunales los que frecuentemente bloquean las iniciativas de recuperación de plusvalías. Los encuestados de Brasil fueron los únicos en asignar una importancia mayor a los miembros del ámbito judicial. En consonancia con los avances institucionales que sus países han realizado en el campo de recuperación de plusvalías, tanto los encuestados de Brasil como los de Colombia dieron menor prioridad a los legisladores (20,7 por ciento) que los encuestados de otros países (32,3 por ciento en promedio).

Los encuestados de todos los grupos profesionales clasificaron en último lugar a los académicos y periodistas. En consecuencia, la estrategia de capacitar a los capacitadores parecería ser contraproducente, en la medida en que no se considera a los académicos como actores importantes para reducir la resistencia a las políticas de recuperación de plusvalías. Este resultado respalda el enfoque del programa del Instituto Lincoln sobre la construcción de capacidad entre las autoridades públicas directamente involucradas en el debate político o la implementación de herramientas, en vez de construir capacidad en las escuelas de graduados. La baja prioridad dada a los periodistas como destinatarios de capacitación es desconcertante, pero puede ser un reflejo de que el debate sobre la recuperación de plusvalías sigue estando confinado fundamentalmente a las entidades públicas y los círculos académicos. De todas maneras, una mayor participación de los medios podría tener una influencia positiva en la ampliación del debate.

Otro resultado interesante de la encuesta es que las respuestas de los diversos grupos son relativamente homogéneas. La profesión, filiación institucional, lugar de empleo, nivel de educación e incluso el tamaño de la ciudad del encuestado suponen poca diferencia. En efecto, sólo la distinción entre encuestados de países con y sin experiencia significativa en la recuperación de plusvalías parece ser importante.

Conclusiones

Los resultados de la encuesta apuntan a una comprensión relativamente homogénea del estado del debate y la implementación de recuperación de plusvalías en América Latina. Sin embargo, el pronóstico para implementar políticas exitosas de recuperación de plusvalías en la región, es menos claro. La retórica de justicia social parece prevalecer incluso entre sus partidarios “informados”. Además, las autoridades que se encuentran en puestos ejecutivos y con capacidad de decisión parecen estar mal informados o carecen de voluntad política. Más aún; como demuestran las experiencias de Brasil y Colombia, el proceso de institucionalización de políticas de recuperación de plusvalías supone un proceso de ensayo y error que tarda tiempo en tener éxito.

Se pueden extraer tres lecciones del trabajo efectuado por el Instituto Lincoln sobre la recuperación de plusvalías en América Latina. Primero, los incrementos en el valor del suelo se pueden recuperar más exitosamente de los actores específicos que reciben el mayor beneficio de una intervención del sector público que de la comunidad en general (la condición de ganancias para ambos) Segundo, las herramientas de recuperación de plusvalías tienen una mayor probabilidad de éxito cuando se conciben para resolver un problema local reconocido que cuando tratan de emular unas supuestas buenas prácticas.

Tercero, es esencial reforzar la legitimidad de las políticas de recuperación de plusvalías. Esto se puede conseguir dando publicidad de proyectos exitosos, sobre todo en países en que las iniciativas de recuperación de plusvalías todavía son aisladas y esporádicas. Es importante trasladar el debate sobre la recuperación de plusvalías de la retórica ideológica y bien intencionada a un contexto más técnico y práctico, fundamentado en la comprobación de que es posible implementarlo y, más importante aún, en que se ha implementado ya de forma efectiva en muchos casos.

Sobre el autor

Martim O. Smolka es senior fellow y director del Programa de América Latina y el Caribe del Lincoln Institute of Land Policy. Ha estado investigando políticas y experiencias de recuperación de plusvalías durante muchos años.

Referencias

Borrero Ochoa, Oscar. 2011. Betterment levy in Colombia: Relevance, procedures, and social acceptability. Land Lines 23(2): 14-19.

Borrero Ochoa, Oscar, Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña. 2011. Evaluating the practice of betterment levies in Colombia: The experience of Bogotá and Manizales. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Sandroni, Paulo Henrique. 2011. Recent experience with land value capture in São Paulo, Brazil. Land Lines 23(3): 14-19.

São Paulo Stock Exchange. 2012. http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/mercados/download/Agua-Suplemento-27012012.pdf

While it is known as a region of great diversity, Latin America is also characterized by common legacies that directly or indirectly affect land issues. These include a heritage of patrimonialism based on a land ownership structure in which political influences determine the spatial allocation of public investments and services; strong central administrations with weak fiscal accountability at the local level; and a legal tradition with elitist codes and rigid, even anachronistic, land-related legislation. Urban planning, with its physical design bias, has tended to focus on the “legal” city while overlooking the “real” city. At a broader level, investments in the fast-growing built environment (i.e., urbanization) are relatively autonomous from the industrialization process. In a context of weak capital markets and high, often chronic, inflation land frequently takes on the role of a capitalization mechanism or a surrogate for the lack of social security.

Regional Trends

One of the main features of the functioning of urban land markets in Latin America is the magnitude and persistence of illegal, irregular, informal or clandestine activities in accessing and occupying land, largely resulting from the insufficient supply of serviced land at affordable prices. This scarcity of serviced land plays an important role in the region’s social culture, since access to land is often a tacit condition for citizenship and social mobility.

Perhaps most important are the multifaceted trends that are sweeping the continent and are opening new opportunities for urban land policy. First is the widespread re-democratization of many countries after long periods of authoritarian or military regimes, which has had numerous implications on land policy. There is a generalized increase in awareness of public officials’ liability and accountability in urban land management as in other aspects of public administration, as well as the emergence and public recognition of new social agents such as non-governmental organizations (NGOs). New forms of community participation and civil action are the expressions of a heightened consciousness of the need to legitimize alternatives to land access by the urban poor, including innovative modes of collective ownership and attention to gender issues in the regularization of illegally occupied land.

A second and related trend reflects the need for institutional and constitutional reforms accompanied by the redefinition of state roles. This process has had a number of manifestations, including:

• fiscal decentralization, resulting in pressure for new revenue sources at the local level and opportunities to improve on property tax collection;
• political and administrative decentralization, which has increased the power and autonomy of local and intermediate level authorities. This process has created many new responsibilities associated with land market regulation for the provision of services and social housing;
• new instruments for regulatory and fiscal intervention, including the implementation of tools associated with the mobilization of land value increments for the community’s benefit;
• privatization or removal of statutory restrictions on the availability and release to the market of previously state-owned land, thus increasing opportunities to use or reuse existing vacant land;
• new modes of service provision caused in part by the widespread privatization of utilities, with direct implications on the process of land use and redefinition of patterns of spatial segregation;
• the emergence of public/private partnerships in urban development and redevelopment, resulting in a variety of new kinds of urban sub-centers.

A third major development of recent decades has been macro-economic restructuring, which has resulted in the stabilization of the region’s historic and often chronic problems with inflation and has influenced the evolution of land prices. Latin America also has experienced broader trends toward globalization, the opening of national economies, and technological changes. Among other consequences, these trends have led to greater competition among cities for private investments, ranging from the use of strategic planning as a city marketing device to giving up local incentives through fiscal wars. This has greatly affected the economic base of the cities and the nature and scale of urban poverty. Also affected are the types of urban interventions (ranging from large-scale rehabilitation projects of abandoned or depressed areas, to new mixed-use developments in urban fringe areas) that are redefining urban form, city dynamics, and patterns of spatial and social segregation.

Building a Presence

Since 1993, the Lincoln Institute has made a concerted effort to participate in the lively debate over land and taxation policy in Latin America. We adopted a multi-country approach to work wherever we can find issues closely related to our own agenda, pursue opportunities to make a difference for local capacity building, or develop initiatives that could be disseminated and potentially replicated in other countries. This strategy allows us to be present in places where significant policy changes are imminent or where important land-related issues are under discussion.

Experience has shown that the Institute is well positioned to play three important roles that serve our educational mandate: to promote cross-fertilization of ideas, to act as a convenor and facilitator of debates among different stakeholders, and to offer intellectual leadership. As in all Lincoln programs, we place great value on the dissemination of valuable information based largely on case studies that can be used to foster intraregional sharing of knowledge and problem solving. This role of encouraging the cross-fertilization of ideas through horizontal dialogue is particularly important given the centralist nature of public administration in Latin America and the predominance of vertical channels of communication.

The Lincoln Institute’s international credibility and recognition as a respected non-partisan institution concerned with land policy and property taxation issues places us in a unique position to facilitate complex, politically sensitive discussions among different stakeholder groups, particularly public officials at different administrative levels and representatives of the business sector, NGOs, and the political community.

Equally important is the Institute’s role in offering intellectual leadership by helping to bridge the gap between state-of-the-art knowledge and the more practical, immediate needs of public officials dealing directly with the implementation and administration of land use and taxation policies. This role often involves “translating” academic ideas and arguments into the language of practitioners through both printed materials and face-to-face courses and seminars. By supporting research and curriculum development projects, we also draw attention to critical and sometimes unperceived dimensions of complex topics, such as the economic consequences of informality in the access to land. As a resource provider to our international partners, we help identify experts and provide useful case studies and other materials from different countries and contexts.

Networks and Program Focus Areas

Beginning in 1995, the Institute’s Latin American Program developed a core network of representatives from twelve countries with whom we worked closely on both curriculum development and educational programs. Our strategy has evolved as we have gained a more profound understanding of the issues that are pertinent to the Institute’s international agenda. Today we work with several networks of public officials, practitioners and scholars that are organized thematically rather than geographically. These five transnational networks, whose topics are often overlapping and thus mutually reinforcing, are linked to the Institute’s three main program areas.

In the Program on Taxation of Land and Buildings, value capture is the primary topic for which the Institute has definite comparative advantages in the region. We focus on technical and management conditions for the implementation of instruments through which land value increments have been or may be mobilized directly or indirectly (through taxes, fees, exactions and other regulatory means) to promote urban development and to benefit the community at large.

In addition to the use of value capture mechanisms to control urban growth and territorial expansion and to reduce the perverse effects of land speculation, we are interested in their applicability to circumstances characterized by the large-scale and persistent informality in land markets so typical in Latin America. These include situations where land tenure relationships are poorly defined, where land occupations are mostly irregular or illegal, and where significant land value increments are self-generated by the community, rather than by state action. This network explores whether land value increments (resulting directly or indirectly from public interventions) can be mobilized to mitigate urban poverty in general and improve the access to serviced land by low-income families in particular.

Our second network looks at property taxation, assessment and collection. International comparisons have shown that the collection of property taxes in Latin America is generally considered inadequate to meet the needs of rapid urbanization. Strong vertical and horizontal inequities, inefficient collection systems, poor assessment practices, strong influence of historical values, and fragile legal frameworks are among the drawbacks to property tax systems in many areas. Nevertheless, many national efforts, sometimes supported by multilateral agencies, are promoting reforms and improvements in property tax systems. These improvements include the innovative use of self-declaratory systems and sophisticated information systems, creative shifts to land value taxes, and opportunities to reinstate the property tax in countries where it does not currently operate. This network contemplates more interconnected research and educational initiatives, ranging from studies of the pros and cons of shifting to land value taxes, to the role of the property tax in facilitating access to land by the urban poor, and to the use of new operational tools to improve local property taxation goals in general.

Spatial and social segregation are concerns we share with the Institute’s Land Markets Program. The landscape of Latin American cities is often stigmatized by the social distance between neighborhoods that emulate the most elegant sectors of cities in any developed country and those settlements with precarious physical conditions to which the majority of the poor urban population is confined. The formation of this divisive social pattern of land use may be attributed to a number of factors: “white expulsions” through market mechanisms; more subtle exclusionary policies embedded in legal and administrative standards (i.e., urbanistic norms, regulations and credit requirements); or the direct land evictions and removals by force that have occurred in almost all Latin American cities. Much has been written about these processes, yet little has been documented about the policies to prevent them or reverse their outcomes. This network addresses questions such as: What are the policies that have been or could be used, and how effective have they been? What should urban planners know about spatial segregation, and why?

The fourth network, also in the Land Markets area, recognizes the need to review existing regulatory environments in the Latin American land policy agenda and to design new urbanistic norms and regulations that can be complied with more realistically by low-income sectors. This means adequately assessing the effects of alternative regulations on the pattern of land uses, specifically on the access to land and urban services by the urban poor. In most large cities in the region, new high-income developments are increasingly out-competing the less attractive and accessible land traditionally affordable to the urban poor. City managers struggle with the promotion of sustainable inner-city densification and the reutilization of abandoned industrial areas, while also trying to control sprawling land use in urban peripheries.

As part of the Institute’s Land as Common Property Program, security of tenure, regularization and urban upgrading programs are important themes. Many countries throughout the region are making major efforts to set legal and urban regularization programs. However, the implementation of these initiatives is often met by political and practical obstacles. The signals being given by these essentially “curative” programs have significant impacts on the illegal, irregular, informal or clandestine activities of groups seeking to access and occupy urban land. The resolution of disputes around regularization programs and arbitration of adequately assessed values for public acquisitions of land for social interest projects often runs into legal and institutional bottlenecks at the national and local levels. This network seeks to better understand the economic impacts of these programs on the functioning of land markets in general and on the benefited settlements in particular.

Dissemination of Information

While continuing to sponsor research and educational programs in Latin American countries, the Institute is also developing parallel efforts to disseminate information to broader audiences. We have created a Latin American section within the Lincoln Institute website, where we present the full text of many research projects and papers presented in our seminars and conferences, in their original language. Also available on the site are a number of Land Lines articles translated into Spanish.

The Institute is making a concerted effort to systematize all curriculum materials (research papers, seminar presentations, outlines, supporting audiovisual materials and other teaching aids) and products (books, articles, videos) to facilitate the organization and integration of our present and future academic activities. A number of Latin America-related publications are now available or are in the planning stages. For example, an annotated bibliography of materials related to urban land markets in Mexico was recently published and will soon be available on our website. This bibliography should serve as a model for other members of our Latin American networks to publish materials on their countries. In addition, several collections of papers presented as part of on-site education programs are being edited for publication.

This issue of Land Lines lists funded curriculum development and research projects and dissertation fellowships for the current academic year, highlighting those affiliated with the Latin American Program.

Martim Smolka is senior fellow and director of the Institute’s Program in Latin America and the Caribbean, and Laura Mullahy is a research and program assistant.

Latin America: A Region of Great Diversity

A brief look at the region reveals a wide variety of situations regarding the status of land and land markets, as indicated below. The Lincoln Institute has worked with scholars and public officials in each of these countries to understand and address their land policy concerns.

Chile’s liberalization of land markets and virtual elimination of urban land boundaries in 1979 (only partially reinstated in 1985) stands in contrast with Colombia’s current efforts to implement a strong value capture planning tool, “Participación en Plusvalias.” This legislation requires local governments to designate 30 to 50 percent of the land value increment resulting from changes in land designation from rural to urban use for social housing and infrastructure provision in underserved neighborhoods.

Informal settlements and land occupations are dealt with quite differently among Latin American countries. In Argentina there have been virtually no restrictions on land use, and consequently there are no officially recognized illegal settlements. Peru’s governments have recognized freely accessed unserviced land on the urban fringe (arenales) since 1961, while in Ecuador there is a complete absence of norms and regulations to deal with informal occupations.

Significant variations in national land policies are also important. For example, Cuba is unlikely to give up state ownership of the approximately 70 percent of land under its control, whereas Mexico passed national legislation in 1992 that allowed for the privatization of the land held under its ejido system.

Many countries in Latin America have passed legislation that supports value capture policies as a way to recoup some or all the unearned increase in private land values resulting from public regulations or investments. Thus far, however, only a few jurisdictions in certain countries have applied this potentially powerful financing tool systematically and successfully.

In 2011 and 2012 the Lincoln Institute of Land Policy surveyed public officials and academics in the region to discover why value capture has not been used more often. The 2012 questionnaire was designed to elicit respondents’ views about the prospects for designing, institutionalizing, and implementing two emblematic value capture instruments–betterment contributions and the sale of building rights.

Betterment contributions (known as special assessments in the United States) are charges imposed on owners of selected properties to defray the cost of a public improvement or service from which they specifically benefit (Borrero 2011; Borrero et al. 2011). Under the sale of building rights, in contrast, the government charges for special rights that it grants, such as allowing a higher floor-to-area ratio (FAR), a zoning change (e.g., from residential to commercial), or conversion of land from rural to urban use (Sandroni 2011).

The results of both surveys challenge much of the conventional wisdom about the use of value capture policies in Latin America. In particular, respondents with actual experience in using these tools consider legal and technical difficulties less of an obstacle to implementation than the lack of understanding among key government executives about their potential payback. Moreover, value capture is still viewed primarily as a tool to promote equity in cities rather than as a way to improve municipal fiscal autonomy.

Survey Distribution

Launched in the spring of 2011, the first survey was distributed to 436 public officials and academics who had participated in one or more of the Lincoln Institute’s previously offered courses and workshops on value capture issues. A second questionnaire with a different set of questions was sent by email in February 2012 to 14,355 people affiliated with the Institute’s Program on Latin America and the Caribbean. Respondents (134 and 1,066 respectively) included officials at all levels of government, city planners, academics, independent scholars and consultants, and members of nongovernmental organizations (NGOs).

When classified by country, responses to individual choices for many questions numbered fewer than ten. For this reason and to simplify the presentation, the analysis combines the responses from countries with similar sociopolitical characteristics in terms of value capture into three groups.

1. Bolivia, Ecuador, Paraguay, Uruguay, and Venezuela. All five countries have some national legislation on value capture and are currently run by governments sympathetic to value capture policies. Uruguay in 2008 (Law No. 18.308 of 18.VI.2008) and Ecuador in 2010 (with its new national code, COOTAD ) approved national legislation enhancing the scope of government prerogatives with regard to land value increments.

2. Argentina, Chile, Mexico, and Peru. These fast-growing, mature countries are still struggling to introduce more explicit national legislation on value capture, in addition to imposing betterment levies.

3. Central America and the Dominican Republic. Countries in this region comprise a single group because they are relatively small and have liberal urban development regimes.

Brazil and Colombia are presented separately because they make up a significant share of survey respondents, and they have the most experience with value capture tools. The number of respondents generally follows the size of the population of the country group, except for Brazil and Colombia, which account for disproportionately large numbers of respondents (table 1).

The Pragmatic Character of Value Capture

Even though only a few countries explicitly prescribe value capture in their legislation, the smaller 2011 survey revealed detailed information about jurisdictions that had recovered some land value increment resulting from changes in land use. Of 13 countries covered in that survey, respondents cited 22 cases of value capture in 30 jurisdictions in 8 countries. In general, these cases involved some kind of benefit exactions for the community achieved through direct negotiation between developers and public authorities.

On average, though, the value extracted was less than one-third of the estimated land value increment. The likelihood of the contribution exceeding one-third of the total value was higher when the contribution was made in cash rather than in kind. These cases occurred in countries without explicit legislation on the sale of building rights, such as Bolivia, Costa Rica, and Peru, illustrating the pragmatic approach to value capture on the part of officials in charge of urban land management.

Overall, survey respondents consider themselves familiar with the topic, and the findings of the 2012 survey reinforce the point that awareness of value capture instruments is not limited to countries that have institutionalized the practice. Relatively few respondents claimed to be unfamiliar with value capture instruments, although the real number of officials may be larger, given the self-selection bias of the survey respondents (table 2). The share of respondents unfamiliar with value capture instruments in Brazil and Colombia is about half the share of respondents from other countries.

The Implementation Challenge

One of the common arguments raised about the chances of applying value capture policies in Latin America relates to the technical difficulty of implementation–specifically, assessing the land value increment resulting from public interventions. To probe the importance of this issue, the 2012 survey asked whether respondents consider a 30-percent margin of error in valuation acceptable enough to justify application of value capture. The overwhelming majority of respondents (89 percent) stated that, regardless of the margin of error, value capture policies should be applied. Only 11 percent argued to the contrary.

The main reason cited for supporting value capture is again a pragmatic one. Similar margins of error occur in other contexts, such as valuation for property taxation purposes (36.9 percent). A close second is the “need to establish the principle” (31.8 percent). The fact that value capture instruments are contemplated in the legislation places third (21.4 percent). As expected, respondents from Brazil and Colombia rank the legal reason for applying value capture as more important (27 percent and 31.6 percent, respectively) than respondents in other countries (15.2 percent on average).

It is notable that 41.8 percent of respondents in Argentina, Chile, Mexico, and Peru—countries still striving to pass national legislation on value capture—ranked “need to establish the principle” higher than other respondents. In contrast, Colombian respondents ranked this reason third. Reasons given by respondents from the other country groups are not significantly different from the sample average (31.8 percent). Among the 11 percent of respondents opposed to value capture policies, legal and legitimacy arguments prevail over pragmatic ones (illegitimacy of policy or administrative and judicial costs).

The Known versus the Unknown

Laws throughout Latin America support betterment contributions, and local governments frequently count on revenues from that source in their budgets. However, these revenues are generally modest and rarely account for more than 1 percent of local own-revenues in most places except in Colombia and to a lesser degree in certain cities with experience using this instrument, such as Cuenca, Ecuador, and San Pedro Sula, Honduras, and in a few Brazilian jurisdictions in the State of Paraná. The sale of building rights, in contrast, is still being established as a value capture tool and is legislated in only a few countries.

Survey respondents were also asked about their preference between betterment contributions (the familiar value capture tool that performs poorly) and the sale of building rights (the newer instrument with stronger revenue-generating potential). Across all countries the results show greater support for betterment contributions: 59 percent versus 41 percent.

Even among respondents from Brazil, the only country where preference for the sale of building rights was significantly above average (48.9 percent), betterment contributions still rank as the preferred value capture instrument (51.1 percent). This is remarkable in light of São Paulo’s success in generating considerable revenue from selling building rights. For example, the April 2012 auction of Certificates of Additional Construction Potential (CEPACs) in São Paulo added US$420 million to public coffers, on top of about US$2.5 billion from previous auctions (São Paulo Stock Exchange 2012).

The survey evidence suggests that most respondents are not fully aware of the difference in the revenue potential of these two value capture tools. In fact, only 10 percent of respondents cite revenue potential as the main reason to prefer one over the other. Proponents of value capture give top priority to promoting equity rather than to generating revenue–another surprising finding given the potential of value capture to strengthen municipal autonomy.

When asked how they would characterize the arguments for value capture, respondents in the 2011 survey could choose from 50 terms related to land policy attributes. The eight terms that received the most responses (49.7 percent of the total) were associated with equity issues such as charges and benefits, redistribution, social function of property, anti-speculation, equity, and social justice. The one exception was a financial term, which ranked fourth.

In contrast, terms such as fiscal autonomy, fiscal harmony, decentralization, tax, self-sufficiency, financing, and additional resources received only 18.7 percent of the votes, while terms related to the functioning of urban markets, such as efficiency and market discipline, received just 11 percent. Arguments against value capture were associated with such terms as tax, fiscal burden, acquired rights, and double taxation, as well as abuse, violation of rights, and illegitimacy.

Respondents to both the 2011 and 2012 surveys cited ethical and sociopolitical legitimacy as the primary reason for preferring one value capture tool over the other. Indeed, the 59 percent of respondents favoring betterment contributions over the sale of building rights mention ethical and sociopolitical legitimacy as the most important reason for their choice. The 41 percent of respondents favoring sales of building rights gave the same reasons for their preference. At the same time, 24.4 percent of respondents favoring the sale of building rights consider the capacity to generate revenues the second most important reason for choosing that instrument, but only 17.6 percent of respondents favoring betterment contributions share the same opinion.

All in all, this suggests that officials in Latin America often tolerate a wide gap between the equity-legitimacy principle and revenue generation, based on a perception of greater technical ease in charging betterment contributions. From another perspective, it appears that they favor the quicker path to the moral high ground rather than one leading to higher local revenues.

Experience Matters

After ethical and sociopolitical legitimacy, the next most important reason for preferring a particular value capture instrument varies according to the respondent’s level of experience. Strong confirmation of the importance of implementation experience comes from the two countries that have applied the tools: Colombians favor betterment contributions, and Brazilians prefer the sale of building rights.

Colombia has long experience with betterment contributions, which may explain why 16 percent of respondents from that country cite technical ease of implementation as the reason to choose that approach. By comparison, only 7.9 percent of respondents in other countries mention that reason. Meanwhile, 12.6 percent of respondents in Brazil favor the sale of building rights due to ease of implementation, compared with just 5 percent of respondents from other countries. These results underscore how much experience shapes opinions about the technical constraints involved in applying value capture tools.

Obstacles to Implementation

Respondents to the 2012 survey attribute the reluctance of public officials to apply value capture policies primarily to lack of information (23.2 percent) and political risk (22.5 percent). Other explanations include complicity with landowners’ interests (18.4 percent) and technical difficulties in implementation (15.4 percent). Few consider lack of legislation as an important reason for not using value capture instruments (1.5 percent), with ideological motives (3.2 percent) and administrative costs (3.8 percent) ranking somewhat higher.

Pragmatic reasons are important only among respondents from countries lacking significant experience with such tools. While 13 percent of respondents from Brazil and Colombia mention technical implementation difficulties as the primary obstacle, 31 percent of respondents from other countries cite that reason on average. This reinforces the finding that experience with value capture tools counts. Brazilians explain why value capture instruments are not used in terms of land interests and political risk, which together account for 59 percent of responses. Among Colombians, 26 percent see no reason not to use value capture instruments. This is a much higher share than among respondents from other countries (7.2 percent on average), indicating a perception in Colombia that the tools are getting the attention they deserve.

Targeting Key Stakeholders

The 2012 survey asked respondents to select which stakeholders involved in the debate should be the primary targets of capacity building in order to overcome resistance to value capture policy. High on the list are heads of the executive branches of government, such as mayors and directors, followed by members of the legislature, including members of congress and city councilors (table 3). Planners–who are frequently on the front line of policy operations–rank third.

Surprisingly, only 6.2 percent of respondents cite members of the judiciary (judges, lawyers, and public attorneys), even though the courts often block value capture initiatives. Brazilian respondents are the only ones to assign a higher importance to members of the judiciary. Consistent with the institutional advances their countries have made in value capture, respondents from both Brazil and Colombia give lower priority to legislators (20.7 percent) than respondents from other countries (32.3 percent on average).

Respondents from all occupation groups rank academics and journalists last. As a result, the strategy of training the trainers would seem counterproductive as long as academics are not considered critical stakeholders in reducing resistance to value capture policies. This result supports the Lincoln Institute’s program focus on building capacity of public officials directly involved in the policy debate or tool implementation, rather than on building capacity in graduate schools. The low priority given to journalists as a target for capacity building is puzzling, but may reflect the fact that the value capture discussion is still largely confined to public agencies and academia. Nevertheless, greater involvement of the media could have a positive influence in broadening the debate.

One other interesting result of the survey is that responses across various groups are relatively consistent. Occupation, institutional affiliation, place of employment, level of education, and even size of the respondent’s city make little difference. Indeed, only the distinction between respondents from countries with and without significant experience with value capture seems to stand out as important.

Conclusions

The survey results point to a relatively consistent understanding about the state of the debate and implementation of value capture across Latin America. The prospects for successfully implementing value capture policies in the region, however, are less clear. The social justice rhetoric still seems to prevail even among “informed” supporters. In addition, decision makers in critical executive positions are seen as ill-informed or lacking in political will. Moreover, as the experiences of Brazil and Colombia attest, institutionalizing value capture policies is a process of painstaking trial and error that takes time to succeed.

Three lessons follow from the work done by the Lincoln Institute on value capture in Latin America. First, land value increments are captured more successfully from specific actors who receive greater benefits from a public sector intervention than from the general community (the win-win condition). Second, value capture tools are more likely to succeed when conceived to address a locally recognized problem than to emulate alleged best practices.

Third, strengthening the legitimacy of value capture policies is essential. This can be achieved by publicizing successful projects, especially in countries where value capture initiatives are still isolated and sporadic. It is important to shift the debate on value capture from ideological, wishful-thinking rhetoric to a more technical and practical context grounded in evidence that it can be done and, most importantly, that it has been implemented effectively in many cases.

About the Author

Martim O. Smolka is senior fellow and director of the of the Lincoln Institute of Land Policy’s Program on Latin America and the Caribbean. He has been researching policies and experiences with value capture for many years.

References

Borrero Ochoa, Oscar. 2011. Betterment levy in Colombia: Relevance, procedures, and social acceptability. Land Lines 23(2): 14-19.

Borrero Ochoa, Oscar, Esperanza Durán, Jorge Hernández, and Magda Montaña. 2011. Evaluating the practice of betterment levies in Colombia: The experience of Bogotá and Manizales. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Sandroni, Paulo Henrique. 2011. Recent experience with land value capture in São Paulo, Brazil. Land Lines 23(3): 14-19.

São Paulo Stock Exchange. 2012. http://www.bmfbovespa.com.br/pt-br/mercados/download/Agua-Suplemento-27012012.pdf