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State trust lands in the Intermountain West could play an important role in the growing market for renewable energy. Congress granted these territories, covering 35 million acres, to states upon their entry to the Union, to support schools and other public institutions. As managers of these state trust lands search for innovative and sustainable ways to lease and sell parcels to generate income, renewables could prove to be a double boon—by supplying clean, sustainable power and providing a strong revenue stream for the public benefit.
All seven states in the Intermountain West—Arizona, Idaho, Colorado, Montana, New Mexico, Utah, and Wyoming (figure 1)—are using state trust lands to develop renewables, including wind, solar, geothermal, and biomass projects. Yet the industry has not flourished to its full potential. In 2011, the installed renewable energy production capacity on state trust lands was only 360 megawatts—not enough to power 2 percent of the homes in the region. The $2 million in revenue generated by these sources on state trust lands amounts to less than 1 percent of the $1 billion-plus generated there annually by other means (Berry 2013; WSLCA). Wind energy is experiencing the most activity by far; all the Intermountain West states have leased state trust lands for wind projects, and all have operational wind farms. Although Arizona, New Mexico, and Utah have leased state trust lands for solar operations, only one generation facility is in production on state trust lands in the Intermountain West, in Arizona. Only Utah has a geothermal plant on state trust land, and no states in this region have active biomass facilities on trust lands.
This article will focus on three types of renewable energy production in three states—a wind farm in Montana, geothermal projects in Utah, and solar generation in Arizona—and the conditions, legislation, and other factors that led to successful operations. All three examples demonstrate that these territories offer a largely untapped bounty for this burgeoning, sustainable market; provide learning opportunities across state lines; and help meet growing demand for renewable energy.
Judith Gap Wind Farm, Montana
Judith Gap is Montana’s only operational wind farm on state trust land, straddling private land as well, in the central-eastern part of the state. It has 90 turbines total, each with a capacity of 1.5 megawatts; 13 are on state trust lands, on the leading edge of the wind farm, with a total capacity of 19.5 megawatts. The per-megawatt fee of approximately 2.6 percent of gross receipts brings in about $50,000 per year according to Mike Sullivan of the Montana Department of Natural Resources and Conservation (DNRC). At the time of construction, there was a one-time installation fee of $20,000 (Rodman 2008).
Bob Quinn, founder of a local wind development company called Windpark Solutions, initiated the project in 2000, when he proposed the idea to a small group including representatives from the local utility, the Montana Department of Environmental Quality, and the DNRC. Quinn says that close collaboration between the developer and personnel in these state agencies was key to successfully siting the project on state trust land. State staff also helped Quinn navigate other difficult challenges including unanticipated delays in the request for proposals (RFP) process required by the state.
After conducting preliminary studies—allowed for one year through a land use license from the DNRC—developers must apply to the DNRC in order to proceed with energy projects. The state then issues a request for proposals (RFP). Applicants with a land use license do not receive preferential treatment. After a successful applicant is identified, the developer must conduct environmental analyses, secure a power purchase agreement with a utility, and determine economic feasibility before signing a lease with the DNRC. Currently, fees for new land use licenses are generally $2 per acre per year. Lease agreement costs for new wind projects include a one-time installation charge of $1,500 to $2,500 per megawatt of installed capacity, and annual fees of 3 percent of gross annual revenues or $3,000 for each megawatt of installed capacity, whichever is greater (Rodman 2008, Billings Gazette 2010).
Lease and Fee Structures
Every state has different leasing systems for renewable energy projects on state trust lands, but they all follow a similar pattern. The process usually starts with a short-term planning lease that allows for exploration and meteorological studies. The construction phase is next, followed by a longer-term production lease. Payments to the trust land management agency usually include a per-acre rent during the planning phase, which may continue into the production phase. There are additional installation charges for equipment, including meteorological towers, wind turbines, solar collectors, structures, and other infrastructure. During the production phase, the fee is typically based either on the installed capacity or the gross revenues of the generation facility.
Since Judith Gap was completed in 2005, several wind farms have proposed development on state trust lands in Montana, but none have reached the production phase. These include the Springdale Wind Energy project—an 80-megawatt wind farm consisting of 44 turbines, 8 of which would be on state trust lands. The DNRC has also leased 3,000 acres near Martinsdale to Horizon Wind Energy for a wind farm with 27 turbines, 7 to 15 of which would be on state trust lands. The Martinsdale wind farm could expand to 100 turbines in the future (MT DNRC).
In order to make state trust lands more attractive to these and other renewable energy developers, the DNRC would benefit from a more streamlined process. Developers working on state trust lands in Montana have cited struggles with timing, financing, environmental mitigation, cooperation from power buyers, and transmission (Rodman 2008). According to Quinn, Judith Gap succeeded in part due to dedication and close collaboration between agency personnel and the energy developer. In the future, the DNRC may need to assign personnel to renewable energy projects in order to guide developers through the process. The DNRC could also attract projects by granting land use license holders preferential status in the RFP process and by opening up bidding faster. Quinn notes that evaluating bids according to performance rather than price alone would improve the system.
Geothermal Energy, Utah
Geothermal energy is a potentially constant power source, offsetting fluctuations from intermittent renewables such as wind and solar. However, it’s also technically complex and expensive—and thus rare on state trust lands in the Intermountain West. Utah is currently the only state in the region with active geothermal facilities on state trust land. Measured by land area, geothermal is Utah’s largest renewable energy supply, with approximately 100,000 acres leased on state trust lands. There are currently two geothermal energy plants in production, generating revenue of $200,000 to $300,000 per year. For geothermal projects, the State and Institutional Trust Lands Administration (SITLA), which manages state trust lands in Utah, charges 2.25 percent of electricity sales for the first 5 or 10 years, and 3.5 percent thereafter.
PacifiCorp’s 34-megawatt Blundell plant, on a mix of federal, state, and private territory, was the state’s first, built in 1984. Blundell taps into an underground reservoir that is 3,000 feet deep, more than 500° F, and pressurized at 500 pounds per square inch. A well brings the hot, high-pressure water to the surface, where it powers a steam turbine. The Blundell plant has two units, a 23-megawatt unit built in 1984 and an 11-megawatt unit completed in 2007.
The newer Raser plant in Beaver County has been less successful. Raser originally planned to build a 15-megawatt operation using a new, modular technology produced by United Technologies, says John Andrews, SITLA associate director. The company aimed to cut costs and development time by exploring the geothermal resource while constructing the generation facility—instead of fully developing geothermal wells first, then building the power plant later. Unfortunately, the geothermal resource fell short of expectations and could not support a 15-megawatt operation. With limited income, Raser could not cover debts and declared bankruptcy in 2011. The plant continues to run at limited capacity (Oberbeck 2009).
The experience at Raser shows that the costs of geothermal development continue to be daunting and that it’s worthwhile to fully characterize the available geothermal resource prior to constructing generation facilities, although that additional step is costly and time-consuming. Future technological advances may help to cut the costs and time required for geothermal development, but, given the current state of technology, geothermal projects still require significant upfront outlays.
For renewable energy development, SITLA responds to applications as they are received; they can also offer lands through a request for proposals or a competitive sealed bid process (Rodman 2008). The state has mapped renewable energy zones, but the task of finding locations and proposing renewable energy projects devolves to developers.
Utah faces other challenges to all forms of renewable energy development on trust lands. Because of the high proportion and pattern of federally owned territory, national agencies sometimes take the lead on energy development projects. According to Andrews, the absence of an RPS in Utah is another drawback, leaving local utilities without a state mandate to supply renewable energy.
Even without an RPS, however, Utah is geographically well-positioned to export energy to other states—particularly to population centers on the west coast. Although transmission can be a barrier in some parts of the state, transmission capacity is available between Utah and southern California. What’s more, developers can tap an array of renewable resources—wind, solar, and geothermal. SITLA would benefit from marketing trust lands within renewable energy zones to potential developers and by offering reduced rates for renewable energy projects within these areas.
Solar Developments in Arizona
Even in Arizona—the sunniest state in the U.S., according to the National Weather Service—the solar industry faces several obstacles on state trust lands. The only active solar facility on state trust lands, the Foothills Solar Plant opened on 400 acres in Yuma County in April 2013, when the first 17 megawatts came online. An additional 18 megawatts are scheduled to go online in December 2013. Once it’s fully operational, the facility will serve 9,000 customers. The 35-year lease will generate $10 million for state trust lands beneficiaries, and most of that money will fund public education.
The slow development of the solar industry on trust lands mirrors a larger trend seen nationwide. In 2010, only 0.03 percent of the nation’s energy came from solar projects, while 2.3 percent came from wind (www.eia.gov). Solar projects usually require exclusive use of a site—putting them at an even greater disadvantage on state trust lands, where many acres are already leased for agriculture, grazing, or oil and gas production. Wind projects, by contrast, can co-exist with other land uses. Solar projects also require large tracts—as many as 12 acres per megawatt (Culp and Gibbons 2010)—whereas wind facilities have a relatively small footprint. And, although prices are dropping, solar generation facilities can be very expensive.
Despite these drawbacks, there are ways in which solar development is well-suited to state trust lands. For starters, these territories are untaxed and owned free and clear; unburdened by the carrying costs that private owners might have, state trust land management agencies have an advantage for holding and maintaining renewable energy projects. Some solar developers have found state trust land attractive because they can work with one owner for very large tracts. Solar generation is also well-suited to previously disturbed sites, such as old landfills and abandoned agricultural areas, which may include trust lands. Near urban areas, state trust lands slated for future development could be used for solar generation in the interim; after the solar leases expire, the grounds could be developed for urban uses (Culp and Gibbons 2010).
State-level RPS and tax incentives could also encourage solar development. Some states provide up to 25 percent investment tax credits, property tax exemptions, and standard-offer contracts on solar, guaranteeing a long-term market for solar output.
As one of the largest landowners in the state, with several large, consolidated parcels, the Arizona State Land Department (ASLD) would do well to position itself as an attractive partner for the renewable energy industry (Wadsack 2009). The ASLD is taking steps in the right direction by developing a GIS-based renewable energy mapping system to analyze state trust lands for general suitability for solar production, based on avoiding critical wildlife habitat and wilderness areas, and minimizing distance to roads, transmission, and load. But it must follow up and market the most suitable areas for renewables (Culp and Gibbons 2010) and facilitate the process for developers, who can be deterred by complex leasing structures, requirements for public auctions, and required environmental and cultural analyses (Wadsack 2009). The more the agency can build capacity to help developers through this process, the more the renewable energy industry might flourish on state trust lands. For example, the department could offer long-term leases, expedite land sales, or develop a reduced-cost, revenue-sharing lease system specifically tailored for renewable energy development.
General Recommendations for Montana, Utah, and Arizona
Leasing renewable energy on state trust lands is complicated. Each state has a unique set of political, environmental, and economic circumstances that makes it difficult to determine any one best method for all. However, the accomplishments, problems, and solutions detailed in the examples above provide some general recommendations for success.
At the state land trust agency level:
At the state level:
Federal policies play a considerable role as well. Production tax credits in particular have spurred U.S. renewable energy deployment in recent decades. Likewise, federal investment tax credits for renewable energy—which provide developers with a tax credit during the planning and construction phases—have helped the renewable energy industry grow in recent years, even when the national economy was in recession. Finally, there have been several proposals for a federal-level renewable portfolio standard, although researchers disagree whether this type of policy would interfere with existing state-level RPS policies, which have proven extremely effective.
Renewable energy offers state trust land managers an opportunity to diversify their revenue stream to benefit the public good. For the most part, wind and transmission projects can be co-located with pre-existing leases for grazing, agriculture, oil, and gas. Solar projects could have great potential in previously disturbed sites or areas with little other value. Where geothermal resources are available, they offer consistent power that can offset intermittent sources like wind or solar. Technological advances could help bring down prices for renewables, particularly solar, geothermal, and biomass. As our energy demands grow, state trust lands are poised to play an important role in the growing renewable energy industry.
This article was adapted from the Lincoln Institute working paper, “Leasing Renewable Energy on State Trust Lands,” available online here: http://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2192_1518_Berry_WP12AB1.pdf.
About the Author
Alison Berry is the energy and economics specialist at the Sonoran Institute, where her work focuses on land use issues in a changing West. She holds a bachelor’s degree in biology from the University of Vermont and a master’s degree in forestry from the University of Montana. Her work has been published in the Wall Street Journal, the Journal of Forestry, and the Western Journal of Applied Forestry, among other publications. Contact: aberry@sonoraninstitute.org.
Resources
Berry, Jason, David Hurlbut, Richard Simon, Joseph Moore, and Robert Blackett. 2009. Utah Renewable Energy Zones Task Force Phase I Report. http://www.energy.utah.gov/renewable_energy/docs/mp-09-1low.pdf.
Billings Gazette. 2010. Wind farm developers eye school trust land. April 22. http://billingsgazette.com/news/state-and-regional/montana/article_14bfb038-4e0a-11df-bc99-001cc4c002e0.html.
Bureau of Land Management. 2011. Restoration Design Energy Project. http://www.blm.gov/az/st/en/prog/energy/arra_solar.html.
Culp, Peter, and Jocelyn Gibbons. 2010. Strategies for Renewable Energy Projects on Arizona’s State Trust Lands. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP11PC2. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1984_1306_CulpGibbon%20Final.pdf.
Montana Department of Natural Resources. 2011. Montana’s Trust Lands. Presented at the Western States Land Commissioners Association annual meeting. Online: http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/state-reports-2011/wslca-presentation-mt-2011.pdf accessed November 23, 2011.
Oberbeck, Steven. 2009. Utah geothermal plant runs into cold-water problems. Salt Lake Tribune. September 17. And Bathon, Michael. 2011. Utah’s Raser Technologies files Chapter 11. Salt Lake Tribune. May 2.
Rodman, Nancy Welch. 2008. Wind, wave/tidal, and in-river flow energy: A review of the decision framework of state land management agencies. Prepared for the Western States Land Commissioners Association. http://www.glo.texas.gov/wslca/pdf/wind_wave_tidal_river.pdf.
Wadsack, Karin. 2009 Arizona Wind Development Status Report. Arizona Corporation Commission.
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The case of Mexicali, the capital city of the border state of Baja California, Mexico, stands out as a good example of successful property tax reform in the 1990s. In only a few years the local government was able to raise revenues associated with the property tax, as well as strengthen its municipal finances and modernize its cadastral and collection systems. Furthermore, Mexicali carried out this reform by adopting a land value taxation system, the first of its kind in Mexico, and gained the public’s acceptance for these changes. Without ignoring its problems and flaws, this case provides interesting lessons on future property tax reform endeavors in Mexico and other countries.
Economic, Political and Technical Considerations
Accomplishing property tax reform did not always seem to be an easy task in Mexicali or anywhere in Mexico. Since 1983, the local level of government has been responsible for setting up and collecting property taxes, although state authorities kept certain responsibilities. Throughout the 1980s, property tax revenues, and local revenues in general, experienced a severe drop caused by a combination of high inflation rates, economic recession, lack of political interest, and reduced administrative competence of local governments, which preferred to rely on revenue-sharing sources.
In the early 1990s, a clear improvement in the nation’s macro-economic performance made conditions more favorable for change, although political and technical factors reduced the incentives for many state and local governments to embark on fiscal reform. Nevertheless, the federal administration of Carlos Salinas de Gortari (1989-1994) launched an initiative to improve local finances through a cadastre modernization program lead by BANOBRAS (Banco Nacional de Obras y Servicios), a public development bank.
Even before this program and other national policies began to exert an influence on local and state administrations, Mexicali took the lead in property tax reform. Starting in 1989, the newly elected mayor, Milton Castellanos Gout, saw the importance of having strong local finances and wanted to raise revenues at the beginning of his term. He hired a private consulting firm to update cadastral values. The main consultant, Sergio Flores Peña, a graduate in city and regional planning from the University of California at Berkeley, convinced the mayor to change from a mixed-value tax base on land and buildings to a land value system, and to design a mathematical model to calculate land values.
Rather than being attracted by theoretical or ideological beliefs about the advantages of a land value tax, Castellanos was convinced that it would be the easiest and fastest way to raise revenues. He took the political risk of proposing a Municipal Cadastral Committee, including real estate owners’ organizations, professional organizations and citizen representatives.
The results were spectacular in two ways: first, the new tax raised revenues quickly (see Table 1); and second, there was not a single legal or political objection from taxpayers. The increase in revenues from real estate property taxes and property sales, by far the most important source of local revenues, allowed the mayor to launch an important public works program. In the next fiscal year, however, he wanted to loosen his fiscal grip, so he did not pursue land valuation updates and abandoned the mathematical model that was originally created for that purpose.
Opposition to updating land values came from both the Municipal Cadastral Committee and the government officials in charge of the cadastre and valuation office who lacked the technical capability to manipulate the model and feared that their power and control might be weakened by the participation of the private consulting firm. As a result, the mathematical model was abandoned and land values where subsequently defined by a process of negotiation and bargaining between local authorities, elected representatives and the committee. However, the land value taxation system remained as the base to establish land values.
At the same time, the Castellanos administration embarked on a cadastre modernization program with financial resources from the federal government. However, since the mayor saw that his main objective of raising revenues had been achieved, the efforts to modernize the cadastral system became a secondary priority that was not as successful.
In subsequent administrations, the policy towards tax revenues and cadastre modernization varied. The next mayor, Francisco Pérez Tejeda (1992-1995), was a member of the same political party (Partido Revolucionario Institucional, PRI). He experienced a drop in property tax revenue during his first year in office, and taxes only increased at the end of his administration. He abandoned the cadastre modernization program, but maintained the land value taxation system.
The next administration was led by Eugenio Elourdy (1995-1998), a member of the Partido de Acción Nacional (PAN). He was the first opposition party leader in Mexicali, although a member of PAN had governed at the state level from 1989 to 1994. During Elourdy’s term, land values were updated, property tax revenues grew steadily and cadastre modernization was vigorously resumed. The current administration led by Victor Hermosillo (1999-2001) is continuing with cadastre reform.
Assessing the Mexicali Experience
There is no question that the process of fiscal reform has stimulated property tax revenues as the fastest and most important financial source for the city government. Currently, property tax revenues account for more than 50 percent of local municipal revenues. Mexicali is well above the state and national averages for the relative share of property tax revenues to total revenues (15.3 percent in 1995, compared to 8.4 percent at the state level and 10.3 percent at the national level). Local government officials in charge of the cadastre and valuation systems are well prepared with technical expertise and an awareness of the need to conduct permanent reform within the system. Mexicali’s example has already been replicated in the rest of the state of Baja California and in the neighboring state of Baja California Sur.
The Mexicali case offers some important lessons. First, the property tax plays a central role in strengthening local governments, not only for raising sufficient revenues for urban development but also for providing government officials with the skills to organize the tax system in a way that can be sound, legitimate and transparent.
Second, property tax reform requires vision, leadership and, most of all, political will and commitment from the executive. However, successful reform to raise taxes also depends on a sound technical base and acceptance by the general public.
Third, the land value tax proved to be extremely helpful in achieving successful reform at an early stage. It is clear that the rationale for adopting land value taxation had more to do with a pragmatic approach than with theoretical positions or debates over different schools of thought. However, this should not prevent government officials, consultants, scholars and the general public from thoroughly analyzing the diverse consequences of this approach in terms of economic efficiency, equity and administrative management.
Although a land value tax has proven to be successful in the case of Mexicali, it should not be viewed as a panacea for all situations. It is important to recognize that the tax can be of little help without other measures that have to be considered as part of property tax reform, such as cadastre modernization, clear policies on tax rates and public participation.
Finally, cases of property tax reform around the world cannot be viewed as black-and-white, success-or-failure experiences, but rather, like Mexicali, as stories that combine success, flaws and steps backward. Far from being a perfect example of property tax reform, Mexicali is a good learning experience. It shows that changes can take place in a field where very often one thinks that little can be accomplished.
Manuel Perlo Cohen is a researcher at the Instituto de Investigaciones Sociales, Universidad Nacional Autónoma de México. He received support for this case study from the Lincoln Institute and he has participated in numerous Institute-sponsored courses and seminars throughout Latin America.
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Latin America is a region of sharp contrasts in land use: the expansive Amazon forest and growing areas of deforestation; large uninhabited regions and enormous urban concentrations; the coexistence of wealth and poverty in the same neighborhoods. Many of these contrasts derive from land policies established by powerful land interests that are perpetuated because of outdated or distorted data. This heritage is a part of the region’s colonization process that has been characterized by the exploitation and occupation of land at any price.
The first land information system for registering parcels in Latin America was established in 1824 by the Topographic Commission in the Province of Buenos Aires in the Republic of Argentina. Territorial cadastre offices throughout the region now manage public land information systems that register maps and data about the parcels on which taxes are levied and rights are granted to the owners or occupants of the land.
What Is a Cadastre?
A modern cadastre is an integrated database system that holds information on land registration and ownership, physical characteristics, econometric modeling for property valuation, zoning, geographic information systems, transportation, and environmental, socioeconomic and demographic data. Such cadastres represent a holistic planning tool that can be used at the local, regional and national levels to address issues such as economic development, sprawl, poverty eradication, land policy and sustainable community development.
The earliest recorded accounts of property surveys in ancient Egypt used the science of geometry to measure distances. European cadastres later followed this ancient model until advancements led to more fully integrated systems that could be used for fiscal purposes, such as valuation, taxation and legal conveyance, as well as land management and planning. The United States does not have a national cadastral system, but similar municipal processes reflect both the policy and protocol of international cadastre programs.
The International Federation of Surveyors was founded in Paris in 1878 as the Fédération Internationale des Géomètres and is known by its acronym, FIG. This nongovernmental organization represents more than 100 countries and supports international collaboration on surveying through the collection of data on surface and near-surface features of the earth and their representation as a map, plan or digital model. FIG’s work is conducted by 10 commissions that specialize in different aspects of surveying. Commission 7, Cadastre and Land Management, focuses on issues in cadastral reform and multipurpose cadastres; parcel-based land information systems; cadastral surveying and mapping; and land titling, land tenure, land law and registration. For more information, see www.fig.net/figtree/commission7/.
Multipurpose Cadastres
In recent years, the vision of the cadastre as a multipurpose information system has begun to evolve, bringing with it great advances in the quality of land information systems, as well as some problems. The origin of these concerns can be found in the very concept of multipurpose cadastre systems and in the administrative decisions needed for their implementation. A common assumption holds that to implement a multipurpose cadastre it is necessary to expand the alphanumeric databases—including social and environmental data as well as the usual physical (location and shape), economic and legal aspects of the parcel—and to connect this information with a parcel map in a geographical information system (GIS). While this is very important, it is not enough.
Implementation of a multipurpose cadastre implies a change of paradigm for its administration and demands a new land use framework law and new relationships between the public and private sectors. In 1996 Brazil established a biannual National Multipurpose Cadastral Congress that examines its own state-level cadastre programs and those in neighboring countries. Despite the attention devoted to cadastres and the many papers published on the topic since then, there is no evidence of any municipality in which the multipurpose cadastral system is actually working as well as hoped.
According to the literature, the way to make a cadastre truly multipurpose is to integrate all the public and private institutions that are working at the parcel level using a unique identifier, and to define standards for the alphanumeric and cartographic databases. Chile is one of the countries where all the parcels have a common identifier designated by the implementation of the National Territorial Information System, although the system does not yet integrate the alphanumeric cadastral data with maps at the parcel level (Hyman et al. 2003).
Centralization versus Decentralization
The hegemony of the unitary system of government that characterizes most Latin American countries has caused a predominance of centralized cadastres, although this phenomenon also occurs in countries with a federal government. Brazil, for example, recently restructured its National System of Rural Cadastre, which, in spite of the technical advances proposed by Law 10.267/2001, will continue to be administered by an institution of the national government.
In contrast, the decentralization movement in the region aspires to modernize state governments by transferring powers to municipal jurisdictions, including the institutions responsible for land administration. For example, more than half of the states in Mexico still have centralized cadastral data, although some have begun to decentralize by creating municipal systems that are compatible with the state cadastre. A similar situation is occurring in Argentina, where some provincial institutions are beginning to transfer systems and data to the municipalities. Local administrators have an added incentive for assuming responsibility for organizing and maintaining cadastral systems because of the opportunities to collect property taxes and sell maps or databases registered in the local cadastral system to utility companies and other entities in the private sector.
All these good intentions, however, frequently run up against the chronic problem of the scarcity of capable personnel and infrastructure. In some cases decentralization may constitute a problem rather than a solution and it could jeopardize the maintenance and validation of data. For example, the adoption of the decentralized model may lead to the coexistence of extremely detailed and precise cadastres in some locations with practically nonexistent cadastres in other locations. Such discrepancies between adjacent municipalities may create inconsistent land information when it is aggregated at the regional and national levels.
A centralized model, on the other hand, can facilitate the unified design and structuring of the cadastre and guarantee the integration of geodetic and cartographic systems with the identification of parcels. The difficulties in accessing and distributing information for local needs might be solved by using the Internet to organize land data and maps through the central cadastre. Some countries, such as Jamaica, Chile and Uruguay, are beginning to structure their eCadastres in this way. (This term is derived from the eGovernment concept introduced by the World Bank.)
When considering the varying development stages of Latin American cadastres, we can conclude that each jurisdiction must analyze which type of system is most appropriate for its own circumstances. It is worth considering the Common Principles on the Cadastre in the European Union, a document that affirms that “there are no intentions to unify the cadastral systems of the member states; however, there is interest in standardizing products” (Permanent Committee 2003). If it is possible to work with different cadastral systems across Europe, it must be possible to do so within a single country.
Public versus Private Cadastres
After the publication of Cadastre 2014 by the International Federation of Surveyors (FIG), one of the new visions that provoked much discussion was the proposal that the cadastre should be “highly privatized; public and private sectors are working closely together, reducing the control and supervision by the public sector” (Kaufmann and Steudler 1998). For example, in Japan private companies have almost total control of the cadastral base of some cities, whereas in the member states of the European Union the cadastre resides within the government sphere.
In Latin America, cadastres remain primarily in the hands of public institutions; the private sector normally participates in the processes of implementing cartographic updates and information systems, but not in the administration itself. The Mexican municipality of Guadalajara, for example, did a comparative study of costs, concluding that managing the cadastre with its own public employees and equipment would yield a savings of 50 percent in investments, which was confirmed after one year of implementation.
In spite of the positive results obtained from such projects developed entirely within public administrations, the private sector cannot be ignored, particularly in the context of the privatization wave that has hit Latin America in recent years. For example, telephone, water and electric companies need up-to-date land information in the same way as the public institutions. Their common interest in maintaining databases is leading the cadastre offices and the utility companies to work together and share investments, as well as to look for ways to standardize data and define common identifiers for the parcels.
Conclusions
The majority of Latin American cadastral systems are still registering three kinds of data following the traditional economic-physical-legal model: the economic value, the location and shape of the parcel, and the legal relationship between the property and the owner or occupant. However, there is increased interest in utilizing multipurpose information systems. In this transition process, some administrators have decided to implement new cadastral applications based only on technology; evidently, this has not been as successful as they imagined. This incorporation of new technologies must be accompanied by necessary changes in procedures and legislation and by professional training of public employees.
In recent years international institutions such as the World Bank, the Lincoln Institute and many European and American universities have been collaborating to help improve Latin American cadastres. They support educational programs, academic events and concrete projects for implementing reliable and updated land information systems. As the transition to multipurpose cadastres continues, changes will be implemented through a careful revision of relevant legislation, more accessible forms of customer service, stronger collaboration between private and public institutions that generate and use cadastral data, and the application of contemporary international standards. Territorial cadastres in Latin America will become even more efficient and valuable if they generate information that allows the development of projects oriented to fundamental social concerns such as land regularization and identification of vacant land.
Diego Alfonso Erba is professor of advanced GIS applications and digital cartography at UNISINOS (Universidade do Vale do Rio dos Sinos) in São Leopoldo-RS, Brazil, and a visiting fellow of the Lincoln Institute.
References
Hyman, G., C. Perea, D. Rey, and K. Lance. 2003. Encuesta sobre el desarrollo de las infraestructuras nacionales de datos espaciales en América Latina y el Caribe. Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT). (Survey on the development of national infrastructures of spatial data in Latin America and the Caribbean. International Center for Tropical Agriculture.)
Kaufmann, Jürg, and Daniel Steudler. 1998. Cadastre 2014: A vision for a future cadastral system. Frederiksberg, Denmark: International Federation of Surveyors (FIG). Available at http://www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014.htm.
Permanent Committee on Cadastre in the European Union. 2003. Common principles on the cadastre in the European Union. Rome. December 3. Available at http://www.eurocadastre.org/.
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Durante los últimos ocho años, cada una de nuestras conferencias anuales sobre políticas de suelo ha tocado un tema diferente. En la conferencia del año pasado se analizaron los vínculos cambiantes que existen entre la educación, el suelo y la ubicación a la luz de la creciente importancia de elección de escuela. Como resultado de nuestra conferencia de 2013 “Educación, suelo y ubicación”, edité un libro junto con Daphne A. Kenyon, fellow del Instituto Lincoln, que incluye aportaciones de eminencias académicas provenientes de una variedad de disciplinas de las ciencias sociales de los EE.UU., Chile e Inglaterra.
Cuando los niños asisten a la escuela cerca de sus hogares, se establece un fuerte vínculo entre la ubicación residencial y la calidad de la educación. Dicho vínculo se fortalece cuando las escuelas dependen en gran parte de los fondos provenientes del impuesto municipal sobre la propiedad, tal como ocurre en los Estados Unidos de América. De hecho, al comprar una casa, se puede considerar que una parte de su precio representa el pago de un boleto para ingresar a un sistema educativo en particular. Pero ¿qué ocurre si la elección de la escuela no tiene un vínculo con la elección del lugar de residencia?
En la década de 1960, aproximadamente uno de cada diez niños en edad escolar en los Estados Unidos asistía a una escuela privada. En la actualidad, existen nuevas formas de escolarización entre las que optar: escuelas especializadas “imán” para atraer estudiantes a ciertos campos, escuelas en el distrito o fuera del distrito, escuelas semipúblicas, vales escolares y escolarización en el hogar. Según los datos más confiables disponibles, hoy en día entre un cuarto y un tercio de los niños de edad escolar deciden elegir el tipo de escuela.
Este libro se enfoca en tres aspectos de política. El primero es la segregación racial, étnica y socioeconómica. Dentro del sistema descentralizado de gobiernos locales de los Estados Unidos, gran parte de dicha estratificación resulta evidente. Tal como lo resalta John R. Logan, “el niño blanco promedio asiste a una escuela en la que más del 78 por ciento de los niños es blanco”. El segundo aspecto se refiere a las brechas en el rendimiento académico. Eric A. Hanushek concluye que “las brechas en el rendimiento son sorprendentes”, aun cuando las diferencias en cuanto a las tasas de graduación de escuela secundaria y a los puntajes obtenidos en la Evaluación Nacional de Progreso Educativo entre estudiantes blancos, negros e hispanos han llegado, en cierta manera, a un tipo de convergencia. El tercer aspecto es la falta de igualdad de oportunidades, derivada de la segregación residencial y de las brechas en el rendimiento académico. Tal como lo señalan Elizabeth J. Mueller y Shannon S. Van Zandt, “las oportunidades, ya sea en forma de buenas escuelas o de otros tipos de servicios públicos… no se encuentran distribuidas equitativamente en las diferentes regiones ni tampoco son accesibles para todos”.
El libro está dividido en cuatro secciones. En la primera sección se analiza la bibliografía e incluye un detalle cronológico elaborado por Ellen B. Goldring y Walker Swain que, en líneas generales, muestra los vínculos entre la ubicación residencial y la escuela en los Estados Unidos. En la segunda sección se examinan algunos aspectos relacionados con la organización en distritos escolares y sus finanzas, e incluye una historia económica de la estructura de los distritos escolares elaborada por William A. Fischel, una evaluación del impuesto a la propiedad como fuente clave de financiamiento para la educación desde el jardín de infantes hasta el 12º grado, realizada por Andrew Reschovsky, y un análisis de Henry A. Coleman de las fuentes no tradicionales de financiamiento escolar. En la tercera sección se investigan los efectos de la ubicación de las escuelas especializadas y contiene aportaciones de Robert Bilfulco y John R. Logan, Julia Burdick-Will y Elisabeta Minca, y Stephen Machin y Anne West, quienes analizan las escuelas académicas (el equivalente en Inglaterra a las escuelas especializadas). En la cuarta sección se analizan casos en los que la educación y la ubicación no tienen ningún vínculo, como es el caso de la escolarización en los hogares en Virginia, analizada por Luke C. Miller.
Este libro presenta evidencias (particularmente en el capítulo de Eric J. Brunner) que introducir la posibilidad de elegir una escuela reduce tanto los recargos de precios de las viviendas asociados con su ubicación en un distrito escolar de alta calidad como la segregación residencial. Sin embargo, hasta el momento, estos efectos han sido menos drásticos de lo que podría suponerse. Una de las razones es que los padres definitivamente prefieren enviar a sus hijos a las escuelas de su barrio. Otra de las razones es que los costos y la disponibilidad del transporte limitan la gama real disponible de opciones de escuelas (el tema de los costos de transporte se analiza en el capítulo de Kevin J. Krizek, Elizabeth J. Wilson, Ryan Wilson y Julian D. Marshall). Un capítulo muy aleccionador es el que analiza el fascinante caso de Chile, que implementó las becas escolares universales en la década de 1980. Se podría pensar que las opciones de escuelas reducirían la segregación escolar inherente a la segregación residencial, pero Carolina Flores descubrió que la segregación socioeconómica en las escuelas es aún mayor que la segregación residencial. Esto se debe a diferentes razones, incluida la capacidad de algunas escuelas de seleccionar estudiantes o de cobrar cuotas.
No obstante, es posible que dentro de unos diez años, la elección de escuela tenga un impacto más profundo en los mercados inmobiliarios y en la elección del lugar donde vivir. Los avances tecnológicos han comenzado a cambiar radicalmente la educación universitaria. La educación primaria y secundaria tal vez enfrente muy pronto cambios tan fundamentales como aquellos, algunos de los cuales ya se han anunciado en este libro.
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La Bahía de Chesapeake es un icono cultural, un tesoro nacional y un recurso natural protegido por cientos de agencias, organizaciones sin fines de lucro e instituciones. Ahora, una nueva tecnología de construcción de mapas digitales con exactitud sin precedentes, desarrollada por The Chesapeake Conservancy y respaldada por el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, está identificando con precisión contaminación y otras amenazas a la salud del ecosistema de la bahía y su cuenca, que abarca 165.000 km2, 16.000 km de costa y 150 ríos y arroyos importantes. Con una resolución de un metro por un metro, la tecnología de mapas de “conservación de precisión” está llamado la atención de una amplia gama de agencias e instituciones, que ven aplicaciones potenciales para una variedad de procesos de planificación en los Estados Unidos y el resto del mundo. Este nuevo juego de datos de cubierta de suelo, creado por el Centro de Innovación de Conservación (CIC) de The Conservancy, tiene 900 veces más información que los juegos de datos anteriores y brinda mucho más detalle sobre los sistemas naturales y las amenazas medioambientales a la cuenca, de las que la más persistente y urgente es la contaminación de las aguas de la bahía, que afecta desde la salud de la gente, las plantas y la vida silvestre hasta la industria pesquera, el turismo y la recreación.
“El gobierno de los EE.UU. está invirtiendo más de US$70 millones al año para limpiar la Bahía de Chesapeake, pero no sabe qué intervenciones tienen el mayor impacto”, dice George W. McCarthy, presidente y director ejecutivo del Instituto Lincoln. “Con esta tecnología podremos determinar si las intervenciones pueden interrumpir el flujo superficial de nutrientes que está provocando el florecimiento de algas en la bahía. Podremos ver dónde fluye el agua a la Bahía de Chesapeake. Podremos ver el rédito del dinero invertido, y podremos comenzar a reorientar a la Agencia de Protección Ambiental (EPA, por su sigla en inglés), el Departamento de Agricultura y múltiples agencias que quizás planifiquen en forma estratégica pero sin comunicarse entre sí”.
The Chesapeake Conservancy, una organización sin fines de lucro, está dando los toques finales a un mapa de alta resolución de toda la cuenca para el Programa de la Bahía de Chesapeake. Ambas organizaciones están ubicadas en Annapolis, Maryland, el epicentro de los esfuerzos de conservación de la bahía. El programa presta servicio a la Asociación de la Bahía de Chesapeake (Chesapeake Bay Commission), la EPA, la Comisión de la Bahía de Chesapeake y los seis estados que alimentan la cuenca: Delaware, Maryland, Nueva York, Pensilvania, Virginia, West Virginia y el Distrito de Columbia, junto con 90 contrapartes más, entre las que se cuentan organizaciones sin fines de lucro, instituciones académicas y agencias gubernamentales como la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica, el Servicio de Peces y Vida Silvestre de los EE.UU., el Servicio Geológico de los EE.UU. (USGS) y el Departamento de Defensa de los EE.UU.
En nombre de esta alianza, la EPA invirtió US$1,3 millones en 2016 en financiamiento estatal y federal para el proyecto de cubierta de suelo de alta resolución de The Conservancy, que se está desarrollando en conjunto con la Universidad de Vermont. La información obtenida de los diversos programas piloto de mapas de precisión ya está ayudando a los gobiernos locales y contrapartes fluviales a tomar decisiones de gestión de suelo más eficientes y económicas.
“Hay muchos actores en la cuenca de la Bahía de Chesapeake”, dice Joel Dunn, presidente y director ejecutivo de The Chesapeake Conservancy. “La comunidad ha estado trabajando en un problema de conservación muy complicado por los últimos 40 años, y como resultado hemos creado capas y capas y muchas instituciones para resolver este problema”.
“Ahora no es un problema de voluntad colectiva sino un problema de acción, y toda la comunidad tiene que asociarse de maneras más innovadoras para llevar la restauración de los recursos naturales de la cuenca al próximo nivel superior”, agrega.
“La tecnología de conservación está evolucionando rápidamente y puede estar llegando ahora a su cima”, dice Dunn, “y queremos montarnos sobre esa ola”. El proyecto es un ejemplo de los esfuerzos de The Conservancy para llevar su trabajo a nuevas alturas. Al introducir “big data” (datos en gran volumen) en el mundo de la planificación medioambiental, dice, The Conservancy se preparar para innovar como un “emprendedor de conservación”.
¿Qué es la tecnología de mapas de precisión?
Los datos del uso del suelo y la cubierta del suelo (LULC, por su sigla en inglés) extraídos de imágenes por satélite o desde aviones son críticos para la gestión medioambiental. Se usa para todo, desde mapas de hábitat ecológico hasta el seguimiento de tendencias de desarrollo inmobiliario. El estándar de la industria es la Base de Datos Nacional de Cubierta de Suelo (NLCD, por su sigla en inglés) de 30 m por 30 m de resolución del USGS, que proporciona imágenes que abarcan 900 m2, o casi un décimo de hectárea. Esta escala funciona bien para grandes áreas de terreno. No es suficientemente exacta, sin embargo, para proyectos de pequeña escala, porque todo lo que tenga un décimo de hectárea o menos se agrupa en un solo tipo de clasificación de suelo. Una parcela podría ser clasificada como un bosque, por ejemplo, pero ese décimo de hectárea podría tener también un arroyo y humedales. Para maximizar las mejoras en la calidad del agua y los hábitats críticos, hacen falta imágenes de mayor resolución para poder tomar decisiones a nivel de campo sobre dónde vale la pena concentrar los esfuerzos.
Con imágenes aéreas públicamente disponibles del Programa Nacional de Imágenes de Agricultura (NAIP, por su sigla en inglés), en combinación con datos de elevación del suelo de LIDAR (sigla en inglés de Detección y Medición de Distancia por Luz), The Conservancy ha creado juegos de datos tridimensionales de clasificación del suelo con 900 veces más información y un nivel de exactitud de casi el 90 por ciento, comparado con el 78 por ciento para la NLCD. Esta nueva herramienta brinda una imagen mucho más detallada de lo que está ocurriendo en el suelo, identificando puntos donde la contaminación está ingresando en los arroyos y ríos, la altura de las pendientes, y la efectividad de las mejores prácticas de gestión (Best Management Practices, o BMP), como sistemas de biofiltración, jardines de lluvia y amortiguadores forestales.
“Podemos convertir las imágenes vírgenes en un paisaje clasificado, y estamos entrenando a la computadora para que vea lo mismo que los seres humanos al nivel del terreno”, incluso identificando plantas individuales, dice Jeff Allenby, Director de Tecnología de Conservación, quien fue contratado en 2012 para aprovechar la tecnología para estudiar, conservar y restaurar la cuenca. En 2013, una subvención de US$25.000 del Consejo de Industrias de Tecnología Informática (ITIC) permitió a Allenby comprar dos computadoras poderosas para comenzar el trabajo de trazar mapas digitales. Con el respaldo del Programa de la Bahía de Chesapeake, su equipo de ocho expertos en sistemas de información geográfica (SIG) ha creado un sistema de clasificación para la cuenca de la Bahía de Chesapeake con 12 categorías de cubierta de suelo, como superficies impermeables, humedales, vegetación de baja altura y agua. También está incorporando información de zonificación de los usos del suelo provista por el Programa de la Bahía de Chesapeake.
El potencial de la tecnología
El trazado de mapas de precisión “tiene el potencial de transformar la manera de ver y analizar sistemas de suelo y agua en los Estados Unidos”, dice James N. Levitt, Gerente de Programas de Conservación de Suelo del Departamento de Planificación y Forma Urbana del Instituto Lincoln, que está respaldando el desarrollo tecnológico de The Conservancy con una subvención de US$50.000. “Nos ayudará a mantener la calidad del agua y los hábitats críticos, y ubicar las áreas donde las actividades de restauración pueden tener el mayor impacto sobre el mejoramiento de la calidad del agua”. Levitt dice que la tecnología permite convertir fuentes de contaminación “no puntuales”, o sea difusas e indeterminadas, en fuentes “puntuales” identificables específicas sobre el terreno. Y ofrece un gran potencial de uso en otras cuencas, como la de los sistemas de los ríos Ohio y Mississippi, los que, como la cuenca de Chesapeake, también tienen grandes cargas de escurrimiento contaminado de aguas de tormenta debido a actividades agrícolas.
Es un momento propicio para hacer crecer la tecnología de conservación en la región de Chesapeake. En febrero de 2016, la Corte Suprema de los EE.UU. decidió no innovar en un caso que disputaba el plan de la Asociación de la Bahía de Chesapeake para restaurar plenamente la bahía y sus ríos de marea, para poder volver a nadar y pescar en ellos para 2025. Esta decisión de la Corte Suprema dejó en su lugar un dictamen de la Corte de Apelación del 3.er Circuito de los EE.UU. que confirmó el plan de aguas limpias y mayores restricciones sobre la carga máxima total diaria, o el límite de contaminación permisible de sustancias como nitrógeno y fósforo. Estos nutrientes, que se encuentran en los fertilizantes agrícolas, son los dos contaminantes principales de la bahía, y son tenidos en cuenta bajo las normas federales de calidad del agua establecidas en la Ley de Agua Limpia. El dictamen también permite a la EPA y a agencias estatales imponer multas a aquellos que contaminan y violan las reglamentaciones.
La calidad del agua de la Bahía de Chesapeake ha mejorado desde su fase de mayor contaminación en la década de 1980. Las modernizaciones y la explotación más eficiente de las plantas de tratamiento de aguas servidas han reducido la cantidad de nitrógeno que ingresa en la bahía en un 57 por ciento, y el fósforo en un 75 por ciento. Pero los estados de la cuenca siguen violando las regulaciones de agua limpia y el aumento del desarrollo urbano exige una evaluación constante y una reducción de la contaminación en el agua y hábitats críticos.
Proyecto piloto núm. 1: El río Chester
The Conservancy completó una clasificación de suelo de alta resolución y análisis de escurrimiento de aguas de tormenta para toda la cuenca del río Chester, en la costa oriental de Maryland, con financiamiento de las Campañas de Energía Digital y Soluciones de Sostenibilidad de ITIC. Isabel Hardesty es la cuidadora del río Chester, de 100 km de largo, y trabaja con la Asociación del río Chester, con asiento en Chestertown, Maryland. (“Cuidadora de río” es el título oficial de 250 individuos en todo el mundo que son los “ojos, oídos y voz” de un cuerpo de agua.) El análisis de The Conservancy ayudó a Hardesty y su personal a comprender dónde fluye el agua a través del terreno, dónde serían más efectivos las BMP y qué corrientes fluviales degradadas sería mejor restaurar.
Dos tercios de la cubierta del suelo en la cuenca del río Chester son cultivos en hilera. Los agricultores de estos cultivos frecuentemente usan fertilizante en forma uniforme en todo el campo, y el fertilizante se escurre con las aguas de tormenta de todo el predio. Esto se considera contaminación no puntual, lo cual hace más difícil identificar el origen exacto de los contaminantes que fluyen a un río, comparado, por ejemplo, con una pila de estiércol. El equipo de The Conservancy trazó un mapa de toda la cuenca del río Chester, identificando dónde llovió en el terreno y dónde fluyó el agua.
“A simple vista se puede mirar un campo y ver dónde fluye el agua, pero este análisis es mucho más científico”, dice Hardesty. El mapa mostró la trayectoria del flujo de agua en toda la cuenca, en rojo, amarillo y verde. El color rojo identifica un mayor potencial de transporte de contaminantes, como las trayectorias de flujo sobre superficies impermeables. El color verde significa que el agua está filtrada, como cuando fluye a través de humedales o un amortiguador forestal, reduciendo la probabilidad de que transporte contaminantes. El amarillo es un nivel intermedio, que indica que podría ser uno u otro. El análisis se tiene que “comprobar en la realidad”, dice Hardesty, o sea que el equipo usa análisis SIG a nivel de cada granja para confirmar lo que está ocurriendo en un campo específico.
“Somos una organización pequeña y tenemos relaciones con la mayoría de los agricultores de la zona”, dice Hardesty. “Podemos mirar una parcela de terreno y saber qué prácticas está usando el agricultor. Nos hemos comunicado con nuestros terratenientes y colaborado con ellos en sus predios; así sabemos dónde pueden entrar contaminantes a los arroyos. Cuando nos enteramos de que un agricultor en particular quiere poner un humedal en su granja, su uso del suelo y el análisis de flujo de agua nos ayuda a determinar qué tipo de BMP tenemos que usar y dónde tiene que estar ubicado”. El valor de elaborar mapas de precisión para la Asociación del Río Chester, dice Hardesty, ha sido “poder darse cuenta que el mejor lugar para colocar una solución de intercepción de agua es donde sea mejor para el agricultor. En general, esta es una parte bastante poco productiva de la granja”. Dice que en general los agricultores están contentos de poder trabajar con ellos para resolver el problema.
La Asociación del Río Chester también está desplegando tecnología para usar los recursos de modo más estratégico. La organización tiene un programa de monitorización de agua y ha recolectado datos sobre la cuenca por muchos años, que el equipo de The Conservancy ha analizado para clasificar los arroyos de acuerdo a su calidad de agua. La asociación ha hecho ahora análisis SIG que muestra los trayectos de flujo para todas las subcuencas de arroyos, y está creando un plan estratégico para guiar los esfuerzos futuros de limpieza de los arroyos con la peor calidad del agua.
Proyecto piloto núm. 2: Herramienta de informe de BMP del Consorcio de Aguas de Tormenta del Condado de York
En 2013, The Conservancy y otras contrapartes principales lanzaron el programa Envision the Susquehanna (Vislumbrar el Susquehanna) para mejorar la integridad ecológica y cultural del paisaje y la calidad de vida a lo largo del río Susquehanna, desde su cabecera en Cooperstown, Nueva York, hasta su descarga en la Bahía de Chesapeake en Havre de Grace, Maryland. En 2015, The Conservancy seleccionó el programa para su proyecto piloto de datos en el condado de York, Pensilvania.
Pensilvania ha tenido problemas para demostrar progreso en la reducción del escurrimiento de nitrógeno y sedimento, sobre todo en los lugares donde las aguas de tormenta urbanas ingresan en los ríos y arroyos. En 2015 la EPA anunció que iba a retener US$2.9 millones de fondos federales hasta que el estado pudiera articular un plan para alcanzar sus metas. En respuesta, el Departamento de Protección Ambiental de Pensilvania publicó su Estrategia de restauración de la Bahía de Chesapeake para aumentar el financiamiento de proyectos de aguas de tormenta locales, verificar el impacto y los beneficios de BMP locales, y mejorar la contabilidad y recolección de datos para supervisar su efectividad.
El condado de York creó el Programa de Reducción de Contaminación de la Bahía de Chesapeake – Condado de York para coordinar los informes sobre proyectos de limpieza. La tecnología de mapas de precisión de The Conservancy ofreció una oportunidad perfecta para un proyecto piloto: En la primavera de 2015, la Comisión de Planificación del Condado de York y The Conservancy comenzaron a colaborar para mejorar el proceso de selección de los proyectos de BMP para escurrimiento de aguas de tormenta urbana, que cuando se combinan con un aumento de los emprendimientos inmobiliarios, constituyen la amenaza de mayor crecimiento en la Bahía de Chesapeake.
La comisión de planificación seleccionó el proceso de propuesta anual de BMP de 49 de las 72 municipalidades reguladas como “sistemas de alcantarillado de aguas de tormenta municipales separados”, o MS4, por su sigla en inglés. Estos son sistemas de aguas de tormenta requeridos por la Ley de Agua Limpia federal para recolectar el escurrimiento contaminado que de lo contrario fluiría a las vías fluviales locales. La meta de la comisión era normalizar el proceso de presentación y revisión de proyectos. El condado descubrió que las reducciones de carga calculadas no eran correctas en varias municipalidades, porque no contaban con el personal necesario para recolectar y analizar los datos, o usaron una variedad de fuentes de datos distintas. Por consiguiente, a la comisión le resultó difícil identificar, comparar y elaborar prioridades para identificar los proyectos más efectivos y económicos para alcanzar las metas de calidad de agua.
Cómo usar la herramienta de informe de BMP del Consorcio de Aguas de Tormenta del Condado de York
Para usar la herramienta en línea, los usuarios seleccionan un área de proyecto propuesta, y la herramienta genera automáticamente un análisis de la cubierta del suelo de alta resolución para toda el área de drenaje del proyecto. La herramienta integra estos datos de alta resolución, por lo que los usuarios pueden evaluar cómo sus proyectos podrían interactuar con el paisaje. Los usuarios también pueden comparar proyectos potenciales de manera rápida y fácil, y después revisar y presentar propuestas de proyectos con el mayor potencial para mejorar la calidad del agua. Los usuarios después pueden ingresar la información del proyecto en un modelo de reducción de carga de nutrientes/sedimentos llamado Herramienta de escenario de evaluación de instalaciones de la Bahía, o BayFAST. Los usuarios ingresan información adicional sobre el proyecto, y la herramienta inserta los datos geográficos. El resultado es un informe simple de una página en formato PDF que reseña los costos estimados del proyecto por libra de nitrógeno, fósforo y reducción de sedimento. Puede usar la herramienta en: http://chesapeakeconservancy.org/apps/yorkdrainage.
The Conservancy y la comisión de planificación colaboraron para elaborar una Herramienta de informe de BMP del Consorcio de Aguas de Tormenta del Condado de York de fácil utilización (recuadro, pág. 14), que permite comparar distintos métodos de restauración y cambio en el uso del suelo, y analizarlos antes de ponerlos en práctica. The Conservancy, la comisión y los miembros del personal municipal colaboraron sobre una plantilla uniforme de propuestas y recolección de datos, y optimizaron el proceso con los mismos juegos de datos. Después, The Conservancy capacitó a algunos profesionales SIG locales para que ellos a su vez pudieran proporcionar asistencia técnica a otras municipalidades.
“Se puede usar en forma fácil y rápida”, explica Gary Milbrand, CFM, el ingeniero SIG y Director de Informática de la Municipalidad de York, quien proporciona asistencia técnica de proyecto a otras municipalidades. Anteriormente, dice, las municipalidades típicamente gastaban entre US$500 y US$1.000 en consultores para analizar sus datos y crear propuestas e informes. La herramienta de informe, dice, “nos ahorra tiempo y dinero”.
La comisión requirió a todas las municipalidades reguladas que presentaran sus propuestas de BMP usando la nueva tecnología para el 1 de julio de 2016, y las propuestas de financiamiento se seleccionarán a fines de este otoño. Las contrapartes dicen que las municipalidades están más involucradas en el proceso de describir cómo sus proyectos están funcionando en el entorno, y esperan ver proyectos más competitivos en el futuro.
“Por primera vez podemos hacer una comparación cuantitativa”, dice Carly Dean, gerente de proyecto de Envision the Susquehanna. “El solo hecho de poder visualizar los datos permite que el personal municipal analice cómo interactúan sus proyectos con el terreno, y por qué el trabajo que están realizando es tan importante”. Dean agrega: “Sólo estamos empezando a escarbar la superficie. Pasará un tiempo hasta poder darnos cuenta de todas las aplicaciones potenciales”.
Integración de datos de la cubierta del suelo y el uso del suelo a nivel de parcela
El equipo de Conservación también está trabajando para superponer datos de cubierta de suelo con los datos de condado a nivel de parcela, para proporcionar más información sobre cómo se está usando el suelo. La combinación de imágenes satelitales de alta resolución y datos del uso del suelo del condado a nivel de parcela no tiene precedentes. Los condados construyen y mantienen bases de datos a nivel de parcela en todos los Estados Unidos utilizando información como registros tributarios y de propiedad. Alrededor de 3.000 de los 3.200 condados han digitalizado estos registros públicos. Pero aun así, en muchos de estos condados los registros no se han organizado y normalizado para el uso del público, dice McCarthy.
La EPA y un equipo de USGS en Annapolis han estado combinando datos de la cubierta de suelo de un metro de resolución con datos del uso del suelo para los seis estados de Chesapeake, para brindar una vista amplia a nivel de cuenca que al mismo tiempo proporcione información detallada sobre el suelo desarrollado y rural. Este otoño, el equipo incorporará los datos del uso del suelo y la cubierta del suelo de cada ciudad y condado, y realizará ajustes para confirmar que los datos de los mapas de alta resolución coincidan con los datos a escala local.
Los datos actualizados del uso del suelo y la cubierta del suelo se cargarán luego en el Modelo de la Cuenca de la Bahía de Chesapeake, un modelo de computadora que se encuentra actualmente en el nivel 3 de sus 4 versiones de pruebas beta de producción y revisión. Las contrapartes estatales y municipales, distritos de conservación y otras contrapartes de la cuenca han revisado cada versión y sugerido cambios en función de su experiencia de mitigación de aguas de tormenta, modernizaciones de tratamiento de aguas y otras BMP. Los datos detallarán, por ejemplo, el desarrollo de uso mixto, distintos usos del suelo agrícola para cultivos, alfalfa y pastura; y mediciones tales como la producción de fruta o verduras del suelo. Aquí es donde la conversión de la cubierta del suelo al uso del suelo es útil para ayudar a especificar las tasas de carga de contaminación.
“Queremos un proceso muy transparente”, dice Rich Batiuk de la EPA, director asociado de ciencia, análisis e implementación del Programa de la Bahía de Chesapeake, señalando que los datos combinados de la cubierta del suelo y el uso del suelo se podrán acceder en línea sin cargo. “Queremos miles de ojos sobre los datos de uso y cubierta del suelo. Queremos ayudar a las contrapartes estatales y locales con datos sobre cómo lidiar con bosques, llanuras de inundación, arroyos y ríos. Y queremos mejorar el producto para poder obtener un modelo de simulación de políticas de control de la contaminación en toda la cuenca”.
Ampliación del trabajo y otras aplicaciones
A medida que la tecnología se refina y es utilizada más ampliamente por las contrapartes de la cuenca, The Conservancy espera poder crear otros juegos de datos, ampliar el trabajo a otras aplicaciones, y realizar actualizaciones anuales o bianuales para que los mapas sean siempre un reflejo de las condiciones reales. “Estos datos son importantes como una línea de base, y veremos cuál es la mejor manera de evaluar los cambios que se producen con el tiempo”, dice Allenby.
Las contrapartes de la cuenca están discutiendo aplicaciones adicionales para los juegos de datos de un metro de resolución, desde actualizar los mapas de emergencia/911, a proteger especies en extinción, a desarrollar servidumbres y comprar suelo para organizaciones de conservación. Más allá de la Bahía de Chesapeake, el trazado de mapas de precisión podría ayudar a realizar proyectos a escala de continente. Es el símil para la conservación de la agricultura de precisión, que permite determinar, por ejemplo, dónde se podría aplicar un poco de fertilizante para maximizar el beneficio para las plantas. Cuando se combinan estos dos elementos, la producción de alimentos puede crecer y reducir al mismo tiempo el impacto medioambiental de la agricultura. La tecnología también podría ayudar con prácticas de desarrollo más sostenible, el aumento del nivel del mar, y la resiliencia.
Mucha gente creyó que una pequeña organización sin fines de lucro no podía encarar este tipo de análisis, dice Allenby, pero su equipo pudo hacerlo por un décimo del costo estimado. El próximo paso sería poner estos datos del uso del suelo y la cubierta del suelo a disposición del público sin cargo. Pero en este momento eso sería muy oneroso. Los datos necesitan copias de respaldo, seguridad y una enorme cantidad de espacio de almacenamiento. El equipo de The Conservancy está transfiriendo los datos en colaboración con Esri, una compañía de Redlands, California, que vende herramientas de trazado de mapas por SIG, y también Microsoft Research y Hexagon Geospatial. El proceso se ejecuta en forma lineal, un metro cuadrado por vez. En un sistema que se ejecuta en la nube, se puede procesar un kilómetro cuadrado por vez y distribuir a 1.000 servidores por vez. Según Allenby, ello permitiría hacer un mapa a nivel de parcela de los 8,8 millones de kilómetros cuadrados de los EE.UU. en un mes. Sin esta tecnología, 100 personas tendrían que trabajar durante más de un año, a un costo mucho mayor, para producir el mismo juego de datos.
Los mapas de precisión podrían aportar mucho más detalle a State of the Nation’s Land, un periódico anual en línea de bases de datos sobre el uso y la propiedad del suelo que el Instituto Lincoln está produciendo con PolicyMap. McCarthy sugiere que la tecnología podría responder a preguntas tales como: ¿Quién es el dueño de los Estados Unidos? ¿Cómo estamos usando el suelo? ¿Cómo afecta la propiedad el uso del suelo? ¿Cómo está cambiando con el tiempo? ¿Cuál es el impacto de los caminos desde el punto de vista ambiental, económico y social? ¿Qué cosas cambian después de construir un camino? ¿Cuánto suelo rico para la agricultura ha estado enterrado debajo de los emprendimientos suburbanos? ¿Cuándo comienza a tener importancia? ¿Cuánto suelo estamos despojando? ¿Qué pasa con nuestro suministro de agua?
“¿Puede resolver problemas sociales grandes?”, pregunta McCarthy. Una de las consecuencias más importantes de la tecnología de mapas de precisión sería encontrar mejores maneras de tomar decisiones sobre las prácticas del uso del suelo, dice, sobre todo en la interfaz entre la gente y el suelo, y entre el agua y el suelo. Se necesitan los registros de suelo para usar esta tecnología más eficazmente, lo cual podría presentar un desafío en algunos lugares porque no hay registros, o los que hay no son sistemáticos. Pero es una metodología y tecnología que se puede usar en otros países, dice. “Es un cambio en las reglas del juego, permitiéndonos superponer datos del uso del suelo con datos de la cobertura del suelo, lo cual puede ser increíblemente valioso para lugares de urbanización rápida, como China y África, donde los patrones y cambios se podrán observar sobre el suelo y con el correr del tiempo. Es difícil exagerar su impacto”.
“Nuestro objetivo es usar esta tecnología para aumentar la transparencia y la rendición de cuentas en todo el mundo”, dice McCarthy. “Cuanto más información puedan acceder los planificadores, mejor podrán defender nuestro planeta”. La herramienta se debería compartir con la “gente que quiere usarla con el fin apropiado, de manera que estamos haciendo la propuesta de valor de que este es un bien público que todos debemos mantener”, dice, en forma similar a cómo USGS desarrolló el sistema SIG.
“Necesitamos la alianza pública-privada apropiada, algo así como un servicio público regulado, con supervisión y respaldo público, que se mantenga como un bien público”.
Kathleen McCormick, fundadora de Fountainhead Communications, LLC, vive y trabaja en Boulder, Colorado, y escribe frecuentemente sobre comunidades sostenibles, saludables y resilientes.
Crédito: The Chesapeake Conservancy
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El reajuste de suelo es un proceso vital pero difícil y prolongado: es una especie de versión retroactiva de planificación de barrios que se desarrollaron informalmente, con viviendas no autorizadas construidas en forma caótica que no dejan espacio para el acceso a calles y pasajes. Según ONU-Hábitat, 863 millones de personas en el mundo vivían en este tipo de asentamientos en 2014, y esta cantidad podría ascender a 3.000 millones para 2050. El borrador acordado de la Nueva agenda urbana para la conferencia Hábitat III en Quito, Ecuador, señala que “la creciente cantidad de moradores de asentamientos precarios e informales” contribuye a los problemas que exacerban la pobreza global y sus riesgos concomitantes, desde la falta de servicios municipales a una mayor amenaza para la salud.
Pero la evolución tecnológica podría facilitar la revisión de esta disposición orgánica reduciendo el desplazamiento al mínimo y acelerando la absorción de estos barrios en la estructura formal de la ciudad, proporcionando así a los residentes servicios básicos, desde sistemas de alcantarillado y drenaje a acceso en caso de emergencia médica o de incendio. Una de las herramientas más prometedoras es Open Reblock, una plataforma que se encuentra actualmente en su fase piloto alrededor de Ciudad del Cabo, Sudáfrica y Mumbai, India. El proyecto nació de una colaboración entre Shack/Slum Dwellers International (SDI, que trabaja directamente con una red de comunidades urbanas pobres en 33 países), el Instituto Santa Fe (SFI, una organización sin fines de lucro de investigación y educación) y la Universidad Estatal de Arizona.
SDI se ha involucrado desde hace tiempo en el “retrazado” de base, esencialmente otra manera de caracterizar el proceso de reajuste de suelo. Luis Bettencourt, un profesor de sistemas complejos en el Instituto Santa Fe, explica que su grupo, que se enfoca en las “ciudades como sistemas”, comenzó a trabajar con SDI hace algunos años. Se produjo una convergencia útil del pensamiento de alto nivel basado en estadísticas y datos del grupo de SFI con los “relevamientos” utilizados por SDI sobre el terreno para trabajar con las comunidades de asentamientos informales.
Los esfuerzos de retrazado de asentamientos de SDI se realizan con mucho cuidado. Los residentes participaron en forma directa en el proceso de diagramación del barrio, usando papel y lápiz. Después se reunieron en juntas comunitarias, usando modelos de papel de cada estructura local colocados sobre el mapa, y comenzaron a reubicarlos para hacer lugar a nuevos pasajes y calles. Si bien esta colaboración activa fue profundamente beneficiosa, se puede decir que esta metodología analógica no se caracterizó por su rapidez.
En años recientes, la tecnología digital cada vez más accesible facilitó este proceso, dijo la secretaria de SDI, Anni Beukes. El grupo usa ahora una herramienta de sistema de información geográfica (SIG) para delinear el mapa del barrio y los servicios básicos disponibles, y después usa una herramienta separada para realizar relevamientos más detallados a nivel de hogar y medidas precisas de cada estructura. Dada la amplia disponibilidad de teléfonos móviles y tabletas, el proceso es abierto y depende, en efecto, de la participación directa de los residentes.
Enrique R. Silva, un becario de investigación y asociado sénior de investigación en el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo, señala que se están usando herramientas de relevamiento similares alrededor del mundo. “Uno puede hacer un mapa de algo en forma casi instantánea”, dice, y los miembros de la comunidad participan en este proceso. Apunta a los esfuerzos, con respaldo del Instituto Lincoln y otros, que utilizan dispositivos “baratos y universales” y herramientas de crowd-sourcing para alcanzar metas similares en América Latina.
Un mapa maestro disponible en forma digital también crea nuevas posibilidades. Un ejemplo es Open Reblock. Utiliza un algoritmo exclusivo para leer un mapa digital de un asentamiento informal y proponer la estrategia que, desde su punto de vista, es óptima para rediseñarlo. (El algoritmo está escrito para priorizar las calles y estructuras existentes, haciéndose eco del objetivo tradicional de minimizar el desplazamiento.) Este proceso sólo toma unos minutos, cuanto mucho.
“Cuando se lo mostré por primera vez a nuestras comunidades, se quejaron de que les estaba sacando los modelos hechos en papel”, dice Beukes, riéndose. No estaban equivocados . . . pero no estaban realmente protestando.
Pero lo que produce Open Reblock no tiene como objetivo ser una directiva estricta o una propuesta final. Los miembros de la comunidad pueden ajustar los resultados basados en su conocimiento directo y sus preocupaciones. Es más, Open Reblock depende de dicha participación, creando una realidad compartida donde la gente puede jugar y crear su futura realidad, dice Bettencourt. “Es básicamente una herramienta de planificación municipal, a nivel de un barrio”. Al ofrecer una “prueba de demostración y un punto inicial” para las negociaciones, agrega, y acelera radicalmente uno de los pasos más difíciles del proceso.
Beukes dice que los participantes en los programas piloto han reaccionado con entusiasmo ante las nuevas posibilidades de este sistema. Entre otros factores: También significa que un plan final tendrá una forma más adecuada, para que funcionarios municipales puedan responder más fácilmente, y asegura que todas las partes estén viendo (y debatiendo) los mismos datos geoespaciales y esquemas de planificación. “Es una plantilla para iniciar la discusión”, agrega Bettencourt, “donde literalmente todos están mirando el mismo mapa”.
Gracias a una subvención de Open Ideo, el equipo de Bettencourt y SDI están trabajando para mejorar el diseño de la interfaz de Open Reblock, aprovechando las observaciones de los participantes comunitarios de Cabo de Hornos y Mumbai. Todo el proyecto está siendo creado con código abierto (disponible en Github), tanto para alentar mejoras por parte de cualquier persona que se quiera involucrar como para facilitar versiones más completas para uso más masivo y universal en el futuro.
Por supuesto, el proyecto no es una solución mágica. Los reajustes de suelo pueden ser contenciosos, y Silva apunta que todavía se tienen que resolver temas importantes sobre el valor de la propiedad de cada morador a un nivel más individual y humano. Bettencourt y Beukes están de acuerdo en que Open Reblock es un suplemento y no un sustituto de los procesos existentes.
De todas maneras, Bettencourt apunta a las cifras de ONU-Hábitat para especular que puede haber un millón de barrios alrededor del mundo que necesitan un retrazado. “Es un número increíble”, dice. Y confirma la opinión de los observadores de que este esfuerzo es algo casi imposible, sobre todo cuando el proceso se va prolongando con cada caso individual.
Pero desde la perspectiva de un tecnólogo, esto puede ser menos intimidatorio. Basta con pensar en las herramientas de confección de mapas y recolección de datos que han emergido en años recientes, como un paso inicial que extiende el trabajo de larga data de SDI y otros. Open Reblock es simplemente una iteración más en esa trayectoria. “Creo que tenemos todos los ingredientes, pero tenemos que empezar a ejecutar”, dice Bettencourt. “Si además contamos con un sistema para capturar datos y generar propuestas, esto es un gran paso adelante. No genera el cambio, pero ayuda”.
Rob Walker (robwalker.net) es contribuyente de Design Observer y The New York Times.
Folleto | Datos del mapa © OpenStreetMap contribuyentes, CC-BY-SA, Imagery © Mapbo
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Durante años, pareció que el próximo adelanto importante en cuanto al transporte público en la ciudad suburbana de Altamonte Springs, Florida, sería un programa innovador denominado FlexBus. En lugar de recorrer rutas fijas, estos autobuses responderían a las demandas de los kioscos ubicados en centros de actividad específicos. Este sistema era, en palabras del administrador municipal Frank Martz, “el primer proyecto de transporte a demanda desarrollado en los Estados Unidos”. Algunos incluso se referían a este sistema como “el Uber para el tránsito”.
Lamentablemente, no funcionó. El operador regional de autobuses que gestionaba el proyecto perdió el financiamiento federal clave que requería el sistema, por lo que Altamonte Springs tuvo que buscar una nueva solución. Tal como expresa Martz, “en lugar de enojarnos, decidimos resolver el problema, ya que todavía teníamos que brindarles un servicio a nuestros residentes”.
Esta vez, los funcionarios se decidieron por Uber. La primavera pasada, el suburbio de Orlando anunció que se asociaría directamente con la firma de transporte compartido y subsidiaría a los ciudadanos que optaran por usar dicho servicio en lugar de sus propios automóviles, especialmente para viajes hacia las estaciones de ferrocarril regionales que conectan a los centros de población alrededor del condado de Seminole. Este programa piloto ha tenido una aceptación popular lo suficientemente buena, por lo que otros municipios dentro del área ya han lanzado programas similares.
Casi todo lo que oímos acerca de la relación entre los municipios y los emprendimientos de transporte compartido implica contiendas. Para la época en que Altamonte Springs comenzó su programa piloto, un enfrentamiento sobre detalles normativos en Austin, Texas, dio como resultado que Uber y su principal competencia, Lyft, dejaron de prestar servicios en esa ciudad. Sin embargo, Altamonte Springs es un ejemplo de cómo algunas ciudades, planificadores y académicos están intentando encontrar oportunidades dentro de la creciente importancia y popularidad del transporte compartido. El Laboratorio Senseable City del MIT ha trabajado con Uber; y el Centro de Investigación para la Sostenibilidad del Transporte de la Universidad de California en Berkeley y otras instituciones han estado estudiando los datos relacionados con el transporte compartido, con un enfoque en sus efectos sobre el transporte público. Además, el pasado marzo, la Asociación de Transporte Público de los Estados Unidos divulgó un estudio en el que se evaluaba la manera en que los nuevos servicios pueden ser un complemento a las formas más familiares de “movilidad compartida”, y se sugerían diferentes formas en que las agencias podían “promover una cooperación útil entre los proveedores de transporte público y privado”.
“Todo se reduce a la forma en que el nuevo sistema interactúa con el sistema tradicional existente”, opina Daniel Rodríguez, fellow del Instituto Lincoln y profesor de planificación en la Universidad de Carolina del Norte, quien además ha estudiado las innovaciones en el transporte en América Latina y los Estados Unidos. Rodríguez espera que surjan aun más experimentos a medida que las ciudades hacen todo lo posible para ver cómo “los usuarios de Uber pueden complementar la infraestructura existente”.
Y esto describe casi en su totalidad una de las primeras motivaciones del programa piloto de Uber en Altamonte Springs: el servicio, según Martz, era una opción que ya existía y que no requería ninguno de los compromisos de tiempo y dinero asociados a una iniciativa de transporte típica. “El enfoque no podía ni debía ponerse en la infraestructura”, observa Martz. “Debíamos centrarnos en el comportamiento humano”. En otras palabras, los servicios de transporte compartido ya responden a la demanda que el mercado demuestra tener; entonces ¿cómo podría la ciudad aprovechar dicha tendencia?
La respuesta fue ofrecer un subsidio a los usuarios del municipio: la ciudad pagaría el 20 por ciento del costo de cualquier viaje dentro de la ciudad, y el 25 por ciento del costo de cualquier viaje desde o hacia las estaciones de Sun Rail, el sistema de ferrocarril suburbano de la región. Los usuarios sólo tienen que ingresar un código que funciona en conjunto con la tecnología geofencing (segmentación geográfica) de Uber para confirmar la elegibilidad geográfica, la tarifa se reduce según lo que corresponda, y el municipio continuamente cubre la diferencia. “Es un tema de conveniencia para el usuario”, indica Martz, aunque hace hincapié en un tema más importante que la facilidad de pago. En lugar de crear sistemas a los que los ciudadanos respondan, tal vez sea mejor intentar un sistema que responda a los ciudadanos en donde se encuentran, y que se adapte en tiempo real a medida que cambian de lugar.
Queda por ver si este sistema funcionará a largo plazo, pero, como experimento, los riesgos son bastante bajos. Martz ha estimado un costo anual para el municipio de aproximadamente US$100.000 (el costo del proyecto anterior del FlexBus era de US$1.500.000). Aunque el plan piloto sólo lleva unos pocos meses en marcha, Martz observa que, a nivel del municipio, Uber se utiliza diez veces más que antes, razón por la cual otros municipios vecinos, tales como Longwood, Lake Mary, Sanford y Maitland, se han sumado al proyecto o han anunciado sus planes para hacerlo. “Estamos creando un grupo de trabajo entre nuestras ciudades”, agrega Martz, con el objetivo de gestionar la congestión del tránsito y ver “cómo conectar nuestras ciudades”.
Tal como lo indica Rodríguez, sólo las implicaciones en cuanto al uso del suelo, tanto a corto como a largo plazo, son convincentes de por sí. En cuanto al día a día, la posibilidad de tener un transporte compartido económico para, por ejemplo, ir al médico, acudir a reuniones en la escuela o realizar trámites similares reduce la demanda de espacios de estacionamiento. A un nivel más amplio, este sistema aprovecha las opciones que ya existen, en lugar de tener que diseñar proyectos con un uso más intensivo del suelo que pueden llevar años de planificación e implementación.
En un sentido, el experimento se encuadra dentro de una tendencia mucho más amplia de buscar innovaciones de transporte específicas. Rodríguez ha estudiado varios experimentos, desde sistemas de autobús ideados en forma local hasta tranvías por encima del nivel del suelo en América Latina que complementaban los sistemas existentes, en lugar de construir sistemas nuevos. Rodríguez señala además que, aunque, a primera vista, el concepto de asociarse con un servicio de transporte compartido pueda parecer que funciona solo en municipios pequeños que carecen de un sistema realista de tránsito masivo, este proyecto podría funcionar realmente bien en ciudades más grandes. Por ejemplo, tenemos el caso de São Paulo, Brasil, que ofrece lo que el suplemento CityLab de la revista The Atlantic ha dado en llamar “el mejor plan que existe para tratar con Uber”: en esencia, subastar créditos, disponibles tanto para los servicios de taxi existentes como para los emprendimientos de transporte compartido, para realizar viajes por una cantidad específica de kilómetros en un tiempo determinado. Los detalles normativos (diseñados, en parte, por Ciro Biderman, ex fellow del Instituto Lincoln) tienen por fin brindarle opciones a la ciudad, a la vez que atraen y explotan la demanda del mercado, en lugar de intentar darle forma.
Esta idea se condice con la postura amplia de Martz, quien se pregunta, “¿Por qué el sector público debe enfocarse en una infraestructura que era aceptada por los usuarios de hace 40 años?” Aunque de inmediato observa que esta forma de pensamiento en cuanto a las políticas se encuentra alineada en gran medida con las posturas que promueven los libres emprendimientos en un “condado muy republicano”, Martz también insiste en que el apoyo político municipal al plan ha cruzado los límites partidarios. Y lo que resulta más significativo es que esta solución, según Martz, permite que la ciudad se adapte mucho más fácilmente a los cambios tecnológicos que se van dando. La opción de compartir el vehículo parece ser una posibilidad lógica, y se sabe que Uber y otras empresas tecnológicas están barajando la posibilidad de utilizar vehículos sin conductor, que podrían incluso ser más eficientes. Martz no lo expresa abiertamente, pero si Uber se ve “afectado” por una solución más eficiente, asociarse con una firma nueva sería mucho más fácil que rehacer un proyecto de varios años en toda la región. “Dejemos que ganen las fuerzas del mercado”, sugiere Martz.
Por supuesto que, tal como indica Rodríguez, todo este sistema se encuentra aún en una etapa muy experimental, y la aceptación total de un sistema de transporte compartido puede también traer efectos negativos: obviamente el sistema se centra en los automóviles, por lo que no es necesariamente económico para un amplio sector de la población en muchas ciudades, incluso teniendo en cuenta el 20 por ciento de descuento. Además, la posibilidad de viajar mayores distancias a un costo más bajo ha sido uno de los factores principales de la expansión urbana descontrolada. “Esto podría representar un paso más en esa dirección”, observa Rodríguez.
Sin embargo, esta combinación de incertidumbres y posibilidades es exactamente la razón por la que vale la pena ocuparse de medidas que acepten a los emprendimientos de transporte compartido en lugar de enfrentarse a los mismos. “Por el momento, no existe una respuesta correcta; todavía estamos investigando el tema”, advierte Rodríguez. Aun así, los sistemas como Uber de hecho ofrecen un atributo que aquellos que desean experimentar cosas nuevas no pueden negar: “Es tangible, y se sabe que funciona”, concluye Rodríguez.
Rob Walker (robwalker.net) es colaborador de Design Observer y The New York Times.
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En su ensayo de 1937, “¿Qué es una ciudad?”, Lewis Mumford describió un proceso evolutivo mediante el cual la “ciudad populosa mal organizada” evolucionaría hasta alcanzar un nuevo tipo de ciudad “de núcleos múltiples, con espacios y límites adecuados”:
“Veinte de estas ciudades, en una región cuyo entorno y recursos fueran planificados adecuadamente, tendrían todos los beneficios de una metrópolis de un millón de personas, pero sin sus grandes desventajas, tales como un capital congelado en servicios públicos no rentables o valores del suelo congelados a niveles que entorpecen la adaptación efectiva a nuevas necesidades”.
Para Mumford, cada una de estas ciudades, diseñadas mediante una sólida participación pública, se convertiría en un núcleo dentro de nuevas regiones metropolitanas de núcleos múltiples que darían como resultado lo siguiente:
“Una vida más integral para la región, ya que esta área geográfica puede sólo ahora y por primera vez ser considerada como un todo instantáneo respecto de todas las funciones de la existencia social. En lugar de depender de la mera masificación de las poblaciones para producir la concentración social y la adaptación social necesarias, debemos ahora procurar estos resultados a través de una nucleación municipal deliberada y una articulación regional más ajustada”.
Lamentablemente, desde que Mumford escribió estas palabras no hemos logrado establecer ciudades o regiones de núcleos múltiples ni hemos avanzado en la teoría de la evolución urbana. Los teóricos en temas urbanos se han abocado a describir a las ciudades, utilizar sistemas de reconocimiento de patrones básicos para detectar las relaciones entre los posibles componentes de la evolución urbana, u ofrecer prescripciones limitadas para resolver un problema urbano específico a la vez que se generan inevitables consecuencias involuntarias que representan nuevos desafíos. Y todo esto porque nunca hemos desarrollado una verdadera ciencia de las ciudades.
Durante más de un siglo, tanto planificadores como sociólogos, historiadores y economistas han teorizado sobre las ciudades y su evolución utilizando categorías, tal como indica Laura Bliss en un artículo de CityLab bien documentado del año 2014, el cual versa sobre la posibilidad de que surja una teoría evolutiva de las ciudades. Estos académicos generaron muchas tipologías de ciudades, desde clasificaciones funcionales hasta taxonomías rudimentarias (ver Harris, 1943, Functional Classification of Cities in the United StatesAtlas of Urban ExpansionAtlas of Cities). Sin embargo, el fundamento de estas clasificaciones eran categorías elegidas arbitrariamente, por lo que no aportaron mucho a nuestra comprensión de la forma en que las ciudades llegaron a ser lo que son hoy ni se animaron a presagiar lo que podrían llegar a ser.
Incluso Jane Jacobs, en el prefacio de su libro The Death and Life of Great American Cities (La vida y la muerte de las grandes ciudades de los Estados Unidos) de 1961, hace un llamado al desarrollo de una ecología de las ciudades –es decir, la exploración científica de las fuerzas que dan forma a las ciudades– pero se limita a brindar informes sobre cuáles son los factores que definen a una gran ciudad, en su mayoría en cuanto al diseño, como parte del ataque continuo de la autora hacia los planificadores ortodoxos. En algunos de sus trabajos posteriores, Jacobs establece principios para definir a las grandes ciudades, que se centran principalmente en la forma, aunque no brinda un marco para mejorar la ciencia de la teoría urbana.
La teoría urbana moderna está plagada de varios defectos: no es analítica; no logra brindar un marco para generar hipótesis y un análisis empírico para probar dichas teorías; y la investigación, en general, se centra en grandes ciudades icónicas, en lugar de extraer una selección representativa mundial de asentamientos urbanos que muestre las diferencias entre las ciudades pequeñas y las grandes, las ciudades principales y las secundarias, las ciudades industriales y las comerciales. Y lo que resulta más importante, la investigación no proporciona mucha orientación sobre cómo deberíamos intervenir para mejorar nuestras ciudades futuras con el fin de apoyar a los asentamientos humanos sostenibles en nuestro planeta.
La Nueva Agenda Urbana, que se anunciará en la III Conferencia de ONU-Habitat, a realizarse en el mes de octubre en Quito, Ecuador, presen–tará objetivos mundiales consensuados para la urbanización sostenible. Estos objetivos brindan una orientación a los estados miembro de las Naciones Unidas a medida que se preparan para la colosal tarea de dar la bienvenida a 2,5 mil millones de nuevos ciudadanos urbanos a las ciudades del mundo en los próximos treinta años, lo que concluirá el proceso de 250 años mediante el cual los asentamientos humanos pasaron de ser casi en su totalidad rurales y agrarios a ser predominantemente urbanos. No obstante, antes de intentar siquiera implementar la Nueva Agenda Urbana, debemos confrontar las graves limitaciones que tenemos en nuestra comprensión de las ciudades y de la evolución urbana. Una nueva “ciencia de las ciudades” reforzaría nuestros intentos por lograr que esta última etapa de la urbanización funcione correctamente.
Mi intención en este mensaje no es presentar una nueva ciencia de las ciudades, sino sugerir una forma de darle un marco a esta ciencia con base en la teoría evolutiva. La evolución de las especies se encuentra determinada por cuatro fuerzas principales, por lo que parece razonable que estas mismas fuerzas ayuden a dar forma a la evolución de las ciudades. Estas fuerzas son: la selección natural, la migración genética, la mutación y la deriva aleatoria, las cuales se van dando en formas predecibles para dar forma a las ciudades, de tal manera que, en lugar del concepto de “éxito reproductivo” tenemos el concepto de “crecimiento de la ciudad” como indicador del éxito evolutivo.
La selección natural es un proceso de impulso y respuesta, que está relacionado con la forma en que una ciudad responde a los factores de cambio externos (impulsos) que fomentan o inhiben el éxito. Los impulsos pueden ser económicos, medioambientales o políticos, pero lo que más debe destacarse es que están fuera del control de la ciudad. Por ejemplo, la reestructuración económica puede generar una selección en detrimento de las ciudades que dependen de la manufactura, tienen una mano de obra capacitada en forma inflexible o extraen o producen bienes de consumo simples con una demanda cambiante en los mercados mundiales. El cambio climático y el aumento del nivel del mar pueden inhibir el éxito de las ciudades costeras o aquellas expuestas a graves catástrofes climatológicas. Los impulsos políticos pueden consistir en cambios de régimen, revueltas sociales o guerras, o pueden ser situaciones en apariencia de menor importancia, tales como un cambio en la fórmula de distribución respecto de los ingresos a nivel nacional. Cada impulso beneficiará a unas ciudades y traerá perjuicios a otras. La capacidad de una ciudad para responder a los diferentes impulsos puede tomarse como una medida de su nivel de resiliencia, la cual se ve directamente afectada por las otras tres fuerzas evolutivas.
La migración genética (o flujo genético) ayuda a diversificar las estructuras económicas, sociales y etarias de las ciudades a través del intercambio de individuos, recursos y tecnologías. Supuestamente, la inmigración de individuos, capital y nueva tecnología mejora la capacidad de una ciudad para responder a los impulsos externos. Por otro lado, la emigración, en general, reduciría dicha capacidad.
Para las ciudades, la mutación consiste en un cambio impredecible en la tecnología o en la práctica que ocurre dentro de una ciudad, y puede consistir tanto en una innovación como en una interrupción.
La deriva aleatoria implica cambios en las ciudades a largo plazo, los cuales son el resultado de cambios culturales o de comportamiento. Aquí podemos mencionar a las decisiones que se toman para mantener o preservar los bienes de largo plazo, ya sean inmuebles o bienes culturales. La deriva describe las formas impredecibles en que las ciudades pueden modificar su carácter.
Como ya lo he mencionado, no es mi intención establecer aquí una nueva teoría de evolución urbana. Sólo recomiendo tomar esta dirección a fin de estimular nuestro pensamiento en torno al cambio urbano de forma más rigurosa y sistemática. Ya se ha dedicado una gran cantidad de trabajo a cuantificar los elementos que forman parte de este marco. Los teóricos especializados en riesgos y las aseguradoras han cuantificado muchos de los impulsos externos que presentan desafíos a las ciudades. Los demógrafos y los teóricos especializados en poblaciones han estudiado la migración humana, y los macroeconomistas han estudiado los flujos de capital. Se ha prestado mucha atención a la innovación y a las interrupciones en las últimas décadas. La deriva aleatoria no se ha estudiado mucho. Sin embargo, tal como observa Bliss, la gran cantidad de datos y las nuevas tecnologías pueden ayudarnos a detectar la deriva a largo plazo. De todas maneras, un marco de mayores proporciones en el que se entretejan todas estas áreas de estudio tan diferentes podría ayudarnos a comprender más la evolución urbana.
No obstante, aunque una teoría evolutiva de las ciudades representaría un avance evidente en cuanto a la teoría urbana, debo advertir aquí que, a diferencia de lo que ocurre con la evolución, que es un proceso mayoritariamente pasivo –las especies soportan las fuerzas externas que actúan sobre ellas– las ciudades, al menos en teoría, se ven impulsadas por un comportamiento más intencional: la planificación. Sin embargo, los planificadores necesitan mejores herramientas para ejercer sus tareas y probar sus enfoques. Si queremos implementar con éxito la Nueva Agenda Urbana, sería muy útil contar con un conjunto de herramientas basadas en la ciencia evolutiva. Finalmente, Mumford concluye su ensayo de 1937 de la siguiente manera:
“La tarea de la próxima generación consiste en materializar todas estas nuevas posibilidades en la vida de la ciudad, lo cual se puede lograr no simplemente a través de una mejor organización técnica sino mediante una comprensión sociológica más acabada, y adaptar las actividades propiamente dichas a individuos y estructuras urbanas adecuadas”.
En el Instituto Lincoln de Políticas de Suelo estamos listos para apoyar a las próximas generaciones al realizar un análisis integral y científico de la evolución urbana y del importante rol que las políticas de suelo efectivas pueden representar a la hora de impulsar dicha evolución. Nuestro futuro urbano depende de ello.
