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Many historic centers in Latin America have been the focus of government and private initiatives seeking to rehabilitate the building stock and position the areas to serve the tourism industry. In most cases these efforts have led to the displacement of lowincome residents or of residential activities altogether, due to gentrification and commercialization of the district (Scarpaci 2005). More recently, the rehabilitation of these historic cores has been framed as part of broader debates and efforts that pursue the recovery of the city centers (historical or otherwise) because of their key role as collective symbols or spaces of social interaction, or because of their potential efficiency as dense, well-serviced urban districts (Pérez, Pujol, and Polèse 2003; Rojas 2004).
This article seeks to advance this discussion based on the experience in Panama City’s historic center, “Casco Antiguo.” It describes some recent, innovative policies that have explored the intersections of tourism, affordable housing, employment, and culture in a historical context, and draws some general insights and lessons.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Un mecanismo creciente de producción de suelo y vivienda en los Estados Unidos lo constituyen las subdivisiones comunitarias automanejadas de bajos recursos, denominadas “colonias” en Texas. En un estudio reciente financiado por el Instituto Lincoln, el autor de este artículo analiza los aspectos disfuncionales de estos mercados de suelo, destacados por un alto índice de propietarios absentistas, discretos niveles de transacción y rotación de terrenos y propiedades, y una falta de valorización (incremento del valor) significativa conforme se lleva a cabo la construcción y el mejoramiento de los asentamientos.
Subdivisiones comunitarias
Las colonias son emplazamientos con infraestructuras inadecuadas (o simplemente inexistentes) que se identificaron inicialmente en los condados más pobres de Texas a lo largo de la frontera mexicana. Sus pobladores compran terrenos sobre los cuales colocan casas-remolque o las menos móviles “casas prefabricadas”. En algunos casos las familias mismas construyen sus casas, comenzando con chozas endebles o remolques de segunda mano que van arreglando con el paso del tiempo.
Ciertamente las colonias no son un fenómeno de escala menor. Según el Consejo de Desarrollo de Agua de Texas, hay aproximadamente 1500 de estos asentamientos poblados por unas 400 mil personas, principalmente en las regiones fronterizas de los Estados Unidos. Los datos del Consejo y los resultados de nuestro propio estudio demuestran que existen muchas subdivisiones similares en otras localidades texanas, por lo cual estos estimados de población probablemente aumenten conforme se vayan incorporando nuevos datos. Muchos condados de Texas y de otros estados están comenzando a reconocer los problemas de estas subdivisiones no incorporadas que ofrecen unas de las pocas opciones de acceso a vivienda a las familias de bajos recursos.
Por “bajos recursos” nos referimos a ingresos familiares anuales que oscilan entre $12 000 y $25 000, aunque en realidad muchas familias de las colonias perciben entradas muy inferiores (véase la tabla 1). Estas familias residen en áreas de mercados laborales pobres, bien sea en regiones que experimentan polarización salarial y laboral entre trabajadores, o bien donde hay un predominio de empleos mal remunerados del sector de servicios. En la mayoría de las ciudades, los costos de vivienda están fuera del alcance de los habitantes pobres, quienes entonces recurren al extremo inferior del mercado de alquiler, en apartamentos o en terrenos para remolques (trailer parks). Aun así, muchas de estas familias aspiran a ser propietarias de viviendas porque reconocen las ventajas de escapar del modo habitacional de alquiler, carente de equidad. Muchas de ellas prefieren optar por estas subdivisiones rurales con infraestructuras inadecuadas, donde al menos pueden ser dueñas de propiedades que pueden valorizarse a través de ayudas mutuas y esfuerzos propios.
No obstante, las colonias no son homogéneas, sino que presentan fuertes variaciones en cuanto a su tamaño, disposición, modo de desarrollo, mezclas de tipos de viviendas, dimensiones de las parcelas, ocupación del terreno y tasas de rotación residencial, niveles de servicio, composición étnica, niveles de ingresos, y niveles de pobreza relativa. En Texas no existen colonias típicas, sino más bien una variedad de ellas, con diferencias de condado a condado.
Estos asentamientos son similares a los emplazamientos irregulares de países menos desarrollados, y su existencia se explica por un raciocinio similar, o sea: una economía de salarios bajos, el aumento en la demanda de vivienda, la falta de sistemas estatales de abastecimiento de viviendas capaces de satisfacer la demanda, y un sector privado desinteresado o incapaz de producir soluciones habitacionales económicas. Al igual que sus equivalentes en México y América Latina, las colonias ofrecen terrenos económicos carentes de servicios en los márgenes de áreas urbanizadas, terrenos que son costeables y accesibles a los grupos de ingresos más bajos de la sociedad. La mayoría de sus habitantes tienen que desplazarse largas distancias para llegar a sus trabajos en ciudades adyacentes.
Si bien las colonias en Texas son raramente ilegales, muchos aspectos del proceso de desarrollo son informales o cuasi-formales, especialmente:
Hace justamente una década, Texas identificó la existencia y proliferación de estas subdivisiones tipo colonias, y a través de sesiones legislativas bienales se iniciaron un conjunto de acciones destinadas tanto a detener su crecimiento como a simular su modernización. A continuación se exponen algunos ejemplos de las acciones legislativas tomadas al respecto en la última década:
Una debilidad subyacente de todas estas iniciativas es su aplicación exclusiva a la región fronteriza, únicamente a condados especialmente designados que forman parte del Programa de Áreas Empobrecidas (EDAP, por su sigla en inglés). En otras partes, el crecimiento de las colonias continúa impertérrito.
Parcelas vacantes y propietarios absentistas
Un indicador principal de la disfunción en los mercados de suelo es la falta de ocupación y desarrollo de las parcelas después de su venta. Se ha demostrado que entre el 15 y el 80 por ciento de los terrenos de las colonias pueden estar vacantes. Incluso en los asentamientos más grandes (y a menudo dotados plenamente de servicios), entre una cuarta y una sexta parte de los terrenos está vacante y pertenece a propietarios absentistas. Más aún, la existencia de terrenos relativamente grandes de 500 a 2000 metros cuadrados (o más), aunada a las prohibiciones de subdivisión y compartimento de los mismos, llevan a muy bajas densidades de población, entre 25 y 30 personas por hectárea. Esta característica exacerba el costo unitario de la provisión de servicios, reduce la recuperación de los costos, y debilita la cohesión de la comunidad y la ayuda mutua. Nuestros cálculos indican que hay más de 26.000 parcelas vacantes en Texas, lo cual equivale a más de 2800 hectáreas de suelo residencial desocupado. Si estas parcelas estuvieran totalmente ocupadas, incluso a las bajas densidades de población que caracterizan a las colonias, se podría alojar a otras 100 000 personas sólo en los asentamientos ya existentes.
Por tanto, la pregunta obligatoria aquí es, ¿cuál es la razón de que tantas familias pobres no ocupen sus parcelas? En términos de pura lógica uno podría pensar que la falta de servicios desanima a los pobladores potenciales, y que un catalizador para la ocupación de los solares sería la provisión de los servicios públicos básicos. No obstante, es de destacar que muchas personas sí ocupan sus parcelas desde el principio. Si bien es posible preguntarles directamente sus motivos y la razón de sus decisiones, ciertamente es difícil hacer lo mismo con los numerosos propietarios absentistas con paradero desconocido. ¿Quiénes son estas personas? ¿dónde están? ¿qué quieren de sus tierras?
A pesar de los obstáculos metodológicos derivados de la ausencia de documentos claros que detallen registros de compraventa de propiedades y títulos de las parcelas, nosotros pudimos utilizar registros de impuestos y de tasación de propiedades para rastrear algunos de estos propietarios absentistas. Sin embargo, determinamos que entre el 8 y el 10 por ciento de estos registros aparecen con direcciones “equivocadas”, con la consiguiente probabilidad de que el verdadero número de propietarios absentistas con paradero desconocido sea dos veces mayor. Al haber abandonado el suelo que compraron, estas personas están en efecto impidiendo que sus propiedades participen en futuras transacciones del mercado de suelo.
Lugar de residencia actual de los propietarios absentistas Mediante los registros tributarios de unos 2713 propietarios absentistas de 16 asentamientos (en condados fronterizos y no fronterizos), nos fue posible averiguar el paradero actual de los mismos.
Alrededor de un 75 % de ellos vive en los alrededores, bien sea en la ciudad adyacente o bien a distancias no mayores de 30 km. El resto de los absentistas se divide equitativamente entre aquéllos que viven en otras regiones de Texas y los que viven fuera del estado. En el primer grupo, si bien se observó una amplia dispersión de domicilios a lo largo y ancho del estado, la mayoría vive en Houston (26 %), Dallas (15 %) y San Antonio (12 %) -las tres áreas metropolitanas principales de Texas. De los absentistas que viven fuera del estado, el 35 % vive en California, seguido por un 14 % en Nuevo México y finalmente un 12 % en la región de Chicago (Illinois e Indiana).
Características de los ocupantes y de los propietarios absentistas
Esta investigación reveló que los ocupantes de las colonias y los propietarios absentistas son poblaciones bastante diferentes (véase la tabla 1). Dos tercios de los residentes de las colonias, en comparación con la mitad de los propietarios absentistas, son nacidos en México. Los propietarios absentistas exhiben una mayor diversidad étnica, y a pesar de ser pobres, están en mejor situación que los habitantes de las colonias; en su mayoría, adquirieron sus parcelas con anterioridad, y por tal motivo pagaron menos en términos reales.
Las diferencias más significativas entre los grupos se evidencian en sus patrones habitacionales y en los motivos de sus compras. Las familias absentistas no están esperando mudarse a sus parcelas tan pronto las equipen con servicios públicos. La mayoría de ellas (81 %) son ya propietarias de viviendas y parecen estar muy cómodas en sus residencias actuales. Aún más, un 49 % de los absentistas indicaron no haber comprado los terrenos para ellos, sino más como inversión, seguridad, o como herencia futura para sus hijos. Menos del 25 % declaró que la falta de servicios fuera el problema. Más de la mitad expresó no tener intenciones de mudarse a las parcelas en el futuro. De aquellos que sí han pensado en ocuparlos, muy pocos planean hacerlo en los próximos 5 a 10 años. En nuestra opinión, muy pocos terminarán mudándose. Algunos incluso dijeron que venderían sus parcelas en cualquier momento si se les ofreciera un buen precio.
Durante las últimas dos décadas, el mercado del suelo para ambas poblaciones ha sido totalmente diferente al de otros mercados residenciales. En términos reales, el valor del suelo de las colonias ha permanecido estancado y la tasa de recuperación ha sido baja, especialmente cuando se la compara con otros sectores del mercado de suelo y vivienda. Tal realidad sugiere que los pobres realmente no se están beneficiando ni de su inversión inmobiliaria, ni tampoco -en el caso de los residentes- del valor añadido a sus propiedades por mejoras realizadas por ellos mismos. Aunque sigue habiendo un nivel discreto de ventas (mayor que el anticipado), los mercados de suelo de las colonias no están experimentando una valorización significativa.
Políticas de mejoramiento del mercado
Los terrenos vacantes son, al mismo tiempo, la causa y el efecto de este bajo rendimiento del mercado. Es importante destacar aquí la errónea interpretación que se le da a la filosofía “constrúyalo y ellos vendrán”. Si bien es cierto que las políticas de desarrollo de los servicios urbanos pueden ayudar a acelerar la ocupación de los terrenos y la densificación de las colonias, también es cierto que se requieren otras intervenciones para mejorar la eficiencia de los mercados de suelo en las colonias. Entre dichas intervenciones podría figurar una revisión de las leyes para aumentar la productividad urbana, p. ej., otorgar permisos para el uso no residencial del suelo (a fin de generar ingresos), o para subdivisiones y alquileres. En efecto, una de las razones detrás de la falta de valorización de la tierra es la restricción impuesta sobre usos aprobados. Otro limitante del desarrollo es la moratoria de 1995 impuesta sobre las ventas de parcelas. Si bien es cierto que la ley se infringe constantemente, este hecho desinfla los precios, distorsiona la rotación de los terrenos y alienta las ventas clandestinas. La prohibición de las subdivisiones de parcelas internas (especialmente las de parcelas grandes) inhibe los alquileres y el compartimento de costos entre parientes.
También se plantea la necesidad de sacar al mercado las tierras que pertenezcan a personas con paradero desconocido. Al respecto, se podría llevar a cabo un secuestro de las parcelas que tengan imposiciones morosas, especialmente si tal abordaje se combinara con la creación de una empresa de tenencia pública o de fideicomiso de tierras que se dedique posteriormente a promover el suministro y la redistribución de solares a través de mecanismos tales como la socialización y el reajuste de la tierra. Al menos en Texas, atacar el “problema” de los propietarios absentistas ofrece la posibilidad de soluciones y resultados positivos.
Al trabajar por entender y proporcionar nuestro análisis de las subdivisiones comunitarias de Texas y otros estados, podremos suministrar más información a los legisladores, y posiblemente promover políticas del suelo más adaptadas y apropiadas para atacar el problema. Así, quizás pueda haber un aumento significativo de oportunidades habitacionales para los grupos más pobres de la sociedad estadounidense.
Referencias
Peter M. Ward. 1999. Colonias and Public Policy in Texas and Mexico: Urbanization by Stealth. Austin, TX: University of Texas Press.
______. 2000. Residential Land Market Dynamics, Absentee Lot Owners and Densification Policies for Texas Colonias. Artículo del Instituto Lincoln. WP00PW1. 160 páginas.
Peter M. Ward tiene el cargo del C.B. Smith Sr. Centennial Chair in US-Mexico Relations en la Universidad de Texas-Austin, donde también es profesor en el Departmento de Sociología y en la Escuela de Asuntos Públicos Lyndon B. Johnson.
Call for Research and Conference Papers
The documented proliferation of colonias in Texas suggests that similar types of quasi-formal homestead subdivisions exist across much of the U.S. to provide access to home ownership for urban households earning less than $20,000 a year. While there are significant private transport costs associated with living in poorly serviced communities several miles beyond the urban fringe, families of all ethnicities are quick to recognize the advantages of self-managed home ownership on relatively large lots compared to renting a trailer or apartment.
To investigate this phenomenon further, the Lincoln Institute is inviting researchers interested in quasi-formal homesteading to form a network to facilitate the collection and sharing of data. In addition, the Institute is sponsoring a conference to be held in Cambridge, Massachusetts, in Fall 2001 to pursue these three goals:
1) to develop a comparative research agenda to analyze quasi-formal homestead subdivisions;
2) to develop methodologies and data gathering strategies about the development of these subdivisions and land market performance; and
3) to develop policy instruments and approaches suitable for application in the U.S. and to learn from best practices in other countries.
The target audience for the conference includes scholars and researchers, county officials or their equivalents, and legislators or their senior aides with an interest in land policy for self-help homesteading among the poor. The conference planners are seeking participants to prepare papers on the following issues:
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Government-owned property is exempt from local taxes almost everywhere in the United States, but this situation is based less on logic than on now-outdated historical considerations. Remarkably, there are no comprehensive estimates of the value of these exemptions. For comparison, the value of property tax exemptions for nonprofit institutions (excluding houses of worship) was about $900 billion in 1997, and charitable properties (including hospitals and universities) accounted for about $500 billion of this figure (Cordes, Gantz and Pollak 2002, 89). Even without comprehensive data, it is clear that the amount of government-owned land is vastly greater than nonprofit holdings. However, the exempt status of government land barely provokes complaint (except in the western states where federal landholdings are enormous) whereas exemptions for nonprofit organizations are frequently challenged.
Historical Background and Federalism Today
Government-owned property traditionally has been exempt from taxation in order to avoid an empty ritual whereby the sovereign taxed itself. The implicit assumption of a single sovereign was quite reasonable in Elizabethan England, where the property tax first took root, but not so in the U.S. today. The myriad school districts and special districts that now compete with counties and municipalities for property tax revenues were virtually nonexistent in the nineteenth century. Today there is no economic reason to exclude all government property from the tax base.
Exemptions for private, nonprofit entities grew out of the government exemption. In the seventeenth century, private parties did not always wait for the Crown to repair their bridges, causeways, seawalls or highways. They assumed this responsibility whenever self-interest required and the purse permitted. The capital-intensive nature of such activities that relieved government of a burden made a property tax exemption a logical tool for encouraging private initiative. Thus the first charitable exemptions were a type of quasi-government exemption, subsidizing private parties who discharged public responsibilities.
Charitable exemptions for the alleviation of poverty began as a separate category, because reducing poverty was not originally considered a government responsibility. The change in this attitude over time had the effect of diminishing the distinction between alleviating poverty and relieving government of a burden, but these remain two separate bases for the charitable exemption. Before the New Deal of the 1930s, U.S. counties had the primary governmental responsibility for poor relief, through maintaining almshouses and work farms. The principal public expenditure required for them was for land and construction, since the residents did the day-to-day work of running these facilities. In this situation, a property tax exemption made sense. If a charitable organization did not build such a facility, the responsibility would fall to county government and would be funded through property taxes. It was easy to see a clear and convincing connection between the alleviation of poverty, relief of a government burden and a property tax exemption.
Modern U.S. federalism has undermined these connections. There is no single sovereign now, but rather 87,000 units of government, including 19,000 municipalities, 16,600 townships and towns, 3,000 counties, 13,700 school districts and 34,700 special districts, which often overlap in complex ways. The property tax is virtually the sole source of internally generated revenues for school districts and special districts. A government exemption can be administered so that no unit of government need pay taxes to itself, while taxpayers outside the taxing jurisdiction who benefit from the property would pay the tax.
Valuation of unique government property and infrastructure is a problem, but it is not insurmountable. A new addition to generally accepted accounting principles requires local governments to carry on their balance sheets the depreciated value of their physical assets, including infrastructure, which can be a starting point for valuing such property. Already local government property is taxable in 11 states, provided it lies outside the owner’s boundary. For example, a reservoir owned by a water district can be taxed by the town or county where the reservoir is located, and the tax can be collected through increased water rates charged to the utility’s customers.
The strong consensus in favor of exempting government property is due to inertia, power and precaution. The federal government has vast landholdings, collects no property taxes, and therefore would oppose any tax on government property. Besides, the Constitution shields it. State governments also have extensive holdings and do not benefit from property taxes to any significant degree, so they too would oppose taxing government property. Local governments, special districts and school districts would be the net beneficiaries if government property were taxed, since their own property holdings are small in comparison to federal and state governments, yet the property tax provides almost 40 percent of their revenue (U.S. Census Bureau 1998).
Charitable Exemptions as Sovereign Exemptions
As long as government property is exempt, the case for charities is strengthened. Evelyn Brody (1998; 2002) argues that the states, by conferring benefits of sovereignty on nonprofit institutions, are acknowledging the underlying independent, self-governing nature of those institutions. “Tax exemption carries with it a sense of leaving the nonprofit sector inviolate, and the very concept of sovereignty embodies the independent power to govern” (Brody 1998, 588). Under federal tax law, neither charitable institutions nor local governments are taxed on net income, contributions or interest income from bonds, but both are taxed for payments made for services rendered. Considering charitable nonprofit institutions as quasi-sovereign allows us to make sense of “the rules in the tax scheme that operate to curtail rather than enhance the economic strength of the charitable sector. After all, rival sovereigns rarely feel comfortable letting the other grow too powerful” (Brody 1998, 586).
The U.S. Supreme Court, in Walz v Tax Commissioners, 397 U.S. 664 (1969), supports the position taken by Brody: “[Exemption] restricts the fiscal relationship between church and state, and tends to complement and reinforce the desired separation insulating each from the other (emphasis added).” Churches, and by extension other nonprofit institutions, are sovereigns in their own domain, which is circumscribed by a higher sovereign—state government.
Conversely, arguments used to attack certain charitable exemptions can also be applied to the governmental exemption. Critics of nonprofit tax exemption focus on large, property-rich and financially strong organizations, calling them commercial enterprises (Balk 1971; Hyman 1990; Gaul and Borowski 1993). This category includes colleges, universities, hospitals and nursing homes. No state prohibits charities from engaging in commercial activities, but 8 states out of 43 responding to the survey described below prohibit charities from earning a profit, even for institutional purposes. All states prohibit the charitable owner of exempt property from distributing profit to private parties. “It is a well-established principle of law that a charitable institution does not lose its charitable character and its consequent exemption from taxation merely because recipients of its benefits who are able to pay are required to do so, as long as funds derived in this manner are devoted to the charitable purposes of the institution” (American Jurisprudence 1944).
Commercial enterprises of local government are generally tax exempt, including air and marine ports, electric power generating facilities, water treatment and distribution plants, golf courses, package liquor stores and parking garages, to name a few. If commercial activity is to be the test for taxation, this should be applied evenhandedly and extend to government property as well.
A Survey of State Charitable Exemptions
Every state exempts charitable property, but the meaning of “charitable” varies quite a lot because its legal antecedents are traceable to the English Statute of Charitable Uses of 1601. Policy makers have shown considerable ingenuity in adapting an ancient law to modern needs, and ingenuity breeds variety. A Lincoln Institute-sponsored survey explored the laws in each of the 50 states to clarify the definition and application of “charitable” property tax exemptions.
As befitting a sovereign, private nonprofit institutions enjoy a constitutionally protected tax exemption in almost as many states as do local governments. The constitutions of 38 states make reference to exemption of local government or private institutions, or both. States have probably been reluctant to define charity statutorily because the judicial branch is the final arbiter of constitutional matters. Four states authorize legislatures to grant exemptions without giving specific direction; only 9 (including all 6 New England states) are silent. Specific exemptions are mandated in 27 states, and are discretionary in 16. Arizona, Missouri, Nebraska, North Carolina and Virginia are in both categories because they mandate some exemptions (usually governmental) but give their legislatures discretion with respect to other classes of institutional property.
Only 10 states have statutory definitions, and they show very little similarity (see Figure 1). Four of them define charity in terms of a public benefit, two in terms of relieving government of a burden, and one (Florida) could be placed in either category. Other individual states define charity in terms of relief of poverty or deriving income in the form of donations, or simply by listing exemption-eligible activities, with a slight overlap with relief of poverty. Five state definitions (Florida, Nebraska, New Hampshire, North Carolina and Pennsylvania) are extremely broad, which essentially punts the issue to the judicial branch.
The lack of a discernable pattern in judicial opinions arouses suspicion that courts must work backwards from a desired result to develop standards and tests. The situation today parallels the first half of the twentieth century, when bureaucrats and judges were gatekeepers to the nonprofit sector, approving or denying a petition for a nonprofit corporate charter, and they “used their control to promote the causes they believed in” (Silber 2001, 6). Awarding a nonprofit charter is now a ministerial act, but property tax exemption for charitable purposes remains subject to a variety of state laws with idiosyncratic judicial interpretations in every state. Confusion in the public debate over the charitable property tax exemption is the sure result. In devising tests, courts sometimes conflate public benefit with relief of poverty, and the result is unenforceable. Either one or the other must take precedence. Unless statutes are clear, courts are free to choose and to switch back and forth.
The case of hospitals is illustrative. Although one will find exempt hospitals in every state, the law is ambivalent. Hospitals have constitutional protection in only 3 states, while in 17 they are exempt only because the court regards them as “institutions of purely public charity.” The famous 1985 decisions in the supreme courts of Utah and Pennsylvania that undermined hospital tax exemption were health care cases. The courts concluded that the hospital (Utah) and the consortium of hospitals (Pennsylvania) were not in fact charities. Without putting too fine a point on it, the judicial remedies were based on the principle of relieving poverty.
Much angst and legal conflict could be averted if relief of poverty could be treated as separate and distinct from public benefit and relieving government of a burden, and fortunately it can be quantified. If a legislature wants a particular type of institution (e.g., hospitals) to relieve poverty, then the state should tax the hospitals, but award each property owner in the group a tax credit equal to the amount of service they give away up to their tax liability. This proposal raises the thorny question of how to measure the value of services priced below market, but the problems are surmountable (see Bowman [1999] for a method for hospital services). Solutions to these complexities are not likely to introduce the element of arbitrariness that pervades judicial decisions today.
H. Woods Bowman is associate professor in the Public Services Program at DePaul University in Chicago, Illinois. He was a visiting fellow at the Lincoln Institute in 2001 and he contributed to the Urban Institute book, Property Tax Exemption for Charities, edited by Evelyn Brody (2002).
References
American Jurisprudence. 1944. Taxation 51 § 602.
Balk, Alfred. 1971. The Free List: Property Without Taxes. New York: The Russell Sage Foundation.
Bowman, Woods. 1999. Buying charity care with property tax exemptions. Journal of Policy Analysis and Management vol. 18, no. 1 (winter): 120–125.
Brody, Evelyn. 1998. Of sovereignty and subsidy: Conceptualizing the charity tax exemption. Journal of Corporation Law vol. 23, no. 4 (summer): 585–629.
_____. 2002. Legal theories of tax exemption, quasi and real. In The Property Tax Exemption: Mapping the Battlefield, Evelyn Brody, ed., 145–172. Washington, DC: Urban Institute.
Cordes, Joseph J., Marie Gantz, and Thomas Pollak. 2002. What is the property-tax exemption worth? In The Property Tax Exemption: Mapping the Battlefield, Evelyn Brody, ed., 81–112. Washington, DC: Urban Institute.
Gaul, Gilbert and Neill A. Borowski. 1993. Free Ride: The Tax-Exempt Economy. Kansas City: Andrews McMeel.
Hyman, David A. 1990. The conundrum of charitability: Reassessing tax exemption for hospitals. American Journal of Law and Medicine vol. 6, no. 3: 327–380.
Silber, Norman I. 2001. A corporate form of freedom: The emergence of the nonprofit sector. Boulder, CO: Westview Press.
U.S. Census Bureau, U.S. Department of Commerce. 1998. Statistical Abstract of the United States 1998, table 500 (reporting 1995 data).
Figure 1: Statutory Criteria for Charitable Organizations
Arizona requires “qualifying charitable organizations” to spend at least 50 percent of their budgets on services to state residents who receive “temporary assistance to needy families benefits or low income residents…and their households” [A.R.S. § 43-1088 G(2)].
In Florida, “Charitable purpose means a function or service which, if discontinued, could legally result in the allocation of public funds for the continuance of the function or service. It is not necessary that public funds [actually] be allocated, but only that such allocation is legal” [F.S. §196.012]. Houses of worship are exempt under a separate statute.
Hawaii defines charitable purposes as “community, character building, social service, or educational nature, including museums, libraries, art academies, and senior citizens housing facilities qualifying for a loan under the laws of the United States” [H.C.A. § 246-32(c)(2)].
In Montana charities must accomplish their activities “through absolute gratuity or grants” [M.C.A. § 15-6-201(2)(a)(i)].
In Nebraska charities must operate “exclusively for the purposes of the mental, social, or physical benefit of the public or an indefinite number of persons” [R.S.N.A. § 77-202(1)(d)].
A New Hampshire charity is one that performs “some service of public good or welfare advancing the spiritual, physical, intellectual, social or economic well-being of the general public or a substantial and indefinite segment of the general public that includes residents of the state of New Hampshire…” [R.A. § 72:23-1].
In North Carolina, “A charitable purpose is one that has humane and philanthropic objectives; it is an activity that benefits humanity or a significant rather than a limited segment of the community without the expectation of pecuniary profit or reward. The humane treatment of animals is also a charitable purpose” [N.C. Gen. Stat. § 105-278.3(d)(2)].
Pennsylvania requires: (1) relief of poverty; (2) advancement and provision of education, including secondary education; (3) advancement of religion; (4) prevention of treatment of disease or injury, including mental retardation and mental disorders; (5) government or municipal purposes; or (6) accomplishment of a purpose that is recognized as important and beneficial to the public and that advances social, moral, or physical objectives” [10 Penn. Stats. § 372].
A South Dakota public charity “must receive a majority of its revenue from donations, public funds, membership fees, or program fees generated solely to cover operating expenses; it must lessen a government burden by providing its services to people who would otherwise use government services; it must offer its services to people regardless of their ability to pay for such services…” [S.D.C.L. § 10-4-9.1].
Texas defines charity by reference to the type of activity such an organization undertakes. T.T.C. § 11(d) lists 19 activities, including: (d)(1) “providing medical care without regard to the beneficiaries’ ability to pay…”
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
Paulo Sandroni se graduó de economista en la Universidad de São Paulo en 1964 y fue profesor adjunto de economía en la Universidad Católica de São Paulo (PUC) hasta 1969, cuando dejó Brasil durante la dictadura militar. Enseñó en la Universidad de Chile en Santiago hasta 1973 y después en la Universidad de los Andes en Bogotá, Colombia, hasta 1979. Después de retornar a São Paulo, volvió a enseñar en la PUC hasta 2006 y también se incorporó a la Escuela de Administración de la Fundación Getulio Vargas (FGV).
En 1988, después de la victoria del Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil, se incorporó al gobierno municipal de la alcaldesa Luiza Erundina en São Paulo, donde dirigió agencias dedicadas al desarrollo urbano y el transporte público. Durante un breve período, también fue viceministro de administración en el gobierno federal.
En 1994 dejó el área de gobierno municipal para continuar enseñando y realizando investigaciones sobre desarrollo urbano en ciudades de Brasil y otros países de América Latina, y publicando artículos y libros sobre economía, incluyendo un diccionario de economía que se considera como referencia primaria en Brasil. Inició su afiliación con el Instituto Lincoln en 1997. En la actualidad es consultor privado sobre temas de desarrollo urbano y transporte, y sigue enseñando en la Escuela de Administración de FGV y en programas patrocinados por el Instituto Lincoln.
Land Lines: ¿Cómo se interesó en temas de política urbana, vistos sus antecedentes en macroeconomía?
Paulo Sandroni: En 1988 −cuando era asistente de Luiz Inácio Lula da Silva, ahora Presidente de Brasil y en ese entonces un candidato en las elecciones de 1989− ayudé a desarrollar programas para resolver los problemas macroeconómicos de Brasil. Después de la victoria de Luiza Erundina a la alcaldía de São Paulo en 1988, fui invitado a dirigir el programa de Operaciones Interligadas. Este programa consistía en negociar y formar sociedades entre los sectores público y privado para otorgar derechos adicionales de edificación, y usar la recaudación proveniente de la parte recuperada del incremento del valor del suelo (o plusvalía) para construir viviendas sociales para familias pobres.
También participé en el desarrollo de Operaciones Urbanas (OU), una forma de intervención para revitalizar grandes áreas de la ciudad, que también involucró la recuperación de plusvalías. Estaba fascinado por el desafío de formar parte de un grupo cuya misión era gobernar la ciudad más grande de Brasil con un proyecto de gran connotación social, y además continué asistiendo al Presidente Lula da Silva en temas macroeconómicos hasta 1998.
Land Lines: A su juicio, ¿por qué los proyectos de desarrollo urbano son un desafío tan grande?
Paulo Sandroni: La primera razón es que en los grandes proyectos que afectan los aspectos históricos, culturales, sociales y ambientales de la ciudad, la resolución de los problemas económicos y de financiamiento se debe considerar como parte del desafío, pero no son el objetivo principal. Por ejemplo, las OU que tratan de evitar el aburguesamiento y producir un entorno social más equilibrado pueden tener que usar tierras más valiosas para construir viviendas sociales. Estos proyectos requieren atención especial, porque la tierra no se puede vender usando el criterio típico de mayor y mejor uso. En Brasil hay una distinción importante entre los grandes proyectos urbanos (GPU) que pueden o no usar las herramientas de recuperación de plusvalías proporcionadas por las OU. Los GPU que están en condiciones de usar estas herramientas pueden redituar beneficios financieros y sociales, tanto para el sector público como el privado, con mayor facilidad.
Land Lines: ¿Puede describir el instrumento financiero detrás de esta política?
Paulo Sandroni: Desde 2004, los fondos para financiar las viviendas sociales y otras inversiones de infraestructura en las OU se han recaudado por medio de un nuevo instrumento ingenioso de recuperación de plusvalías llamado CEPAC (Certificado de Potencial Adicional de Construcción). Un CEPAC puede representar una cantidad determinada de metros cuadrados de derechos de construcción adicionales, dependiendo de dónde se formó la OU. Por ejemplo, en la OU de Faria Lima los CEPAC oscilaban de un mínimo de 0,8 a un máximo de 2,8 m2 y en la OU de Agua Espraiada, de 1,0 a 3,0 m2, porque los precios del suelo varían entre distintos lotes, incluso dentro de la misma OU.
La administración pública que crea y posee los derechos de desarrollo puede vendérselos a los emprendedores que quieran edificar con una densidad mayor que lo que estaba permitido previamente en esos lotes. Los CEPAC se venden en subasta a través de la bolsa, y si el interés de los emprendedores es alto, los precios pueden llegar a aumentar. No hace falta que el sector público valore la propiedad, porque el mercado se encarga de hacerlo. Los ingresos por la venta de CEPAC se depositan bajo una ley muy estricta en una cuenta separada utilizada para financiar proyectos de infraestructura y de viviendas sociales dentro de la OU, de manera que no aumenta la presión sobre el presupuesto de la ciudad.
Muchos observadores ven con recelo este instrumento porque temen que sea una forma de especulación del suelo en los mercados financieros. Creo que esto es un error, por dos razones. Primero, los especuladores agresivos en general invierten en bonos de alta liquidez que pueden aumentar de valor rápidamente en el corto plazo; los CEPAC no tienen ninguna de estas características. Segundo y más importante, el gobierno controla el mercado a esta altura del proceso. Si los precios aumentan debido a especulación, el sector público puede vender estos derechos a un precio más alto, incrementando sus ingresos proporcionalmente, o puede vender una cantidad más grande de acciones, causando un descenso del precio y neutralizando a los especuladores.
Land Lines: ¿Cómo han funcionado los CEPAC en la práctica?
Paulo Sandroni: Ambas OU que mencioné anteriormente han usado este instrumento para recaudar fondos de los emprendedores. A la fecha se ha vendido el 31 por ciento del inventario de metros cuadrados, o CEPAC, en el caso de Agua Espraiada y el 32 por ciento de Faria Lima. El caso de Agua Espraiada ilustra el proceso de licitación y la influencia de los especuladores. El gobierno de la ciudad realizó una subasta de 186.740 CEPAC en febrero de 2008, a un precio inicial de R$460 (equivalente a US$200). Un oferente trató de comprarlos todos, así que el precio subió a R$1,110 (US$480), un aumento increíble del 141 por ciento.
Meses más tarde, en octubre, otra subasta ofreció 650,000 CEPAC a un precio inicial de R$535 (US$230), pero se vendieron solamente 379.650, sin ningún aumento del precio. Entre diciembre de 2004 y febrero de 2009, la recaudación por venta de CEPAC en la OU de Faria Lima fue de R$567 millones (US$244 millones) y en la OU de Agua Espraiada fue de R$642 millones (US$276 millones). Si comparamos estos ingresos combinados de $520 millones de dólares en el curso de cuatro años con la recaudación total de impuestos sobre la propiedad en 2008, que fue de $1,25 mil millones de dólares, vemos que representa más del 40 por ciento, o alrededor del 10 por ciento anual.
Land Lines: ¿Cómo se pueden usar estos ejemplos para obtener respaldo a los medios alternativos de financiamiento del desarrollo urbano?
Paulo Sandroni: La forma clásica de financiar inversiones de capital en infraestructura es por medio de préstamos de largo plazo y transferencias de fondos federales; en general, el impuesto sobre la propiedad se usa para mantener la infraestructura y los servicios públicos. Pero en Brasil, los préstamos que pueden tomar las municipalidades y los estados están sujetos a límites estrictos. El hecho de que los ingresos por CEPAC no tengan este tipo de restricción presupuestaria agrega un valor financiero significativo a este instrumento.
Además, al igual que en los Estados Unidos y otros lados, aumentar impuestos es muy impopular. En las últimas cinco elecciones en São Paulo, por lo menos tres candidatos perdieron porque los votantes interpretaron que respaldaban un aumento de impuestos. Por lo tanto, para financiar grandes proyectos urbanos tenemos que evaluar cuánta plusvalía se va a crear, determinar cómo capturarlo y crear una situación que beneficie a todos. Los CEPAC ofrecen una alternativa viable.
Land Lines: ¿La mayoría de los proyectos de América Latina tienen tendencia al aburguesamiento? ¿Cómo se pueden hacer más socialmente aceptables?
Paulo Sandroni: En la medida que los GPU se concentren en las inversiones urbanas en infraestructura (construcción de caminos, puentes, centros comerciales, centros de negocios, etc.), el precio de la tierra probablemente aumentará en ciertas áreas afectadas, y ello contribuirá a la expulsión de familias pobres y hasta algunas de la clase media. De todas maneras, estos GPU son iniciativas del sector público, así que se pueden diseñar mecanismos para mitigar estas fuerzas de exclusión.
La legislación brasileña permite el establecimiento de ZEIS (Zonas Especiales de Interés Social) en áreas ocupadas por barrios marginales dentro del perímetro de los GPU. En estas áreas designadas, el emprendedor sólo puede construir nuevas viviendas para los pobres, aun cuando el precio de la tierra sea muy alto. Por supuesto, la oposición económica y social creada por este mecanismo es considerable entre los terratenientes y los emprendedores inmobiliarios, pero es defendida vigorosamente por las organizaciones y los residentes locales. São Paulo cuenta en la actualidad con ZEIS en cuatro GPU: Agua Branca, Faria Lima, Agua Espraiada y Rio Verde-Jacu. El ZEIS del barrio marginal Coliseu en Faria Lima, y el barrio marginal Jardim Edith en Agua Espraiada, son casos interesantes, porque están ubicados en las tierras más caras dentro de estos proyectos (ver Biderman, Sandroni y Smolka 2006).
Land Lines: ¿Cuáles son las desventajas de estas herramientas regulatorias (CEPAC, ZEIS, OU, etc.) que puedan haber dejado vacíos para el oportunismo de partes interesadas bien posicionadas?
Paulo Sandroni: Bueno, se puede encontrar corrupción y conductas antisociales en todos lados, y algunas condiciones pueden favorecerlas. Pero si uno sobrecarga el sistema con reglamentaciones y normas, se puede terminar bloqueando las iniciativas para superar estos problemas y se paraliza un proceso que puede beneficiar el interés público. Es más riesgoso, por supuesto, reducir las reglamentaciones y brindar más oportunidad para negociar, pero este riesgo se puede mitigar si se crean normas de negociación, con castigos muy severos por violarlas. Al mismo tiempo, hay ciertos asuntos que demandan una reglamentación muy precisa, como es el caso de los ZEIS, porque los grupos más pobres de la ciudad necesitan de la intervención del sector público.
Land Lines: ¿Se pueden replicar estos tipos de proyectos de São Paulo en otras ciudades de América Latina?
Paulo Sandroni: Tenemos que tener cuidado a la hora de transplantar o repetir experiencias que fueron exitosas en un país a otro. Antes de hacerlo, es importante conocer dos cosas: las condiciones imperantes en la ciudad cuando se crearon estas OU; y los tipos de problemas que los planificadores querían resolver con estos proyectos.
Por ejemplo, una condición importante en São Paulo es la separación de los derechos de edificación de los derechos de propiedad, lo cual abre un camino para cobrar por un cambio en la relación de superficie de edificación a superficie del lote. En grandes partes de la ciudad, la relación de superficie de edificación a superficie del lote, que está relacionada con las normas de zonificación, es muy baja en la actualidad, oscilando entre una y dos veces el área del lote. Cuando sea posible aumentar esta relación tres o cuatro veces sin ejercer una gran presión sobre la infraestructura, se impone un cargo sobre los dueños o emprendedores por los derechos adicionales a construir con mayor densidad.
En otras ciudades, donde la relación de superficie de edificación a superficie del lote ya sea alta, hay menos flexibilidad para cobrar por derechos de desarrollo adicionales, de manera que quizás haga falta crear otras políticas o herramientas. La lección principal es que las OU de São Paulo han demostrado que cobrarles a los propietarios o emprendedores por los derechos adicionales a edificar ha sido tanto razonable como equitativo. Ya no es social, política o aun económicamente admisible conceder estos derechos de desarrollo sin cargo.
Referencia
Biderman, Ciro, Paulo Sandroni, y Martim O. Smolka. 2006. Large-scale urban interventions: The case of Faria Lima in São Paulo (Intervenciones urbanas a gran escala: el caso de Faria Lima en São Paulo). Land Lines 18(2): 8–13.
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Low-income, self-managed homestead subdivisions, called colonias in Texas, are a rapidly expanding form of land and housing production in the United States. In a recently completed Lincoln Institute-supported study, I have analyzed the dysfunctional aspects of these land markets as measured by a high level of absentee lot ownership, modest lot and property transactions and turnover, and a lack of significant valorization (value increment) as settlements are built through and improved.
Homestead Subdivisions
Colonias, the Spanish word for neighborhoods, were first identified in the poorest Texas counties along the border with Mexico. They comprise unserviced or poorly serviced settlements in which homesteaders have bought a lot upon which they place either a trailer-type dwelling, or its up-market and less mobile or portable form, the “manufactured home.” In some cases, families build their homes through self-help efforts, beginning residence in a shack, camper or second-hand trailer and later consolidating the home over time.
Colonias are not a small-scale phenomenon. According to the Texas Water Development Board, there are approximately 1,500 such settlements housing around 400,000 people, mostly in the border region. The Board’s data and my own survey results show that many similar types of homestead subdivisions exist elsewhere in Texas, so these population estimates are likely to increase as we learn more. Indeed, counties throughout Texas, and in other states as well, are beginning to recognize the problems of unregulated substandard subdivisions that offer one of the few affordable homestead options for low-income households.
Low income here refers to households earning between $12,000 and $25,000 a year, although many colonia households actually earn much less (see Table 1). These households are in poor labor market areas: either regions experiencing wage and labor polarization among workers, or where low-paid service sector jobs predominate. Housing costs in most cities place home ownership beyond the reach of households that seek accommodation within the lower end of the rental housing market, in apartments or in trailer parks. Yet, many of these households aspire to homeownership, recognizing the advantages of moving out of rental housing where they have no equity. Many of them favor homesteading in poorly serviced rural subdivisions where they can own and valorize property through mutual aid and self-help efforts.
Colonias are not homogeneous, however. They vary markedly in size, layout, mode of development, mix of housing types, lot dimensions, lot occupancy and residential turnover rates, level of servicing, ethnic composition, income levels, and levels of relative poverty. In Texas, there is no typical colonia, but rather a range of types that vary among counties.
These settlements are akin to so-called irregular settlements in less developed countries, and they have a similar rationality to explain their existence: a low-wage economy, a rising demand for housing, a lack of state housing supply systems capable of meeting demand, and a private sector uninterested or unable to produce housing at levels that people can afford. Like their counterparts in Mexico and Latin America, colonias offer low-cost unserviced land on the fringes of urbanized areas that is affordable and accessible to very low-income groups. Most residents must commute substantial distances into the adjacent cities for work.
While colonias in Texas are rarely illegal, many aspects of the development process are informal or quasi-formal, most notably:
Just over a decade ago, Texas became aware of the existence and proliferation of colonia-type subdivisions, and in biennial legislative sessions began to take action to stop their growth on the one hand, and to simulate upgrading on the other. Following are some examples of legislative action over the past decade:
An underlying weakness in all these initiatives is that they apply only in the border region and in specially designated counties that form part of the state’s Economically Depressed Areas Program (EDAP). Elsewhere, the process continues essentially unabated.
Vacant Lots and Absentee Ownership
A major indicator of land market dysfunction is the failure to occupy and develop a lot after it has been sold. The data show that between 15 and 80 percent of colonia lots may be vacant. Even in the largest and now often fully serviced settlements, as many as one-quarter to one-sixth of lots are held vacant by absentee lot owners. Moreover, relatively large lot sizes of one-eighth to one-half acre or more, together with prohibitions on lot subdivision and sharing, create very low densities of 10 to 12 persons per acre. This exacerbates the unit cost of providing services, reduces cost recovery, and weakens community cohesion and mutual aid. Weestimate that there are over 26,000 vacant lots in Texas comprising more than 7,000 acres of unoccupied residential land. If these lots were fully populated, even at the prevailing low densities generally found in colonias, an additional 100,000 people could be housed in existing settlements alone.
A key question, then, is why so many low-income households do not occupy their lots? Conventional wisdom argues that the lack of services discourages potential residents, and that providing basic utilities would be a catalyst to lot occupancy. However, this argument begs the question why many people do occupy their lots from the outset. They can be asked about their motives and decision-making process, but it is more problematic to question absentee lot owners who are difficult to trace. Who are they? Where are they? What do they want from their land?
In spite of the methodological conundrum caused by the lack of a clear paper trail from property conveyance records and lot titles, we were able to develop a research strategy using property appraisal and tax records to track down some of these absentee lot owners. However, an estimated 8 to 10 percent of these records were discovered to be “bad” addresses, with the probability that the actual number of untraceable lot owners may be twice as high. Having walked away from the land they bought, these lot owners are in effect locking their property out of future land market transactions.
Current Place of Residence of Absentee Owners
By using tax record data for some 2,713 absentee lot owners across 16 survey settlements (in border and non-border counties), it was possible to identify the current location of absentee owners.
Around three-quarters live locally, i.e., in the adjacent city or within 20 miles. The rest are non-local, split equally between those living elsewhere in Texas and those living out-of-state. While there was a broad spread of addresses across the state, most absentee lot owners lived in Houston (26 percent), Dallas (15 percent) and San Antonio (12 percent)-the three principal metropolitan areas of Texas. California, with 35 percent of all out-of-state absentee addresses, was the most frequently identified state, followed by New Mexico (14 percent), and the Chicago region (Illinois and Indiana with 12 percent).
Characteristics of Occupants and Absentee Owners
This research reveals that colonia occupants and absentee lot owners are substantially different populations (see Table 1). Absentee owners are more likely to be Mexican-American, and are more ethnically diverse. While poor, they are considerably better off than colonia residents. Generally, the absentee owners purchased their lots earlier, and therefore paid less in real terms.
The most dramatic differences between the groups emerge in their residential search behavior and their motives for purchase. Absentee lot owner households are not waiting in the wings to move onto their lots once servicing has been provided. Quite the opposite: most of them (81 percent) are homeowners already and appear to be quite comfortable in their current residence. Moreover, some 49 percent indicated they bought their lot not for themselves but as an investment, as security, or as a future gift or inheritance for their children. Less than one quarter stated that the lack of existing services was an issue. More than half expressed no future intention to move onto the lot, and of those who do intend to move, very few plan to do so in the next 5 to 10 years. In reality I anticipate that few will ever move. Some even said they would sell at any time if the price was right.
Land market performance for both populations during the past two decades is unlike other residential land markets. Land value trends in colonias have remained “flat” in real terms, and the rate of return has been low, especially compared with other sectors of the land and housing market. This suggests that the poor are not benefiting significantly either from their land purchase investment or from their sweat equity (in the case of residents). Although a modest level of market sales continues to take place (more than was anticipated), colonia land markets are not being valorized significantly.
Policies for Fixing the Market
Vacant lots are both a cause and an effect of this poor market performance. It is important to note that the “build-it-and-they-will come” notion is badly misconstrued. Policies to develop urban services in order to catalyze lot occupancy and densification may be helpful, but other land market interventions are also required to make land markets in colonias operate more efficiently. These might include revising legislation to facilitate urban productivity, such as allowing for some nonresidential land use for income production, or for subdivision and rental. Indeed, one reason why land is not being valorized is the restriction placed upon approved land uses. The 1995 moratorium on lot sales also limits development. Although the law is widely breached, doing so deflates prices, distorts turnover and drives sales underground. The prohibition upon internal lot subdivision (especially of large lots) inhibits rent-seeking and cost-sharing among kin.
Another need is to free up the land-locked areas that belong to owners who can no longer be traced. Sequestration of lots for nonpayment of taxes could be one approach, especially if tied to the creation of a public holding company or land trust that would subsequently promote the supply and redistribution of lots through mechanisms such as land pooling and land readjustment. In Texas, at least, tackling the “problem” of large-scale absentee lot ownership would offer a number of positive outcomes and solutions.
Understanding and widening our analysis of homestead subdivisions in Texas and elsewhere offers the potential that policy makers will be better informed, and that we may begin to develop more sensitive and appropriate land policies to address the issue. In so doing, we may substantially increase the supply of homesteading opportunities to the most disadvantaged income groups in U.S. society.
References
Peter M. Ward. 1999. Colonias and Public Policy in Texas and Mexico: Urbanization by Stealth. Austin, TX: University of Texas Press.
______. 2000. Residential Land Market Dynamics, Absentee Lot Owners and Densification Policies for Texas Colonias. Lincoln Institute Working Paper. WP00PW1. 160 pages. $18.
Peter M. Ward holds the C.B. Smith Sr. Centennial Chair in US-Mexico Relations at the University of Texas-Austin, where he also is a professor in the Department of Sociology and at the Lyndon B. Johnson School of Public Affairs.
Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
La recuperación de plusvalías es un concepto que tiene mayor aceptación día a día y cuyo propósito es recuperar, parcial o totalmente, para el beneficio público, los incrementos en el valor de bienes raíces provenientes de aquellas inversiones o acciones que emergen de la comunidad más que del sector privado. Sin embargo, sobre la base de la experiencia que tiene el Instituto Lincoln en el patrocinio de muchos programas educativos y de investigación relacionados con las políticas de recuperación de plusvalías en América Latina, está claro que el concepto también despierta bastante controversia.
Este artículo aborda algunos de los temas polémicos y constantes que han involucrado a los participantes en un continuo debate sobre la recuperación de plusvalías, que va desde las preocupaciones básicas, tales como la comprensión adecuada de los fundamentos legales para los derechos en bienes raíces, hasta las cuestiones políticas de mayor envergadura que surgen de nuevos o mayores gravámenes sobre los bienes raíces. Asimismo, hay aspectos técnicos involucrados, tales como la distinción entre los incrementos en el valor de los bienes raíces (o plusvalías) que se atribuyen a inversiones públicas específicas o la toma de decisiones a partir de fuentes o factores más generales que influyen en el mercado inmobiliario, así como los desafíos pragmáticos que surgen de la selección de los instrumentos adecuados para las circunstancias apropiadas en el momento justo.
Para comprender mejor el concepto de recuperación de plusvalías, no basta con recurrir solamente a los argumentos técnicos o a la opinión de especialistas o peritos. De igual manera, tampoco se puede desestimar la cuestión meramente con fundamentos políticos atribuyendo los obstáculos principales a la implementación de políticas sobre la recuperación de plusvalías a grupos de interés con una posición privilegiada. Más bien, una parte considerable de la “discrepancia inexplicable” en la aplicación de la recuperación de plusvalías parece deberse a falta de información o a un concepto erróneo por parte de los actores fundamentales del debate.
La Figura 1 resume 10 problemas contenciosos de la recuperación de plusvalías; los puntos 1, 2 y 3 se comentan brevemente a continuación.
Gravámenes Injustos para Personas de Escasos Recursos
Aunque en América Latina está disminuyendo el apoyo a los subsidios directos o subvenciones para personas de escasos recursos, muchos siguen sosteniendo que estas personas no deben pagar los servicios municipales, o deben ser exonerados del pago de impuestos y demás gravámenes sobre su propiedad, tal como lo estipulan varias políticas y leyes más progresistas sobre la recuperación de plusvalías.
Uno de los argumentos más comunes a favor de exceptuar a las personas de escasos recursos de dichos gravámenes genera un dilema entre generaciones: dado que los ciudadanos con mayor poder adquisitivo han disfrutado durante muchos años de los servicios municipales en forma gratuita, ¿por qué los menos privilegiados deben pagar ahora los servicios que necesitan y merecen? Otro argumento se centra en la idea de que la mayoría de los incrementos sobre bienes raíces en áreas humildes de hecho han sido generados por los mismos pobres, mediante la aportación de mano de obra propia o proyectos particulares para tener acceso a los servicios básicos en su área, y no mediante la intervención pública. Algunos reconocen que los programas de mejoramiento urbano simplemente conducen a los asentamientos humildes a la primera etapa del proceso de urbanización, lo cual constituye sólo un requisito mínimo indispensable para participar en los mercados inmobiliarios comunes. Otros creen que hasta un instrumento de recuperación de plusvalías socialmente neutral puede producir un resultado regresivo, lo que entonces perpetuaría la diferencia entre ricos y pobres en el contexto de acceso injusto a las instalaciones y servicios urbanos, como es el caso en la mayoría de las ciudades de América Latina (Furtado 2000).
En el otro extremo están aquellos que piensan que los pagos por recuperación de plusvalías forman parte de los reclamos que hace el sector de escasos recursos por una ciudadanía de pleno derecho, que incluya el derecho de exigirle al gobierno que le preste atención. Son muchos los ejemplos de sectores menos privilegiados que han estado verdaderamente dispuestos a pagar por los servicios recibidos (tales como sistemas de suministro de agua, alumbrado público y control de inundaciones), dado que el costo de no tener acceso a los mismos es mayor que el pago por tenerlos. Esto fue lo que ocurrió en Lima, Perú, a principios de los años noventa, en donde más de 30 comunidades humildes participaron en un programa de servicios públicos que incluía el pago del costo de los servicios suministrados.
Un argumento más teórico y tal vez menos intuitivo considera el efecto de capitalización de todo gravamen en los precios de los bienes raíces. Dicho efecto es la reducción (o incremento) del precio actual de los bienes raíces en el mercado debido a la suma capitalizada o descontada de los costos (o beneficios) que afecta las ganancias previstas que las propiedades podrían generar en el futuro. En la medida en que los gravámenes sobre la recuperación de plusvalías para áreas regularizadas o mejoradas (reclasificadas) se incluyan en las expectativas relacionadas con los futuros impuestos sobre tierras sin servicios compradas a parceladores ilegales o piratas, se tendería a capitalizar dichos gravámenes en el precio que los compradores estarían dispuestos a pagar o el que el parcelador pudo cobrar (Smolka 2003). Si bien los pobres al final terminarían pagando el mismo monto, el dinero sería destinado al tesoro público local en vez de al bolsillo del parcelador.
Incidentemente, una opinión muy común pero errónea sostiene que dichos gravámenes (recuperación de plusvalías o impuesto inmobiliario) son inflacionarios o incrementan el precio de los bienes raíces en el mercado. Si bien el efecto de capitalización es complicado, la mayoría de las personas podrán comprender el ejemplo en el que se comparan dos departamentos que, en otras circunstancias, serían idénticos: el que está ubicado en un edificio con gastos comunes más altos tendría un alquiler más bajo en el mercado que el departamento con gastos comunes más bajos. El mismo razonamiento puede aplicarse para explicar por qué no existe la doble tributación entre la recuperación de plusvalías y el impuesto inmobiliario. El incremento significativo sobre el valor de los bienes raíces que resulta de una intervención pública se acumula o se agrega al precio mínimo observado en el mercado actual, que ya es un neto del efecto capitalizado de todo beneficio o pago futuro previsto, incluido el impuesto inmobiliario.
Derechos Adquiridos Cuando Cambia el Uso del Inmueble
A pesar de que pocos argumentarían que las expectativas son un factor crucial en la determinación de los precios de los inmuebles, se considera ampliamente injusto si la compensación de precio se ubica por debajo de los precios del mercado actual. Esta idea está comenzando a cambiar, tal como se refleja en la legislación reciente. Por ejemplo, la Ley 338 de 1997 en Colombia permite la adquisición pública de bienes raíces a precios justos del mercado, pero sin incluir el incremento del valor del inmueble resultante de inversiones públicas previas o de cambios en los usos normativos de la tierra (ver el artículo de Maldonado y Smolka, página 15). El mismo principio se establece en el nuevo Estatuto Municipal de Brasil (Ley 10.257 de 2001) cuando la expropiación de la tierra se usa como sanción contra un propietario que no cumple con los usos sociales de la tierra. Muchos abogados están de acuerdo en que las expectativas no crean derechos; por lo tanto, las expectativas no materializadas no deberían ser compensadas. La preocupación social acerca de la adquisición pública de bienes raíces que llevó a la postergación del nuevo megaproyecto propuesto para el aeropuerto de la Ciudad de México ilustra vívidamente este problema.
Es difícil para el típico propietario, que en buena fe compró una parcela de tierra con la expectativa de usar su potencial de desarrollo, entender por qué no debería ser compensado por la pérdida de esa tierra al precio vigente del mercado o al menos al precio de adquisición, aunque los derechos de desarrollo no hayan sido ejercidos. Sin embargo, a menudo el resultado depende del grado en que la nueva política haya sido efectivamente implementada. En la práctica, los precios reflejan las expectativas relacionadas con el cumplimiento (usualmente insatisfactorio) de la legislación existente, incluidas las discrepancias legales o lagunas impositivas en el contexto normativo y fiscal correspondiente. Éste ha sido el caso en la mayoría de las decisiones de la corte referidas a la justa compensación en los procesos de adquisición pública de bienes raíces y en las demandas de los propietarios (o de promotores inmobiliarios) sobre quienes los administradores locales imponen gravámenes de plusvalía. Un argumento más pragmático es que los derechos pueden en efecto estar restringidos por una nueva legislación o normativa de zonificación, siempre y cuando esté acompañada por reglas de transición adecuadas para proteger los derechos de aquellos que tenían demandas legítimas previas. Otros defienden el proceso de transición como un paso indispensable para permitir que el mercado absorba gradualmente tales cambios.
Los economistas luchan para transmitir la importancia de las expectativas al determinar la estructura de los precios actuales observados de los bienes raíces. La manera en que el futuro afecta los precios actuales de los inmuebles es de hecho más difícil de expresar al público en general que la noción de que los precios actuales reflejan derechos, como se hacía en propiedades comparables en el pasado. En América Latina las expectativas asociadas con los usos de la tierra no siempre están relacionadas con los códigos de zonificación o edificación, sino más bien con la especulación inmobiliaria. Sería de interés señalar que mientras la especulación en América Latina está asociada con la retención a largo plazo de los bienes raíces, en América del Norte, en cambio, está más asociada con la rapidez en la compra y venta de las propiedades. El fenómeno de la retención del inmueble para su desarrollo futuro, con la consiguiente apropiación privada de la plusvalía en los valores de los bienes raíces, ha obstaculizado el planeamiento y el desarrollo urbano desde que las ciudades comenzaron a expandirse rápidamente hace varias décadas.
Compensación Asimétrica para las Minusvalías
El debate acerca de la recuperación de plusvalías (es decir, recuperar los incrementos en el valor de los bienes raíces, las ganancias o las plusvalías) hace surgir inevitablemente esta pregunta: ¿qué pasa con las minusvalías? La percepción corriente es que los gobiernos están más ansiosos por aprobar la legislación para recuperar las plusvalías que por brindar protección legal a los ciudadanos contra expropiaciones o compensaciones arbitrarias en los casos de pérdidas igualmente predecibles (minusvalías). El informe de América Latina ha demostrado, sin embargo, que el balance entre las plusvalías recuperadas y las minusvalías pagadas es claramente negativo. La suma pagada en compensación a los propietarios sobrepasa en mucho a las ganancias pequeñas y esporádicas que el sector público ha logrado recuperar de los beneficios directos que genera para las propiedades privadas.
Todos los alquileres, y precios de los bienes raíces en este sentido, no son en esencia más que plusvalías acumuladas, o incrementos en el valor de los bienes raíces, a lo largo del tiempo, lo que hace eco del argumento de Henry George para la confiscación total de los alquileres inmobiliarios. Así, las minusvalías alegadas son consideradas incidentales y sólo parte de un valor con respecto al cual los derechos individuales no son (o no deberían ser) absolutos. El debate acerca de esta asimetría con lleva directamente a la definición correcta de las minusvalías y a la manera en que son entendidas estas pérdidas, lo cual hace surgir la cuestión de los derechos de desarrollo. Mientras que algunos desean restringir la compensación por las mejoras en la tierra y en los inmuebles que el propietario podría perder, otros argumentan que los derechos de desarrollo son un atributo inherente e incuestionable de los bienes raíces.
En la práctica no es fácil justificar estos argumentos. Lo que puede ser válido para la totalidad no lo es necesariamente para cada parte, ya que los propietarios individuales consideran como una pérdida en el valor de los bienes raíces cuando, por ejemplo, una autopista amurallada pasa a través de su terreno o un viaducto bloquea la vista y produce ruido y contaminación. El ciudadano promedio no se convence fácilmente con los argumentos antedichos. El reclamo por un tratamiento equitativo y simétrico es social y culturalmente demasiado delicado como para ser ignorado.
La transferencia de los derechos de desarrollo (TDD) –un instrumento concebido originalmente para compensar las minusvalías provenientes de ordenanzas históricas, arquitectónicas, culturales y de protección del medio ambiente para las plusvalías de otro sector– ahora se ha ampliado para mitigar otros reclamos legítimos de compensación de minusvalías. Algunos argumentan que la compensación ordinaria para las minusvalías es una garantía, lo que hace así más fácil aceptar pagos por pérdidas. Según el principio de la equidad, las decisiones de planeamiento, incluidos los esquemas de zonificación, están reconocidas como potencialmente injustas con respecto a la distribución de los valores en los mercados inmobiliarios. Por más ingenioso que pueda parecer el instrumento de la TDD, no permite aclarar las cuestiones en juego. Por el contrario, acentúa el debate, pues reconoce el derecho de que las minusvalías sean compensadas a la vez que sanciona el derecho de los individuos a las plusvalías, por lo que replantea la cuestión de las apropiaciones privadas de los valores comunitarios.
Comentarios Finales
El complejo debate sobre las políticas e instrumentos de recuperación de plusvalías en América Latina indica que queda mucho por investigar y aprender. Si bien la cuestión no tiene necesariamente una única respuesta, los argumentos presentados aquí demuestran que una parte significativa de la resistencia a tales ideas puede ser atribuida a prejuicios y falta de información. A pesar de que las posiciones mantenidas por los diferentes grupos no son tan claras ni tan coherentes como sería de esperar, las percepciones y las actitudes sí cambian, como lo demuestra el artículo adjunto.
Martim O. Smolka es Senior Fellow y Director del Programa del Instituto Lincoln para América Latina y el Caribe. Fernanda Furtado es Fellow del Instituto y profesora del Departamento de Urbanismo de la Universidad Fluminense Federal en Niteroi, Brasil.
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Faculty Profile of Paulo Sandroni
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 6 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
En octubre del año 2000, los ciudadanos de casi la mitad de las 60 principales ciudades brasileñas, agraviados por décadas de pobreza y ola delictiva, además de pésimos sistemas de provisión de viviendas, asistencia sanitaria y educación, y de falta de planificación de la infraestructura y de acceso a servicios básicos, eligió como alcaldes a representantes de partidos izquierdistas destacados por su labor de apoyo, honestidad y transparencia. Si bien es cierto que estos gobiernos de reforma están introduciendo nuevas esperanzas y expectativas, también es cierto que se enfrentan a una herencia de desconfianza generalizada hacia los políticos y burócratas municipales, quienes tradicionalmente han estado acusados de negligencia y corrupción. Asimismo, confrontan perspectivas fiscales sombrías en forma de una baja facturación impositiva, débiles transferencias federales, y mercados de suelos urbanos que producen segregación y desigualdades profundas.
El partido de izquierda predominante, Partido de los Trabajadores (en portugués, Partido dos Trabalhadores o PT), conservó las cinco ciudades mayores que había ganado en las elecciones de 1996 y adquirió doce más. Estos municipios del PT aspiran a universalizar los servicios, dejando de lado los tradicionales métodos de decisiones tomadas “desde arriba” y otorgando a los residentes un papel activo en sus gobiernos locales. A lo largo del proceso, están reinventando la democracia local, vigorizando la política y alterando significativamente la distribución de recursos políticos y simbólicos. Quizás el caso más notable es el de Porto Alegre, capital de Rio Grande do Sul (estado más meridional de Brasil), donde el PT ganó su cuarto período consecutivo con el 66 por ciento de los votos, un ejemplo que puede haber animado a los brasileños de otras ciudades a votar también por reformas democráticas.
Al igual que las ciudades de otras partes, Porto Alegre refleja su cultura nacional en sus patrones de uso de la tierra, estructura económica y distribución del poder político. El mayor sistema social de Brasil emplea mecanismos complejos para garantizar que sus ciudades continúen siguiendo las mismas leyes, normas y lógica que organizan la sociedad dominante. Dado que muchos aspectos de la sociedad brasileña están cargados de injusticias y desigualdades, la ciudad tiene que estar constantemente atendiendo los efectos de estas fuerzas políticas y económicas de mayor alcance.
Al mismo tiempo, ninguna ciudad es una reflexión pura de su estructura social nacional. Cualquier ciudad puede ocasionar y reproducir desigualdades e injusticias, de la misma manera que puede estimular estructuras sociales y relaciones económicas dinámicas. Hasta donde la ciudad (y especialmente su gobierno) esté en control de las acciones, puede haber efectos positivos o negativos. Por ejemplo, en ningún segmento del código social brasileño está escrito que sólo se pavimentarán las calles de las vecindades de clases altas o medias, ni tampoco que el suministro de agua llegará únicamente a los rincones más privilegiados de la ciudad.
Presupuesto participativo
En Porto Alegre, un frente popular encabezado por el PT puso en práctica el “presupuesto participativo”, sistema mediante el cual miles de residentes pueden participar cada año en asambleas públicas para decidir el destino de la mitad de los fondos presupuestarios municipales, asumiendo así una mayor responsabilidad por el gobierno de su propia comunidad. Esta reforma simboliza una amplia variedad de cambios municipales y presenta una alternativa tanto al centralismo autoritario como al pragmatismo neoliberal. Los vecinos toman decisiones sobre asuntos locales prácticos como mejoras de calles o parques, y sobre otras cuestiones más complejas que atañen a la ciudad. El proceso, argumenta el PT, despierta la conciencia de la gente sobre otras oportunidades para vencer la pobreza y las desigualdades que ponen tanta miseria en sus vidas.
El proceso del presupuesto participativo en Porto Alegre comienza con la presentación formal por parte del gobierno del plan de inversiones aprobado para el año anterior, y de su plan de inversiones y presupuesto para el año en curso. Los delegados elegidos de cada una de las 16 asambleas de distrito se reúnen durante el año para determinar las responsabilidades fiscales de los departamentos de la ciudad. Estudian dos categorías: la primera se compone de las doce áreas temáticas principales del distrito o sus vecindades (p. ej., pavimentación de calles, construcción de escuelas, parques, suministro de agua potable y sistemas de alcantarillado), mientras que la segunda trata de proyectos que afectan la ciudad entera (líneas de tránsito, gastos de limpieza de las playas, programas de asistencia a personas sin hogar, etc.). Para alentar la participación ciudadana, las reglas establecen que el número de delegados es aproximadamente proporcional al número de vecinos que asistan a la reunión de la elección.
El reparto de los recursos entre los distritos sigue las prioridades definidas mediante debate popular: en 1999 se nombraron como “prioritarias” las cuestiones de población, pobreza, carencia de servicios (p. ej., falta de pavimentos), y necesidades de la ciudad entera. La relación tensa que existe entre el ayuntamiento y los ciudadanos ha conducido a una mayor participación popular, y cada año el presupuesto participativo adquiere una tajada mayor del presupuesto total de la ciudad. Las prioridades han cambiado de una manera nunca antes prevista por los alcaldes ni por sus equipos gubernamentales.
Entre los participantes del proceso figuran miembros del partido de gobierno, profesionales, tecnócratas, ciudadanos de la clase media y un número desproporcionado de la clase pobre trabajadora (pero menos de las clases muy pobres). El proceso atrae y estimula la acción política de muchos que no apoyan al partido de gobierno, en contraste con el antiguo sistema de patrocinio que utiliza los presupuestos de las ciudades para pagar los favores de los partidarios. Como un indicador del éxito del sistema de Porto Alegre, se ha observado un aumento muy significativo en el número de participantes, desde apenas unas 1000 personas en 1990 a 16.000 en 1998 y 40.000 en 1999.
A lo largo del camino, el proceso participativo se ha autoreforzado. Por ejemplo, cuando ciertos residentes notaron con molestia que a los habitantes de ciertas zonas de la ciudad les habían pavimentado las calles o les habían asignado una nueva parada de autobús, descubrieron que los beneficiados habían sido justamente los únicos en acudir a las reuniones presupuestarias. En los años siguientes se incrementó la asistencia a las reuniones, lo cual expandió los intereses representados en los votos y aumentó la satisfacción ciudadana. Para los funcionarios es también un alivio, ya que los residentes mismos confrontan decisiones de suma cero: presupuestos fijos que deben asignar a necesidades importantes como el asfaltado de las calles, el aumento de aulas escolares o el establecimiento de programas de ayuda para las personas sin hogar.
Como nota interesante, el sistema de presupuesto participativo en Porto Alegre está teniendo éxito incluso ante la considerable hostilidad mostrada por un Concejo municipal conservador y los constantes ataques por parte de periódicos y programas televisivos de derecha, todos cuestionando los beneficios de la participación y ensalzando los mercados no regulados. El gobierno municipal depende del soporte de los participantes y sus vecinos, de las radiodifusoras y de las muchas personas que se opusieron a dos décadas de dictadura militar, desde 1964 hasta 1985. Al optar por cuatro gobiernos reformistas consecutivos, la mayoría de la población ha logrado ejercer presión sobre un Concejo municipal hostil para que vote a favor de las propuestas presupuestarias del alcalde, manteniendo así la integridad de la orientación progresiva.
Cambios en las condiciones materiales
En 1989, pese a sus altos índices comparativos de alfabetismo y esperanza de vida, las condiciones en Porto Alegre reflejaban la desigualdad y segregación económica de otras ciudades brasileñas. Un tercio de la población vivía en barrios bajos de la periferia urbana carentes de servicios básicos, aislados y distantes de la zona pudiente en el centro de la ciudad. A pesar de este trasfondo, las innovaciones del PT han logrado una mejoría -aunque moderada- del nivel de vida de algunos de los ciudadanos más pobres. Por ejemplo, entre 1988 y 1997 el suministro de agua a los hogares de Porto Alegre pasó de un 75 por ciento a un 98 por ciento de todas las residencias; el número de escuelas se ha cuadruplicado desde 1986; se han construido nuevas unidades de vivienda pública (éstas albergaban apenas 1700 nuevos residentes en 1986, frente a 27 000 residentes adicionales en 1989); a través de la intervención municipal se facilitó un arreglo con compañías autobuseras privadas para que mejoraran el servicio prestado a las vecindades periféricas de escasos recursos. Además, el uso de canales de circulación “únicamente para autobuses” ha mejorado los tiempos de desplazamiento domicilio-trabajo y los autobuses recién pintados son símbolos muy visibles de los poderes locales y los intereses públicos.
Porto Alegre se ha valido de su solidaridad participativa para permitir la participación ciudadana en decisiones sobre el desarrollo económico que en el pasado hubieran estado dominados por intereses políticos y económicos centralizados. La ciudad rechazó la construcción de un hotel de cinco estrellas en los terrenos de una planta de energía abandonada, prefiriendo utilizar el bien situado promontorio para construir un parque público y una sala de convenciones que sirven ahora como nuevo símbolo de la ciudad. Además, al presentársele una propuesta de demolición de barrios para dar cabida a un gran supermercado, la ciudad impuso requisitos costosos y estrictos para la reubicación de las viviendas, requisitos que están siendo cumplidos por el supermercado. Como otro ejemplo, a pesar de las promesas de nuevos empleos y de presiones ideológicas de la compañía Ford Motor, la cercana municipalidad de Guíaba no aceptó la propuesta para una nueva planta automovilística, argumentando, según los principios políticos establecidos en Porto Alegre, que los subsidios requeridos podrían aplicarse con mayor justificación a otras necesidades de la ciudad. (En agosto de 2000, una investigación estatal declaró la “no culpabilidad” del alcalde por la pérdida de la inversión de la Ford.)
No obstante, una serie de restricciones desalentadoras en el ambiente político y económico brasileño continúan limitando las ganancias del crecimiento económico, demandas por mano de obra y trabajos de calidad. Al compararse Porto Alegre y Rio Grande do Sul con las ciudades capitales cercanas y sus estados durante los años 1985-1986 y 1995-2000, se observan pocos contrastes notorios. En general, ha habido un estancamiento del producto interior bruto (PIB) y una disminución del PIB per cápita. El desempleo aumentó y disminuyeron tanto la participación en la fuerza de trabajo como en la tasa de empleo formal.
En vista de este limitado alcance de mejoras económicas, ¿cómo podemos explicar el sentimiento de optimismo y triunfo que circula en el aire de Porto Alegre? Claramente, el éxito de la experiencia que está teniendo la ciudad con el gobierno local refuerza la democracia participativa. Pensamos que el éxito del PT radica en la manera en que los participantes están redefiniendo los poderes locales, con un número creciente de ciudadanos convirtiéndose simultáneamente en sujetos y objetos, iniciadores y receptores, de forma que puedan tanto gobernar como beneficiarse directamente de sus propias decisiones. Esta reconfiguración es inmediatamente discernible en los procedimientos, métodos y funcionamiento del gobierno local.
Al cabo de 12 años, Porto Alegre ha cambiado no sólo la manera de hacer las cosas sino también las cosas mismas; no sólo la manera de gobernar la ciudad, sino la ciudad misma. Porto Alegre ofrece una opción auténtica a la gestión gubernamental, una que rechaza no sólo el modelo de planificación centralista, tecnocrático y autoritario de la dictadura militar, sino también el modelo neoliberal competitivo y pragmático del “Consenso de Washington” seguido aún por el gobierno nacional. Este modelo impone la ortodoxia del Fondo Monetario Internacional (FMI) y requiere imperativos de “ajuste estructural” en forma de libre comercio, privatización, límites estrictos al gasto público y altas tasas de interés, todo lo cual empeora las condiciones de las clases pobres.
Mientras la mayoría de la ciudades brasileñas continúan distribuyendo facilidades y asignando servicios con evidente parcialidad y poca atención hacia las vecindades pobres, la reconfiguración de los poderes en Porto Alegre está comenzando a reducir las desigualdades espaciales mediante cambios en los patrones de provisión de servicios y uso del suelo. Es de esperar que el efecto de tales acciones se haga sentir en las estructuras formales de la ciudad, y a la larga en otras ciudades y en la sociedad brasileña en general.
Nuevas formas de poder local
Usualmente los recursos políticos y simbólicos están monopolizados por quienes controlan el poder económico. Sin embargo, las administraciones municipales radicalmente democráticas como las de Porto Alegre pueden invertir los poderes para bloquear el favorecimiento y el refuerzo del privilegio. Pueden interferir con la estricta solidaridad del poder político y económico, reducir la apropiación privada de los recursos, y promover la ciudad como un cuerpo dinámico colectivo y socialmente dinámico. En otras palabras, la administración de una ciudad podría oponerse a las acciones de grupos urbanos dominantes -intereses de agentes de bienes raíces y otros que utilizan las varias formas de apropiación privada de los recursos públicos para su propio beneficio. Entre dichas acciones figuran la consignación de infraestructura en favor de las vecindades pudientes, la privatización de recursos escénicos y ambientales, y la captura de los incrementos del valor del suelo (plusvalías) resultantes de inversiones públicas e intervenciones reglamentarias. Así, una administración de ciudad que está reconfigurada y orientada al público, permite el acceso al poder local para los grupos tradicionalmente excluidos. Tal cambio constituye una cuasi-revolución, con consecuencias que aún no pueden ser medidas ni valoradas adecuadamente por activistas o municipios esperanzados.
¿Son las experiencias de Porto Alegre con la reforma municipal, el sistema de presupuesto participativo y la planificación democrática del uso del suelo idiosincráticas, o constituyen estas innovaciones una promesa de mejoras más amplias en la política brasileña conforme otros ciudadanos establecen sus expectativas y mejoran la estructura de sus gobiernos? El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) está alentando a ciudades de toda América Latina a participar en sistemas de presupuesto participativo, en seguimiento al ejemplo de Porto Alegre. ¿Pueden las administraciones locales con orientación reformista vencer los obstáculos de las restricciones de los mercados internacionales y de la política nacional? Al recomendar los aspectos formales y de procedimiento de la técnica del presupuesto participativo, ¿está el BID sobreestimando los logros económicos prácticos y subestimando las dimensiones simbólicas y políticas de la democracia radical?
La lección de la reforma urbana en Porto Alegre emerge no sólo directamente del mercado económico en forma de nuevas experiencias con el poder, nuevos actores políticos, y nuevos valores y significados para las condiciones de sus ciudadanos. Esos ciudadanos, que sopesan sus expectativas frente a condiciones macroeconómicas de estancamiento, pueden también tener esperanza en la potencial erradicación de las desigualdades espaciales y sociales en el acceso a los servicios. Estas nuevas formas de ejercicio de poder político y de denunciar problemas de uso del suelo y del gobierno ofrecen a los residentes de la ciudad la capacidad de hacer una diferencia en sus propias vidas.
Referencias
Rebecca N. Abers. 2000. Inventing Local Democracy. Grassroots Politics in Brazil. Boulder: Lynne Rienner.
Gianpaolo Baiocchi. 1999. “Transforming the City”, original inédito. Universidad de Wisconsin (septiembre).
Boaventura de Sousa Santos. 1998. “Participatory Budgeting in Porto Alegre”, Politics and Society 26, 4 (diciembre): 461-510.
William W. Goldsmith es profesor del Departmento de Planificación de Ciudad y Regional de la Universidad de Cornell. Carlos Vainer es profesor del Instituto de Planificación e Investigación Urbana y Regional de la Universidad Federal de Rio de Janeiro. En diciembre de 1999, ambos participaron en un seminario organizado por la ciudad de Porto Alegre y copatrocinado por el Instituto Lincoln y la Red de Planificadores, una asociación norteamericana de planificadores urbanos, activistas y expertos que trabajan en pro de la igualdad y el cambio social.
Value capture is an increasingly popular concept that seeks to capture for public benefit all or part of the increments in land value resulting from community, rather than private, investments and actions. Yet, based on the Lincoln Institute’s experience in sponsoring many educational and research programs dealing with value capture policies in Latin America, it is also quite controversial.
This article addresses some of the contentious and persistent issues that have engaged participants in the ongoing debate over value capture, ranging from basic concerns, such as the proper understanding of the legal basis for land property rights, to larger political questions raised by new or higher charges on real estate property. Technical issues also are involved, such as distinguishing land value increments (or plusvalías) attributed to specific public investments or planning decisions from other more general sources or factors that influence land markets, as well as pragmatic challenges that arise in selecting the right instrument for the right circumstances at the right time.
To gain a better understanding of value capture, one cannot rely simply on technical arguments or expert authorities. At the same time, one cannot dismiss the issue on purely political grounds by attributing the main obstacles to the implementation of value capture policies to well-positioned interest groups. Rather, a considerable share of the “unexplained variance” in the application of value capture seems to be the result of inadequate information or misunderstanding held by major stakeholders in the debate.
Figure 1 summarizes 10 contentious value capture issues; items 1, 2 and 3 are discussed briefly below.
Unfair Charges for the Poor
Although support for direct subsidies or grants to the poor is waning in Latin America, many still believe that the poor should not pay for urban services, or should be exempted from taxes and other charges on their land, as is required by many of the more progressive value capture policies and laws.
A common argument in favor of exempting the poor from such charges raises an intergenerational dilemma: since wealthy residents for many years have enjoyed urban services that they did not pay for, why should the poor be charged now for services that they need and deserve? Another argument centers on the idea that most land value increments in poor areas have in fact been generated by the poor themselves, through sweat equity or private schemes to access basic services in their areas, not through public intervention. Some recognize that urban upgrading programs simply bring poor settlements to the first stage of the urbanization process, which is a bare minimum for participation in regular land markets. Others believe that even a socially neutral value capture instrument may produce a regressive result, perpetuating the disparity between the rich and the poor in the context of inequitable access to urban facilities and services, as is the case in most Latin American cities (Furtado 2000).
On the other end of the spectrum are those who argue that value capture payments are part of the poor sector’s claim to full citizenship, including the right to demand attention from the government. There are many examples where the poor have been eager to pay for receiving services (such as water systems, public lighting and flood control) since the cost of not accessing them is perceived to be higher than the actual payment. This was the case in Lima, Peru, in the early 1990s when more than 30 poor communities participated in a public service program that included payment for the cost of the services provided.
A more theoretical and perhaps less intuitive argument considers the capitalization effect of any charge on land prices. That effect is the reduction (or increase) of the current market price of land by the capitalized or discounted sum of the costs (or benefits) affecting the future earnings the property is expected to generate. To the extent that value capture charges on regularized or upgraded areas are integrated in the expectations regarding the future burden imposed on unserviced land bought from illegal or pirate subdividers, they would tend to be capitalized in the price that buyers would be willing to pay or the subdivider was able to charge (Smolka 2003). Although the poor would end up paying the same amount over time, the money would go to the local public treasury rather than the subdivider’s pocket.
Incidently, a common but mistaken view holds that such charges (value capture or land value taxes) are inflationary or increase the market price of land. Although the capitalization effect is complicated, most people can understand a situation comparing two otherwise identical apartments, where the one located in a building with a higher condo fee would get a lower rent in the marketplace than the apartment with a smaller fee. The same line of reasoning may be used to explain why there is no double taxation between value capture and the property tax. The relevant land value increment resulting from some public intervention accumulates or adds to an observed base market price that already is net of the capitalized effect of any anticipated future benefits or burdens, including the property tax.
Acquired Rights When Changing Land Uses
Although few would argue that expectations play a crucial role in determining land prices, it is widely considered unfair if price compensation falls below current market prices. This idea is now beginning to change, as reflected in recent legislation. For example, Law 388 of 1997 in Colombia allows for public acquisition of land at fair market prices, but not including the increment of land value resulting from previous public investments or changes in regulatory land uses (see article by Maldonado and Smolka, page 15). The same principle is stated in Brazil’s new City Statute (Law 10.257 of 2001) when land expropriation is used as a sanction against a landowner who is not complying with social uses of the land. Many lawyers agree that expectations do not create rights; therefore, expectations not realized should not be compensated. The social unrest around public land acquisition that led to the postponement of Mexico City’s proposed new airport mega-project vividly illustrates this problem.
It is hard for the typical landowner who in good faith bought a piece of land with the expectation of using its development potential to understand why he should not be compensated for the loss of that land at the current market price or at least the acquisition price, even if the development rights had not been exercised. However, the result often depends on the extent to which the new policy is actually implemented. In practice, prices reflect expectations regarding the (usually weak) enforcement of existing legislation, including legal variances or loopholes in the relevant fiscal and regulatory environment. This has been the case in most court decisions regarding fair compensation on public land acquisition processes and on claims from landowners (or developers) on whom local administrations impose plusvalías charges. A more pragmatic argument is that rights may indeed be restricted by a new legislation or zoning code, as long as it is accompanied by adequate transition rules to protect the rights of those who had previous legitimate claims. Others defend the transition process as an indispensable step toward allowing the market to gradually absorb such changes.
Economists struggle to convey the importance of expectations in determining the structure of current observed land prices. How the future affects current land prices is in fact harder to express to the general public than the notion that current prices reflect rights as realized in comparable properties in the past. In Latin America expectations associated with land uses are not always related to zoning or building codes, but rather to land speculation. It may be of interest to note that whereas speculation in Latin America is associated with long-term retention of land, in North America it is associated more with rapid turnover of properties. The phenomenon of land retention for future development, with the consequent private appropriation of unearned increments in land values, has stymied urban planning and development ever since cities began expanding rapidly over many decades.
Asymmetrical Compensation for Wipeouts
The debate over value capture (i.e., capturing land value increments, windfalls or plusvalías) inevitably raises the question: What about the wipeouts (minusvalías)? The common perception is that governments are more eager to approve legislation to capture land value increments than to provide legal protections for citizens against takings or arbitrary compensation for equally predictable losses (minusvalías). The Latin American record has shown, however, that the balance between the plusvalías captured and the minusvalías paid for is clearly negative. The amount paid in compensation to landowners surpasses by far the small and sporadic gains the public has been able to recover from the direct benefits it generates for private properties.
All rents, and land prices for that matter, are in essence nothing more than accumulated plusvalías, or land value increments, over time, echoing Henry George’s argument for full confiscation of land rents. Thus, the alleged minusvalías are considered incidental and just part of a value to which individual rights are not (or should not be) absolute. The debate on this asymmetry bears directly on the proper definition of wipeouts and on how those losses are understood, which raises the issue of development rights. While some are willing to restrict the compensation for land and building improvements that the owner may lose, others argue that development rights are permanently built in as an inherent attribute of the land.
In practice it is not easy to make these arguments. What may be valid in the aggregate does not necessarily hold true for the part, since individual landowners consider it a loss in land value when, for example, a walled expressway cuts across their back yard or a viaduct blocks their view and produces noise and pollution. The average citizen is not easily convinced by the above arguments. The quest for symmetrical treatment is too socially and culturally sensitive to be ignored.
Transfer of development rights (TDRs)—an instrument originally conceived for compensating minusvalías from historical, architectural, cultural or environmental preservation ordinances for plusvalías somewhere else—has now been extended to mitigate other legitimate claims for minusvalías compensation. Some argue that regular compensation for wipeouts is a guarantee, making it easier to accept payments for windfalls. Under the equity principle, planning decisions including zoning schemes are recognized as potentially unfair with regard to the distribution of values in land markets. However ingenious the TDR instrument may appear, it does not help clarify the issues at stake. On the contrary, it adds to the debate since it simultaneously recognizes the right for minusvalías to be compensated and sanctions the right of individuals to plusvalías, reintroducing the question of private appropriations of community values.
Final Comments
The complex debates over value capture policies and instruments in Latin America indicate that much remains to be researched and learned. If the issues do not necessarily have a single answer, the arguments discussed here demonstrate that a significant portion of the resistance to such ideas may be attributed to misconceptions and insufficient information. Although the positions taken by different groups are not as clear-cut or coherent as expected, perceptions and attitudes do change, as the accompanying article indicates.
Martim O. Smolka is a senior fellow and director of the Lincoln Institute’s Program on Latin America and the Caribbean. Fernanda Furtado is a fellow of the Institute and a professor in the Urbanism Department at the Fluminense Federal University in Niteroi, Brazil.
References
Furtado, Fernanda. 2000. Rethinking value capture policies for Latin America. Land Lines 12 (3): 8–10.
Smolka, Martim O. 2003. Informality, urban poverty and land market prices. Land Lines 15 (1): 4–7.
Figure 1: Contentious Propositions and Commentaries on Value Capture
Proposition Commentary
1. It is unfair to charge the urban poor who benefit from regularization or upgrading programs. Evidence shows that expectations regarding publicly funded future upgrading programs lead to higher markups or premiums on current land prices in irregular or illegal settlements. Charging for such benefits would simply switch the recipient of a payment burden that is already being imposed on the poor from the subdivider to the government collecting the charge.
2. Urban land policy must take into account previous development rights, for they are acquired rights. Although expectations are an important part of land market prices, they do not create rights. Zoning designations or development rights, when not realized, are not acquired rights and therefore they can be taken without compensation.
3. Minusvalías are not compensated for; the asymmetry between plusvalías and minusvalías is unfair. Minusvalías are the exception in Latin American cities where land value increments are much higher than the cost of servicing land. In practice, however, public compensation to private owners usually far surpasses collection through value capture policies.
4. Land value capture policy is “communist.” Paying for “free rides” is certainly not a communist idea. One is reminded of mainstream economic theories regarding the merits of a system where individuals and social costs and benefits converge at the margin.
5. Value capture over and above the property tax implies double taxation. In effect, observed land prices to which land value increments apply are already net of the capitalization effect of property tax on land values.
6. Value capture distorts the functioning of the land market. In actuality, it’s the opposite: uncontrolled land value increments distort the behavior of agents. The presence of plusvalías is as distorting a factor for urban development as inflation is for economic development in general.
7. Private appropriation of land value increments is no more objectionable than similar windfalls obtained in capital markets. There is a fundamental conceptual difference. In capital markets equity and bonds are issued against productive investments as collateral for increases in productivity in individual businesses. In the land market, by contrast, land value increments result from the community effort, not individual effort.
8. Value capture is technically impractical because it is impossible to measure the land value increment. With the technical resources available today it is ludicrous to think it “can’t be done.” Ingenious and practical solutions have been developed in Cartagena, Colombia, and Porto Alegre, Brazil, for example.
9. Value capture is overwhelmingly rejected by the citizens, and therefore is politically impractical. The privileged few are the main source of rejection, not the poorer majority of the population who often are charged higher prices in order to access public services through informal arrangements.
10. The amount that can be collected with supplementary value capture instruments is a negligible amount in the public budget. Because of limited collection of the property tax in Latin America, value capture resources can assume an important role in financing urban development. Besides, use of value capture brings to light plusvalías, which has traditionally been a key source of corruption, and thus contributes to a healthier fiscal environment.
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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.
El Lincoln Institute ha venido colaborando con el Programa de Becas Loeb de la Escuela de Posgrado en Diseño de la Universidad de Harvard desde 1998. El Programa de Becas Loeb fue establecido en 1970 gracias a la generosidad del ex alumno de Harvard John L. Loeb. Cada año se invita a diez profesionales de diseño y planeamiento con cierta experiencia a realizar estudios independientes y desarrollar conceptos nuevos y conexiones para avanzar sus trabajos de revitalización de los entornos naturales y construidos. En mayo, la clase de becarios de 2005 realizó un viaje de estudios a Brasil para intercambiar información con sus contrapartes profesionales de las ciudades de São Paulo y Rio de Janeiro. Este artículo se concentra en lo que aprendimos sobre los programas para mejorar la calidad de vida en las favelas de estas dos ciudades.
Desde la frondosa selva tropical del Amazonas hasta los rascacielos futuristas con helipuertos integrados de São Paulo, Brasil es un estudio en contrastes. El país es rico en territorio, con una superficie ligeramente mayor que los 48 estados continentales de los Estados Unidos; es el país más grande de América del Sur y el quinto más grande del mundo.
En la actualidad, el 80 por ciento de los 186 millones de residentes de Brasil vive en las zonas urbanas. La ciudad de São Paulo, con una población de 10 millones de habitantes, es la más grande de Brasil y una de las más densamente pobladas; más de 16 millones de personas viven en su área metropolitana. La ciudad de Rio de Janeiro es la segunda más grande del país, con 6 millones de habitantes y una población metropolitana de 10 millones.
La distribución de ingresos en Brasil se encuentra entre las más desiguales del mundo. El 10 por ciento de la población con ingresos más altos se queda con el 50 por ciento del ingreso nacional, mientras que el 34 por ciento de la población vive por debajo del nivel de pobreza. Si bien los esfuerzos antiinflacionarios han ayudado a estabilizar la economía en los últimos años, el país sigue llevando a cuestas una considerable deuda externa. Al tener que lidiar con los desafíos de la extrema pobreza, el tráfico de estupefacientes, el crimen, la distribución desigual de la tierra y una oferta inadecuada de viviendas, el gobierno cuenta con fondos limitados para los programas sociales y con frecuencia los ha utilizado en forma ineficiente.
La vida en las favelas
Se estima que el 20 por ciento de los brasileños vive actualmente en favelas, o asentamientos informales de viviendas de bajos ingresos. Las favelas se iniciaron en Rio de Janeiro a comienzos del siglo veinte, cuando miles de soldados que pelearon en una guerra civil recibieron escasa asistencia del gobierno y fueron forzados a vivir en estructuras improvisadas. Se asentaban frecuentemente en lugares sin servicios públicos donde las edificaciones eran precarias, como en colinas empinadas o zonas pantanosas. Estas favelas fueron creciendo y se construyeron muchas otras en zonas igualmente inseguras. En 1966, 1996 y 2001, lluvias torrenciales crearon aluviones fatales en muchas comunidades.
Las favelas comenzaron a crecer rápidamente, tanto en número como tamaño, en la década de 1970, cuando los trabajadores rurales comenzaron a acudir en masa a las ciudades, atraídos por mejores oportunidades de empleo. En Rio, muchas de las favelas tradicionales se encuentran en las zonas céntricas, cerca de los barrios ricos y las áreas turísticas. En contraste, la mayoría de las favelas de São Paulo se encuentran en la periferia del núcleo urbano, debido a su geografía local, razones históricas y otros factores.
Alfredo Sirkis, director de gestión de planeamiento y ex concejal de Rio, explicó que la escala de estos asentamientos informales y el auge de delitos violentos son los dos desafíos más importantes a resolver para poder mejorar la vida en las favelas. Al hablar de la preponderancia de los narcotraficantes, dijo: “Cuentan con armas de guerra y cada día se hacen más valientes. La policía puede neutralizar la situación, pero apenas se erradica a las pandillas se van creando otras. La policía estatal y la guardia municipal patrullan estos barrios, pero la fuerza policial está infestada con corrupción”.
La mayoría de las casas en las favelas son construidas por sus propios residentes con materiales de chatarra, y no cuentan con sistemas de agua o alcantarillado apropiados. Un estudio realizado por el Instituto de Investigaciones Económicas Aplicadas (IPEA) de Brasil estimó que el 28,5 por ciento de la población urbana no tiene acceso a servicios públicos de agua, alcantarillado y recolección de residuos (Franke 2005). Algunas favelas grandes tienen más de 60.000 habitantes y son tan densas que es extremadamente difícil tender caminos o sistemas de servicios públicos.
Se han hecho varios intentos de introducir mejoras en las favelas a lo largo de los años. En la década de 1960, siguiendo el ejemplo de los programas de renovación urbana en los Estados Unidos, algunas favelas fueron demolidas, desplazándose sus familias a complejos edilicios grandes y frecuentemente distantes que contaban con infraestructura y servicios. Sin embargo, de la misma manera que en los Estados Unidos, este método frecuentemente fracasó, destruyendo comunidades y alejando a los residentes de sus empleos locales, brindándoles a cambio muy pocas opciones de transporte. Además, no se atacaron los problemas sociales subyacentes, como la falta de empleo, el tráfico de estupefacientes y el crimen. Durante las décadas de 1970 y 1980 se produjo un período de negligencia benigna que resultó en la rápida expansión de las favelas y el deterioro de su calidad de vida. La película ampliamente premiada Ciudad de Dios muestra la vida casi sin esperanzas de la juventud de las favelas en un proyecto grande de viviendas de la era de 1960, que se había deteriorado y caído presa del crimen en la década de 1980.
Los proyectos más recientes de mejora de las favelas aprendieron la lección de esos esfuerzos del pasado. Los becarios de Loeb visitaron dos de esos proyectos que se concentran en mejorar las condiciones de las favelas en su ubicación actual, reparando la infraestructura edilicia y creando programas sociales para brindar capacitación para el empleo, servicios de guardería, educación y prevención del crimen.
São Paulo: Diadema
Diadema fue fundada en 1959 para albergar a los trabajadores de la creciente industria automotriz y hoy en día es una ciudad autónoma dentro del área metropolitana de São Paulo. Una nueva afluencia de trabajadores rurales en busca de empleo se mudó al área en la década de 1980, y para ese entonces aproximadamente un tercio de la población vivía en favelas. Una gran parte de la ciudad enfrentaba serios problemas estructurales, dada la naturaleza descontrolada del crecimiento pasado, pero el gobierno respondió a las necesidades de infraestructura construyendo caminos y proporcionando alumbrado, agua y sistemas de alcantarillado. Hubo algunos programas de demolición y reubicación de residentes, pero, en general, se reconoció que una política de integración de las favelas en la ciudad tendría mayor éxito a largo plazo.
Sin embargo, la crisis económica de la década de 1990 precipitó una nueva ola de desempleo y crimen. Entre 1995 y 1998, la población de Diadema creció el 3,4 por ciento, pero la cantidad de homicidios se incrementó en un 49 por ciento, a veces con un promedio de un asesinato por día. El alcalde José de Filippi Jr., que ahora se encuentra en su tercer período de gobierno de cuatro años, lanzó una campaña de 10 fases para combatir el delito, que comenzó por recolectar estadísticas concretas. El personal de la alcaldía hizo un mapa de los lugares donde preponderaban los delitos graves e identificó los horarios de mayor actividad. Después de establecer que el 60 por ciento de los homicidios ocurría en o alrededor de los bares entre las 11 de la noche y las 6 de la mañana, en 2001 la ciudad emitió una ley obligando a todos los establecimientos que vendían alcohol que cierren en ese horario. Ello marcó el comienzo de una reducción pronunciada en los delitos graves.
Otro blanco de los esfuerzos del alcalde para reducir el crimen fue la juventud de Diadema, que se benefició de varios programas creativos. El Proyecto de Aprendices Juveniles está dirigido a jóvenes vulnerables que residen en áreas identificadas como de alto riesgo y exclusión social donde prevalece el tráfico de estupefacientes. Este proyecto ofrece oportunidades educativas, deportivas y culturales, colocación de trabajo y un ingreso mensual para aquellos que están calificados. Estas medidas tienen como objetivo brindar a los jóvenes otras opciones para usar su tiempo en vez de cometer delitos, como también nuevos empleos y redes sociales.
Para reducir la cantidad de armas en las favelas a fin de impedir el crimen, la ciudad se concentró una vez más en la gente joven. La Campaña de Desarme de Armas de Fuego ofreció a los niños un libro de historietas a cambio de cada arma de juguete y se recolectaron de esa manera 27,000 armas de juguete en el curso de tres años. En la segunda fase de la campaña, que consistió en recolectar armas de los adultos, muchos niños continuaron con su activismo y presionaron a sus padres y vecinos para que entregaran sus armas. El programa fue más exitoso de lo esperado, logrando recolectar 1,600 armas en los primeros seis meses.
Además de los programas para combatir el delito, el alcalde procuró mejorar el entorno físico y social de las favelas. Los ciudadanos recibieron capacitación y materiales gratuitamente, y se les alentó a realizar mejoras estructurales y también cosméticas en sus casas. En muchas zonas se formaron grupos comunitarios que realizaron mejoras efectivas en los barrios. La ciudad respondió con un programa por medio del cual los residentes de las favelas ubicadas en tierras públicas podían obtener un “derecho de uso” del suelo por 99 años sin cargo. Aquellos que permanecen en su vivienda durante por lo menos cinco años pueden tomar los primeros pasos para convertirse en “inquilinos” legales del suelo, y más adelante podrán incluso vender la estructura.
Nuestra visita a Diadema incluyó un viaje a un barrio favela donde los ciudadanos habían mejorado sus casas y creado capacitación laboral y otras oportunidades más allá de lo que podía brindar el programa gubernamental. Nos congregamos en el centro comunitario, que era al mismo tiempo una capilla y un aula, para escuchar a los residentes expresar su deseo de llevar a la comunidad a “un nivel más alto”. Participaron en el programa “Es bello” de la ciudad, que fue creado en 1983 con financiamiento conjunto de la municipalidad y el grupo comunitario. Después de haber construido la infraestructura básica, querían que el semblante de su comunidad fuera conmensurable con el orgullo que sentían por el esfuerzo que habían realizado.
La becaria de Loeb Mary Eysenbach observó: “Me sorprendió cómo un barrio autoorganizado se parecía a un barrio regulado por el gobierno, tanto en forma como organización. Sea cual fuera la solución para las favelas, es fundamental retener y aun promover la creatividad y el espíritu emprendedor de los residentes”.
Rio de Janeiro: Morro Providência
La municipalidad de Rio de Janeiro creó el proyecto Favela-Bairro en 1993, cuando aproximadamente la quinta parte de la población vivía en favelas. En sus primeras dos fases, el proyecto comenzó a integrar a 620.000 ciudadanos en 168 comunidades informales al resto de la ciudad. Estos asentamientos incluyen 143 favelas establecidas y 25 subdivisiones irregulares más nuevas. Se ha planeado por lo menos una fase más, con la intención de alcanzar a hasta 2 millones de personas. Este proyecto está financiado principalmente por la municipalidad y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID 2003).
Los objetivos principales del proyecto Favela-Bairro son realizar mejoras estructurales en las casas, ampliar los caminos de acceso, y mejorar y formalizar la infraestructura urbana, incluyendo caminos pavimentados, suministro de agua potable y alcantarillas sanitarias. Estas mejoras físicas integrarán las favelas en el entramado urbano por medio de espacios públicos y otras amenidades. Programas sociales brindarán asistencia a niños y adolescentes (guarderías y establecimientos artísticos y deportivos) y crearán oportunidades de generación de ingresos (capacitación profesional y educación para adultos y jóvenes).
Una parte pequeña pero vital del proyecto ayuda a los residentes de las favelas a obtener una dirección postal con calle y número, permitiéndoles recibir correspondencia y establecer una relación de cliente con proveedores de servicios. El proyecto también proporciona certificados de “derecho de uso” a residentes una vez que sus casas se conecten al sistema de agua y alcantarillado, se incorporen al mapa de la ciudad y se les asigne una dirección. Este “alquiler” del suelo, en general, es por 100 años y permite al dueño transferir sus viviendas a un familiar inmediato; el suelo sigue siendo propiedad de la ciudad. Se espera que el programa, además de brindar servicios, proporcione al propietario de la vivienda más seguridad y un mayor sentido de propiedad y responsabilidad.
Visitamos el Morro Providência, uno de los modelos del proyecto Favela-Bairro con aproximadamente 5,000 residentes. Como señal sombría de que la seguridad sigue siendo un problema aun en un barrio mejorado, fuimos escoltados por agentes armados. Nuestro guía nos explicó que la nueva escalera que estábamos subiendo era una parte importante del proyecto, porque no sólo brinda acceso sino que también es un medio para transportar agua y líneas de alcantarillado a las partes superiores de la favela. También mencionó que se ofrecen programas educativos a los residentes para demostrar el uso de la nueva infraestructura y servicios, pero puede pasar tiempo antes de poder integrar estos nuevos sistemas en su modo de vida.
Quedamos impresionados por las ideas creativas utilizadas para confrontar los problemas cotidianos. Por ejemplo, el número limitado de caminos para vehículos y la falta de acceso dificultan la recolección de basura y residuos. Una solución ha sido un programa de intercambio innovador: los residentes reciben leche a cambio de una bolsa de basura, creando así una población más sana, mejor recolección de residuos y barrios más limpios.
Observamos un proyecto de restauración histórica de una capilla y la incrustación de una línea dorada en el cemento para guiar a los visitantes en una recorrida a pie por los hitos importantes del proyecto de revitalización. Nuestra visita también incluyó una presentación del proyecto Favela-Bairro en la nueva guardería que albergará a 220 niños de las familias más necesitadas. Como pudimos comprobar en la totalidad de nuestra visita a Brasil, tanto el personal municipal como los líderes vecinales participaron en forma colaborativa en las presentaciones y discusiones.
La becaria Robin Chase comentó: “Todo el concepto de Favela-Bairro de potenciar las inversiones personales y darse cuenta de que una vivienda cerca del centro es mejor que un proyecto de viviendas en el medio de la nada me impresionó como práctico y eficiente. La calidad de vida ha mejorado ampliamente, con electricidad, agua y plomería. La resolución del tema de la seguridad parece ser un problema muy difícil que tiene que ser atacado en todo el país”.
Conclusión
Observamos signos de cambios positivos en las favelas que visitamos y quedamos impresionados por la dedicación de sus ciudadanos y funcionarios para integrar estas comunidades al resto de la ciudad, pero existen todavía grandes desafíos, en particular la necesidad de recursos financieros sustanciales para realizar cambios mayores. Un amplio estudio de los residentes de favelas en Rio confirma nuestra experiencia: “Si bien se han producido mejoras notables en el consumo de servicios urbanos colectivos, artículos del hogar y años de educación en las últimas tres décadas, hay mayor desempleo y desigualdad” (Perlman 2003). El delito, la corrupción policial y el prejuicio contra los residentes de las favelas siguen siendo barreras para el progreso.
“En ciertos niveles locales, nacionales e internacionales, los líderes se han dado cuenta de que las estrategias de desplazamiento, marginalización y segregación del pasado no van a funcionar”, notó James Stockard, conservador del Programa de Becas Loeb. “La gente tiene una fuerte conexión con el suelo donde se ha asentado. Hay que aprovechar este compromiso y energía para convertir estos barrios informales en comunidades más saludables, seguras y económicamente viables”.
Heather Boyer fue becaria de Loeb en la Escuela de Postgrado de Diseño de la Universidad de Harvard en 2004–2005 y ahora es una editora independiente en la ciudad de Nueva York.
Referencias
Franke, Renata. 2005. El veintiocho por ciento de la población urbana de Brasil no tiene agua corriente ni alcantarillado. Brazzil Magazine, 2 de junio, www.brazzilmag.com/content/view/2641/49/
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 2003. Favela-Bairro: Diez años de integración a la ciudad. Washington, DC: Banco Interamericano de Desarrollo.
Perlman, Janice E. 2003. “Los pobres crónicos de Rio de Janeiro: ¿Qué ha cambiado en los últimos 30 años”? Trabajo no publicado presentado en la Conferencia sobre la pobreza crónica, Manchester, Inglaterra.
Loeb Fellows, 2004–2005
Heather Boyer, former editor, Island Press, Boulder, Colorado
Robin Chase, founder and CEO, Meadow Networks, Cambridge, Massachusetts; founder and former CEO, Zipcar, Cambridge, Massachusetts
Maurice Cox, professor of architecture, University of Virginia; former Mayor, Charlottesville, Virginia
Mary Eysenbach, former director, The City Parks Forum, a program of the American Planning Association, Chicago, Illinois
Klaus Mayer, partner, Mayer Sattler-Smith, a multidisciplinary design firm in Anchorage, Alaska
Cara McCarty, curator of decorative arts and design, St. Louis Art Museum
Mario Navarro, former housing policy director, Chilean Ministry of Housing and Urban Development, Santiago
Dan Pitera, director, Detroit Collaborative Design Center, University of Detroit Mercy School of Architecture
Carlos Romero, community organizer and community development advocate, San Francisco, California
Susan Zielinski, cofounder and director, Moving the Economy, Toronto
