Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Estudiosos y funcionarios públicos preocupados por la justicia social consideran que la redistribución de los valores de la tierra es un objetivo especialmente importante de política urbana en los países latinoamericanos, donde las enormes diferencias de acceso a los escasos servicios e infraestructura urbana llevan a una injusta distribución de los valores del suelo. Sin embargo, las políticas e instrumentos de captura de plusvalías, utilizados en principio para “redistribuir la valorización del suelo” o para “promover la redistribución de los incrementos en el valor de la tierra”, son rechazados por algunos sectores progresistas que argumentan que, en la práctica, dichos instrumentos no están realmente destinados para la redistribución.1 Este artículo explora un número de interrogantes que deben analizarse a fin de mejorar el entendimiento del concepto de captura de plusvalías y de su potencial para desempeñar un papel verdaderamente redistributivo en América Latina.

El principio distributivo y la meta redistributiva

El principio básico de la captura de plusvalías2 es devolver a la comunidad los incrementos de valor de la tierra que resultan de la acción comunitaria. La manera más común de definir tales incrementos es enfocándose en aquellos aumentos particulares resultantes de acciones públicas específicas y fechadas. Así, los correspondientes instrumentos de captura de plusvalías podrían ser definidos como herramientas para recuperar para la población el incremento en el valor de la tierra asociado con acciones públicas, aumento que de otra manera sería capturado por entidades privadas. El objetivo de esta política distributiva es restablecer un estado previo de distribución que, en esencia, se considera como propio o como dado.

Una interpretación alterna se basa en el principio establecido por Henry George, de que todo valor de la tierra, sin importar su origen, es producto del esfuerzo de la comunidad. Bajo este punto de vista, la idea de la captura de plusvalías puede adquirir una perspectiva verdaderamente redistributiva únicamente si se considera todo el valor de la tierra, y si se introduce la meta de alterar el estado presente de la distribución de dicho valor.

La redistribución de los valores de la tierra es apenas una de varias metas posibles de la política de suelo urbano. Otras son el aumento de los ingresos públicos para financiar servicios urbanos, la regulación y el manejo de los usos del suelo urbano, y el control de manifestaciones indeseables que resulten del funcionamiento de los mercados de suelo urbano. Es decir, la redistribución puede ser una guía para políticas distributivas más progresivas, pero no es necesariamente el principio básico de la captura de plusvalías.

De esta manera, podemos distinguir entre el principio distributivo de las políticas de captura de plusvalías -para restablecer un cierto grado de distribución- y una meta redistributiva de políticas de suelo urbano -para alterar un cierto estado de distribución. Esta distinción nos permite aclarar la confusión existente entre la distribución y la redistribución, cuando aplicadas a los valores del suelo y a la idea de la captura de plusvalías.

La práctica de la captura de plusvalías en América Latina

En un sentido genérico, la idea de la captura de plusvalías se aplica a cualquier imposición o herramienta de planificación que tenga como finalidad distribuir los aumentos del valor del suelo. Casi todos los países latinoamericanos han experimentado con el impuesto predial, y muchos emplean otras herramientas de planificación tales como la donación obligatoria de tierras para propósitos públicos en proyectos de parcelación o subdivisión de terrenos. Históricamente el desarrollo de la idea de la captura de plusvalías ha estado asociado con un instrumento específico conocido como Contribución de Valorización/Contribución de Mejoras. Este mecanismo especial de tasación o valorización, incorporado en la legislación de la mayoría de los países latinoamericanos, tiene el objetivo de capturar una porción de los beneficios especiales (valorización del suelo) que resulten de las inversiones públicas en infraestructura y servicios públicos, para financiar tales inversiones.

Incluso bajo esta estrecha definición, la aplicación de la captura de plusvalías ha estado plagada por limitaciones y polémicas. Tanto la influencia política de los propietarios como las deficiencias técnicas -y a menudo también legales- para poder hacer avalúos adecuados de los valores del suelo, han sido identificadas por estudiosos y funcionarios públicos como entorpecedoras de su aplicación en muchos países. Colombia es quizás el único país que se destaca por su tradición establecida de uso del instrumento, pero incluso allí su aplicación ha tropezado con serias limitaciones. Algunos observadores defienden el argumento de la incapacidad del instrumento para la redistribución, mientras que otros señalan que frecuentemente pierde su vínculo con el principio distributivo, convirtiéndose simplemente en una forma práctica de pagar a la comunidad para subsanar los costos de una acción pública que genera beneficios sólo para ciertos individuos.

Una mirada más cercana a la experiencia latinoamericana en la aplicación de instrumentos de captura de plusvalías lleva a una conclusión inquietante: en vez de desarrollarse a partir del principio ético de justicia, según el cual el incremento del valor del suelo resultante de acciones comunitarias debe retornar a la comunidad, pareciera que la idea de captura de plusvalías ha sido adoptada en América Latina como un mecanismo pragmático de recuperación de costos para resolver la escasez crónica de ingresos públicos y poder financiar proyectos de infraestructura urbana. A la larga, la meta principal de tales instrumentos ha sido aumentar las rentas públicas, sin importar si se basan o no en un principio distributivo.

Vinculación entre la captura de plusvalías y la redistribución

Incluso si el principio distributivo está asegurado, la meta de aumentar los ingresos públicos puede diferir de, o incluso contradecir, otras metas de la política de suelo urbano, incluyendo la importante meta redistributiva. Por ejemplo, cuando aumenta el valor del suelo de una región muy valorizada debido a una inversión pública en infraestructura urbana, y entonces el ingreso derivado de la captura de plusvalía se reinvierte en la misma región, el resultado no sólo no es redistributivo, sino que puede llegar a ser regresivo.

A fin de poder entender las contradicciones que surgen entre el uso tradicional de los instrumentos de captura de plusvalía para aumentar los ingresos fiscales, y la necesidad de incorporar las metas de redistribución en tales políticas, debemos contemplar el concepto de la captura de plusvalía con una visión mucho más amplia. Aun limitándonos a su usual definición centrada en incrementos específicos del valor del suelo, es preciso que al menos tres acciones o decisiones públicas no autónomas estén asociadas con el principio distributivo de captura de plusvalía:

1. una acción pública original (regulación, inversión, etc.) que genere incrementos en el valor del suelo;
2. una segunda acción para capturar (parcialmente) este valor; y
3. una tercera acción relacionada con el destino o uso de los recursos recolectados.

Si bien la segunda acción implica el uso de un instrumento general o específico de captura de plusvalía, la primera y la tercera, aunque están relacionadas a decisiones específicas, están inexorablemente ligadas a dos preguntas básicas referentes a las decisiones públicas como un todo: ¿Cómo se asignan obras públicas en el espacio? y ¿Cómo se distribuyen los ingresos fiscales generales?

Asignación de las obras públicas

Cuando el sistema tiene las metas concurrentes de aumentar los ingresos y fomentar la redistribución, la segunda no sigue necesariamente a la primera. De hecho, en Latinoamérica estas metas son frecuentemente contradictorias. Dadas las enormes diferencias en la distribución de la riqueza y la escasez de fondos para financiar las obras públicas, habitualmente es más fácil garantizar el aumento de los ingresos si los recursos para obras públicas se asignan (acción original) a regiones en donde se puedan recaudar más entradas absolutas. Incluso con el uso de un instrumento de captura de plusvalía, cuando la decisión subsiguiente (destino de los recursos) mantiene el mismo estado de distribución de la riqueza, la acción pública entera se vuelve más regresiva.

Por otra parte, el rechazo de los instrumentos de captura de plusvalía tampoco combate la asignación inadecuada de las obras públicas, y de hecho sólo contribuye a mantener el status quo. Por ejemplo, los trabajos de renovación de Copacabana en Rio de Janeiro, con plantación de árboles nuevos y modernización de aceras, fueron financiados por el presupuesto general y no por un dispositivo específico de captura de plusvalías. Sin embargo, muchas de las zonas pobres de la ciudad carecen de aceras y no tienen un solo árbol en sus calles. Esta ironía impone la necesidad de establecer una nueva estructura de análisis para las políticas de captura de plusvalía, de manera que pueda hacerse una asignación más equitativa de las obras públicas.

Distribución del ingreso general

América Latina presenta diferencias extremas relativas y absolutas en la provisión de infraestructura pública, por lo cual se exigen criterios de equidad para evaluar las políticas distributivas. Pero los criterios de equidad son subjetivos y existen diversos criterios sobre lo que es o no justo. En vista de las disparidades en riqueza y acceso a suelos urbanizados, es importante considerar no sólo las diferencias relativas sino también las diferencias absolutas entre los niveles más altos y los más bajos.

Para ilustrar este punto podemos aplicar el clásico argumento redistributivo a la distribución de valores del suelo en una sociedad que tiene 10 unidades de riqueza (es decir, valor del suelo) distribuidas entre dos grupos: el grupo más alto posee 8 unidades u 80 por ciento de la riqueza, mientras que el más bajo posee 2 unidades (véase la tabla 1). Este ejemplo puede representar las típicas diferencias entre las áreas urbanizadas ocupadas por unos pocos ricos y las cuantiosas áreas desprovistas de servicios ocupadas por los pobres en las ciudades latinoamericanas. Un aumento del 50 por ciento en esta riqueza (5 unidades en total), si se distribuye en la misma relación, no cambiaría las diferencias relativas, pero la diferencia absoluta entre los dos grupos aumentaría en un 50 por ciento, de 6 a 9 unidades.

TABLA 1: Políticas distributivas de captura de plusvalía Riqueza total Grupo inferior Grupo superior Diferencias relativas Diferencia absoluta

Original: 10 unidades 2 unidades 8 unidades 1:4 6 unidades

Aumentada: 15 unidades 3 unidades

(2+1) 12 unidades

(8+4) 1:4 9 unidades

Otra consideración importante es el nivel del grupo en la posición inferior. Los instrumentos de captura de plusvalía se justifican como herramientas distributivas para devolver a la comunidad los beneficios especiales resultantes de una acción pública que sólo algunos individuos reciben. Pero esta justificación, a su vez, plantea la necesidad de separar claramente los beneficios especiales de las necesidades básicas. Si consideramos el acceso a la infraestructura urbana como una necesidad básica, la sociedad debe decidir sobre el nivel mínimo de acceso para el grupo inferior. Es necesario dar prioridad a las acciones que conduzcan a esos niveles mínimos antes de que el grupo superior acumule otros beneficios. Si esta sociedad decide que el nivel mínimo de riqueza debería ser de 6 unidades para el grupo inferior, entonces el aumento de 5 unidades de valor del suelo sería distribuido de tal manera que disminuya tanto las diferencias relativas como las absolutas (véase la tabla 2).

TABLA 2: Vinculación de la captura de plusvalía y la redistribución

Riqueza total Grupo inferior Grupo superior Diferencias relativas Diferencia absoluta

Original: 10 unidades 2 unidades 8 unidades 1:4 6 unidades

Aumentada: 15 unidades 6 unidades

(2+4) 9 unidades

(8+1) 2:3 3 unidades

Captura de plusvalía y equidad socioespacial

Las decisiones sobre planificación urbana, tales como las normas y los reglamentos sobre el uso del suelo y los derechos de desarrollo, afectan también la distribución de los valores del suelo urbano y deben integrarse a las políticas de captura de plusvalía. En América Latina, donde las diferencias de acceso a la infraestructura pública y servicios urbanos están marcadas por una acentuada segregación social y exclusión, esta integración trae consigo una dimensión socioespacial que puede hacer frente a las disparidades entre los centros urbanizados adinerados (para unos pocos) y las periferias pobres carentes de servicios (para la mayoría). Por tanto, las políticas de redistribución del valor de la tierra adquieren un contexto político particular en el cual la generación de incrementos en el valor del suelo y el destino de los fondos correspondientes se asignan a diferentes áreas socioeconómicas de la ciudad.

Sin embargo, incluso cuando se incorpora esta dimensión socioespacial, la mayoría de los instrumentos redistributivos de captura de plusvalía reúnen condiciones necesarias, pero no suficientes, para una mejor distribución de los valores del suelo. Mientras que la redistribución desde áreas ricas a todas las áreas involucra alterar la distribución del presupuesto general para lograr su objetivo de equidad, la redistribución de todas las áreas hacia las áreas pobres implica alterar la asignación de obras públicas y/o de los derechos de desarrollo del suelo para llegar a una mejor distribución de los valores del suelo.

Debido a que estos enfoques implican mayores cambios institucionales, surge una tercera opción que busca estimular la generación de incrementos en el valor del suelo de los sectores adinerados a fin de generar ingresos que puedan redistribuirse a los sectores pobres. Estas “políticas de Robin Hood” (como algunos las llaman) están siendo contempladas para tratar las necesidades urgentes de zonas necesitadas, en combinación con oportunidades y demandas específicas de las zonas pudientes. Un ejemplo son las “Operaciones Interligadas” recientemente popularizadas en muchas grandes ciudades brasileñas, donde la negociación de excepciones legales para el desarrollo genera pagos que se destinan para la construcción de viviendas de interés social. Sin embargo, un análisis detenido de esta herramienta de transferencia muestra que la estimulación de los incrementos en el valor del suelo de los sectores ricos, en realidad termina aumentando la diferenciación intraurbana y por ende puede ahondar la brecha entre las áreas pobres y ricas.

Éste y otros efectos negativos imprevistos evidencian que el desarrollo de políticas e instrumentos de captura de plusvalía para los países latinoamericanos no puede ser considerado independientemente de una política urbana orientada a reducir las desigualdades socioespaciales. Para lograr esa reducción de la inequidad, es fundamental emprender acciones directas orientadas a alterar la presente distribución de los valores del suelo. Esto significa que, aunque no está necesariamente involucrada en la idea de la captura de plusvalía, la redistribución debe ser incorporada deliberadamente en el desarrollo de políticas distributivas de captura de plusvalías en América Latina.

Pautas para la implementación de políticas de captura de plusvalías

Esta discusión refuerza el argumento de que, en América Latina, las políticas de captura de plusvalía deben estar precedidas por cambios en el proceso de distribución de los valores del suelo en el más amplio sentido, especialmente cuando se busca la redistribución como una meta prioritaria de la política urbana. Esta perspectiva ayudaría a considerar de manera integrada, en cada decisión pública asociada a la distribución de valor del suelo, las varias otras formas mediante las cuales el sector público contribuye a esa distribución, incluyendo:

• El diseño y la recaudación de los impuestos sobre la tierra;
• La asignación de los ingresos públicos para las obras públicas;
• La aplicación (o no) de instrumentos específicos de captura de plusvalía;
• La repartición de los recursos recaudados; y
• La definición de los usos y los derechos de desarrollo del suelo.

El potencial y los límites de instrumentos específicos de captura de plusvalía están condicionados por dichas acciones y decisiones públicas de distribución. Cuando los instrumentos de captura de plusvalía específicos se utilizan sin tomar en cuenta estas consideraciones, se puede arruinar el proceso entero debido a que: 1) usualmente se descuida la recaudación de los impuestos tributarios; 2) se hacen asignaciones injustas de las inversiones públicas; 3) abundan los impedimentos políticos para el uso de los instrumentos de captura de plusvalía; 4) los ingresos no se distribuyen de una manera socialmente equitativa; 5) los derechos de desarrollo se incorporan en los derechos de propiedad, etc. En consecuencia, no se puede conseguir la redistribución y se compromete el principio distributivo.

El desafío latinoamericano, por lo tanto, consiste en analizar las precondiciones para el uso mejorado de la idea de la captura de plusvalía, en vez de simplemente concentrarse en vencer las dificultades operacionales para la aplicación de los instrumentos existentes, o de rechazar aquellos instrumentos en favor de nuevas herramientas usualmente sujetas a problemas similares. Para que se pueda hablar de una verdadera redistribución, estas decisiones distributivas deben considerar todos los componentes del valor del suelo, incluyendo los incrementos acumulados, potenciales y específicos, y no sólo los incrementos de valor en el sentido más estricto. Los esfuerzos que se hagan en esta área contribuirá a una perspectiva redistributiva de las políticas de captura de plusvalía.

¿Cuánta captura de plusvalía es “suficiente”? La respuesta a esa pregunta puede variar según el país, pero desde un punto de vista general, las políticas deberían basarse en las siguientes directrices básicas:

• El mejoramiento y fortalecimiento del impuesto predial, especialmente de su componente “suelo”, basado en el valor total de la tierra (en vez de basarse en incrementos específicos de dicho valor);
• La universalización de la provisión de infraestructura pública y servicios urbanos (es decir, necesidades básicas en contraposición a beneficios especiales); y
• Las respuestas socialmente responsables a la definición y la reglamentación de los derechos de propiedad y desarrollo del suelo.

Estas directrices tienen una sólida asociación a los incrementos en el valor de la tierra urbana en el sentido más amplio, y pueden utilizarse para reducir las diferencias socioespaciales absolutas y relativas. Si continuamos descuidando estas diferencias y seguimos confinando la captura de plusvalía a los incrementos específicos en el valor de la tierra, fracasarán los intentos de redistribución en los países latinoamericanos. Además, la aplicación de los instrumentos de captura de plusvalía continuará sirviendo como un mecanismo antisocial que sólo exacerba el abismo ya existente entre ricos y pobres.

Fernanda Furtado, fellow del Instituto Lincoln, recibió una beca del Instituto para finalizar su tesis doctoral “La recuperación de plusvalías urbanas en América Latina”, en la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo, Brasil.

Notas

1 Ver Donald Shoup, “Is under-investment in public infrastructure an anomaly?”, en: Gareth A. Jones y Peter Ward, editores, Methodology for Land and Housing Market Analysis. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy (1994). El artículo de Shoup contiene un análisis del debate efectuado en el “Fitzwilliam Workshop on Land Values and Land Valorization in Developing Countries” realizado en la Universidad de Cambridge en 1991. Allí se debatió sobre si los instrumentos de captura de plusvalías están destinados a redistribuir la valorización del suelo, o si son un simple mecanismo para fortalecer las finanzas gubernamentales.

2 Un término más preciso sería recuperación de plusvalías, porque además de representar mejor las intervenciones públicas a fin de devolver a la comunidad la plusvalía del suelo capturada inmerecidamente por entidades privadas, el término se refiere a la redistribución como una manera específica de desarrollar tales políticas. Sin embargo, en este artículo se utiliza el término más genérico captura de plusvalías.

As we complete one academic year and plan for the next, I am impressed by the richness and multidimensional nature of the Lincoln Institute’s educational programs. We have developed a strong curriculum in two departments and in our Program on Latin America and the Caribbean. Most of our planning efforts for 2003-2004 are focused on consolidating and improving what we have established, but I thought it might be instructive to discuss some new initiatives that illustrate our forward thinking. The program is described fully in the Institute’s catalog, which will be available by late summer (see page 4).

There are a couple of new efforts in the Department of Planning and Development that I find especially exciting. The first involves documenting the relationship between land price changes and problems associated with providing affordable housing, and then using that research in a variety of educational programs to explore the effectiveness of policies to improve housing affordability. The second effort seeks to develop links among several one-day courses so they can be consolidated into longer, richer experiences for both faculty and participants.

We have offered a basic curriculum in the Department of Valuation and Taxation for several years, and we are continuing to enhance the program by developing additional second-level courses to supplement the introductory offerings. One such course will help participants develop the statistical and economic skills necessary for using mass appraisal techniques to measure land value, as part of our two-rate tax program.

The faculty, participants and Lincoln staff have been so enthusiastic about the week-long seminars offered at Lincoln House for our Latin American colleagues that for next year we are scheduling some refresher courses in Latin America for former participants, as well as some short introductory sessions for those who would like some orientation before attending the full-length courses in Cambridge.

Finally, everyone on our staff is trying to find ways to use the new technology to improve our effectiveness in getting information to those who need it. Over the past year our website has been redesigned and enhanced to provide easy access to information about courses, publications and other educational products, as well as online ordering options. In addition we now have more than 330 working papers and more than 350 Land Lines articles in English and Spanish that can be downloaded quickly from our website. Our Planning Fundamentals course for local planning and zoning board members is available on the web, and companion versions have been modified to fit the special circumstances of Vermont and Montana. We are also investigating other ways to use technology to help participants prepare for our face-to-face courses, to interact after attending courses, and to provide course materials for those who are unable to attend the course sessions.

I am proud of the many ways the Institute is providing assistance to practitioners, professionals and others involved in land and tax policy so they can do their jobs better. If you have ideas about other things we can and should be doing, please let us know.

At the end of 2009, the United States faced an economic disaster of major proportions, with trillions of dollars of asset value lost, more than 16 million people unemployed, and four consecutive quarters of rapidly falling GDP. These events were the direct and indirect result of extreme volatility in the value of residential property that had served as collateral for the nation’s huge stock of home mortgages.

Between 2000 and 2005, the value of residential land and buildings increased from about $14 trillion to $24 trillion. About half of this increase reflected new construction, and half was due to rising land values, primarily on the coasts (Case 2007). But in late 2006 prices began to decline, and by mid-2009 they had fallen roughly 30 percent.

Measuring House Price Appreciation and Depreciation

The S&P/Case-Shiller repeat sales home price indexes were developed 25 years ago to track changes in the market value of existing homes. Based on observed values of properties that changed hands more than once, the indexes were proposed as an alternative to the prevailing measure of home price appreciation or depreciation, which was the median price of homes sold in a city or region. A simple median price will move up or down over time with changes in the mix of properties that sell, as well as with changes in the price or value of houses. This can cause the median price to shift even if no appreciation or depreciation occurs, particularly when new, higher-valued properties are part of the sales base.

In the repeat sales methodology we collect all available data on home sales and then determine if the same house has been sold in the past 20 years or so. Each pair of sales provides information on appreciation or depreciation. We then eliminate sales where the property has been changed significantly, or the sale was not arm’s length, such as purchases by a financial institution or sales where the buyer and seller have the same name.

Finally, we reduce the weight assigned to paired sales that are far apart in time, in part because there is a greater chance that those properties have undergone physical changes. We also eliminate paired sales that are less than six months apart, because they may represent purely speculative activity. We publish only results that are supported by strong statistical tests of confidence.

Home Prices: 1990–2010

Between 1975 and 2006 no measure of home prices showed a national decline. The S&P/Case-Shiller and OFHEO (Office of Federal Housing Enterprise Oversight) national house price indexes both show a continuous rise, accelerating around the year 2000 and peaking between 2006 and 2007 (figures 1a and 1b). However, Case and Shiller (2003) found that in 43 states the ratio of house prices to income remained low and constant between 1985 and 2002, even as house prices rose, suggesting that it was changes in per capita income that explained the increase in home values.

Figure 2 shows the ratio of home price to per capita income for 17 of the more volatile metropolitan areas between the first quarters of 1987 and 2009. After 2000, this ratio began to increase in virtually all of these metropolitan areas, with steep acceleration after 2002. The data suggest four distinct submarkets. The first consists of Las Vegas, Miami, and Phoenix, with a virtually constant price/income ratio until 2000, followed by a rapid increase in 2003 and 2004.

The California submarket was even more explosive. San Diego doubled its ratio from below 8 to above 16, with San Francisco and Los Angeles close behind. New York and Boston, in the third group, experienced accelerating ratios, but they were not as dramatic as those in the first two subgroups. In the Midwestern cities of Chicago, Charlotte, Portland, and Minneapolis, the increases were much lower than those observed on the coasts.

Figure 3 shows the volatility of home prices in the same 17 metropolitan areas based on sales in the lower third tier of sales prices. The number of these sales tripled in Miami, Los Angeles, Washington, DC, San Diego, and Las Vegas. In September 2005, Boston saw a price drop that later spread to every metropolitan area in the country.

Table 1 shows the S&P/Case-Shiller Index through September 2009, when prices began to stabilize and then rise. The bottom two lines show composite indexes for two sub-samples of the 20 available metropolitan areas. Both have fallen nearly 30 percent since the summer of 2006.

How Did It Happen?

Needless to say, a credit expansion of this magnitude had a major impact on the housing market. As noted earlier, between 2000 and 2006 prices in the bottom tier of the market increased the most—by 241 percent in Miami, 249 percent in Los Angeles, and 200 percent in Washington, DC, Las Vegas, and San Diego. The S&P/Case-Shiller composite indexes more than doubled, and the national index increased by nearly 90 percent.

At the end of 2005 and into 2006, the housing market began to soften. Interest rates rose, and the 30-year mortgage interest rate was back to 6.6 percent by the last half of 2006. Gluts of speculative building slowed markets in Florida, Arizona, and Nevada. Homes in California and in the Northeast had become very expensive relative to incomes, and the manufacturing base of the Midwest fell into recession. As expectations turned gloomy in 2006, 16 of the 20 S&P/Case-Shiller metropolitan areas showed price declines, and by 2007 all were declining. This had never happened before.

Then inventories of houses for sale began to increase. In the past, when markets rose too quickly, prices were slow to change and adjustment was orderly. With house prices falling nationally, and with the bulk of the newly written mortgage debt carrying high loan-to-value ratios, mortgage default rates rose sharply.

Underwriting standards changed over this period as well. Statistical models of default and foreclosure seemed to “explain” defaults as a function of borrower and loan characteristics. These models were used by all market participants, sometimes even without their knowledge. The most widely known underwriting tools were Loan Prospector and Desktop Underwriter, developed by Fannie Mae and Freddie Mac respectively. Their low cost and ease of operation made them the industry standard. As these models spread throughout the market, mortgage lenders and insurers that did not accept their results garnered little new business. The rating agencies also fell victim to the same statistical methods, which suggested a very low likelihood of rapidly rising defaults.

The stated goal of the new model of underwriting was to transform a patchwork risk-allocation process into a more efficient and accurate pricing system. But this proved to be not only difficult, but ultimately impossible. Analysts seeking to predict the likelihood of default had little choice but to look to the past: at what rate did mortgages with the same characteristics fail in the past?

But past experience dealt with a 30-year period of rising prices in which the collateral was in most cases sufficient to cover claims. Thus, outside of a few regional downturns, no experience provided data that could accurately measure the impact of falling house prices on delinquency, default, and foreclosure.

The historic housing boom of 2000–2005, together with the change in underwriting standards and credit market operations, made the period of 2000–2008 one of the truly important economic episodes of the last century. Its legacy is a flood of bad mortgages with millions of homes headed for foreclosure.

The Government Has Played a Big Role

One additional factor clearly played a role in all of this: the federal government’s strong efforts to promote home ownership for rich and poor alike. In 1977 Congress passed the Community Reinvestment Act (CRA) and the Home Mortgage Disclosure Act (HMDA), designed to increase bank lending to low-income and minority households. Even today, banks have a CRA exam every year to determine whether they are meeting the credit needs of their entire CRA area, which in almost all cases includes low-income neighborhoods that in previous years might have been rejected (“redlined”) for loans or insurance.

These programs reflect a belief that the nation has an interest in promoting home ownership as the American Dream, which is thought by many to lead to meritorious behavior. A homeowner is considered likely to be a better citizen, and more involved in local affairs. Home ownership was also thought to be a way of building wealth for low-income households, part of the social safety net (Case and Marynchenko 2002).

Home ownership was encouraged in a variety of ways. The federal subsidy in the income tax treatment of home ownership (the mortgage interest deduction, the capital gains exclusion, the property tax deduction, and the nontaxation of imputed rent on owner-occupied housing) amounts to about $140 billion annually. The Government Sponsored Enterprises (GSEs) including Fannie Mae, Freddie Mac, the Government National Mortgage Association (Ginny Mae), and the Federal Housing Administration (FHA) were all set up to channel capital into home mortgages.

The national housing boom had its roots in unprecedented events that unfolded in U.S. financial markets beginning in 2000. The rapid decline of high tech industries, the stock market collapse in 2000 and 2001, the slow level of technology investment resulting from Y2K, and finally, of course, the events of 9/11 led to a relaxed monetary policy as the Federal Reserve continually reduced interest rates in an attempt to stimulate the economy and prevent recession. In January 2001 the Fed cut the federal funds rate (the interest rate banks charge one another for the use of federal funds) from 6.5 percent to 6 percent, and by the end of 2002 had reduced the rate 11 times, to 1.75 percent.

When the easing of credit began, the 30-year fixed rate for a conventional mortgage was 7.17 percent, down slightly from the 8.3 percent average rate over the first nine months of 2000. By the time the federal funds rate fell to 1.75 percent in the fourth quarter of 2002, the conventional fixed mortgage rate was 6.39 percent. The federal funds rate continued its downward trend until it hit 1 percent in July 2003 and remained there for over a year. By that time, the conventional 30-year fixed-rate mortgage carried an interest rate of 4.6 percent. This easing of credit was the result of a massive injection of liquidity. The dramatic drop in interest rates reduced returns on many investments, placing pressure on yields around the world.

The expansionary monetary policy pursued during this short period reduced the cost of buying a home by almost a third. If its purpose had been to stimulate the mortgage and housing markets, the policy certainly worked, as lower interest rates reduced mortgage costs. Housing production and sales of existing homes boomed. In October 2001 there were about 1.52 million housing starts annually. By the end of 2003 housing starts had increased by a third, to well over 2 million.

Existing home sales were 5.2 million annually at the beginning of 2001 and 6.5 million by the third quarter of 2003. By 2005 they reached 7 million and stayed at about 6 million until 2007. There is little doubt that the housing market kept the economy out of recession through the turbulent early years of the decade.

Figure 4 shows the explosion in home sales and mortgage volume at the end of 2002 and into 2003. Low interest rates stimulated demand for refinancing, and between the fourth quarters of 2002 and 2003, $5.5 trillion in mortgages were originated, and $3.7 trillion were paid off. Over five quarters, the total value of new mortgages was about the same as the entire stock of mortgage debt outstanding in 2001. Seventy-five percent of the new mortgages were written for refinancings rather than purchases of new homes.

By bundling large numbers of mortgages into securities, Wall Street could offer an investment vehicle that combined the implicit government guarantees of the Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) and the Federal Home Loan Mortgage Corporation (Freddie Mac) with a history of very low default rates. As a result, much of the liquidity that drove the economic expansion was channeled directly into mortgages.

In June 2003, mortgage rates began to rise, moving from 4.60 percent to 5.97 percent by August. The third quarter of 2003 saw the highest volume of refinancings, with originations of $942 billion. The refinancing boom ended with the rise in interest rates, dropping 56 percent in the fourth quarter.

During this expansion of credit, the mortgage industry became highly profitable, collecting fees of about 2.5 percent of the $4 trillion in total originations in 2003 alone—over $100 billion. Greenspan and Kennedy (2008) estimate that fees for refinancings and home equity loans in 2004 reached $200 billion. With default and foreclosure rates low and housing prices high, lenders competed vigorously for the business of homebuyers.

Mortgages for home purchases doubled from $239 billion in 2004 to $478 billion in 2005. Much of this business was directed at low-income neighborhoods and sub-prime borrowers. Between 2002 and 2006, the market originated $14.4 trillion in mortgages, retired $10.3 trillion in debt, and increased the stock of outstanding mortgage debt to $10.3 trillion from $6.2 trillion.

This not-so-subtle pressure from the Congress was clearly accepted by Fannie Mae and Freddie Mac as the price they needed to pay to maintain the implicit guarantee of their debt, which they enjoyed as a result of their government franchises. There can be no precise division of responsibility between the GSEs and the private sector in expanding the housing bubble.

Several factors played a role in the ultimate collapse: the competitive battle for market share waged by Wall Street investment banks, the private securities markets, and some highly leveraged specialty firms; the high credit ratings that were distributed by the rating agencies; and the fact that default and foreclosure rates remained low. In fact, it took a partnership between public legislation, governmental regulation, private market exuberance, and an extreme increase in liquidity to bring the markets down.

Where Do We Go From Here?

By late 2009, housing markets seemed to be approaching a bottom with prices stabilizing, but many forecasts anticipate declines extending well into 2010. If that were to happen, numerous mortgages written in 2008 and 2009 would not be fully secured and could turn unprofitable.

A prolonged period of falling prices would prevent a significant increase in housing construction. Despite record low interest rates, housing starts have been in uncharted territory for more than a year, having fallen below levels seen in prior downturns. The last four recessions began with large declines in housing starts. At the end of 2008, starts were down from a peak of 2.27 million in 2006 to around 500,000, where they stayed for more than a year, well below the typical bottom of one million starts per year. This represents a decline of approximately $600 billion in aggregate demand.

Two market-clearing processes are currently underway in the housing market, operating side by side, often neighborhood by neighborhood, within metropolitan areas. First, there is the traditional search for a new equilibrium. Inventories remain high as risk-averse sellers seek to avoid sharp price reductions. Sellers without access to liquid capital can actually be among the most reluctant to sell, because they cannot afford to incur high transactions costs. Homeowners do not like to sell at a loss, and may postpone sales in hope of a rising market. This type of market-clearing process is slow and usually results in a long and costly period of quantity adjustment with relatively little change in sale prices.

Second, banks, loan servicers, and other market participants are left holding properties because of defaults and foreclosures. These houses are typically sold at auction, often at very low prices. In every past regional decline these two processes worked together to clear the market. The final result will be the product of a battle between them.

At the end of 2009, homes were selling at a rate of about 6 million per year, 5.5 million existing and 500,000 new homes, including between 1 and 1.5 million sales at foreclosure auctions. The bad news is that new properties are entering the foreclosure process faster than older cases are being resolved, suggesting that the portion of all sales accomplished through the auction process is likely to grow.

But a number of facts suggest that the current bottom could hold and eventually turn upward. First, prices have fallen substantially. In Boston, they have been falling for some time, and in California they are down over 50 percent. Eventually, when prices get low enough, people will start buying again. Furthermore, interest rates are remaining at all-time low levels, with the conventional 30-year fixed-mortgage rate below 5 percent.

In short, all housing market indicators are improving. Pending home sales, existing home sales, new home sales, and housing starts were all up during 2009; and prices actually stopped falling. The OFHEO price index and the S&P/Case-Shiller indexes for 18 of the 20 cities analyzed were up for several months in a row. New home inventories fell to 251,000 (7.4 months of inventory) in September, after having fallen for 13 consecutive prior months.

California represents about 25 percent of all the land value in the United States, and events there have major implications for the rest of the country. The good news is that for the last three months, the indexes for San Francisco, San Diego, and Los Angeles have led the nation in price appreciation. The California Association of Realtors reports substantial increases in home sales volumes except in the Central Valley.

It is important to remember that it takes only a relatively small number of buyers to move the market. Our measures of home values are based on observed sales, but only 5 to 7 percent of the total housing stock changes hands annually. Even with an unemployment rate near 10 percent, homebuyers continue to be very optimistic, and now there may be enough of them to change the market’s direction.

But, we are by no means out of the woods. Unemployment remains very high and jobs are still being lost. In addition, the foreclosure pipeline is moving very slowly, and foreclosures are spreading from the sub-prime market to the presumably more secure A-, Alt A, and prime loans. If the jobs picture does not brighten, and the market does not speed up the process of resolving foreclosures, the housing market could face a long period of stagnation and even a return to falling prices.

References

Case, Karl E. 1986. The Market for Single-family Homes in Boston. New England Economic Review May/June: 38–48.

———. 2007. The Value of Land in the United States: 1975–2005. In Land Policies and Their Outcomes, ed. Gregory K. Ingram and Yu-Hung Hong, 127–147. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Case, Karl E., and Maryna Marynchenko. 2002. Home Appreciation in Low and Moderate Income Markets. in Low Income Homeownership: Examining the Unexamined Goal, ed. Nicolas Retsinas and Eric Belsky. Washington, DC: Brookings Institution Press.

Case, Karl E., and Robert J. Shiller. 1987. Prices of Single-family Homes since 1970. New England Economic Review September/October: 45–56.

———. 1989. The Efficiency of the Market for Single-family Homes. The American Economic Review 79(1): 125–137.

———.2003. Is There a Bubble in the Housing Market? Brookings Papers on Economic Activity. Washington, DC: Brookings Institution. September 5.

Greenspan, Alan, and James Kennedy. 2008. Sources and Uses of Equity Extracted from Homes. Federal Reserve Board, Finance and Economics Discussion Working Paper Series 2007-20, October. http://www.federalreserve.gov/PUBS/feds/2007/200720/200720pap.pdf

About the Author

Karl E. “Chip” Case is the Katharine Coman and A. Barton Hepburn Professor of Economics at Wellesley College in Massachusetts. With Robert J. Shiller he developed the S&P/Case-Shiller Home Price Indices. Case is a former member of the Lincoln Institute of Land Policy board of directors.

Gran parte del consumo de energía del país se produce en las ciudades. En los Estados Unidos, alrededor de tres cuartas parte de la energía consumida está relacionada con las áreas urbanas. De acuerdo con esto, las ciudades ofrecen oportunidades significativas para ahorrar energía aumentando su eficiencia, pero sigue habiendo obstáculos importantes: ¿Las fuerzas del mercado bastarán para producir ganancias de eficiencia cuando corresponda, o estas soluciones de mercado se verán impedidas por fallas del mercado, tales como información imperfecta, falta de financiamiento o riesgos incomprendidos? ¿Cuánto valora la gente el ahorro de energía, y cuán sensibles son a los cambios en los precios de la energía? El Instituto Lincoln organizó una conferencia sobre la eficiencia energética y las ciudades en octubre de 2012 para tratar estos y otros temas relacionados. A continuación esbozamos algunos de ellos.

Valoración de la eficiencia energética

Los consumidores deberían estar dispuestos a pagar más por espacios de vivienda que usan menos energía. La evidencia demuestra que los usuarios de espacios comerciales valoran la eficiencia energética y están dispuestos a pagar más por ella, y muchos estudios confirman que el espacio de oficinas y comercial con certificación LEED se vende o alquila a precios superiores en comparación con el espacio tradicional. La evidencia de esta preferencia es claramente menor en lo que se refiere a las residencias, en parte porque la mayoría de los compradores de viviendas no puede determinar fácilmente la eficiencia energética de una vivienda, sobre todo si es nueva y no hay registro sobre su consumo energético.

Algunos desarrollos residenciales se están clasificando ahora mediante procedimientos similares a la certificación LEED o la clasificación Energy Star, como la utilizada en los equipos electrodomésticos. En California, las viviendas que tienen la mayor clasificación de eficiencia energética se venden por un precio de aproximadamente un 9 por ciento mayor que las unidades con eficiencia energética promedio. Similares diferencias de precios para casas certificadas con el nivel de eficiencia máximo, usando un procedimiento de certificación europeo, se han observado en los Países Bajos. Algunas de estas diferencias de precios se justifican por el mayor nivel de confort brindado por estos edificios, además del ahorro de energía. También parece probable que el aumento de precios por eficiencia energética que se observan en California sea tres veces mayor que incremento gradual del costo del aumento de eficiencia en dichas viviendas.

Cómo determinar el costo

El costo de integrar eficiencia energética en los edificios nuevos es menor que el costo de mejorar la eficiencia en edificios existentes. Una casa construida después del año 2000 usa alrededor del 25 por ciento menos de energía por metro cuadrado que una casa construida en la década de 1960 o antes. El potencial técnico para mejorar la eficiencia energética en casas más viejas parece ser obvio, pero sus propietarios enfrentan dos desafíos: determinar qué mejoras tienen el mayor beneficio por dólar invertido y obtener un contratista y financiamiento para realizar el trabajo. Si bien hay muchas herramientas de diagnóstico disponibles para evaluar las viviendas existentes, su exactitud es muy variable y depende completamente de las características detalladas tanto de la vivienda y como del estilo de vida de la unidad familiar. La obtención de un contratista y de financiamiento puede suponer altos costos de transacción para los propietarios, en términos de esfuerzo, tiempo y dinero. Muchas compañías de servicios públicos ofrecen soporte técnico y financiero para la modernización de la eficiencia energética, pero el progreso ha sido lento.

Cómo cambiar el consumo de energía

Quizá sea más fácil cambiar los estilos de vida residenciales que modernizar los edificios viejos, y muchas compañías de servicios públicos están experimentando con métodos para modificar el comportamiento de la unidad familiar. El programa más común consiste en “animar” a las familias a desarrollar hábitos más eficientes proporcionándoles informes periódicos del consumo doméstico de energía que comparan su reciente uso de energía con el de sus vecinos. Los análisis demuestran que estos informes tienen no solo un impacto a corto plazo en el consumo de energía del hogar sino también un impacto acumulativo a más largo plazo que continúa después de interrumpidos los informes. Los ahorros de energía de estos programas son pequeños, y oscilan entre medio kilovatio-hora hasta un kilovatio-hora por día para un hogar medio, pero el bajo costo del programa lo hace tan rentable como muchas otras estrategias.

Reconocimiento a John Quigley

Esta conferencia fue organizada conjuntamente con John Quigley, profesor de Economía de la Universidad de California en Berkeley, quien falleció antes de que ésta se llevara a cabo. Además de sus artículos originales sobre la energía y las ciudades, algunos de sus antiguos alumnos, colegas y coautores presentaron otros artículos sobre economía urbana. Todos estos trabajos serán publicados en una próxima edición especial de Regional Science and Urban Economics, que reconocerá las contribuciones de John Quigley a lo largo de su larga y sobresaliente carrera.

El impuesto sobre la propiedad es el tributo más impopular de los Estados Unidos. Los estados han respondido a esta oposición pública promulgando una serie de políticas de alivio fiscal, especialmente para propietarios de vivienda (Cabral y Hoxby 2012). Entre los programas más comúnmente adoptados se encuentran las exenciones para la vivienda familiar (en inglés, homestead exemption) y los créditos al impuesto sobre la propiedad; todos los estados salvo tres cuentan por lo menos con uno de estos programas. Pero a pesar de su uso generalizado y su impacto potencialmente grande sobre la distribución de la carga del impuesto sobre la propiedad, hay muy pocos datos disponibles sobre los ahorros tributarios generados por las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad.

Dos nuevos recursos, disponibles en Características significativas del impuesto sobre la propiedad, subcentro de la página web del Instituto Lincoln, comienzan a satisfacer esta necesidad. Estas tablas proporcionan información para cada estado sobre el porcentaje de propietarios elegibles para estos programas y el nivel de ahorros tributarios que reciben, además de un análisis de cómo la elegibilidad y los beneficios varían en función de la distribución de ingresos (ver recuadro 1, pág. 32). Este artículo utiliza estos recursos para proporcionar el primer estudio nacional de exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad, con estimaciones de los ahorros tributarios obtenidos de estos programas. Con esta información, los dirigentes políticos cuentan con una herramienta fundamental para evaluar y mejorar la efectividad de sus programas de alivio del impuesto sobre la propiedad.

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Recuadro 1: Detalles por estado de exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad

El subcentro del sitio web del Instituto Lincoln Características significativas del impuesto sobre la propiedad proporciona tres recursos clave de información sobre las exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad en los 50 estados de los EE.UU. Se puede acceder a este subcentro en www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax.

Ahorros tributarios por exenciones y créditos de impuestos

Este archivo Excel en línea incluye estimaciones de ahorros tributarios por programas en cada estado (ver el ejemplo abreviado a continuación) más tablas resumen que facilitan la comparación entre estados. El archivo proporciona estimaciones sobre la cantidad de propietarios elegibles y la mediana del beneficio para cada programa, así como un análisis distributivo por quintil de ingresos. Esta es la primera vez que se dispone de datos detallados para la mayoría de estos programas.

Tabla resumen de exenciones y créditos

Este archivo Excel incluye un conjunto de tablas de 167 programas que muestra el valor de las exenciones expresadas en términos de valor de mercado, criterios relacionados con la edad, discapacidad, ingresos, condición de veterano de guerra, el tipo de impuestos afectado (es decir, impuestos escolares o de condado), si la pérdida de recaudación tributaria es absorbida por el gobierno estatal o los gobiernos locales, opciones locales, etc. La tabla resumen permite efectuar fácilmente un análisis cuantitativo de estos programas o comparar rápidamente un estado con otro. La información de estas tablas se usó para generar las estimaciones de ahorros tributarios.

Alivio del impuesto sobre la propiedad residencial

Esta sección del sitio web Características significativas incluye descripciones detalladas de las exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad que se usaron para crear la tabla resumen sobre exenciones y créditos. También describe otros tipos de alivio del impuesto sobre la propiedad, tales como programas de desgravación y de prórroga tributaria.

Notas: Los ahorros tributarios totales de la exención del impuesto sobre la propiedad por vivienda familiar para adultos mayores y discapacitados (US$392 millones) es menor que el total combinado de los programas para adultos mayores (US$378 millones) y discapacitados (US$22 millones), porque los propietarios que tienen más de 65 años y están discapacitados no pueden reclamar la exención dos veces. La tabla resumen en línea muestra que la exención para adultos mayores y discapacitados es de US$25.000 para propietarios que tienen más de 65 de años de edad o están discapacitados; los dos programas retroactivos son exenciones porcentuales del 2,5% y 10% para todas las residencias ocupadas por sus dueños. Fuente: Instituto Lincoln de Políticas de Suelo (2015).

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Cómo funcionan las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad

Los programas de alivio del impuesto sobre la propiedad adoptan diversas formas. Las exenciones por vivienda familiar reducen el valor de la propiedad sujeta al tributo, ya sea por un monto fijo en dólares o por un porcentaje del valor de la vivienda. Los créditos del impuesto sobre la propiedad, en contraste, reducen directamente de la factura de cobro un monto fijo o un cierto porcentaje.

Como se ilustra en la tabla 1, los programas diseñados para proporcionar beneficios idénticos a propietarios de viviendas de US$200.000 tienen un impacto muy distinto en los propietarios de viviendas de alto valor que en los de viviendas de bajo valor. Dada una tasa tributaria del 1%, una exención de importe fijo de US$20.000 reduce el impuesto sobre la propiedad para cada hogar en US$200 (US$20.000 x 1%). Este programa tiene un impacto progresivo en la distribución del impuesto sobre la propiedad porque las unidades familiares de menores ingresos tienden a tener viviendas de valor menor, y la exención representa un porcentaje mayor del valor de sus viviendas. En este caso, la exención de US$20.000 reduce el impuesto sobre la propiedad un 20% en una vivienda de US$100.000, 10% en una vivienda de US$200.000 y un 5% en una vivienda de US$400.000.

Una exención porcentual, por el contrario, proporciona la misma reducción porcentual en el impuesto para los tres propietarios del ejemplo: 10%. En dólares, sin embargo, las exenciones porcentuales favorecen a los propietarios de viviendas de mayor valor: una reducción generalizada del 10% reduce el impuesto sobre la propiedad en sólo US$100 para una vivienda de US$100.000, pero US$400 para una vivienda de US$400.000.

En el caso de créditos de importe fijo, los propietarios con viviendas de menor valor en general reciben los descuentos tributarios mayores en términos porcentuales. Por el contrario, el crédito tributario porcentual proporciona al propietario de una vivienda de US$400.000 el mayor descuento tributario al calcularse en dólares.

Una característica importante de las exenciones y los créditos porcentuales del impuesto sobre la propiedad es que la reducción en dólares (pero no la reducción porcentual) del impuesto aumenta con las tasas tributarias. Por ejemplo, si las viviendas de la tabla 1 fueran objeto de una tasa tributaria del 2%, el ahorro en dólares para sus propietarios sería el doble bajo la exención de US$20.000, la exención del 10% y el crédito del 10%. Si bien el ahorro en dólares de los créditos de importe fijo no varía con las tasas tributarias, el ahorro porcentual para los propietarios disminuye a medida que crecen las tasas tributarias.

Características esenciales de las exenciones y los créditos

El diseño de los programas de exención para viviendas familiares y créditos del impuesto sobre la propiedad varía significativamente en los 50 estados. La figura 1 hace un resumen de la cantidad y el porcentaje de programas estatales con las siguientes características claves.

Cálculo del beneficio

Quizás la característica más importante de los programas de alivio del impuesto sobre la propiedad es cómo se calculan los beneficios. En 2012, el 59% de los programas estatales proporcionaban exenciones de importe fijo, el 19% proporcionaban exenciones porcentuales, y el quinto restante usó créditos del impuesto sobre la propiedad u otras fórmulas más complicadas para determinar la cantidad de alivio tributario para cada propietario.

Si bien los programas funcionan de manera similar, sus efectos difieren considerablemente. Como se muestra en los ejemplos de la tabla 1, las exenciones y créditos de importe fijo hacen que la distribución del impuesto sobre la propiedad sea más progresiva, mientras que las exenciones y los créditos porcentuales no lo son. En consecuencia, para proporcionar un cierto nivel de alivio tributario para la mediana de propietarios, las exenciones porcentuales son más caras que otros programas porque se traducen en descuentos mayores en el impuesto sobre la propiedad para los propietarios de viviendas de mayor valor. En vez de cambiar la distribución del impuesto sobre la propiedad entre los propietarios, las exenciones porcentuales son principalmente una manera de desplazar la carga tributaria de los propietarios, como grupo, a las empresas, los inquilinos y propietarios de más de una vivienda.

Financiamiento estatal vs. local

El impacto final de las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad en las facturas de cobro depende de cómo se financian los programas. La figura 1 muestra que en 2012 sólo el 28% de estos programas recibía un reembolso íntegro por parte del estado para cubrir las pérdidas de ingresos locales, mientras que en el 57% de los casos los gobiernos locales tenían que absorber las pérdidas de ingresos. En el 15% de los programas, el gobierno estatal y los gobiernos locales compartieron las pérdidas de ingresos de alguna manera. (Los programas generalizados para todos los propietarios o todos los adultos mayores tienen una mayor probabilidad de recibir financiamiento estatal que los programas para grupos más pequeños, como los veteranos de guerra o los discapacitados. En 2012, el 43% de los programas de alivio tributario para todos los propietarios o adultos mayores fue financiado por el estado, el 48% fue financiado localmente y el resto dividió la pérdida de ingresos [Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, 2014]).

El argumento principal a favor del financiamiento estatal de las exenciones y los créditos del impuesto sobre la propiedad es que pueden ayudar a mitigar las disparidades de riqueza inmobiliaria entre distintas localidades. Las comunidades más pobres y aquellas sin una base tributaria significativa tienen tasas normalmente más altas de impuesto sobre la propiedad, y estas comunidades reciben más fondos por propietario de los programas financiados por el estado. Sin esta ayuda, las comunidades con mayores tasas tributarias experimentarán una pérdida mayor de ingresos debido a los programas de alivio tributario, a menos que aumenten sus tasas tributarias aún más.

Adultos mayores vs. grupos de todas las edades

Ciertos estados proporcionan alivio del impuesto sobre la propiedad a los adultos mayores. En 2012, más de un tercio de los estados favorecieron de alguna manera a los adultos mayores: siete tenían programas estatales exclusivamente para este grupo, mientras que 11 cubrían también a propietarios más jóvenes, pero proporcionaba más beneficios a los propietarios adultos mayores. Otros estados o bien proporcionaron la misma cantidad de beneficios a propietarios de todas las edades (15 estados), o bien no tenían programas generalizados (18 estados).

Los argumentos más comunes para beneficiar a los propietarios mayores son que el impuesto sobre la propiedad consume un porcentaje más alto de sus ingresos y que los gobiernos locales gastan menos en los adultos mayores que en propietarios más jóvenes con hijos en edad escolar. Si bien es cierto que el impuesto sobre la propiedad representa un porcentaje más alto de los ingresos para los adultos mayores que para los propietarios que son trabajadores activos, los dos grupos dedican una proporción casi idéntica de sus ingresos a gastos totales de vivienda, porque es mucho menos probable que los adultos mayores estén pagando una hipoteca (Bowman et al. 2009, 11). Además, el impuesto sobre la propiedad es un pago por servicios públicos, no un arancel de uso (Kenyon 2007, 36). Los hogares compuestos por personas más jóvenes sin hijos en las escuelas públicas no se benefician del alivio del impuesto sobre la propiedad bajo estos programas. El tratamiento tributario preferencial de los adultos mayores puede reflejar simplemente que los hogares formados por personas mayores forman un grupo políticamente poderoso que tiende a votar masivamente.

Estimación de los beneficios de exenciones y créditos

Para estimar los ahorros tributarios de las exenciones de la vivienda familiar y créditos del impuesto sobre la propiedad, el primer paso fue crear la Tabla de resumen de exenciones y créditos en línea, que describe las características clave de cada programa (ver el recuadro 1 para una descripción). Estos datos se extraen casi por completo de la sección Programas de alivio del impuesto sobre la propiedad residencial de la base de datos Características significativas del impuesto sobre la propiedad del Instituto Lincoln.

El segundo paso fue combinar esta información con los datos a nivel familiar de la Encuesta de Comunidades Americanas (American Community Survey o ACS) de 2008–2012. Esta encuesta nacionalmente representativa tiene datos sobre más de 6,5 millones de hogares en los EE.UU., incluyendo las características de las familias que determinan su elegibilidad para el programa (edad, ingresos, discapacidad, condición de veteranía de guerra, etc.) y el nivel de beneficios recibidos (valores de las viviendas y montos del impuesto sobre la propiedad). Para una explicación completa de la metodología utilizada para estimar los ahorros tributarios de exenciones y créditos, ver Langley (2015).

Es importante hacer notar que las estimaciones registradas aquí son ahorros brutos en el impuesto sobre la propiedad. Los programas de alivio tributario frecuentemente resultan en un aumento de las tasas del impuesto sobre la propiedad, sobre todo en los programas financiados localmente, en los que las jurisdicciones aumentan las tasas tributarias para compensar la pérdida de la base tributable debida a las exenciones. Las estimaciones de ahorros netos en el impuesto sobre la propiedad serían menores en aquellas comunidades, debido a que las mayores tasas tributarias contrarrestarían parcialmente el alivio tributario directo debido a las exenciones y créditos.

La figura 2 (pág. 35) muestra que el alivio total del impuesto sobre la propiedad debido a las exenciones de vivienda familiar y créditos del impuesto sobre la propiedad varía mucho entre estados, pero en general es pequeño con relación a los ingresos totales por ese concepto. En 14 de los 45 estados que tienen estos programas, los ahorros totales son menos del 0,5% de la recaudación total del impuesto sobre la propiedad; en 27 estados, los ahorros son menos del 2,5%. Por otro lado, los ahorros tributarios en nueve estados son mayores o iguales al 10% de los ingresos totales del impuesto sobre la propiedad. El programa de Indiana es particularmente generoso, ya que ofrece a todos los propietarios una exención de US$45.000, y después una exención adicional del 35% para los primeros US$600.000 de valuación fiscal y una exención del 25% para las valuaciones que superan los US$600.000.

Ahorros tributarios por distintos tipos de programas

La mayoría de los estados tienen más de un programa de exención o crédito del impuesto sobre la propiedad, dirigidos a distintos grupos de contribuyentes: normalmente, a todos los propietarios, a los mayores, a los veteranos de guerra o a los discapacitados. La figura 3 (pág. 36) presenta estimaciones de la proporción de propietarios elegibles para estos programas, junto con el nivel de ahorros tributarios que reciben.

Propietarios

En 26 estados hay programas que cubren a la casi totalidad de los propietarios, pero en general están limitados a la primera vivienda ocupada por sus propietarios. En los programas para un estado típico, la mediana del valor que cada propietario recibe es un descuento del 12,5% en su impuesto sobre la propiedad. En el extremo superior, sin embargo, la mediana del descuento del impuesto sobre la propiedad fue de al menos un 25% en más de un cuarto de los estados que tenían estos programas.

Adultos mayores

18 estados cuentan con programas de alivio del impuesto sobre la propiedad para propietarios mayores (normalmente a partir de 65 años de edad). Estos programas son mucho más generosos que aquellos que cubren a todos los propietarios, con una mediana de reducción tributaria de casi el 30% en un estado típico. Más de la mitad de estos programas proporcionan una mediana de descuento de por lo menos el 25%, y sólo un sexto de ellos tienen una mediana de descuento de menos del 10%.

En la mediana de los estados, el 19,6% de los propietarios son elegibles para los programas, pero las tasas de elegibilidad varían mucho entre un estado y otro, dependiendo de si hay un límite de ingresos. En los siete estados que proporcionan alivio del impuesto sobre la propiedad a los adultos mayores sin tener en cuenta el nivel de ingresos, normalmente un 25–30% de los propietarios son elegibles. Pero en siete estados con programas sólo para propietarios de bajos ingresos (límites entre US$10.000 y US$30.000), sólo del 5 al 10% de los propietarios son elegibles. Los otros cuatro estados con programas de alivio del impuesto sobre la propiedad para adultos mayores no se pueden clasificar en ninguna de estas dos categorías, porque marcan un tope de ingresos, ponen límites estrictos de riqueza u otros criterios de elegibilidad.

Veteranos de guerra

Los programas estatales para veteranos de guerra están más extendidos que para cualquier otro grupo de propietarios, aun cuando la elegibilidad frecuentemente está limitada a los discapacitados. En efecto, sólo 10 estados proporcionan exenciones o créditos del impuesto sobre la propiedad para todos los veteranos, incluso a aquellos sin discapacidades. En la mediana de los estados para estos programas, el beneficiario típico recibe un descuento en el impuesto sobre la propiedad de sólo el 3,2%.

Hay 31 estados que proporcionan exenciones o créditos al impuesto sobre la propiedad a veteranos de guerra con discapacidades relacionadas con su servicio en las Fuerzas Armadas. Debido al requisito de discapacidad, la mayoría de los veteranos de guerra no son elegibles para estos programas. En efecto, sólo el 15% de los veteranos de guerra son elegibles en el estado típico. En general, sólo el 0,6% de los propietarios son elegibles para estos programas en la mediana de los estados.

Más aún, la mayoría de los 31 programas determinan la elegibilidad y los niveles de beneficio aplicando la graduación de discapacidad del Departamento de Asuntos de Veteranos. Sólo siete estados tienen programas para todos los veteranos parcialmente discapacitados, y aquellos con un grado de discapacidad menor normalmente reciben descuentos tributarios modestos. Por otro lado, 18 estados restringen la elegibilidad a veteranos de guerra que sufren discapacidad permanente y total. Estos programas benefician a una proporción muy pequeña de veteranos de guerra, pero en general les proporciona una exención completa del impuesto sobre la propiedad.

Discapacitados

23 estados tienen programas para los propietarios discapacitados, pero en realidad están dirigidos a dos grupos distintos: los propietarios discapacitados y los propietarios invidentes. En 2012, 12 estados tenían programas para propietarios discapacitados, siete estados tenían programas para los invidentes y cinco estados cubrían a ambos grupos. Los programas para discapacitados normalmente exigen que los beneficiarios tengan una discapacidad permanente y total, pero los criterios exactos varían. En la mediana de los estados, el 2,3% de los propietarios son elegibles para estos programas y reciben una mediana de descuento en el impuesto sobre la propiedad del 21%.

Conclusión

Las exenciones para vivienda familiar y los créditos del impuesto sobre la propiedad son una parte importante del sistema de impuestos sobre la propiedad. Estos programas se usan en casi todos los estados y pueden resultar en una distribución de impuestos sobre la propiedad mucho más progresiva. Por lo tanto, es fundamental que los dirigentes políticos dispongan de datos fidedignos sobre el alivio del impuesto sobre la propiedad que estos programas proporcionan realmente.

Por primera vez, nuevas investigaciones permiten disponer de esta información. Mediante el uso del subcentro web Características significativas del impuesto sobre la propiedad del Instituto Lincoln, los dirigentes políticos pueden comparar fácilmente las características clave de los programas de exención y crédito del impuesto sobre la propiedad en los distintos estados, y consultar las estimaciones de elegibilidad y ahorros tributarios. Estos datos permiten evaluar el impacto de las exenciones y créditos del impuesto sobre la propiedad en cada estado en particular, así como encontrar ideas para mejorar los programas.

Adam H. Langley es Analista de Investigación Senior del Instituto Lincoln de Políticas de Suelo. Un agradecimiento especial para Andrew Reschovsky, quien proporcionó exhaustivos comentarios sobre este artículo y otros documentos relacionados.

Referencias

Bowman, John H., Daphne A. Kenyon, Adam Langley, and Bethany P. Paquin. 2009. Property Tax Circuit Breakers: Fair and Cost-Effective Relief for Taxpayers. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Cabral, Marika, and Caroline Hoxby. 2012. “The Hated Property Tax: Salience, Tax Rates, and Tax Revolts.” Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research. Working paper 18514. November.

Kenyon, Daphne A. 2007. The Property Tax-School Funding Dilemma. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Langley, Adam H. 2015. “Estimating Tax Savings from Homestead Exemptions and Property Tax Credits.” Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lincoln Institute of Land Policy. 2014. Significant Features of the Property Tax. Residential Property Tax Relief Programs: Summary Table on Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx

Lincoln Institute of Land Policy. 2015. Significant Features of the Property Tax. Tax Savings from Property Tax Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx

Scholars and public officials concerned with social justice consider redistribution of land values to be an especially important objective of urban policy in Latin American countries, where great differences in access to scarce urban infrastructure and services result in an unfair distribution of land values. However, value capture policies and instruments used in principle to “redistribute the valorization gain” or “promote redistribution of land value increments” are rejected by some progressive sectors because they believe that, in spite of the redistributive connotation, those instruments are not really aimed at redistribution in practice.1 This article explores a number of questions that must be addressed to achieve a better understanding of the value capture concept and its potential to play a truly redistributive role in Latin America.

The Distributive Principle and the Redistributive Goal

The basic principle of value capture 2 is to return to the community the land value increments resulting from community action. The most usual way to define those increments is to focus on particular increases in land value that result from specific and dated public actions. The corresponding value capture instruments could, therefore, be thought of as devices to recover for the public the increase in land value associated with public actions that otherwise would be captured by private entities. The aim of this distributive policy is to restore a previous state of distribution that, in essence, is taken as a proper or given one.

An alternative interpretation is based on the principle stated by Henry George that all land value, irrespective of its origin, is the product of community effort. In this view, only when all of the land value is taken into consideration and the goal of altering the current state of land value distribution is introduced can the value capture idea acquire a truly redistributive perspective.

Redistributing land values is but one of the possible goals of urban land policy. Other goals are raising public revenues to finance urban services, regulating and managing urban land uses, and controlling undesirable outcomes of the functioning of urban land markets. That is, redistribution may be a guide to more progressive distributive policies, but it is not necessarily the basic principle of value capture.

Thus, we can distinguish between the distributive principle of value capture policies-to restore a certain state of distribution-and a redistributive goal of urban land policies-to alter a certain state of distribution. This distinction allows us to address the confusion about distribution and redistribution applied to land values and to the value capture idea.

The Practice of Value Capture in Latin America

In its generic sense, the value capture idea applies to any levy or planning tool intended to distribute land value increments. Almost all Latin American countries have experience with the property tax, and many have other planning tools such as the compulsory donation of land for public purposes in land parceling or subdivision projects. Historically, the development of the value capture idea has been associated with a specific instrument known as Contribución de Valorización/Mejoras. This special assessment or valorization charge, incorporated into the legislation of most Latin American countries, aims at capturing a portion of special benefits (land valorization) that arise from public investments in infrastructure and services, to finance such investments.

Even with this narrow definition, the implementation of value capture has been limited and controversial. Both the political influence of landowners and the technical (but also often legal) shortcomings of adequately assessing land values have been identified as restraints to its use in many countries. Colombia is perhaps the only country with an established tradition of using the instrument, but even there its implementation is subject to serious limitations. Some observers acknowledge its incapacity for redistribution and others claim it frequently loses the link with the distributive principle and becomes simply a practical way to pay the community for the costs of a public action that generates benefits for only some individuals.

A closer look at concrete Latin America experiences with the implementation of value capture instruments leads to a disturbing conclusion. Rather than evolving from the ethical principle of fairness, whereby the increment of land value resulting from community action returns to the community, the value capture idea seems to have been adopted in Latin America as a pragmatic cost-recovery mechanism to overcome the chronic shortage of public revenues to finance urban infrastructure. The major goal of such value capture instruments has been ultimately to raise public revenues, whether based on a distributive principle or not.

Linking Value Capture and Redistribution

Even when the distributive principle is secured, the goal of raising public revenues can differ from or even contradict other goals of urban land policy, including the important redistributive goal. For instance, when a public investment in urban infrastructure generates land value increments in a highly valued area, and then associated income from the use of a value capture instrument is reinvested in the same area, the result is not redistributive and can even be regressive.

To understand the contradictions that arise between the traditional use of value capture instruments to raise general revenues and the necessity of incorporating the redistribution goal into those policies, we need to consider value capture as a more comprehensive concept. Even when limited to its usual definition centered on specific land value increments, at least three non-autonomous public actions or decisions must be associated with the distributive principle of value capture:

1. an original public action (regulation, investment, etc.) that results in land value increments;

2. a second action to capture (some of) this value; and

3. a third action related to the destination or use of collected resources.

While the second action implies the use of a general or specific value capture instrument, the first and third actions, though related to specific decisions, cannot be separated from two basic questions concerning public decisions as a whole: How are public works allocated in space, and how is the general revenue distributed?

Allocation of public works

When raising revenues and promoting redistribution are concurrent goals, the second does not necessarily follow the first. In Latin America these goals are often contradictory. Under conditions of highly uneven distribution of wealth and scarce funds to finance public works, it is usually easier to guarantee the raising of revenues through the allocation of public works (original action) in areas where more absolute revenues can be collected. Even with the use of a value capture instrument, when the subsequent decision (destination of resources) maintains the same state of wealth distribution, the whole public action becomes regressive.

On the other hand, rejection of value capture instruments does not prevent the misallocation of public works. In fact, it just contributes to the status quo. For example, the facelift of Copacabana in Rio de Janeiro, which replaced old trees and modernized sidewalks, was financed by the general revenue, not by a specific value capture device. However, many of the poor areas of the city have neither sidewalks nor a single tree on their streets. Recognizing this irony reinforces the need for a new framework for value capture policies that can allocate public works more equitably.

Distribution of general revenue

Latin America presents extreme relative and absolute differences in public infrastructure provision, calling for equity criteria to evaluate distributive policies. Yet, equity criteria are subjective and there are distinct visions on what is fair. Given the disparities in wealth and in access to serviced land, it is important to consider not only relative differences but also the absolute differences between highest and lowest levels.

To illustrate this point we can apply the classic redistributive argument to the distribution of land values in a society with 10 units of wealth (i.e., land value) distributed between two groups: the higher group has 8 units or 80 percent of the wealth and the lower group has 2 units (see Table 1). This example can represent the typical differences between serviced areas occupied by the rich and unserviced areas occupied by the poor in Latin American cities. An increase of 50 percent in this wealth (5 total units), if distributed in the same ratio, does not change relative differences, but the absolute difference between the two groups is increased by 50 percent, from 6 to 9 units.

TABLE 1: Distributive Value Capture Policies Total Wealth Lower Group Higher Group Relative Differences Absolute Difference original: 10 units 2 units 8 units 1:4 6 units increased: 15 units 3 units (2+1) 12 units (8+4) 1:4 9 units

Another important consideration is the level of the group in the lowest position. Value capture instruments are justified as distributive tools to return to the community special benefits resulting from a public action that only some individuals receive. But that justification in turn raises the need to clearly separate special benefits from basic needs. If we consider access to urban infrastructure as a basic need, the society must decide on the minimum level of access for the lower group. Priority should be given to actions that achieve those minimum levels before other benefits accrue to the higher group. If this society decides that the minimum level of wealth should be 6 units for the lower group, then an increment of 5 units of land value would be distributed in such a way as to decrease both relative differences and absolute differences (see Table 2).

TABLE 2: Linking Value Capture and Redistribution Total Wealth Lower Group Higher Group Relative Differences Absolute Differences original: 10 units 2 units 8 units 1:4 6 units increased: 15 units 6 units (2+4) 9 units (8+1) 2:3 3 units

Value Capture and Socio-spatial Equity

Urban planning decisions, such as the norms and regulations on land use and development rights, also affect the distribution of urban land values and must be integrated into value capture policies. In Latin America, where the differences in access to public infrastructure and urban services are marked by severe social segregation and exclusion, this integration implies the inclusion of a socio-spatial dimension that can deal with the disparities between serviced rich center cities (for the few) and unserviced poor peripheries (for the majority). Therefore, land value redistribution policies acquire a particular political context in which the generation of land value increments and the destination of corresponding funds are fixed in distinct socio-economic areas of the city.

However, even when this socio-spatial dimension is incorporated, most redistributive value capture instruments provide necessary but not sufficient conditions for a better distribution of land values. While redistribution from rich areas to all areas involves altering the distribution of general revenue to achieve its equity objective, redistribution from all areas to poor areas involves altering the allocation of public works and/or development rights on land to arrive at a better distribution of land values.

Since these approaches involve greater institutional changes, a third option seeks to stimulate the generation of land value increments in rich areas in order to raise revenues that can be redistributed to poor areas. These so-called “Robin Hood” policies are being considered to deal with urgent needs in poor areas, combined with specific opportunities and demands in rich areas. One example is the “linkage operation” recently popularized in many large Brazilian cities, where the negotiation of legal exceptions for development generates payments earmarked for social housing. However, a careful examination of this transfer tool shows that stimulation of land value increments in rich areas actually increases intra-urban differentiation and as a result may exacerbate the gap between rich and poor areas.

This and other largely unanticipated perverse outcomes show that the development of value capture policies and instruments for Latin American countries cannot be considered independently from an urban land policy oriented to the reduction of socio-spatial inequalities. The latter can be attained only by direct actions geared to altering the current distribution pattern of land values. This means that redistribution, although not necessarily implied in the value capture idea, must be incorporated deliberately into the development of distributive value capture policies.

Guidelines for Implementing Value Capture Policies

This discussion reinforces the argument that value capture policies in Latin America must be preceded by changes in the process of distributing land values in the broadest sense, especially where redistribution is pursued as a major goal of urban policy. This perspective would help to consider in an integrated manner, in each public decision concerning a specific way of distributing urban land values, several other ways in which the public sector contributes to this distribution, including:

• the way taxes on land are designed and collected;
• the way public revenue is allocated for public works;
• the way specific value capture instruments are applied (or not);
• the way the collected resources are apportioned; and
• the way land uses and development rights are defined.

The potential and limits of specific value capture instruments are conditioned by those distributional public actions and decisions. When specific value capture instruments are used independently from this consideration, the whole process may be undermined. Collection of land taxes is usually neglected; public investments tend to be allocated unjustly; political impediments to the use of value capture instruments abound; revenues are not distributed in a socially equitable manner; development rights are incorporated in ownership rights, etc. As a consequence, redistribution cannot be attained and the distributive principle is imperiled.

The challenge in Latin America, then, is to work out the preconditions for improved use of the value capture idea, rather than simply to focus on overcoming procedural difficulties in applying existing instruments or to reject those instruments in favor of replacement tools usually subject to similar shortcomings. To have a chance of being truly redistributive, these distributional decisions should account for all components of land value, including accumulated, potential and specific increments, not only land value increments in the strictest sense. Efforts in this direction may contribute to a redistributive perspective on value capture policies.

How much value capture is “enough” will vary among countries, but the balance of policies should include these basic guidelines:

• improvement and strengthening of the property tax, especially its land component based on all of the land value as opposed to specific land value increments;
• universalization of the provision of public infrastructure and urban services (i.e., basic needs as opposed to special benefits); and
• socially responsible approach to the definition and regulation of ownership rights and development rights on land.

These guidelines are strongly associated with urban land value increments in the broadest sense, and they can be used to reduce absolute and relative socio-spatial differences. If they continue to be neglected, and value capture policies are confined to specific land value increments, attempts at redistribution in Latin American countries are bound to fail. Furthermore, the implementation of value capture instruments will continue to serve as an anti-social mechanism that only exacerbates the already great differences between rich and poor.

Fernanda Furtado is a fellow of the Lincoln Institute. She received a dissertation fellowship from the Institute to help complete her Ph.D. thesis on “Urban Land Value Recapture in Latin America” at the Faculty of Architecture and Urbanism at the University of São Paulo, Brazil.

See the Latin American Program and Land Lines sections of this website for additional articles and reports on this topic in both English and Spanish.

Notes

1 See Donald Shoup, “Is under-investment in public infrastructure an anomly?” in Gareth A. Jones and Peter Ward, eds. 1994. Methodology for Land and Housing Market Analysis. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy. Shoup’s piece includes the debate held during the 1991 Fitzwilliam Workshop on Land Values and Land Valorization in Developing Countries at the University of Cambridge on whether value capture instruments are intended to redistribute the valorization gain or are just a device to strengthen government finance.

2 It would be more precise to speak of value recapture, because besides better representing public interventions in order to return to the community the unearned land value captured by private entities, the term alludes to redistribution as a specific way of developing such policies. However, the more generic term value capture is used in this article.

Government-owned property is exempt from local taxes almost everywhere in the United States, but this situation is based less on logic than on now-outdated historical considerations. Remarkably, there are no comprehensive estimates of the value of these exemptions. For comparison, the value of property tax exemptions for nonprofit institutions (excluding houses of worship) was about $900 billion in 1997, and charitable properties (including hospitals and universities) accounted for about $500 billion of this figure (Cordes, Gantz and Pollak 2002, 89). Even without comprehensive data, it is clear that the amount of government-owned land is vastly greater than nonprofit holdings. However, the exempt status of government land barely provokes complaint (except in the western states where federal landholdings are enormous) whereas exemptions for nonprofit organizations are frequently challenged.

Historical Background and Federalism Today

Government-owned property traditionally has been exempt from taxation in order to avoid an empty ritual whereby the sovereign taxed itself. The implicit assumption of a single sovereign was quite reasonable in Elizabethan England, where the property tax first took root, but not so in the U.S. today. The myriad school districts and special districts that now compete with counties and municipalities for property tax revenues were virtually nonexistent in the nineteenth century. Today there is no economic reason to exclude all government property from the tax base.

Exemptions for private, nonprofit entities grew out of the government exemption. In the seventeenth century, private parties did not always wait for the Crown to repair their bridges, causeways, seawalls or highways. They assumed this responsibility whenever self-interest required and the purse permitted. The capital-intensive nature of such activities that relieved government of a burden made a property tax exemption a logical tool for encouraging private initiative. Thus the first charitable exemptions were a type of quasi-government exemption, subsidizing private parties who discharged public responsibilities.

Charitable exemptions for the alleviation of poverty began as a separate category, because reducing poverty was not originally considered a government responsibility. The change in this attitude over time had the effect of diminishing the distinction between alleviating poverty and relieving government of a burden, but these remain two separate bases for the charitable exemption. Before the New Deal of the 1930s, U.S. counties had the primary governmental responsibility for poor relief, through maintaining almshouses and work farms. The principal public expenditure required for them was for land and construction, since the residents did the day-to-day work of running these facilities. In this situation, a property tax exemption made sense. If a charitable organization did not build such a facility, the responsibility would fall to county government and would be funded through property taxes. It was easy to see a clear and convincing connection between the alleviation of poverty, relief of a government burden and a property tax exemption.

Modern U.S. federalism has undermined these connections. There is no single sovereign now, but rather 87,000 units of government, including 19,000 municipalities, 16,600 townships and towns, 3,000 counties, 13,700 school districts and 34,700 special districts, which often overlap in complex ways. The property tax is virtually the sole source of internally generated revenues for school districts and special districts. A government exemption can be administered so that no unit of government need pay taxes to itself, while taxpayers outside the taxing jurisdiction who benefit from the property would pay the tax.

Valuation of unique government property and infrastructure is a problem, but it is not insurmountable. A new addition to generally accepted accounting principles requires local governments to carry on their balance sheets the depreciated value of their physical assets, including infrastructure, which can be a starting point for valuing such property. Already local government property is taxable in 11 states, provided it lies outside the owner’s boundary. For example, a reservoir owned by a water district can be taxed by the town or county where the reservoir is located, and the tax can be collected through increased water rates charged to the utility’s customers.

The strong consensus in favor of exempting government property is due to inertia, power and precaution. The federal government has vast landholdings, collects no property taxes, and therefore would oppose any tax on government property. Besides, the Constitution shields it. State governments also have extensive holdings and do not benefit from property taxes to any significant degree, so they too would oppose taxing government property. Local governments, special districts and school districts would be the net beneficiaries if government property were taxed, since their own property holdings are small in comparison to federal and state governments, yet the property tax provides almost 40 percent of their revenue (U.S. Census Bureau 1998).

Charitable Exemptions as Sovereign Exemptions

As long as government property is exempt, the case for charities is strengthened. Evelyn Brody (1998; 2002) argues that the states, by conferring benefits of sovereignty on nonprofit institutions, are acknowledging the underlying independent, self-governing nature of those institutions. “Tax exemption carries with it a sense of leaving the nonprofit sector inviolate, and the very concept of sovereignty embodies the independent power to govern” (Brody 1998, 588). Under federal tax law, neither charitable institutions nor local governments are taxed on net income, contributions or interest income from bonds, but both are taxed for payments made for services rendered. Considering charitable nonprofit institutions as quasi-sovereign allows us to make sense of “the rules in the tax scheme that operate to curtail rather than enhance the economic strength of the charitable sector. After all, rival sovereigns rarely feel comfortable letting the other grow too powerful” (Brody 1998, 586).

The U.S. Supreme Court, in Walz v Tax Commissioners, 397 U.S. 664 (1969), supports the position taken by Brody: “[Exemption] restricts the fiscal relationship between church and state, and tends to complement and reinforce the desired separation insulating each from the other (emphasis added).” Churches, and by extension other nonprofit institutions, are sovereigns in their own domain, which is circumscribed by a higher sovereign—state government.

Conversely, arguments used to attack certain charitable exemptions can also be applied to the governmental exemption. Critics of nonprofit tax exemption focus on large, property-rich and financially strong organizations, calling them commercial enterprises (Balk 1971; Hyman 1990; Gaul and Borowski 1993). This category includes colleges, universities, hospitals and nursing homes. No state prohibits charities from engaging in commercial activities, but 8 states out of 43 responding to the survey described below prohibit charities from earning a profit, even for institutional purposes. All states prohibit the charitable owner of exempt property from distributing profit to private parties. “It is a well-established principle of law that a charitable institution does not lose its charitable character and its consequent exemption from taxation merely because recipients of its benefits who are able to pay are required to do so, as long as funds derived in this manner are devoted to the charitable purposes of the institution” (American Jurisprudence 1944).

Commercial enterprises of local government are generally tax exempt, including air and marine ports, electric power generating facilities, water treatment and distribution plants, golf courses, package liquor stores and parking garages, to name a few. If commercial activity is to be the test for taxation, this should be applied evenhandedly and extend to government property as well.

A Survey of State Charitable Exemptions

Every state exempts charitable property, but the meaning of “charitable” varies quite a lot because its legal antecedents are traceable to the English Statute of Charitable Uses of 1601. Policy makers have shown considerable ingenuity in adapting an ancient law to modern needs, and ingenuity breeds variety. A Lincoln Institute-sponsored survey explored the laws in each of the 50 states to clarify the definition and application of “charitable” property tax exemptions.

As befitting a sovereign, private nonprofit institutions enjoy a constitutionally protected tax exemption in almost as many states as do local governments. The constitutions of 38 states make reference to exemption of local government or private institutions, or both. States have probably been reluctant to define charity statutorily because the judicial branch is the final arbiter of constitutional matters. Four states authorize legislatures to grant exemptions without giving specific direction; only 9 (including all 6 New England states) are silent. Specific exemptions are mandated in 27 states, and are discretionary in 16. Arizona, Missouri, Nebraska, North Carolina and Virginia are in both categories because they mandate some exemptions (usually governmental) but give their legislatures discretion with respect to other classes of institutional property.

Only 10 states have statutory definitions, and they show very little similarity (see Figure 1). Four of them define charity in terms of a public benefit, two in terms of relieving government of a burden, and one (Florida) could be placed in either category. Other individual states define charity in terms of relief of poverty or deriving income in the form of donations, or simply by listing exemption-eligible activities, with a slight overlap with relief of poverty. Five state definitions (Florida, Nebraska, New Hampshire, North Carolina and Pennsylvania) are extremely broad, which essentially punts the issue to the judicial branch.

The lack of a discernable pattern in judicial opinions arouses suspicion that courts must work backwards from a desired result to develop standards and tests. The situation today parallels the first half of the twentieth century, when bureaucrats and judges were gatekeepers to the nonprofit sector, approving or denying a petition for a nonprofit corporate charter, and they “used their control to promote the causes they believed in” (Silber 2001, 6). Awarding a nonprofit charter is now a ministerial act, but property tax exemption for charitable purposes remains subject to a variety of state laws with idiosyncratic judicial interpretations in every state. Confusion in the public debate over the charitable property tax exemption is the sure result. In devising tests, courts sometimes conflate public benefit with relief of poverty, and the result is unenforceable. Either one or the other must take precedence. Unless statutes are clear, courts are free to choose and to switch back and forth.

The case of hospitals is illustrative. Although one will find exempt hospitals in every state, the law is ambivalent. Hospitals have constitutional protection in only 3 states, while in 17 they are exempt only because the court regards them as “institutions of purely public charity.” The famous 1985 decisions in the supreme courts of Utah and Pennsylvania that undermined hospital tax exemption were health care cases. The courts concluded that the hospital (Utah) and the consortium of hospitals (Pennsylvania) were not in fact charities. Without putting too fine a point on it, the judicial remedies were based on the principle of relieving poverty.

Much angst and legal conflict could be averted if relief of poverty could be treated as separate and distinct from public benefit and relieving government of a burden, and fortunately it can be quantified. If a legislature wants a particular type of institution (e.g., hospitals) to relieve poverty, then the state should tax the hospitals, but award each property owner in the group a tax credit equal to the amount of service they give away up to their tax liability. This proposal raises the thorny question of how to measure the value of services priced below market, but the problems are surmountable (see Bowman [1999] for a method for hospital services). Solutions to these complexities are not likely to introduce the element of arbitrariness that pervades judicial decisions today.

H. Woods Bowman is associate professor in the Public Services Program at DePaul University in Chicago, Illinois. He was a visiting fellow at the Lincoln Institute in 2001 and he contributed to the Urban Institute book, Property Tax Exemption for Charities, edited by Evelyn Brody (2002).

References

American Jurisprudence. 1944. Taxation 51 § 602.

Balk, Alfred. 1971. The Free List: Property Without Taxes. New York: The Russell Sage Foundation.

Bowman, Woods. 1999. Buying charity care with property tax exemptions. Journal of Policy Analysis and Management vol. 18, no. 1 (winter): 120–125.

Brody, Evelyn. 1998. Of sovereignty and subsidy: Conceptualizing the charity tax exemption. Journal of Corporation Law vol. 23, no. 4 (summer): 585–629.

_____. 2002. Legal theories of tax exemption, quasi and real. In The Property Tax Exemption: Mapping the Battlefield, Evelyn Brody, ed., 145–172. Washington, DC: Urban Institute.

Cordes, Joseph J., Marie Gantz, and Thomas Pollak. 2002. What is the property-tax exemption worth? In The Property Tax Exemption: Mapping the Battlefield, Evelyn Brody, ed., 81–112. Washington, DC: Urban Institute.

Gaul, Gilbert and Neill A. Borowski. 1993. Free Ride: The Tax-Exempt Economy. Kansas City: Andrews McMeel.

Hyman, David A. 1990. The conundrum of charitability: Reassessing tax exemption for hospitals. American Journal of Law and Medicine vol. 6, no. 3: 327–380.

Silber, Norman I. 2001. A corporate form of freedom: The emergence of the nonprofit sector. Boulder, CO: Westview Press.

U.S. Census Bureau, U.S. Department of Commerce. 1998. Statistical Abstract of the United States 1998, table 500 (reporting 1995 data).

Figure 1: Statutory Criteria for Charitable Organizations

Arizona requires “qualifying charitable organizations” to spend at least 50 percent of their budgets on services to state residents who receive “temporary assistance to needy families benefits or low income residents…and their households” [A.R.S. § 43-1088 G(2)].

In Florida, “Charitable purpose means a function or service which, if discontinued, could legally result in the allocation of public funds for the continuance of the function or service. It is not necessary that public funds [actually] be allocated, but only that such allocation is legal” [F.S. §196.012]. Houses of worship are exempt under a separate statute.

Hawaii defines charitable purposes as “community, character building, social service, or educational nature, including museums, libraries, art academies, and senior citizens housing facilities qualifying for a loan under the laws of the United States” [H.C.A. § 246-32(c)(2)].

In Montana charities must accomplish their activities “through absolute gratuity or grants” [M.C.A. § 15-6-201(2)(a)(i)].

In Nebraska charities must operate “exclusively for the purposes of the mental, social, or physical benefit of the public or an indefinite number of persons” [R.S.N.A. § 77-202(1)(d)].

A New Hampshire charity is one that performs “some service of public good or welfare advancing the spiritual, physical, intellectual, social or economic well-being of the general public or a substantial and indefinite segment of the general public that includes residents of the state of New Hampshire…” [R.A. § 72:23-1].

In North Carolina, “A charitable purpose is one that has humane and philanthropic objectives; it is an activity that benefits humanity or a significant rather than a limited segment of the community without the expectation of pecuniary profit or reward. The humane treatment of animals is also a charitable purpose” [N.C. Gen. Stat. § 105-278.3(d)(2)].

Pennsylvania requires: (1) relief of poverty; (2) advancement and provision of education, including secondary education; (3) advancement of religion; (4) prevention of treatment of disease or injury, including mental retardation and mental disorders; (5) government or municipal purposes; or (6) accomplishment of a purpose that is recognized as important and beneficial to the public and that advances social, moral, or physical objectives” [10 Penn. Stats. § 372].

A South Dakota public charity “must receive a majority of its revenue from donations, public funds, membership fees, or program fees generated solely to cover operating expenses; it must lessen a government burden by providing its services to people who would otherwise use government services; it must offer its services to people regardless of their ability to pay for such services…” [S.D.C.L. § 10-4-9.1].

Texas defines charity by reference to the type of activity such an organization undertakes. T.T.C. § 11(d) lists 19 activities, including: (d)(1) “providing medical care without regard to the beneficiaries’ ability to pay…”

La información sobre los valores de las casas es fundamental para los investigadores y formadores de políticas interesados en el establecimiento de políticas públicas bien informadas en temas tales como tributación e inversiones de infraestructura. Los métodos de ventas repetidas, como el índice de S&P/Case-Shiller, que se usan comúnmente en los Estados Unidos para estudiar la dinámica de los precios de las casas, no son prácticos en los países en vías de desarrollo, donde los precios declarados de las transacciones de las casas frecuentemente son menores a su valor real, por razones diversas.

Los propietarios de casas también necesitan una referencia confiable para medir el valor de una casa para ayudar en la toma de decisiones personales tales como la jubilación (Lusardi y Mitchell, 2007), el consumo (Campbell y Cocco, 2007), los ahorros (Juster et al. 2005) y la composición de la deuda de la unidad familiar (Disney, Bridges y Gathergood 2006). como para dictar políticas públicas. Se ha demostrado que el valor de una casa es una variable clave en las decisiones de un propietario, por ejemplo en materia de jubilación

Hemos evaluado la fiabilidad de los datos de encuestas de hogares sobre las estimaciones del valor de las casas en México efectuadas por sus propietarios. Argumentamos que, en promedio, las estimaciones de los propietarios de corto plazo tienden a ser razonablemente objetivas y precisas. Las estimaciones de los propietarios sobre el precio de mercado de una propiedad, obtenidas por medio de estas encuestas, pueden ser la manera más conveniente y confiable de efectuar el seguimiento de los precios de las casas bajo ciertas circunstancias.

La valuación de las casas en los Estados Unidos

Todas las encuestas de hogares principales en los Estados Unidos – el censo decenal, el Estudio de Panel sobre Dinámicas de Ingresos (Panel Study of Income Dynamics) la Encuesta de Hogares de los Estados Unidos (American Housing Survey) y la Encuesta de Finanzas del Consumidor (Survey of Consumer Finances)hacen preguntas tales como: “¿Cuánto vale esta propiedad? Es decir, ¿por cuánto cree usted que se vendería esta propiedad si se pusiera a la venta?” El argumento principal a favor de usar este tipo de pregunta sobre la valuación de una casa es que es fácil de recolectar los datos. Pero también es crucial evaluar la fiabilidad de estas valuaciones autoestimadas de las casas.

En Kish y Lansing (1954), se les pidió a propietarios en ciudades estadounidenses que estimaran el valor de mercado de sus casas, y las mismas estimaciones fueron efectuadas más tarde por valuadores profesionales. La conclusión principal fue que el sesgo promedio en las estimaciones de la gente oscilaba alrededor de cero. Es decir, si bien algunas estimaciones individuales podían ser bastante distintas del valor asignado por el valuador, los errores parecían cancelarse al hacer el promedio. Esta fue una conclusión importante para justificar el uso de esta pregunta en grandes encuestas. Cuando los investigadores se concentraron en distintos subgrupos, descubrieron que las estimaciones más precisas del valor de la casa eran las efectuadas por propietarios recientes. No aumentaba la exactitud si el encuestado era jefe de hogar o tenía más educación, ni si el valuador había podido entrar a la propiedad para hacer la valuación.

Usando los mismos métodos y datos similares, Kain y Quigley (1972) confirmaron que los errores en gran medida se compensaban, pero que estaban correlacionados con el nivel socioeconómico del encuestado. Una mayor educación estaba asociada a un menor sesgo positivo en la estimación del propietario. Esta investigación también trató de determinar por qué algunos encuestados no respondían a esta pregunta, y descubrió que aquellos con mayor nivel de ingresos y educación pero menor tiempo de tenencia tenían una mayor probabilidad de proporcionar una estimación del valor de su casa.

Dado que la estimación ideal del precio de mercado de una casa es el precio de venta más reciente, algunos estudios han comparado los datos de venta de transacciones recientes con las estimaciones de los propietarios. Goodman e Ittner (1992), por ejemplo, compararon las estimaciones de los propietarios con los precios de venta subsiguientes de la misma propiedad usando la Encuesta de Hogares de los Estados Unidos de 1985 y 1987. Encontraron que el propietario promedio en los EE.UU. sobreestima el valor de su casa en un 6 por ciento por encima del precio de venta real, y que el error absoluto promedio es de alrededor del 14 por ciento. El error no está relacionado en su mayor parte con las características del propietario, de la casa o del mercado local.

Otro enfoque consiste en comparar las valuaciones tributarias con las autoestimaciones de los propietarios (David, 1968). El problema obvio de usar las valuaciones tributarias es que éstas pueden no estar siempre actualizadas para reflejar las condiciones actuales del mercado, causando una impresión fallida del valor de la vivienda. En general, estos estudios concluyeron que, en promedio, los propietarios en los E.U.A. tienden a sobreestimar el valor de sus casas en alrededor del 5 por ciento. Esta sobrevaluación no está relacionada con las características del propietario o de la casa, sino con la duración de la tenencia de la casa. Llegamos entonces a la conclusión de que se pueden usar las encuestas en forma fiable para obtener, a muy bajo costo, estimaciones razonables de la valuación de las casas en los mercados de vivienda de los EE.UU.

Mercados de vivienda en países en vías de desarrollo

En los países desarrollados, el acceso al suelo ocurre principalmente por medio de compras formales, mientras que en los países en vías de desarrollo es bastante común que una porción sustancial del crecimiento urbano ocurra en terrenos ocupados informalmente, especialmente por parte de los grupos de bajos ingresos. Los habitantes se pueden organizar para invadir tierras estatales, áreas protegidas y hasta propiedades privadas. Cuando los tribunales hayan establecido la ilegalidad de tales actos, muchas veces ya habrá algún político a quien le conviene brindar protección y servicios a los invasores a cambio de votos y respaldo político, en vez de desalojarlos de los suelos ocupados ilegalmente.

En algunos casos, los gobiernos locales expropian la tierra para después transferirla a sus electores. Aquellos que adquieren su propiedad en estas condiciones tienen más dificultad para determinar el valor monetario de la propiedad, ya que no pagaron inicialmente por ella. Y en ocasiones, la propiedad no se puede vender fácilmente, ya que no tiene un título válido.

Otra característica distintiva de los mercados de vivienda en los países en vías de desarrollo es la gran proporción de casas construidas por sus propietarios. La preponderancia de viviendas autoconstruidas, en vez de ser erigidas por compañías de construcción especializadas, ocurre porque el sistema financiero está subdesarrollado y los préstamos hipotecarios no existen o son muy caros. Las familias adquieren una vivienda construyéndola con sus propias manos durante un período prolongado de tiempo.

La falta de desarrollo de los mercados hipotecarios puede obligar a las familias a usar métodos de construcción ineficientes, porque la casa se construye por etapas, usando los materiales de construcción que ellos puedan solventar y tengan a su disposición en ese momento. Estas restricciones pueden dar lugar a costos de construcción innecesariamente altos, así como también a prácticas de construcción no reguladas e ineficientes. Si la gente estima el valor de su casa como la suma de los gastos incurridos para construirla, aquellos propietarios que se encuentran en zonas donde no haya acceso a los préstamos hipotecarios probablemente avalúen sus casas autoconstruidas a un valor más alto.

La autoconstrucción también puede influir el acceso a información sobre el valor actual de mercado de dicha propiedad. Los proyectos inmobiliarios desarrollados por compañías de construcción generalmente tienen un mayor grado de homogeneidad, de manera que las ventas en el barrio generan información sobre el valor actual de las propiedades circundantes. Cuando una casa es autoconstruida, este canal de información desaparece, porque las casas construidas de esta manera no representan adecuadamente el valor de otras casas en el barrio.

Jiménez (1982) ha proporcionado uno de los pocos estudios sobre los valores de las casas en un país en vías de desarrollo. Usando datos de un barrio pobre en las Filipinas, encontró que los valores medios de las estimaciones respectivas del propietario y del valuador no se pueden distinguir estadísticamente. Su muestra de las Filipinas se compara bien con los resultados de Kain y Quigley (1972) para St. Louis, Missouri, en cuanto a las diferencias de las valuaciones promedio. No obstante, para estimaciones individuales, Jiménez encontró que el valor absoluto promedio de las diferencias entre la valuación del propietario y la del valuador es aproximadamente un 55 por ciento de la valuación media, mientras que la cifra comparable para Kain y Quigley es de aproximadamente el 20 por ciento.

Encuestas de hogares y datos de valuación

Nuestro análisis usa datos de una encuesta de hogares y valuaciones de las mismas casas efectuadas por un valuador que también es corredor inmobiliario. La encuesta, realizada entre mediados de febrero y mediados de marzo de 2006, incluyó aproximadamente 1.200 viviendas en las afueras de la ciudad de Acayucán, en el estado de Veracruz, en el centro de México. Las casas de la muestra se encontraban en los distritos más pobres de la ciudad, donde las calles no estaban pavimentadas y muchas casas no contaban con servicios vitales de agua y alcantarillado. La casa promedio de la muestra tenía 2,5 cuartos. Sólo el 63 por ciento de las viviendas tenían un baño interno, y el 60 por ciento tenían un techo de placas metálicas, amianto u hojas de palma. Además, el 12 por ciento de los propietarios reportaron que no tenían un título de propiedad.

Las familias entrevistadas fueron propietarios-ocupantes, no inquilinos, y la mayoría vivía en viviendas pequeñas de un solo piso, en lotes bien demarcados. Una de las preguntas de la encuesta fue: “¿ Por aproximadamente cuánto dinero cree usted que se vendería esta casa actualmente?” El propietario promedio estimó que el valor de su casa era $19.948, mientras que la valuación promedio fue de sólo $12.123 (en dólares estadounidenses de 2006). La diferencia de las medianas, si bien mucho menor ($1.545) y la diferencia del logaritmo de las medias también son significativas en ambos casos. (Para una descripción detallada de la encuesta, véase González-Navarro y Quintana-Domeque [2007, 2008].)

La otra fuente de datos son las valuaciones de las casas efectuadas por un valuador profesional y agente de bienes raíces. Al hacer que una sola persona realice todas las valuaciones, se reducen los riesgos de decisiones subjetivas y el uso de distintas prácticas de valuación. El valuador visitó una de cada dos casas donde sus residentes habían sido entrevistados, y las valuaciones se realizaron a más tardar dos meses después de la encuesta de hogares, reduciendo así la preocupación sobre la posibilidad de inflación o volatilidad en los precios de las casas.

En las encuestas completadas, la tasa de respuesta para la pregunta sobre la estimación del propietario del valor de la casa fue de aproximadamente el 74 por ciento. Una de las ventajas importantes del procedimiento en dos etapas del estudio es la posibilidad de investigar las valuaciones de las casas del 26 por ciento de los encuestados que no respondieron a la pregunta sobre el valor de su casa. Por lo tanto, a diferencia de cualquier estudio anterior, podemos investigar si la falta de respuesta a la pregunta por parte del propietario está relacionada con el valor de la casa medido por el valuador.

Encontramos evidencia de que la valuación promedio de una casa es igual tanto para los encuestados que proporcionaron una estimación del valor de su casa como para los que no lo hicieron. Además, la edad, sexo, ser o no jefe de familia, y poseer o no un título y tenencia de la propiedad no estuvieron correlacionados con la probabilidad de respuesta. Esto sugiere que los propietarios que no proporcionaron una estimación del valor de su casa son un subconjunto aleatorio de la muestra. Esta es una conclusión importante si se van a utilizar las valuaciones de los propietarios en otros estudios para estimar los precios promedio de las casas en países en vías de desarrollo.

Suponemos que el valor determinado por el valuador es muy cercano al valor de mercado de la casa. También creemos que es razonable interpretar que la discrepancia entre los valores de las casas obtenidos de los propietarios y los del valuador se debe a percepciones equivocadas sobre el valor de mercado por parte del propietario. Hay varias razones que justifican dicha interpretación. Primero, el valuador hace una estimación más precisa que los propietarios sobre el tamaño del lote (uno de los determinantes más importantes del valor de una casa). Segundo, el valuador parece inferir otras características de la vivienda con precisión. Tercero, es más probable que el valuador tenga conocimiento de los factores de mercado que influyen en la valuación de las casas en la ciudad.

La relación entre las estimaciones del propietario y el valuador

La tabla 1 (ver anexo) muestra el grado de error promedio y la falta de precisión o exactitud en las estimaciones de los propietarios para varias submuestras. Como en estudios previos, los resultados se muestran para distintas medidas de sesgo (la diferencia entre el valor de la casa estimado por el propietario y el valuador, y la diferencia porcentual con respecto a la estimación del valuador) e inexactitud (la diferencia absoluta y la diferencia porcentual absoluta).

Considerando a todos los propietarios de la muestra, la diferencia promedio entre la estimación del propietario y la valuación es de alrededor de $7.800, indicando que los propietarios tienden a sobreestimar el valor de sus casas. La diferencia porcentual de las medias es el 124% de la valuación. En cuanto a la falta de exactitud o precisión, la diferencia absoluta de las medias es aproximadamente de $13,500, reflejando cuán distintas son las estimaciones del valuador de las del propietario. En promedio, los propietarios de la muestra tienen una expectativa demasiado alta del valor de su casa.

Estos resultados se contraponen a la evidencia disponible para los Estados Unidos y las Filipinas. Tanto Kain y Quigley (1972) en St.Louis y Jiménez (1982) en las Filipinas reportan una diferencia porcentual de las medias de menos del 0, 5 por ciento. En términos de precisión, encontramos también que los resultados son muy distintos. En nuestra muestra, la diferencia porcentual absoluta se estima en más del 150 por ciento, mientras que en las Filipinas es de aproximadamente el 55 por ciento y en St. Louis el 20 por ciento. Por otro lado, los resultados de error e inexactitud para propietarios con tenencia reciente (menos de dos años) son estadísticamente cercanos a cero. El mismo resultado se obtiene para el error porcentual de la media, y el error porcentual absoluto se reduce en más del 50 por ciento.

Como se mencionó anteriormente, una de las diferencias entre los mercados de viviendas desarrollados y subdesarrollados es la falta de construcción de viviendas por firmas especializadas y la falta de información acerca de la distribución de los precios de las viviendas en estos últimos. La última columna de la tabla 1 identifica el conjunto de casas construidas, en vez de autoconstruidas. Para este subgrupo, el error medio y el error porcentual medio no son estadísticamente distintos de cero, mientras que el error porcentual absoluto (33 por ciento) es el menor de los cuatro grupos. Esto puede sugerir que los propietarios de casas autoconstruidas proporcionan estimaciones con un sesgo positivo porque la autoconstrucción gradual a lo largo del tiempo es más cara que comprar una casa ya construida.

Determinantes del sesgo individual y la inexactitud

Los resultados sugieren que el sesgo e inexactitud en las estimaciones de los propietarios se pueden atribuir a la tenencia a largo plazo. En González-Navarro y Quintana-Domeque (2009), demostramos que ni la discrepancia en la estimación del tamaño del lote ni las características socioeconómicas del encuestado parece estar correlacionadas con el error o la falta de precisión en las estimaciones de los propietarios. Sólo la tenencia está correlacionada significativamente con el sesgo y la falta de precisión.

Dados estos resultados, estimamos a continuación los valores promedio de las casas a nivel de distritos censales para estudiar el desempeño del valor autoestimado en función de la longitud de la tenencia. Como argumentamos anteriormente, el valor autoestimado por los propietarios de tenencia breve proporciona una estimación más exacta del valor promedio de las casas. Una cuestión importante al incluir solamente a los propietarios recientes es que el tamaño de la muestra es chico. La tabla 2 (ver anexo) muestra que las dos medidas de sesgo (la diferencia de las medias y la diferencia porcentual de las medias) para propietarios de tenencia breve proporcionan una estimación menos distorsionada del valor medio de las casas, como también las medidas de diferencia absoluta de las medias y la diferencia porcentual absoluta de las medias.

Si bien hemos hecho todo el esfuerzo posible por obtener precios de mercado para confirmar las valuaciones profesionales, esta búsqueda resultó esquiva. Este hecho resalta la importancia de evaluar la fiabilidad de los valores autoestimados de las casas en los países en vías de desarrollo, donde los valores de mercado estimados por los propietarios parecen ser la medida más accesible del valor de las casas.

Conclusión

En nuestra muestra, el sesgo de valuación asociado con una tenencia más prolongada es positivo, confirmando los resultados de varios estudios en los EE.UU. efectuados con casas recientemente vendidas. Nuestra conclusión principal es que el sesgo debido al período de tenencia es potencialmente mucho mayor en el contexto de un país en vías de desarrollo. Los propietarios de tenencia prolongada sobreestiman, en su mayoría, el valor de sus casas, con un error porcentual absoluto de la media del orden del 150 por ciento. Por otro lado, las familias con una tenencia de dos años o menos realizan estimaciones razonablemente exactas y objetivas del valor de sus casas. Un grupo de casas similares construidas por una firma de construcción especializada muestra un sesgo nulo y estimaciones mucho más precisas que las de otros subgrupos.

Encontramos que la falta de respuesta a la pregunta sobre el valor de la casa no está correlacionada con su valuación y otras características demográficas del propietario. Esto sugiere que se pueden obtener estimaciones objetivas del valor promedio de grupos de casas por medio de encuestas de hogares. Además, el sesgo y la inexactitud no tienen una correlación pronunciada con las características socioeconómicas, como los ingresos familiares o el nivel de educación del encuestado.

En resumen, los resultados de este estudio advierten contra el uso de las estimaciones de los propietarios para hacer un análisis de conducta individual, pero sugieren que estas estimaciones se pueden usar como una aproximación razonable de los valores medios de grupos de casas. Si el objetivo es estimar el valor medio de la casa, las respuestas de los propietarios con un periodo corto de residencia se podrían usar exitosamente en encuestas futuras realizadas en países en vías de desarrollo.

Sobre los autores

Marco González-Navarro es Robert Wood Johnson Scholar de Investigación sobre Políticas de Salud en la Universidad de California, Berkeley. Recibió su doctorado en economía de la Universidad de Princeton.

Climent Quintana-Domeque es profesor asistente del Departamento de Economía de la Universidad de Alicante, España. Recibió su doctorado en economía de la Universidad de Princeton.

Referencias

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Gonzalez-Navarro, M. and Quintana-Domeque, C. 2007. Description of the Acayucan Standards of Living Survey. Unpublished manuscript. Princeton, NJ: Princeton University.

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Jimenez, E. (1982) The value of squatter dwellings in developing countries. Economic Development and Cultural Change 30(4): 739–752.

Juster, F.T., Lupton, J.P., Smith, J.P., and Stafford F. 2005. The decline in household saving and the wealth effect. Review of Economics and Statistics 87(4): 20–27.

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Lusardi, A. and Mitchell, O.S. 2007. Baby boomers retirement security: The role of planning, financial literacy and housing wealth. Journal of Monetary Economics 54(1): 205–224.

A large share of national energy consumption takes place in cities—in the United States about three-quarters of energy use is in or related to urban areas. Accordingly, cities offer significant opportunities for energy savings from increased efficiency, but important issues remain: Will market forces produce efficiency gains when appropriate, or will market failures such as imperfect information, unavailable financing, or misunderstood risks impede market solutions? How much do people value energy savings, and how sensitive are they to changes in energy prices? The Lincoln Institute hosted a conference on energy efficiency and cities in October 2012 to address these and related issues, and a few highlights follow.

Valuing Energy Efficiency

Consumers should be willing to pay more for built space that uses less energy. Evidence indicates that users of commercial space value energy efficiency and are willing to pay more for it, and many studies indicate that LEED-certified office and commercial space sells or rents at a premium over traditional space. There is much less evidence of such preferences for residences, in part because it is difficult for most homebuyers to determine the energy efficiency of a dwelling, especially a new one with no operating record.

Some residential developments are now being classified using procedures similar to LEED certification or to the Energy Star ratings such as those used for major appliances. Dwellings in California that have the highest energy efficiency ratings sell at a premium of about 9 percent above units with average energy efficiency. Similar price premiums have been observed in the Netherlands for houses certified at the highest efficiency level using a European certification procedure. Some of these premiums may reflect the improved comfort levels that these buildings provide in addition to energy savings. It also seems likely that the energy efficiency premium observed in California is up to three times greater than the incremental cost of the higher efficiency of these dwellings.

Determining Cost

The cost of integrating energy efficiency into new buildings is less than the cost of improving the efficiency of older buildings. A home built since 2000 uses about 25 percent less energy per square foot than one built in the 1960s or earlier. The technical potential for improved energy efficiency in older homes seems evident, but homeowners face two challenges: to determine which improvements have the highest payoff per dollar spent, and to obtain a contractor and financing for the work.

While many diagnostic tools are available to assess existing dwellings, their accuracy varies widely and depends critically on detailed inputs about both the dwelling’s attributes and the household’s living style. Obtaining a contractor and financing can involve high transaction costs for households in effort, time, and money. Many utility companies are offering both technical and financial support for energy retrofitting, but progress has been slow.

Changing Energy Consumption

It may be easier to change residential living styles than to retrofit old buildings, and many utilities are experimenting with schemes to modify household behavior. The most common program involves “nudging” households toward more efficient habits by providing periodic home energy reports that compare their recent energy use with that of their neighbors. Analysis indicates that these reports have both a short-term impact on household energy consumption and a longer-term cumulative impact that continues after the reports end. The energy savings from these programs are small, ranging from a half to one kilowatt hour per day for a household, but the program’s low cost makes the results as cost-effective as many other policies.

Recognizing John Quigley

This conference was designed with John Quigley, economics professor at the University of California at Berkeley, who passed away before the conference took place. In addition to the original papers on energy and cities, papers on urban economics were presented by some of his former students, colleagues, and coauthors. All of the papers will be submitted for a forthcoming special edition of Regional Science and Urban Economics, which will recognize his contributions over a long and distinguished career.

The property tax is the most widely unpopular tax in America. States have responded to this public opposition by enacting a range of tax relief policies, especially for homeowners (Cabral and Hoxby 2012). Among the most commonly adopted programs are homestead exemptions and property tax credits; all but three states have at least one of these programs. But despite their broad use and their potentially large impact on the distribution of property tax burdens, there has been remarkably little data available on the tax savings generated by property tax exemptions and credits.

Two new resources, available through the Lincoln Institute’s Significant Features of the Property Tax subcenter, begin to fill this need. These tables provide information for each state on the share of homeowners eligible for these programs and the level of tax savings they receive, as well as an analysis of how eligibility and benefits vary across the income distribution (see box 1, p. 26). This article draws on these resources to provide the first national study of property tax exemptions and credits with estimates of tax savings from these programs. With this information, policy makers have a critical tool to evaluate and improve the effectiveness of their property tax relief programs.

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Box 1: State-by-State Details on Property Tax Exemptions and Credits

The Significant Features of the Property Tax sub-center provides three key resources with information on property tax exemptions and credits in all 50 states; it is accessible at www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax.

Tax Savings from Property Tax Exemptions and Credits

This online Excel file includes estimates of tax savings from programs in individual states (see abbreviated example below), plus overview tables that make it easy to compare across states. For each program, the file provides estimates of the number of eligible homeowners and the median benefit, as well as a distributional analysis by income quintile. This is the first time that detailed data are available for most of these programs.

Summary Table on Exemptions and Credits

This online Excel file includes a set of tables for 167 programs displaying the value of exemptions expressed in terms of market value; criteria related to age, disability, income, and veteran status; the type of taxes affected (i.e., school or county taxes); whether the tax loss is borne by state or local governments; local options; and more. The summary table makes it easy to conduct quantitative analysis of these programs or make quick state-by-state comparisons. The information in these tables was used to generate the tax savings estimates.

Residential Property Tax Relief

This section of the Significant Features website includes detailed descriptions of property tax exemptions and credits, which were used to create the online Summary Table on Exemptions and Credits. It also describes other types of property tax relief, such as circuit breakers and tax deferral programs.

Notes: Total tax savings from the Senior and Disabled Property Tax Homestead Exemption ($392M) is less than the combined total of the programs for Seniors ($378M) and the Disabled ($22M), because homeowners who are 65+ and disabled cannot claim the exemption twice. The online Summary Table shows that the Senior and Disabled Exemption is a $25,000 exemption for homeowners who are 65+ or disabled; the two Rollback programs are percentage exemptions of 2.5% and 10% for all owner-occupied residences. Source: Lincoln Institute of Land Policy (2015).

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How Property Tax Exemptions and Credits Work

Property tax relief programs come in a variety of forms. Homestead exemptions reduce the amount of property value subject to taxation, either by a fixed dollar amount or by a percentage of home value. Property tax credits, in contrast, directly reduce the homeowner’s tax bill by a fixed dollar amount or certain percentage.

As table 1 illustrates, programs designed to provide identical benefits to owners of $200,000 homes have widely different impacts on homeowners with higher- and lower-valued properties. Given a 1% tax rate, a $20,000 flat dollar exemption reduces property taxes for each homeowner by $200 ($20,000 x 1%). This program has a progressive impact on the property tax distribution because lower-income households tend to have less valuable homes, and the exemption represents a larger share of their home values. In this case, the $20,000 exemption reduces property taxes by 20% on the $100,000 home, 10% on the $200,000 home, and 5% on the $400,000 home.

A percentage exemption, in contrast, provides the same percentage reduction in taxes for all three homeowners—in this example, 10%. In dollar terms, however, percentage exemptions favor owners with higher-valued homes: a 10% across-the-board reduction lowers property taxes by only $100 on the $100,000 home but $400 on the $400,000 home.

In the case of flat dollar credits, homeowners with lower-valued homes usually receive the largest tax cuts in percentage terms. In contrast, the percentage tax credit again provides the owner of the $400,000 home the largest tax cut in dollar terms.

An important feature of property tax exemptions and percentage credits is that the dollar reduction (but not the percentage reduction) in taxes increases with tax rates. For instance, if the homes in table 1 were subject to a 2% tax rate, the dollar savings to their owners would double under the $20,000 exemption, 10% exemption, and 10% credit. While the dollar savings from flat dollar credits do not vary with tax rates, the percentage savings to homeowners decrease as tax rates rise.

Critical Features of Exemptions and Credits

The design of homestead exemption and property tax credit programs varies significantly across the 50 states. Figure 1 (p. 28) summarizes the number and share of state programs with the following key characteristics.

Benefit Calculation

Perhaps the most important feature of property tax relief programs is how benefits are calculated. In 2012, 59% of state programs provided flat dollar exemptions, 19% provided percentage exemptions, and the final fifth used property tax credits or other more complicated formulas to determine the amount of tax relief for each homeowner.

While the programs work in similar ways, their effects differ dramatically. As the examples in table 1 show, flat dollar exemptions and credits make the property tax distribution more progressive, while percentage exemptions and credits do not. As a result, to provide a certain level of tax relief for the median homeowner, percentage exemptions are more expensive than other programs because they result in larger property tax cuts for owners of higher-valued homes. Instead of changing the distribution of property taxes among homeowners, percentage exemptions are primarily a way to shift the tax burden away from homeowners as a group to businesses, renters, and owners of second homes.

State vs. Local Funding

The ultimate impact of exemptions and credits on property tax bills depends on how the programs are funded. Figure 1 shows that in 2012 only 28% of these programs included full state reimbursement to cover local revenue losses, while 57% had local governments bear revenue losses on their own. For 15% of programs, state and local governments shared the revenue loss in some way. (Broad-based programs for all homeowners or all seniors are more likely to receive state funding than programs for smaller groups such as veterans or the disabled. In 2012, 43% of tax relief programs for all homeowners or seniors were state-funded, 48% were locally-funded, and the rest split the revenue loss [Lincoln Institute of Land Policy 2014].)

The primary argument in favor of state funding of property tax exemptions and credits is that it can help mitigate disparities in property wealth across localities. Poorer communities and those without a significant business tax base typically have higher property tax rates, and these communities receive more funds per homeowner under state-funded programs. Without this assistance, communities with higher tax rates will experience larger revenue losses from tax relief programs unless they increase tax rates even further.

Seniors vs. All Age Groups

A number of states provide property tax relief for seniors. In 2012, more than a third favored seniors in some way: seven had statewide programs solely for this group, while 11 also covered younger homeowners but provided higher benefits for older homeowners. Other states provided either the same level of benefits for homeowners of all ages (15 states) or did not have broad-based programs (18 states).

Common arguments for targeting senior homeowners is that property taxes account for a larger share of their incomes, and local governments spend less on seniors than on younger homeowners with school-aged children. While it is true that property taxes account for a larger share of income for seniors than for working-age homeowners, the two groups devote nearly identical shares of their incomes to total housing costs because seniors are far less likely to have mortgages (Bowman et al. 2009, 11). In addition, property taxes are payments for public services, not user fees (Kenyon 2007, 36). Younger households without children in public schools do not benefit from property tax relief under these programs. The preferential tax treatment of seniors may simply reflect the fact that older households are a politically powerful group that votes in high numbers.

Estimating the Benefits of Exemptions and Credits

To estimate tax savings from homestead exemptions and property tax credits, the first step was to create the online Summary Table on Exemptions and Credits, which describes the key features of each program (see box 1 for description). These data draw almost entirely from the Residential Property Tax Relief Programs section of the Lincoln Institute’s Significant Features of the Property Tax database.

The second step was to combine this information with household-level data from the 2008–2012 American Community Survey (ACS). This nationally representative survey has data on more than 6.5 million U.S. households, including the household characteristics that determine program eligibility (age, income, disability, veteran status, etc.) and level of benefits received (home values and property tax bills). For a full explanation of the methodology used to estimate tax savings from exemptions and credits, see Langley (2015).

It is important to note that the estimates reported here are gross property tax savings. Tax relief programs often lead to higher property tax rates, especially under locally-funded programs where jurisdictions raise tax rates to offset the drop in the tax base from the exemptions. Estimates of net property tax savings would be lower in those communities, because the higher tax rates offset some of the direct tax relief provided from exemptions and credits.

Figure 2 shows that total property tax relief from homestead exemptions and property tax credits varies widely across states, but is generally small relative to total property tax revenues. In 14 of the 45 states with these programs, total savings are less than 0.5% of property tax revenues; in 27 states, the savings are less than 2.5%. At the same time, though, tax savings in nine states equal or exceed 10% of total property tax revenues. Indiana’s program is particularly generous, offering all homeowners a $45,000 exemption, then an additional 35% exemption for the first $600,000 in assessed value and a 25% exemption for value above $600,000.

Tax Savings for Different Types of Programs

Most states have more than one property tax exemption or credit program, with different programs targeting different groups of taxpayers—typically all homeowners, seniors, veterans, or the disabled. Figure 3 presents estimates on the share of homeowners eligible for these programs, along with the level of tax savings they receive.

Homeowners

Programs in 26 states are for nearly all homeowners, but usually limited to owner-occupied primary residences. In the typical state with these programs, the median homeowner receives a 12.5% cut in property taxes. On the high end, however, the median property tax cut was at least 25% in more than a quarter of states with these programs.

Seniors

Property tax relief programs in 18 states target older homeowners (typically at least age 65). These programs are much more generous than those covering all homeowners, with a median tax reduction of nearly 30% in the typical state. More than half of these programs provide a median tax cut of at least 25%, while only a sixth of them provide a median tax savings of less than 10%.

In the median state, 19.6% of homeowners are eligible for the programs, but eligibility rates vary greatly across states depending on whether there is an income ceiling. In the seven states that provide property tax relief to seniors regardless of income, 25–30% of homeowners are typically eligible. But in seven states with low income cutoffs ($10,000 to $30,000), only 5–10% of homeowners qualify. The other four states with property tax relief programs for seniors do not fit neatly into these two categories because they have higher income ceilings, strict wealth limits, or other eligibility criteria.

Veterans

State programs for veterans are more common than for any other group of homeowners, although eligibility is often limited to those who are disabled. Indeed, only 10 states provide property tax exemptions or credits for all veterans, even those without disabilities. In the median state with these programs, the typical beneficiary receives a property tax cut of just 3.2%.

There are 31 states that provide property tax exemptions or credits to veterans with service-connected disabilities. Because of the disability requirement, most veterans are ineligible for the programs. Indeed, only 15% of veterans qualify in the typical state. Overall, just 0.6% of homeowners are eligible for these programs in the median state.

Moreover, most of the 31 programs base eligibility and benefit levels on disability ratings from the Department of Veterans Affairs. Just seven states have programs for all partially disabled veterans, and veterans with lower disability ratings typically receive modest tax savings. On the other hand, 18 states restrict eligibility to veterans who are permanently and totally disabled. These programs benefit a very small share of veterans, but they usually provide a full 100% exemption.

Disabled

Programs in 23 states cover disabled homeowners, but really target two distinct groups: disabled homeowners and blind homeowners. In 2012, 12 states had programs for disabled homeowners, seven states had programs for the blind, and five states covered both groups. Programs for the disabled typically require beneficiaries to be permanently and totally disabled, but exact criteria vary. In the median state, 2.3% of homeowners are eligible for these programs and they receive a median property tax cut of 21%.

Conclusion

Homestead exemptions and property tax credits are an important part of the property tax system. These programs are used in nearly all states and can make the distribution of property taxes significantly more progressive. It is therefore critical that policymakers have good data on the property tax relief that these programs actually provide.

New research makes this information available for the first time. Using the Lincoln Institute’s Significant Features of the Property Tax subcenter, policymakers can easily compare key features of property tax exemption and credit programs across states, and see estimates of eligibility and tax savings. These data make it possible to evaluate the impacts of property tax exemptions and credits in their particular states as well as find ideas for program improvements.

Adam H. Langley is Senior Research Analyst at the Lincoln Institute of Land Policy. Special thanks go to Andrew Reschovsky, who provided extensive comments on this article and other related papers.

References

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Langley, Adam H. 2015. “Estimating Tax Savings from Homestead Exemptions and Property Tax Credits.” Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lincoln Institute of Land Policy. 2014. Significant Features of the Property Tax. Residential Property Tax Relief Programs: Summary Table on Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx

Lincoln Institute of Land Policy. 2015. Significant Features of the Property Tax. Tax Savings from Property Tax Exemptions and Credits in 2012. www.lincolninst.edu/subcenters/significant-features-property-tax/Report_Residential_Property_Tax_Relief_Programs.aspx