Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En los últimos cinco años el Instituto Lincoln ha respaldado el estudio de las políticas e instrumentos de recuperación de plusvalías en muchos países latinoamericanos. Pese a la diversidad de enfoques y la variedad de casos específicos, hemos podido identificar siete lecciones preponderantes que pueden ayudar a aclarar parte de la confusión y los conceptos errados que se asocian con la implementación de los principios de recuperación de plusvalías. Cada lección resumida más adelante presenta uno o dos ejemplos tomados de libro Recuperación de Plusvalías en América Latina: Alternativas para el Desarrollo Urbano.

La recuperación de plusvalías se refiere al proceso por el cual el sector público recupera la totalidad o una porción de los incrementos en el valor del suelo atribuibles a los “esfuerzos comunitarios” más que a las acciones de los propietarios. La recuperación de estos “incrementos inmerecidos” puede hacerse indirectamente mediante su conversión en ingresos públicos en forma de impuestos, contribuciones, exacciones y otros mecanismos fiscales, o directamente mediante mejoras locales para beneficio de la comunidad por entero.

1. El concepto de recuperación de plusvalías no es nuevo en América Latina. La experiencia latinoamericana en este campo tiene largos años de precedentes históricos. En varios países los debates públicos sobre el uso de la recuperación de plusvalías e instrumentos asociados comenzaron a principios del siglo XX. En los años de 1920, el debate surgió por acontecimientos concretos, como el problema de la pavimentación de las calles en São Paulo, Brasil y la falta de financiamiento externo para obras públicas necesarias en Colombia. En otros casos, los factores políticos e ideológicos han motivado discusiones de alcance nacional. Los representantes del Partido Radical en Chile intentaron introducir la idea en varias ocasiones y en los años 1930 el Presidente Aguirre Cerda propuso una ley para crear un impuesto nacional sobre las plusvalías (incrementos en el valor del suelo) con fundamento en las ideas de Henry George.

2. No obstante, sigue siendo limitada su aplicación en los planes de política urbana. A pesar de los numerosos informes sobre experiencias pertinentes que integran los principios de la recuperación de plusvalías, el tema no están bien representado ni ha ganado suficiente reconocimiento dentro de la esfera de las políticas urbanas. En algunos casos, han surgido valiosas iniciativas para la recuperación de plusvalías que han cobrado notoriedad en su momento, sólo para quedar olvidadas más tarde. Un ejemplo destacado es el conocido Informe Lander en Venezuela durante los años 1960, en el cual se proponía que el suelo y los incrementos de su valor debían ser la fuente principal de financiamiento para los proyectos de desarrollo urbano. Sentaba las bases para recomendaciones sobre las finanzas del desarrollo urbano incluidas en las deliberaciones de la cumbre Habitat I (1976).

En otros casos, se están perdiendo o desestimando oportunidades interesantes para usar la recuperación de plusvalías como una herramienta de las políticas urbanas. Actualmente algunos países de América Latina no están aprovechando los posibles incrementos del valor del suelo generados por grandes proyectos de renovación en los cascos urbanos. Aunque está generalmente aceptada la noción de recuperación de plusvalías, en realidad es poco lo que efectivamente se ha recuperado y redistribuido de los incrementos del valor del suelo derivados de las acciones urbanísticas.

3. A menudo existe la legislación, sólo que no se aplica. Como en muchos otros países de la región, la variedad de los instrumentos de recuperación de plusvalías existentes en México –desde la contribución por mejoras (una tasación especial o gravamen por mejora dirigido a recuperar los costos de las obras públicas), hasta los impuestos sobre las plusvalías– ilustra la discrepancia entre lo que es legalmente posible y lo que verdaderamente se implementa. Contrario a lo que suele aducirse, el problema general no radica en que los planificadores o funcionarios públicos carezcan de acceso legal o práctico a estos instrumentos, sino que tienden a prevalecer las siguientes condiciones:

• Con frecuencia se concibe y diseña la legislación y los instrumentos –algunas veces adrede– de una manera tan confusa y contradictoria que prácticamente paralizan toda iniciativa de política operativa. Por ejemplo, la ley nacional de expropiaciones de 1947 estipula un impuesto del 75% de los incrementos del valor del suelo resultantes de obras públicas, mientras que la constitución municipal general (Ley Orgánica de Régimen Municipal) limita el impuesto al 5% del valor total de la propiedad en cuestión. En realidad, ni siquiera se recauda este pequeño gravamen.
• Incluso cuando la ley hace posible la recuperación de plusvalías, puede ser difícil de interpretar. Por ejemplo, el debate entre juristas eminentes en los años 1970 en Brasil con respecto a la constitucionalidad de la legislación de “Solo Criado” (un instrumento basado en la separación del suelo y los derechos de construcción) reflejó una falta fundamental de comprensión de los antecedentes legales de la recuperación de plusvalías y sus correspondientes instrumentos.
• No siempre se conocen bien las posibilidades que ofrece la ley, ni siquiera en sus respectivos países. Este parece ser el caso en México, donde el impuesto tradicional a la propiedad en la ciudad de Mexicali, basado en el valor combinado del suelo y las construcciones, fue reemplazado con éxito por un impuesto basado exclusivamente en el valor del suelo (Perló 1999). Otras ciudades mexicanas no parecen estar enteradas de disposiciones similares en la legislación de sus estados o no las han aprovechado.

4. La resistencia obedece más a la ideología que a la lógica. Incluso cuando se entienden la legislación y los instrumentos para la recuperación de plusvalías –o en algunos casos justamente porque se entienden–, es posible que no puedan implementarse a cabalidad debido a la manifiesta “falta de voluntad política”. Esta resistencia puede tomar la forma de interpretaciones engañosas, racionalizaciones estereotipadas y hasta “prédicas” puramente ideológicas.

Resulta sencillo encontrar justificación pública de que la aplicación de tales instrumentos es inoportuna o inapropiada, especialmente si la justificación se basa en interpretaciones engañosas. Algunos de estos argumentos sostienen que las imposiciones sobre el valor del suelo son inflacionarias y alteran el buen funcionamiento de los mercados, o que provocan una doble tributación inaceptable de la misma base. Estos conceptos erróneos parecen hallarse detrás de la renuencia que muestra el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile para promover la revisión y reintroducción ante el Congreso de algunas disposiciones sobre la recuperación de plusvalías en el nuevo marco legal de urbanismo del país.

Las objeciones basadas en racionalizaciones estereotipadas pueden recurrir a los siguientes argumentos:

• los ingresos correspondientes no son significativos o no están justificados al compararlos con los costos administrativos causados;
• las administraciones públicas no serían competentes en términos de recursos técnicos y humanos; o
• la aplicación de los instrumentos de recuperación de plusvalías sería antisocial y regresiva, ya que la población pobre, que tiene la mayor necesidad de nuevas obras de infraestructura urbana, posee la menor capacidad de pago.

No obstante, en oposición a estos argumentos, están los programas participativos de mejoras que se han llevado a cabo con éxito en áreas pobres de muchas ciudades (por ejemplo, en Chile, Brasil y Perú). Estos programas han sido eficaces técnica y económicamente y por lo general han contado con un apoyo sólido de la población de bajos ingresos afectada.

Finalmente, algunas objeciones son de índole netamente ideológica. Por ejemplo, la resistencia a la implementación de la participación en plusvalías en Colombia se basa en la aseveración de que este mecanismo, si bien se reconoce que tiene una buena formulación técnica, representa una forma más de “interferencia” pública indeseable en el negocio inmobiliario urbano, como lo son una mayor carga fiscal, limitaciones de los derechos de propiedad o más regulación (Barco de Botero y Smolka, 2000). Esta posición ha quedado sustituida recientemente por un amplio consenso entre los políticos, líderes empresariales y el público general de que la aceptación de este instrumento es una mejor opción que la exigencia de otros impuestos a la propiedad.

5. La recuperación de plusvalías se va haciendo cada vez más popular. A pesar de los obstáculos y la resistencia política, la experiencia reciente en América Latina con la recuperación de plusvalías muestra un creciente interés en el tema y en las condiciones que justificarían su utilización. Atrae la atención de planificadores municipales en toda la región y comienza a percibirse como una iniciativa importante de las políticas urbanas. Esta popularidad creciente está vinculada a varios factores que se presentan en la región.

En primer lugar, una mayor descentralización administrativa y fiscal exige más autonomía para redefinir y obtener fuentes alternativas de fondos públicos para financiar el proceso de urbanización. La necesidad de más recursos locales se ha visto acentuada por las demandas sociales y las presiones políticas asociadas con los actuales procesos de redemocratización y el mayor grado de participación popular. La generación de fondos no presupuestados requeridos para financiar programas sociales especiales está vinculada a casi todas las nuevas iniciativas de recuperación de plusvalías y ha sido una de las razones más poderosas para implementar dichas políticas.

En segundo lugar, la redefinición de las funciones del estado (incluida la privatización), en conjunto con la disminución de la planificación integral, ha dado pie a la materialización de intervenciones públicas más flexibles y negociaciones directas sobre la regulación del uso del suelo y las alianzas entre los sectores público y privado. También cobra significación la apertura de áreas públicas al mercado inmobiliario privado, así como una mejor coordinación entre los intereses de los propietarios privados y el sector público con miras a fomentar nuevas áreas en las ciudades. Cabe destacar que incluso en Cuba encontramos un programa pujante mediante el cual la Oficina del Historiador de la Ciudad de La Habana, que funciona como una suerte de compañía inmobiliaria, refinancia las operaciones del estado con los incrementos del valor del suelo provenientes de proyectos de rehabilitación urbana en forma de impuestos cobrados a los “socios” privados en las obras de desarrollo (Núñez, Brown y Smolka, 2000).

Otros factores favorables incluyen las condiciones estipuladas por los planes de los organismos multilaterales, que claramente promueven la universalización de los gravámenes al usuario y la recuperación de los costos de las inversiones públicas. La creciente popularidad de los nuevos instrumentos de recuperación de plusvalías también puede atribuirse a cierta frustración causada por los resultados mediocres que se obtuvieron en décadas anteriores con la aplicación de impuestos y otras contribuciones tradicionales relacionadas con el suelo urbano, en cuanto a los ingresos y los objetivos de las políticas urbanas.

6. El pragmatismo prevalece sobre las justificaciones éticas o teóricas. Como corolario al punto anterior tenemos que la creciente popularidad de la recuperación de plusvalías parece inspirarse más en razones fundamentalmente pragmáticas que en criterios éticos, nociones de igualdad o justificaciones teóricas o políticas. Algunas reformas tal vez se han introducido sin plena conciencia política del proceso, o de su importancia teórica, como se ilustró anteriormente en el caso de Mexicali. Los indicios históricos muestran que en su mayoría las iniciativas de recuperación de plusvalías han respondido más que todo a la necesidad de enfrentar las crisis fiscales y otros problemas locales en el financiamiento del desarrollo urbano. Es el mismo caso que ocurre en Argentina, donde la necesidad de ingresos predominó sobre los principios establecidos que se oponían a nuevos impuestos cuando se recurrió a un aumento provisional del 5% en el impuesto a la propiedad como una de las iniciativas para financiar las inversiones en el nuevo sistema de subterráneo de Buenos Aires.

No obstante, no debería darse por sentado a partir de los ejemplos anteriores que la acumulación de experiencia no es importante para el perfeccionamiento de instrumentos y la evolución de las políticas de recuperación de plusvalías. Un caso pertinente es la experiencia colombiana con la contribución de valorización desde los años 1920 y los innumerables intentos para resolver algunas de sus limitaciones, especialmente en los últimos 40 años. La participación en plusvalías promulgada recientemente es una versión de mayor logro técnico y políticamente aceptable de un instrumento dirigido a recuperar los incrementos –en ocasiones enormes– del valor del suelo asociados con las decisiones administrativas con respecto a la zonificación, niveles de densidad y otras normas y regulaciones urbanísticas.

7. La recuperación de plusvalías no es necesariamente progresiva o redistributiva. Es necesario señalar que de ninguna manera la referencia a las plusvalías es un monopolio de la izquierda política. Las experiencias recientes de Argentina y Chile indican claramente la disposición hacia el tema en contextos neoliberales. Además, las operacões interligadas (operaciones interligadas), desarrolladas en São Paulo y aplicadas con efectividad por administradores con tendencias políticas e ideológicas opuestas, fungieron como argumento convincente de la imposibilidad de etiquetar estos instrumentos a priori.

Los gobiernos locales progresistas, por otra parte, a veces son renuentes a utilizar estos instrumentos, y hasta pueden rechazar de un todo la noción, por tres razones: Primero, es posible que crean que tales contribuciones serían un mero mecanismo para imponer nuevos gravámenes fiscales sin ningún efecto redistributivo. Segundo, incluso cuando los ingresos generados se destinen a la población de bajos ingresos, pueden resultar insuficientes para reducir las diferencias entre ricos y pobres en lo concerniente al acceso al suelo urbanizado (Furtado 2000). Tercero, el argumento intergeneracional de que tales gravámenes se imponen a los residentes más nuevos –generalmente pobres– que necesitan servicios, mientras que las generaciones anteriores no pagaron por servicios de infraestructura o instalaciones recreativas.

De tal modo, la naturaleza progresista de dichas políticas no se resuelve “creando impuestos” sobre los incrementos del valor del suelo ni tampoco apuntando hacia los contribuyentes de altos ingresos. La imagen de Robin Hood de tales políticas se diluye en cuanto queda claro que la parte del valor realmente recuperada de esta manera tiende a ser sólo una fracción –a menudo pequeña– de lo que el propietario recibe en realidad en beneficios. Este punto parece haber sido bien entendido por muchas poblaciones de bajos ingresos, como las de Lima, donde un programa exitoso que comprendía unos 30 proyectos se valió de la contribución de mejoras para financiar obras públicas a principios de la década de 1990.

Este ejemplo y otros indicios fuertes confirman la necesidad de reconsiderar las nociones convencionales sobre la tensión que existe entre los principios de beneficio y la capacidad de pago. En la práctica, la estrategia de atraer cierta intervención pública hacia nuestro vecindario (incluso si ello implica pagar su costo) es más ventajosa que la alternativa de quedar relegado. Sin embargo, este punto debería tratarse con cautela, a la luz de ciertas experiencias en las que se ha aplicado la contribución de mejoras en áreas de bajos ingresos con fines distintos al beneficio de los ocupantes; por ejemplo, para justificar el desalojo o provocar la partida de aquellos residentes que no pueden pagar las mejoras (Everett 1999).

Consideraciones finales

A pesar de las dificultades de interpretación y resistencia a la implementación descrita más arriba, las políticas de recuperación de plusvalías sin duda están despertando nuevo interés y logrando mayor aceptación. Los esfuerzos para utilizar la recuperación de plusvalías se han multiplicado en número y creatividad y sus virtudes, aparte de ser una fuente alternativa de financiamiento público, se entienden cada vez más. Los funcionarios de la administración pública se están dando cuenta del “valor de mercado” de su competencia privativa para controlar los derechos de uso del suelo, así como para definir la ubicación y fecha adecuada de las obras públicas. Asimismo ven que la negociación transparente del uso del suelo y las relaciones de densidad reducen el margen de transacciones que solían realizarse “por debajo de la mesa”. Como el vínculo entre la intervención pública y el incremento del valor del suelo se hace cada vez más notorio, las actitudes están cambiando para hacerse más favorables a la creación de una cultura fiscal que fortalezca los impuestos a la propiedad y los ingresos locales en general.

Sin embargo, todavía queda mucho por hacer en ambas esferas: investigar la naturaleza compleja de las políticas de recuperación de plusvalías y promover un mayor entendimiento por parte de los funcionarios públicos de la manera en que pueden usarse para beneficiar a sus respectivas comunidades. Es indispensable conocer mejor ciertas idiosincrasias latinoamericanas, como cuando los incrementos significativos del valor del suelo se generan bajo regímenes alternativos de tenencia de la tierra que no gozan de la protección del estado, y en casos en que el suelo representa un importante mecanismo de capitalización para los pobres.

Más allá de las limitaciones tradicionales estructurales de patrimonialismo, corrupción, intereses velados, insensibilidad ideológica y demás, una parte considerable de la “variación inexplicable” en las diferentes experiencias con la recuperación de plusvalías en América Latina puede atribuirse a la falta de información. Con el fin de mejorar la comprensión de los principios e implementación de la recuperación de plusvalías, quedan muchas oportunidades para documentar y analizar las experiencias actuales con valoración alternativa del suelo y los instrumentos impositivos.

Martim Smolka es miembro principal y director del Programa para América Latina y el Caribe del Instituto Lincoln, y Fernanda Furtado es miembro del Instituto y profesora del Programa de Posgrado en Urbanismo de la Universidad Federal de Río de Janeiro.

Although many governments in Latin America have improved the process of legalizing peripheral settlements, recognized the rights of housing, and acknowledged the United Nations’ position on evictions as violations of fundamental human rights, urban displacement continues. Forced evictions bring devastation to families and neighborhoods and hamper efforts to improve large areas of the city. By perpetuating a climate of fear and uncertainty, the threat of eviction makes people reluctant to invest labor and resources in their homes and barrios.

Evictions arise from the prevalence of illegal housing in Latin America, which is caused by rapid growth, the limited financial resources of the poor and municipal governments alike, and unclear or contested titles. Given this situation, the urban poor employ a number of survival mechanisms, including illegal subdivisions, invasions, and do-it-yourself housing, in order to meet their needs for shelter and community.

In the northeastern section of Bogotá, Colombia, known as Chapinero Alto, residents have faced 30 years of displacement and eviction attempts. Many of the families living in this mountainous urban periphery are related to the workers on the great estates that covered the sabana (high plain). As the estates were broken up and sold to make way for urban expansion, the workers were left to live in the hills, which at mid-century were considered worthless to developers.

In the early 1970s, a planned highway project through the area brought a wave of speculation and several eviction attempts. Residents and their allies at universities and religious institutions formed a massive social movement that blocked several evictions but could not halt speculation. When the highway was finally built in the 1980s, only a few families had to move to make way for the road, but another wave of eviction attempts threatened the barrios.

In the early 1990s, residents faced a new threat: sustainable development and claims by both government and private groups that the poor barrios were a threat to the fragile environment. Since then, continued pressure to remove squatters has tested the abilities of residents to defend against eviction. The uncertainty has also discouraged investment by both residents and the city government.

Development Refugees

The causes of evictions are varied, but typically displacement relates directly or indirectly to development. As the availability of serviceable land shrinks, competition and evictions force the residents of such informal housing settlements further into the periphery. In Bogotá, the expansion of the city has made Chapinero Alto one of the most coveted pieces of real estate in the city. The victims of evictions, so-called development refugees, are often accused of standing in the way of progress when they protest. They are rarely offered compensation or allowed to participate in resettlement. In cases of speculation, residents typically have little warning prior to eviction and experience the trauma of forced displacement.

Local governments play a central role in evictions, along with landowners, developers, police and armed forces. Clearing the poor residents from desirable lands not only makes way for luxury development and infrastructure projects but also frees the wealthy from daily contact with them. Governments and developers often cite the beautification and improvement of the city as justification, or claim that social problems proliferate in slums. Governments also increasingly cite environmental protection and sustainable development as justifications for eviction. Government officials and private title-holders hoping to evict squatters have used all of these justifications in their efforts to clear Chapinero Alto of poor barrios.

When families are forced to move, they lose not only their land and houses, but neighborhoods, communities and social networks. The psychological stress caused by months of uncertainty and the health effects alone can be devastating. Children often lose months of school and their parents often travel long distances to get to work. Anthropologists have demonstrated that relationships of mutual aid and social networks are dismantled as populations disperse. These social networks are a critical survival tool for the urban poor who must constantly weather economic fluctuations and uncertainty. Even when families receive compensation for lost homes, these social relations are virtually irreplaceable. Finally, displacement carries a very high risk of impoverishment. This is especially true for those who lack legal title to their land because they generally do not receive compensation.

In 1992, the Bogotá city government evicted a group of 30 families following a violent dispute with the title-holder. The city moved the families to an abandoned school where they lived for several months awaiting public housing promised to them by the mayor. As the months wore on and the promised housing solution evaporated, stress, health problems and lost income and education took their toll on the families. Several of the men left, rumors of domestic violence grew, and social relationships disintegrated. By 1997, the families were scattered around the city in whatever housing they could find.

One of the most distressing consequences of urban displacement is the effect that insecurity of tenure has on all irregular settlements. Whether or not residents are ever evicted, the threat of eviction affects huge areas of developing cities and prevents investment in housing and services that is necessary to solve the problem of slums in the first place. This is one of the reasons why the problem of evictions must be addressed within the framework of human rights; until security of tenure and adequate shelter are fully acknowledged and protected as human rights, the problem of urban displacement will continue.

Evictions and Human Rights

Given the far-reaching social consequences of displacement, it is not surprising that forced evictions entail the violation of a number of human rights. Evictions obviously compromise the right to housing. The right to adequate housing has been made increasing explicit in international law. Article 25 of the United Nations Declaration on Human Rights established the right to housing for the first time in 1948. The Declaration on Social Progress and Development, the Declaration on the Rights of the Child, the Vancouver Declaration on Human Settlement and other conventions all affirm the right to housing. More than 50 constitutions recognize housing as a human right, including the Colombian Constitution of 1991.

In addition to the right to housing, the right to freedom of movement is commonly violated with eviction. When community leaders and protestors are killed or subjected to violence, the right to life and security of the person are denied, as are the right of freedom of expression and association. When children are taken from school, the right to education is affected. When police or military enter homes by force, families lose their rights of privacy. The right to work is one of the most common violations associated with evictions. Finally, the psychological and physical toll wrought by eviction compromises the right to health.

Even where governments have ratified UN conventions on housing rights, evictions often occur. The United Nations, like many other observers, clearly places the responsibility for preventing evictions on the states. The United Nations has declared that when governments fail to ensure the availability of adequate housing, they must not claim that the removal of illegal settlements is consistent with international law. Since virtually all evictions are planned, and since there are a set of internationally recognized conventions in place condemning eviction, such displacements should be guided by social policies and a human rights framework.

Policy Considerations

Based on a review of several studies on eviction and my own research in Bogotá, I suggest a number of ways in which better enforcement of human rights can improve housing policies and prevent violence. The following points should be the focus of policies aimed at eliminating forced evictions.

• When displacement cannot be prevented, governments should ensure relocation and compensation with the full participation of the affected community.
• Efforts to regularize or legalize settlements must be improved. Even where procedures for legalization exist, bureaucracy, delays and prohibitive expenses make such processes impractical for much of the population.
• Clarifying the cloudy title situation in Latin American cities is critical for protecting housing rights, preventing violence and stimulating development in low-income areas. This is, of course, difficult in areas where private title-holders have a competing claim for the land, but legalization is most urgently needed precisely in these areas. Governments must find a way to compensate both title-holders and squatters in such disputes.
• Human rights should also govern taxation policies. In eastern Bogotá, for example, valorization taxes, which are used to recapture public investment in a 1980s development project, threatened to force out the very neighborhoods the government claimed to be helping with the project. Many residents and activists believed that this was the government’s intended effect, and even some in the city administration acknowledged that many residents would inevitably be forced to move elsewhere.
• One of the main reasons that international laws on housing rights have not been implemented at the local level is because local governments do not participate in the creation of such agreements. With decentralization, moreover, municipal governments are largely responsible for implementing housing policies, but lack the resources to protect housing rights. Municipal authorities must be involved in the policymaking process and must be provided with the tools necessary to protect housing rights.
• Even where governments do not have the resources to guarantee adequate shelter to all citizens, they can act to protect housing rights and deter violent conflicts by disallowing all forms of forced displacement.
• Housing rights are widely acknowledged and rarely enforced. By strengthening the participation of international organizations, as well as local institutions such as the ombudsman, human rights violations may be more effectively prevented. Relying on states to enforce human rights conventions regarding forced eviction is unrealistic since states are nearly always complicit in the practice of eviction.

Only when effective mechanisms for extending tenure rights to the urban poor have been created can the problems associated with forced displacement-violence, impoverishment, stagnated urban development-be adequately addressed. One major way that current human rights guidelines can be improved is to extend the rights to protection from forced eviction and the rights to adequate resettlement. Current guidelines are most effectively enforced in cases of internationally financed development projects, but similar guidelines could be used by states to govern all forms of displacement. By extending human rights guidelines and improving the mechanisms for implementation and enforcement, national and international agencies can better meet the needs of the urban poor.

Margaret Everett is assistant professor of Anthropology and International Studies at Portland State University in Portland, Oregon. Her research for this article was funded in part by the Lincoln Institute. The complete report, “Evictions and Human Rights: An Ethnographic Study of Development and Land Disputes in Bogotá, Colombia,” is posted on the Lincoln Institute website.

Changes in the global economy, telecommunications and transportation systems are causing cities throughout the world to look at large-scale development projects as a way to restructure land uses and stimulate the local economy. For example, large, well-located areas previously occupied by railroad facilities and related transportation and industrial uses have been left abandoned in many mid-sized cities as more goods are now shipped in containers from a small number of major ports and terminals.

Statutory restrictions on state-owned enterprises have limited options to release these underutilized lands to the private market or to develop them as public projects. With increased privatization and the removal of restrictions, these properties would appear to be ideal locations for successful public/private development partnerships. However, while such monumental urban developments may seem like a panacea, they also raise many concerns about implementation and unanticipated impacts on other neighborhoods of the city, as well as competition with other cities.

Cordoba is representative of cities engaged in strategic planning to restructure local land uses under conditions of a changing macroeconomic and institutional environment. One of the key questions for these cities is to what extent can a major new development, in this case a teleport, effectively stimulate economic diversity and revitalize a neglected area.

Conditions in Cordoba

The City of Cordoba, with a population of approximately 1.3 million people, is strategically located in the geographic center of Argentina and has well-established linkages to the capital of Buenos Aires and to major cities in Chile, Brazil and Uruguay. Cordoba has long been an industrial center focusing on the production of cars, planes, trains and machinery, as well as consumer goods such as food, shoes, clothing and leather products. More recently, the city has expanded its service sector for both local and regional needs.

As Argentina has experienced economic stabilization and restructuring of its economy, Cordoba has gained greater potential to become a thriving center of Mercosur, the regional business district of south central South America. However, one of the city’s most vexing obstacles remains its competition with Buenos Aires.

Like many Latin American cities, Cordoba is also experiencing increased decentralization, movement toward a polycentric urban structure, and related socio-economic problems. Several years ago the city embarked on a strategic planning process that involved a broad cross-section of constituencies and resulted in a 1996 plan that identified some immediate economic development needs and other matters requiring further analysis and implementation.

As part of an ongoing collaboration between city officials and the Lincoln Institute, a seminar held in Cordoba in April 1997 examined the regulation and promotion of the land market. (1) One high-priority idea that emerged from those discussions related to the development of a teleport on underutilized central-city land. A committee formed to address the planning and implementation of such a facility included municipal officials, private sector business interests and members of the local university community.

The teleport envisioned for Cordoba is a mixed-use development comprising office space, convention facilities and hotels along with other ancillary land uses. The provision of state-of-the-art office facilities is considered a key objective to meet the city’s needs as both a regional center and a national location for some firms. These facilities will have elaborate telecommunications infrastructure and will be developed with a combination of public and private sector investment. One of the first projects is to be a hotel developed by the municipality within an historic structure.

The proposed location for the teleport is a 40-hectare site in the center of the city adjacent to the Suquia River. The site includes old railway lines and has good access to major roads linking the Mercosur region. The land is currently in both public and private ownership, and it is anticipated that some land transfers will be required to undertake the project.

Observations and Recommendations

To help the committee finalize its plans for the teleport, the city of Cordoba and the Lincoln Institute organized a second seminar in April 1998 to discuss concerns about implementation of the project. Comparative case studies of large-scale public/private developments in Toronto, Canada, and Sao Paulo, Brazil, provided useful perspectives on the problems and challenges faced by those cities and offered lessons for examining the design and likely prospects for the proposed teleport.

A key consideration is the teleport’s large scale relative to the existing local market, which suggests, at the very least, that the project needs to be phased in to ensure orderly development. Related to the project’s size are its impacts on other land in the city, including sites that have the potential for similar types of development. The relative attractiveness of the chosen site may adversely affect development of non-residential land uses in other designated growth areas of the city. At the same time, it is important to understand the depth and strength of the market for the specific uses intended for the proposed teleport site.

A related concern is the project’s potential negative impacts on existing and expanding residential neighborhoods in the area. On the other hand, the success of the teleport development could benefit the neighborhood if the residents are integrated into the planning and implementation process.

Among the lessons to be learned from other cities’ experience is the value of having a manageable set of objectives, and some seminar participants feared that the Cordoba committee was being overly ambitious. A second lesson regards the need for extreme care in selecting the location for a major new development. While the target location for the teleport was not considered deficient in any specific respect, it had not been selected as the result of a systematic analysis. Rather, this is a case where the city is trying to take advantage of an opportunity to develop a plan for an available site that urgently calls for reuse.

A third admonition came from the private sector, which has special needs in terms of access, infrastructure and costs. Some qualified market research can shed light on a host of issues including the extent to which Cordoba could hope to compete with Buenos Aires as a local or regional headquarters for domestic or international firms. Clearly the intended private sector beneficiaries must be involved directly in the conceptual development and planning of the project.

Several weeks after the seminar, the city commissioned a study to aid the implementation strategy for the teleport based on these concerns and recommendations. The study will also investigate potential instruments to effect land value capture to provide infrastructure financing and mechanisms to structure the kinds of public/private partnerships that appear to be necessary for the success of the teleport project.

A final general observation is that officials in Cordoba, or any city considering large-scale urban development, need to move rapidly beyond the study phase and establish training and other support systems for local leaders and practitioners to enhance their capacity to manage the project. Skills and experience are needed to assess the functioning of land markets, develop requisite technical capabilities, negotiate with the private sector, and oversee financial management, utility regulation, property taxation, land regulations and their complex interactions. The challenge in any such undertaking is to balance sufficient planning and research with the need to take advantage of development opportunities as they arise and to learn from the process as it evolves.

David Amborski is professor in the School of Urban and Regional Planning at Ryerson Polytechnic University in Toronto. Douglas Keare, a senior fellow of the Lincoln Institute, has experience with strategic planning for large cities in developing countries.

1. See “Strategic Planning in Cordoba,” Douglas Keare and Ricardo Vanella, Land Lines, September 1997.

Figure 1: Questions for Large-scale Developments

These topics and questions guided the seminar discussions in Cordoba, and they may be useful to other cities considering large-scale development projects on underutilized urban lands.

Understanding the Land Market: How will the local land market respond to large-scale public interventions such as the proposed teleport? What is the demand capacity for state-of-the-art office buildings in the region? What are the potential mechanisms for intervening in the land market to enhance the chances of success for this type of project?

The Urban Impacts of Large Projects on Underutilized Land: What are the impacts of this type of large-scale project on adjacent lands and competitive locations within the metropolitan area? How can infrastructure use be optimized? What alternatives could be explored to change the existing zoning structure?

Instruments of Promoting and Financing Private Investments in Urban Regeneration Projects: What financial instruments can be used in this type of development in conjunction with private sector participation? What instruments for private investments have been most successful? How can these be used with public/private partnerships? What benefits, disadvantages or complications might result from these partnerships?

Mechanisms of Redistribution and Land Value Capture: How can incremental land value be identified and estimated? How can land value capture schemes be used up front to finance the infrastructure for this project? What alternative instruments may be used for this purpose? What institutional reforms or partnerships might be necessary to implement these schemes and to serve as incentives for further development?

Mexico is beginning to create an enabling environment to use land value increments for development purposes. Recent constitutional and legal reforms have authorized the clarification of land titling as well as the commercialization of land. Real estate markets are gradually superseding the immobile land tenure arrangements that gave rise to informal markets characterized by confusing and often arbitrary arrangements and high transaction costs. The private sector is moving into the areas of low-income housing and public-private arrangements for balanced and sustainable land developments.

The State of Mexico has launched a comprehensive program, known as PRORIENTE, to promote government, business and community interaction for joint management and financing of urban development in the eastern part of the territory. PRORIENTE’s vision is one of “new cities” surrounding the Mexico City megalopolis, characterized by balanced growth between demographic densification, income-generating activities and environmental protection. The creation of employment in and around the new settlements is an overriding social and economic goal of the program.

Given the intricate pattern of interests involved, PRORIENTE has adopted an intersectorial and interjurisdictional approach. Indeed, PRORIENTE requires that the State of Mexico take the initiative to coordinate land and fiscal policies and instruments among the federal government, the newly elected opposition government of the Federal District, and the many municipalities that are largely controlled by opposition parties.

The challenges for PRORIENTE are formidable:

Population growth in the region between now and the year 2,020 is estimated at five million people.

Deforestation and disorganized urbanization of agricultural areas are leading to further desertification of this region.

Innovative policies and contractual arrangements have yet to be introduced to create effective land markets.

Uncontrolled urbanization has been dominated by private developers who speculate with land prices, ignore urban planning and appropriate huge increases in land values, as well as by settlements of low-income immigrants. New mechanisms for public capture of increases in land values that emanate from new policies and/or administrative decisions will have to overcome serious resistance.

Real estate taxation is largely underdeveloped, and the property tax structure is plagued with many exceptions. Cadasters are often outdated and have only weak connections with the system of transfer and registration of real property.

Public-private partnerships that are accountable to the communities and operate on a transparent basis are practically unknown in a country with a tradition of a strong federal government.

Intergovernmental fiscal relations and interjurisdictional arrangements have been dominated by the will and the overwhelming fiscal power of the federal government, which controls 80 percent of public income compared to four percent for the municipalities and 16 percent for the state. Local and regional governments are just beginning to experiment with political coalitions and multiparty governments capable of surviving the short life span of one administration.

In view of these obstacles and challenges, the leaders of PRORIENTE have adopted a participatory, negotiating approach that is already producing visible results. Businesses have formed large-scale conglomerates capable of funneling much-needed capital and management technologies into the area. The federal government, the Federal District, municipalities and communities are invited to the negotiating table to participate in an ongoing process that nurtures an expanding program rather than a precise policy or institutional goal.

The Lincoln Institute recognizes that this project presents an excellent opportunity to study the complex role of land as a strategic factor for development throughout Latin America. Last April, the Institute coordinated a seminar on urban land markets in the city of Toluca, and is continuing to serve as a sounding board for policymakers of the State of Mexico and other public and private actors involved in PRORIENTE.

In addition, a Lincoln Institute team is cooperating with other institutions and practitioners to share international experiences regarding both the process of policy formation and the operational side of the PRORIENTE program. Special attention is given to the sustainability and replicability of strategies to facilitate the transition from restrictive land tenancy systems, weak property tax administrations and highly centralized fiscal resources to competitive land markets and local land use initiatives to encourage development. The Institute will utilize this experience in Mexico for developing courses in other countries facing similar situations.

Fernando Rojas, a visiting fellow of the Lincoln Institute, is a legal scholar and public policy analyst from Colombia. He was formerly a visiting fellow at the David Rockefeller Center for Latin American Studies at Harvard University. Alfonso Iracheta is technical secretary of PRORIENTE and the director of planning for the State of Mexico.

Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 1 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

El proceso de globalización de las inversiones, las nuevas tecnologías de comunicación y la generalizada movilidad corporativa y personal están provocando una verdadera transformación de las “ciudades-región” del mundo entero. Desde hace muchos años los estudiosos de asuntos urbanos han advertido sobre la emergencia de una nueva clase de asentamiento humano, con estructuras económicas y sociales particulares y sus formas físicas asociadas.

Estas fuerzas globales fueron el tema central de la Conferencia realizada en el Instituto Lincoln, Cambridge, en septiembre de 1995. Este consorcio estuvo organizado por los investigadores David Barkin, Gary Hack y Roger Simmonds, quienes estudiaron doce grandes ciudades-región de Europa, Asia y las Américas. Si bien cada una de las ciudades del estudio exhibe sus propias características y patrones exclusivos, todas cumplen con los siguientes criterios:

• Una gran población, pero no necesariamente de la categoría de mega ciudad;
• Una economía de mercado diversificada, más que una economía planificada
• Una dominada por una sola industria;
• Patrones particulares de crecimiento y cambio desde 1960; y
• Antecedentes de intentos gubernamentales (exitosos o no) de moldear la forma regional.

Las doce ciudades del estudio son:

Ankara, Turquía
Bangkok, Tailandia
Yakarta, Indonesia
Lyon, Francia
Madrid, España
Randstad, Países Bajos
San Diego, Estados Unidos
Santiago, Chile
São Paulo, Brasil
Taipei, Taiwan
Tokio, Japón
Toronto, Canadá

Tomando las doce ciudades anteriores como casos de estudio, se diseño una investigación en varios niveles a fin de construir un modelo que representara a las ciudades-región y los motivos de sus características. El primer objetivo fue examinar los efectos de la economía política global en el crecimiento y desarrollo de las ciudades a lo largo del tiempo. ¿Qué efecto ha tenido la pérdida de la agricultura tradicional o han tenido las economías industriales y la introducción de nuevos capitales de inversión en el funcionamiento de las ciudades? ¿Cómo han respondido las ciudades ante estas poderosas fuerzas externas?

Un segundo objetivo de la investigación fue entender las relaciones entre la cambiante forma urbana y las inversiones en infraestructuras regionales tales como sistemas de transporte y nuevos centros tecnológicos. ¿Cómo se ha distribuido la población en torno a los nuevos centros económicos y redes de transporte? ¿Qué influencia tienen las labores de planificación regional en los cambios de la forma espacial y en el efecto sobre el medio ambiente?

En tercer lugar se exploraron las consecuencias de la dinámica de la globalización sobre la calidad de la vida urbana. ¿Qué problemas sociales y económicos enfrenta hoy la población urbana? ¿Qué están haciendo los gobiernos municipales y nacionales para resolverlos?

Previo a la conferencia, los equipos de investigación de todas las ciudades-región recopilaron datos para mapear el crecimiento y el movimiento de la población, los cambios en la infraestructura y el desarrollo económico e industrial a lo largo de las últimas tres décadas. A fin de que los datos fueran comparables más alláa de las fronteras nacionales, elaboraron planos de la evolución física de las doce ciudades-región en 1960, 1970, 1980 y 1990, y correlacionaron estos planos con cambios en los indicadores económicos y sociales fundamentales durante el mismo período. Asimismo, cada grupo elaboró un informe sobre los problemas especiales que enfrentan sus gobiernos y las acciones de los legisladores para conformar la forma espacial cambiante de la región.

Un retrato de las ciudades-región

Si bien las doce ciudades-región estudiadas presentan variaciones sustanciales, también tienen muchos patrones comunes en cuanto a crecimiento y cambio. Sus poblaciones oscilan entre unos 2 millones de habitantes, en Lyon, más de 32 millones en Tokio, la ciudad más grande del mundo y también una de las más ricas.

En todas estas ciudades el modelo predominante de crecimiento físico ha sido la dispersión desde el centro histórico y los anillos interiores adyacentes hacia espacios abiertos distantes y tierra agrícola. Esta dispersión implica desarrollo residencial y comercial —aunque a veces en direcciones diferentes— y se ha facilitado gracias al vertiginoso aumento en el uso y la disponibilidad del automóvil en todo el mundo. El ejemplo más notable es el de Taipei, en donde el número de automóviles aumentó desde aproximadamente 11 mil en 1960 a más de 1 millón en 1990; en ese mismo periodo, el número de personas por automóvil disminuyó de 127 a 5. Por otra parte, las ciudades de Ankara y Santiago, con 13 personas por automóvil en 1990, han sido las menos afectadas por el “síndrome automotor” hasta la fecha.

Incluso al mismo tiempo en que la mayoría de las ciudades se están dispersando hacia las afueras, ciertos núcleos interiores han visto aumentar su población gracias a la migración de clases adineradas y de empleos del sector de servicios hacia los centros nuevamente pujantes. La construcción de obras monumentales como estadios deportivos, centros de convenciones, hoteles de lujo y condominios residenciales han contribuido a avivar el turismo y la vida cultural de estos núcleos urbanos. La otra cara de la moneda, sin embargo, es el creciente deterioro que se observa fuera de los centros debido al desplazamiento de grandes números de pobres urbanos a zonas carentes de servicios.

Excepciones notables de este patrón son los centros urbanos deprimidos y los opulentos suburbios de baja densidad poblacional de los Estados Unidos. Ciudades como Bangkok y Taipei exhiben mayor integración vecinal de ricos y pobres que otras, pero su patrón predominante continúa mostrando zonas opulentas segmentadas y mayor definición de pobreza con el paso del tiempo.

Irónicamente, en esta nueva era de globalización los patrones residenciales están perdiendo importancia frente a los patrones de interacción, conforme los participantes de la economía global se comunican más a menudo con sus semejantes de otras ciudades u otros países —bien sea electrónicamente o en persona— que con sus propios vecinos.

Los cambiantes patrones demográficos han disminuido las tasas de crecimiento urbano a un 3 por ciento, en comparación con 6 a 8 por ciento en la década de 1960. La mayoría de las ciudades han experimentado una reducción en sus tasas de natalidad y de migración desde zonas rurales del interior del país o de las regiones inmediatas. No obstante, la turbulencia política y las cambiantes oportunidades laborales también están dando pie a nuevas olas de migración transnacional. Muchos nuevos inmigrantes se asientan en áreas de la ciudad separadas del sector pobre indígena, y presentan un nuevo grupo de problemas sociales y económicos para los gobiernos nacionales y municipales. En San Diego, por ejemplo, inmigrantes de México y Centroamérica contribuyen al crecimiento poblacional y a la mayor segmentación dentro de la región. Por otra parte, São Paulo ha experimentado una emigración neta, dado que las nuevas políticas y programas brasileños fomentan la descentralización hacia nuevas comunidades de ese vasto país.

Según los datos de 1990, los sectores económicos tienen una composición similar entre países. Por lo general, menos del 5 por ciento de la fuerza laboral se dedica a la agricultura y a la extracción de recursos, mientras que el 20 al 30 por ciento trabaja en el sector manufacturero y el 65 al 75 por ciento en el sector de servicios. Como interesantes excepciones en estas tendencias laborales son los casos de Yakarta, con una tasa de participación en el sector agrícola de casi el 16 por ciento en 1990, y San Diego, con un 83 por ciento de tasa actual en el sector de servicios. Bangkok y Taipei muestran los mayores declives en agricultura, desde un 20 por ciento en 1960 a menos del 2 por ciento en 1990. En ese mismo año, ambas ciudades mantenían tasas relativamente altas en el sector manufacturero; 32 y 36 por ciento respectivamente.

En cuanto a la distribución del ingreso en las regiones, se observan patrones similares: el 20 por ciento más pobre de la población suele recibir apenas un 5 a 7 por ciento de los ingresos totales, en comparación con un 40 a 50 por ciento de dichos ingresos que llega al 20 por ciento más rico de la población. Santiago, São Paulo y Yakarta exhiben las mayores concentraciones de riqueza en los niveles superiores, mientras que Tokio y Taipei, seguidos cercanamente por Randstad y Madrid, exhiben la menor desigualdad entre los niveles de ingresos. San Diego, a pesar de su ingreso per cápita relativamente alto, muestra una distribución de ingreso de rango medio del 44 por ciento para el extremo superior, pero apenas un 4 por ciento del ingreso ganado para el 20 por ciento más pobre de su población.

Una economía mundial llena de cambios y contradicciones

Durante la conferencia se revelaron varias realidades nuevas sobre el mundo en que vivimos. Quizás la más importante sea la dificultad que enfrentan las autoridades municipales y nacionales para diseñar políticas eficaces que modifiquen las poderosas fuerzas económicas que moldean las nuevas estructuras productivas de sus regiones.

Un tema recurrente en los análisis regionales fue la contradicción existente entre las inversiones privadas altamente centralizadas y los cambios arrolladores que surgen con la inserción de la ciudad-región en la economía internacional. En la mayoría de las regiones, los “corredores de élite” de la globalización presentan un agudo contraste con la precaria “ciudad residual”. Dichos enclaves adinerados, receptores de las inversiones de corporaciones transnacionales productoras para mercados mundiales, están redicadas cerca de las zonas donde viven y compran los participantes de esta economía. En estos centros financieros y comerciales, prósperas empresas de profesionales capacitados realizan operaciones de producción y marketing mundial para garantizar retornos atractivos a los inversionistas internacionales, casi siempre haciendo caso omiso de la economía local.

Paralelamente con el declive poblacional, las oportunidades de empleo también se han estancado. En cada una de las ciudades-región se observa el desplazamiento acelerado de la fuerza laboral hacia empleos a tiempo parcial de baja paga en el sector de servicios, con un concomitante desequilibrio de oportunidades económicas que condena a un segmento creciente de la población a la pobreza.

Esta amenaza está acompañada por cambios en el sector agrícola. Gran parte de los productores rurales de pequeña escala no pueden competir en los mercados internacionales con productores agrícolas de gran escala, quienes tienen acceso a un capital que les permite equiparse con las más modernas maquinarias para aumentar su producción. El proceso inexorable de expansión global también está provocando la salida del mercado de plantas manufactureras de pequeña y mediana escala.

La mayoría de los participantes de la conferencia aceptaron y adoptaron de buena gana la nueva dinámica de la globalización. Sus gobiernos trabajan activamente para reposicionar sus regiones a fin de atraer inversionistas extranjeros y promotores de bienes raíces que prometen la modernización, esperando poder convertir sus ciudades en guías que conduzcan a sus naciones hacia el proceso de integración mundial. Casi todos consideran que su tarea principal será la de desenmarañar los obstáculos —normativos y otros— de las épocas anteriores, y facilitar la iniciativa privada mediante el ofrecimiento, a veces gratuito, del suelo y de la infraestructura requeridos para las nuevas instalaciones.

Muchas de las ciudades están específicamente orientando sus estrategias de inversión en infraestructura para expandir la economía de servicios. Bangkok, Taipei y Tokio están esforzándose para convertirse en los centros financieros de Asia, esperando la caída de Hong Kong como primer competidor. Bangkok, en particular, está invirtiendo en redes sustanciales de transporte y comunicaciones y en la capacitación de su fuerza laboral. En Europa, Madrid está aprovechando su papel como centro mundial de la cultura española para mejorar sus servicios de comunicación; Randstad está promoviendo sus instalaciones de soporte aeroportuario; y Lyon se está convirtiendo en un novedoso centro de industrias tecnológicas emergentes.

Impactos en el desarrollo regional

Los casos estudiados y las discusiones durante la conferencia pusieron en evidencia numerosos problemas de ese entusiasmo por la globalización. El complejo y preocupante fenómeno de la expansión urbana se está generalizando en el mundo entero conforme el automóvil facilita la distribución de la población a centros de empleo satélites y suele reducir la densidad de las ciudades regionales. Dos excepciones interesantes de este patrón son Tokio, cuyo sistema de tránsito masivo contribuye a mantener centralizada la actividad económica, y Taipei, donde la geografía montañosa restringe el desarrollo hacia las afueras. Por otra parte, en Randstad se está observando el desarrollo acelerado de espacios vacantes que existían entre antiguos asentamientos, aun cuando la tasa de crecimiento general ha sido bastante lenta.

Parte de esta descentralización proviene de los esfuerzos gubernamentales para hacer frente a asuntos como el alto precio del suelo, el congestionamiento vehicular o la protección ambiental. En las afueras de Santiago, Lyon, Randstad, Taipei, Tokio y Yakarta se están construyendo nuevos pueblos o “tecnópolis”, mientras que en Bangkok se está construyendo un nuevo puerto a unos cuantos kilómetros del centro de la ciudad. En São Paulo, estrictos reglamentos de protección de las zonas de cuenca están forzando el desplazamiento de nuevos desarrollos a sitios distantes.

Más que moldear el desarrollo, la infraestructura suele seguirle los pasos a éste. Los inversionistas privados tienen capacidad de responder con mayor rapidez a planes de crecimiento dentro de sus regiones, de lo que pueden las agencias públicas responsabilizarse por implementar grandes proyectos de infraestructura. De esa manera el desarrollo privado presiona al sector público para que dote de servicios a zonas que ya están siendo urbanizadas. Este proceso tiene serias implicaciones para la planificación regional a largo plazo, si ésta continúa siendo impulsada por el desarrollo mientras que el gobierno le sigue los pasos para no quedarse atrás.

Otro tema que emergió durante la conferencia fue el de una mayor conciencia sobre los problemas ambientales. En la mayoría de las ciudades-región, la acumulación de riqueza y el consiguiente aumento de consumo están imponiendo enormes presiones sobre el medio ambiente. Con el paso acelerado de la integración regional y la desregulación de la economía, las corporaciones transnacionales pueden funcionar como les plazca en la economía internacional. Los participantes señalaron repetidamente las dificultades de controlar estos retos de manera constructiva en cada una de sus ciudades-región. Así y todo, la preocupación por el ambiente fue vista también como el principal factor de motivación de la planificación regional estratégica considerada.

Calidad de vida

La globalización promete un mundo de mayor prosperidad. La mayoría de las ciudades representadas en la conferencia experimentaron aumentos relativos en varios índices promedio de calidad de vida entre 1960 y 1990: ingreso per cápita, esperanza de vida y nivel de educación. Estas entradas crecientes, junto con los avances tecnológicos que incrementan la productividad y la mayor diseminación de información sobre bienes disponibles en los mercados mundiales, han permitido que habitantes urbanos de todas partes satisfagan sus necesidades con nuevos productos. No obstante, modelos globales poderosos de organización y producción están también imponiendo nuevos patrones homogéneos de consumo que amenazan con acabar la extraordinaria variedad de estilos de vida que caracteriza a la mayoría de las regiones urbanas.

El aumento en movilidad física resultante del automóvil particular ha abierto las puertas a un mundo de lugares donde vivir, comprar y trabajar. Al mismo tiempo, los viajes diarios entre la casa y el trabajo duran unos 45 minutos en promedio, desde menos de 30 minutos en San Diego a más de hora y media en Bangkok.

Los participantes de la conferencia estuvieron de acuerdo en que este aumento de movilidad ha minado el sentido de comunidad del pasado, conforme los seres humanos comienzan a identificarse con lugares urbanos más dispersos o a desarrollar identidades “sin tierra”. Prácticamente todos los representantes de las ciudades hicieron mención de la “McDonaldnización” de la cultura mundial, que abarca expresiones como la música, la ropa, la arquitectura y la comida. Igualmente, a medida que los mercados de bienes de consumo se globalizan, los habitantes de muchas ciudades-región están comenzando a depender de esos mercados para que suministren servicios que solían ser semipúblicos, tales como educación y recreación.

Los cambios en la función económica de grandes ciudades —de manufactura y transporte a finanzas y turismo— han causado también pérdidas importantes. Muchos centros históricos han sido modificados para fines de turismo cultural. Edificios o ciudades que en el pasado fueron fábricas o almacenes son ahora tiendas o museos. Los trabajadores u obreros portuarios de antaño que solían vivir cerca de sus trabajos, han desaparecido para dar lugar a visitantes que se desplazan por automóvil o avión desde otras ciudades o incluso otros países para admirar edificios que han sido restaurados en forma, pero cuya función ha sido completamente transformada. Nuevos rascacielos, centros de convención, estadios y hoteles de lujo son impuestos sobre el paisaje urbano, generalmente sin tomar en cuenta el contexto espacial y social.

Ciertos puntos del proceso de globalización son alentadores, especialmente si se consideran las contribuciones de la ciencia médica y aspectos básicos de educación y sanidad que pueden ofrecerse con inversiones públicas de relativo bajo costo. Sin embargo, el estándar de vida y las oportunidades de empleo se están deteriorando para números crecientes de la población mundial.

La mayoría de los nuevos trabajadores urbanos viven en un mundo de mercados laborales más flexibles y menos seguridad laboral, diferente al mundo en que laboraron sus padres como granjeros u obreros de plantaciones. Las nuevas tecnologías informáticas y financieras globales facilitan a las empresas buscar los sitios y mano de obra más baratos del mundo y cambiar los empleos de un país a otro en cuestión de semanas, de ser necesario.

Los mismos nuevos medios de información y de transporte, que permiten a consumidores y trabajadores elegir entre una amplia variedad de artículos o empleos, también permiten que los criminales elijan de entre una amplia variedad de potenciales blancos. Algunos participantes de la conferencia argumentaron que la actual percepción de menor seguridad física es algo más imaginario que real, especialmente en los Estados Unidos. Lo cierto es que la percepción de por sí está claramente alentando la demanda mundial de urbanizaciones enrejadas o viviendas más seguras.

Los efectos positivos y negativos de la globalización en la calidad de vida, más que concesiones, son las dos caras de la moneda. Las mismas tecnologías de información y organización de mercados que difunden nuevos bienes de consumo alrededor del mundo en cuestión de semanas, también transmiten malas noticias, como el sida. Los mismos automóviles que facilitan el acceso a oportunidades de recreación en el campo para los habitantes urbanos, también dan lugar a ciudades que se expanden y ocupan tierras de la periferia que se convierten en patios privados en vez de vistas escénicas de granjas o bosques.

Debido a estas contradicciones, es de menester buscar otros modelos de producción y consumo, modelos que permitan a los habitantes fortalecer sus comunidades y proteger sus ambientes, que ofrezcan la posibilidad de crear empleos productivos para toda la población, y que restrinja el acelerado proceso de polarización.

El papel del gobierno

¿Hasta qué punto los ciudadanos de las ciudades-región piden a sus gobiernos municipales, metropolitanos o nacionales encontrar formas de eliminar los efectos negativos de la globalización? Como un ejemplo, los representantes de San Diego, Ankara y Tokio apuntaron al hecho de que las elecciones municipales se centran ahora en torno a quién se beneficia de la globalización. Los ciudadanos que se identifican más con la economía global que con la municipal exigen que los gobiernos inviertan en infraestructura de alta tecnología, construyan centros de convención o estadios y fomenten las oportunidades de educación con el fin de atraer empleos futuros.

En contraste, la mayoría de los peones y trabajadores de poca formación educativa ven la globalización como una amenaza más que una oportunidad, y les interesa más invertir los limitados recursos municipales en servicios públicos como escuelas y clínicas comunitarias. En cualquier caso, es posible que aquellos gobiernos que se concentran en los servicios municipales para no tener que tomar decisiones políticas impopulares, están únicamente postergando los impactos inevitables de la globalización, entre ellos sus efectos potencialmente beneficiosos a largo plazo.

A la larga, quizás la capacidad de gobiernos de cualquier nivel para manejar las fuerzas globales sea limitada. Existe una discrepancia inherente entre la economía global y el gobierno, no sólo en el sentido espacial de gobiernos municipales o fragmentados que están luchando para dominar las fuerzas económicas regionales o globales, sino en los modos operativos contrastantes de los mercados y los gobiernos.

La globalización ha dificultado cada vez más definir tanto “la región” que debería planificarse como “la comunidad” que debería participar en dichos planes. Los gobiernos municipales —e incluso la mayoría de los gobiernos nacionales— no tienen muchos recursos para proteger los negocios locales contra la competencia global. En casi todas las ciudades-región representadas en la conferencia se han multiplicado los grupos de interés especializados y las organizaciones no gubernamentales, al mismo tiempo que los gobiernos omnipresentes han comenzado a dar pasos hacia la fragmentación y descentralización. La devolución política, bastante avanzada en los Estados Unidos, está comenzando a sonar fuerte en otras partes.

La tendencia actual de los gobiernos de las ciudades-región es prescindir de técnicas de planificación espacial complicadas, y en cambio ajustarse a lo que uno de los planificadores de la conferencia denominó como “las nuevas reglas de la propiedad y la política”. Sin embargo, esta filosofía deja una herencia de muchas contradicciones: entre las oportunidades para las élites y los pobres; entre los defensores de una mayor autonomía municipal y aquellos comprometidos a patrones regionales emergentes de interdependencia; y entre políticas que favorecen el crecimiento en vez de la redistribución de recursos. Sin un sistema gubernamental eficaz, todas estas dicotomías tienen gran potencial para la confrontación.

Public policies and actions regarding social housing in Colombia, as in other Latin American countries, have concentrated on regularization and upgrading programs, which in many cases are linked to the need for infrastructure funding. These programs also are seen as the only palliative instrument for addressing an apparently insoluble problem—illegal (pirate) urban development—although they have been found to be quite limited and even counterproductive. Here we present an alternative policy: the application of principles and instruments for land management and participación en plusvalías (public participation in land value increments resulting from administrative actions). This policy was established in the Colombian Constitution and in Law 388 of 1997, which prescribes that the revenues generated from land value increments are to be used for social investments.

Operación Urbanística Nuevo Usme is one of the strategic projects promoted by Bogotá Mayor Antanas Mockus to solve the problem of illegal developments. Located in the southeastern sector of the city, Usme is one of the areas most vulnerable to the pressures of illegal urbanization; powerful pirate subdividers have developed more than half of the 1,000 hectares already set aside for urban use. The predominant mechanism for this kind of extra-legal development, besides invasions or squatter settlements, has been the sale of plots by subdividers who buy large areas of land at rural prices and sell them without providing any services or infrastructure and without approval from the public administration. The negative consequences of this kind of development include relatively high land prices and inequitable land occupation patterns.

Usme is expected to expand into another 600 hectares of steeply sloped, ecologically fragile and still predominantly rural land, according to the city’s master plan (Plan de Ordenamiento Territorial or POT), which was approved in June 2000. Bogotá’s administration already has invested in water and sewage systems for the area and is executing other projects, including the extension of the Transmilenio public transport system and construction of 6,200 low-income housing units. In addition, under the initiative of citizens organizations, two large areas, the Parque entre Nubes and the Agroparque los Soches, have been designated by the POT as both meaningful and symbolic local landmarks. The first is a large park marking the transition area between urban and rural, which is constantly threatened with illegal development and exploitation. The second area, a type of agricultural buffer zone, was created by a peasant organization that consciously assumed an important reduction of its land price by changing the land classification from suburban to rural, in order to preserve its agrarian character. This organization is now developing innovative alternative means of land management through ecological conservation projects to benefit the city as a whole and to block the threat of illegal urban growth.

How can this diversity of elements, ranging from social housing to public transportation and agricultural land conservation, create an opportunity for sustainable living conditions for the poorest people of the city? How does one reconcile the objectives of urban policy with social justice? How can the city prevent pirate subdividers from taking undeserved advantage of Usme’s new development area? This is the challenge for the city’s administration, for popular housing organizations and for the residents living south of the city.

Alternative Mechanisms for Value Capture

One of the topics under debate with regard to Law 388 is the precedent of recovering land value increments for areas designated for social housing. Housing organizations have sought to exempt such lands from participation in plusvalías, based on a common misunderstanding about the nature of the instrument, which views the value captured as being transferred to the final price of housing (see Smolka and Furtado, page 12). Taking a different approach, the Usme project is structured around several alternative mechanisms for value capture that go beyond its restricted and misconceived role as a tax.

The first mechanism is simply the announcement of the Usme project, since Law 388 provides that in the case of public land acquisition the land’s commercial value (for compensatory purposes) cannot include the amount corresponding to the plusvalías generated by the project. This provision freezes the land price to its level prior to the announcement of the project, and therefore is an expedient instrument to reduce the cost that the local administration would otherwise pay for land for its own urban development projects.

The second mechanism is the Plan Parcial, a plan for local development parcels, which applies the principle of equitable distribution of costs and benefits that Colombian law has adopted from the Spanish law. This mode of reparcelación (or equitable land readjustment) includes the distribution of infrastructure costs as well as development rights, and allows the public administration to obtain a portion of the developed lands as a return payment for its investment in the development. Through this mechanism, the Municipality of Bogotá can obtain free or low-cost land for infrastructure or public facilities, or for social housing.

A third mechanism is the recovery of plusvalías as established by Law 388, which requires the prior approval of a specific agreement by the City Council. If the recovery plan is approved, the municipality could regain between 30 and 50 percent of the land’s price increment derived from the land’s change in classification from rural to urban, the authorization for more profitable uses, or the increment of development rights. The plusvalías could be paid in land, as a percentage of participation in the project, in infrastructure or in cash. Again, the effect is to reduce the price of land obtained by the local administration for the fulfillment of its social objectives.

A more innovative alternative is for the local administration or municipality to assign land development rights directly to the low-income beneficiaries of the housing program. This ingenious mechanism, based on the separation of building rights from ownership rights, in effect shifts the balance of power from the land subdividers to the low-income families who move to the area and subsequently share in the land value increment generated by the development. These new residents now hold the land rights that would otherwise have been sold to them by pirate subdividers who no longer have a captive market for selling irregular plots at high prices in anticipation of future upgrading programs

Taking an active role in regulating the occupation of the area through the distribution of such building rights, the municipality finds itself in a better position to negotiate directly with pirate subdividers, and to emulate in some way their actions by providing serviced land (“sites and services”) at affordable prices. This legal approach by the municipality ensures the provision of roads, public services networks, green spaces and recreational and public facilities that usually are not provided by pirate subdividers or that the original rural landowners are unable to support. In sum, the procedure assigns the building rights to the low-income inhabitants who will construct housing by their own efforts over time. Once the original owner’s development rights are reduced through the Plan Parcial, the land price is also reduced.

Broadening the Participation in Plusvalías

The plusvalías policy of capturing private land value increments for public benefit has been accepted in high-income areas, where revenues are used to subsidize social investments elsewhere. However, pirate subdividers often find ways to expropriate these investments in low-income areas through the prevailing illegal and clandestine activities used to access and occupy land. The Usme project represents an attempt to shift the bargaining power of the public vis-a-vis pirate subdividers by designing alternative urbanization processes.

The mayor’s office has already made a de facto commitment to apply value capture instruments, but they are still being explained and discussed within the broader debate over the policy of participation in plusvalías. As we have seen, the practical principle on which this policy is based is the separation of property rights from building rights. However, the policy faces enormous resistance because of the civil law tradition that unitary and absolute rights are associated with private land ownership.

The novelty of the program is its potential to directly address the challenges of low-income urbanization. Expectations have driven up the price of illegally subdivided lands in Usme and have stimulated pirate developers to “produce commercial land” by destroying peasant communities, degrading areas with environmental importance, and occupying risky zones. The tolerance of such practices reached such an extreme level that the prevailing inflated prices in these mostly informal market arrangements have been used by the local administration as the benchmark to determine just compensation for land acquisition.

In the absence of public mechanisms to intervene in the land market, such as through participation in plusvalías, landowners, particularly pirate subdividers, not only have captured all the price increments generated by the urban development but actually have taken control of the process. The resulting illegal urbanization is costly to the individual occupants of such settlements and to society as a whole, as it raises the cost of subsequent upgrading programs three to five times the cost of urbanizing unoccupied land.

Through the alternative mechanisms listed above, it is expected that more land use conversions, such as in the urbanization of Usme, will be managed in an alternative political economic environment whereby the municipality participates as an active and socially responsible regulator of the process. These projects will establish close ties between regulatory land policies and the rules under which land is publicly purchased or auctioned, the costs of infrastructure and public facilities provision are distributed, and development rights are exercised. The return to the community of the plusvalías derived from these changes in development regulations and public investments constitutes the most efficient way to construct more democratic relations based on the exercise of a renewed demand for urban reform and the right to access the city.

María Mercedes Maldonado Copello is professor and researcher at the Interdisciplinary Center for Regional Studies (Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales, CIDER) at the University of the Andes in Bogotá, Colombia. Martim O. Smolka is a senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean.