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Megapolitan areas are integrated networks of metro- and micropolitan areas. The name “megapolitan” plays off Jean Gottmann’s 1961 “megalopolis” label by using the same prefix. We find that the United States has ten such areas, six in the eastern part of the U.S. and four in the West (see Figure 1).
Megapolitan areas extend into 35 states, including every state east of the Mississippi River except Vermont. As of 2003, megapolitan areas contained less than one-fifth of all land area in the lower 48 states, but captured more than two-thirds of total U.S. population, or almost 200 million people. The 15 most populous U.S. metropolitan areas are also found in these megapolitan areas.
Gottmann’s megalopolis idea influenced academics but had no impact on the way the U.S. Census Bureau defines space. Today the idea of a functional trans-metropolitan geography is one that warrants renewed attention (see Carbonell and Yaro 2005). Regional economies clearly extend beyond an individual metropolitan area, and the megapolitan concept suggests a new geography to show how these economies are linked.
The Census seeks simple but definitive methods for describing and organizing space. Metropolitan areas were officially designated in 1949 to show functional economic relationships. Commuting, which at that time mostly joined suburban residents to jobs in the cities, was an easily measured and universal proxy for this linkage. Thus the center and periphery existed as a single integrated unit linked by employment dependency.
A direct functional relationship such as commuting does not exist at the megapolitan scale, however. The area is simply too large to make daily trips possible between distant sections. But commuting is just one—albeit key—way to show regional cohesion. Other integrating forces are goods movement, business linkages, cultural commonality and physical environment. A megapolitan area could represent a sales district for a branch office, or, in the case of the Northeast or Florida, a zone of fully integrated toll roads where an E-Z Pass or SunPass collection system works across multiple metropolitan areas.
A megapolitan area as defined here has the following characteristics:
Figure 1 highlights the key interstate highways linking major metros within megapolitan areas. Interstate 95 plays a critical role in megapolitan mobility from Maine to Florida. Because of the large population centers in the Northeast and Peninsula megas, the number of people living within 50 miles of this interstate exceeds all others in the nation. The West’s bookend to I-95 is I-5, which runs through three separate megapolitan areas. In 2000 more than 64 million people lived within 50 miles of I-95, and more than 37 million lived within the same distance of I-5. Most of this population is found in the two megapolitan areas along I-95 and the three straddling I-5. Interstate 10 also links three megas: Southland, Valley of the Sun and Gulf Coast. Other places where key interstates help define megapolitan growth are the I-35 Corridor from Kansas City, Missouri, to San Antonio, Texas; and I-85 in the Piedmont linking Atlanta, Georgia to Raleigh, North Carolina (Lang and Dhavale 2005).
Big Places, Big Numbers
Figure 2 shows the 2003 population and current growth rates in the ten megapolitan areas. As a group, megapolitans outpaced the national growth rate for the first three years of the decade—3.89 percent versus 3.33 percent, gaining 7.5 million new residents over the period. Only two megapolitan areas, Northeast and Midwest, trailed the nation as a whole in growth, but these are also by far the most the populous megas, with more than 50 and 40 million residents by 2003 respectively. Together, at 90.5 million people, they surpass the population of Germany, the largest European Union nation with 82.5 million residents. Unlike Germany, however, the Northeast and Midwest are still growing. They form the old industrial heart of the nation and still represent the largest trans-metropolitan development in the U.S.
The fastest growing megapolitan areas are in the Sunbelt, and several of them experienced gains above 5 percent for the period 2000 to 2003. The fast-growth megas, ranked by their development pace, are Valley of the Sun, Peninsula, I-35 Corridor, Southland and Piedmont. Two megapolitans now fall below the 10 million resident mark, but based on an extrapolation of current growth rates, Cascadia will pass this population size in 2025, while the booming Valley of the Sun will reach the mark by 2029.
Megapolitan areas also vary by physical size (see Figure 3). The Midwest is the largest with 119,822 square miles, an area slightly smaller than the state of New Mexico. The Piedmont is almost as expansive with 91,093 square miles. The more populous Northeast by contrast comprises just 70,062 square miles. By this calculation, the Northeast would appear to be the densest megapolitan area. However, the square mileage figure for Southland compared to its population density is significantly distorted by the inclusion of Riverside and San Bernardino counties in California, which are two of the largest counties in land area in the U.S.
Megapolitans will account for most new population and job growth from 2005 to 2040, and they will likely capture a large share of money spent on construction (Nelson 2004). These areas are projected to add 83 million people and 64 million jobs by 2040, and they will require an additional 32 million new housing units, including both new construction and replacement units. By 2030 half of the built environment will have been constructed in the previous 30 years, and by 2040 the figure could reach nearly two-thirds. The money needed to build the residential and commercial structures to house this growth is staggering. It will take an estimated $10 trillion to fund megapolitan residential construction and an additional $23 trillion for nonresidential structures.
Megapolitan Form and Function
Megapolitan areas vary in spatial form, ranging from a clear corridor or linear form to vast urban galaxies, and many megas exhibit both spatial patterns. Figure 4 showing the I-35 Corridor highlights all megapolitan counties in light shading and urbanized areas in the darker zones, lined up like beads along a string. The dark black lines are the interstate highways, and the light ones are the county boundaries. The biggest single node in the corridor is Dallas, and the only major metropolitan area that lies away from I-35 is Tulsa. The galactic form of the Piedmont area (Figure 5) illustrates interstate highway corridors lacing the region with a web of cities dominated by metropolitan Atlanta.
Figure 6 provides a summary of selected megapolitan features. The “signature industry” label refers to the businesses that are popularly associated with each area. These may not be the largest industry in the region, but they are key sectors that play to each megapolitan’s current competitive advantages. Thus, high tech is to NorCal what finance is to the Northeast or aerospace is to Cascadia—the sector in which the megapolitan dominates either U.S. or world markets.
A county-level analysis of political trends, based on the 2000 and 2004 presidential elections, shows that five megas lean Republican and five Democratic. The most Democratic area is NorCal, while the I-35 Corridor is the most Republican. Midwest and Peninsula are the most swing megapolitans, with the former tilted to the Democrats and the latter to the Republicans. In 2004 Democratic presidential candidate John Kerry won the megapolitan area popular vote by 51.6 percent to 48.4 for President George W. Bush—almost the exact reverse of the nation as a whole. Kerry received 46.4 million megapolitan votes, while Bush won 43.5 million. The 90 million total megapolitan ballots accounted for three-quarters of all votes cast, while the fourth quarter of the votes went heavily for Bush. The president’s margin of victory in nonmegapolitan America was 60/40, which approximates his 2004 vote share in rural America (Lang, Dhavale and Haworth 2004).
Mega Policy Implications
Any new geographic category can reshape public policy. Given that megapolitan areas as proposed here redefine the space where two out of three Americans reside, their impact could prove significant. There are countless ways that megas may alter the policy landscape, but this discussion focuses on two issues: urban sprawl and transportation planning.
Megapolitan Sprawl. The emergence of megapolitan areas comes not only from rapid population growth over the past several decades; it also reflects how the nation is developing. Since 1950 the most significant urban pattern has been decentralization. Even by the time Gottmann first observed the megalopolis extending north and south from New York City, the emergence of the “spread city” was apparent (Regional Plan Association 1960). Suburbs from Boston to Washington were racing toward one another, making the Northeast a single extended megapolitan space.
The different ways megapolitan areas develop also provide insight into how urban decentralization varies around the nation to produce distinct regional built forms. This knowledge can improve the way regions respond to the consequences of sprawl. As measured by built density, sprawl differs in character among regions from “dense sprawl” in places such as Los Angeles, where even the edge of the region may have subdivisions with small lots, to the edges of southern metropolitan areas that feature low-density development and constitute a quasi-rural environment (Lang 2002).
The percent of metropolitan residents living in “urbanized areas” (defined by the Census Bureau as having densities at or exceeding 1,000 residents per square mile) also shows variation in regional development patterns. A metropolitan area with a substantial number of residents below this threshold indicates a low-density urban fringe. Among the megapolitans, Southland is the most urbanized, with virtually all (98.17 percent) of the region’s residents living in these areas. By contrast, just over two-thirds of Piedmont citizens live in urbanized places. The edge of megapolitan development in Southland is sharp and well-defined, as indicated by the very small share of people living in the nonurbanized fringe, whereas the Piedmont edge is amorphous, given that one in three people live outside its urbanized areas.
Nationally, nearly 25.8 million megapolitan residents live in low-density, nonurbanized areas, mostly east of the Mississippi. Even the intensely built Northeast—the place that inspired Gottmann—has more than 5.2 million residents living in places with less than 1,000 people per square mile. Piedmont has just over 6 million in these same places, while the Midwest mega has almost 6.7 million.
This analysis indicates that there is a Southland versus Piedmont style of megapolitan sprawl, which could affect regionwide strategies for addressing future growth. For example, given that Southland is already densely built, altering its pattern of sprawl could mean better mixing of land uses to facilitate pedestrian or transit-oriented development. The same strategy would not work in Piedmont where densities are low.
Super MPOs and Transportation Planning. There are clearly cases where the megapolitan scale is the most logical one at which to address problems. Consider the recent debate over the fate of Amtrak, America’s National Railroad Passenger Corporation. The Bush administration wants to eliminate all Amtrak funding in the 2006 federal budget. Defending this action, U.S. Secretary of Transportation Norman Mineta (2005) wrote in the New York Times, “The problem is not that Americans don’t use trains; it is that Amtrak has failed to keep up with the times, stubbornly sticking to routes and services, even as they lose money and attract few users.”
Amtrak is a national rail system with a profitable line connecting big northeastern cities, which offsets losses on service to remote rural locals. Megapolitan areas have two qualities—concentrated populations and corridor form—that make them excellent geographic units around which Amtrak could be reorganized. These megapolitans constitute an American Europe—a space so intensely settled that high-capacity infrastructure investment between centers makes sense.
If officially designated by the U.S. Census Bureau, megapolitan areas would be the country’s largest geographic unit. Their rise could spark a discussion of what types of planning needs to be done on this scale. In Europe, megapolitan-like spatial planning now guides new infrastructure investment such as high-speed trains between networked cities. The U.S. should do the same. The interstate highways that run through megapolitan areas, such as I-95 from Boston to Washington, DC; I-35 from San Antonio to Kansas City; and I-85 from Raleigh to Atlanta, would benefit greatly from unified planning. A new Census Bureau megapolitan definition would legitimize large-scale transportation planning and trigger similar efforts in such areas as economic development and environmental impact.
Federal transportation aid could be tied to megapolitan planning much the way it has recently been linked to metropolitan areas. The Intermodal Surface Transit Efficiency Act of 1991 (ISTEA) required regions to form metropolitan planning organizations (MPOs) in order to receive federal money for transportation projects. In a similar vein, new super MPOs could result from future legislation that directs megapolitan areas to plan on a vast scale.
At the moment there is no guiding vision of how to invest the nation’s transportation funds. We are only keepers of past visions, most notably the Interstate Highway System, which for better or worse at least demonstrated a national will for investment. The interstates also completed a nationwide project, begun in the nineteenth century with canals and railways, to provide equal access and capacity across a continental nation. The investment paid off, as witnessed by the emergence of Sunbelt boomtowns such as Phoenix, but the next stage of American spatial evolution is at hand. The U.S. has moved beyond the simple filling in of its land and is now witnessing intensive megapolitan growth. Infrastructure investment must move beyond basic links across the entire country to focus on significantly improving capacity within megapolitan areas.
Robert E. Lang is director of the Metropolitan Institute and associate professor of Urban Affairs and Planning at Virginia Tech (www.mi.vt.edu). His research on megapolitan areas is supported in part by the Lincoln Institute through a 2005 Planning and Development Research Fellowship. Dawn Dhavale is a doctoral candidate in Urban Affairs and Planning and research associate at the Metropolitan Institute.
References
Carbonell, Armando, and Robert D. Yaro. 2005. American spatial development and the new megalopolis. Land Lines 17(2): 1–4.
Gottmann, Jean. 1961. Megalopolis: The urbanized northeastern seaboard of the United States. New York: Twentieth-Century Fund.
Lang, Robert E. 2002. Open spaces, bounded places: Does the American West’s arid landscape yield dense metropolitan growth? Housing Policy Debate 13(4): 755–778.
Lang, Robert E., and Dawn Dhavale. 2005. Beyond megalopolis: Exploring America’s new “megapolitan” geography. Census Report 05:01. Alexandria, VA: Metropolitan Institute at Virginia Tech (June). www.mi.vt.edu
Lang, Robert E., Dawn Dhavale, and Kristin Haworth. 2004. Micro Politics: The 2004 presidential vote in small-town America. Census Report 04:03. Alexandria, VA: Metropolitan Institute at Virginia Tech (November).
Mineta, Norman Y. 2005. Starving Amtrak to save it. New York Times, February 23: A19.
Nelson, Arthur C. 2004. Toward a new metropolis: The opportunity to rebuild America. Washington, DC: Brookings Institution Metropolitan Policy Program Survey Series (December).
Regional Plan Association. 1960. Plan for greater New York. New York: Regional Plan Association.
U.S. Bureau of the Census. 2005. Census 2000 Summary File 1 (SF 1) 100-Percent Data. http://factfinder.census.gov/.
Urban regulations in Latin America that create benefits to landowners as increased gains are usually welcomed, especially by those who own land where more benefits have been concentrated; for example, when zoning plants authorize development in one area but restrain it in another, or when building codes stimulate a type of housing but condone the provision of infrastructure. But urban regulations impose charges on development, such as the provision of truck roads, the dedication of land for environmental purposes, the inclusion of social housing, the readjustment of land with neighbors, or the payment of special charges, generate strong resistance.
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An architect who specializes in urban and regional planning, Eduardo Reese is the deputy administrator of the Institute for Housing of the Province of Buenos Aires, Argentina. In previous professional positions he provided technical advice for the master plans of more than 20 cities in Argentina; was secretary of socioeconomic policies at the Ministry of Human Development and Labor of the Province of Buenos Aires; adviser for the Urban Planning Counsel of the City of Buenos Aires; and planning secretary in the City of Avellaneda.
Reese also teaches at the Conurbano Institute at the National University General Sarmiento in Buenos Aires. Currently he is a professor of urban management in the Institute’s B.A. program in urbanism. He also teaches urban development at master’s programs at the School of Architecture, Urbanism and Design of the University of La Plata, as well as at universities in Mar del Plata and Córdoba. In addition, he directs the master planning of the Matanza-Riachuelo watershed in Buenos Aires.
Land Lines: How long have you been involved with the Institute’s Latin America Program?
Eduardo Reese: My relationship dates back to 1997 when we were drafting the plan for the City of Córdoba, which included several large-scale urban projects. We worked to expand the debate about the impacts of these projects on the land market and, consequently, on shaping the city. I continued to participate in various activities, and four years ago I took over the coordination of the annual lectures of the Land Management in Large Urban Projects series, following the death of Mario Lungo, who had led that program for many years.
In 2004, in conjunction with the Conurbano Institute of the National University of General Sarmiento, we conducted a course on Land Markets: Theory and Tools for Policy Management, which was the first one involving a seven-month training program for 50 Argentine students. That educational experience helped create a critical mass of technicians and professionals with an innovative vision toward the management of land policies. The program’s impact has been reflected in urban policy decisions in different municipalities (such as San Fernando and Morón in Greater Buenos Aires); in the Argentine Constitution; in the Urban Reform Movement in 2005; and in academic changes at the Conurbano Institute itself.
Land Lines: What role can large urban projects play in the quality of life of Latin American cities?
Eduardo Reese: Large-scale projects in defined sectors of the city (both central and peripheral areas) have been great protagonists of contemporary urbanism in the past quarter century. Today in Latin America there are many types and sizes of projects, even though more rigorous theoretical thinking is still needed. Important examples are the Bicentennial Portal (Portal del Bicentenario) projects in Santiago de Chile; the Integral Urban Projects (Proyectos Urbanos Integrales) in Medellín, Colombia; urban operations in different cities of Brazil; and the restructuring project in the northwestern sector of San Fernando (Argentina).
Large-scale urban operations as instruments of intervention in the city have been implemented for many decades. In Buenos Aires, for instance, the Avenida de Mayo and the Diagonals, which were planned around 1880, had important impacts on physical space as well as in social, economic, and symbolic aspects. This approach of multiple impacts undoubtedly allowed better assimilation of the Avenida de Mayo, but it also generated a huge debate over who should finance the operation and who would appropriate the land rents generated. Ultimately the Supreme Court ruled that the municipality could not finance the work with the surplus created because the rents belonged entirely to the landowners. For many years this case set a judicial precedent regarding the state’s intervention in the process of valuing land generated by a large-scale public project.
Land Lines: You have a critical view on the widely acclaimed Puerto Madero urban regeneration project in Buenos Aires. What would you do differently in other large redevelopment areas?
Eduardo Reese: Puerto Madero is emblematic of urban projects that promote a model of segregated urban planning and are now being “exported” to other countries as a basic tool to compete for international investment. In this project the state submitted to the market and allowed the construction of an exclusive neighborhood for very high-income sectors. It is a notorious example of public policy explicitly designed to favor the wealthy segments without any recovery of the huge land valuations that were the product of public policy.
Moreover, to guarantee investors an overvaluation of the properties they purchased, the venture has a number of features that cut it off (physically and socially) from the rest of the city, creating even greater value because of its segregation. Puerto Madero has no external wall, as gated condominiums have, but rather multiple implicit, explicit, and symbolic signals that clearly indicate this place is off limits to most of society.
In the end, Puerto Madero is a clear demonstration of the regressive distribution of urban planning and public policy: a trouble-free ghetto for the rich.
Land Lines: As municipalities continue to compete for outside investments, is it possible to reconcile alternative objectives such as social and environmental priorities?
Eduardo Reese: The problem in our cities is not the lack of planning, but the current exclusionary pattern of planning policies. There cannot be one law for the formal city and exceptions for the rest. It is necessary to create a new urban and legal order in Latin America based on the right to the city, the equitable sharing of the benefits of urbanization, and the social function of land ownership.
Land Lines: How does the municipality of San Fernando in the Buenos Aires metropolitan area offers an alternative to this approach?
Eduardo Reese: San Fernando is located some 30 kilometers (km) north of Buenos Aires, with a land area of 23 square km and a population of 156,000 inhabitants. A 5 km long riverside faces the Río Luján and another part of the city faces the mouth of Río de la Plata, where productive nautical activities are concentrated. This privileged location has high property values and all urban services.
The plan and model of urban land management in the city began in 2003 through an agreement between the municipality and the Conurbano Institute. In 2005, a Lincoln Institute training seminar helped broaden the local debate on land management, which led to a series of major decisions:
The urban policy focused on a set of action strategies including (1) ensuring accessibility to new public spaces for recreational, sports and commercial purposes on the riverside, especially for the use and enjoyment of the poor; and (2) the comprehensive regularization of the western sector of the municipality, where most poverty is concentrated.
To implement these strategies it was necessary to increase fiscal resources for public investment in two ways: appropriation of the profitability of land use or municipal land on the riverside through the creation of the Consortium San Fernando Marina Park Company (PNSFSA) and participation of the municipality in the surplus generated from municipal tax reform. (PNSFSA is a company created by the municipality of San Fernando to manage the riverside of the northwest sector of the city, defined as Marina Park.)
The experience of San Fernando is based on a set of management tools within an urban plan focused on the redistribution of income to build a more equitable city. Land is considered a key asset within a wider strategy of local development and, therefore, management relies on a broad mix of planning, administrative, economic, fiscal, and legal instruments aimed at strengthening the role of the public sector. The core axis of policies is the search for equity in the distribution of the costs and benefits of urbanization, within the challenging context of growing pressure on land throughout metropolitan Buenos Aires.
Land Lines: What could or should be changed in the educational system that trains urban planners and managers in Latin America?
Eduardo Reese: First, it is necessary to incorporate a greater understanding of the functioning of land markets in the present context of developing and shaping cities. Second, a more critical analysis is needed of adequate theoretical, methodological and technical instruments to undertake diagnosis and intervention in urban land issues. The 2004 course on Land Markets that I described earlier attempted to develop these kinds of materials to enable students to cover the different scales and dimensions of the problem.
Land Lines: What tensions exist between private and public interests in urban planning?
Eduardo Reese: This is a critical question because the whole history of urban land management has had a common thread: the rights of private ownership of land and the structure of ownership have always come into conflict with urban planning activity, which is a public responsibility. In that sense, there will always be tension between public and private interests in building the city.
In my view, urban projects in Latin America have the responsibility to contribute not only to the creation of new spaces for public use and enjoyment, employment generation and environmental sustainability, but also social inclusion, equity in the access to services and the redistribution of urban rents generated by the project. The four cases on Chile, Colombia, Brazil, and Argentina mentioned earlier show that these benefits are possible in many contexts.
However, instead many urban projects have been justified as necessary to attract investment and/or consumers and to ensure or reinforce the dynamic competitive advantages of the city. These undoubtedly positive goals are sometimes used as a mechanism to legitimize interventions that deepen the serious sociospatial segregation of cities. Such adverse effects of the market are not fatal to the city, but are the outcome of perverse political choices.
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Las comunidades locales sustentables necesitarán mecanismos para visualizar y planificar el futuro y para que los residentes participen en el proceso. La planificación de escenarios es una manera crecientemente efectiva de respaldar estos esfuerzos, y Suelos y Comunidades del Oeste (Western Lands and Communities, o WLC), la sociedad conjunta del Lincoln Institute of Land Policy y el Sonoran Institute, está trabajando para desarrollar las herramientas necesarias.
Planificación de escenarios para afrontar la incertidumbre
Las decisiones y los esfuerzos de planificación sobre el uso del suelo son elementos de fundamental importancia para visualizar el futuro en 20 a 50 años y poder guiar opciones políticas e inversiones públicas que sean sustentables a nivel económico, social y medioambiental. A medida que la incertidumbre aumenta y los recursos disponibles disminuyen, es cada vez más importante considerar la gama completa de condiciones emergentes y preservar nuestra capacidad para responder a esos cambios, adoptar políticas y realizar inversiones que se puedan adaptar a una variedad de futuros potenciales.
Las áreas clave de incertidumbre incluyen los cambios demográficos y de población, las tendencias económicas, la variabilidad y el cambio climático, los costos y disponibilidad de recursos, los mercados de suelos, las preferencias de vivienda, la construcción de viviendas asequibles y la salud fiscal de los gobiernos locales. Junto con la creciente incertidumbre y la reducción de recursos, o quizás debido a ello, las autoridades deben enfrentarse con perspectivas conflictivas sobre el futuro deseado y sobre el papel del gobierno en el suministro de servicios e infraestructura, así como en la regulación y planeamiento.
Esta polarización creciente significa que es necesario contar con más participación cívica y una sociedad más informada para respaldar políticas estables e inversiones adecuadas en el futuro de la comunidad. La planificación de escenarios ofrece un mecanismo para afrontar estas necesidades así como los problemas de incertidumbre y conflicto potenciales. Afortunadamente, a medida que el alcance y la complejidad de la planificación y la demanda de una mayor participación han aumentado, los avances en la capacidad de potencia informática y el acceso público a la tecnología permiten desarrollar herramientas nuevas y más poderosas.
El Instituto Lincoln tiene un largo historial de respaldo al desarrollo de herramientas de planificación y la publicación de sus resultados (Hopkins y Zapata 2007; Campoli y MacLean 2007; Brail 2008; Kwartler y Longo 2008; Condon, Cavens, y Miller 2009). Este artículo describe las lecciones aprendidas con el uso de herramientas de planificación de escenarios en varios proyectos realizados por WLC, así como los mecanismos para ampliar su uso.
Superstition Vistas
Superstition Vistas es un territorio vacante de 275 millas cuadradas (700 Km2) propiedad de un fideicomiso de suelos estatal en el borde urbanizado del área metropolitana de Phoenix (figura 1). Los suelos de fideicomisos estatales, como este sitio en Arizona, son la clave de los patrones de crecimiento futuro, porque el estado es dueño del 60 por ciento del suelo disponible para desarrollo inmobiliario. Colorado y Nuevo México, en un grado un tanto menor, cuentan con oportunidades similares con sus suelos de fideicomisos estatales (Culp, Laurenzi y Tuell 2006). El pensamiento creativo sobre el futuro de Superstition Vistas comenzó a tomar impulso en 2003, y el Instituto Lincoln, por medio de su sociedad conjunta WLC, estuvo entre los primeros en proponer estos esfuerzos (Propst, 2008).
Los objetivos iniciales del WLC para la planificación de escenarios en Superstition Vistas incluyeron el desarrollo de capacidades, el desarrollo de herramientas y la identificación de oportunidades para catalizar el proceso de planificación. Específicamente, propusimos:
WLC, junto con otras alianzas regionales, jurisdicciones vecinas, la empresa regional de electricidad y agua, dos proveedores hospitalarios privados y una compañía minera local, formaron el Comité Directivo de Superstition V istas para impulsar los esfuerzos de planificación, obtener financiamiento y contratar a un equipo de consultores. Los consultores, que trabajaron con el comité por un período de tres años, realizaron múltiples actividades de consulta pública e investigación en valores, recopilaron datos sobre Superstition V istas, desarrollaron y refinaron una serie de escenarios alternativos del uso del suelo para construir una comunidad de 1 millón de residentes, evaluaron el impacto de los distintos escenarios y produjeron un escenario compuesto para el sitio.
El Departamento de Suelos Estatales de Arizona (el propietario) adaptó el trabajo de los consultores para preparar un borrador conceptual del plan para Superstition Vistas en mayo de 2011 y presentó una propuesta de enmienda al plan comprensivo ante el condado de Pinal. El condado está considerando ahora la enmienda propuesta y se espera que su Junta de Supervisores tome una decisión a fines de 2011.
Lecciones de sustentabilidad
El análisis de escenarios, utilizando las mejoras promovidos por WLC, identificó los factores más importantes que iban a incidir en los patrones de desarrollo y los conflictos potenciales en los resultados deseados (figura 2). La inclusión de costos individuales de edificación e infraestructura para los escenarios alternativos facilitó el examen de sensibilidad, al variar estos factores claves y la efectividad de costo de cuatro niveles crecientes de eficiencia energética e hídrica en cada tipo de edificio.
Los escenarios también examinaron el impacto de la forma urbana sobre las millas de vehículos viajadas (vehicle miles traveled, o VMT). El modelo de escenarios produce indicadores de uso del suelo, uso de energía y agua, VM T, emisiones de carbono y costos de construcción. Este análisis reveló las oportunidades a corto plazo de mejoras en la sustentabilidad. El equipo de consultores, en colaboración con el Comité Directivo, identificó una serie de lecciones que ilustran el valor de las herramientas de planificación de escenarios, y que se pueden aplicar a otros proyectos para diseñar áreas urbanas más sustentables y eficientes (Equipo de Consultores de Superstition Vistas, 2011).
1. Crear centros de uso mixto para reducir el tiempo de viaje, el uso de energía y la huella de carbono.
Una de las maneras más efectivas de reducir los tiempos de viaje, el uso de energía y la huella de carbono resultante son los centros de usos mixtos a lo largo de las rutas de transporte público y cerca de las residencias y los barrios. Las casas más pequeñas, las formas más compactas de desarrollo urbano y los sistemas de transporte multimodal generan beneficios similares (figura 3). No obstante, el modelo de escenarios para Superstition V istas demostró que los centros de uso mixto serían sustancialmente más importantes que un aumento de densidad para mejorar las opciones de transporte, el uso de energía y la huella de carbono.
2. Promover desde el principio las inversiones y puestos de empleo de alta calidad para catalizar el éxito económico.
Una economía local robusta y un equilibrio diverso de puestos de empleo, vivienda y tiendas cercanas son críticos para crear una comunidad sustentable, sobre todo cuando se ofrecen empleos de alta calidad al comienzo del desarrollo inmobiliario. Una inversión pública inicial significativa y la formación de alianzas público privadaspueden suplir la infraestructura crítica y tener un enorme impacto sobre la forma del desarrollo y sobre el valor de los suelos del fideicomiso estatal. El fideicomiso de suelos estatal también podría brindar una oportunidad única para inversions de capital a largo plazo, ya que las autoridades que administran el fideicomiso de suelos podrían proporcionar acceso a los recursos para las inversions iniciales de capital y permitir que se recuperen dichas inversiones cuando más adelante el suelo se venda o arriende a un valor superior.
3. Proporcionar infraestructura de transporte multimodal y conexiones regionales para facilitar un crecimiento eficiente.
Otro paso crítico es establecer cómo introducir gradualmente las mejoras de transporte a medida que la región vaya creciendo y el mercado pueda sostener un aumento en los servicios. Los componentes de introducción gradual pueden comenzar por autobuses y pasar después a un sistema de tránsito rápido de autobuses (Bus Rapid Transit, o BRT), concediendo derechos de paso para corredores eventuales de trenes suburbanos o trenes livianos. Para establecer la cohesión de toda la zona y permitir la evolución hacia infraestructuras de transporte de mayor envergadura financiera a medida que va madurando la comunidad, es necesario identificar y construir corredores de transporte multimodal e infraestructura antes de iniciar las ventas para emprendimientos residenciales y comerciales.
4. Diseñar edificios eficientes que ahorren agua y recursos energéticos y reduzcan la huella de carbono de la comunidad.
La incorporación de costos de construcción y datos de rentabilidad de la inversión en la planificación de recursos permite hacer cálculos de factibilidad financiera y costo-beneficio. El equipo de consultores construyó un modelo de cuatro niveles de uso de agua y energía (modelo de base, bueno, mejor y óptimo) para cada escenario y tipo de edificación. Los resultados demostraron que las inversiones en eficiencia energética darían más resultados en edificios residenciales que en aquellos comerciales e industriales. Otra conclusión es que la generación de energía renovable centralizada en los edificios podría ser una mejor inversión que las medidas extremas de conservación de energía.
5. Ofrecer opciones de vivienda que cumplan con las necesidades de una población diversa.
La construcción de una comunidad viable significa suplir las necesidades de todos los residentes potenciales con una amplia variedad de tipos de emprendimientos y precios al alcance de los trabajadores locales, permitiendo ajustes para condiciones futuras del mercado.
6. Incorporar flexibilidad para responder a los cambios de circunstancias.
Uno de los desafíos para los planes maestros en gran escala que se irán poniendo en práctica en múltiples fases a lo largo de 50 años o más es cómo elaborarlos para que el desarrollo propiamente dicho pueda evolucionar y revitalizarse con el tiempo. Los planes de implementación tienen que incluir mecanismos que limiten futuros problemas de resistencia a que se construya en parcelas vacías y se reurbanice cerca de donde uno vive (“no en mi patio trasero”).
Lecciones de procedimiento
El proceso de previsualización para Superstition Vistas consistió en planificar una ciudad o región de comunidades completamente nuevas en un área vacante propiedad de un solo dueño público y sin población existente. Dada la reciente recesión económica, así como la capacidad limitada de la agencia estatal para ofrecer suelos al mercado, es probable que el desarrollo de esta zona se postergue por varios años. A pesar de estas condiciones particulares, las lecciones de procedimientos aprendidas en este proyecto hasta ahora son relevantes para otros esfuerzos a largo plazo y de gran escala, y para la expansión de la planificación de escenarios para la toma de decisiones comunitarias en general.
El acuerdo sobre los procedimientos y procesos de planificación se ha convertido en un elemento cada vez más importante a medida que se prolonga el período de planificación y desarrollo, y la cantidad de partes interesadas aumenta. Es probable que en cualquier proyecto a largo plazo con múltiples partes involucradas se produzcan cambios significativos en los participantes, las perspectivas y los factores externos, como el reciente colapso de la economía inmobiliaria. Estos desafíos se tienen que tener en cuenta e incorporarse en las tareas del proyecto.
1. Diseñar para el cambio.
Los proyectos a largo plazo tienen que poder adaptarse a los cambios en las partes interesadas, dirigentes e incluso a las perspectivas políticas en el curso de la planificación e implementación. Los proyectos se beneficiarían enormemente si anticiparan estos cambios, acordaran mecanismos para transferir conocimiento a los nuevos participantes, y establecieran ciertos criterios y decisiones que las nuevas partes interesadas deberían cumplir. Para ello deben comprender cómo manejar condiciones políticas o de mercado cambiantes, e incorporar flexibilidad en estos factores al construir escenarios alternativos.
2. Considerar cómo se va a gobernar.
Este es un tema para la planificación y los esfuerzos de implementación, y también para la elaboración de una estructura de toma de decisiones en una comunidad nueva. Al construir una ciudad nueva, es importante considerar cómo crear un sistema de gobierno capaz de implementar una visión coherente y comprensiva para una comunidad que aún no existe.
3. Incorporar nuevos diseños comunitarios en planes comprensivos locales y regionales.
También es crítico considerar cómo un proyecto de la escala de Superstition Vistas, con hasta 1 millón de residentes y un plan de construcción de 50 años o más, se puede integrar en el marco de un plan comprensivo de condado prototípico. Los escenarios y las visiones tienen que reflejar las ideas y planes a que las jurisdicciones locales están políticamente dispuestas y puedan incorporar desde el punto de vista administrativo en su proceso de planificación.
4. Desarrollo en fases.
Las comunidades tienen que establecer mecanismos para permitir la adopción de una visión de construcción a largo plazo y después incorporar una serie de planes flexibles y adaptables por fases para implementar esta visión en forma paulatina.
5. Planificar para condiciones cambiantes del mercado.
Las condiciones del mercado, las preferencias de vivienda y las oportunidades de empleo evolucionarán, y los proyectos a gran escala con visiones creativas y atractivas pueden hasta crear su propia demanda. Nadie sabe a ciencia cierta qué nos ofrecerán los mercados futuros, de manera que es fundamental considerar mercados alternativos y diseños comunitarios adaptables. Las proyecciones de combinaciones residenciales y las estimaciones de absorción inmobiliaria tienen que ser flexibles y no deben partir de la base de las preferencias y tendencias actuales solamente.
6. Conectar con valores comunes.
También es importante demostrar cómo las propuestas de desarrollo se conectan con visiones y valores comunes compartidos y estables a lo largo del tiempo. Para Superstition Vistas, ciertos valores como la oportunidad de llevar adelante un estilo de vida saludable y brindar opciones para residentes de todo el espectro socioeconómico, son ampliamente compartidos. Los planificadores también tienen que reconocer los valores más polémicos o que pueden ser transitorios y probablemente cambiarán.
Desafíos y oportunidades
La experiencia de WLC en la planificación de Superstition Vistas ha sido exitosa en varios niveles. La comunidad se unió a través del Comité Directivo para desarrollar una visión de consenso que representaba una cooperación multijurisdiccional alrededor de la idea de un crecimiento sustentable e “inteligente”. Las comunidades vecinas, a pedido del comisionado estatal de suelos, demoraron cualquier intento de anexo. Además, el Departamento de Suelos del Estado de Arizona elaboró un plan para una escala geográfica, horizonte temporal y nivel de integración mucho más ambicioso que cualquier intento previo. No obstante, la enmienda al plan comprensivo propuesta para Superstition Vistas es, en el mejor de los casos, un primer paso hacia una visión para una comunidad de hasta 1 millón de personas.
El Departamento de Suelos del Estado de Arizona no ha podido, por lo menos hasta ahora, presionar demasiado para crear maneras nuevas y más creativas de conceptualizar emprendimientos a gran escala que puedan mejorar el valor económico de los suelos de fideicomisos estatales y la forma urbana regional. El reciente colapso de los mercados de suelos y de vivienda en todo el país también ha afectado este proyecto y las percepciones locales del potencial de crecimiento en el futuro. Como el esfuerzo general para conceptualizar e implementar planes de desarrollo para Superstition Vistas está sólo comenzando, no se espera que el desarrollo concreto comience hasta por lo menos dentro una década más. Habrá múltiples oportunidades para continuar con estos esfuerzos de planificación y construir previsiones más audaces y comprensivas a medida que la economía inmobiliaria se vaya recuperando y el desarrollo de suelos vuelva a ser más atractivo.
La planificación de escenarios y las visualizaciones efectivas cobran más importancia y son más difíciles de lograr cuando se intenta construir una visión más ambiciosa y a más largo plazo. Las visualizaciones que pueden ilustrar de manera convincente los centros de actividad y los barrios de mayor densidad y uso mixto, pueden ayudar a obtener aceptación del público. También se necesitan mecanismos efectivos para comunicar a los participantes actuales que el proceso de planificación pasa por imaginarse características comunitarias y preferencias de vivienda y estilos de vida para sus nietos o bisnietos, dentro de muchos años.
Como se apuntó previamente, las inversiones iniciales en transporte, desarrollo económico, educación y servicios públicos pueden afectar significativamente a una comunidad y hacer de catalizador para la creación de puestos de empleo de alto nivel y obtener una alta tasa de retorno. Para alcanzar este potencial, hacen falta mecanismos que faciliten estas inversiones, ya sea en suelos privados o suelos de fideicomisos estatales. La continuación del trabajo sobre el valor de contribución de la conservación de suelos, inversiones en infraestructura, planificación y servicios de ecosistemas, así como la integración de esta información en la planificación de escenarios, resultaría de gran ayuda en la tarea de resolver la incertidumbre e impulsar la sustentabilidad comunitaria.
Otros proyectos y lecciones aprendidas
WLC realizó tres proyectos adicionales de demostración para ilustrar y mejorar las herramientas de planificación de escenarios y aplicarlas en distintas situaciones.
Condado de Gallatin, Montana
El personal del Sonoran Institute colaboró con la Universidad Estatal de Montana para organizar un taller con las partes interesadas locales, en el que cuatro equipos distintos produjeron escenarios para concentrar el crecimiento proyectado en la región actualmente desarrollada del “triángulo” de Bozeman, Belgrade y Four Corners. Este esfuerzo integró exitosamente la herramienta de planificación de escenarios Envision Tomorrow con las proyecciones de unidades de vivienda del Modelo de Crecimiento del Sonoran Institute, y demostró el valor de las herramientas de modelación de retorno a la inversión como elemento de verificación del uso propuesto del suelo y los tipos de construcción. El proyecto también demostró el valor de la planificación de escenarios a los expertos locales.
Las lecciones aprendidas incluyeron las siguientes: (1) para muchos participantes, los mapas impresos son más intuitivos que la tecnología de pantalla táctil que utilizamos; (2) se debería usar información adicional sobre las características del suelo, como la productividad de la tierra y los valores del hábitat, para preparar los escenarios de crecimiento; y (3) hacen falta técnicas más efectivas para visualizar la densidad y el diseño de los distintos tipos de uso del suelo, así como para incorporar las realidades políticas y del mercado que las herra mientas de planificación de escenarios generalmente no captan.
Los productos de este proyecto en Montana incluirán la creación de una biblioteca de tipos de construcción apropiados para la región para usar con los modelos de retorno de inversión y escenarios, y un informe que examina los costos y los beneficios, incluyendo el impacto en la sustentabilidad, de un crecimiento futuro en el área del triángulo del valle de Gallatin. Con el respaldo de WLC, la Universidad Estatal de Montana ha podido incorporar el uso de herramientas de planificación de escenarios en sus programas de estudiantes graduados.
Condado de Garfield, Colorado
La oficina de Áreas Legadas del Oeste de Colorado del Sonoran Institute, con el respaldo del Instituto Lincoln, la Agencia de Protección Ambiental de los Estados Unidos y otros contribuyentes locales, utilizó la herramienta Envision Tomorrow como una nueva manera de impulsar la implementación de planes adoptados previamente para contrucción en parcelas vacías y reurbanización de uso mixto en áreas de crecimiento previsto. Este proyecto se concentró en la educación de las partes interesadas sobre los mecanismos necesarios para implementar recientes planes comprensivos adoptados para el desarrollo centrado en ciudades, más que en la generación de escenarios para un plan comprensivo.
Uno de los tres esfuerzos que se llevaron a cabo por separado examinó la factibilidad política y de mercado de la revitalización del centro de Rifle, Colorado. El proyecto de la ciudad de Rifle utilizó exitosamente una herramienta de retorno de la inversión para identificar factores financieros y de regulación que podrían afectar los esfuerzos de revitalización, y congregó a las partes claves necesarias para su implementación: propietarios, emprendedores, corredores inmobiliarios, comisionados de planificación, funcionarios locales, representantes estatales del transporte y personal local.
Una de las lecciones aprendidas en este proyecto fue la importancia de evaluar las visiones audaces a la luz de la realidad del mercado. Por ejemplo, los esfuerzos de la anterior planificación de Rifle se concentraron en edificios de uso mixto de seis a ocho pisos, pero en el mercado actual, incluso los proyectos de tres a cuatro pisos no se consideran factibles (figura 4c). Ahora se presta mayor atención a proyectos de uso mixto de dos pisos y casas adosadas. Las visualizaciones de una parcela subutilizada en el centro de la ciudad ilustran el tipo de opción de un solo piso que puede llegar a ser más factible para el desarrollo comercial inicial (figura 4b). También se identificó como un límite a la inversión las restricciones de estacionamiento de vehículos y un requisito mínimo elevado de cobertura de lotes. Además de identificar cambios en el código de edificación de Rifle, estos resultados generaron un debate sobre el papel de las alianzas público privadas para catalizar el emprendimiento inmobiliario del centro.
Cuenca de Morongo, California
Esta área de gran cantidad de espacio abierto y hábitat silvestre, situada entre el Parque Nacional Joshua Tree y el Centro de Combate Aéreo Terrestre de la Infantería de Marina en el sur de California, puede verse afectada por la expansión regional de población. Este proyecto del Grupo de Espacios Abiertos de la Cuenca de Morongo es un esfuerzo innovador para vincular los resultados actuales de priorización de conservación con una herramienta SIG para analizar y predecir de qué manera los patrones de uso del suelo afectan el hábitat silvestre y la capacidad de planificación de escenarios de Envision Tomorrow.
Estamos evaluando los impactos ambientales de los patrones actuales y de las alternativas potenciales de desarrollo y las opciones de planificación geográfica y del uso del suelo. Las herramientas que se están desarrollando con este empeño serán útiles para todos los fideicomisos de suelos del país que estén interesados en aliarse con otros socios para tratar temas de planificación local y regional e incorporar en sus proyectos objetivos mayores de conservación del paisaje y el hábitat silvestre.
Herramientas de planificación de código abierto
WLC ha concentrado recientemente sus esfuerzos en el desarrollo de herramientas de planificación de código abierto como un mecanismo para aumentar el uso de planificación de escenarios. Los factores claves que entorpecen su uso incluyen: (1) el costo y la complejidad de las herramientas propiamente dichas; (2) el costo y disponibilidad de datos; (3) la falta de normalización, que dificulta la integración de herramientas y datos; y (4) herramientas privadas que pueden ser difíciles de adaptar a las condiciones locales y pueden impedir la innovación.
Los partidarios de las herramientas de modelación de código abierto creen que los códigos normalizados permitirán una mayor transparencia e interoperabilidad entre modelos, lo que daría como resultado una capacidad más rápida de innovación y un mayor nivel de utilización. Como resultado de nuestro trabajo con Envision Tomorrow en el proyecto de Superstition Vistas, WLC y otros miembros de un grupo de herramientas de planificación de código abierto siguen tratando de impulsar las herramientas de planificación de escenarios y la promesa de las herramientas de código abierto para promover comunidades sustentables en muchos más lugares.
Sobre El Autor
Jim Holway dirige Western Lands and Communities, la sociedad conjunta del Instituto Lincoln con el Sonoran Institute, con sede en Phoenix, Arizona. Previamente fue subdirector del Departamento de Recursos Hídricos de Arizona y profesor de práctica en la Universidad Estatal de Arizona.
Referencias
Propst, Luther. 2008. A model for sustainable development in Arizona’s Sun Corridor. Land Lines 20(3).
Superstition Vistas Consulting Team. 2011. Superstition Vistas: Final report and strategic actions. www.superstition-vistas.org
Publicaciones Del Instituto Lincoln
Brail, Richard K. 2008. Planning support systems for cities and regions.
Campoli, Julie, and Alex S. MacLean. 2007. Visualizing density.
Condon, Patrick M., Duncan Cavens, and Nicole Miller. 2009. Urban planning tools for climate change mitigation.
Culp, Peter W., Andy Laurenzi, and Cynthia C. Tuell. 2006. State trust lands in the West: Fiduciary duty in a changing landscape.
Hopkins, Lewis D., and Marisa A. Zapata. 2007. Engaging the future: Forecasts, scenarios, plans, and projects.
Kwartler, Michael, and Gianni Longo. 2008. Visioning and visualization: People, pixels, and plans.
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More than two decades have passed since a government-led megaproject set out to transform Puerto Madero, the oldest sector of the port district at the mouth of the River Plate in Buenos Aires, Argentina. Once a center of decay that was hastening decline in the adjacent downtown, Puerto Madero is now a tourist icon and hub of progress, drawing in residents and visitors alike to its park and cultural amenities, housing approximately 5,000 new inhabitants, and generating 45,000 service jobs. Home to a number of new architectural landmarks—including Santiago Calatrava’s Woman’s Bridge (Puente de la Mujer) and César Pelli’s YPF headquarters—the redeveloped port has contributed to the reactivation of the city center, influencing development trends throughout the Argentinean capital.
Encompassing 170 hectares near the downtown presidential palace (Casa Rosada), Puerto Madero was one of Latin America’s first urban brownfield renewal projects of this scale and complexity. The project was conceived as part of a wider strategy for city-center development that also included changes in land use regulations, building refurbishments, and social housing in heritage areas. This article draws on two decades’ worth of evidence and experience with the project to examine the extent to which Puerto Madero has achieved its central objectives: to contribute to the reversal of undesirable development patterns in the city, assert the downtown as the eminent center of Buenos Aires, stimulate the local economy, and improve the living conditions of all porteños.
The Port in Crisis
Puerto Madero was abandoned as a port at the beginning of the 20th century, when operations transferred to Puerto Nuevo. By the late 1980s, Puerto Madero had suffered several decades of neglect and underutilization. The federal General Administration of Ports owned the land, but the city and national governments both had jurisdiction over planning. Similarly, greater Buenos Aires—home to 35 percent of Argentina’s population and producer of 46 percent of its GDP—is governed by an overlapping set of institutions that often have trouble coordinating. To simplify this inter-jurisdictional governance, a public limited corporation, with shares divided equally between the national and city governments, was formed to manage the project. In 1989, the federal government transferred ownership of this sector of the port to the new corporation, CAPM (Corporación Antiguo Puerto Madero).
After receiving the federal land transfer, the role of CAPM was to develop the site plan, define a self-funded financial model, undertake the site improvements associated with the project, commercialize the land, and supervise the development process in accordance with the established time frames and guidelines of the master plan. Unlike similar ventures elsewhere in the world, which generally rely on substantial public financing or access to credit, CAPM by decree would receive no public resources besides the land transfer and would generate its own revenue to cover operating costs. The port redevelopment could not have happened otherwise, as the federal government was focused on fiscal recovery and job creation amidst a nationwide economic crisis.
Context and Chronology of the Megaproject
As in most Latin American cities, the displacement of activities from Buenos Aires’s traditional downtown had curtailed use of the public transit system and led to the slow decline of historical buildings, many of which had lapsed into substandard housing. The proposed redevelopment of Puerto Madero was part of the city’s broader strategy to protect heritage, promote downtown development, stimulate the local economy, and contribute to the reversal of these undesirable settlement patterns.
Development took place in four stages. During the first phase (1989–1992), CAPM sold the old docklands on the western end of the port, initiating the redevelopment process and covering initial project costs. In 1991, the city and Society of Architects signed an agreement to facilitate the Puerto Madero National Ideas Competition. In 1992, the three winning teams collaborated to create the Draft Urban Project for Puerto Madero. The redevelopment required a new subdivision geometry that would allow for construction without requiring the demolition of valuable landmark structures. Many of the historical port buildings, such as the warehouses, would be restored with new functions, thereby combining valuable historic patrimony with new development.
During the second phase (1993–1995), the winners of the Ideas Competition were awarded the master plan contract. The original proposal called for the development of 1.5 million square meters of floor area concentrated in a central location to help revive the downtown. With a 20-year horizon, the plan comprised commercial activities, cultural and recreational facilities, cafes, restaurants, amenities, professional studios, and medium-sized commercial activities (e.g. printing, packaging, and storage companies), which the 16 renovated former port warehouses could adequately accommodate. Provisions for green space, to compensate for an observed deficit in the extended city center, included a metropolitan central park, ecological reserve, and rehabilitated southern esplanade. Given the original assumption that office buildings would predominate, the number of anticipated dwelling units was to be fewer than 3,000. (Residential use experienced higher demand, however, leading to approximately 11,000 dwellings units today.)
During the third phase (1996–2000), most of the public works were built, and project expenditures peaked along with land sales. Throughout this phase, the cost per square meter of construction did not vary significantly, oscillating from around $150 to $300 per square meter up to the end of the decade. (Note: All prices are in U.S. dollars.) By this third phase, the investor profile had evolved from an initial pioneer group of small and medium firms that faced high levels of risk (1989–1993) to large firms that invested in proven products. By 2001, there was little public land left to sell, and the public corporation had enough liquid assets to complete the public works required by the project.
The fourth phase of development includes two segments, from 2001 to 2003 and from 2004 to today. Initially, the project suffered from the economic, financial, and political turmoil associated with the 2001 fiscal crisis propelled by the government’s default on its external debt payments. Throughout that period, CAPM faced high levels of governmental uncertainty, and land sales stalled. After the 2003 presidential elections, however, the country resumed international negotiations, restructured its external debt, and significantly improved economic conditions. Simultaneously, CAPM was able to resolve litigation on some parcels, which it then proceeded to sell, using the revenues to complete the public works on site.
As the land in Puerto Madero became scarce, developers looked to the surrounding downtown areas as alternative investment locations. The scale and complexity of the port redevelopment attracted investors with closer links to national and international financial markets. Many developers chose to invest downtown instead of in the suburbs. Thus the project succeeded in redirecting market trends to align with urban policy priorities—a shift that would not have happened without state intervention.
Project Achievements
Now the project is almost complete, with approximately 1.5 million square meters of floor area as planned. From start to finish, project funds were derived entirely from land sales and concessions.
By 2011, CAPM had sold approximately $257.7 million worth of property and invested $113 million in public works, with an overhead of about $92 million, including management fees and other operating expenses. Land prices escalated from $150 in the early 1990s to $1,200 per square meter today, and the project has attracted considerable private investment in addition to the state’s land transfer.
The project added four major bodies of water totaling 39 hectares and 28 hectares of green space to the city’s parks system. It also facilitated the opening of the ecological reserve and enabled renewed access to the southern esplanade, the Costanera Sur, designed at the beginning of the 20th century by Jean-Claude Nicolas Forestier, who designed Paseo de Prado in Havana, Cuba. The adjacent downtown again serves as the undisputed reference point for public office and high-level administrative, financial, and commercial activity.
Puerto Madero spurred local economic growth, which has ultimately translated into higher tax revenues. As a state initiative, it triggered more than $2.5 billion of private investment, with a present value exceeding $6 billion. Although a full accounting is not available, revenues from corporate income taxes are estimated at $158 million, and taxes paid by the public corporation are $19.86 million. The new property owners pay approximately $12.4 million per year in property taxes to the city government. Once construction is complete, property tax revenues are expected to reach $24.3 million per year.
The project also stimulated job market growth. To date, private construction in Puerto Madero involved about $450 million in labor costs—the equivalent of 900,000 months of work or 3,750 jobs per year distributed over 20 years. The project investments in public works created 313 jobs per year for 20 years plus 26,777 administrative jobs as of 2006 and 45,281 services jobs by 2010. These figures demonstrate the vital role the project has played in stimulating the local economy.
Diminished Returns
Despite the overall success of Puerto Madero, its social outcomes are considered unsatisfactory by many observers. Largely to blame was the fast sale of big land parcels during the most dynamic sales period, from 1996 to 1999. Some of these parcels were the size of an entire city block and are now occupied by towers that function in some ways like vertical gated communities. Furthermore, large, fully equipped firms were needed to perform the tremendous volume of construction, which excluded smaller and medium-sized companies. Thus, the morphology of large land parcels essentially defined the types of businesses and products being offered as well as the social profile of prospective buyers.
Moreover, the marketing strategy of private developers colored the general project discourse, diluting socially inclusive public policy objectives in favor of creating an exclusive neighborhood. Wealthy citizens and high-end entrepreneurs covet Puerto Madero’s residential and commercial spaces. CAPM has difficulty protecting the public character of even the district’s new open spaces, such as the ecological reserve, as affluent port district residents strongly discourage entertainment and sport activities that would appeal to all porteños citywide. In this regard, CAPM limited itself to articulating the interests of private entrepreneurs and current residents and ignored policies designed to benefit many inhabitants of the city. Affordable housing and other elements that would have ensured diversity in the residential demographics were not part of CAPM’s mandate. Several social programs with this objective were planned as part of the broader downtown strategy, but they did not materialize, isolating Puerto Madero as an elite development area.
The project scale of Puerto Madero, which would have been risky and unmanageable for private investors at the time, proves that the public sector can assume a leading role in developing the city. It also demonstrates, however, that socially progressive standards are difficult to maintain once a project becomes prestigious and rising land values increase the pressure from private developers. Puerto Madero’s ability to self-finance was a double-edged sword. On the one hand, it enabled a state-led development process without incurring government costs. Because the public corporation could defer the payment of dividends to shareholders, it was able to capitalize on the proceeds of land sales and reinvest in site works and public amenities. The open and accessible neighborhood, dotted with public infrastructure and open space, largely protected the public interest. Furthermore, the project stimulated economic activity and contributed to a more efficient overall development pattern citywide, fulfilling two important public policy objectives.
Outcomes would have improved if financial support from multilateral agency loans had been available, to better pace the rhythm of sales and enable long-term decisions that would enhance the public benefit of the project. Flexible bidding requirements on large plots in the second half of the 1990s increased sales but ensured that the majority of the incremental land value from the last increase in real estate prices accrued to the large investors who commited early.
In 2011, CAPM transferred the maintenance of all developed areas to the city and determined to complete the remaining public works by 2013. Today, CAPM’s income and expenditure are balanced; income is limited to rents from the piers and the parking lots. Corporate assets include several properties (offices, lots) whose proceeds constitute the company profit and whose market value is estimated at $50 million. These profits could seed new capital ventures or be transferred to shareholders when they decide to dissolve CAPM. The soundness of CAPM’s financial statements is verified, though the criticism it inspired during the development of Puerto Madero may cost it access to new ventures from the government.
The initial public investment in Puerto Madero was $120 million, including the land (originally assessed at $60 million) and a set of intangible services such as project design, expertise, and consulting. Total land sales amounted to $257.7 million with a general cost (administration, taxes) of around $92 million (excluding start-up costs, which did not involve monetary transactions), which leaves a modest rate of return. Although prices should have been promotional during the initial stage of development, sale values could have increased over time, if sales had been timed to take advantage of increased market prices. Higher rates of return would have required higher average sales value, better paced land sales, and more modest public works commitments, such as infrastructure, public space, and parks. CAPM could have saved considerably if construction of bridges and walkways had not extended beyond the project perimeter, under municipal jurisdiction.
The results of the project would have differed greatly had the land been sold unimproved or had it landed in the hands of private developers. In this regard, it is important to note that at the time of project inception the risk was generally considered high, and the scale of investment surpassed the capacity of local private investors. Similarly, international investors would have been unwilling to take on such a high level of risk without major concessions on the part of the government. Furthermore, private developers were interested in promoting large projects with access restricted almost exclusively to owners. A number of final project attributes, such as the public space contributions and holistic character of the development, were guaranteed by the control exercised by the government via the public corporation to ensure benefits for the community.
Conclusion
The original objectives of the project—to stimulate economic activity, affirm the role of the city center, contribute to the reversal of undesirable development patterns, and improve living conditions—have arguably been met. Puerto Madero created jobs, stimulated the local economy, and brought higher levels of investment and complexity downtown, contributing to its supremacy and leading to improvements in the surrounding area. It created high-quality open space, enhanced the metropolitan park system, and improved the overall development pattern in Buenos Aires.
However, the relaxation of quality controls, wide scope of the projects, and rapid pace of land sales at certain times reduced potential project revenues accruing to the public sector and reduced the initiative’s redistributive capacity. Access to credit would have strengthened CAPM’s position and allowed the careful staging of land sales and site improvements. It is encouraging that residential occupancy has greatly exceeded original projections, consolidating a trend to repopulate the city center, though the project should have included a percentage of affordable housing.
These results reveal the complexity of undertaking multiple initiatives to achieve a balanced social outcome. Puerto Madero fell short of incorporating a greater social mix, because other strategies for the downtown, including the rehabilitation of heritage buildings, were unrealized. Future urban project management initiatives should contemplate factors that would ensure the continuity of policies. Within this framework, it is important to encourage participation among the beneficiaries of specific interventions, such as affordable housing, as their involvement and commitment is the strongest guarantor of policy continuity.
Finally, Puerto Madero indicates the state’s capacity to proactively lead the urban development process. In this case, the state stepped out of a regulatory role and took charge of a significant redevelopment initiative. CAPM demonstrated a capacity to sustain a complex urban regeneration project over a long period of time and stay afloat through a turbulent political climate and severe economic crisis. The creation of the public corporation represents a creative innovation in urban management, as it offers an example of how to achieve project self-financing and interjurisdictional cooperation in urban governance. In this regard, the Puerto Madero experience serves as a convincing model for interjurisdictional urban management and reaffirms the positive role that the state can play in city planning initiatives.
About the Authors
Alfredo Garay was secretary of planning in Buenos Aires when the Puerto Madero megaproject began, and he still serves on the board of CAPM. An architect and chair professor at the University of Buenos Aires, he has received numerous national and international awards for urban management and the assembly of large interventions.
Laura Wainer is an architect and urban planner in Buenos Aires. In 2012, she received a Fulbright Scholarship, the Delta Kappa Gamma International Fellowship, and the President’s Scholarship from the New School in New York. Contact: wainer.laura@gmail.com
Hayley Henderson has worked as an urban planner in Buenos Aires and Brisbane, Australia. She is now a PhD candidate in urban planning at The University of Melbourne, Australia. Contact: hayleyhen@gmail.com
Demian Rotbart is an architect, urban planner, and assistant professor of urban planning at the University of Buenos Aires. Contact: demian.rotbart@gmail.com
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El acceso universal a internet de alta velocidad es un sueño generalizado en estos tiempos. Todos, desde el presidente de Google, Inc. hasta cualquiera de nosotros, lo hemos anhelado. Y la prensa tecnológica se inunda de irritadas críticas, preguntándose por qué las velocidades de banda ancha habituales en los Estados Unidos están tan retrasadas con respecto a las que existen, por ejemplo, en Corea del Sur.
Sin embargo, hace sólo cinco años este no era un tema candente. En aquel entonces, el debate (y las acciones) no era liderado por el gobierno federal o el sector privado. Los primeros en movilizarse fueron diversos municipios con un pensamiento innovador: ciudades y distritos como Chattanooga, Tennessee; Lafayette, Louisiana; Sandy, Oregón; y Opelika, Alabama.
De más está decir que los motivos y las soluciones eran variadas. No obstante, ahora que la conectividad de alta velocidad se está reconociendo como una infraestructura urbana fundamental, Chattanooga se ha convertido en un caso de estudio muy útil. El proceso por el cual llegó a autodenominarse “gigaciudad” (en referencia a la disponibilidad de conexiones a Internet con velocidades de transferencia de datos de 1 gigabit por segundo, es decir, hasta 200 veces más rápidas que la velocidad habitual de banda ancha que tienen muchos estadounidenses) comenzó con una iniciativa municipal visionaria desarrollada mediante una meditada coordinación entre el sector público y el privado. Recientemente esta medida ha comenzado incluso a mostrar efectos tangibles en la planificación y el desarrollo de la ciudad, especialmente la nueva imagen que se le está dando al centro de la ciudad, rezagado durante tanto tiempo. En resumen, Chattanooga está comenzando a responder a una pregunta crucial: Una vez que una ciudad tiene acceso a Internet de primera clase, ¿qué hace en realidad con ello?
Esta historia comienza hace más de una década, cuando EPB, la empresa de energía eléctrica propiedad de la ciudad de Chattanooga, planificaba una mejora importante en su red eléctrica. El director ejecutivo de EPB, Harold Depriest, abogaba por un plan que consistía en el despliegue de cables de fibra óptica que también pudieran usarse para el acceso a Internet. Una vez eliminados los obstáculos normativos locales, el nuevo sistema se construyó hacia el año 2010, y cada cliente de energía eléctrica de EPB en el área de Chattanooga (lo que significó prácticamente todos los hogares y negocios) obtuvo acceso a Internet de 1 gigabit. Sin embargo, había que pagar por este servicio, al igual que se pagaba la electricidad, y el precio que se estableció al principio para el acceso a la velocidad más rápida de Internet fue de aproximadamente US$350 al mes.
“Tenían muy, muy pocos clientes”, recuerda Ken Hays, presidente de The Enterprise Center, una organización sin fines de lucro que, desde el año 2014, se ha enfocado (a petición de los funcionarios municipales electos) en desarrollar estrategias en torno a lo que los habitantes de Chattanooga denominan “el giga”. Según Hays, el presidente de Lamp Post Group, una exitosa empresa de capital de riesgo dedicada a la tecnología, expresó su adhesión inmediatamente. Sin embargo, a nivel ciudadano, “no teníamos el mismo entusiasmo” que el debate sobre el acceso a Internet de 1 giga genera hoy en día. En 2010 “no había muchos buenos casos de estudio”, concluye Hays.
Sin embargo, un gran cambio estaba en marcha. El anuncio de Google Fiber (la incursión del gigante de las búsquedas en Internet en el desarrollo de infraestructura de Internet de alta velocidad) despertó nuevo interés. Además, en el año 2013, Jenny Toomey, directora de la Fundación Ford que se dedica a los derechos en Internet, ayudó a organizar una especie de cumbre para que los funcionarios de municipios como Chattanooga, Lafayette y otras ciudades pudieran reunirse y comparar notas. “Todavía era muy incipiente en ese momento”, recuerda George W. McCarthy, presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln y economista, quien, en ese entonces, era director de la iniciativa Oportunidad Metropolitana de la Fundación Ford. Sin embargo, según McCarthy, esa cumbre marcó el inicio de nuevas conversaciones sobre la forma en que tales iniciativas podrían hacer más competitivas y equitativas a las ciudades, así como también menos dependientes de las soluciones que provienen exclusivamente del sector privado y que, con frecuencia, consideramos más eficientes que las ofrecidas por el gobierno. “Y dos años después de esa cumbre, el tema acaba de explotar”, concluye McCarthy.
De hecho, la cumbre se convirtió en ese tipo de acontecimiento extraño que dio a luz a una nueva organización, Next Century Cities, fundada en 2014 y que actualmente posee una membresía de más de 100 municipios. Esta organización comparte las buenas prácticas basadas en un plan según el cual el acceso a Internet de alta velocidad es una cuestión de infraestructura fundamental e independiente que las comunidades pueden y deben controlar y diseñar.
Contra este telón de fondo, Chattanooga estaba tomando medidas para demostrar cómo podría aprovecharse “el giga”. The Lamp Post Group se había trasladado al centro de la ciudad y el acceso a Internet de alta velocidad era sólo el comienzo para los jóvenes emprendedores y especialistas en tecnología que deseaba atraer. “Si no tenemos opciones de vivienda, si no tenemos un espacio abierto, si no tenemos cafeterías de moda… se irán a ciudades que sí los tengan”, señala Kim White, presidente y director ejecutivo de River City Company, una organización de desarrollo sin fines de lucro.
A partir de 2013, River City propuso, mediante un plan para el centro de la ciudad y un estudio de mercado, estrategias para mejorar la accesibilidad a peatones y ciclistas, los espacios verdes y, en especial, las opciones de vivienda. Más de 600 personas participaron en el proceso de planificación posterior, el cual tuvo como meta final la revitalización (o demolición) de 22 edificios. Hoy en día, según White, la mitad de dichos edificios están en proceso de redesarrollo y se han invertido más de 400 millones de dólares en el centro de la ciudad. En el próximo año y medio se incorporarán 1.500 apartamentos al mercado de la zona del centro, además de nuevas viviendas para estudiantes y plazas de hotel. La ciudad ha ofrecido incentivos fiscales, algunos de los cuales se han diseñado con el fin de que un cierto porcentaje de las nuevas viviendas sea económicamente asequible. La ciudad también invirtió 2,8 millones de dólares en un parque en el centro de la ciudad, que representa una parte “clave” del plan para “ofrecer áreas donde la gente pueda reunirse y disfrutar del espacio público”, según señala White. Uno de los proyectos de apartamentos, el edificio Tomorrow, ofrecerá “microunidades” y un restaurante a pie de calle. “No creo que hubiéramos podido atraer estos tipos de negocios ni la curiosidad de los jóvenes” sin el empuje brindado por el aspecto tecnológico y de acceso a Internet de alta velocidad, concluye White. “Esto nos ha dado a conocer”.
Según Hays, el giga también inspiró una iniciativa respaldada por el municipio, consistente en identificar estrategias clave de desarrollo que dieron como resultado un “distrito innovador” en el centro de la ciudad impulsado por Enterprise Center. El fundamento de esta iniciativa consiste en restaurar un edificio de oficinas de 10 pisos para transformarlo en el Centro de Innovación Edney, que tendrá espacios de trabajo compartido y alojará a la sede de CO.LAB., una organización incubadora de negocios locales. La Universidad de Tennessee en Chattanooga tiene un proyecto consistente en un laboratorio de impresoras 3D en el distrito innovador; incluso se ha remodelado la oficina del centro de la Biblioteca Pública de Chattanooga, para incluir un espacio educativo tecnocéntrico.
EPB, cuya visión original de la fibra óptica puso en movimiento la idea de la gigaciudad, ya hace tiempo que ha logrado dar con una solución respecto a los precios (en la actualidad, el acceso a Internet de velocidad de 1 giga cuesta desde aproximadamente US$70 al mes) y ha atraído a más de 70.000 clientes. Desde hace poco también ofrece a los residentes de bajos recursos que reúnan ciertos requisitos acceso a Internet de 100 megabit, mucho más rápido que la mayoría de las conexiones de banda ancha disponibles en los Estados Unidos, por US$27 al mes. Además, las acciones de EPB para expandirse a las áreas adyacentes a Chattanooga que no reciben servicios se han convertido en un componente importante de las medidas más amplias que están surgiendo para desafiar las normas en muchos estados, desde Texas a Minnesota o Washington, las cuales limitan efectivamente a los municipios a la hora de ofrecer sus propias conexiones a Internet de alta velocidad.
En resumen: las cosas han cambiado mucho, tanto en Chattanooga como en otras ciudades y distritos que han impulsado el desarrollo de una infraestructura de Internet que el sector privado no estaba ofreciendo. “La mayor parte de este trabajo se está dando en este mismo momento a nivel municipal”, comenta Deb Socia, directora de Next Century Cities. “Son los alcaldes, los administradores municipales y los gerentes de sistemas los que están tomando medidas para averiguar qué necesitan sus ciudades”. Las implicaciones que esto tiene para cuestiones cívicas fundamentales como la educación, la salud, la seguridad, etc. todavía están en pleno desarrollo. Y, precisamente debido a que el debate y la planificación se están dando a nivel municipal, esta cuestión no dependerá solamente de consideraciones de mercado que favorecen lo redituable sobre lo posible. “Lo mejor de esto”, resume McCarthy, “es que se trata de una cuestión integradora, no excluyente”.
Rob Walker (robwalker.net) es colaborador de Design Observer y The New York Times.
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In recent years, Latin America has suffered from many natural disasters that have had especially serious impacts on irregular settlements in densely urbanized areas. Drawing on the findings of research in Mexico funded by the World Bank and other institutions, the Lincoln Institute cosponsored a seminar in November 2000 in the port city of Veracruz, focusing on ways to mitigate the risks and results of natural disasters. The seminar explored such issues as:
Representatives from municipal authorities and community organizations shared experiences and learned technical and practical methodologies to identify high-risk zones, implement policies to reduce illegal settlements in those zones, and establish prevention and mitigation measures. Participants also identified the importance of social participation in the process. The principal findings are summarized below:
The Institute has been working on this issue with State, Urban and Municipal Services (SUME), an institution established in late 1999 to raise the quality and efficiency of governance and management at state and local levels in Mexico. SUME aims to accomplish these objectives through consulting, technical assistance and training of government officials. Its activities have been supported by the United Nations Centre for Human Settlements (Habitat), which cosponsored this seminar, and by the World Bank and the Interamerican Development Bank.
Douglas Keare is a fellow of the Lincoln Institute and Luis Javier Castro Castro is director general of State, Urban and Municipal Services (SUME) in Mexico City.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 5 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La tierra vacante(1) y su integración al mercado de tierras urbanas son temas raramente investigados en América Latina. Los estudios publicados al respecto tienden a limitarse a los aspectos descriptivos: es decir, principalmente a la cantidad y al tamaño de los vacíos urbanos. El contexto actual de profundas transformaciones económicas y sociales, y de cambios en los patrones de demanda de tierras en las ciudades, está propiciando un giro en la percepción de estos predios en desuso: de ser un problema, se están convirtiendo en una oportunidad.
Como parte de un proyecto de investigación patrocinado por el Instituto Lincoln, en agosto de 1998 se realizó un estudio comparativo de tierra vacante en seis ciudades latinoamericanas: Buenos Aires (Argentina), Lima (Perú), Quito (Ecuador), Rio de Janeiro (Brasil), San Salvador (El Salvador) y Santiago (Chile). Los investigadores participantes examinaron diferentes categorías de tierra vacante, los problemas que ésta genera y sus usos potenciales, así como también los cambiantes papeles de agentes tanto privados como públicos -incluyendo los gobiernos- en el manejo de los mismos. Las conclusiones del estudio destacan que estos espacios libres son elementos integrales de los complejos mercados de tierras de esas ciudades, y que afectan las políticas fiscales en materia de desarrollo urbano; por tal motivo, tienen un gran potencial para el desarrollo a gran escala. El manejo de la tierra vacante podría conducir no sólo a mejorar las condiciones de las áreas urbanas, sino también a reducir la polarización social y fomentar una mayor igualdad para sus habitantes.
Si bien las seis ciudades del estudio varían en tamaño, todas comparten ciertas características comunes, tales como un acelerado crecimiento demográfico y territorial, además de indicadores sociales similares (altas tasas de pobreza, desempleo y subempleo), déficits significativos de vivienda y de servicios públicos, y altos niveles de segregación y estratificación social geográfica. Los mercados de tierras de cada una de las ciudades tienen también características similares, aunque exhiben sus propias dinámicas en cada submercado.
Características de la tierra vacante
Esta investigación estudió cuatro características principales de la tierra vacante: tenencia, cantidad, situación y duración de la condición vacante. Como regla general, la tierra vacante latinoamericana está a cargo de uno o más de los agentes citados a continuación (cada uno con sus políticas respectivas): gestores o subdivisores inmobiliarios -legales o ilegales-; pequeños propietarios que han adquirido las tierras, pero que están incapacitadas para desarrollarlas; especuladores de bienes raíces; agricultores; empresas estatales; y otras instituciones como la Iglesia, el estado militar, el seguro social, etc.
El determinar cuánta tierra vacante hay en cada ciudad es una tarea compleja, debido a las diferentes definiciones que se le da al término en cada país (ver fig. 1), junto con los numerosos obstáculos para obtener informaciones precisas. Todo esto dificulta la comparación de datos y porcentajes en áreas metropolitanas. Aun más, en algunas de estas ciudades (San Salvador, Santiago y Buenos Aires) existe un número significativo de tierra vacante “latente”, consistente en edificaciones total o prácticamente deshabitadas que a menudo estaban ocupadas por ex-empresas estatales, y que actualmente están a la espera de nuevas inversiones que permitan su demolición o desarrollo.
En las seis ciudades estudiadas, el porcentaje de tierra vacante oscila desde un poco menos del 5 por ciento (San Salvador) hasta casi un 44 por ciento (Rio de Janeiro). Si en San Salvador se incluyera toda la tierra vacante “latente”, la suma ascendería a un 40 por ciento de toda el área metropolitana. Como un todo, la tierra vacante de las ciudades representa un porcentaje significativo de las áreas edificables -es decir, con acceso a servicios públicos- que podría albergar a una cantidad considerable de población que actualmente no dispone de acceso a la tierras urbana.
La situación de la tierra vacante es relativamente uniforme dentro de una región. Así, mientras que en los Estados Unidos tienden a estar localizados en el centro de las ciudades (principalmente espacios y sitios industriales abandonados), en América Latina la mayoría se encuentra en la periferia, donde frecuentemente son objeto de una fiera especulación y de estrategias de retención dependiendo de su accesibilidad a las redes de servicios públicos. En cambio, hay diferencias considerables en la duración del desuso de los terrenos: en Lima y en Quito, los vacíos urbanos son relativamente “nuevos”, mientras que en Buenos Aires hay algunos que han estado desocupados durante varias décadas.
Políticas y potencial de desarrollo
Un examen de las condiciones ambientales urbanas de la tierra vacante demuestra que muchos de estos sitios podrían soportar actividades residenciales o productivas, por lo que constituyen un recurso desaprovechado en el que debería construirse una infraestructura urbana a fin de mejorar la eficiencia del uso de las tierras. No obstante, otra cantidad considerable de lotes presenta una serie de importantes factores de riesgo, por ejemplo: inadecuada infraestructura básica; agua contaminada por desechos industriales; riesgo sísmico, de inundaciones o erosión; y vías de acceso deficientes. Tales terrenos no son aptos para ser urbanizados a menos que se realicen inversiones considerables que los resguarden contra tales problemas. Algunos podrían tener un gran potencial para la protección ambiental, aunque la conservación de la tierra sigue siendo un asunto de baja prioridad en América Latina.
En el estudio se afirma que, como norma general, los sectores urbanos de bajos recursos tienen poco acceso a la tierra, debido a los altos precios de la misma (a pesar de que sus valores varían según el submercado). Las áreas de expansión urbana dinámica, que ofrecen mejores vías de acceso y redes de servicios, son sumamente costosas. En varias de las ciudades estudiadas hay una gran cantidad de tierra vacante que no está a la venta y que posiblemente permanecerá desocupada por un tiempo indefinido. Los investigadores del proyecto proponen someter dichas tierras a políticas de abaratamiento de los precios, de manera de aumentar su accesibilidad a la población de bajos recursos.
En la mayoría de las ciudades latinoamericanas no existen políticas explícitas ni marcos jurídicos referentes a la tierra vacante. Donde sí existen leyes (como es el caso de Rio de Janeiro), éstas se limitan a ser meramente declaraciones de principio, y resultan ineficaces. La reciente promulgación de nueva legislación en la ciudad de Santiago ha promovido el aumento de densidad en áreas urbanas, pero todavía es muy temprano para conocer las implicancias de tales medidas(2) . De igual manera, comúnmente las legislaciones urbanas contemplan escasas referencias al medio ambiente. La tierra vacante podría desempeñar un papel importante en la sustentabilidad urbana, pero ello requiere desarrollar una mejor articulación entre las acciones ambientales y las de planificación, especialmente al nivel local.
Otra característica común de las áreas estudiadas (a excepción de Santiago), es la falta de articulación entre las política de desarrollo urbano y, más específicamente, de mercados de tierras con la política tributaria. Incluso en aquellas ciudades en las que teóricamente se ha hecho una distinción impositiva entre la tierra vacante y la ocupada -tales como Buenos Aires y Quito-, no se han producido resultados verdaderos, y los agentes encargados de tales terrenos han podido librarse de sanciones o alzas de impuestos a través de una serie de “excepciones” y exenciones fiscales.
Propuestas y criterios de planificación
Al mismo tiempo que aboga por una mayor influencia gubernamental en los mercados de tierras, en combinación con el establecimiento de programas de creación de instituciones y de capacidad entre otros mecanismos, el estudio presenta varias propuestas para el uso y la reutilización de tierra vacante en América Latina. Una de las propuestas fundamentales es la de incorporar la tierra vacante en el marco de las políticas generales de cada ciudad, desde un enfoque que considere su diversidad de condiciones. Como parte de un programa de objetivos de planificación urbana, se recomienda implementar políticas de expansión de espacios verdes, de construcción de conjuntos de vivienda para población de bajos ingresos, y de construcción de la infraestructura necesaria. Aún más, la tierra vacante debería utilizarse para promover una “racionalidad urbana” de manera de estimular la ocupación de lotes disponibles en las regiones donde ya exista una infraestructura apropiada, y de suprimir el crecimiento urbano en aquellas carentes de dicha infraestructura.
El estudio también recomienda establecer políticas urbanas en tierra vacante mediante políticas fiscales. A este respecto, algunas de las ideas discutidas sugieren ampliar la base y los instrumentos impositivos; incorporar mecanismos de aumento de la recuperación de las inversiones públicas urbanas (“captura de plusvalías”); aplicar una política progresiva de impuestos sobre bienes raíces a fin de desalentar la retención de tierras por parte de propietarios pudientes; y fomentar una mayor flexibilidad en el sistema impositivo municipal.
Estas políticas deben vincularse a otros mecanismos diseñados para frenar la expansión de la tierra vacante y la dinámica de segregación y estratificación social geográfica. Tales mecanismos podrían incluir la concesión de subsidios o créditos a bajo interés para la adquisición de materiales de construcción; la asistencia técnica para la construcción de viviendas; el establecimiento de redes de infraestructura para reducir los costos; y los créditos o períodos de para el pago de impuestos, y tarifas de servicio a la propiedad.
Otras propuestas sugieren desarrollar programas piloto de transferencia de tierras mediante sociedades público-privadas para construir en terrenos que sean propiedad del gobierno, a fin de estimular la creación de viviendas a precios accesibles. También recomiendan reutilizar algunas tierras para producción agrícola y prestar mayor atención a los factores ambientales, con la meta de asegurar la futura sustentabilidad urbana.
Nora Clichevsky, investigadora del CONICET (Buenos Aires, Argentina), es la coordinadora del proyecto de estudio de tierra vacante en seis ciudades latinoamericanas, cuyos integrantes se reunieron en agosto de 1998 para discutir sus hallazgos. Contribuyó a este artículo Laura Mullahy, asistente de investigación del Programa Latinoamericano del Instituto Lincoln.
Otros miembros del grupo de investigación fueron Julio Calderón (Lima, Perú); Diego Carrión y Andrea Carrión, miembros de CIUDAD (Quito, Ecuador); Fernanda Furtado y Fabrizio Leal de Oliveira, de la Universidad de Rio de Janeiro (Brasil); Mario Lungo y Francisco Oporto, de la Universidad Centroamericana (El Salvador); y Patricio Larraín del Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile.
Notas
1. La traducción para el término vacant land varía según país. Otras traducciones posibles incluyen: terrenos baldíos, predios baldíos, tierras desocupadas, tierras disponibles, terrenos libres, terrenos vacíos, terrenos desocupados, sitios eriazos. En este artículo se usa tierra vacante, la traducción más frecuentemente ocupada en los programas del Instituto Lincoln.
2. El Plan de Regulación para el área metropolitana de Santiago tiene la meta de aumentar la densidad promedio de la ciudad en un 50 por ciento, mientras que ciertas reformas a la Ley de Rentas hechas en 1995 imponen un impuesto predial a las tierras no edificadas con objeto de desalentar la especulación de la tierra.
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Public investment in urban areas often results in increased land value that benefits only a small group of private owners. In a pioneering initiative, the city of Porto Alegre, Brazil, is using the property tax as an instrument for capturing land value increments, deterring land speculation and promoting rational urban development.
Economic and Social Context
Porto Alegre is the capital and largest city of Brazil’s southernmost state, Rio Grande do Sul. With a population of 1.5 million inhabitants and approximately 450,000 real estate units in 1994, city officials estimated a shortfall of more than 50,000 residential properties. However, major economic and social problems limited the city’s ability to provide housing for low- and middle-income families.
As in many developing countries with unstable economic cycles, land is a major means of concentrating wealth in Brazilian cities. In Porto Alegre, the existence of large undeveloped sites near the city center contributes to urban sprawl on the periphery. The major factor responsible for this situation is land speculation by wealthy landowners who hold large vacant sites and wait for a favorable moment to undertake investments or to sell their sites at huge profits.
As low-income families are pushed to the periphery, their segregation leads to increased social exclusion and demands for public services. However, the provision of basic infrastructure, such as public transport services on the long routes between the periphery and the commercial, industrial and entertainment centers, requires large investments from the government.
City officals in Porto Alegre had set a primary goal to provide high quality urban services for the outlying community, including basic infrastructure, education, public transport, street cleaning and security services. However, a financial diagnosis of the city’s revenue alerted authorities to the scarcity of resources for such investment. In contrast, many districts in more central areas were well supplied with infrastructure, equipment and services, and they had lower population densities than were called for in the city’s urban development plan.
Speculation was clearly impeding land development, but officials believed the political atmosphere seemed favorable for change. After a period in which government authorities faced chronic inflation in Brazil, an economic stabilization program was introduced in July 1994. Before the economic plan, inflation was running at astonishing annual rates of 7,000 percent. Since the introduction of the plan, average rates of inflation ranged between 0.7 and 1.7 percent a month. When the economy was measured in terms of Gross Domestic Product (GDP), it showed annual positive growth rates since 1993. Local government was confident that the moment was ideal for recovering the investment and productive activities that had been paralyzed during the previous high-inflation period.
In summary, the following factors encouraged Porto Alegre’s initiative to use the property tax as an instrument for simultaneously capturing increased land value, deterring land speculation, and promoting social fairness and economic growth:
Government Actions
The Brazilian Constitution (1988) defines the property tax as a tax on urban land and buildings and specifies that it can be used as an instrument of urban policy to promote the rational use of land to generate social benefits to the community at large. This provision allowed Porto Alegre to undertake the following actions:
Effectiveness of the Initiative
The legislation was promulgated at the end of 1993 and the government started to implement it in 1994. The proposal was supported by both ruling and opposition party members of the City Council, which is responsible for approving decisions on matters of municipal legislation.
As of October 1997, the initiative has not yet achieved its desired results. Only five of the 120 vacant sites are being developed. The landowners of 50 properties are paying the property tax at the progressive rate. Three of the properties were removed from the list because they had been incorrectly included in the first place due to inaccurate records about their physical characteristics.
The development status of the remaining 62 properties has not been defined. Some are owned by wealthy and politically powerful landowners who appealed to the Supreme Court against the constitutionality of the measures undertaken by the city government. Indeed, two landowners (A and B) who hold nearly 44 percent of the vacant land are appealing, and other landowners seem to be waiting for the judiciary outcome to make their own decisions. (See chart.)
Evaluating the effectiveness of Porto Alegre’s property tax initiative will be possible only after the judiciary decisions on the matter are pronounced, but other crucial gains derived from the experience have already guaranteed its success. The legislation has generated intense debate at the national and local level regarding political and private rights, property rights and public interest. The experience has also been used as an example to make other government authorities aware of their responsibilities to promote the rational use of urban land.
In Brazil, cultural and economic factors still seem to encourage land speculation rather than productive activities, and the difficulty in establishing boundaries between public interest and private rights is, indeed, complex. However, the pioneering actions undertaken in Porto Alegre represent an important step towards controlling private speculation and promoting responsible urban development. Similar initiatives elsewhere now have a greater potential for becoming effective alternatives to achieve fairness in the distribution of public resources with favorable social benefits to the community.
Claudia M. De Cesare works for the Porto Alegre City Council and is a Ph.D. candidate at the Centre for the Built and Human Environment, University of Salford, England.
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Local governments exercise greater land use authority in the United States than in any other advanced democracy. Yet local governments have themselves evolved piecemeal in the typical U.S. metropolitan area, producing a pattern of fragmented authority. Most notably, as metropolitan areas have exploded outward, the local government system has adapted mainly by creating new suburbs and single-function districts rather than by expanding the boundaries of existing central cities.
Illustratively, when Robert Wood studied the New York metropolitan region in the late 1950s, he counted roughly 1,400 local governments. When Jameson Doig and Michael Danielson examined the same region in the early 1980s, the number had grown to 2,200, of which more than 800 exercised land use regulatory authority.
Critics levy numerous charges against this system. Above all, they contend it invites parochialism and, in dealing with issues of regional scale, gridlock. These failings are particularly apparent when the potential ends of land use policy are controversial. But they are visible in many other circumstances as well—wherever, for example, there is substantial risk that the instruments of policy (from regional overrides of local zoning to the siting of new incinerators) will be highly controversial and no consensus has yet emerged about the severity of a crisis that might justify accepting such risk.
In other respects, however, the system is both adaptive and finely tuned to citizen desires. Numerous functions have been shifted from localities to regional authorities and higher levels of government in recent decades, yet the changes have been highly selective and incremental.
When broad agreement has emerged that a particular function—such as mass transit or environmental protection—requires decisionmaking and management at supra-local scale, the political leaders in many metropolitan areas have frequently crafted new institutional arrangements. They have typically defined the new institutions quite precisely, however, so as to avoid sapping local authority any more than necessary to deal with the specific problems that gave rise to the consensus for change. Where large numbers of voters still favor local control, moreover—as, preeminently, in the field of land use regulation—metropolitan-area political leaders have taken great care to avoid disturbing it.
To be sure, certain objectives are all but impossible to realize through this piecemeal, consensus-dependent mode of institutional adaptation (most notably, greater class and racial integration at regional scale, and prevention of urban sprawl). But others (e.g., the preservation of neighborhood character and vigorous grassroots democracy) are accomplished much more reliably than would be likely in a more “rationalized” system.
Balancing Communal and Individualistic Values
Controversies about this system invariably reflect a mix of conflicting interests and values. Since a considerable body of scholarship exists on the interests most commonly in dispute, let us concentrate here on the values.
Americans consider land use issues within the framework of two disparate ideologies: one communal and egalitarian, the other individualistic and disposed to leave distributional outcomes to the marketplace. In any given controversy, self-interested groups organize their briefs around aspects of one or the other of these ideologies. So it is easy to miss the crucial fact that both enjoy near-consensual support. Americans favor both private capitalism and government action to further collective values–each in its place. The disputes typically arise in situations where parties disagree about which ideology ought to take precedence or about how the differing ideological claims should be balanced.
The land use arena is chock full of such points. Ownership is private. Most development initiative is private. And tradition favors viewing land as a market commodity. But most human activities take place on land; the byproducts of land use profoundly affect every aspect of the human environment; and no one is an owner every place he or she goes. So everyone has a powerful stake in the preservation of some common spaces, in society’s rules for behavior in such spaces, and in some regulation of land use “overspill” effects.
Owners themselves, moreover, are eager for collective services. The value of urban real estate hinges critically on the availability and quality of such services, from highway access to public safety to education. In addition, neighborhood characteristics and the level of investor confidence in the neighborhood’s future profoundly affect real estate values. As a result, whether their aim is development or simply enjoyment of what they already have, property owners are drawn inevitably to the public realm.
Within the public realm, however, communal values–including the presumption of equal access to collective services regardless of income or wealth–predominate. This poses a severe problem for relatively affluent property owners who are reluctant to trigger wide egalitarian claims.
The fragmentation of metropolitan areas into independent suburbs, a problem for some, is for these voters a solution. It provides a means of confining the application of communal norms within relatively small population groups. And it makes available to such groups an instrument of extraordinary power for the pursuit and preservation of homogeneity: land use regulation.
Public Regulation vs Market Forces
Pressures have built in recent decades, nonetheless, for public land use action on a wider scale. Some of these pressures (e.g., for major infrastructure investments and for environmental protection) come largely from property owners themselves and do not pose much redistributive threat even when higher-level governments assume responsibility for action. Nearly all of the centralization that has occurred has been in response to pressures of this sort.
A second set of pressures for supra-local action has come primarily from less favored groups and their political representatives, seeking fiscal equalization and residential integration. There have been considerable shifts of money in response to these pressures. But resistance has been fierce to reforms that might force racial or class integration at the neighborhood level. With rare exceptions it has been successful.
The reform idea with the greatest apparent potential to override local land use parochialism would be a shift of some land use regulatory authority to the state level. Movement in this direction occurred in about one-quarter of the states during the 1970s and 1980s. Except in the notable cases of Oregon and Florida, however, the changes were slight, and the historic pattern of local land use autonomy remained firmly entrenched. Concerns about growth, moreover, rather than concerns about equality or integration drove these state land use reforms. Consequently, with weak real estate markets in the early 1990s interest in them has waned.
The question remains whether shifting land use authority from the local to the state level, if it does occur, will be likely to produce more egalitarian and integrationist outcomes than would the existing pattern of fragmented land use governance. One can plausibly argue that it will, stressing that egalitarian norms tend to prevail within (even if not between) U.S. public jurisdictions. Thinking of the immediate future, however, the likelihood is that such shifts will be rare and that, even when they occur, their egalitarian impacts will be meager.
For better or worse, the overwhelming trend of the 1990s, at all levels of government, is toward greater market deference rather than more vigorous public action to achieve redistributive objectives.
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Alan Altshuler is professor in urban policy and planning and director of the Taubman Center for State and Local Government at the John F. Kennedy School of Government, Harvard University. He is also a faculty associate of the Lincoln Institute, which distributes several of his publications. This article is reprinted with permission from the 1995-96 Annual Report of the Taubman Center.
