The lack of affordable serviced land for the urban poor is one of the most important issues on the Latin American land policy agenda.1 This shortage of serviced land and the subsequent illegal occupation of unserviced land are characteristic features of Latin American cities, especially in the urban peripheries and in areas unsuited to or restricted from the formal property market by topographic and environmental conditions.

An immediate consequence of this shortage is the overvaluation of land that is serviced. In effect, the provision of services usually increases the price of land by more than the cost of the services. Typically, raw land at the fringe, when designated as urban, is valued at US$5-10 per square meter. The provision of all services costs about US$20-30 per square meter, but the market price may be as much as US$50-100 per square meter. At this price, a 150-square-meter lot of serviced land is equivalent to at least three times the annual income of the majority of poor urban families. In most Latin American cities at least 25 percent of the population falling below the poverty line can barely survive, let alone pay for overpriced land.

Poor people in illegal settlements thus pay a higher price for land than residents in other parts of the city, and they pay more for services such as water, which they have to acquire from private vendors, as well as food, building materials and other consumer goods. Furthermore, their risk for disease is higher due to poor sanitation and limited access to medical facilities.

The Problem of Irregular Occupancy

It should be no surprise that 60 to 70 percent of land in Latin American cities is occupied irregularly, illegally or even clandestinely, with most housing stock being self-built incrementally over decades. In Mexico, the phenomenon of irregularity in land tenure can be seen as a way of life, given its important political and even cultural context. Low-income families find that the only way they can settle in the cities is by acquiring or invading illegal or irregular land.

The message transmitted to younger generations and others who seek housing has been clear: settle wherever you can, and don’t worry because some day the state will regularize your lot.2 This cultural attitude reinforces the perversity of the vicious cycle: the higher the expectation regarding the eventual regularization of irregular settlements, the higher the price that land sub-dividers may charge to sell unserviced or partially serviced land. The mere act of parceling the land raises the price two or three times, so again the poor pay more for land than buyers in the formal market.

Two important policy corollaries relate to this anticipation of land appreciation resulting from future regularization. First, public actions to regularize land have not solved the problem of access to land for the urban poor; rather, regularization is part of the problem because it feeds into the “industry of irregularization.” We must consider a serious restructuring or even the termination of this perverse policy and create other ways to offer serviced land to those who need it.

Second, this process also exposes a fallacy regarding the (in)capacity of the poor to pay for some urban services. They are already paying for at least part of their services, albeit to the landowner/sub-divider as a private “land tax” that could otherwise be collected publicly. The focus of the discussion is therefore misplaced. The issue is not so much whether the poor should pay or not, but rather how they should pay and the limits of such payments. For example, should low-income families benefiting from regularization programs pay for services directly, or should the land value increment generated by the improvements be captured from the landowners through taxation and other fiscal policies? The latter point sheds new light on the problems with some conventional subsidy schemes.

Challenging Current Regularization Programs

The traditional frameworks for studying the phenomenon of irregularity-regularization of land tenure in low-income urban colonies in Mexico (as for the rest of Latin America) need to be reevaluated. This was the motivation behind the March 1999 Lincoln Institute seminar cosponsored with the Colegio Mexiquense AC in Toluca, State of Mexico. Although the seminar could not resolve the conundrum indicated above, or even provide the means to break the vicious cycle, it generated some important conclusions.

First, it is important to recognize that the problem of how to supply land to the poor in Latin American countries cannot be resolved within the prevailing regularization programs. Besides the perverse feedback effects of these programs, there are serious questions regarding their financial sustainability. Regularization programs tend to be more curative than preventive, and they often depend on extra-budgetary government allocations unless the funds are provided by multilateral agencies, NGOs or other organizations.

In Mexico, CORETT, a federal commission for land tenure regularization of “ejidal” land, and CRESEM, a state commission for land tenure regulation and regularization of private land, have worked mainly on the legal side of the problem. Neither commission has achieved its program objectives of providing serviced land for the poor or creating land reserves. They have not focused on the basic problem of land irregularity but rather on one of its manifestations or consequences: illegal tenure.

Second, the problem with current regularization programs exposes the weakness of dissociating such programs from a broad-based fiscal policy, particularly property taxation, with its obvious implications for a healthier land market. As noted in the seminar, successful urban land management cannot be achieved solely through regulatory means. Greater fiscal discipline of land markets is needed, principally at the local level. This should be a pre-condition for an effective mobilization of land value increments to generate urbanized land, rather than a surrogate for the absence of a more comprehensive tax on land values. The same difficulties in obtaining adequate land value assessments, updated land records and other information usually attributed to the implementation of land value taxes also apply, sometimes even more dramatically, to most value capture instruments.

Third, existing fiscal instruments governing land in Mexico, although quite diverse and rigorous, are quite sensitive politically and thus, in reality, very weak. For example, land property taxes (mainly “impuesto predial”) face serious practical limitations in being able to capture land value increments because they were not designed for that purpose. However, fiscal reform may not be as insurmountable an obstacle as once thought when one considers that changes in other sensitive areas, such as privatization of state-owned assets or of ejido lands, have been accomplished.

Over and above these technical and political constraints, one should not neglect the importance of cultural and managerial obstacles. Planners must work with the fiscal administrators to overcome the lack of communication that has long characterized these two groups. Some promising steps have already been taken, and many public employees are aware of the urgent need to integrate fiscal policies and urban planning within the framework of a global strategy.

Finally, there is the broader context in which the issue must be placed. The government and the private sector have to understand that land has become the strategic issue in the dynamic process of urbanization. The main concern is the need to regulate land markets to meet the huge demand for serviced land in new ways and to make significant changes in the priority of this issue within Mexican politics and urban policy.

In sum, the seminar exposed the multifaceted need for a more effective policy to provide serviced land for the poor, including better coordination of existing policies relating to finance, territorial reserves, regularization and land market dynamics. We have also learned that many fiscal and regulatory instruments are sufficient in theory but not in practice. The problem is not so much a lack of resources as the capacity to mobilize the resources that do exist into a comprehensive program that links regularization with fiscal policy, including the exploration of value capture mechanisms.

While we studied various proposals and offered alternatives for future working agendas on the topic, several issues must be addressed before we can begin to understand the phenomenon in a different way. One key question is, If servicing the land adds so much value, why is it so hard to find private agents or developers in the formal market who are willing to invest in the informal market? Why is it deemed unprofitable in spite of such handsome mark-ups?

There is no easy answer, other than imprecise indications regarding risks due to complicated judicial and legal problems, unclear rules of the game, the high cost of approval licenses, lack of information about procedures, and concerns about low profitability over time. Because of the complex institutional issues involved in this dilemma, it will continue to be the focus of attention in collaborative efforts by the Lincoln Institute and its cosponsors in Mexico and other countries of Latin America.

Martim O. Smolka is senior fellow and director of the Latin American Program at the Lincoln Institute.

Alfonso Iracheta Cenecorta is president of El Colegio Mexiquense AC, an institution of research and postgraduate education in social sciences and the humanities, in the State of Mexico.

Notes

1. Serviced land is land designated for urban use and provided with basic public services (water, sewerage, paved roads, electric and telephone utilities, and the like), and with access to municipal functions such as employment, education and public transport.

2. Regularization means not only the provision of legal title but, more importantly, the provision of the urban infrastructure, services and other changes needed to integrate the “informal/illegal yet real” settlement into the fabric of the “legal” city.

Some Definitions

Illegal – land occupation that expressly contradicts existing norms, civil codes and public authorization

Informal – economic activity that does not adhere to and is not protected by institutional rules, as opposed to formal activity that operates within established procedures

Irregular – subdivisions that are officially approved but are not executed in accordance with the law

Clandestine – subdivisions that are established without any official recognition

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El 18 de julio de 1997 el Congreso de la República de Colombia aprobó una innovadora Ley de Desarrollo Territorial con objetivos ambiciosos que permiten que los municipios y distritos recuperen el valor de la tierra creado socialmente, es decir, las plusvalías. Específicamente, la Ley 388 establece que los ciudadanos tienen derecho a “participar” en el aumento del valor de la tierra cuando el marco legal que regula su uso aumenta el potencial de desarrollo. Se distinguen tres categorías de acción urbanística:

1. cambio en la clasificación, de tierra rural (en la que el desarrollo está sumamente limitado) a tierra para expansión urbana o suburbana;
2. modificación de la zonificación u otras regulaciones del uso de la tierra;
3. modificación de las regulaciones que permiten un mayor aprovechamiento de la tierra.

Para expresarlo de forma breve, la legislación estipula que el precio del metro cuadrado de tierra se calculará antes y después de cualquier acción urbanística. Cualquier municipio, por iniciativa del alcalde, podrá exigir su “participación” y así podrá recuperar entre el 30 y el 50 por ciento (según lo decida el mismo municipio) de la plusvalía generada. El precio se determina multiplicando los dos precios en metros cuadrados por el área de cada predio individual en cuestión y restando el precio antes de la acción urbanística del nuevo precio de referencia. Se fijó una tasa máxima del 50 por ciento para garantizar que siguiera habiendo motivación financiera para los promotores inmobiliarios.

Con esta legislación, Colombia ha dado fuerza de ley nacional a la premisa fundamental de los postulados de Henry George, quien sostenía que los ciudadanos tienen el derecho moral de recuperar el valor creado socialmente, como se evidencia en este caso con el aumento del precio de la tierra generado por las tres categorías de acción urbanística mencionadas anteriormente. Tal vez con la única excepción de Taiwán, pocos países, por no decir ningún otro, han intentado incorporar de manera tan directa los principios de George en una ley verdadera de carácter nacional.

Procedimientos para la aplicación

La legislación actual es apenas el primer paso. Según las prácticas colombianas, el Congreso actúa para trazar las políticas generales, pero su aplicación depende del seguimiento que se haga en el nivel ejecutivo nacional y en el nivel municipal. Para hacer el peritazgo crítico por metro cuadrado anterior y posterior a la acción urbanística con la mayor objetividad posible, una entidad independiente llamada Instituto Geográfico Agustín Codazzi llevará a cabo los avalúos de acuerdo a las directrices establecidas en la ley para cada una de las tres categorías.

Las tasas (denominadas participaciones en la ley) deben pagarse cuando el propietario solicita una licencia de urbanización o construcción, cuando cambia el uso del inmueble, cuando hay transferencia del dominio sobre el inmueble o cuando se adquieren títulos valores (representativos de los derechos adicionales de desarrollo y construcción). Estas tasas deben quedar asentadas en el registro de escrituras de propiedades para garantizar el cumplimiento del pago, y el dominio del inmueble no podrá ser transferido en dicho registro hasta que se paguen las tasas mediante alguna de estas modalidades de pago:

1. en dinero efectivo;
2. por transferencia a una entidad pública de una porción del predio con valor equivalente al monto de la participación;
3. por canje de predios de valor equivalente localizados en otras zonas urbanas;
4. haciendo socia a una entidad pública en la ejecución del proyecto con un interés social equivalente a la participación;
5. mediante la ejecución de obras de infraestructura o áreas de recreación de valor equivalente; o
6. mediante la cesión de una parte, de valor equivalente, de los derechos de desarrollo derivados de la acción urbanística.

Es de esperar que la mayoría de los promotores privados preferirá asociarse con los municipios en lugar de pagar dinero efectivo. De hecho, la legislación prevé a manera de incentivo un descuento del 10 por ciento sobre el monto de la participación al utilizar la modalidad (6) y un descuento del 5 por ciento al utilizar las modalidades (2) y (4).

Los municipios y distritos deben destinar los recursos provenientes de las participaciones en las plusvalías para fines específicos:

• compra de predios o inmuebles para viviendas de “interés social”;
• obras de infraestructura en las áreas donde el desarrollo sea inadecuado;
• ampliación de la red de espacio público urbano;
• financiamiento del sistema de transporte masivo;
• ejecución de macroproyectos urbanos o programas de renovación urbana;
• pago de los costos de expropiación de inmuebles para programas de renovación urbana; o
• fomento de la conservación del patrimonio histórico.

Posibles repercusiones de la ley

Esta legislación aborda muchos aspectos de las políticas de la tierra que por mucho tiempo han sido de interés para el Instituto Lincoln. Martim Smolka, director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto y otras instituciones asociadas realizan seminarios y programas de capacitación con el propósito de compartir las experiencias adquiridas durante los procedimientos de implementación, posiblemente brindar asistencia en los proyectos piloto y seguir la evolución del experimento colombiano.

Uno de estos programas fue un taller de tres días impartido en marzo y copatrocinado por la Universidad Nacional de Colombia y la Escuela Superior de Administración Pública de Bogotá. El taller comprendía las observaciones formales e informales de un amplio espectro de partes interesadas en el tema, tanto de Colombia como de otros países. Puesto que es obvio que Colombia ha dado un paso atrevido y existen pocos precedentes que sirvan de orientación, los funcionarios públicos responsables de la implementación deben actuar de manera innovadora. En el taller se identificaba un número de posibles complicaciones que pueden presentarse a medida que avanza la implementación.

Aspectos constitucionales: La nueva ley se fundamenta inequívocamente en el artículo 82 de la Constitución de Colombia de 1991, que en sí mismo es un documento sumamente novedoso en muchos aspectos de la reforma de políticas de tierra urbanas. Para expresarlo de forma sencilla, el artículo 82 establece que cuando las acciones urbanísticas aumentan el potencial de desarrollo de la tierra, los ciudadanos tienen el derecho de participar en la plusvalía generada por tales acciones, de manera que se sufrague y distribuya equitativamente el costo del desarrollo urbano.

El debate legal y constitucional tiene dos facetas: 1) ¿Pueden los municipios actuar con base únicamente en la ley o deben esperar hasta que el gobierno nacional decrete “regulaciones” para luego ceñirse a ellas por completo? y 2) ¿debe la ley limitarse a establecer los principios generales comunes, dado que la Constitución de 1991 confiere la responsabilidad de los impuestos territoriales exclusivamente a los municipios?

Efectos prácticos de la sindéresis municipal: En el taller también se señaló que la naturaleza voluntaria de la ley puede tener consecuencias negativas y posiblemente imprevistas. Puesto que es el alcalde de cada municipio quien da inicio a la tasación de la “participación”, puede verse sometido a una presión considerable, tanto financiera como de otra índole. En áreas de rápido desarrollo, una tasa entre el 30 y el 50 por ciento del incremento en el valor de la propiedad puede ser una suma altísima. Un vocero, por ejemplo, aseguró que en Cali el 60 por ciento de las plusvalías generadas por las decisiones de planificación equivalían al monto total del presupuesto municipal. Por otra parte, la ley puede facilitar negociaciones y asociaciones de beneficio mutuo entre los municipios y los promotores inmobiliarios, las cuales no ocurren en este momento.

Cuidado del electorado: El ambiente político que produjo esta valiente legislación abarcaba casos escandalosos de fortunas repentinas que surgieron a raíz del cambio de zonificación en Bogotá y de la decisión de extender el perímetro urbano de Cali. En este último caso, se dijo que el precio de la tierra llegó a multiplicarse, ¡más de mil veces!

Además de la implementación inicial, se plantea la cuestión sempiterna de mantener un electorado que permita la efectiva implementación de dicha ley de cara a la resistencia poderosa y bien financiada que oponen los terratenientes y promotores inmobiliarios privados. Por otra parte, la habilidad de cualquier gobierno nacional que haya aprobado una ley de este tipo es de por sí un logro que despierta interés especial en aquellos que consideran la “recuperación de plusvalías” como un elemento esencial de la política de desarrollo urbano.

Objetividad de los avalúos: A pesar de los procedimientos tan específicos estipulados en la ley con la finalidad de lograr la mayor objetividad y transparencia posibles, no será fácil para el Instituto Codazzi cumplir a cabalidad con el avalúo previo y posterior a la acción urbanística dadas las limitaciones de tiempo que establece la ley. Más aún, las distintas alternativas de transferencia para el pago de las tasas con dinero efectivo, que seguramente gozarán de mayor popularidad, dependen de la apreciación local que se haga de lo que se considera “valor equivalente”. Varios oradores señalaron que este proceso podría ser una invitación a la corrupción.

Aspectos técnicos: Los oradores también hicieron mención a un número de problemas de avalúo técnico con las directrices establecidas en la ley. Por ejemplo, si la zonificación restrictiva hace que un propietario pierda valor de su propiedad, y esto a su vez aumenta el valor de un propietario adyacente, ¿qué disposición puede estipularse para proteger al primer propietario sin dejar de recuperar la plusvalía del segundo? Es más, puesto que el mercado anticipa la acción urbanística, ¿se reflejará ya en el avalúo “previo” el aumento de valor que provoca la probabilidad de la acción? O, si las regulaciones del uso de la tierra o de la construcción aumentan el valor de los propietarios de bajos ingresos con predios o inmuebles pequeños, es posible que éstos no cuenten con el dinero efectivo necesario para pagar las tasas por desarrollo, y a pequeña escala tampoco serían viables las otras modalidades de pago. Esto podría traer como resultado ventas forzadas o el desplazamiento de los habitantes pobres. Estos asuntos plantean un reto para la viabilidad de la política: ¿Es mejor seguir adelante y resolver las dificultades a medida que se presenten o intentar una modificación legislativa de los problemas técnicos antes de proseguir?

Efectos económicos: Aunque legalmente se describe como participación pública en el aumento del valor que generan las acciones urbanísticas, la legislación también puede ser considerada como una forma de impuesto a las ganancias de capital. ¿Con qué frecuencia se aplicará? ¿La implementación tenderá a bajar los precios de las tierras afectadas o será el consumidor final el que absorba los cambios en el valor? Si ocurre esto último, la ley podría tener un efecto negativo sobre las viviendas de precio asequible. Por esta razón el artículo 83 (4) exonera del cobro de la participación a los inmuebles destinados a “viviendas de interés social”, según la definición que de esto hace el gobierno nacional. ¿Se convertirá esto en una ruta de escape para la evasión masiva? Existe poca experiencia internacional para responder estas interrogantes.

Planes de ordenamiento territorial: La Ley 388 de 1997 también estipula que todos los municipios y distritos deben elaborar planes de ordenamiento y proporciona descripciones bastante detalladas de dichos planes en los artículos 9 al 35. Sin duda la planificación altera las expectativas de los propietarios y, por ende, el valor de los inmuebles. La interacción administrativa y económica del proceso de planificación de la ciudad y la recuperación de las plusvalías seguramente será un asunto complejo.

Conflictos en los objetivos: Como suele suceder con los instrumentos fiscales, los nuevos cambios buscan alcanzar varios objetivos que no siempre son compatibles: financiar un mejor desarrollo urbano, reducir la especulación inmobiliaria, darle mayor equidad y carácter progresivo a la tributación y cerrar algunas de las vías predilectas para la corrupción de los funcionarios municipales.

Aprendizaje mediante la innovación

Pese a estas inquietudes, Colombia continúa la tradición de ser una de las naciones más innovadoras del mundo en el campo de la planificación de desarrollo urbano, legislación y finanzas. Bogotá fue la primera ciudad importante del mundo en crear un distrito de zonificación especial que reconocía las realidades de las prácticas de vivienda para sectores de ingresos menores. Con el estímulo producido por las ideas y la influencia del fallecido Lachlin Currie, asesor económico del gobierno nacional durante aproximadamente 30 años, la ciudad utilizó distritos de avalúo especial (llamados contribuciones de valoración) para llevar a cabo una transformación física de envergadura en los años 1960. Las leyes colombianas sobre el desarrollo territorial de 1989 y 1991, modificadas y ampliadas por esta ley de 1997, se encuentran entre los enfoques más integrales de la planificación urbana desde la ley británica para el control del desarrollo urbano promulgada en 1947 (British Town and Country Planning Act of 1947). Asimismo, la constitución colombiana prácticamente es única en mencionar el derecho moral que tienen los ciudadanos a las plusvalías generadas por las acciones urbanísticas.

Como cabría esperarse, algunas de estas innovaciones a la larga no llenarán las expectativas iniciales. De hecho, algunos participantes del taller sostenían que los esfuerzos invertidos en la recuperación de la plusvalía podrían ser de mayor utilidad en el mejoramiento de la eficacia de los impuestos a la propiedad convencionales. Por otra parte, la nueva ley está abordando y resolviendo algunos problemas causados por legislaciones y políticas anteriores, y el país está aprendiendo de esta experiencia. La conclusión de los participantes en el taller fue que el proceso bien ha valido la pena y que la nueva ley debe entenderse y evaluarse comparándola con otros instrumentos para la recuperación de plusvalías establecidos anteriormente y la política fiscal en general.

William A. Doebele es profesor emérito de planificación urbana y diseño en la Escuela de Postrado en Diseño de la Universidad de Harvard y miembro asociado del cuerpo docente del Instituto Lincoln. La preparación de este artículo contó con las valiosas colaboraciones de Martim Smolka, miembro superior de los programas para América Latina, Fernando Rojas, docente invitado del Instituto, y Fernanda Furtado, asociada del cuerpo docente y de investigación del Instituto.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 6 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Preguntas y respuestas con Mario Coyula

P: ¿A qué se debe la reputación que tiene La Habana por sus hermosos edificios y barrios antiguos?

R: Hace más de doscientos años La Habana era la ciudad más destacada del Golfo de México y la cuenca del Caribe. Establecida como un asentamiento de servicios de la colonia española, la ciudad fue extendiéndose hacia el oeste y el suroeste desde su emplazamiento inicial próximo al puerto, y fue dejando tras de sí un valioso legado en edificaciones que han representado numerosos y variados estilos arquitectónicos durante más de cuatro siglos.

El talante histórico de La Habana perdura tanto por accidente como por diseño: Por accidente porque la revolución de 1959 súbitamente detuvo la marcha de un proceso de substitución de hermosos edificios antiguos por condominios de gran altura; por diseño porque una meta inicial del nuevo gobierno era reducir la pobreza rural y mejorar las condiciones de vida en el campo y en las ciudades pequeñas y los pueblos. Como consecuencia de esto, La Habana se deterioró más, pero la meta de población quedó interrumpida y la ciudad escapó al destino de una dramática renovación urbana y de un desarrollo especulativo de los bienes raíces.

P: ¿Cuáles son las dos caras de La Habana a las que hace referencia el título de su próximo libro, Havana: Two Faces of the Antillean Metropolis?

R: Cada ciudad tiene como mínimo dos caras, según el sesgo social, cultural y político del observador. En La Habana vivía mucha gente bastante adinerada y también mucha gente pobre. Algunas personas dirán que La Habana prerrevolucionaria era una ciudad maravillosa y llena de encanto, un lugar ideal para vivir hasta que llegó el comunismo. Otros la recordarán como un sitio agobiado por la pobreza, la discriminación y la injusticia social; creen que la revolución brindó las mismas oportunidades para todos.

Algunos dirán que La Habana actual está a punto de derrumbarse debido a la falta de mantenimiento y que se ve apagada debido a la carencia de servicios y opciones. Otros señalarán que por esta causa la arquitectura única de La Habana no sufrió los efectos del redesarrollo. Es posible que haya hacinamiento en los centros urbanos, pero la gente no ha sido desplazada a causa de la regeneración urbana. En cada caso, ambos fenómenos suceden simultáneamente. Tal vez es esto lo que hace que La Habana sea tan fascinante.

P: ¿Cuál es la misión del Grupo para el Desarrollo de la Capital?

R: El Grupo se creó en 1987 como un equipo interdisciplinario de expertos con la finalidad de asesorar al gobierno municipal en materia de políticas urbanas. Nuestra misión es darle el mismo peso al desarrollo económico y al desarrollo social de la ciudad, con énfasis en la participación activa de sus habitantes. La preservación del vasto patrimonio arquitectónico de La Habana representa una fuga impensable de fondos públicos en un momento en que la economía cubana atraviesa graves dificultades. No obstante, la inversión es un factor crítico para reafirmar el papel principal de La Habana en la región y para crear un entorno urbano capaz de estimular el crecimiento económico y mejorar la calidad de vida de la población.

Las nuevas inversiones deberían alentar a los habitantes a identificar y resolver sus propios problemas, y es indispensable supervisar el avance logrado para evitar los efectos negativos sobre el medio ambiente natural, así como en la estructura social y arquitectónica. La planificación del cambio en La Habana exige un patrón de desarrollo que sea económicamente factible, ambientalmente estable, socialmente justo y políticamente participativo. Queremos trabajar con inversionistas que entiendan y respeten la comunidad, para ayudar a crear una identidad social y una participación comunitaria mediante la mejora de los aspectos materiales, tales como vivienda, transporte, educación y salud.

P: ¿Cuál es la función de los talleres integrales de transformación del barrio organizados por el Grupo?

R: Son organizaciones de residentes de los barrios, asesorados y estimulados por arquitectos, trabajadores sociales, planificadores e ingenieros. Para cada grupo tratamos de encontrar profesionales que realmente vivan de forma permanente en el mismo barrio. Los grupos escogen y dirigen la recuperación, construcción de viviendas, recreación y otros proyectos económicos y sociales, según la visión y prioridades que tengan para el desarrollo comunitario en sus barrios específicos.

Algunos talleres han escogido dedicarse a la fabricación de materiales de construcción, incluso el reciclaje de escombros (¡materia prima abundante en La Habana!); utilizan estos materiales en sus propios proyectos y también los venden a otros grupos. Otros talleres de los barrios han decidido enfocarse en los jardines urbanos populares o el reciclaje de desechos. Lo que es más importante, estos talleres fomentan la independencia y el compromiso de los habitantes, lo cual despierta un sentimiento local de orgullo que ayuda a combatir la marginalidad.

P: ¿Qué funciones respectivas cumplen el gobierno central y los barrios en la recuperación de La Habana?

R: El gobierno central ha tenido dificultad para satisfacer las necesidades de los barrios, especialmente desde el desplome de la Unión Soviética. En una época el combustible, los alimentos y el transporte eran suministrados y controlados centralmente, o incluso eran importados. Los ciudadanos se acostumbraron a esperar que un gobierno bondadoso se ocupara de ellos, desde arriba hacia abajo. Ahora uno de los desafíos más grandes que tenemos es impulsar y habilitar a los ciudadanos para que ellos mismos obtengan esas cosas localmente, desde abajo hacia arriba. Por ejemplo, el gobierno ha autorizado la creación de decenas de miles de huertos comunitarios pequeños en terrenos baldíos, y el excedente se vende en los mercados municipales.

P: ¿Cuáles son las ventajas y desventajas del desarrollo del turismo en La Habana?

R: Por un lado, el turismo puede atraer nuevas inversiones e ingresos que ayudarán a mejorar las condiciones de vida de los habitantes de la ciudad. Por el otro, la construcción a gran escala destinada sólo a los turistas puede trastornar el conjunto de edificaciones locales y hacer que los cubanos miren a los turistas no como seres humanos semejantes, sino como un mero recurso económico, casi de la misma manera en que el hombre hambriento de la vieja película de Charlie Chaplin veía a cada persona a su alrededor como un pollo asado o un delicioso postre.

Sería preferible atraer muchos inversionistas pequeños en vez de unos pocos grandes y encontrar formas de reutilizar las antiguas quintas de la ciudad como hoteles pequeños. De esa manera podremos manejar con más eficacia las ventajas y los riesgos del turismo y distribuir los beneficios y los costos con mayor uniformidad entre los barrios.

Este patrón debería ser más sostenible y menos vulnerable en un entorno exterior desfavorable, incluso con el bloqueo de los Estados Unidos.

P: El Grupo ha diseñado una maqueta a gran escala de La Habana. ¿Cómo la usan?

R: Utilizamos la maqueta como una herramienta educativa para ayudar a la gente a ver la ciudad como un solo conjunto y a situar el barrio dentro de ese conjunto. Dado que los edificios están clasificados por colores según el período en que fueron construidos, la maqueta también ayuda a la gente a ver cómo ha crecido la ciudad y cómo las edificaciones más recientes han sustituido o arrollado las más antiguas. La maqueta se construyó en una escala 1:1000 y actualmente cubre 112 metros cuadrados. Está en exhibición en un pabellón construido específicamente para ese propósito y que sirve de centro de información para los habitantes y visitantes de la ciudad.

Asimismo usamos la maqueta para evaluar el impacto visual de nuevos proyectos. Al colocar los edificios nuevos en los emplazamientos propuestos, ayudamos a la gente a obtener más información sobre las distintas opciones y oportunidades. Tan es así que este proceso ha puesto freno a ciertos proyectos inapropiados y disruptivos porque todos los participantes –planificadores, urbanistas, residentes del barrio- pudieron ver con claridad la forma cómo una nueva estructura afectaría la comunidad.

Nota del editor: En abril, el arquitecto y planificador Mario Coyula visitó el Instituto Lincoln, la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard y la Escuela de Administración Pública Kennedy para dar charlas sobre la historia y arquitectura de La Habana, su ciudad natal. Se ha desempeñado como profesor de tiempo completo en la Facultad de Arquitectura de La Habana desde 1964 y es el subdirector del Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC). El Dr. Coyula además es integrante de varias comisiones, consejos científicos y consejos consultivos. Es coautor del libro de próxima circulación titulado Havana: Two Faces of the Antillean Metropolis (Nueva York y Londres: John Wiley and Sons, 1997) junto con Roberto Segre y Joseph L. Scarpaci Jr.

Gated communities are residential areas with restricted access designed to privatize normally public spaces. These developments occur in both new suburban developments and older inner city areas retrofitted to provide security. We estimate that at least three or four million and potentially many more Americans are seeking this new form of refuge from the problems of urbanization.

This rapidly growing phenomenon has become ubiquitous in many areas of the country since the late 1980s. While early gated communities were restricted to retirement villages and the compounds of the super rich, the majority found today are middle to upper-middle class. Along with the trend toward “forting up” in new developments, existing neighborhoods of both rich and poor are using barricades and gates with increasing frequency to isolate themselves.

Gated communities can be classified in three main categories based on the primary motivation of their residents. Two types of “lifestyle” communities provide security and separation for the leisure activities and amenities within. These include retirement communities and golf or country club leisure developments as one subgroup and suburban new towns as another.

In “elite” communities the gates symbolize distinction and prestige. Through both creating and protecting a secure place on the social ladder, these communities become enclaves of the rich and famous, developments for the very affluent, and executive home developments for the middle class.

The third type is the “security zone,” where fear of crime and outsiders is the key motivation for defensive fortifications. This category includes middle-class areas where residents attempt to protect property and property values; working-class neighborhoods, often in deteriorating sections of the city; and low-income areas, including public housing complexes, where crime is acute.

Urban Problems Stimulate Trend to Gating

High levels of foreign immigration, a growing underclass and a restructured economy are changing the face of many metropolitan areas and fueling the drive for separation, distinction, exclusion and protection. Gated communities are themselves a microcosm of America’s larger spatial pattern of segmentation and separation by income, race and economic opportunity. Suburbanization has not meant a lessening of segregation, but only a redistribution of the old urban patterns. Minority and immigrant suburbanization is concentrated in the inner ring and old manufacturing suburbs. At the same time, poverty is no longer concentrated in the central city, but is suburbanizing rapidly.

Gated communities are not yet the normal pattern in the nation. They are primarily a metropolitan and coastal phenomenon, with the largest aggregations being in California, Texas and Florida. However, gates are being erected in almost every state. Real estate developers suggest that the demand for homes in gated communities is increasing, and there is evidence that housing appreciation in such developments is higher than outside the gates.

Fear of crime is the strongest rationale for this new form of community. According to recent reports in Miami and other areas where gates and barricades have become the norm, some forms of crime, such as car theft, are reduced. On the other hand, some data indicate that the crime rate inside the gates is only marginally altered by barricades. Nevertheless, residents report less fear of crime in such settings. This reduction in fear is important in itself, since it can lead to increased neighborly contact, which can reduce crime in the long run.

Policy Issues for Community Life

The development of gated areas is related to the uncoupling of industry from cities and of professionals from the industrial core. Geography compounds current trends toward fragmentation and privatization by undercutting the old foundation of community and providing a new rationale for the lifestyle enclave or gated community based on shared socioeconomic status. This narrowing of social contact is likewise narrowing the social contract.

Privatization- the replacement of public government and its functions by private organizations which purchase services from the market- is promoted as a “benefit” of gated communities, but it may have serious impacts on the broader community. Private communities provide their own security, street maintenance, parks, recreation, garbage collection and other services, thus relieving taxpayers of additional burdens. However, they may also have the unintended consequence of reducing voter interest in participating in tax programs or voluntary efforts to deal with community problems or additional public services such as schools, streets, police or other city and county government programs.

The resulting loss of connection between citizens in privatized and traditional communities loosens social contact and weakens the bonds of mutual responsibility that are a normal part of community living. As a result, there is less and less talk of citizenship. The new lexicon of civic responsibility is that of the taxpayers who take no active role in governance but merely exchange money for services. Residents of privatized gated communities say they are taking care of themselves and lessening the public burden, but this perspective has the potential for redistributing public costs and benefits.

Walled and gated communities are a dramatic manifestation of the fortress mentality growing in America. As citizens divide themselves into homogenous, independent cells, their place in the greater polity and society becomes attenuated, increasing resistance to efforts to resolve municipal, let alone regional, problems.

The forting-up phenomenon has enormous policy consequences.What is the measure of nationhood when neighborhoods require armed patrols and electric fencing to keep out other citizens? When public services and even local governments are privatized and when the community of responsibility stops at the subdivision gates, what happens to the function and the very idea of democracy? In short, can this nation fulfill its social contract in the absence of social contact?

Edward J. Blakely, a visiting fellow of the Lincoln Institute, is dean and Lusk Professor of Planning and Development for the School of Urban and Regional Planning at the University of Southern California. Mary Gail Snyder is a doctoral student in the Department of City and Regional Planning at the University of California at Berkeley.

Additional information in printed newsletter:

1. Map of the United States showing concentrations of Gated Communities.

2. Table showing Social Dimensions of Gated Communities.

From the earliest days of the Republic, civic boosters have prodded American governments to develop large-scale physical facilities—mega-projects, we label them—ranging from canals and railroads in the nineteenth century to rail transit systems and convention centers today. Until the mid-twentieth century, such projects tended to involve modest public expenditures by contemporary standards and they rarely caused significant disruption of the existing urban fabric.

This pattern altered abruptly in the 1950s and early 1960s. Central city economies had, with rare exceptions, stagnated through the Great Depression and World War II, and they continued to do so in the early postwar years. Local business and political leaders concluded that if central cities—particularly those developed prior to the auto age—were ever to thrive again, they would require major surgery. Specifically, they needed to clear slums to provide large downtown sites for redeveloped office districts; to facilitate high-speed automotive movement between suburban and central city locations; and to provide larger airfields with attractive terminals for the nascent commercial aviation industry.

Recognizing that they could not finance these expensive projects with locally generated funds, urban leaders campaigned aggressively for federal assistance, and they were successful in obtaining considerable amounts of funding. We attribute their success mainly to the following factors: (1) public confidence in government was unusually high in the postwar period; (2) business leaders generally accepted the need for government activism to sustain prosperity; and (3) although cities lacked the political clout to secure expensive programs on their own, they were able to participate in much broader coalitions—most notably, those focused on housing (which expanded to include urban renewal) and highways. Urban aviation advocates were less successful, but as aviation traffic boomed they were able to fund new airports and expand old ones by relying primarily on revenues from landing fees and terminal leases.

During the late 1950s and the 1960s these efforts combined to produce an unprecedented wave of urban public investment. While often successful on their own terms, these projects tended to be highly disruptive as well, destroying in particular vast amounts of low-income housing and urban parkland. Project advocates maintained that the public should accept such impacts to advance the greater good. Robert Moses, New York’s famed master builder, never tired of citing a French proverb: “You can’t make an omelet without breaking eggs” (Caro 1974).

During the late 1960s and early 1970s, however, neighborhood activists allied with those involved in the emerging environmental movement against the full panoply of mega-project programs that had come into being during the 1950s. They succeeded not just in blocking large numbers of planned expressways, renewal schemes and airport projects, but also in securing the adoption of numerous statutes, regulations and judicial doctrines, thus strengthening the hands of critics in urban development controversies. For a time it seemed to most observers that the era of mega-project investment in cities was over.

“Do No Harm” Planning

The forces committed to mega-projects have proven highly resilient and adaptive, however. While the character of such investment has changed dramatically since the 1970s, its volume has remained high. Nevertheless, mega-project advocates have had to work within new constraints; they have had to learn the art of making omelets without leaving a residue of broken eggs. We label this art, as exercised in the domain of urban land use, “do no harm” planning. Its essential components are the selection, siting and design of projects to minimize disruptive side effects, and the aggressive mitigation of any harmful impacts that cannot be avoided entirely. Most obviously, governments have ceased clearing slums and building expressways through developed neighborhoods, and only one major new passenger airport—in Denver—has been constructed since the early 1970s.

Public investment in facilities such as rail transit systems, festival retail markets, sports stadiums and arenas, and convention centers has surged. Within the transportation sector, moreover, investment priorities have shifted toward the reconstruction of existing highways, new construction on suburban fringes and airport terminals rather than runway improvements. The great advantage of such projects is that they are relatively easy to site either at some distance from existing development or in older commercial districts that have few preservationist defenders.

Where cities and states have gone forward with major highway and airport projects, they have taken extraordinary steps to minimize social and environmental impacts. The new Denver airport, for example, is on a previously rural 53-square-mile site 25 miles east of downtown. Its location and scale were determined primarily by two considerations: land assembly without the disruption of existing residential enclaves; and future airport operation without significant noise impacts overflowing the airport boundary. Boston’s $14.6 billion Central Artery/Tunnel project, known colloquially as “The Big Dig,” appears very different, in that it is located in the heart of downtown, but it is virtually identical in its do no harm planning orientation. It is almost entirely underground as it passes close to built-up areas (replacing a previous elevated roadway); it has been threaded into the urban fabric without the taking of a single home; and it will add significantly to the city’s parkland.

Common Themes

In addition to do no harm planning, our review of mega-projects built over the past two decades identified the following themes as particularly salient.

Business Support

While insufficient by itself, strong business support has generally been an indispensable condition for mega-project development. Within the business community, leadership has almost invariably come from enterprises with deep local roots, particularly in real estate ownership, development and finance. The strongest supporters of Denver’s new airport, for example, were those who owned property with commercial development potential near the new site; downtown businesses concerned that the city’s existing airport was too small to allow for the region’s continued development; and the banks and financial service firms that had lent money to many of the city’s property owners and developers. Similarly, the most active and effective support group for Boston’s Big Dig has been the Artery Business Committee, a coalition of those who own major buildings adjacent to the artery’s corridor and several major employers with historic roots in downtown Boston.

Public Entrepreneurs

In addition to well-mobilized constituencies, aggressive, deft government officials have been indispensable to the success of recent mega-project proposals. Indeed, it was frequently they who originated project ideas and first sparked the formation of supportive coalitions. Even when others initiated, they commonly took the lead in crafting strategies, tactics and plans; in lobbying for state and federal aid; in securing other types of needed legislation and regulatory approvals; and in dealing with project critics.

Though business groups initiated some projects, they seemed more frequently to “invest” in proposals originated by public entrepreneurs. The business constituents were by no means easy marks, of course. Like venture capitalists in the private sector, they considered a great many ideas brought to them by public entrepreneurs (and others), but invested only in those few that looked particularly good for their enterprises, were to be carried out mainly or entirely at public expense, and had a reasonable chance of securing the myriad approvals required.

Illustratively, Boston’s Big Dig was conceived by Fred Salvucci, a transportation engineer who had become active in battles against planned highway and airport projects during the 1960s and then served as transportation secretary for twelve years under Governor Michael Dukakis. During the first Dukakis administration (1975–1979) the main constituencies for a new harbor tunnel (business) and for depressing the central artery (neighborhood and environmental groups) were at loggerheads. While temporarily out of office from 1979 to 1983, however, Salvucci concluded that the politically feasible strategy might be to marry these projects, while also relocating the tunnel to an alignment far from a neighborhood that it had historically threatened. This strategy in fact resolved the local controversy, and prepared the way for a successful campaign for massive federal aid, led again by Salvucci with critical business support.

Denver Mayor Federico Peña broke a similar type of logjam that had persisted for years over whether to expand Denver’s existing Stapleton Airport or build a new facility on a large site outside the city’s borders. Concluding that the obstacles, both political and environmental, to expanding Stapleton were insuperable, but that city ownership and operation of any new airport remained a critical objective, he negotiated successfully with adjacent Adams County for a massive land annexation. To achieve this objective, he accepted conditions protecting county residents from significant airport noise and guaranteeing Adams County most of the tax benefits that would flow from economic development around the new airport. With local agreements in hand he, like Salvucci, then led a successful campaign for special federal assistance.

Mitigation

Do no harm plans avoid substantial neighborhood and environmental disruption but it is impossible to build a mega-project with no negative side effects. The commitment of do no harm planning is to ameliorate such impacts as much as possible, and to offset them with compensatory benefits when full direct mitigation cannot be achieved. The boundary between mitigating harm and providing net benefits to protesting groups is often indistinct, however, so the norm of mitigation provides leverage as well for skilled activists whose demands are at times tangential to the mega-projects whose budgets they seek to tap. Mega-project champions in turn reflected on the fate of such projects as New York City’s proposed Westway, which failed because of what seemed at first a minor legal challenge. They were deathly afraid of litigation and were frequently willing to make very expensive concessions in return for agreements by critics not to sue.

During permitting for the Big Dig, for example, Boston’s Conservation Law Foundation (CLF), a group whose signature strategy was litigation for environmental purposes, threatened to sue unless the state committed to accompany the highway project with a multi-billion dollar set of rail transit investments, mainly for expansion. CLF’s rationale was that the transit projects would prevent the new road from filling up with traffic, which in turn would generate more air pollution. Modeling done for the project (as well as data from other regions) showed that the Big Dig would not in fact have significant air pollution effects, and that investing in rail transit extensions would be a particularly inefficient way to offset pollution effects if they did occur. Nonetheless, both Democratic and Republican state administrations acquiesced to CLF’s demands because they did not want to risk litigation, which at the very least threatened project delays and might also have imperiled the breadth of local consensus in support of the Big Dig.

Bottom-up Federalism

A naïve observer of American politics might assume that the federal government distributes grants to achieve national goals. In fact, however, the grantor-grantee relationship is usually much more complicated than that. Recipient jurisdictions are typically active participants in the coalitions that bring new programs into being and provide them with critical support each budget season. The programs of aid for mega-project investment that we examined were all distinguished more by their openness to local initiative than their sharp definition of national purpose. If grantee jurisdictions had a great deal of influence collectively on program structure, moreover, they had even more when it came to projects, and they were able to exercise it individually.

Every project we studied was initiated by subnational officials and interest groups, and it was they who took the lead at every stage in the decision process. While limited in their discretion by federal program rules, they were alert as well to opportunities for securing waivers, statutory amendments and add-on funds, with the assistance of their congressional delegations. Stated another way, when federal aims are diffuse and weakly defended, principal-agent theory (as applied to the intergovernmental system) needs to be read bottom-up rather than top-down.

High and Rising Costs

Do no harm designs and related mitigation agreements have tended to produce projects that are vastly more expensive than their historic predecessors. According to Brian Taylor (1995), the average cost per centerline mile of urban freeways rose by more than 600 percent in real terms from the 1960s to the 1980s, and costs were even more extreme in some of the mega-projects we examined. Whereas Taylor found that urban freeways cost on average about $54 million per centerline mile (in 2002 dollars) in the 1980s, for example, the Big Dig cost $1.9 billion per centerline mile. Judith Grant Long (2002) reports in a similar vein that the average cost of new stadiums and arenas more than quadrupled in real terms from the 1950s to the 1990s, and we have calculated that light rail development costs increased by nearly two-fifths from the 1980s to the 1990s.

Both older and more recent projects have been marked by a consistent pattern of substantial cost increases between authorization and completion. The projected cost of Boston’s Big Dig, for example, has roughly tripled in real terms since its approval by Congress as an interstate highway project in 1987. The cost of Denver International Airport more than doubled from the late 1980s, when it received voter approval and its federal funding commitments, to its completion six years later.

While a full study of this issue was beyond the scope of our work, we judge that the consistent pattern of underestimation has two primary causes. First, project advocates have very strong incentives to estimate optimistically as they seek political commitments of support. Second, mega-projects are often so complex—both technically and in terms of the mitigation agreements that will often prove necessary to keep them on track—that early cost estimates are typically little more than guesses within very broad ranges.

Locally Painless Project Funding

The hallmark of successful mega-project financing is that projects should appear costless, or nearly so, to the great majority of local voters. The easiest way to achieve this result is to rely on funding from higher-level governments. Where such aid is unavailable or insufficient, the challenge is to identify other sources of revenue to which local voters are generally insensitive—which means, above all, avoiding local property and income taxes and spreading the burden beyond host city residents.

This challenge became increasingly salient after 1970 with rising antitax sentiment, the end of federal renewal aid, and the surge in capital spending for such facilities as stadiums, arenas and convention centers, for which federal aid was only rarely available. In the growing domain of mass transit, moreover, federal matching ratios have tended to decline since 1980.

The revenue strategies adopted to deal with these challenges have been varied and ingenious. New terminals and runways at major airports have been funded largely by increased landing fees, lease payments, and (since the early 1990s) ticket surcharges authorized by the federal government but imposed locally. Stadiums, arenas and convention centers are commonly funded by taxes that fall mainly on nonresidents, such as taxes on hotel rooms, car rentals and restaurant bills. Where broad-based taxes have been unavoidable, the preferred method has been incremental add-ons to sales taxes, which typically require voter approval. Voters have often said no, but sales tax increases provide large amounts of revenue when they are adopted—and when they are not, project advocates routinely come back with revised plans. In Los Angeles and Seattle, for example, transit advocates responded to referendum defeats by scaling back their rail plans and allocating some of the projected revenue to bus service and local road improvements.

Looking to the Future

Almost two decades ago, when New York City’s ambitious Westway project died even though its backers had helped pioneer the do no harm planning and design paradigm, then-Senator Daniel Patrick Moynihan wondered whether it had become so difficult to build public projects that “Central Park could not conceivably be built today” (Finder 1985). Recent history suggests, however, that the mega-project impulse remains strong. The pertinent question is not whether the U.S. political system can still generate mega-projects but whether the projects that go forward are typically worth their costs to taxpayers.

In general, economists are skeptical about the cost-effectiveness of the most prominent mega-projects, from the Big Dig to the scores of rail transit systems, professional sports facilities and convention centers, built over the past 25 years. Project advocates invariably retort that the economists miss intangible project benefits such as fostering community pride and (in the case of transit, particularly) strengthening the likelihood of smart growth practices in new development. The national coalitions in support of highway and airport improvements, which economists tend to rate more favorably than other types of projects, have argued vociferously that current environmental rules and opportunities for critics to litigate are too onerous and should be relaxed.

There is no easy resolution of these issues because they involve tradeoffs between important, deeply held values. However, our review of a half-century of public works projects in urban areas has left us with three clear impressions. First, states and localities should be required to bear half or more of the cost of projects they undertake, because great windfalls of earmarked money from higher levels of government tend to overwhelm serious local deliberation. Second, strong environmental regulation helps ensure that local pro-growth coalitions do not leave fouled environments or devastated neighborhoods in their wake. Finally, while referenda are in general a flawed instrument of policy making, the evidence seems to suggest that the requirement of voter approval for major local projects tends to have a salutary effect on the bargaining between business groups that stand to benefit financially from the proposed investments and the more general interests of local taxpayers and residents.

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Alan Altshuler and David Luberoff are the coauthors of Mega-Projects: The Changing Politics of Urban Public Investment. Altshuler is the Stanton Professor of Urban Policy at the Kennedy School of Government and the Graduate School of Design (GSD) at Harvard University, and director of the Kennedy School’s Taubman Center for State and Local Government. Luberoff is the Taubman Center’s associate director and an adjunct lecturer at GSD.

References

Caro, Robert A. 1974. The power broker: Robert Moses and the fall of New York. New York: Alfred A. Knopf.

Finder, Alan. 1985. Westway: A road that was paved with mixed intentions, losing confidence and opportunities. New York Times, September 22, sec. 4, 6.

Long, Judith Grant. 2002. Full count: The real cost of pubic funding for major league sports facilities and why some cities pay more to play. Ph.D. dissertation, Harvard University.

Taylor, Brian. 1995. Public perceptions, fiscal realities, and freeway planning: The California case. Journal of the American Planning Association 61 (1): 43–56.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 2 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Durante varios años, el Instituto Lincoln ha patrocinado programas de investigación y capacitación en colaboración con funcionarios de Porto Alegre, Brasil. El experimento de política del suelo descrito en este artículo representa un avance de alto potencial pedagógico porque recalca la importancia de los factores de procedimiento (gestión, negociación, transparencia, legitimidad pública) en la provisión de tierras urbanizadas para los pobres, por encima del enfoque tradicional en las necesidades de financiamiento y otros recursos.

En el mundo de hoy, aproximadamente mil millones de personas viven en tugurios de barrios marginales con infraestructura precaria y sin seguridad de tenencia, y se espera que la situación empeore en el futuro (UN-HABITAT 2003). Desde las perspectivas del orden urbano y del ambiente, las ocupaciones ilegales del suelo suelen causar daños irreversibles e imponer altos costos de urbanización para los gobiernos municipales y para la sociedad como un todo.

La irregularidad es un fenómeno multidimensional que involucra cuestiones de tenencia (derechos de ocupación legal, registro de títulos, etc.); cumplimiento de normas y regulaciones urbanas (tamaños de lotes, tolerancias para espacios públicos, disposición de calles, etc.); cantidad y calidad de servicios suministrados; tipo de área donde se produce el asentamiento (áreas con riesgos ecológicos, laderas, zonas industriales abandonadas contaminadas, etc.); y por encima de todo, el proceso de ocupación en sí, que suele ser diametralmente opuesto al de la urbanización formal. En el mundo “formal”, la ocupación representa la última fase de una secuencia legal y reglamentada que empieza con la titulación y continúa con el planeamiento y la dotación de servicios.

Si bien las áreas irregulares suelen disponer de infraestructura básica, lo cierto es que la instalan los parceladores o las autoridades municipales después de la ocupación y frecuentemente como medida de emergencia. Por ejemplo, algunas veces existen redes troncales de agua y sistemas de alcantarillado cerca de las áreas donde se están formando los asentamientos irregulares, y el parcelador o incluso los ocupantes se limitan a improvisar conexiones clandestinas a las tuberías principales. Esta clase de intervención, si bien no es desastrosa en asentamientos pequeños, conlleva la extensión de los servicios a áreas no aptas para la ocupación humana. En otros casos, compañías de servicios públicos o privados extienden sus servicios a nuevos asentamientos sin tener en cuenta su condición legal y a menudo sin consultar con las autoridades municipales.

Procesos de ocupación típicos

Hoy en día, la manera más común de crear asentamientos irregulares consiste en ocupar parcelas mediante una compleja sucesión de transacciones comerciales en las que participan el propietario, el promotor inmobiliario o parcelador (fraccionador de terrenos) y, frecuentemente, los futuros ocupantes. Los propietarios buscan maneras de sacarle rentabilidad a la tierra; los parceladores hacen caso omiso a los códigos municipales y producen subdivisiones de bajo costo y alta rentabilidad; y los ocupantes pobres adquieren estos terrenos ilegales simplemente porque no tienen otra opción y quizás ni siquiera conocimiento de la legalidad de la situación. Por lo general, estas personas carecen de fuentes regulares de ingresos y de ahorros que les permitan aspirar a créditos o satisfacer las estrictas normas de construcción y otras condiciones exigidas para la adquisición y ocupación formal.

Los ocupantes compran el “derecho de ocupación” a través de un contrato de adquisición de la parcela (sin importar el estatus legal del terreno) y proceden a organizar la disposición de las calles y a construir viviendas sencillas. Cuando se realiza una inspección oficial, ya es demasiado tarde: las casas ya se construyeron y la comunidad está organizada para resistirse a cualquier intento de cambio. Las autoridades públicas no tienen capacidad para ir al ritmo de este ciclo de complicidad y terminan limitando su función a una mínima inspección, lo que no sólo esconde un modelo de gestión tolerante de la informalidad sino que pone en evidencia la carencia de otras opciones habitacionales para ese segmento de la población.

Muchas ciudades están aplicando medidas curativas de alto costo para introducir mejoras urbanas y programas de regularización de títulos, pero su eficacia ha sido limitada hasta la fecha (Smolka 2003). Lo más grave y paradójico es que las expectativas creadas por estos programas tienden a aumentar el número de personas que recurren a la irregularidad. Para decirlo en pocas palabras: el proceso típico de acceso a tierra urbanizada por parte de los pobres urbanos es injusto e ineficaz, y a la larga termina en un círculo vicioso de irregularidad porque contribuye a la pobreza en vez de mitigarla. El problema no es tanto definir el tipo, el proveedor y la escala de los servicios suministrados sino más bien cómo, cuándo y dónde funciona el proceso de dotación de dichos servicios.

El caso de Porto Alegre, Brasil

Porto Alegre, capital del estado más meridional de Brasil, es centro de un área metropolitana formada por 31 municipalidades. Con una población de 1.360.590 habitantes (año 2000), esta ciudad ha ganado reconocimiento mundial gracias a sus programas de reducción de la pobreza e inclusión social y sus muy aclamados procesos de gestión participativa que han mejorado la calidad de vida de sus habitantes (Getúlio Vargas Foundation 2004; Jones Lang Lasalle 2003; UNDP 2003; UN/UMP 2003). Cabe mencionar el alto alcance de los servicios de infraestructura, ejemplificado en el hecho de que el 84 por ciento de las viviendas de la ciudad están conectadas al sistema de alcantarillado; el 99,5 por ciento recibe suministro de agua tratada; el 98 por ciento recibe electricidad; y el 100 por ciento de los sectores goza de servicios de recolección selectiva de desechos (municipalidad de Porto Alegre, 2003).

A pesar de estas cifras impresionantes, el 25,5 por ciento de la población vive en los 727 asentamientos irregulares de la ciudad (Green, 2004) y el crecimiento anual estimado de la población de estas áreas marginales es del 4 por ciento, en comparación con sólo 1,35 por ciento para la ciudad en conjunto. Esta situación plantea la interrogante de cómo explicar el aumento paradójico de irregularidad ante la provisión generalizada de servicios básicos en un periodo de gestión participativa exitosa y popular.

A pesar de que el proceso decisorio de inversiones públicas en Porto Alegre ha mejorado desde 1989 (fecha de la introducción del sistema de presupuesto participativo descentralizado), también es cierto que el proceso sigue aquejado de fallas tales como ineficacia del sistema económico, técnicas poco apropiadas, caos medioambiental, injusticia fiscal (porque el dinero que debería beneficiar al público termina en los bolsillos de los parceladores) e insostenibilidad política. Muchas de las zonas están plagadas de problemas serios como calles deficientes sin drenaje ni pavimentación, inestabilidad geológica, susceptibilidad a inundaciones y falta de titulación legal, lo cual se traduce, por ejemplo, en la carencia de domicilio postal para poder recibir correspondencia. Así y todo, el caso de Porto Alegre es muy interesante porque constituye una vívida demostración de que el problema de confrontar la irregularidad no se refiere tanto a la provisión de servicios sino a cambiar el proceso de prestación de los mismos. Se trata de una cuestión de procedimientos, un cambio en las reglas del juego.

Un innovador instrumento de política urbana

El Urbanizador Social fue desarrollado en Porto Alegre como un instrumento, y más generalmente un programa, para superar el proceso insostenible de provisión de servicios urbanos pese a una larga historia de legislación reglamentaria (fig. 1). Promulgada en julio de 2003, poco después de la aprobación del innovador decreto brasileño Estatuto de la Ciudad, la Ley del Urbanizador Social fue el fruto de intenso diálogo entre sindicatos de la industria de la construcción, pequeños parceladores, cooperativas de vivienda, agentes financieros y la municipalidad.

Un “urbanizador social” es un promotor inmobiliario inscrito en el municipio, que tiene interés en construir viviendas de interés social en áreas identificadas por el gobierno y conviene en hacerlo bajo ciertos términos negociados tales como ofrecer parcelas urbanizadas a precios accesibles. Se trata de una asociación público-privada a través de la cual la municipalidad se compromete a aumentar la flexibilidad de ciertas normas y reglamentos urbanos, agilizar el proceso de obtención de licencias, reducir los requisitos jurídicos y reconocer la urbanización progresiva en etapas. También se prevé la transferencia de los derechos de urbanización como estímulo para los urbanizadores privados. Otros incentivos pueden presentarse en forma de acceso a líneas de crédito específicas o ciertas inversiones públicas directas en infraestructura urbana, de manera que los costos no terminen saliendo de los bolsillos del comprador final. Entre los posibles “urbanizadores sociales” figuran promotores inmobiliarios debidamente certificados, contratistas que ya están trabajando en el mercado informal, propietarios y cooperativas autogestionadas.

El programa Urbanizador Social de Porto Alegre incorpora lecciones aprendidas de problemas reales como también oportunidades de acción pública aún sin explotar, y se inspira en varias ideas específicas. Primero que todo, reconoce que los parceladores que suministran tierras urbanizadas al sector de bajos ingresos —si bien a través de actividades ilegales, irregulares, informales y clandestinas— poseen una experiencia y familiaridad con dicho sector que definitivamente no tienen las autoridades públicas. Por eso, en vez de condenar a estos agentes, posiblemente sea más beneficioso para el interés público darles incentivos apropiados (como también sanciones) para que puedan desempeñarse dentro del marco legal. Además, aunque es ampliamente sabido que los parceladores suelen ganar más dinero si se mantienen al margen de la ley (porque tienen menos costos generales, no pagan tarifas de permisos, etc.) menos conocido es el hecho de que, si se les diera la opción, muchos de ellos preferirían trabajar legalmente, incluso si ello redujera sus ganancias.

En segundo lugar, las plusvalías generadas por las transacciones del suelo podrían convertirse en una fuente de ingresos para el proyecto. En la práctica, este valor agregado debería ser distribuido directamente por el propietario —como una contribución de tierra que exceda lo exigido por la ley para los fraccionamientos de terrenos para el sector de bajos recursos—, e indirectamente por el parcelador en forma de menores precios del suelo para los compradores de bajos ingresos. En la mayoría de los casos de urbanización irregular, el público no percibe los beneficios de estos aumentos en el valor del suelo.

En tercer lugar, al dar transparencia a los términos de las negociaciones directas, y en consecuencia propiciar acuerdos que benefician a todas las partes interesadas (propietarios, promotores, autoridades públicas, compradores), el proceso del Urbanizador Social crea vías que facilitan el cumplimiento de las normas establecidas para el proyecto. Otro componente del proceso de negociación está relacionado con el programa de inversión acordado y su efecto en eliminar la especulación.

En cuarto lugar, para que este nuevo modo de urbanización pueda tener éxito, es necesario que pueda ofrecer un suministro adecuado de tierra urbanizada que satisfaga las necesidades sociales bajo condiciones de mercado competitivas (es decir, más costeables que las condiciones de los parceladores que normalmente serían informales). Un ingrediente básico del programa es que establece nuevas reglas para la urbanización social en general. Para los agentes privados debe estar muy claro que el proceso del Urbanizador Social es la única vía de participación del gobierno en el desarrollo de asentamientos costeables y aprobados.

El Urbanizador Social como un tercer camino

Desde el punto de vista del interés público, la meta principal de esta nueva estrategia es establecer, antes de la ocupación de los terrenos, la base o al menos un programa urbanizador que permita reducir o controlar los costos de la urbanización (fig. 2).

Por lo general, los gobiernos de las ciudades del tercer mundo responden a la incapacidad del sector pobre para tener acceso al mercado formal mediante dos modelos o paradigmas. Bajo el modelo del subsidio, el público interviene para facilitar tierra urbanizada bien sea directamente a través de asentamientos públicos desarrollados como respuesta a situaciones de emergencia, o indirectamente mediante préstamos a tasas inferiores del mercado para los promotores inmobiliarios que se desenvuelven en ese sector del mercado. En el otro extremo, el llamado “modelo de tolerancia del 100 por ciento” reconoce que el gobierno no tiene la capacidad de suministrar toda la tierra urbanizada requerida, y en consecuencia tolera arreglos irregulares e informales que pueden a la larga mejorarse mediante varias clases de programas de regularización.

Ninguna de estas dos maneras de enfrentar el problema afectan las condiciones del mercado y ambas contribuyen al círculo vicioso de la informalidad. En el primero de los casos, los subsidios se transforman en mayores precios del suelo, mientras que en el segundo caso los parceladores imponen una recargo basado en las expectativas de una regularización futura: mientras mayor es la expectativa, mayor es el recargo.

El Urbanizador Social representa una tercera vía que reconoce tanto el papel y la experiencia de los parceladores informales que trabajan en el segmento de bajos recursos, como la función indispensable de los agentes públicos, quienes prestan su apoyo a la población pobre para que participe en un mercado que, de otra manera, sería inaccesible. En otras palabras, este programa representa un esfuerzo para “formalizar lo informal” e “informalizar lo formal”, facilitando y proporcionando incentivos para que los promotores inmobiliarios puedan desenvolverse con más flexibilidad en ese sector poco rentable que es el mercado de bajos ingresos. Es un instrumento diseñado para estimular tanto a los empresarios que operan en el mercado inmobiliario clandestino como aquéllos que lo hacen en el segmento mercantil formal de mayores recursos, a fin de que urbanicen la tierra bajo las normas regulares existentes.

En el mundo entero se ha establecido una gran variedad de asociaciones público-privadas. Aunque es posible que el Urbanizador Social pueda ser visto como otro más de estos arreglos, consideramos importante establecerlo claramente y darle amplia difusión a fin de incrementar las posibilidades de este tipo de asociaciones.

La promulgación de la Ley del Urbanizador Social constituye un intento de cambiar la manera tradicional de responder a las necesidades de vivienda del sector de bajos recursos, porque da una señal clara a los agentes privados que gestionan en el mercado del suelo y protege al público de las acciones arbitrarias de los desarrollos privados. El Urbanizador Social ha demostrado ser una herramienta indispensable para la gestión pública. Sin embargo, dado que rompe con las prácticas de “siempre”, su puesta en práctica enfrenta todavía una multiplicidad de desafíos:

1. Desde un punto de vista institucional, debe superar el modelo tradicional de desarrollo urbano del municipio, que se ha limitado a los aspectos de regulación e inspección. Esta tradición puede interferir en las funciones de la autoridad pública como gerente, líder de los procesos de urbanización y regulador de relaciones que normalmente quedan a la merced de las reglas del mercado.

2. Desde el punto de vista de la administración municipal, la meta es coordinar sus muchas agencias, sucursales y entidades para estimular actividades que gocen de viabilidad económica y atractivo para los promotores inmobiliarios. El problema es que dicha meta pareciera estar reñida con los objetivos típicos del sector público.

3. Para poder atraer a grandes empresas inmobiliarias que forjen mejores asociaciones con las autoridades públicas, es fundamental que el instrumento ofrezca grandes atractivos dado que estas empresas ya tienen suficientes oportunidades lucrativas en el mercado de altos recursos.

4. Asimismo, el programa deberá poder aumentar la viabilidad de asociaciones con pequeñas empresas inmobiliarias, quienes por lo general carecen de la infraestructura interna y de los recursos financieros para poder desenvolverse en este tipo de mercado.

5. Finalmente, el Urbanizador Social debe procurar su estabilidad y función como elemento estructural de política urbana de acuerdo con el principio de acceso democrático a la tierra. Como nota interesante, tras 16 años con el mismo grupo político progresista en poder, Porto Alegre está actualmente pasando por una serie de cambios políticos acompañados de incertidumbre. A la larga, el Urbanizador Social no podrá crear resultados importantes si los gobiernos municipales no incorporan sus principios de manera estratégica a largo plazo.

Actualmente Porto Alegre tiene cinco proyectos pilotos de Urbanizador Social en diferentes etapas de desarrollo. Para que puedan funcionar como verdaderos experimentos, en ellos participan diferentes clases de promotores inmobiliarios tales como empresas urbanizadoras pequeñas, urbanizadoras ya establecidas en el mercado y cooperativas de viviendas. Una de estas áreas piloto ha demostrado la posibilidad de producir 125 m2 de tierras completamente urbanizadas a precios que van desde US$25 a US$28 por m2, en contraste con los precios del mercado formal, de US$42 a US$57 por m2 , por la misma cantidad de tierra. Los precios más bajos citados demuestran la buena disposición que tienen los promotores inmobiliarios a ceder en sus contratos con las autoridades municipales para ofrecer sus servicios dentro del marco del Urbanizador Social.

La municipalidad también intentó adquirir financiamiento para actividades de urbanización social a través de la entidad Caixa Econômica Federal (CEF), organización federal responsable por el financiamiento del desarrollo urbano y de la vivienda. La agencia está creando una nueva línea de financiamiento dentro de su programa de asociaciones, mediante el cual se otorga crédito a un comprador para la compra de una parcela. Hasta ahora, esta opción financiera había estado disponible únicamente para la adquisición de unidades habitacionales antes de su construcción. La idea de una línea de crédito para financiar el desarrollo de tierra urbanizada es una novedad. Otro aspecto digno de mencionarse son las intenciones de la administración municipal para anular los requisitos de análisis de riesgo para los promotores inmobiliarios; esto representa un ingrediente fundamental para abrir el campo a los pequeños promotores inmobiliarios.

Los elementos innovadores del instrumento del Urbanizador Social, en comparación con los métodos públicos tradicionales de enfrentar la irregularidad urbana, han captado la atención de muchas organizaciones y otras municipalidades. En el ámbito federal, el Urbanizador Social se considera totalmente integrado con los principios del Estatuto de la Ciudad, por lo que ha ganado el apoyo del Ministerio de las Ciudades de Brasil. Actualmente el Congreso nacional brasileño está debatiendo sobre otra ley federal que trata de la subdivisión de la tierra urbana, y el Urbanizador Social es parte de la discusión. Si se aprueba, esta legislación sobre subdivisiones será un paso importante para cambiar el deficiente proceso tradicional de suministro de acceso a la tierra para la población urbana pobre de otras ciudades brasileñas.

Bibliografía

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Green, Eliane D’Arrigo, ed. 2004. Irregularidade fundiária em Porto Alegre por região de planejamento (Irregularidad del suelo en Porto Alegre por regiones de planificación) Municipalidad de Porto Alegre, Secretaría de Planificación Municipal. www.portoalegre.rs.gov.br/spm/

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The annual rate of urbanization in China has increased rapidly from 17.9 percent in 1978 to 39.1 percent in 2002, accompanied by rural-to-urban migration on a massive scale. More than 70 million rural migrants were working and living in urban areas at the end of 2000.

This influx of population has created a unique urban form—villages within cities, also referred to as “urbanizing villages” or ChengZhongCun in Chinese. For example, in the city of Shenzhen, with an official population of around 9 million in 2000, approximately 2.15 million inhabitants lived in 241 urbanizing villages with a land area of almost 44 square kilometers. In the city of Guangzhou, with a population of more than 8 million, there were 277 urbanizing villages with approximately one million inhabitants in 2000.

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American cities have promising long-term prospects as hubs of innovation and growth, with expansion in technology and health sciences beginning to offset the decades-long erosion of manufacturing. Cities also remain places of vitality, offering urban design, density, and trans-port options that attract residents of all ages and backgrounds. In fact, nine of the ten most populous U.S. cities gained population over the last decade, according to the 2010 U.S. Census.

Yet the short-term prospects for cities are fraught with challenges. The recent sharp decline in tax revenues, caused by the 2008 housing market collapse and related financial crisis and economic slowdown, has made it extraordinarily difficult for state and local governments to maintain basic services, let alone plan for investments in infrastructure. Federal funds from the American Recovery and Reinvestment Act (ARRA) helped local governments offset revenue declines in the past three years, but ARRA funds are no longer available for the coming fiscal year (a transition now termed “the cliff”), leaving local officials to confront the full force of revenue shortfalls.

The 2011 Journalists Forum on Land and the Built Environment: The Next City brought scholars, practitioners, and political leaders together with print and broadcast journalists to explore the theme of infrastructure for cities in the context of the ongoing economic recovery. This program is an annual partnership of the Lincoln Institute of Land Policy, the Nieman Foundation for Journalism at Harvard University, and Harvard Graduate School of Design.

Two roles for infrastructure investments and related services permeated discussions at the Forum. First was the near-term role of investment in infrastructure as a fiscal stimulus aimed at turning around the economy and increasing employment. Second was the longer-term role that infrastructure plays in sustaining the transformation of municipal economies and increasing their competitiveness and livability in a globalized world.

Infrastructure and the Local Government Fiscal Crisis

The country’s need for fiscal stimulus to jump-start the economy in 2009 raised the prospect of massive infrastructure investments to help meet that need. However, the kinds of projects that could be launched quickly at the local level tended to be smaller-scale efforts, such as roadway repairs and facilities maintenance. More ambitious initiatives, such as intercity high-speed rail, failed to materialize due to spending and debt concerns and because much more design was needed before implementation could proceed.

Lawrence H. Summers, who recently returned to his professorship at Harvard after being director of the White House National Economic Council, defended the Obama administration’s stimulus plans, which he said were necessary to restore confidence in the financial system and keep the recession “out of the history books.” However, he said, “while local governments were able to use stimulus funds to cover revenue shortfalls, there were very few large shovel-ready projects.”

Moreover, the grim reality of fiscal stress is that cities cannot focus on large-scale, long-range infrastructure projects because they are struggling to cut spending and reform the delivery of local public services, noted Michael Cooper, reporter for The New York Times. Some examples of lost services include the Hawaii program that furloughs public school teachers every Friday through this school year; the San Diego boy who died choking on a gumball because a nearby fire station had been shuttered on a rotating basis; Colorado Springs’ decision to turn off a third of its streetlights each night and to auction off the police helicopter; and the California town that recalled its mayor because he revamped the city’s failing wooden pipes in its water system, but increased water fees to pay for it.

Many jurisdictions also have ongoing fiscal problems with the underfunding of pension funds and benefits. Some are worsening the problems simply by not making the required annual payments, a stopgap applied by Governor Chris Christie in New Jersey, among others. The municipal bond market faces tumult and some cities, like Harrisburg, Pennsylvania, are on the brink of bankruptcy. Fiscal deficits are growing because local governments have now expended the last of their

ARRA funds.

Adrian Fenty, former mayor of Washington, DC, said cities need to be run on a more business-like basis, moving to the politics of performance and away from the politics of patronage. Improvements are needed in both the efficiency of basic service delivery and the management of city finances. Because education is so important to the economic growth of cities, his administration gave priority to education reform—human infrastructure as well as physical infrastructure. During his term as mayor, his administration closed 20 percent of the schools and reduced administrative personnel by 50 percent. He also revamped teacher contracts, offering a merit pay system without tenure that 60 percent of the teachers opted to join.

Infrastructure Challenges: The Case of High-Speed Rail

President Barack Obama’s $53 billion high-speed rail initiative has brought the challenges of the local government fiscal crisis into sharp relief. Governors in Florida, Ohio, and Wisconsin returned the federal funding allocated to those states for intercity rail, claiming that their state and local governments could not possibly afford the resulting maintenance and operating costs, and questioning ridership projections. The high-speed rail project in California, though financed by a voter-approved bond issue, faces similar opposition because of financial burdens and local land use disputes.

Bruce Babbitt, former governor of Arizona and secretary of the U.S. Department of Interior, and a member of the Lincoln Institute board of directors, said the Obama administration’s campaign for high-speed intercity rail was a “political disaster,” and that the underlying vision needed a reassessment. He suggested that the Northeast Corridor should be the model, and that a revised plan should include a well-defined system of reliable financing—similar to the approach used to build the interstate highway system.

Paying for high-speed rail infrastructure will require a dedicated funding stream, perhaps from an increase in the gasoline tax in the states where the new rail lines would be located, and a system of value capture to engage private landowners who benefit from increases in property value as a result of such public works projects. “We don’t have the political courage to define our priorities,” Babbitt said. It will take a “national hammer” to address the nation’s infrastructure deficit without abdicating control to governors and states.

High-speed rail may live or die based on economic considerations. Petra Todorovich, executive director of America 2050, which has issued numerous analyses of high-speed rail’s potential, proposed a framework of 12 U.S. megaregions that represent collections of metropolitan areas where enhanced rail service offers the greatest potential for replacing automobile and short-haul airline travel. High-speed rail can deepen labor markets, increase agglomeration economies, and boost productivity by linking urban centers. Japan, France, and China are among the countries that have demonstrated how rail lines between major cities can foster economic synergies through the strategic location of high-speed rail stations and their connections to commuter rail and transit.

This economic payoff argument was seconded by Edward Rendell, former governor of Pennsylvania and mayor of Philadelphia, who is part of Building America’s Future, a campaign for investments in crumbling infrastructure nationwide. Rendell argued that the United States has been resting on its past investments, and that shoring up the nation’s decaying physical foundations is now an urgent priority. Without world-class infrastructure, the country will not be competitive in attracting private investment, sustaining rapid technological innovation and productivity growth, or maintaining the growth of good jobs domestically.

Infrastructure and the Future of Cities

As the recovery continues and economic growth returns, investments in new communication technology, green energy, smart urban systems, transport such as high-speed rail and mass transit, and other infrastructure will be needed to help cities fulfill their roles as the centers of innovation, culture, and productivity.

The vision of infrastructure combined with long-range planning is also a central theme in how cities can adapt to the inevitable impacts of climate change, including a possible one-meter sea level rise and associated storm surges, flooding, and increasing numbers of extreme weather events. Infrastructure in most coastal cities is so old that even a moderate storm event can do extensive damage, said Ed Blakely, public policy professor at the University of Sydney and former hurricane recovery czar in New Orleans.

Cities have been able to base their current plans on the relatively calm meteorological record of the last 200 years, but that calm is likely to erode with climate change, making much of the existing infrastructure inadequate or obsolete. Attention should not be focused on rebuilding after disasters like Hurricane Katrina, Blakely said, but on relocating, repositioning, and “future-proofing” for more resilient cities.

Infrastructure as an amenity that improves city livability is seen in New York’s High Line project, the conversion of an elevated freight line through the Meatpacking District and Greenwich Village. One of the architects on that project, Liz Diller, principal in Diller, Scofidio + Renfro, suggested that such retrofits can transform urban areas, provide a focal point for social and cultural events, and promote economic activity—though she cautioned that “architecture can’t really fix big problems.”

In spite of the current fiscal crisis, cities are expected to experience other changes that may aid their economic recovery. Among these are the fallout from the current housing crisis that is likely to spur demand for rental units and the demographic shift as the baby boom generation enters retirement age and begins to downsize housing choices.

Professor Arthur C. (Chris) Nelson, professor at the University of Utah, noted that both changes may generate more demand for urban lifestyles. For example, the current reduction in demand for owner-occupied, single-family houses at the metropolitan periphery is evident in the Intermountain West, Southwest, and South, where entire subdivisions are virtually empty. The percent of households owning homes has declined from a high of 69.2 percent in 2004 to 66.4 percent in 2011, fostering more demand for rental units that typically are located in more urbanized areas.

Demographic shifts are also related to changes in household composition. By 2030 single-person households will constitute one-third of the population, and only about one out of four households will include children, a decline from 45 percent with children in 1970 and 33 percent in 2000. These changes are likely to foster a significant adjustment in housing markets and values as aging baby boomers offer their suburban houses for sale and move to more urbanized locations with access to transit and walkable neighborhoods. At the same time, upcoming changes in mortgage markets and the reform of Fannie Mae and Freddie Mac may make mortgage financing (and homeownership) more costly and cause younger families to choose renting over owning.

Cities as Engines of Growth

Investing in infrastructure to support metropolitan regions might have an additional rationale grounded in the surprising resilience of cities themselves. The ongoing urban resurgence is visible in the income growth of highly skilled professionals, the relatively modest housing price declines and even recent increases in several prospering cities, and a concentration of innovation in urban areas, said Harvard economics professor Edward Glaeser. “We could move anywhere that suits our biophilia,” he said. “Yet we keep flocking to cities.”

Urban population growth is highly correlated with average urban incomes, education levels, and the share of employment in small firms as cities continue to draw entrepreneurs and foster productivity. If incomes everywhere were like those in New York City, the national GDP would rise 43 percent, Glaeser said. Cities will also continue to be prized for their environmental value as places of density and transit, reflecting relatively lower per capita energy use and carbon emissions than suburban and rural areas. Glaeser argued against restrictive zoning and regulations that discourage greater density and leave older, low-rise urban neighborhoods “frozen in amber.” He also stressed that public education remains the most important investment that cities can and should make to enhance their continued economic growth and quality of life.

As both the national economy and local government revenues recover, a key priority will be to balance expenditures between current services and longer-term investments. Economic growth will make it easier to finance investments in infrastructure, but investments in infrastructure are needed to increase economic growth. The challenge is to find a politically feasible way of breaking into this virtuous circle.

About the Authors

Gregory K. Ingram is president and CEO of the Lincoln Institute of Land Policy.

Anthony Flint is fellow and director of public affairs at the Lincoln Institute of Land Policy.

From its initial economic reform in 1978 through its liberalization of foreign investment and private sector development from the mid-1980s to the present, China’s major economic reforms have given priority to achieving a high rate of economic growth. The policies worked so well that China’s constant dollar GDP per capita grew nearly 10 percent a year from 1980 to 2010. This growth performance is unparalleled for a large country, but it has been accompanied by unaccounted-for costs, including the structural transformation of the economy, social adjustment and migration, and environmental degradation. A new Lincoln Institute book, China’s Environmental Policy and Urban Development, edited by Joyce Yanyun Man, addresses the last of these topics. It reports estimates from governmental agencies of undocumented environmental costs associated with economic production ranging from 9.7 percent of GDP in 1999 to 3 percent in 2004.

Economic growth in low-income countries is typically accompanied by environmental costs. This tradeoff is embodied in the “environmental Kuznets curve,” which postulates that environmental quality deteriorates with economic growth at low income levels and then improves with growth at higher income levels. Estimates of the environmental Kuznets curve for Chinese cities over the years 1997 to 2007 as reported in this book show that measures of industrial pollution in China declined as incomes increased over this period, indicating that cities with higher incomes experienced improvements in these measures of environmental quality as their incomes grew.

Several chapter authors argue that China’s environmental policies and performance are in transition. Environmental indicators are improving in response to new policies and regulations while economic growth continues. At the same time, there have been setbacks. For example, extreme events, such as this winter’s combination of extremely cold weather and atmospheric inversions in Beijing, produced very high levels of particulate concentrations in that city.

The logic behind the environmental Kuznets curve involves elements of both demand and supply. On the demand side, higher income populations have a growing appreciation for environmental amenities, and they advocate for environmental improvements. On the supply side, investment in new capacity uses modern equipment with more environmentally friendly processes and more affordable control technologies. China’s recent environmental improvements also stem from its strengthened environmental regulatory institutions. In 1982 the role of the Environmental Protection Agency was mainly advisory. It was transformed into a national agency in 1988, became the more independent State Environmental Protection Agency in 1998, and then was elevated as the Ministry of Environmental Protection in 2008.

The growing influence of central environmental agencies has been accompanied by a change in the style of regulation. The earlier emphasis on command-and-control regulations (such as emission standards) was partially replaced by instruments based on economic incentives (such as taxes on inputs and a newly announced tax on carbon emissions). Research indicates that to date the commandand-control regulations generally have been more effective.

While central agencies set national standards, the responsibility for monitoring and enforcement was largely decentralized to municipal or metropolitan environmental bureaus. The performance of local managers is reviewed annually based on criteria that emphasize economic growth. Additional improvements in environmental outcomes may occur only when these criteria give greater weight to environmental improvements. For example, a rapid increase in the control of sulfur dioxide emissions from power plants followed the inclusion of reduced sulfur emissions as an annual performance criterion.

While China has much to do to reduce urban air pollution, clean up rivers and lakes, and improve energy efficiency, these objectives are becoming more important to its citizens. The increased availability of data on environmental indicators is stimulating the national dialogue on environmental quality. Professor Man’s new volume contributes to this dialogue by reporting on progress, identifying immediate challenges, and assessing new policies and regulatory approaches to environmental improvement.