Cities around the world seem to be stretching out physically and consuming land at a rate that exceeds population growth. As populations double, land use triples.

When city growth comes up in public discourse, the conversation almost invariably focuses on population. We speak of “booming” cities that have grown from, say, 2 to 5 million in just a few decades or declining cities that are hollowing out and losing residents at a rapid rate.

The common unit of understanding and measurement, in other words, is almost always the number of people. Measures of land use are often missing from the picture, despite the fact that cities grew much more in land use than in population between 1990 and 2015, according to data from the UN-Habitat Global Urban Observatory. In developed countries, urban population grew 12 percent, while urban land use increased by 80 percent. And in developing countries, population expanded by 100 percent while urban land use rose 350 percent.

Land use issues will become more critical as the world population exceeds 9 billion and 2.5 billion persons migrate to cities by 2050, according to the United Nations’ projections. Configuring urban areas and their available resources to support this massive inflow will be critical to sustaining human life on the planet, says George W. “Mac” McCarthy, president and CEO of the Lincoln Institute.

It’s a profound area of concern: How exactly are these rising urban populations changing global maps? Further, can we observe regular, even predictable, patterns? And are these trend lines, such as they are, sustainable over time?

To date, there has been little scientific understanding of broad global patterns related to how city borders, systems, and land-use patterns are changing. But the newly revised, second edition of the online Atlas of Urban Expansion, first published in 2012, aims to fill this crucial gap in knowledge. Produced through a partnership among UN-Habitat, the New York University Urban Expansion Program, and the Lincoln Institute, the new Atlas performs very precise analysis of satellite imagery, coupled with population figures and other data, to study the changing nature of cities observed from 1990 to the present. The full report and data are set to be unveiled this October at the Habitat III global cities summit in Quito, Ecuador, as part of the implementation of the UN’s New Urban Agenda.

The new Atlas analyzes 200 cities (up from 120 in the 2012 sample), rigorously selected from among the 4,231 cities in the world with populations greater than 100,000 (as of 2010) that constitute a representative sample of large urban areas. The 200 cities in question make up about 70 percent of the world’s urban population.

The United Nations statistics division has now accepted and adopted this “UN Sample of Cities” as a way to conduct ongoing analysis of urbanization trends. “Cities, how they form, and the effects of urbanization on the quality of human life must now be treated as a science,” says Joan Clos, executive director of UN-Habitat, during the launch at UN headquarters in New York in June 2016: “The unprecedented confluence of climate change, population boom, and the rush to live in cities means that our critical human development will take place in cities.”

With unplanned settlement fluidly redefining many urban boundaries, it is crucial, experts and planners say, to produce a consistent method for studying cities as contiguous spatial units, not just administrative jurisdictions. The UN Sample of Cities also enables transition from an urban agenda based on country-level data to one predicated on city-based data collection and analysis.

Studying such a sample allows us to infer some generalizable rules about large urban areas, notes Atlas coauthor Shlomo “Solly” Angel, a professor and senior research scholar at New York University. “The sample accurately represents that universe,” he says of cities with populations of 100,000 persons or more, “so you can actually make statements about that universe given information about the sample. That’s the more scientific contribution of this Atlas.”

Land Consumption and “De-densification”

What, then, can be said of the world’s large cities, now that such representative data have finally been collected and crunched?

One reliably observed pattern is that cities around the world seem to be stretching out physically and consuming land at a rate that exceeds population growth. This tendency corroborates the findings of the first-edition Atlas, which indicates “falling density.” In the past, this was termed “sprawl,” and some refer to it now as “de-densification.” In any case, for a planet increasingly concerned with sustainability, energy efficiency, climate change, and resource scarcity, this is not a good trend: Density generally allows for greener and more sustainable living patterns.

Angel notes that there is a kind of rough statistical rule that emerges from the new Atlas work: As populations double, land use triples. “Even though people would like to see densification increase or at least stay the same, it doesn’t,” he adds.

Many policy makers have been unable, or unwilling, to see this reality unfolding in recent decades. Don Chen, director of Equitable Development at The Ford Foundation, says that the issue of sustainable growth is “very uneven in terms of planning officials’ awareness.” In many countries, he adds, “various orthodoxies are battling it out,” and frequently the “cards are stacked against us” in terms of changing norms and official attitudes: “For many, many decades, and in some countries for centuries, there have been incentives [for] building on virgin land.”

And even where there is political will for change, there are “multiple dimensions of capability to build upward, such as in-ground infrastructure,” Chen notes. Wider complex systems must be coordinated from a policy perspective in order to achieve greater density and land conservation.

In any case, the data analysis effort undertaken in the Atlas—which at root is intended to help define a new “science of cities”—may serve as a wake-up call. Angel says the Atlas can be a “tool for convincing policy makers that the expansion they must prepare for is considerably larger than their own little back-of-the-envelope calculations, or what their planners have in their master plans.”

Increasing density again will necessitate sacrifice and modification of existing norms for living standards in many places: It will require people to live in smaller apartments and homes, in multifamily housing, and in higher buildings. It also will frequently require redevelopment of low-density areas in cities.

McCarthy acknowledges that the data are “a little bit chilling,” as they reveal a pervasive pattern that signals huge trouble ahead. “It’s something that we have to stop—whether we call it ‘sprawl’ or ‘de-densification’ or something else,” he says. “We can’t continue to consume all of our best land with urban development. We still have to feed ourselves. We still need to collect water.”

He also notes many ill-fated attempts to build large housing units far outside denser urban areas, leaving millions of units across the world largely empty. This has happened in many countries, from Mexico and Brazil to South Africa and China. “Why is it that we continue to build these developments in the middle of nowhere and expect people to live there?” McCarthy says, noting that it is vital to link jobs and industrial activity with housing.

Clearly, smarter, more proactive planning is required for growth across the world, the project’s researchers say. That means finding the right ways to channel city growth spatially and to create the infrastructure—transportation, water, sewer, and other necessities—so the new settlements and housing units are serviced appropriately.

Moreover, it is also necessary, Atlas researchers say, for many of the big cities around the world—from Lagos, Nigeria, to Mexico City to Zhengzhou, China—to adopt more next-generation thinking about so-called “polycentric” cities. That will require moving beyond the traditional paradigm of hulking, monocentric cities with a huge urban core and instead creating polycentric networked hubs, whereby a metropolitan area will have many interlinked urban centers.

Signatures of Unplanned Settlement

The satellite imagery analyzed in the Atlas also highlights other key patterns that are both drivers and/or symbols of the overall de-densification trend worldwide.

One very granular mark is the lack of four-way intersections, a clear sign that roads are being laid out haphazardly, in a largely unplanned way. Such informality and unplanned development have been increasing over time across the world. The pattern, however, is strongly correlated with lower GDP per capita, and therefore is more pronounced in the developing world and global South. Linked to this observed pattern is an increase in urban block size, as shantytowns and unplanned settlements of many kinds grow without regard to transportation needs.

Indeed, the Atlas also suggests a pervasive lack of orderly connections to arterial roads, which are key to facilitating transportation to employment and economic networks. Built-up areas within walking distance of wide arterial roads are less frequent than they were in the 1990s, according to data from that decade. And more generally, there is simply not enough land being allocated for roads.

In addition, low-density tracts and small dwellings are unnecessarily consuming precious urban open space—parks and green spaces that can make dense urban areas more livable.

Angel says planners need to get ahead of the coming wave of urban migration and secure land for transportation, affordable housing, arterial roads, and open space. That needs to be done before settlement happens, when land prices subsequently soar and the logistics of moving populations become trickier. “This can be done at a relatively small cost,” Angel notes. He suggests that planners begin to “make some minimal preparations for it.”

Even in countries where there is a high degree of central planning, the data contained in the Atlas may prove helpful for diverse land management challenges.

“Compared to most cities in the developing world, Chinese cities are better managed,” says Zhi Liu, director of the Lincoln Institute’s China program. “The Atlas is still useful for China, as it provides accurate, visual urban expansion data and analytics to planners that could strengthen their understanding of the scale and patterns of urban expansion in their cities.”

The Atlas Data Challenge

Behind the new analytical insights produced by the Atlas, an intriguing and important backstory of data collection and analysis highlights future challenges for urban theory and monitoring of global cities, especially in developing nations.

Alejandro “Alex” Blei, a research scholar in the urban expansion program of New York University’s Marron Institute for Urban Management, said that assembling the 200 cities for the representative sample was no easy task, as there is no universally accepted definition for a metropolitan area. Researchers had to account for variables such as regional location, growth rate, and population size in order to ensure the sample was representative, and they had to create a careful and defensible methodology.

NASA’s Landsat database, a satellite imagery program running since the 1970s, was the basis for the spatial analysis. While that methodical, scientific dataset is of exceedingly high quality, the underlying population data, which was key for establishing migration- and settlement-related patterns, was frequently less than perfect.

“Some countries have very well-established data programs,” Blei said. But in other cases the data are very “coarse,” and large cities, particularly in the developing world, have only broad census zones. It is therefore difficult, at times, to make fine-grained insights about population changes in connection with land use shifts, as the researchers had to assume equal density over large tracts of the metropolitan area in question.

Scanning the NASA pictures, the researchers had to analyze pixels to assess whether there was impervious coverage surface or soils. They performed this task with powerful software according to well-established methods, but correlating it with population data was not always smooth. “Unfortunately, there’s not very much we can do if the data are not very good, but we did the best we could under the circumstances,” Blei says.

Evidence suggests the need for less variation in population data collection and synthesis across countries, in order to derive more actionable insights for policy makers in every country. And more global consensus is needed around the definition of cities. The U.S. Census Bureau defines them very precisely as “urbanized areas,” or “metropolitan statistical areas,” but they are frequently defined in more scattered ways by other countries’ data collection agencies. Asia and Africa—home of many of the fastest-growing cities, both in terms of population and geographic extent—suffer from a lack of granular city population data that speak to neighborhood-level change.

Global Nuances and Uncertain Futures

The publication of the new Atlas will, of course, join a long debate in policy and academic circles about how to measure sprawl, both high- and low-density, and the best models for addressing related issues. The new Atlas also speaks to a long research literature on the consumption of resources and quality of life in urban contexts.

Enrique R. Silva, a senior research associate at the Lincoln Institute who has specialized in Latin American planning and governance issues, notes that the Atlas research will continue to help advance understanding of government planning and rule-making, as well as residential pricing. The 2016 Atlas project includes surveys conducted with various stakeholders in cities that might yield insights on planning policies and markets, among other issues.

“It’s definitely an effort that is needed,” Silva says. “It’s a first-mover type of project. The measure of success will be the extent to which other researchers, whether through critique or support of the initial idea, can improve upon it and contribute to our understanding of how cities are growing, or even contracting.”

It will also help ground-level understanding for those studying or making policy in particular cities. Silva points to a place like Buenos Aires, which he calls a “classic case” where the expansion of territory is occurring faster than the population growth—and where many people are being displaced outward from the denser city core. Silva says that research by his Lincoln Institute colleague Cynthia Goytia has shown how lax land use regulation affects settlement patterns. Land markets and their regulations affect affordability, and this can result in unplanned settlements, her research suggests.

Neema Kudva, an associate professor at Cornell University who is an expert in growth patterns in India and South Asia, also praises the “very careful work” performed in the Atlas effort. But she worries that smaller cities—those under 100,000 and therefore excluded from the analysis—may see different dynamics that are subject to more variable patterns and experiences.

In trying to create “one science of cities,” she says, we may miss significant differences between small and big metropolitan areas, limiting our ability to imagine creative interventions. “The difference between small and big can be the ability to influence political processes, the ability to garner funds, to organize, to intervene,” Kudva says. “For a person like me who is interested in smaller places, things like the Atlas provide important suggestions, important points of reference, important counterpoints, but they are not always useful.”

Kudva also wonders if large-scale, emerging changes related to energy systems, global warming, sea-level rise, and political upheaval may alter worldwide land use patterns, compared to those observed in the past. The issue of falling density is potentially reversible, she believes. “That trend could change,” she says. “We need to play a more interventionist role.”

Still, better data and a more detailed picture of settlement patterns can substantially help address challenges common to cities of many different sizes. Chen, of the Ford Foundation, notes that research like the Atlas is necessary to combat issues such as unequal access to opportunity. “We need baseline data, and we need to understand the relationship between how we use land and other things.”

The issue of global inequality, which McCarthy calls the biggest “unassailable challenge” of cities, looms in all of the data. Beyond the layers of the Atlas’s global maps are stubborn facts and dilemmas that researchers and policy makers are only beginning to understand and address. “The biggest one is the absolute concentration of poverty and geographic isolation of large segments of the population,” McCarthy says, noting that sometimes 30 to 50 percent of residents in many large cities live in “deplorable conditions.”

Decent affordable housing that is meaningfully integrated into the economic network and flow of cities has to be a priority. Yet many national efforts to date have failed to achieve that goal. “That’s the thing that I find most vexing,” McCarthy says.

As the new Atlas is rolled out in October at the UN-Habitat III conference in Quito, that issue—and many others affecting the world’s fast-growing cities—is sure to be framed even more precisely and powerfully by the new, comprehensive data.

John Wihbey is an assistant professor of journalism and new media at Northeastern University. His writing and research focus on issues of technology, climate change, and sustainability.

Image by New York University Urban Expansion Program

This month, like conquistadors of centuries past, tens of thousands of us will ascend the Andes to Quito, Ecuador, in search of El Dorado. But, unlike our brutal and greedy predecessors, we are not pursuing metallic wealth beyond our wildest dreams. The golden city we seek promises a sustainable urban future. Our map—the New Urban Agenda, which will be announced and adopted during Habitat III, the United Nations Conference on Housing and Sustainable Urban Development in October 2016—tells us where we are going, but it does not tell us how we will get there.

We know that we will encounter monumental challenges as we navigate this path to welcome some 2.5 billion people to the world’s cities over the next three decades. We will be tasked with providing jobs and housing for both these newcomers and current urban residents who are inadequately housed or underemployed. And we will have to make unprecedented investments in infrastructure to provide basic services for these new city dwellers. Our local governments will need to step up, as never before, to implement and finance measures to handle extraordinary growth. But while the bulk of responsibility for managing this last epoch of urbanization will fall on local governments, the rest of us are not off the hook. In fact, it is safe to say that the actions of other institutions—particularly national and subnational governments and certain NGOs—will determine whether urbanization succeeds. We will all need to pull together to find our way to larger, more inclusive, equitable, and sustainable El Dorados.

And here is how these golden cities will function. Local, provincial, and national governments will align and coordinate their actions to manage urban growth successfully. This sounds easy enough, but what will it mean in practical terms? It means that different levels of government will commit to getting urbanization right and adopt some new modus operandi. It means that higher levels of government will stop devolving expenditure responsibilities to lower levels of government without identifying or providing sufficient revenues to cover the expenditures. It means that national governments will provide local governments the statutory authority to raise their own funds to meet many of their own financial obligations. It means that we will ensure local governments have the capacity—both technical and human—to make efficient use of all available resources. And it means that national governments will commit to adapt and adjust their policies to match the changing needs of local governments and the contexts in which they work.

Powers conveyed and responsibilities mandated from higher levels of government to lower levels through constitutions and legislation will reflect strategic alignment. Resources transferred from higher government levels to lower levels through agencies or ministries will be less encumbered by earmarks or overbearing compliance rules. Local governments’ powers and responsibilities will be codified in constitutional and legislative “rules of the game” that define a better-groomed playing field. Rules that enable localities to manage their affairs—granting them the power to levy certain taxes and fees or the legal authority to enforce tax collection—will displace regulations that constrain the ability of localities to attend to their own needs, such as property tax rate limitations.

Playing by national rules will no longer be difficult or impossible for cities. Other municipal governments will follow Detroit’s lead and find ways to avoid leaving tens of millions of already-allocated federal dollars on the table as Detroit did in the years preceding its bankruptcy. They will seek assistance to overcome the staff deficits and technical limitations that led to Detroit’s failure to adequately manage federal funding, as noted in the 2015 Government Accounting Office (GAO) report. And they will not fault themselves for their inability to use that money; they will recognize that defects in the design of funding programs are to blame, given that many thriving cities are likewise unable to utilize all of their national funding. And they will know that their problems are not exceptions but rules, as hundreds of cities across the world acknowledge that efficient use, or under-use, of intergovernmental transfers is an almost insurmountable challenge. This is something that we will fix on our way to El Dorado.

But how will we detect and correct defects in the design of intergovernmental transfer programs? Where is the forum where rules of these games are reviewed and refined? It is not surprising that the GAO would conclude that the failure of federal funds to reach the ground is a problem of local capacity. How would the national government get enough objective distance to consider the idea that its programs and policies are ineffective because of bad design? National governments will create programs crafted to fulfill policy goals, not to frustrate local governments’ attempts to meet citizens’ needs. But how? To know whether their programs are working, they will talk about them with their local counterparts. Although these discussions rarely occur now, they will become commonplace. Productive feedback through honestly brokered conversations will ensure that the troops on the ground are on the same page as the legislature and its ministries. And vice versa.

And this is where other key institutions will play a role. Specifically, NGOs and quasi-governmental organizations will connect the work of policy implementers with policy makers. Some institutions are familiar with the work of local governments and trusted by them as partners, but they also have access to and credibility with national leaders and policy makers. These organizations can serve as honest brokers and conveners to bridge the communication gap between policy conception and implementation and help to improve both. Hundreds of these mediators, or “conversation conduits”—including multilateral funders and social-change philanthropists, think tanks and practice-oriented departments of universities, membership organizations of public officials and development lenders, and the Lincoln Institute of Land Policy—will work together to complete a “virtuous circle” that leads to better policies and aligns the efforts of multiple levels of government to achieve the goals of sustainable urbanization. And they will develop and deliver training and technical assistance to build the capacity of local governments.

It is a bold vision of the future. But without efforts like these, it is hard to imagine how we will achieve the goals of the New Urban Agenda. A significant share of the approximately 4,300 cities in the world with populations greater than 100,000 can use some help to grow their skills and systems, and to communicate better with higher levels of government. And many of them are hungry for the help.

We started on this path with the launch of our global campaign for municipal fiscal health two years ago at a congressional briefing where we were invited to talk about the challenges that perpetuate weak economic performance of older industrial American cities. We will follow next spring with a roundtable co-convened with the Pew Charitable Trusts (a fellow mediator) to present findings from a study of unspent federal grants that we have underway with planning students from Northeastern University (another mediator). We will invite representatives from federal agencies to explore the implications of the findings for reforming formula-funding programs. In addition, we have begun to design and offer training modules to build capacity and technical assistance for cities. But we need help—a lot of it.

Let’s take advantage of the Habitat III meeting to network the institutions that want to help cities make efficient use of intergovernmental transfers and other resources—through policy dialogues convened with national governments, or through capacity building programs for local governments, or both. This effort requires more resources and skills than any of us can mobilize individually. We need to tackle this challenge together. The Lincoln Institute is ready to participate in a global effort to empower cities to solve their own problems, and we will identify others to begin the process of mobilizing and coordinating a new global practice. Please seek us out in Quito if you want to learn more about what we are doing and how we might work together.

We will not get another chance to get urbanization right. By the middle of this century, 70 percent of humanity will reside in cities. We must ensure that they are the cities we need. Habitat III is a rare occasion when national governments focus on their urban centers and the outsized role they play in their nations’ futures. Let’s use this moment to focus our collective efforts to implement the New Urban Agenda in the next two decades, and travel together on the road to a new El Dorado.

Photograph by pxhidalgo / iStockPhoto

Holyoke, a city of about 40,000 in western Massachusetts, was one of the nation’s first planned industrial communities. Beginning in the late 1840s, Boston investors transformed what had been a farming area into a mill town, taking advantage of its location along the Connecticut River. The investors wanted to manufacture cotton textiles. But over time an elaborate canal system was built in the city to accommodate more and more mills, and the town became known for silk, wool, and paper manufacturing as well. In time, Holyoke came to be known as the “Paper City” because of its paper mills.

As the mills developed, the city prospered. With jobs plentiful, the town attracted successive waves of Irish, French-Canadian, German, Polish, Jewish, Italian, and Puerto Rican immigrants who worked in the mills, created small businesses, raised families, and built a city that reached a population of 63,000 by 1917 (McLaughlin Green 1939).

Then it all began to come apart—slowly. From a peak in the 1920s, local industry gradually declined as companies and jobs moved overseas or migrated to the South and West to be nearer raw materials and cheaper labor. By the time of the 2000 census, Holyoke’s population had shrunk to fewer than 40,000. Like other small industrial towns across the country, it was part of a fading era in the American industrial past, and the once-prosperous Paper City was fighting to keep its economic footing.

Fortunately, Holyoke had a big stroke of luck in 2009, when the city was selected as the site for what came to be known as the Massachusetts Green High Performance Computing Center (MGHPCC)—an environmentally friendly supercomputing complex intended to bolster what state officials call the Massachusetts “innovation economy.” Water power was once again key to the city’s success. Holyoke’s location on the banks of the Connecticut River offered access to low-cost hydroelectric power, while the river and the city’s many canals offered water for cooling, a major advantage in supercomputing. “Holyoke has struggled after losing its industry base,” says Kathleen Anderson, president of the Greater Holyoke Chamber of Commerce. “We had aging infrastructure that needed to be repurposed, loss of jobs, and other changing demographics. Holyoke had to think in creative ways and recognize the assets we had. Both human talent and the wisdom of acquiring the dam and its hydropower have been foundational to our rebirth.”

When the computer center opened in 2012, it represented an important first step toward improving Holyoke’s fortunes, but it wasn’t enough to restore its vitality. The city undertook a planning effort that produced a 20-year renewal plan to revitalize and redevelop the area where the MGHPCC is located, in the center of town. An important step in realizing the plan was the creation of the Holyoke Innovation District—an investment the state made through the Massachusetts Technology Collaborative that brought together local officials, business leaders, and community organizations to encourage local and regional economic development. “The attraction of the computing center to Holyoke really started our planning process around the Holyoke Innovation District. Really, we say it spawned out from the computing center,” Marcos Marrero, Holyoke director for planning and economic development and co-chair of the Holyoke Innovation District, said in a September interview (Desmarais 2015) with the Bay State Banner.

Leadership, Collaboration, Resurgence

That’s when the Boston Federal Reserve Bank entered the picture. Since 2008, the bank’s research staff had been studying older industrial cities like Holyoke as part of an effort to help revitalize another Massachusetts city, Springfield. Like Holyoke, it had seen better days. The bank conducted a two-year study partnership with Springfield that examined the challenges facing the state’s fourth-largest city, which continued to fail even as state government and nonprofits poured millions of dollars into revitalization.

One part of the study tried to glean lessons for Springfield from the fates of 25 other small industrial cities in the Northeast, Midwest, and upper South. The Boston Fed’s economists found that a handful of these cities had been able to either maintain or recover much of their economic stability, as measured by income, poverty rates, population, and economic vitality. Boston Fed researchers called them “resurgent cities,” and the researchers looked for common themes that explained their success. The cities, they found, faced similar challenges—poverty, changes in racial and ethnic makeup, and the loss of their manufacturing bases. But all were fighting through their challenges and shared a key driver of success: sustained leadership and collaboration among businesses, government, nonprofits, and community groups. “Time and again, our examination of the resurgent cities’ histories indicated that the resurgence involved leadership on the part of key institutions or individuals, along with collaboration among the various constituencies with an interest in economic development,” bank researchers wrote in a 2009 report (Kodrzycki and Muñoz 2009).

The bank researchers noticed that the source of local leadership varied from place to place. In New Haven, Connecticut, local colleges and universities worked with government officials and private industry to provide workforce training and funding to attract companies. In Providence, a nonprofit foundation worked with business executives to develop ideas and a consensus on downtown development projects. In Evansville, Indiana, a mayor initiated the turnaround in the 1960s, and it continued, thanks to an aggressive economic development campaign by the local chamber of commerce later on. Despite their differences, all these economic redevelopment efforts spanned decades, implying solid ongoing leadership.

All the efforts demonstrated the active collaboration of numerous groups and individuals as well. According to the Fed’s research, “Collaboration became necessary because economic transformation is complex, and because outsiders—such as state and national governments, foundations, and businesses that are potential sources of funding and jobs—often require proof of joint efforts in order to contribute to a city’s development.”

Rising to the Challenge

These findings led the Boston Fed to ask what it could do to help build the strong civic infrastructure that was critical to resurgence. The result was the Working Cities Challenge, which the bank created with the help of Living Cities, a New York–based collaboration of 22 foundations, financial institutions, and other partners.

The Challenge took the form of a competition among the smaller former industrial cities in Massachusetts. In the spring of 2013, 20 communities applied to participate. From the applicants, six cities were selected to receive a total of $1.8 million in grants to support projects that emphasize leadership and collaboration. Among the first six winners was Holyoke, along with Chelsea, Fitchburg, Lawrence, Salem, and Somerville. The goal was simple: to help save these struggling Massachusetts cities by supporting development of the tools they needed to help themselves.

The program was an important and unusual one for a federal reserve bank. The banks are better known for cranking out economic research than for mounting programs in the field. However, the initiative reflected Boston Fed President Eric Rosengren’s commitment to applying the bank’s economic research to the real world and to improving New England communities. And the concept is scalable, with nationwide potential to bolster cities and towns across the country that have struggled with 21st-century economic realities.

Tamar Kotelchuck, director of the Working Cities Challenge, says that the bank’s research on resurgent cities taught them that most struggling cities can do better. “Based on what we learned from studying resurgent cities, we got together with Living Cities and came up with the idea of a competition for multiyear funding to incentivize leadership and collaboration,” she says.

She says the bank decided to start with a pilot program in Massachusetts, with a focus on small and midsize cities. The target cities range in size from about 35,000 to 250,000 and share certain economic and demographic similarities, including a large number of poor families and low median incomes. “These cities had already formed a coalition to support their interests with the help of MassINC, a local think tank,” Kotelchuck says. “They called themselves Gateway Cities and had been working together on common economic and political problems for a few years. They had learned that working together gave them a certain amount of power that none had alone,” she says (Forman et. al. 2007).

Working Cities took a singular approach in attempting to help these cities, according to Andrew Reschovsky, a fellow at the Lincoln Institute. “What is unique about the Working Cities initiative is that, unlike many other urban economic development strategies, its focus is on improving the economic well-being of each city’s current low-income residents.”

The federal reserve banks can’t use their own funding to provide grants, but a number of willing partners stepped forward to aid Working Cities. Kotelchuck says the Fed’s role in the initiative includes designing and implementing the model in partnership with a steering committee, providing technical assistance, and helping teams build capacity through expert assistance, networking, and best practices. The grants are funded by several donors, including the state government; Living Cities; the Massachusetts Competitive Partnership, an association of the 16 largest employers in Massachusetts, focused on promoting economic growth; and MassDevelopment, the state’s development agency.

Kotelchuck says that when the bank and its partners put together the first competition in 2013, they left it up to the cities to propose how the grant funding would be used. “We didn’t tell cities what to work on,” she says. “The challenge is designed to help build collaboration around issues that are important locally.” A major requirement for a successful project, though, was that it should involve the private sector, government, and other local groups working together. “We were looking for projects that promoted systemic change,” she says. “Our goal was intended to help local leaders fix things in their cities.”

An independent jury evaluated the cities’ proposals based on criteria that reflect the Working Cities Challenge goals of collaboration, community engagement, and the use of evidence to track progress. The projects had to make a lasting contribution to improving the lives of low-income residents.

In January 2014, the first awards were announced. Of the six cities selected, four received multiyear grants, and two received seed awards. All the cities were combatting high unemployment, low student achievement, and an uncertain future. However, Kotelchuck says, “All the winning cities had distinctive proposals. No two were alike. They all addressed specific local needs, just as we had hoped,” she says.

For example, Fitchburg in north-central Massachusetts received a three-year grant of $400,000 for its eCarenomics Initiative—an effort to develop shared metrics for neighborhood health and well-being, with the goal of improving one part of town. Chelsea won a three-year grant for its Shurtleff-Bellingham Initiative, designed to reduce poverty and mobility rates by 30 percent in the struggling neighborhood. Salem received a $100,000 seed grant for its plan to bring one low-income neighborhood’s economic indicators in line with the rest of the city by focusing on economic development, small business development, workforce development, and leadership development. Somerville also received a one-year seed grant of $100,000 to support a workforce training program for out-of-school “youth” aged 18 to 24.

The largest single award, a $700,000 three-year grant, went to Lawrence in the northeastern part of the state. The award was for the Lawrence Working Families Initiative, whose goal was to create a Family Resource Center designed to increase the incomes of parents of local school children by 15 percent over a 10-year period. The initiative is led by Lawrence Community Works and the local school system, with support from several employers and nonprofits in the area. “The Lawrence school system had gone into receivership in 2011,” Kotelchuck explained, so focusing on families and schools was a logical choice.

The city also had economic characteristics that fit the Working Cities’ model. Its median household income was half the statewide median, and its poverty rate was almost triple the statewide rate. “The city’s population is 70 percent Hispanic, and unemployment was a problem,” Kotelchuck says. Many of the problems the city faced spilled over into the schools. “The goal of the Family Resource Center is to help families in as many ways as possible. It provides financial coaching, crisis support, and other services to strengthen families,” she says.

Beyond the family center, a large part of the initiative is focused on what Kotelchuck calls “authentic parent involvement” in the schools. The initiative created community education circles where parents, teachers, and students work on specific problems in the schools. “The goal is to get parent buy-in and involvement in the school system,” she says. So far, the program has involved 400 parents, hired a family coach, and placed more than 30 parents in jobs, according to Kotelchuck.

Holyoke received a $250,000, three-year award that is being used to implement SPARK (Stimulating Potential, Accessing Resource Knowledge). This downtown “entrepreneurship and social venture development center” aims to increase business ownership, particularly among the city’s residents, including the Latino population, which accounts for 60 percent of the population. The project team that created the program is made up of representatives from the city, the chamber of commerce, the Holyoke Public Library, a one-stop employment center called CareerPoint, and the local nonprofit Nuestras Raíces.

The SPARK program is “geared toward identifying, recruiting, and stimulating Holyoke residents and organizations that have a ‘spark’ or desire to move their innovative projects or business proposals from concept to reality by emphasizing a whole-community approach to entrepreneurialism, individual learning, and leadership training,” according to the city. In short, it’s designed to help prospective business owners establish business plans and figure out how to get operating.

Another goal is to tie members of the downtown Holyoke community into the Innovation District the city created around the supercomputing center. “The city has a big data center,” Kotelchuck says. “But that alone won’t necessarily help Holyoke’s low-income people. The question that SPARK addresses is how do you build upon the assets of Holyoke’s immigrant population and make sure people benefit from the development that’s going on around the innovation district.”

City officials agree. “This award is more great news for the future of the city’s Innovation District,” Mayor Alex Morse said when the grant was announced. “We’ve been working hard to position Holyoke to compete in the modern economy, which requires us to stimulate innovative projects and business ventures. With the collaboration of some of Holyoke’s finest organizations and community leaders, this funding will allow us to assist local residents in bringing their innovative ideas to fruition.”

Kotelchuck says that many cities try to attract young professionals and focus on tech jobs. They see other cities succeed using that model and copy it, but not always successfully. “If we don’t help low-income residents,” she says, “all we’re doing is moving poverty from place to place, and that helps no one. The Working Cities initiative helps people where they live. It helps people who wouldn’t otherwise have jobs.”

“Many cities chase the newest, flashiest strategy to revitalize themselves, but ultimately it’s not the newest trend that revitalizes a city,” she says. “It’s the effects of many ideas over time, and it only happens in cities with community engagement and collaboration. Our advice is to look at what you have and build systematically on it.”

She says that in monitoring the Challenge, she has noted differences in how cities think about their futures. “Some cities say: We have so many problems; give us some money,” she says. “But others say: We have these resources. We have some energy. We need help realizing our potential.” She says that revitalization efforts will require a decade of effort or more. The Fed’s goal is to provide a three-year leg up on the effort.

It can also spark broader interest in the cities’ revitalization. Recently, Holyoke SPARK received an additional $56,000 from the Massachusetts Growth Capital Corp., a quasi-public agency that supports small businesses, to help the program offer more classes, provide mentoring for entrepreneurs, and support a micro-enterprise loan program for those who qualify. It also received additional funding from the city’s Community Development Block Grant this year.

Signs of Progress

The Fed and its partners are happy with the project’s results so far, Kotelchuck says. And the bank recently announced a second and third round of grants, for cities in Massachusetts and Rhode Island. Eventually, she thinks the idea could spread to other Federal Reserve districts. “It’s a new model for Fed involvement in these communities. Other Feds are showing interest, and we would be delighted if it takes root in other districts.” Bank President Rosengren says that the Boston Fed plans to expand the program to other New England states at the very least.

The Working Cities program shows great potential to spread farther. Small cities and towns all over the country have been batted around by changing economic fortunes in recent decades. They deserve a chance at becoming resurgent cities too, and it’s gratifying to see an organization like the Boston Fed putting its brains and influence behind improving their future. There is no silver bullet, no guarantee of success, but the Working Cities Challenge shows that good things can happen with time, commitment, elbow grease—and a little money.

This point was underscored by the Lincoln Institute’s Reschovsky: “Although all the cities currently involved in Working Cities need more economic and fiscal resources, the key to the success of the initiative will be the combination of additional resources and the development and nurturing of local nonprofit, government, business, and social institutions.”

That certainly seems to be the case in Holyoke. Lately, it has even developed a little national “buzz.” In the February issue of Popular Mechanics magazine, the editors designated the nation’s 14 best startup cities, saying they wanted to identify “the next wave of cities building an ecosystem to turn innovators into entrepreneurs.” The list features smaller cities from across the country. Holyoke made the list at number six (Popular Mechanics 2015).

Inevitably, the city’s chief advantage is a familiar one. “We have cheap energy,” Mayor Morse wrote in a description of innovation in Holyoke for the magazine. “On the city’s eastern border, the Connecticut River drops 57 feet as it presses south. When the city was founded, in 1850, the river powered waterwheels for paper mills; today it generates inexpensive, clean energy.” He also mentioned the brick paper mills, signs of the industrial past that have been repurposed as “attractive industrial work spaces.”

“Holyoke has gone back to where we started,” the Chamber’s Anderson says. “Our ancestors dug a canal system to harness power, and now we are still harnessing it as green energy to power a new economy.”

Billy Hamilton is executive vice chancellor and chief financial officer of the Texas A&M University System. He was for 16 years the deputy comptroller of public accounts for the State of Texas. Since 2007, he has written a weekly column for State Tax Notes.

Photograph by Jeffrey Byrnes

References

Desmarais, Martin. 2015. “The Holyoke Innovation District Finds Creative Solutions to Revitalizing the City.” The Bay State Banner. September 10, 2015. baystatebanner.com/news/2015/sep/10/holyoke-innovation-district-finds-creative-solutio/?page=3

Forman, Benjamin, David Warren, Eric McLean-Shinaman, John Schneider, Mark Muro, and Rebecca Sohmer. 2007. Reconnecting Massachusetts Gateway Cities: Lessons Learned and an Agenda for Renewal. The Brookings Institution and MassINC. February 2007.

Kodrzycki, Yolanda and Ana Patricia Muñoz. 2009. “Lessons from Resurgent Cities.” Federal Reserve Bank of Boston. 2009 Annual Report. www.bostonfed.org/about/ar/ar2009/lessons-from-resurgent-cities.pdf

McLaughlin Green, Constance. 1939. Holyoke, Massachusetts: A Case History of the Industrial Revolution in America. New Haven, Connecticut: Yale University Press.

Popular Mechanics. 2015. “The 14 Best Startup Cities in America.” Popular Mechanics. February 2015. www.popularmechanics.com/culture/advertorial/g1859/the-14-best-startup-cities-in-america

Since 1978, the Chinese government has pursued various economic and housing reforms to expand private property rights in housing and to promote home ownership through the commercialization and privatization of urban public housing. This has involved terminating the old system of allocating housing units through public-sector employers and establishing a more market-based system of housing provision. The government now provides affordable housing by subsidizing commercial housing purchases or by offering low-rent public (social) housing to middle- and low-income families. At the same time, it relies on the private commercial housing market to meet the needs of higher-income groups.

Recent Housing Reform and Outcomes

China’s housing policies experienced a drastic change in 1998 when the central government ended direct housing distribution to employees through the former danwei or employer-based system. According to government plans, the affordable housing system targeted at middle-income households was established to provide support to nearly 70 percent of urban families. It also introduced housing cash subsidies to new employees and set up a Housing Provident Fund—a compulsory housing savings system to provide subsidized loans to employed homebuyers. Low-rent public housing is provided by the government to low-income urban households, while commercial housing is provided by the market to meet the needs and demands of high-income families at the top 15 percent of the economic spectrum that have access to mortgage financing (Wang 2011).

This housing reform has resulted in a vigorous and fast-growing urban housing market and greatly improved housing conditions for urban residents. For example, the floor area per capita in urbanized areas increased from 6.7 square meters in 1978 to 28.3 square meters in 2007, and the home ownership rate reached to 82.3 percent in urban China in 2007 (Man, Zheng, and Ren 2011).

However, with urban housing prices skyrocketing since 2005, housing affordability has become a major issue in a number of large cities, and municipal governments have been called upon to increase the provision of affordable housing to middle- and low-income households. Government policies have been implemented in an attempt to stabilize urban housing prices, to discourage speculative behavior of homebuyers, and to reduce both the excessive lending practices of state-owned banks and the possible financial risks associated with the housing sector.

Urgent Need for Affordable Housing

Affordable housing is often defined as an adequate dwelling where less than 30 percent of monthly household income is devoted to rent, or where the dwelling’s purchase price is less than three times a household’s annual income. The housing price-to-income ratio (PIR) is the basic affordability measure for housing in an urban area. It is generally defined as the ratio of the median house price to the median family income. In the Global Urban Observatory Databases of UN- HABITAT, PIR is one of the important urban indicators, and a ratio between 3 and 5 is considered normal or satisfactory. In the United States and Canada, the PIR is 3.2 and 3.5, respectively, which meet the international standard for a normal or affordable level of housing (Demographia 2009).

Our study used the Large-Sample Urban Household Survey data collected by the National Bureau of Statistics of China to calculate the PIR in 2007 for urban China, and found it to have a value of 5.56 nationwide (Man, Zheng, and Ren 2011). This ratio falls in the category of “severely unaffordable” according to the criteria proposed by UN-HABITAT, and is well above the normal range of 3 to 5. It indicates that the median price of the housing stock in the sample of 600 Chinese cities (based on the survey of 500,000 urban households) is more than five times annual household median income.

The Current Situation and Challenges

Affordable housing is often measured in terms of median values and incomes, but the concept is applicable to both renters and purchasers in all income ranges. Affordable housing in China, commonly known as “economical and comfortable housing,” is designed to be available to middle- to low-income households, including public-sector employees, to encourage home ownership.

In general, the Chinese central government sets polices and mandates with respect to affordable housing, and the subnational governments, cities in particular, are responsible for the construction, financing, and management of that housing. The central government does not provide financial support to provincial and local governments for affordable housing through its budgetary spending or intergovernmental transfers, except for a few subnational governments in the fiscally strained and underdeveloped central and western regions.

Local governments are required to provide free land, reduce government charges and fees, and control developers’ profits to lower the housing price for those who are qualified based upon government eligibility standards. In some cities, such as Beijing, affordable housing also includes price-controlled commercial housing whose price is held down by the provision of reduced land use fees and charges, as well as favorable land allocation by the government to help lower- and middle-income families become homeowners. The Housing Provident Fund, a compulsory saving plan with contributions by both employers and employees for housing purposes, helps employees buy a house with subsidized loans.

Local governments provide state-owned land to affordable housing projects through appropriation mechanisms. They usually appropriate land to developers who finance, construct, and sell the economical and comfortable housing units to the people considered eligible according to government standards and regulations. Middle-income families seeking market-oriented commercial housing may receive a subsidized loan from the Housing Provident Fund. With housing prices lingering at levels inaccessible even to average salary earners, the current affordable housing system has encountered a number of serious challenges.

First, there is an enormous and growing demand for affordable housing in China. By the end of 2008, there were about 7.4 million low-income urban households in need of government support for housing (Lin, forthcoming). In addition, government population and labor statistics indicate that cities have an estimated “floating population” of 147 million, most of whom are migrant workers who often fall within the low-income group. At the current rate of urbanization, there will be an increase of about 10 million people in cities every year. Most of them will be unskilled and semi-skilled workers in the low- and middle-income levels in need of housing assistance.

Second, affordable housing accounts for only a small portion of the total housing stock, underscoring inadequate government support for middle- and low-income households in urban China. Our research reveals that government-sponsored low-rent housing, as well as heavily subsidized economical and comfortable housing, accounted for only 7 percent and 4 percent of the total housing stock on average in urban areas, respectively (figure 1). In contrast, the two most prevalent types of housing are commercial housing (32 percent) and privatized public housing (34.2 percent).

Among the 256 prefecture-levels cities we studied, the median share of the total housing stock that was affordable housing was 5.57 percent. One-third of the cities had less than 5 percent of affordable housing in the total housing stock, indicating a seriously inadequate supply of affordable housing for low- and middle-income urban households. The underdeveloped private rental market in China further aggravates this problem.

Figure 2 reveals that investment in economical and comfortable housing has barely increased in contrast to the rapid rise of investment in commercial housing during the period between 1997 and 2007. The completed floor area of economical and comfortable housing as a share of the total decreased between 1999 and 2007, contributing to the chronic shortage of affordable housing in large cities. In addition, the eligibility criteria is either too high or the enforcement is problematic. As a result, figure 3 shows the coverage of affordable housing is overly broad, benefiting more high- and middle-income families than lower-income households, and thus causing accusations of corruption and calls for reform.

Third, local governments in China lack incentives and financial means to provide affordable housing. The fiscal reform of 1994 left subnational governments with the obligation to provide nearly 80 percent of total government expenditures, but with direct receipt of only 47 percent of total government revenues (Man 2010). Such fiscal imbalances, plus many unfunded central government mandates and expenditures related to interjurisdictional competition, have driven many local governments to rely on land leasing fees for revenue to finance infrastructure investment and economic development.

Local governments prefer offering state-owned land to the highest bidder among developers through the auction process to maximize revenue, and they have little incentive to provide land for the construction of affordable housing for low- and middle-income families. In addition, the financing of affordable housing in China depends upon funds from the Housing Provident Fund, but its deposits come from sources such as fees from land transfers that are unstable and inadequate to sustain affordable housing investment.

According to a recent report of the Chinese National Auditing Office (CNAO 2010), some cities, including Beijing, Shanghai, Chongqing, and Chengdu, have failed to collect the 10 percent of funds from the net profit of land transfer fees earmarked for low-rent housing construction as required by government regulations. A total of 14.62 billion yuan (about US$2.2 billion) was not collected during the 2007–2009 period, accounting for about 50 percent of the total 29.68 billion yuan (US$4.47 billion) that was due, according to CNAO’s survey of the 32 major cities.

Finally, the current affordable housing system in China is targeted only at urban residents who have city residence permits as part of its household registration system (commonly known as the hukou system). Migrant workers, floating populations, and others without urban residence permits are not covered. These people have to find shelter in the informal housing market, such as urban villages with substandard living and sanitation conditions.

Furthermore, this system suffers from poor administration, widespread corruption, and even fraud. For example, many ineligible applicants have received low-rent housing, and a number of high-income households own government-subsidized economical and comfortable housing units. At the same time, many qualified families have been denied housing assistance.

Conclusions

The rapidly rising housing prices and lack of affordable housing for low- and middle income urban households in China, particularly in big cities, have posed risks and challenges for a stable and harmonious society as sought by the Chinese central government. The current issues and challenges in the affordable housing system warrant attention and support from the Chinese government and the entire country to search for cost-effective and equitable public policies to deal with affordable housing needs to ensure sustainable development and a harmonious society in the future.

The government needs to redouble efforts to curb speculative housing activities, increase land supplies for affordable housing construction, and use fiscal policies and tax incentives to encourage private developers to participate in the provision and management of affordable housing. Moreover, China should establish an efficient and effective local public finance system and a modern property tax to diversify local government revenue sources. This would help reduce reliance on the leasing of public land for revenue and would encourage the supply of more land for low- and middle- housing. Chinese governments also should accelerate the development of private rental markets and encourage the private sector and nonprofit organizations to participate in the construction, financing, and management of housing for middle- and low- income families.

About the Author

Joyce Yanyun Man is senior fellow and director of the Program on the People’s Republic of China at the Lincoln Institute; director of the Peking University–Lincoln Institute Center for Urban Development and Land Policy in Beijing; and professor of economics in the College of Urban and Environmental Sciences at Peking University.

References

Chinese National Auditing Office (CNAO). 2010. Audit report on 19 municipalities and provinces for government-invested affordable housing during the period 2007 to 2009. No. 22. http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2596931.html

Demographia. 2009. The Fifth annual Demographia international housing affordability survey. http://www.demographia.com/dhi.pdf

Lin, Jiabin. Forthcoming. The design of China’s affordable housing system. In Low-income housing in China: Current issues and policy design. Beijing, China: Commercial Press.

Man, Joyce Yanyun. 2010. Local public finance in China: An overview. In China’s local public finance in transition, eds. Joyce Yanyun Man and Yu-Hung Hong. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Man, Joyce Yanyun, Siqi Zheng, and Rongrong Ren. 2011. Housing policy and housing markets: Trends, patterns, and affordability. In China’s housing reform and outcomes, ed. Joyce Yanyun Man. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Wang, Ya Ping. 2011. Recent Housing Reform Practice in Chinese Cities: Social and Spatial Implications. In China’s housing reform and outcomes, ed. Joyce Yanyun Man. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El valor del suelo está determinado primariamente por factores externos, principalmente por cambios que ocurren en el ámbito vecinal u otras partes de la ciudad, más que por las acciones directas de los propietarios del suelo. Esta observación tiene especial validez en el caso de solares pequeños cuya forma o clase de ocupación no genera externalidades suficientemente poderosas como para lograr aumentos retroactivos de su valor. Un terreno pequeño, por lo general, no tiene influencia significativa en esos factores muy externos que podrían afectar su propio valor. En cambio, los grandes proyectos urbanos (“GPU”) sí tienen peso en esos factores, como también en el valor del suelo que los sustenta. Este escenario sienta la base del interés del Instituto Lincoln en esta temática.

Para el análisis de los GPU proponemos dos perspectivas que complementan y hacen contraste con otras que solían predominar en este debate: La primera apunta a la idea de que los GPU pueden ser una fuerza estimulante que impulsa cambios urbanos inmediatos capaces de afectar los valores del suelo y en consecuencia su uso, bien sea para grandes áreas como también para una ciudad-región completa. Esta perspectiva se concentra en el diseño urbano o urbanismo y prioriza el estudio de las dimensiones físicas, estéticas y simbólicas de los grandes proyectos urbanos. La segunda, enfocada en el marco normativo, trata de entender la valorización del suelo generada por el desarrollo y la ejecución de estos proyectos como mecanismo potencial de autofinanciamiento y viabilidad económica, y analiza el papel de los GPU en la refuncionalización de ciertos terrenos o áreas de la ciudad. Ambas perspectivas demandan una lectura más integral que incluya la diversidad y los niveles de complejidad de los proyectos, su relación con el Plan de Ciudad, el tipo de marco normativo que requieren, el papel del sector público y el sector privado en su gestión y financiamiento, la tributación del suelo y las políticas fiscales, entre otros factores.

Los grandes proyectos no son algo novedoso en América Latina. A principios del siglo XX, muchas ciudades estuvieron marcadas por el efecto de programas de gestión público-privada que incluían la participación de actores externos (nacionales e internacionales) y complejas estructuras financieras. Algunos proyectos tuvieron el potencial de servir como catalizadores de procesos urbanos capaces de transformar sus alrededores o incluso la ciudad como un todo, así como también acentuar la polarización socioespacial preexistente. Con frecuencia se impusieron los proyectos sobre las regulaciones existentes, lo que llevó a cuestionar las estrategias de planificación urbana vigentes. Grandes empresas de desarrollo urbano y compañías de servicios públicos (inglesas, canadienses, francesas y otras) coordinaron la prestación de servicios con complejas operaciones de desarrollo inmobiliarios en casi todas las ciudades más importantes de América Latina.

Hoy en día los grandes proyectos tratan de intervenir en áreas de sensibilidad especial a fin de reorientar los procesos urbanos y crear nuevas identidades urbanas a nivel simbólico. Intentan también crear nuevas áreas económicas (en ocasiones, enclaves territoriales) que tengan capacidad de promover entornos protegidos de la violencia y pobreza urbana, y más favorables a las inversiones privadas nacionales o internacionales. Al describir los motivos que justifican estos programas, sus partidarios realzan su papel instrumental en la planificación estratégica, su supuesta contribución a la productividad urbana y su eficacia para reforzar la competitividad de la ciudad.

En un escenario de transformaciones provocadas por los procesos de globalización, las reformas económicas, la desregulación y la introducción de nuevos enfoques en la gestión urbana, no sorprende que estos programas hayan sido blanco de una gran controversia. Su escala y complejidad suelen incitar la aparición de nuevos movimientos sociales, redefinir oportunidades económicas, poner en duda marcos normativos de desarrollo urbano y reglamentos del uso del suelo, exceder las arcas municipales y ampliar escenarios políticos, todo lo cual altera la función de los grupos de interés urbanos. A esta diversidad de factores se le agrega la complicación del largo marco temporal que requiere la ejecución de estos grandes proyectos urbanos, usualmente excediendo los periodos de los gobiernos municipales y los límites de su autoridad territorial. Esta realidad plantea retos de gerencia adicionales y enormes controversias dentro del debate público y académico.

La contribución del Instituto Lincoln a este debate es recalcar el componente del suelo en la estructura de estos grandes proyectos, específicamente los procesos asociados con la gestión del suelo urbano y los mecanismos de recuperación o movilización de las plusvalías para el beneficio de la comunidad. Este artículo es parte de un esfuerzo continuo mayor para sistematizar la experiencia latinoamericana reciente con los GPU y para analizar los aspectos pertinentes.

Una gran gama de proyectos

Al igual que ocurre en otras partes del mundo, los grandes proyectos urbanos de América Latina comprenden una gran gama de actividades que van desde la recuperación de centros históricos (La Habana Vieja o Lima), pasando por la renovación de áreas céntricas descuidadas (São Paulo o Montevideo), la reconfiguración de puertos y malecones (Puerto Madero en Buenos Aires o Ribera Norte en Concepción, Chile), la reutilización de aeropuertos o zonas industriales en desuso (la arteria Tamanduatehy en Santo Andre, Brasil, o el aeropuerto Cerrillos en Santiago de Chile), las zonas de expansión (Santa Fe, México, o la zona antigua del Canal de Panamá), hasta la puesta en marcha de proyectos de mejoramiento de barrios o viviendas (Nuevo Usme en Bogotá o Favela Bairro en Rio de Janeiro) y así sucesivamente.

La gestión del suelo es componente clave de todos estos proyectos, y presenta diversos grupos de condiciones (Lungo 2004; en publicación). Un rasgo común es que los proyectos son gestionados por autoridades gubernamentales como parte de un plan o proyecto de ciudad, aun cuando disfrutan de la participación privada en varios aspectos. Por ello, los programas de naturaleza exclusivamente privada tales como centros comerciales y comunidades enrejadas, caen en una categoría diferente de proyecto de desarrollo y no se incluyen en esta discusión.

Escala y complejidad

En términos de área de tierra o del monto financiero de la inversión, ¿cuál es el umbral mínimo de la escala para que una intervención urbana pueda recibir el calificativo de “GPU? La respuesta depende de la dimensión de la ciudad, su economía, estructura social y otros factores, todos los cuales ayudan a definir la complejidad del proyecto. En América Latina, los proyectos suelen combinar una gran escala y un grupo complejo de actores asociados con funciones clave en la política y la gestión del suelo, incluidos representantes de los distintos niveles gubernamentales (ejecutivo, provincial y municipal), además de entidades privadas y dirigentes de comunidades de la zona afectada. Hasta los proyectos de mejoramiento relativamente pequeños suelen presentar una extraordinaria complejidad en lo que respecta el componente de reajuste del suelo.

Obviamente hay tremendas diferencias entre un proyecto propuesto por uno o unos pocos propietarios de una gran área (tal como ParLatino, zona de instalaciones industriales abandonadas en São Paulo) y otro que requiera la cooperación de muchos propietarios de áreas pequeñas. Este último requiere una serie compleja de acciones capaces de generar sinergias o suficientes economías externas para posibilitar la viabilidad económica de cada acción. La mayoría de los proyectos caen entre los dos extremos y frecuentemente exigen la previa adquisición de derechos de parcelas más pequeñas por unos pocos agentes, a fin de centralizar el control del tipo y gestión del desarrollo.

Para efectos del análisis y del diseño de los GPU en América Latina, es fundamental que la organización institucional encargada de la gestión del proyecto tenga capacidad para incorporar y coordinar adecuadamente la escala y la complejidad. En algunos casos se han creado corporaciones gubernamentales que funcionan de manera autónoma (como es el caso en Puerto Madero) o como agencias públicas especiales adosadas a los gobiernos centrales o municipales (como es el caso del programa habitacional que se está desarrollando en la ciudad de Rosario, Argentina, o del programa Nuevo Usme en Bogotá). El fallido proyecto de construcción del nuevo aeropuerto de Ciudad de México es prueba contundente de las consecuencias negativas de no definir correctamente este aspecto fundamental de los GPU.

Relación de los GPU con el Plan de Ciudad

¿Qué sentido tiene desarrollar grandes proyectos urbanos cuando no existe un plan comprensivo de desarrollo urbano o una visión social integral? Es posible encontrar situaciones en que la ejecución de los GPU puede estimular, mejorar o fortificar el Plan de Ciudad, pero en la práctica muchos de esos proyectos se establecen sin plan alguno. Una de las principales críticas hechas a los GPU es que se convierten en instrumentos para excluir la participación ciudadana en el proceso de decisiones sobre lo que se espera o supone que sea parte de un proyecto urbano integrado, tal como normalmente se estipularía en un plan maestro o plan de uso de suelo de una ciudad.

Todo esto constituye un debate interesante dentro del marco de las políticas urbanas en América Latina, dado que la planificación urbana misma ha sido acusada de fomentar procesos de elitización y de exclusión. Algunos autores han concluido que la planificación urbana ha sido una —si no la principal— causa de los excesos de la típica segregación social de las ciudades latinoamericanas; en este contexto, la reciente popularidad de los GPU puede ser vista como una reacción de la élite a la redemocratización y planificación urbana participativa. Para otros, los GPU constituyen una manifestación avanzada (y dañina) de la planificación urbana tradicional, producto de los fracasos o ineficacias de la planificación urbana, mientras que otros los consideran como “el menor de los males”, porque al menos garantizan que algo se haga en alguna parte de la ciudad.

En lo que se refiere a su relación con un Plan de Ciudad, los GPU se enfrentan a múltiples desafíos. Por ejemplo, pueden estimular la elaboración de un Plan de Ciudad cuando no exista, contribuir a modificar los planes tradicionales, o lo que podríamos llamar “navegar entre la bruma urbana” si lo anterior no es factible. En todo caso el manejo del suelo se presenta como un factor esencial tanto para el plan como para los proyectos, porque remite al punto crítico del marco normativo sobre los usos del suelo en la ciudad y su área de expansión.

Marco normativo

La solución normativa preferida sería una intervención bipartita: por un lado, mantener una normativa general para toda la ciudad pero modificando los criterios convencionales para que puedan tener flexibilidad y absorber los incesantes cambios que ocurren en los ámbitos urbanos, y por otro, permitir normativas específicas para determinados proyectos, pero evitando marcos normativos que puedan ir a contracorriente de los objetivos planteados en el Plan de Ciudad. Las “Operaciones Urbanas”, instrumento ingenioso y específico ideado bajo el derecho urbanístico brasileño (Decreto del Estatuto de la Ciudad, 2001), se han utilizado ampliamente para satisfacer estas necesidades duales: tan sólo en la ciudad de São Paulo se han implementado 16 de dichas operaciones. Otra versión de este instrumento es la llamada “planificación parcial”, estipulación que intenta reajustar grandes superficies de terreno y que se incluye en la igualmente novedosa Ley 388 colombiana de 1997.

Nuevamente, en la práctica observamos que se hacen excepciones aparentemente arbitrarias y que frecuentemente se pasan por alto las restricciones normativas. El punto aquí es que ninguna de estas normativas pasa por una evaluación de su valor socioeconómico y ambiental, por lo que se pierde una porción significativa de su justificación. Dada la fragilidad financiera y fiscal de las ciudades de América Latina, prácticamente no hay capacidad para discutir públicamente las solicitudes hechas por los proponentes de GPU. La ausencia de mecanismos institucionales que brindarían transparencia a estas negociaciones aumenta la venalidad de éstas, en la medida en que expongan la capacidad para fomentar otros desafíos jurídicos menos prosaicos.

La gestión pública o privada y el financiamiento

¿Cuál debe ser la combinación deseable de participación pública y privada en la administración de estos proyectos? A fin de garantizar la función del sector público en la gestión de un gran proyecto urbano, es preciso controlar y reglamentar el uso del suelo, aunque siguen sin resolverse asuntos como el grado de control que debería instituirse, y cuáles componentes específicos de los derechos de propiedad del suelo deberían controlarse. La ambigüedad de los tribunales y la incertidumbre que acompaña el desarrollo de los GPU suelen llevar a la frustración pública ante resultados imprevistos que favorecen los intereses privados. La esencia del problema radica en lograr un equilibrio adecuado entre controles efectivos ex ante (formulación, negociación y diseño de los GPU) y ex post (implementación, gestión, explotación y efectos) sobre los usos y derechos del suelo. En la experiencia latinoamericana con los GPU, suele haber una diferencia abismal entre las promesas originales y los verdaderos resultados.

En los años recientes parece haberse confundido la utilidad y viabilidad de las asociaciones público-privadas que se han constituido en muchos países para la ejecución de proyectos o programas específicos, llegándose incluso a plantear la posibilidad de privatizar la gestión del desarrollo urbano en general. Sin embargo, al tener el sector privado el control absoluto del suelo, se dificulta seriamente que estos proyectos contribuyan a un desarrollo urbano socialmente sostenible, a pesar de que en muchos casos generen importantes tributos a la ciudad (Polese y Stren, 2000).

El sistema de gestión pública preferido debe apoyarse en la mayor participación social posible e incorporar al sector privado en el financiamiento y la ejecución de estos proyectos. Las grandes intervenciones urbanas que aportan la mayor contribución al desarrollo de la ciudad tienen como base la gestión pública del suelo.

Valorización del suelo

Alrededor de la valorización del suelo generada por los grandes proyectos urbanos existe consenso sobre su potencial. Las discrepancias surgen cuando se discute y se trata de evaluar el monto verdadero de esta valorización, si debe haber una redistribución, y en ese caso, cómo debe hacerse y a quiénes beneficiar, tanto en términos sociales como territoriales. Aquí nuevamente nos enfrentamos al enigma de la cuestión “público-privada”, dado que esta fórmula de redistribución suele conducir a la apropiación de los recursos públicos por parte del sector privado.

Una manera de medir el éxito de la gestión pública de estos proyectos podría ser la valorización del suelo, como un recurso que pueda movilizarse para autofinanciamiento de los GPU o transferirse a otras zonas de la ciudad. Sin embargo, raramente se cuentan con estimados aceptables de estas plusvalías. Incluso en el proyecto del Puerto Madero en Buenos Aires, considerado como exitoso, hasta la fecha no se ha hecho una evaluación de los incrementos en el valor del suelo asociados bien sea con las propiedades dentro del proyecto mismos o las de las zonas vecinas. Como resultado, las conversaciones sobre una posible redistribución no han llegado muy lejos.

Los GPU concebidos como instrumentos para el logro de ciertas metas urbanas estratégicas suelen considerarse exitosos cuando se ejecutan de acuerdo con el plan. Sin embargo, las preguntas sobre hasta qué punto se alcanzaron estas metas, no obtienen respuestas completas y a menudo se “olvidan” convenientemente. Pareciera que la hipótesis que mejor cuadra para la experiencia latinoamericana con los GPU es que la aparente falta de interés en las metas no tiene mucho que ver con la incapacidad técnica para observar la transparencia de la fuente de la valorización, sino que más bien proviene de la necesidad de esconder el papel de la gestión pública como ente facilitador de la recuperación de la valorización creada por el sector privado, o de apoyo a la transferencia de recursos públicos a este sector a través de la construcción del proyecto.

No se trata de fingir ignorancia ni de minimizar los desafíos que conlleva avanzar en el conocimiento de cómo se forma la valorización y medir su dimensión y circulación. Sabemos que hay una gran cantidad de obstáculos derivados de los complicados derechos del suelo, las vicisitudes o fallas permanentes de catastros y registros inmobiliarios y la falta de una serie histórica de valores inmobiliarios con referencia geográfica. Hasta el plan más pequeño debe distinguir entre la valorización generada por el proyecto mismo y la generada por externalidades urbanas que casi siempre existen sin importar la escala del proyecto, las diferentes fuentes y ritmos de valorización, etc., etc. Ciertos trabajos han medido y evaluado la valorización asociada con el desarrollo, pero pareciera que los obstáculos técnicos no son tan importantes como la falta de interés político en conocer el modo de gestión de estos proyectos.

La distribución de la valorización creada puede privilegiar el uso en el terreno mismo del proyecto o en su entorno urbano inmediato. Esta idea se basa en la necesidad de financiar determinado proyecto dentro del área, para compensar los impactos negativos generados, o aun para acciones como la relocalización de viviendas precarias asentadas en el terreno o en sus alrededores que se considera perjudican la imagen del gran proyecto. Dadas las típicas condiciones socioeconómicas que se encuentran en la mayoría de las ciudades latinoamericanas, no es difícil entender que la asignación preferida de la valorización recuperada sería para proyectos de índole social en otras partes de la ciudad como conjuntos de vivienda. De hecho, una porción significativa de la valorización del suelo generada es justamente resultado del retiro de externalidades negativas producidas por la presencia de familias de bajos recursos en el área. Está de más decir que esta estrategia suscita posiciones divergentes.

Sin duda se necesitan mejores leyes e instrumentos para manejar las ventajas y riesgos que suponen la valorización por movilización social y la elitización (gentrification) del área por el desplazamiento de los pobres. No obstante la falta de estudios empíricos, hay razones para creer que algunas de las transferencias compensatorias dentro de la ciudad podrían terminar resultando contraproductivas. Por ejemplo, es posible que las diferencias en los aumentos resultantes en el precio del suelo y la segregación residencial social ocasionen mayores costos sociales, a los que habrá que asignar recursos públicos adicionales en el futuro (Smolka y Furtado 2001).

Impactos positivos y negativos

Por otra parte, los impactos negativos que provocan los grandes proyectos urbanos oscurecen muchas veces los impactos positivos en todas sus variedades. El desafío es cómo reducir los impactos negativos producidos por este tipo de intervenciones urbanas. Rápidamente se hace obvio que bien sea directa o bien indirectamente, la forma en que se maneje la tierra es crítica para entender los efectos de las grandes intervenciones en el desarrollo de la ciudad, en la planificación y regulación urbana, en la segregación socio-espacial, en el medio ambiente o en la cultura urbana. Aquí la escala y la complejidad tienen un papel dependiendo del tipo de impacto. Por ejemplo, la escala tiene más peso en los impactos urbanísticos y ambientales, mientras la complejidad lo tiene en los impactos sociales y la política urbana.

Tal como se mencionó anteriormente, la elitización que suele resultar de estos proyectos promueve el desplazamiento de la población existente —usualmente pobre— de la zona del nuevo proyecto. La elitización, sin embargo, es un fenómeno complejo que requiere análisis ulteriores de sus propios aspectos negativos, como también de cómo podría ayudar a elevar los niveles de vida. En vez de la simple mitigación de los impactos negativos indeseables, podría ser más útil dedicarse a mejorar el manejo de los procesos que generan dichos impactos.

Dependiendo de la gestión del desarrollo urbano, del papel del sector público y del nivel existente de participación ciudadana, cualquier GPU puede tener efectos positivos o negativos. Hemos recalcado el papel fundamental de la gestión del suelo y de la valorización de éste asociada con estos proyectos. No se puede hacer un análisis aislado de los GPU sin tomar en cuenta el total desarrollo de la ciudad. De la misma manera, el componente del suelo debe evaluarse respecto a la combinación de escala y complejidad apropiada para cada proyecto.

Sobre los autores

Mario Lungo es profesor e investigador de la Universidad Centroamericana (UCA José Simeón Cañas) en San Salvador, El Salvador. Anteriormente se desempeñó como director ejecutivo de la Oficina de Planificación del Área Metropolitana de San Salvador.

Martim O. Smolka es Senior Fellow, codirector del Departmento de Estudios Internacionales y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln.

Referencias

Lungo, Mario, ed. 2004. Grandes proyectos urbanos (Large urban projects). San Salvador: Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.

Lungo, Mario (en publicación). Grandes proyectos urbanos. Una revisión de casos latinoamericanos (Large urban projects: A review of Latin American cases). San Salvador: Universidad Centroamericana José Simeón Cañas.

Smolka, Martim y Fernanda Furtado. 2001. Recuperación de plusvalías en América Latina (Value capture in Latin America). Santiago, Chile: EURE Libros.

Polese, Mario y Richard Stren. 2000. The social sustainability of cities. Toronto: University of Toronto Press.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Francisco Sabatini, sociólogo y urbanista, es profesor de la Universidad Católica de Chile en Santiago, donde imparte cursos de planificación y estudios urbanos y realiza investigaciones en segregación residencial, captura de plusvalías y conflictos ambientales. Sabatini combina sus labores académicas con trabajos de investigación para organizaciones no gubernamentales y proyectos de acción en aldeas y barriadas. Tras el retorno de Chile a la democracia en 1990, se desempeñó en los gobiernos democráticos subsiguientes como asesor del Ministro de Vivienda y Urbanismo de Chile y como miembro del Consejo Consultivo Nacional del Medio Ambiente. Es autor de numerosas publicaciones en libros y revistas y ha ejercido la docencia en varios países principalmente de América Latina. Durante largo tiempo ha colaborado para el Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln como autor de cursos, instructor e investigador.

Land Lines: ¿Por qué es tan importante el tema de la segregación residencial para la política de suelos y la planificación urbana en general?

Francisco Sabatini: La zonificación —instrumento básico de la planificación urbana— consiste en segregar o separar actividades y consolidar áreas urbanas homogéneas con propósitos ya sea de exclusión o bien de inclusión. A nivel municipal, esta herramienta de planificación fue introducida en Frankfurt, Alemania, en 1891 y se adoptó en otros sitios para hacer frente a los problemas ambientales y sociales resultantes de la urbanización e industrialización aceleradas. En las ciudades modernas, el uso difundido de la zonificación para separar actividades y grupos diferentes ha exacerbado éstos y otros problemas. Ha empeorado el tráfico y la contaminación del aire debido al aumento de los viajes en automóvil para desplazarse por la ciudad, y contribuido al deterioro ambiental y a la formación de guetos urbanos plagados de diversos síntomas de desintegración social como son índices crecientes de deserción escolar, embarazo de adolescentes y drogadicción.

Indudablemente el afán en pro de la segregación social ha sido por largo tiempo un componente de la zonificación excluyente, junto con planteamientos referentes a los riesgos ambientales y sanitarios. La afluencia de familias de clase obrera e inmigrantes suele considerarse indeseable y amenazadora desde el punto de vista político, y la zonificación ha servido para segregar dichos grupos. Las formas más negativas de la segregación social son la discriminación étnica y religiosa. Cuando un gobierno nacional se autodefine en términos religiosos, étnicos o raciales, la segregación residencial suele enraizarse como una severa manifestación de la discriminación, la intolerancia y explotación humana, tal como ocurre en Irlanda, Sudáfrica e Israel. No obstante, la segregación puede ser positiva, como es el caso de muchas ciudades del mundo en donde la proliferación de enclaves étnicos ha sido un elemento de enriquecimiento social.

LL: ¿Cuáles son los impactos económicos de la segregación?

FS: Además de sus efectos urbanos y sociales, la segregación residencial es un aspecto importante de la política de suelos porque está estrechamente relacionada con el funcionamiento de los mercados del suelo y motiva a las familias a ir en busca de seguridad económica y de formar activos intergeneracionales. En las ciudades de rápido crecimiento de economías inestables y tradición inflacionaria, los aumentos en el precio del suelo se convierten en una oportunidad para que hogares de todos los niveles sociales alcancen sus metas. No es por casualidad que el porcentaje de propietarios de viviendas sea comparativamente alto en las ciudades latinoamericanas, incluso en los sectores pobres. La valoración del suelo parece ser una motivación importante de los procesos de autosegregación de las clases media y alta. Además, el aumento de los precios del suelo limita el acceso al suelo urbanizado y contribuye a la segregación espacial. De hecho, las investigaciones realizadas por el Instituto Lincoln indican que el problema principal del suelo en las ciudades latinoamericanas es la escasez de terrenos urbanizados costeables, más que la escasez del suelo en sí misma.

LL: ¿Por qué es tan importante la segregación residencial en América Latina?

FS: Dos de las características más sobresalientes del panorama latinoamericano son la desigualdad socioeconómica y la segregación residencial urbana. Si bien es cierto que existe una relación obvia entre ambos fenómenos, el uno no es un mero reflejo del otro. Por ejemplo, los cambios en la desigualdad del ingreso en las ciudades brasileñas no vienen necesariamente acompañados por cambios equivalentes en la segregación espacial. No obstante, la segregación residencial tiene estrecha relación con los procesos de diferenciación social, y en ese sentido está profundamente arraigada en las ciudades de economías diversas de la región.

El explosivo aumento del índice de delitos y problemas sociales asociados de los barrios pobres segregados espacialmente ha convertido la segregación en un asunto político crítico. Pareciera que estos barrios están evolucionando de la fase de “pobreza esperanzadora” que predominaba antes de las reformas económicas de la década de 1980, al ambiente desolador y sin esperanza de los guetos urbanos. Cuánto de este cambio se debe a la segregación residencial, es algo que no se sabe a ciencia cierta ni se ha investigado en profundidad. Yo creo que en el ambiente actual de regímenes laborables “flexibles” (sin contratos, sin control de reglamentos laborales, etc.) y de alienación de la sociedad civil de las políticas formales, la segregación residencial agrega un nuevo componente a la exclusión social y a la desolación. En el pasado, la aglomeración espacial de los pobres tendía a ser soporte de las organizaciones sociales de los pobladores y a potenciar su función dentro de un sistema político predominantemente elitista.

LL: ¿Qué características presenta la segregación residencial en América Latina en contraste con el resto del mundo?

FS: En comparación con sociedades caracterizadas por una fuerte movilidad social (p. ej., Estados Unidos), la segregación espacial en América Latina se usa con menos frecuencia como medio para destacar identidades sociales y étnicas. Brasil, al igual que los Estados Unidos, tiene una historia de esclavitud y altos niveles de inmigración, y es además una de las sociedades más dispares del mundo; sin embargo, en las vecindades residenciales del Brasil parece haber mucha menos segregación étnica o de renta que en los Estados Unidos.

Al mismo tiempo, las élites y la clase media en ascenso de las ciudades latinoamericanas se concentran en las áreas pudientes, aunque en muchos casos estas áreas tienen también una gran diversidad social dado que grupos de bajos recursos se mudan fácilmente a ellas, en agudo contraste con la tradición de los adinerados suburbios angloamericanos, que tienden a conservar su homogeneidad social y económica con el paso del tiempo.

Otro patrón espacial digno de mencionar es que los barrios pobres segregados de América Latina están predominantemente situados en la periferia de las ciudades, en semejanza a lo que ocurre en Europa continental y a diferencia de muchas ciudades angloamericanas, cuyos pobres se concentran en el centro. En América Latina, las poderosas clases altas han instituido reglamentos y códigos urbanos, como también influenciado las inversiones públicas con objeto de excluir al pobre “informal” de algunas de las zonas más modernas. Esta exclusión esconde en cierto modo el subdesarrollo de sus ciudades y países.

Finalmente, la existencia de una cultura cívica de integración social en América Latina se manifiesta en un ambiente físico de mezclas sociales que podría tener relación con la tradición católica y el fenómeno del mestizaje. El mestizo es una figura importante en la historia latinoamericana. Vale la pena destacar el hecho de que en el idioma inglés no exista el equivalente de la palabra mestizo, y que pareciera que las ciudades protestantes angloamericanas están renuentes a estimular las mezclas sociales y espaciales. Las políticas de suelo que busquen impedir la formación de los guetos urbanos pobres deberían abocarse a expandir esta herencia cultural latinoamericana que podría además influir sobre la segregación residencial en otros lugares.

LL: ¿Qué tendencias observa usted en cuanto a la segregación residencial en América Latina?

FS: Hay dos tendencias mayoritarias, ambas estimuladas por las reformas económicas de la década de 1980: (1) el desplazamiento de los adinerados barrios cerrados (“urbanizaciones enrejadas”) y otros megaproyectos hacia áreas periféricas de bajos recursos; y (2) la proliferación de la desintegración social (“efecto gueto”) en las vecindades marginales. La invasión de la periferia urbana por grandes proyectos de construcción estimula la elitización de zonas que de otra manera probablemente terminarían como asentamientos de bajos recursos, y produce cuantiosas ganancias para algunos. También acorta la distancia física entre los pobres y otros grupos sociales, a pesar de que esta nueva forma de segregación residencial es más pronunciada debido a la alta homogeneidad de quienes viven en los barrios cerrados y a que la presencia de muros o cercas refuerza la imagen de exclusión. Debido a la situación periférica de estos nuevos proyectos, los procesos de elitización deben estar apoyados por infraestructuras regionales modernas, principalmente caminos. Si un buen número de los habitantes pobres fuera propietario de los suelos, se podría impedir su completa expulsión de estas áreas elitizadas y alcanzar un mayor grado de diversidad social.

La segunda tendencia consiste en la desintegración social de esas vecindades pobres donde se ha agregado la exclusión económica y política a la segregación espacial tradicional, tal como se mencionó anteriormente.

LL: ¿Qué deberían saber los funcionarios de política de suelos de América Latina y otras regiones acerca de la segregación residencial, y por qué?

FS: La segregación residencial no es un subproducto necesario de los programas de viviendas populares ni del funcionamiento de los mercados del suelo, ni tampoco es un reflejo espacial obligatorio de la desigualdad social. Las políticas de suelo orientadas a controlar la segregación residencial podrían contribuir a detener la expansión del “efecto gueto”. Además, las autoridades deberían considerar instituir medidas dirigidas a democratizar la ciudad, en especial en lo que se refiere a la distribución de inversiones en la infraestructura urbana. Políticas tales como el presupuesto participativo implementado en Porto Alegre y otras ciudades brasileñas podrían ser indispensables para ayudar a combatir uno de los pilares de la segregación residencial de las ciudades latinoamericanas, a saber: las inversiones públicas sesgadas hacia las áreas adineradas.

LL: ¿De qué manera aborda estos problemas su trabajo con el Instituto Lincoln?

FS: La segregación residencial, a pesar de ser ampliamente reconocida como un asunto urbano de importancia, ha sido escasamente investigada en el ambiente académico y mayormente descuidada por las autoridades de políticas de suelos. Con el apoyo del Instituto, he estado dando clases sobre el tema en varias universidades latinoamericanas durante el último año para promover la discusión entre profesores y alumnos de departamentos de planificación urbana y desarrollo del suelo. Asimismo, dirijo una red de expertos que recientemente preparó un curso de ocho sesiones sobre segregación residencial y mercados del suelo en ciudades de América Latina y que ofrecemos en formato de CD-ROM para funcionarios y educadores, con el objeto de apoyar la enseñanza, investigación y discusión sobre este tema.

LL: ¿Puede explicarnos su nueva función como socio del Instituto Lincoln en Chile?

FS: Este año inauguramos el Programa de Apoyo al Diseño de Políticas Urbanas de la Universidad Católica de Chile en Santiago. El consejo directivo del programa está formado por miembros del parlamento, funcionarios de alta jerarquía, líderes comerciales, investigadores, asesores y representantes de organizaciones no gubernamentales. Con su enfoque en la política de suelos, particularmente en el financiamiento del desarrollo urbano e integración social residencial, este consejo se encargará de identificar objetivos importantes de la política de suelo y estrategias adecuadas para lograrlos, incluidas actividades en los aspectos de capacitación, investigación de política aplicada y difusión de los resultados.

La primera tarea del consejo es estimular y ampliar la discusión del proyecto de reforma de las principales políticas y leyes urbanas, enviado recientemente por el gobierno al parlamento chileno. A partir de la implementación de las políticas de liberalización de los mercados de suelo urbano durante la dictadura militar a finales de los 70, prácticamente se había eliminado el debate sobre las políticas urbanas y Chile había perdido su posición de liderazgo regional en tales asuntos. A esta falta de discusión han contribuido las nociones excesivamente simplistas que hay sobre la operación y el potencial de los mercados del suelo, y especialmente —debido, en parte, al sesgo ideológico— sobre los orígenes de la segregación residencial. Es necesario visualizar tanto los mercados del suelo como los procesos de segregación residencial como escenarios de importancia urbana y social crítica. Queremos reintroducir a Chile en este debate, y en la última década hemos contado con la ayuda del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln y de sus redes de expertos para lograr ese objetivo.

Referencias y recursos

Sabatini, Francisco, y Gonzalo Cáceres. 2004. Barrios cerrados: Entre la exclusión y la integración residencial (Gated communities: Between exclusion and residential integration). Santiago: Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile.

———. Próxima publicación. Recuperación de plusvalías en Santiago de Chile: Experiencias del Siglo XX. (Value capture in Santiago, Chile: Experiences from the 20th century). Santiago: Instituto de Geografía, Pontificia Universidad Católica de Chile.

Sabatini, Francisco, Gonzalo Cáceres y Gabriela Muñoz. 2004. Segregación residencial y mercados de suelo en la ciudad latinoamericana. (Residential segregation and land markets in Latin American cities). CD-ROM.

Espaço e debates. 2004. Segregações urbanas 24(45).

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Muchos centros históricos de América Latina han sido el objeto de iniciativas gubernamentales y privadas para la rehabilitación de los edificios y para situar estas zonas al servicio de la industria del turismo. En la mayoría de los casos estas iniciativas han tenido como consecuencia el desplazamiento de los residentes de bajos ingresos o de toda la actividad residencial en conjunto, debido a la comercialización y el aburguesamiento del distrito (Scarpaci 2005). Más recientemente, la rehabilitación de estos centros históricos se ha enmarcado dentro de debates e iniciativas más amplios que pretenden la recuperación de los centros de las ciudades (históricos o de otro tipo) dado su papel crucial como símbolos colectivos o como espacios de interacción social, o bien por su eficacia potencial en calidad de distritos urbanos densos con buena cobertura de servicios (Pérez, Pujol y Polèse 2003; Rojas 2004).

Este artículo pretende profundizar este debate basándose en la experiencia del centro histórico de Ciudad de Panamá, el llamado “Casco Antiguo”. En él se describen algunas políticas innovadoras recientes que han explorado las intersecciones entre el turismo, la vivienda asequible, el empleo y la cultura dentro de un contexto histórico, y deduce algunas enseñanzas y perspectivas útiles.

El Casco Antiguo y la política de desarrollo inclusivo

El Casco Antiguo es la segunda ciudad de Panamá colonial, fundada en 1673 después de que el primer asentamiento se incendiara durante una invasión pirata. Su máximo apogeo tuvo lugar entre 1850 y 1920, cuando se desarrollaron los proyectos de construcción del ferrocarril y los canales que atraviesan el istmo, y la mayor parte de su arquitectura refleja la influencia de esa época. El barrio (aproximadamente 44 hectáreas) fue declarado monumento histórico nacional en 1976 y Patrimonio de la Humanidad de la UNESCO en 1997.

El Casco Antiguo comenzó a pasar de ser un centro urbano multifuncional y socialmente diverso a un vecindario residencial predominantemente de alquiler para las clases medias y los inmigrantes procedentes de las zonas rurales hacia la década de 1920, cuando la élite económica se mudó a nuevos asentamientos suburbanos de estilo estadounidense y la ciudad comenzaba su expansión hacia el este. En las décadas siguientes, el Casco Antiguo perdió muchas de sus funciones urbanas centrales, mientras que su población fue empobreciéndose cada vez más. Hacia la década de los setenta, muchos edificios habían sido abandonados por sus propietarios, y la ocupación de edificios comenzó a ser patente. No obstante, algunas instalaciones gubernamentales importantes, como el Palacio Presidencial y un puñado de otras instituciones, permanecieron en la zona, manteniendo cierta relevancia metropolitana para lo que primordialmente era un vecindario residencial grande de bajos ingresos.

Durante la década de 1970 y 1980 el gobierno elaboró sus primeros planes de reurbanización pensados para el turismo. Se renovaron plazas públicas y monumentos, pero los trabajos se interrumpieron por la crisis política que ocupó la mayor parte de la década de los ochenta. A principios de los años noventa, el sector privado inició sus propios proyectos de renovación, que han seguido siendo en su mayoría proyectos de construcción de bloques de apartamentos de lujo con espacio comercial en las plantas bajas. Los incentivos fiscales y económicos aprobados en 1997 propiciaron una oleada de proyectos y planes privados, pero muchos edificios sencillamente quedaron vacíos y sin restaurar. Entre 1990 y 2000 el censo reveló que el vecindario había perdido cerca de la tercera parte de su población, y en 2004 uno de cada seis edificios estaba cerrado y cubierto por tablones o en ruinas.

En los últimos años se han producido dos hechos significativos. Por un lado, Ciudad de Panamá ha entrado en un período de bonanza inmobiliaria propiciada por el turismo y por el mercado internacional de jubilados, hecho que ha beneficiado al Casco Antiguo en forma de numerosos proyectos de construcción de bloques de apartamentos y hoteles. También han ayudado las sanciones del gobierno para los edificios abandonados. Por otro lado, se ha implementado una política social explícita para la comunidad de bajos ingresos, que reemplaza el consenso tácito asentado desde hace mucho tiempo entre el gobierno y el sector privado sobre la necesidad de expulsar a esos residentes y aburguesar y/o comercializar toda la zona.

La nueva política social se ha centrado en dos tipos de programas: vivienda asequible y capacitación laboral. Hasta el momento se han rehabilitado cuatro edificios históricos propiedad del gobierno, que han producido 52 apartamentos de uno y dos dormitorios; éstos a su vez son alquilados por un órgano gubernamental, la Oficina del Casco Antiguo (OCA), a residentes de largo plazo, la mayoría de los cuales carecen de historial crediticio. Otros tres edificios están en proceso de rehabilitación y cinco más en fase de planificación. Los edificios ofrecen alternativas de vivienda adecuadas, además de espacios comerciales en las plantas bajas, que actualmente se alquilan a establecimientos asentados en el vecindario durante mucho tiempo, que también se enfrentaban a un desalojo.

En el ámbito de la capacitación laboral, se han ofrecido cursos en las áreas de rehabilitación de edificios, servicios de hostelería y restauración, artes culinarias, servicios turísticos e idiomas. Esta experiencia ha cambiado la línea de trabajo que ha pasado de ser simplemente uno de los muchos tipos de programa establecidos por OCA (junto con la rehabilitación de monumentos o la mejora de infraestructuras) a formar parte central de la nueva visión de “desarrollo inclusivo” del barrio.

Las enseñanzas han sido muchas e importantes y nos han permitido comprender mucho mejor los desafíos y el impacto que tienen las políticas de vivienda asequible, turismo y patrimonio cultural.

Siete enseñanzas clave

1. Vivienda asequible es mucho más que construir nueva vivienda que sea accesible.

A pesar de las condiciones deplorables de la vivienda, muchos residentes del Casco Antiguo se aferran al vecindario debido a sus lazos emocionales y por una serie de razones prácticas. En Ciudad de Panamá, las familias de bajos ingresos por lo general tienen que construir sus propias viviendas ocupadas en suelo ubicado en la periferia urbana, lejos de donde se concentra el empleo y los servicios urbanos adecuados, y aquí es también donde se suelen ubicar los nuevos proyectos de vivienda pública. El tiempo de desplazamiento al trabajo y los costos de transporte asociados pueden ser enormes − hasta 5 horas diarias y un 40 por ciento de los ingresos familiares, respectivamente. En este contexto, las políticas de vivienda asequible que mejoran las condiciones de la vivienda a costa del exilio urbano son contraproducentes e irresponsables (Espino 2007).

2. Para muchas familias de bajos ingresos, su hogar es también su negocio. Mientras que las clases medias y altas por lo general pueden permitirse separar su residencia del lugar de trabajo, y por lo tanto, viven y trabajan casi en cualquier lugar de la ciudad adonde se pueda ir en automóvil, los pobres de la ciudad a menudo necesitan combinar ambos usos. En muchas ciudades de América Latina la actividad informal constituye una importante fuente de ingresos familiares, y el lugar de residencia típicamente alberga una actividad comercial, que a su vez requiere una buena ubicación comercial. Los residentes se benefician en gran medida de vivir en partes de la ciudad accesibles y animadas, y los barrios históricos como el Casco Antiguo tienen la estructura urbana adecuada para este tipo de actividad.

En el Casco, muchos de los ocupantes de las nuevas unidades de vivienda asequible han establecido sus negocios y servicios, por ejemplo, de artesanía, calzado o sastrería, que sirven a una clientela metropolitana procedente del creciente tráfico peatonal local e internacional que el turismo ha llevado al barrio. Irónicamente, ahora que estos vecindarios ubicados en el centro por fin pueden comenzar a beneficiarse de la mayor seguridad y del ambiente que les proporciona el turismo, las familias suelen ser desplazadas.

3. La mezcla social urbana es esencial para el desarrollo inclusivo. Rehabilitar un barrio histórico sólo para los pobres tiene tan poco sentido como aburguesarlo por completo. Todo el mundo necesita seguridad, paisajes urbanos agradables y tráfico peatonal con poder adquisitivo, y los pobres de la ciudad no son una excepción. Una mezcla saludable de urbanizaciones asequibles y de categoría beneficia a todos.

4. Los proyectos de vivienda asequible no son una amenaza para la inversión de alto nivel (al menos no en los barrios históricos). En el Casco Antiguo, los proyectos de vivienda asequible de hecho se han convertido en punta de lanza de una inversión privada de alto nivel, al actuar como pioneros en zonas del barrio muy deterioradas y abrir la puerta a promotores privados menos atrevidos. Para empezar, los residentes y usuarios de altos ingresos del Casco suelen ser más tolerantes de la diversidad social que los núcleos familiares de clase media típicos. En consecuencia, los valores de la propiedad en el Casco Antiguo continúan su tendencia a la alza.

5. Las oportunidades de vivienda asequible en el centro deberían ser permanentes. En entornos de inflación alta como el Casco Antiguo, la construcción de unidades de vivienda asequibles y su posterior venta en el mercado pueden estimular la reventa, la especulación y la pérdida de viviendas asequibles. La reventa de unidades asequibles debe estar estrictamente controlada por medio de restricciones en los títulos de propiedad, y el alquiler sin fines de lucro debería considerarse como una opción seria en tales casos. El romanticismo de la propiedad debe reemplazarse por un firme compromiso de servir a la población existente y de ampliar las ventajas de la inclusión urbana a las generaciones venideras. Los gobiernos y las agencias sin fines de lucro deben garantizar un conjunto razonable de edificios para este fin.

6. Es positivo un cierto grado de separación, pero sin extremismo. Los proyectos de vivienda asequible del gobierno de Panamá se centran en una zona específica por motivos históricos (accidentales). Sin embargo, esta zona está rodeada de otras destinadas a una urbanización de lujo. Esta geografía permite tanto cohesión como interacción social, concentrando una vida comunitaria activa y unos servicios comunitarios adecuados. Los negocios como las tiendas de alimentación y las peluquerías que sirven a las poblaciones de bajos ingresos son bastante diferentes de sus contrapartidas para la clase media, en cuanto a los productos y servicios que ofrecen, los precios y los horarios de atención. Una densidad crítica de clientes permite a estos establecimientos desempeñar sus funciones, mientras que una estructura urbana abierta aumenta su base de clientes potenciales, abriéndose a otras clases sociales.

Hay que tener presente que la segregación urbana, tanto en sus aspectos positivos como negativos, no sólo afecta a la vivienda, sino también a todo el repertorio de actividades que componen un vecindario. Por este motivo, proteger los negocios formales de bajos ingresos del vecindario para evitar que sean desplazados es un componente integral de los programas de vivienda asequible en las zonas de rehabilitación. Por otro lado, debe reservarse y fomentar espacio para instituciones de categoría que se sitúen dentro o en las cercanías de estas zonas. Museos, fundaciones, centros culturales o atracciones turísticas pueden beneficiarse de estar en estas comunidades y viceversa.

7. La cultural popular interesa al turismo más allá de lo evidente.

Las poblaciones de bajos ingresos están tan ansiosas por participar en el comercio turístico como cualquier otro sector, pero normalmente sólo se las incluye si tienen algo de folklore que vender o aportar. La cultura contemporánea cotidiana de estos grupos, incluidas su comida y su música, tiende a ser despreciada y tildada de vulgar o poco interesante. Hasta la fecha la OCA ha tratado de promocionar sobre todo la cultura culinaria del barrio, ayudando a organizar a los proveedores para que participen en eventos culturales masivos en la zona. En otro proyecto, la historia familiar y vital de algunos residentes de toda la vida en el barrio se ha registrado y publicado en formato de libro. Se ha dado publicidad a sus residencias como lugares que los turistas pueden visitar para mantener una conversación informal sobre “los viejos tiempos”. Este prometedor campo de las industrias de la cultura popular tiene mucho por descubrir.

Conclusiones

Dado su carácter de atracción cultural, los distritos históricos se benefician de una forma única de diversidad social. Por encima de todo, los turistas desean explorar un barrio que es representativo de la cultura local, y no encontrar otro centro comercial internacional exclusivo al aire libre. Para mantener el barrio asentado en el aspecto cultural, es imprescindible la diversidad social, tanto en el aspecto de vivienda como en el comercial. Por otro lado, la planificación de distritos históricos está inevitablemente ligada a debates más amplios sobre la centralidad, la vivienda asequible y el “derecho a la ciudad” (Lefebvre 1996).

En Panamá, la experiencia del Casco Antiguo ha formado parte de una iniciativa más amplia en el centro de la ciudad encaminada a restablecer la dignidad a la política de vivienda asequible a través de la rehabilitación de edificios y barrios tradicionales. Representa una desviación de las políticas anteriores enfocadas a la urbanización periférica o la construcción de bloques de apartamentos monótonos y sin vida en zonas residuales. Por tanto, trasciende el planteamiento limitado sobre la vivienda y aborda asuntos relacionados con el empleo, la cultura y la ubicación.

Creemos que estas enseñanzas y experiencias tienen mucho que aportar sobre la forma que puede adoptar el desarrollo urbano inclusivo. Estas enseñanzas son interesantes porque no se ocupan de abstracciones, sino de las necesidades y deseos concretos de diferentes agentes vinculados a un espacio urbano. Asimismo, dependen de una acción premeditada y no de expectativas simplistas sobre el goteo de beneficios sociales o económicos. ¿Pueden contribuir a un debate más general sobre los paradigmas de desarrollo urbano en América Latina y en otros lugares?

Sobre el autor

Ariel Espino, AICP, es director ejecutivo de la Oficina del Casco Antiguo (OCA) de Ciudad de Panamá. Es licenciado en arquitectura por la Universidad Católica de Panamá y posee una maestría en ciencias en planificación de la Universidad de Arizona y un doctorado en antropología de Rice University. La OCA es un órgano gubernamental cuyo objetivo es la implementación del plan maestro Casco Antiguo.

Referencias

Espino, Ariel. 2007. The development of low-income housing in the central and historic neighborhoods of Panama City: New models for economic development and social integration? Documento de trabajo. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Lefebvre, Henri. 1996. Writings on Cities, traducido y editado por Eleonore Kofman y Elizabeth Lebas. Oxford: Blackwell.

Pérez, Salvador, Rosendo Pujol y Mario Polèse. 2003. ¿Son importantes los centros de las ciudades? En Desafíos de las ciudades mesoamericanas. Los casos de tres metrópolis, editado por Salvador Pérez y Rosendo Pujol. San José: FLACSO.

Rojas, Eduardo. 2004. Volver al centro. La recuperación de áreas urbanas centrales. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.

Scarpaci, Joseph L. 2005. Plazas and barrios. Heritage tourism and globalization in the Latin American centro histórico. Tucson: The University of Arizona Press.