Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 7 del CD-ROM Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

Los proyectos de reurbanización a gran escala (denominados grandes proyectos urbanos o GPU) plantean muchas dudas sobre las consecuencias de la urbanización subsiguiente provocada por la intervención. Los GPU se caracterizan por el impacto que tienen en una parte significativa de la ciudad, a menudo con el uso de algunos nuevos instrumentos fiscales o reguladores y la participación de una amplia red de agentes e instituciones. Se espera que estos proyectos afecten los precios del suelo, reciclen la infraestructura y las instalaciones existentes o creen otras nuevas, y atraigan otras construcciones nuevas.

Los GPU como instrumento de política urbana han sido objeto de controversia y debate considerable en toda América Latina. Se argumenta a menudo que promueven la exclusión social y la renovación de edificios para aspiraciones de la clase media, tiene efectos limitados en la estimulación de actividades inmobiliarias y requieren grandes subsidios públicos (a veces ocultos) que a menudo quitan recursos fiscales de otras necesidades urbanas. A pesar de su creciente popularidad en América Latina, existe poca evidencia empírica para apoyar estas críticas.

Este artículo presenta el caso de un GPU introducido en São Paulo, Brasil, en 1996 como una “operación urbana” para reurbanizar un área de ingresos medios que constaba en su mayor parte de hogares unifamiliares que iba a ser atravesada por la prolongación de la Avenida Faria Lima. El proyecto es conocido como el Consorcio de Operaciones Urbanas de Faria Lima (OUCFL). Examinamos los principios económicos que afectan el rendimiento fiscal del proyecto y su oportunidad para recuperar plusvalías, evaluamos los cambios en densidad residencial y analizamos los cambios en la distribución de ingresos y la estructura de la propiedad. Por último, ofrecemos algunas sugerencias de políticas sobre cómo y cuándo usar esta clase de instrumento en función de estas evaluaciones.

¿Qué es una operación urbana?

Una operación urbana es un instrumento legal que trata de proporcionar a los gobiernos locales el poder de llevar a cabo intervenciones relacionadas con mejoras urbanísticas y de planificación municipal en asociación con el sector privado. Identifica un área particular dentro de la ciudad que tenga el potencial de atraer inversiones inmobiliarias privadas para beneficiar a la ciudad en su totalidad. Los índices de planificación municipal apropiados (es decir, zonificación y otros reglamentos sobre coeficientes de construcción, índices de ocupación y usos del suelo) se redefinen según un plan maestro, y las inversiones se hacen en infraestructura nueva o reciclada.

Una operación urbana permite a la municipalidad recuperar (a través de medios negociados u obligatorios) los incrementos del valor del suelo relacionados con los subsiguientes cambios de uso del suelo. En comparación con otros instrumentos de recuperación de plusvalías, estos fondos están destinados o justificados dentro del perímetro del proyecto y serán compartidos entre el gobierno y el sector privado para inversiones en infraestructura urbana y subsidios de las inversiones inmobiliarias privadas para apoyar el proyecto mismo.

Cada operación urbana en Brasil es propuesta por el poder ejecutivo y aprobada por el poder legislativo de la jurisdicción. En el caso de São Paulo, esta autoridad fue creada en la Ley Orgánica Municipal (Constitución de la Ciudad) en 1990, que se incluyó más adelante en la nueva ley de urbanización brasileña (Estatuto de la Ciudad de 2001). Los primeros proyectos propuestos fueron la Operación Anhangabaú (más tarde ampliada como parte de la Operación Centro de la Ciudad y denominada Operación del Centro) y Água Branca, seguida por las operaciones de Água Espraiada y Faria Lima. Después de aprobar el nuevo Plan Maestro de la ciudad en 2001, se generaron otras nueve operaciones urbanas. Se espera que estos trece proyectos afecten del 30 al 40 por ciento del área edificable de la ciudad de São Paulo.

Financiación de Faria Lima

La operación urbana de Faria Lima (OUCFL) fue propuesta y aprobada en 1995 con el objetivo de obtener recursos privados para financiar las inversiones públicas necesarias para comprar suelo e instalar infraestructura con el fin de ampliar la Avenida Faria Lima. Se estimó que estos costos ascendían a aproximadamente US$150 millones, dos tercios para adquisición de suelo y un tercio para la avenida en sí. Al proyecto se opusieron muchos interesados por motivos que iban desde el origen de los fondos (es decir, avanzados del presupuesto local a través de una deuda nueva) hasta preocupaciones del vecindario (una de las cuales pudo mantener sin cambios los coeficientes de edificabilidad [floor area ratio o FAR] y excluirlos legalmente de la zonificación de OUCFL) y problemas de diseño técnico.

Los estudios técnicos realizados en su momento indicaban que sería posible aprovechar 2.250.000 metros cuadrados potenciales más de los ya permitidos por la legislación de zonificación de la ciudad y consecuentemente se modificaron los FAR. Estos derechos de construcción adicionales fueron garantizados contra un pago mínimo del 50 por ciento de su valor de mercado usando el instrumento existente Solo-Criado (venta de derechos de construcción). La OUCFL despertó gran interés por parte de empresarios inmobiliarios. No obstante, este instrumento también fue cuestionado por su falta de transparencia, su enfoque de “proyecto a proyecto”, y la arbitrariedad en la forma en que se establecieron precios relevantes que después se usaron para calcular el valor de los derechos de construcción adicionales.

En agosto de 2003 ya se había autorizado un total de 939.592 metros cuadrados, o casi el 42 por ciento de los 2.250.000 metros cuadrados totales posibles. Se aprobaron más de 115 proyectos inmobiliarios, incluidos casi el 40 por ciento de edificios comerciales y el 60 por ciento de edificios residenciales de alta calidad. No obstante, los recursos (aproximadamente US$280 millones) obtenidos de estos proyectos aprobados no habían compensado completamente los gastos (US$350 millones, incluidos el capital más los intereses) relacionados con la ampliación de la avenida, teniendo en cuenta los elevados intereses reinantes en Brasil durante los casi ocho años desde la ejecución de los gastos. Así, aproximadamente el 80 por ciento del costo (aunque mayor que el anticipado) se ha recuperado mediante el proceso de Venta de Derechos de Construcción. Desde julio de 2004, la compensación de estos fondos de avance se obtuvo mediante el ingenioso y nuevo mecanismo de recuperación de plusvalías conocido como CEPAC, siglas que significan Certificado de Potencial Adicional de Construcción. Un CEPAC representa un metro cuadrado.

La introducción de CEPAC

Aunque los CEPAC se definieron en el Estatuto de la Ciudad de 2001 de Brasil, no fueron aprobados por el CVM (equivalente brasileño de la Comisión de Bolsa y Valores de EE. UU.) como libremente comerciables en la Bolsa de Valores Brasileña hasta diciembre de 2003. El reglamento establece que el precio de cada certificado sea definido por una subasta pública y que puedan ejecutarse en cualquier momento los metros cuadrados correspondientes de derechos de construcción (que también incluyen cambios de uso e índices de ocupación) expresados en cada certificado. El reglamento indica también que se pueden emitir nuevos lotes de certificados (y venderse en subastas) sólo después de confirmarse que los recursos capturados por la venta previa han sido destinados de forma efectiva al proyecto. Para asegurar este uso designado, los ingresos se depositan en una cuenta especial, no en el tesoro municipal. Desde el punto de vista de los inversores privados, esta designación asegura la aceptabilidad de este instrumento de recuperación de plusvalías a su propia valorización. Al emitir un número menor de certificados que el número de derechos de construcción potenciales —es decir, al gestionar su escasez— el sector público puede beneficiarse de la valorización y poder así recuperar la plusvalía “ex-ante” (Afonso 2004, 39).

La aprobación final de los CEPAC para la OUCFL y todos los pasos necesarios para lanzarlos al mercado financiero se produjo a mediados de 2004, y la primera subasta a finales de diciembre de 2004 generó casi 10 millones de reales (unos US$4 millones), correspondientes a la venta de unos 9.000 CEPAC de un grupo autorizado de 650.000 metros cuadrados. Los certificados de OUCFL se vendieron a un valor nominal de 1.100 reales (unos US$450) por metro cuadrado sin un precio adicional como resultado del proceso de licitación.

Esta situación contrasta con la operación urbana de Água Espraiada, que se esperaba que fuera completamente financiada por CEPAC desde su inicio. En su tercera subasta, los certificados ya estaban alcanzando los 370 reales por certificado en vez del valor nominal de 300 reales fijado para esta operación. Una subasta más reciente en Água Espraiada vendió 56.000 CEPAC y alcanzó 21 millones de reales (US$9,5 millones), reflejando un precio por certificado de 371 reales. Este contraste de precios refleja los distintos valores nominales originales en los dos proyectos. En el caso de OUCFL los urbanizadores de compraron (y acumularon) derechos de construcción por adelantado, para beneficiarse de las reglas más flexibles antes de las aprobaciones de la CVM. El precio de los certificados en Faria Lima empezó siendo de más de 1.100 reales porque es un área más valorada. En Água Espraiada los urbanizadores estaban dispuestos a pagar un precio mayor que el valor nominal original, ya que los certificados eran menos caros y había una mayor demanda.

Implicaciones de los precios del suelo

Los precios del suelo sin ocupar y de las áreas urbanizadas experimentaron un aumento considerable en algunos bloques dentro del perímetro de OUCFL durante los años 90, pero disminuyó en otros bloques. No obstante, el precio promedio del metro cuadrado de nueva urbanización descendió en toda la región metropolitana de San Paulo (RMSP) en todas las franjas de precios, cuando se comparan los precios promedio de 1991 a 1996 con los de 1996 a 2000.

Después de controlar una serie de atributos relacionados con el carácter variable de las urbanizaciones y su ubicación, las estimaciones de precios mostraron un aumento relativo inequívoco después de haber dado comienzo a la operación. El precio promedio por metro cuadrado dentro del perímetro de OUCFL aumentó de 1.680 reales en el período de 1991–1996 a 1.920 reales en el período de 1996–2001, lo que representa un aumento del 14 por ciento, mientras que los precios en la RMSP disminuyeron de 1.210 a 1.060 reales, lo que representa un descenso del 12 por ciento en el mismo período (1,95 reales/1,00 dólares estadounidenses en diciembre de 2000). Así pues, el precio por metro cuadrado en OUCFL era aproximadamente un 26 por ciento mayor que el de RMSP. El precio por metro cuadrado en OUCFL fue un 38 por ciento mayor que el precio promedio en la RMSP en 1991–1996, y aumentó a un 81 por ciento en 1996–2001.

¿Fue este aumento capturado por la municipalidad el previsto? Considerando que el costo de la construcción es en promedio aproximadamente igual a 1.000 reales por metro cuadrado, la subasta de 2004 (la única hasta ahora) capturó casi todo el valor añadido a los precios actuales. El sistema previo anterior a CEPAC capturó aproximadamente el 50 por ciento o más, dependiendo de la capacidad y del éxito de los negociadores municipales, y de la exactitud del precio de referencia. CEPAC ahora cambia este porcentaje y el valor nominal del instrumento puede recuperar todo el incremento del valor o incluso más, dependiendo de la relación de este valor nominal con los precios del mercado, y de los resultados de futuras subastas. Al comparar un proyecto de reurbanización financiado completamente por bonos de construcción (como CEPAC) y otro financiado totalmente por tributos inmobiliarios generales, no existe ninguna duda de que el anterior es menos regresivo que este último. Incluso con un tributo inmobiliario progresivo, con tasas que aumenten según los valores, parte de los costos serían pagados por hogares más pobres.

Esta evidencia de que aproximadamente el 80 por ciento del costo del proyecto ya se ha recuperado, en combinación con la subasta de los derechos de construcción restantes mediante CEPAC y el impacto de la apreciación de la propiedad en los ingresos de tributos inmobiliarios actuales, indica que el proyecto no sólo debe pagarse por sí mismo sino que realmente genera una plusvalía fiscal para la ciudad en general en los siguientes cinco o siete años.

En efecto, los cambios causados al sustituir casas unifamiliares más antiguas por nuevos edificios residenciales y comerciales produjeron un cambio sustancial en la recaudación de tributos inmobiliarios en el área de la OUCFL. Muchas parcelas e incluso bloques enteros habían sido ocupados por casas de uno o dos pisos construidas en los años 50. Muchas de estas estructuras tenían derecho a un coeficiente de descuentos por obsolescencia de hasta un 30 por ciento del tributo inmobiliario. Fueron reemplazadas por edificios nuevos, más altos y de mayor calidad para los que el descuento era nulo. Nuestras estimaciones indican que las diferencias en recaudación de tributos inmobiliarios por metros cuadrados construidos puede haber aumentado al menos 2,7 veces y hasta 4,4 veces más. Es decir, el tributo inmobiliario promedio por metro cuadrado aumentó a un mínimo de 588,50 reales hasta un máximo de 802,50 reales desde 220,95 reales si la casa tenía más de 25 años, o desde 179,70 reales si la casa tenía más de 30 años.

Implicaciones sociales

El caso de la OUCFL ofrece una oportunidad única para cuantificar cambios en las características de residentes antes y después de la intervención, ya que hay datos disponibles a nivel de seguimiento del censo para 1991 y 2000, y la intervención empezó en 1996. Nuestro análisis de renovación y desplazamiento de residentes más pobres confirma principalmente las conclusiones de Ramalho y Meyer (2004) de que los ingresos promedio han aumentado relativamente en la mayoría de los bloques dentro del perímetro de la OUCFL. En lo que se refiere a las normas brasileñas, la clase media-alta fue desplazada de la región por el 5 por ciento más rico de hogares en el área metropolitana. Los datos del censo también mostraron que la densidad residencial descendió entre 1991 y 2000, de 27 a 22 residencias por hectárea, aunque estas cifras pueden estar distorsionadas porque reflejan la razón de residencias totales en todo el área, no un promedio de las razones por parcela donde se convirtió el uso del suelo.

Los datos de 1991 indicaron que la población ya estaba abandonando el área de la OUCFL antes de la aprobación de la operación urbana, pero este éxodo se intensificó después de 1996, generando parcelas desocupadas en el proceso de configuración del sitio para acomodar a las nuevas urbanizaciones de edificios altos. Al mismo tiempo, aumentó la densidad de construcción. El número promedio de pisos por nuevo edificio en el área aumentó de 12,6 en el período de 1985–1995 a 16,7 en el período de 1996–2001. El número de viviendas por edificio aumentó de 37,1 a 79,6 en los mismos períodos.

Esta contradicción aparente entre la menor densidad residencial y el mayor número de viviendas se explica en parte por la construcción de edificios comerciales que reemplazaron muchas residencias unifamiliares en parcelas pequeñas o de tamaño promedio. La OUCFL provocó una concentración inmobiliaria considerable, ya que los nuevos edificios comerciales y residenciales reemplazaron las casas y requirieron áreas de suelo más grandes para proyectos arquitectónicos de clase alta. Los 115 proyectos aprobados entre 1995 y agosto de 2003 que solicitaron aumentos en los coeficientes de utilización requerían un total de 657 parcelas, o un promedio de 5,7 parcelas por proyecto.

La combinación del aumento en nivel de ingresos y la reducción en densidad de hogares indican que el proceso de renovación avanzó dentro y fuera de la región de la OUCFL durante los años 90. No obstante, éste no es un caso clásico de renovación para la aspiración de clases medias, donde las familias pobres son expulsadas de un área debido a diversas presiones socioeconómicas. En este caso fueron mayormente las clases medias-altas quienes fueron desplazadas. Excepto en lo que se refiere al pequeño núcleo de favelados restantes (Favela Coliseu), la región estaba ya ocupada por personas que pertenecen a los sectores más ricos de la sociedad.

Algunas observaciones de política

Este artículo contribuye al debate sobre la gestión social de valoración del suelo proporcionando evaluaciones de datos reales y elementos económicos. Estos elementos faltaban en la mayoría de los análisis, y creemos que este vacío en las publicaciones ha contribuido a una interpretación incompleta de las implicaciones de una operación urbana y a recomendaciones de política pública equivocadas.

Nuestra conclusión es que el mecanismo de financiación de CEPAC por sí mismo no aumenta la característica regresiva de las operaciones urbanas, ya que sin esos bonos de derechos de construcción toda la inversión en reurbanizaciones sería financiada por impuestos generales. Si el proyecto de la OUCFL fuera inadecuado en términos de distribución de ingresos, hubiera sido aún peor sin el mecanismo de recuperación de plusvalías. En vez de eso, CEPAC y el mecanismo de recuperación de plusvalías usado previamente ofrecieron dos características deseables en cualquier inversión pública: cobrar a los nuevos terratenientes es al menos neutro en términos de distribución de ingresos; y los beneficiarios principales terminan por pagar el proyecto.

Además, el mecanismo de operación urbana ofrece incentivos para la reurbanización. Dado que la mayoría de los proyectos aumentan los precios del suelo y echan a los pobres de la región, sería mejor invertir todo el presupuesto municipal en proyectos a pequeña escala. Esto es lo opuesto a lo que ocurrió con la reurbanización de la rica área adyacente de Berrini donde los urbanizadores decidieron la forma de concentrar su inversión, resultando en una concentración aún mayor de ingresos que en el área de la OUCFL. Debido a la falta de acción de los gestores de política en ese caso, la municipalidad no capturó ningún valor de Berrini, pero pagó el costo completo de la infraestructura.

El uso de bonos de derechos de construcción puede disminuir el aspecto regresivo de la urbanización, pero hacer que un proyecto sea verdaderamente progresivo requiere atención en el lado de los gastos, financiando toda la inversión a través de instrumentos como CEPAC. La limitación principal sobre la distribución de beneficios a los pobres es que la ley establece que todos los fondos recogidos mediante la recuperación de plusvalías (CEPAC u otros instrumentos) deben invertirse dentro del perímetro de la intervención. Una forma de que estas intervenciones sean más progresivas es invertir en actividades que suministren extras a los pobres, como transporte público, educación y salud. Además, la legislación importante permite que la administración seleccione un área dentro del perímetro de una operación urbana y la declare zona especial de interés social (ZEIS) donde las parcelas se pueden usar exclusivamente para vivienda social de bajos ingresos.

Otra alternativa es establecer áreas de vivienda social dentro del perímetro de la operación urbana. Al subsidiar viviendas de bajos ingresos con dinero de urbanizadores y nuevos terratenientes, no habría una distorsión de precios fuera de la industria de la vivienda. El subsidio resulta de la segmentación del mercado y de la transferencia de la renta adicional a hogares pobres. Se trata de una gestión social real de valoración del suelo.

Ciro Biderman está afiliado al Centro de Estudios de Política y Economía del Sector Público (Cepesp) en la Escuela de Ciencias Económicas y Empresariales de la Fundación Getúlio Vargas de São Paulo, Brasil. Es profesor visitante de desarrollo internacional y planificación regional en el Departamento de Estudios y Planificación Urbanos del Massachusetts Institute of Technology, Cambridge.

Paulo Sandroni es economista y profesor en la Escuela de Ciencias Económicas y Empresariales de la Fundación Getúlio Vargas.

Martim O. Smolka es Senior Fellow y director del Programa sobre América Latina y el Caribe del Lincoln Institute.

Referencias

(Estas publicaciones sólo se encuentran en portugués).

Afonso, Luis Carlos Fernandes. 2004. Financiamento é desafio para governantes (La financiación es un desafío para los gobernantes). Teoria e Debate Nº 58, Mayo-Junio: 36–39.

Ramalho, T., e R.M.P. Meyer. 2004. O impacto da Operação Urbana Faria Lima no uso residencial: Dinâmicas de transformação (El impacto de la Operación Urbana Faria Lima en el uso residencial: dinámicas de transformación). Mimeo. São Paulo: Lume/FAUUSP.

Biderman, Ciro y Paulo Sandroni. 2005. Avaliação do impacto das grandes intervenções urbanas nos precos dos imoveis do entorno: O caso da Operação Urbana Consorciada Faria Lima (Evaluación del impacto de los precios en la propiedad cerca de intervenciones urbanas a gran escala: El caso del Consorcio de la Operación Urbana Faria Lima). Lincoln Institute of Land Policy Research Report (Abril).

During the last decade, bus rapid transit (BRT) has revolutionized regional transportation planning in much of the developing and developed world. BRT went from being a fringe transportation option used in a handful of Brazilian and Australian cities to becoming a prominent mass transportation alternative for local and national governments.

Arguably the BRT concept with highest recognition is the provision of an exclusive right-of-way for bus transit coupled with high-frequency service. In South America, BRT systems in Curitiba, Brazil, and Bogotá, Colombia, feature networks of dedicated lanes designated for exclusive use by large-capacity, articulated buses, with expedited boarding and alighting.

In June 2005 the U.S. Supreme Court issued a much anticipated decision in the case of Kelo v. City of New London, Connecticut (545 U.S. 469 [2005]). The close decision (5–4) galvanized the planning, development, redevelopment, and property rights communities, and continues to have national and international repercussions. What was at issue?

New London, Connecticut is an old, industrial, port city on America’s east coast. Its economic height in the 1920s was based on shipbuilding. Since that time the city has experienced substantial economic and population decline. As the property tax base dwindled, the city’s ability to provide basic public services also deteriorated. In the 1990s, New London developed a plan for economic revitalization, focused on a neighborhood with 115 separate properties. The plan required consolidation of these properties into a single parcel. The city further proposed to transfer ownership of some sections of the newly configured parcel to a multinational pharmaceutical company for a research and production facility.

The city approached landowners about their interest in the voluntary sale of their land, and 100 landowners agreed to sell. The city then proposed the use of eminent domain on the outstanding 15 properties (an action where the city would pay fair market value for each property). In so doing, the city did not assert that these properties were “blighted”—the legal and planning standard under which such eminent domain actions have existed since the 1954 U.S. Supreme Court decision in Berman v. Parker 348 U.S. 26 (1954).

Rather, under the authority of state enabling legislation and based on a comprehensive plan, both of which the court later acknowledged, the city asserted only that the outstanding parcels were required as part of the plan to accomplish a greater public good—increased jobs for the community, increased pubic revenues (taxes), and increased economic competitiveness.

The Kelo Case

Fighting to save her “little pink house,” Susette Kelo became the spokesperson for the opposition to New London’s proposed action on the remaining 15 parcels. Kelo and her co-litigants argued that the type of eminent domain proposed by the city was a misreading of the original intent of the U.S. Constitution’s takings clause (“nor shall private property by taken for public use, without just compensation”).

According to Kelo’s lawyers, the original constitutional clause was intended to allow for governmental actions that create public facilities (e.g., roads, parks, airports, hospitals), but not for government to take private land from one owner to give to another owner. They asserted that if the court found in favor of New London (and against Susette Kelo, which the court did) there would be no effective limit to any proposed physical taking of privately owned land by government. That is, government could always assert that a proposed new use of land was in the greater public interest.

The reasoning and final decision in Kelo was unsurprising. On a base of strong legal and historical analysis, the majority of the court showed why the action by the City of New London was acceptable. In so doing, it affirmed 50 years of similar actions by local and state governments throughout the country—actions which, while often clothed in a justification of blight, regularly had no more (or less) justification to them than that provided by New London.

The court itself provided the basis for much of the public policy controversy that followed when it stated that the decision was only about whether New London’s action was acceptable under the U.S. Constitution: Did it violate the terms of the takings clause in the Fifth Amendment? But, the court noted, “We emphasize that nothing in our opinion precludes any State from placing further restrictions on its exercise of the takings power” (545 U.S. 469 [2005] at 489). That is, while New London’s and similar local and state governmental actions were legal under the federal constitution, the U.S. Supreme Court invited state legislatures to decide whether such actions should be legal under state constitutions.

The negative reaction to the court’s decision was swift and strong. Within a week a proposal was floated that then-U.S. Supreme Court Justice David Souter’s home in Weare, New Hampshire should be condemned so it might be replaced by the Lost Liberty Hotel. Using the threat of unconstrained governmental action against ordinary homeowners, a national movement emerged to thwart the impact of Kelo.

Following the invitation of the court, 43 states adopted laws that appear to challenge Kelo (see figure 1). The explicit intent of most of these laws is to prohibit governmental eminent domain actions both for the sole purpose of economic development and in cases where privately owned land is taken from one owner to be transferred to another owner.

Analysis of State-based Kelo Laws

Beginning in 2007, we began a two-year research project on the impact of these state-based laws. Planners, public sector lawyers, and redevelopment officials were already expressing strong concern about the constraints these new state laws could have on normal planning practice. Our question was, Would these laws impact planning, and if so, how? To investigate these laws, we adopted a multilevel approach that:

• inventoried and cataloged Kelo laws that had been adopted since 2005;
• undertook exploratory interviews with key stakeholders in the post-Kelo debate (ranging from representatives of the American Planning Association and the National Conference of State Legislatures to the Castle Coalition, the organization actively promoting the state-based laws);
• conducted a Web-based survey about the impacts of the laws with groups including planners, municipal attorneys, and developers; and
• tracked the emerging literature, mostly from opponents of the Kelo decision (that is, those who supported the new state-based laws) about their perceptions of the impacts these laws were having.

State and local governments are now grappling with circumstances quite different from those of a decade ago, especially since the economic recession in 2008 and 2009. Declines in development activity, property values, and property tax revenues appear to be leading a public discussion less focused on rapacious government activity and more concerned about how to encourage development. This change in the economic climate has had a substantial impact on the reach of the adopted state-based Kelo laws.

Stakeholder interviews provided some interesting insights as to agreements and conflicts among those focused on these new laws. Both proponents and opponents are willing to acknowledge that there have been instances of abuse by local governments in the exercise of eminent domain; they differ in whether they see this as an occasional or a regular occurrence.

Both groups comment on how the public discussion about the appropriate response to state-based laws has brought together seemingly unusual and unexpected allies. For example, libertarians and property rights activists who are opposed to expropriation on philosophical grounds are finding themselves allied with community activists who see an historical pattern of eminent domain abuse against communities of color and the poor.

Proponents and opponents also note that much of the change to date is in the legal framework for takings actions, and they agree it is less clear what the impact has been on actual planning and governmental practice. Even opponents of these laws (many planners, for example) see some good coming from them. They argue that eminent domain is becoming more tied into the planning process, more open, and more participatory.

Our survey results reinforced some of these points and added others (Jacobs and Bassett 2010). Respondents reported mixed reactions to the assertion that state-based Kelo laws were negatively impacting urban revitalization efforts, economic development planning, or programs for affordable housing (see table 1). Despite these results, respondents did note a negative effect on the willingness of local governments to use eminent domain, though there appeared to be no impact on blight designations by these governments.

With regard to changes in the planning process toward becoming more open and transparent, the majority reported no changes to date, and nearly half of the respondents saw no impact on the extent of conflict within the process (see table 2). When respondents were asked to share exactly how their localities were grappling with new requirements regarding eminent domain, most identified what we characterize as soft or tacit approaches—building networks, enhancing communication, and linking eminent domain into citizen participation processes.

Despite these relatively mild responses to the passage of state-based laws, 76 percent of respondents suggested that the property rights movement (the proponents of these laws) remains strong or very strong in their areas, versus 19 percent neutral and 4 percent reporting a weak or very weak movement. Yet the respondents also suggested that it was their perception that neither the average citizen nor the majority of elected officials were focused on the issues raised by the property rights movement.

The recent writings of supporters and proponents of the state-based Kelo laws add further understanding of what is (and is not) happening with these laws (see Ely 2009; Morriss 2009; Somin 2009). There appears to be a broad consensus that there has been little substantive impact from the state-based laws. Overall, the laws are characterized as more symbolic than substantive in nature and content. In the words of Ely (2009, 4), they are “merely hortatory fluff.” Why this is true, however, is a subject of some disagreement. Some analysts suggest it is because of the way key interest groups shaped the legislation. Others argue that while citizens appear to be concerned about the Kelo decision, they are less motivated to focus on the particular solution crafted by state legislatures.

There appears to be little expectation of substantive follow-up action by Congress or the U.S. Supreme Court, so whatever occurs will continue to be a function of actions by state legislatures and state courts. Nevertheless, the public is more aware of the eminent domain issue after Kelo, and that may affect future citizen and landowner actions. Where there is a distinction between substantive and symbolic legislation, the more substantive laws appear to be a function of both strong economic growth conditions in states and the promotion of laws through the initiative process versus the legislative process.

Impacts and Implications

Immediately after the Kelo decision, commentaries and reports by property rights advocates warned of impending danger for the American homeowner and the fundamental threat to American democracy. However, little has changed in the decade since a Lincoln Institute report examined the first generation of property rights laws (Jacobs 1999). That study concluded that state-based laws were having little impact on actual policy and planning practice. It appears that the same is largely true now.

That there should be social conflict over the public’s efforts to manage privately owned land is, in and of itself, not surprising (Jacobs and Paulsen 2009). That the physical taking of land would be the source of this conflict is even less surprising. What is surprising is that, beyond the spirited focus of a set of dedicated activists, it is not clear that the American public or their elected representatives really see the issues raised by the state-based laws as requiring substantial attention, and especially not now. The impacts of the state-based Kelo laws can be viewed in three ways.

Changes in Eminent Domain Activity

Both supporters of state-based Kelo laws and independent researchers find little change in what local and state governments are actually doing, or anticipate doing, as a result of the laws. There are several possible explanations. One is that few Kelo-style takings actually occur (Kayden 2009). The New London, Connecticut action was intended for economic development and was not based on a declaration of blight.

Physical takings can be initiated for a wide range of activities, but for at least 50 years (since Berman v. Parker) eminent domain for inner-city redevelopment has usually been accompanied by a declaration of blight. Almost none of the recent state-based laws prohibit physical takings when blight is declared. A second explanation is that even in situations where some physical taking is required, many of the transactions are (or at least appear to be) voluntary. Even in the New London situation, 100 of 115 landowners sold their land voluntarily and did not require an eminent domain action by the city. It is possible that the state-based laws are a solution to a problem that does not really exist.

Changes in Planning Practice

The state-based laws have not been all bad for planning practice. In fact, they have helped sensitize a broad range of interests to a core set of planning issues. In so doing the laws have made the planning and decision-making process a more central focus of public discussion and debate. Where there are indications of change to planning practice, they appear to be welcomed by planners. State-based laws are leading to requirements that when eminent domain is exercised it needs to be tied more explicitly to a broader planning and development process, as was the case in New London.

This means that eminent domain will be more transparent, and planners (and the elected officials to whom they report) will become more accountable. All in all, these new laws suggest that planners need to further improve the communication techniques and processes they use for planning in general, and eminent domain proceedings in particular. Few planners find objection to this, and many embrace it.

Changes in Public Discourse

As argued by even the supporters and proponents of state-based legislation, the most significant impact of these laws seems to be in the area of public awareness. The wide-ranging media coverage of the Kelo decision, the apparent bottom-up backlash against the decision, and survey data about the common understanding and appropriateness of the decision all suggest significantly heightened attention to eminent domain, and to the role of governmental activity in physical takings. It is precisely this situation that provides the conditions for changes in planning practice.

Conclusions

This research was conceptualized and begun at a time when public discussion about land use, taxation, and takings was set within a very different frame than it is today. Now, local, state, and national discussion is focused on the aftermath of the subprime mortgage collapse, the recession, and their systemic impacts on the domestic economy. Communities and states nationwide are having uncomfortable discussions about the provision of local and state services as the property tax and income tax bases that support those services soften and frequently decline, sometimes significantly and precipitously.

The national media seems to have a constant stream of articles detailing this problem. What is particularly significant for our research is the interrelationship of these events. In years past when local governments found themselves in a fiscal crisis, they could and would turn to their states for assistance. And in turn, when states found themselves in a parallel fiscal crisis, they could and would turn to the national government. Today neither the states nor the national government are able to provide assistance as their own fiscal positions stagnate, if not decline.

It is in this context that it is necessary to understand the present and then project the likely future of eminent domain actions by state and local governments and planning authorities. Research by supporters and proponents suggests that substantive, state-based legislation could be explained in part by the level of economic activity in the different states. States with strong economies, especially in the homebuilding sector, were more likely to pass substantive legislation.

What happens when there is not a strong state or local economy or when they are in a downward spiral? For the foreseeable future, we believe it is likely that planning in general and eminent domain in particular will be reexamined, and perhaps even witness a resurgence in support. Communities severely affected by the credit, housing, and mortgage-finance crises are being forced to reexamine eminent domain and related powers as ways to address abandoned housing and facilitate economic and social redevelopment. It is not at all clear what, if any, resistance they will experience from a citizenry wanting and needing solutions to real and seemingly ever more complex problems.

Even though survey respondents spoke to the continued strength and presence of the property rights movement, the results also indicated that it was not clear that the core issues of importance to the property rights movement were important to citizens in general, or even to elected officials. Does this mean that the property rights activists will abandon their activism? No. Just as they have sought to continuously advance their agenda and learn from their policy experiments for more than a decade, they will again learn from their successes and failures with state-based Kelo legislation. These laws represent the latest, not the final, wave of policy activism on property rights issues in the United States.

The planning community should not ignore the property rights advocates who have succeeded in changing the way the American public thinks about the core issue in physical and regulatory takings—the appropriate balance of the government vis-a-vis the individual with regard to property rights. But at the same time, it is not clear that the institutional changes these advocates have brought forth through state-based Kelo laws have changed public administrative practice, or that the laws fundamentally matter to the public and its representatives.

Was Kelo decided properly? That is a different question than our research focus. Are the state-based Kelo laws warranted as a response to the Kelo decision? That is a question that individuals and interest groups need to answer for themselves. Is there anything about the state-based Kelo laws that most planners should worry about? No there is not, but this does not mean that these laws or their supporters should be ignored. It does mean that planners and their allies and what they do in the public interest are on much stronger ground than the passage of these laws would seem to indicate.

References

Castle Coalition. 2007. 50-state report card: Tracking eminent domain reform legislation since Kelo. Arlington, VA.

Ely, James W., Jr. 2009. Post-Kelo reform: Is the glass half full or half empty? Supreme Court Economic Review 17: 127–150.

Jacobs, Harvey M. 1999. State property rights laws: The impacts of those laws on my land. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Jacobs, Harvey M., and Kurt Paulsen. 2009. Property rights: The neglected theme of 20th century American planning. Journal of the American Planning Association 75(2): 135–143.

Jacobs, Harvey M. and Ellen M. Bassett. 2010. All sound, no fury? Assessing the impacts of state-based Kelo laws on planning practice. Working Paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Kayden, Jerold R. 2009. The myth and reality of eminent domain for economic development. In Property rights and land policies, Gregory K. Ingram and Yu-Hung Hong, eds., 206–213. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Morriss, Andrew P. 2009. Symbol or substance? An empirical assessment of state responses to Kelo. Supreme Court Economic Review 17: 237–278.

Somin, Ilya. 2009. The limits of backlash: Assessing the political response to Kelo. Minnesota Law Review 93(6): 2100–2178.

About the Authors

Harvey M. Jacobs is a professor at the University of Wisconsin-Madison, where he holds a joint appointment in the Department of Urban and Regional Planning and the Gaylord Nelson Institute for Environmental Studies.

Ellen M. Bassett is an assistant professor in the School of Urban Studies and Planning at Portland State University in Oregon.

El cambio climático está presentando una variedad de riesgos, incertidumbres y opciones difíciles que las comunidades deben aprender a analizar: ¿Cómo deben considerarse el riesgo y la incertidumbre sobre el futuro en los procesos de toma de decisiones actuales sobre el uso del suelo? ¿Cómo pueden involucrarse las partes interesadas en la toma de decisiones para ayudar a clarificar las ventajas y desventajas de cada opción y construir un consenso sobre la mejor manera de proceder?

Por medio de una iniciativa conjunta entre el Consensus Building Institute (CBI) y el Lincoln Institute of Land Policy estamos ayudando a responder a estas preguntas utilizando la teoría y práctica de resolución de conflictos propia de CBI y los conocimientos de otros socios en temas tales como la gestión de riesgo y la planificación de escenarios. Hemos desarrollado una serie de talleres sobre enfoques colaborativos para manejar el riesgo y la incertidumbre en la toma de decisiones. En este artículo describimos estas experiencias y las lecciones sobre la adaptación al cambio climático que se pueden extraer de las mismas.

Como organización neutral que ayuda a resolver conflictos sobre el uso de suelo de todo tipo, CBI ha extraído distintas lecciones y buenas prácticas para planificadores y otras personas que están en la posición de dirimir conflictos sobre el uso del suelo (Nolon, Ferguson, y Field 2013). Cada vez más, sin embargo, el cambio climático y los riesgos, incertidumbres y complejidades asociadas se consideran una parte importante de la “historia” del conflicto más amplio sobre el uso del suelo. Por ejemplo, los debates sobre la ubicación de una planta cerca de la costa generan cuestiones acerca del impacto de la misma sobre el área circundante y el medio ambiente, como también preocupación sobre la posibilidad de que el ascenso del nivel del mar pueda hacer que la planta sea inviable al cabo de varios años.

Cada parte interesada tendrá una percepción distinta de cuán certero, inminente y evitable será el cambio climático, y cuáles son los riesgos que presentará. Más aún, los problemas vinculados con el cambio climático son increíblemente complejos. Para comprender el impacto del cambio climático en el Río Colorado, por ejemplo, hay que considerar una red de factores hidrológicos, legales, sociales, económicos, históricos, y otros.

En resumen, para afrontar el cambio climático hay que reconciliar distintas percepciones de riesgo, avanzar a pesar de un alto grado de incertidumbre y encontrar maneras de dejar lugar para adaptarse y cambiar de curso en un entorno complejo. Nuestra serie de talleres se ha centrado en reunir todas estas corrientes de pensamiento por medio de investigaciones articuladas, gestión de riesgo conjunto y toma de decisiones colaborativas.

Talleres sobre la gestión de riesgo

En 2009, con el respaldo del Instituto Lincoln, CBI desarrolló su primer taller de dos días de duración sobre la adaptación al cambio climático, con el objetivo de reunir expertos en gestión de riesgo, planificación de escenarios y construcción de consenso. Nuestro objetivo fue compartir las mejores prácticas en estas áreas para ayudar a aquellos que toman decisiones sobre el uso del suelo a evaluar distintas maneras de considerar el clima como un elemento clave de incertidumbre en el proceso de planificación. Los capacitadores de CBI fueron Paul Kirshen, experto en gestión de riesgo, y Stephen Aldrich, presidente de Bio Economic Research Associates (bio-era), una empresa de investigación y consultoría independiente, y profesional en planificación de escenarios desde hace mucho tiempo.

Desarrollamos en conjunto un programa de estudio con presentaciones en cada área temática, junto con un ejercicio interactivo basado en las amenazas reales que el ascenso en el nivel del mar presentará a la zona de East Boston, Massachusetts. El curso fue revisado y repetido en 2010 y 2011. En paralelo, desarrollamos una versión en línea que está disponible ahora en el sitio web del Instituto Lincoln (ver la contratapa interna).

La premisa principal de esta serie de talleres es que el cambio climático se debería considerar a la luz de la gestión de riesgo, y se debería tratar por medio de un proceso que incluya la gama más amplia de opiniones de las partes interesadas sobre la probabilidad de un resultado o impacto en particular debido al cambio climático. Si las partes interesadas sienten que, durante el proceso, sus opiniones y creencias se consideran legítimas, es mucho más probable que participen y acepten el resultado.

Además, la planificación de escenarios puede ayudar a que las partes interesadas consideren el impacto potencial del cambio climático probando acciones alternativas en función de distintos pronósticos posibles, para identificar las acciones que mejor representen una decisión “de la que no haya que lamentarse posteriormente”. En este enfoque queda implícito que no sería sensato ignorar los posibles impactos del cambio climático, como también lo sería invertir fondos de manera exagerada para prepararse frente a amenazas que quizás no se produzcan en el futuro. De esta manera, la planificación de escenarios reconoce realmente la incertidumbre.

CBI comenzó a trabajar en 2011 con el Sonoran Institute en Phoenix, Arizona, para llevar el taller al oeste de los Estados Unidos, haciendo hincapié en la planificación de escenarios colaborativos. Con Jim Holway, director del Programa de Comunidades y Suelos del Oeste del Sonoran Institute (otro socio del Instituto Lincoln) y Stephen Aldrich desarrollamos un taller de un día y medio de duración, que se llevó a cabo en Phoenix en marzo de 2012. Se centró en los métodos de planificación de escenarios como una manera de avanzar en intereses diversos y contradictorios, a pesar de la incertidumbre y los desacuerdos y hasta la polarización política, en temas como el cambio climático, la planificación de recursos hídricos y la gestión del crecimiento.

El método de planificación de escenarios desarrollado por Aldrich consiste en formar un grupo de múltiples partes interesadas para generar de forma conjunta una serie de escenarios plausibles para el futuro de un lugar o de un problema en un horizonte de tiempo dado. Las opciones políticas se miden en función de cada uno de los escenarios usando una serie de criterios que también se generan conjuntamente. Dos características distintivas de este enfoque son la participación de las partes interesadas en todo el proceso y la suposición de que todos los escenarios se consideran igualmente probables.

Este enfoque de la planificación de escenarios no es simplemente un análisis de alternativas sino un esfuerzo por imaginar futuros distintos en función de lo que sabemos hoy, de cuáles son las mayores incertidumbres y cuáles son los factores de cambio que se consideran más importantes en el sistema analizado. El siguiente paso es considerar de qué manera se comportan las múltiples opciones políticas y otras medidas en estos distintos futuros, cuando se las mide en función de criterios clave, como costo, eficacia y adaptabilidad.

Durante el desarrollo del taller de Phoenix reforzamos estos conceptos y los pasos del proceso usando un ejercicio interactivo que considera las amenazas reales que el cambio climático podrá presentar para el suministro de agua en el sudoeste de los Estados Unidos. El ejercicio, llamado “Planificación en el condado de Robert”, presentó un condado ficticio del “Corredor del Sol” sometido a la presión del desarrollo inmobiliario aun cuando se proyecta que el suministro de agua se reducirá debido al cambio climático. Los participantes usaron este caso de estudio para identificar los factores más importantes para el condado, para después traducirlos a elementos de escenarios futuros clasificándolos como “elementos predeterminados”, “incertidumbres principales” o “factores de desarrollo gobernantes”.

En el ejercicio final, se asignó a los participantes roles que representaban a grupos e intereses comunes (por ejemplo, la Junta de Comisionados del condado de Robert, la Asociación Agrícola del condado de Robert, o la Organización Medioambiental del Río Andrés). También se les dio un marco de referencia de escenarios en función de dos incertidumbres principales: ¿Volvería el condado de Robert a tener un crecimiento económico rápido, y se producirían realmente las reducciones en el suministro de agua debido al cambio climático pronosticadas en el “Informe de Cambio Climático de NRL” ficticio (figura 1)? Los participantes tuvieron que evaluar una serie de políticas hídricas usando este marco de referencia de escenarios, teniendo en cuenta también los intereses y percepciones proporcionadas en la descripción de los roles asignados a cada uno ellos.

Los participantes, que provenían de entidades estatales y locales, el mundo académico, sectores privados y organizaciones no gubernamentales, reportaron que el taller fue extremadamente útil para comprender cómo funciona la planificación colaborativa de escenarios y cómo se podría aplicar esta metodología en sus contextos profesionales. La simulación paso a paso del proceso de planificación de escenarios les ayudó a comprender con claridad cómo es el proceso y los beneficios y desafíos de trabajar con múltiples partes interesadas.

Se pidió a muchos participantes que desempeñaran un papel con intereses y percepciones del cambio climático muy distintos a los de su situación personal o profesional. Esta experiencia les brindó una oportunidad de aprender cómo otras partes interesadas podrían encarar este tipo de problema. Varios participantes solicitaron más información sobre el aspecto del proceso que tenía que ver con la construcción de consenso como, por ejemplo, ponerse de acuerdo en el proceso desde el comienzo y efectuar una evaluación para comprender a qué partes interesadas hay que involucrar y qué temas hay que resolver. Muchos participantes reconocieron que la planificación colaborativa de escenarios era una herramienta potencialmente útil para la resolución de conflictos.

Lecciones aprendidas

La progresión y el desarrollo continuo de estos talleres nos han ayudado a extraer varias lecciones sobre cómo enseñar y utilizar las herramientas colaborativas para analizar el riesgo, la incertidumbre y la complejidad en la toma de decisiones.

Clarificar la terminología desde el principio

Términos como construcción de consenso y planificación de escenarios tienen distintos significados dependiendo de la persona que los escuche. Algunos interpretan la construcción de consenso como un compromiso. Escuchamos con frecuencia de las partes interesadas que si participan en un proceso de construcción de consenso se verán obligadas a renunciar a sus intereses más importantes. Cuando CBI habla de enfoques para construir consenso, sin embargo, se refiere a satisfacer los intereses clave de las partes interesadas como forma de llegar a un acuerdo que maximice los beneficios conjuntos (Susskind, McKearnan y Thomas-Larmer 1999).

Para algunas personas, la planificación de escenarios sugiere una manera de trabajar para un futuro preferencial u “oficial”, mientras que para otras es un método para hacer pronósticos. En contraste, la metodología de Aldrich pone el énfasis en formular una cartera de futuros posibles que se consideran como igualmente probables y, después, ensaya distintas medidas y/o estrategias políticas en cada escenario para descubrir cuáles rinden buenos resultados en la mayoría o todos los escenarios, y por lo tanto serían las más sólidas.

Aldrich remarca que este método es el mejor para problemas “perversos”, que se caracterizan por un alto grado tanto de incertidumbre como de complejidad. De forma similar, distingue entre el proceso de planificación experta de escenarios y los enfoques con múltiples partes interesadas. Mantenemos la hipótesis de que el hecho de hacer participar a un conjunto diverso de partes interesadas en el proceso de planificación de escenarios ayudará a aprovechar el conocimiento local, se representarán varios puntos de vista y en última instancia las decisiones que se tomen se verán como más legítimas y por lo tanto serán más fáciles de implementar.

Dar tiempo a sentirse cómodo con la complejidad

La mayoría de la gente no se pasa el día pensando en problemas muy complejos e inciertos en términos de múltiples futuros posibles. Por el contrario, nos sentimos más cómodos con la linealidad, y con decisiones racionales basadas en los hechos y en nuestras propias percepciones y preferencias. Por su naturaleza, no obstante, los métodos para abordar el complejo tema del cambio climático exigen un modo de pensar distinto y una cierta comodidad con lo desconocido. Para mucha gente, el pensar en distintos futuros igualmente plausibles, ya sea como participantes en un taller o en el proceso real de planificación de escenarios, es nuevo.

Esta dinámica se puso en evidencia en nuestro taller de Phoenix, por ejemplo, cuando se les pidió a los participantes en el ejercicio del condado de Robert que pensaran en de qué manera ciertas políticas hídricas específicas –como la transferencia de derechos de agua existentes y el aumento del precio del agua– influirían sobre un escenario esencialmente estático o sobre un escenario en que el suministro de agua se reducía significativamente mientras que el crecimiento económico seguía constante.

Los participantes encontraron dificultades para aplicar una política a distintos futuros, y para separar su propio análisis político de los intereses y prioridades del papel que se les pidió que desempeñaran. La persona cuyo papel requería que se opusiera vehementemente a la idea de pagar más por el agua, por ejemplo, tuvo problemas para reconocer que esta política podría funcionar muy bien en un escenario de escasez de agua y alto crecimiento económico. La dificultad de separar los intereses y percepciones de los escenarios “objetivos” también tiene su correlación en la vida real.

Para ayudar a manejar esta dinámica, es importante identificar el desplazamiento mental necesario para manejar complejidad e incertidumbre, reconociendo que este desplazamiento no es siempre fácil y por ello hay que darle a la gente tiempo suficiente para acostumbrarse. Para los propósitos del taller, fue útil considerar que el ejercicio era una manera de ayudar a los participantes a medir una cierta política basada en cuatro futuros plausibles, y que este era un objetivo legítimo e importante por sí mismo. En el contexto de una planificación de escenarios real, puede ser valioso que los expertos ayuden a las partes interesadas a trabajar con escenarios desde el comienzo mismo del proceso.

Invertir tiempo en “actividades interactivas”

En general es útil que un taller sea interactivo, tanto desde el punto de vista pedagógico como para mantener el interés de la audiencia. La interactividad es particularmente importante para enseñar en detalle enfoques conceptuales como la gestión de riesgo, incertidumbre y complejidad. Muchas personas trabajan mejor cuando los conceptos y la teoría se pueden ligar directamente con una realidad relevante. Si se le da a la gente un ejemplo o ejercicio concreto que les resulta familiar, pero que no refleja de forma directa su situación de vida, ello ayudará a dar forma concreta a los conceptos, dejando lugar al mismo tiempo para que los participantes experimenten con nuevas ideas y puntos de vista (Plumb, Fierman, y Schenk 2011).

Otra razón para realizar “actividades interactivas”, como las llamábamos en Phoenix, es ayudar a la gente a comprender tanto los desafíos como el valor de llevar a cabo un proceso de planificación colaborativa de escenarios. Por ejemplo, la lógica de usar incertidumbres mayores para estructurar escenarios futuros puede ser clara en principio, pero llegado el momento de seleccionar dichas incertidumbres, el proceso de toma de decisiones se hace más difícil de lo que uno imagina.

Cuando les pedimos a los participantes que identificaran las incertidumbres mayores del condado de Robert, se produjo un debate intenso. ¿Debería tratarse el cambio climático como una incertidumbre mayor o como un elemento predeterminado? ¿El crecimiento económico es un factor de desarrollo o una incertidumbre mayor? Los participantes comentaron después que la intensidad del debate les sorprendió, pero encontraron muy valioso ver cómo un grupo de personas podía llegar a conclusiones tan diferentes a partir del mismo modelo fáctico de tres páginas.

Es fundamental entonces dar tiempo para practicar estos conceptos, ya que ello refuerza las ideas, las vincula con problemas y temas reales, e ilustra el valor de exponer distintos intereses y percepciones. En el contexto de los talleres, recomendamos ejercicios interactivos ficticios pero realistas, como el de planificación en el condado de Robert, para proporcionar información relevante, reforzar conceptos y alentar a los participantes a adoptar perspectivas a las que pueden no estar acostumbrados.

Utilizar la construcción de consenso en casos de riesgo, incertidumbre y complejidad

El elemento común a lo largo de nuestra experiencia de desarrollo y revisión de estos talleres es la noción de que las técnicas de construcción de consenso ocupan un lugar importante en la adaptación al cambio climático y en otros procesos de toma de decisiones que involucran riesgo, incertidumbre y complejidad. La participación significativa de representantes de las partes afectadas ayuda a asegurar que se exprese todo el rango de perspectivas e intereses, se utilicen los conocimientos locales y que se genere un proceso sólido que se considere ampliamente legítimo y verosímil. Más aún; de ser apropiado, se puede hacer participar a grupos de partes interesadas en la implementación de políticas, particularmente si se establece un enfoque de gestión colaborativa adaptativa (Islam y Susskind 2012).

Las herramientas y técnicas particulares para construir consenso en la planificación colaborativa de escenarios y otros procesos incluyen las evaluaciones y la gestión de procesos. Al comienzo de un proceso se puede realizar una evaluación para identificar las partes interesadas y los temas a debatir, observar la capacidad de las partes interesadas para trabajar con escenarios y diseñar un proceso para avanzar en función de los resultados.

Estas evaluaciones frecuentemente son efectuadas por una parte neutral, comenzando con entrevistas confidenciales con una amplia gama de partes interesadas. Las entrevistas se consolidan en un informe de evaluación que resume los puntos de vista y temas principales expresados, sin atribuir ninguna declaración en particular a la parte que la emitió. Se debe dar oportunidad a las partes interesadas para confirmar que su perspectiva fue recogida correctamente. Utilizando los resultados de la evaluación, el facilitador y el organizador pueden decidir si vale la pena avanzar en el proceso con la participación de múltiples partes interesadas y, en ese caso, cómo hacerlo.

También se puede usar al facilitador, o a un grupo de facilitadores, para manejar el proceso colaborativo, en el caso de que se decida seguir adelante. Se pueden usar administradores de proceso neutrales para que la conversación sea productiva y colaborativa y para ayudar a que el grupo llegue a un acuerdo sobre los puntos claves, como la selección de los elementos de los escenarios y los criterios para evaluar opciones políticas.

Por ejemplo, CBI, con el respaldo del Instituto Lincoln, hizo posible recientemente una reunión sobre el ascenso del nivel del mar, diseñada para reforzar las zonas urbanas costeras en la Ciudad de Nueva York. Los facilitadores reunieron a representantes de entidades estatales y locales, grupos de interés y otras partes interesadas que no podían progresar en sus discusiones, y promovieron una interacción que generó pasos concretos para reforzar la zona costera y comprometerse a seguir trabajando juntos. Los facilitadores también pueden ayudar a los grupos a planificar la implementación de políticas o acuerdos que resulten del proceso, incluyendo esfuerzos de gestión colaborativa adaptativa.

Conclusión

Para poder tomar hoy decisiones relacionadas con el impacto del cambio climático en el futuro, el trabajo reciente de CBI ha reforzado la noción de que es necesario construir capacidad para gestionar el riesgo, la incertidumbre y la complejidad conectándola de cerca con los problemas y temáticas reales a los que se enfrentan las comunidades. Más aún, es importante participar en procesos de toma de decisiones que puedan resolver estos desafíos, en vez de tomar decisiones ignorándolos, utilizando para ello métodos como la planificación de escenarios y la gestión adaptativa. En muchas situaciones, sin embargo, no basta con que estas herramientas sean utilizadas solo por expertos, sin consultar a otras partes interesadas. Frecuentemente, las decisiones más robustas son aquellas tomadas con la participación de las partes que se verán afectadas por el cambio climático y por las decisiones tomadas para manejarlo.

Sobre los autores

Elizabeth Fierman es integrante del personal del Consensus Building Institute en Cambridge, Massachusetts, donde trabaja en facilitación y mediación, desarrolla y brinda capacitación, y realiza investigaciones.

Patrick Field es director gerente del Consensus Building Institute, subdirector del Programa de Debates Públicas de MIT-Harvard y senior fellow del Centro de Recursos Naturales y Política de la Universidad de Montana.

Steve Aldrich es el fundador de Bio Economic Research Associates LLC (bio-eraTM), una empresa independiente de investigación y consultoría con sede en Cambridge, Massachusetts, especializada en el análisis de temas complejos en la intersección de nuestra comprensión emergente de biología y economía.

Referencias

Islam, Shafiqul, and Lawrence Susskind. 2012 (forthcoming). Water diplomacy: A negotiated approach to managing complex water networks. New York: Resources for the Future.

Nolon, Sean, Ona Ferguson, and Patrick Field. 2013 (forthcoming). Land in conflict: Managing and resolving land use disputes. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

Plumb, David, Elizabeth Fierman, and Todd Schenk. Role-play simulations and managing climate change risks. Cambridge, MA: Consensus Building Institute. http://cbuilding.org/tools/bpcs/roleplay-simulations-and-managing-climate-change-risks

Susskind, Lawrence, Sarah McKearnan, and Jennifer Thomas-Larmer, eds. 1999. The consensus building handbook: A comprehensive guide to reaching agreement. Thousand Oaks, CA: Sage.

For every travel article featuring a Caribbean paradise with gentle waters lapping a sandy beach, there is an anxious news story about a brewing hurricane. The Lesser Antilles, an archipelago of small islands that form a crescent in the eastern Caribbean, have always been particularly vulnerable, thrust into the volatile waters of the Atlantic Ocean. In 1776, the Pointe-à-Pitre hurricane struck the French colony of Guadeloupe and killed 6,000, making it the deadliest Atlantic storm on record at that time. Four years later, the Great Hurricane of 1780 hit even harder, making landfall in Barbados, then ravaging nearby islands, killing at least 20,000 and wrecking British and French fleets maneuvering at the height of the American Revolution. Two centuries and dozens of storms later, even Hurricane Ivan wasn’t as deadly when it devastated Grenada in 2004, leaving the parliament in ruins and 85 percent of the structures on the island damaged.

In recent decades, climate change has heightened threats to the region. U.S. strategies employed in the wake of Hurricane Katrina or Superstorm Sandy are not especially relevant to the fragile, yet vibrant islands of the Lesser Antilles, from Puerto Rico in the north to Trinidad and Tobago in the south. With tourism-dependent economies and extremely limited amounts of developable land, especially on mountainous islands, this potpourri of independent countries, dependent territories, and overseas departments share a common land use challenge: how to grapple with development patterns oriented toward the coast while managing the growing threat of sea level rise.

One island in the region stands out for its exceptional capacity to recognize and prepare for the rising tide: Pear-shaped Barbados has become a Caribbean leader in integrated coastal zone management—the contemporary practice of integrating sectors, levels of government, and disciplines to address the coastal zone both in the water and on dry land. Coastal land use and environmental management are always contentious issues on a small island. But, as former UN Secretary General Kofi Annan once remarked, “Barbados consistently punches above its weight.” Almost 50 years since independence, the island nation has leveraged a combination of foresight, international support, and local capacity to develop planning institutions and prepare for an uncertain future.

From Sugar to Sun Worshippers

Today, Barbados is famous as a top international tourist destination, with trademark white-sand beaches, warm aquamarine water, and ample sunshine along its 60 miles of coastline. Nearly 300,000 people live on the 166 square-mile island; 44 percent of Barbadians are classified as living in urban areas, centered in Bridgetown and along the developed south and west coasts. With a per capita GDP of US$23,600 and near-universal literacy, Barbados ranks 38th in the world and first in the Caribbean according to the United Nations Development Programme’s 2013 Human Development Index. Relying on its sand and surf, Barbados derives 80 percent of its US$4.4 billion GDP from its tourism and service industries.

But this evolution is a recent one, part of a similar pattern of development across the Caribbean in light of independence movements and the advent of commercial aviation. Originally inhabited by a native Amerindian population, Barbados was first settled in 1627 by the English, who quickly turned it into one of the world’s leading sugar producers. Barbados’s colonial history is unusual for the region; unlike many other Caribbean islands that saw multiple changes of European powers, Barbados did not leave British rule until independence in 1966—earning it the nickname “Little England.”

The colonial economy was a classic model of trade to enrich the metropolis. The English imported African slaves to work sugarcane plantations, molasses refineries, and rum distilleries. As a result, 90 percent of modern-day Barbadians claim African descent. Following independence, the already-lagging sugar crop, which suffered fluctuations common to any monoculture, became even less reliable as the push for free trade led the U.K. and later the EU to slowly draw down subsidies and preferential pricing.

At the same time, Barbados invested heavily in its tourism services, which shifted the locus of development. Historically, the island was mostly rural, with sugarcane plantations carving up the interior of the country, home to slaves and, later, itinerant sharecroppers toting moveable wooden “chattel” houses, Barbados’s typical vernacular architecture. The coast was home to Bridgetown, the principal port, where a navigable river meets the ocean, and a few smaller towns and fishing villages. A deep-water port dredged in 1961 also laid the groundwork for the arrival of cruise ships. The growing number of tourists necessitated hotels, resorts, restaurants, shops, and bars, all within a stone’s throw of the ocean. This impulse led to strips of coastal development between the airport and Bridgetown, on the south coast, and along the west coast, home to the calmest water and charming Holetown and Speightstown. By the 1990s, Barbados’s Grantley Adams International Airport was receiving regularly scheduled British Airways flights from London on one of the few Concorde supersonic jets.

The Local Response to Rising Waters

Lying just east of the main arc of the other eastern Caribbean islands, outside the Atlantic hurricane belt, Barbados has a meteorological advantage. Although it’s still susceptible to major storms, it experiences far fewer hurricanes than its neighbors to the northwest. Yet any threat to the beach and coral lining Barbados would have devastating consequences, given the island’s economic dependence on the coast. Its well-being is endangered by creeping sea level rise, coupled with possible storm surge if the island suffers even a glancing blow from a major hurricane. The Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) has strong evidence that following a period of almost no change for centuries, there was an increase in global sea level measures in the 20th century, and that trend is accelerating in the 21st century. In August, the IPCC said sea levels could rise more than three feet by 2100.

Never a major contributor of carbon emissions, small island states are disproportionately impacted by global climate change resulting from modern industrialization elsewhere in the world. Shifts in weather patterns have produced a greater number of major storm systems, increased global temperatures, melted polar ice caps, and contributed to sea level rise. While major industrialized countries such as the United States, China, and Western Europe also experience impacts from sea level rise, the vulnerable proportion of these countries is miniscule compared to the susceptible areas of Barbados. The developed world’s inability to understand the impacts and consequences of its behavior, as evidenced by political inaction on issues such as carbon cap-and-trade agreements, has forced countries in the developing world to act now or face a perilous future.

Paradoxically, Barbados’s imperial history—often a burden on postcolonial countries—has proved an advantage, in that the island has a long, uninterrupted history of British-style town and country planning. Like the United Kingdom, Barbados is administratively divided into parishes, and modern development law is based on the British Town and Country Planning Act of 1947. Once independent, Barbados established its own planning framework with the 1972 Town and Country Planning Development Order. Presently, the Town and Country Development Planning Office (TCDPO) oversees all construction on the island, with the chief town planner reporting directly to the prime minister.

The Physical Development Plan from 1988 guides development on the island. Since the document’s amendment in 2003, there has been a turn toward sustainable development, not just as a catch phrase, but as an inherent value for the government’s vision for the island. In a 2008 conference speech, the previous prime minister, David Thompson, outlined a few core ideas of the plan: protect natural, agricultural, and cultural resources; promote mixed-use centers and corridors to encourage a diversified economy; maintain central Bridgetown as the financial and commercial hub; and stimulate tourism by the modernization of older beachfront properties and development of new opportunities. Today, the current prime minister, Freundel Stuart, continues this push for sustainability, as shown by his participation in high-level panels at last year’s United Nations Conference on Sustainable Development, Rio+20.

By the late 1970s, individual property owners began to notice coastal erosion affecting their land. The media began to harp on this issue, as it was concurrent with the push for tourism, quickly becoming the country’s main source of foreign exchange reserve. Prompted by this coastal erosion—but also concerned about catastrophic events such as hurricanes, earthquakes, tidal waves, volcanic eruptions, and oil spills—the Barbados government embarked on a diagnostic pre-feasibility study in 1981 with funding from the Inter-American Development Bank (IDB) as part of its Coastal Conservation Program. The study focused on the west and south coasts, as these areas of the island had the greatest potential for tourism infrastructure. At that time, the government set up the temporary Coastal Conservation Project Unit (CCPU), which oversaw the pre-feasibility study and came to a series of conclusions on the causes of coastal erosion and damage to beachfronts. For example, because inland Barbados had poor water quality, the runoff polluted the sea, damaging coral reefs. Natural phenomena, such as storm swells and the occasional erratic hurricane, also caused erosion. In turn, the sea defense structures in place were poorly designed. The IDB study mandated the CCPU to continue monitoring the shorelines, to provide advice to the public on coastal matters, and to serve as an advisor to the TCDPO on waterfront development.

Coastal Zone Management Unit is Born

As the Coastal Conservation Project Unit continued its mandate for a decade, the Government of Barbados, along with additional funding from the IDB, embarked on another study, which recommended the establishment of a permanent unit to oversee the coastal zone. This Coastal Zone Management Unit (CZMU) was created in 1996 to regulate, make recommendations, and educate the Barbadian population about coastal management. Still receiving a large amount of its funding from the IDB, the CZMU is currently housed in the Ministry of Environment, Water Resources, and Drainage. As its title suggests, the CZMU manages the coastal zone, which it defines as “the transition zone where the land meets water; the region that is directly influenced by marine hydrodynamic processes; extends offshore to the continental shelf break and onshore to the first major change in topography above the reach of major storm waves.” Therefore, the unit oversees the coral reefs around Barbados and all coastal engineering projects, while serving as an advisor to the TCDPO for onshore coastal development.

Land use issues are at the forefront of the relationship between the CZMU and TCDPO. When the TCDPO receives any application for development in the coastal zone, it forwards it automatically to the CZMU for review and comment. Since the tourism industry is based mainly in the coastal zone of the island, many of Barbados’s development applications go through the CZMU for review. The unit vets the application to make sure the setbacks are correct, 30 meters from the high water mark for developments along the beach and 10 meters for developments along cliffs, measured from the landward point of undercut. In addition to verifying setbacks, the CZMU looks at drainage requirements, buffer zones, fencing restrictions, and other regulations. The CZMU then makes recommendations to the TCDPO on the application.

CZMU Acting Director Dr. Lorna Inniss, who holds a Ph.D. in oceanography from Louisiana State University, praises this process. She says, “Our interministerial collaboration is extremely high. We have the ability to establish and improve government structure that’s inclusive and consultative by nature.” The government process is admirable for its cooperation and silo-breaking tendencies; unfortunately the CZMU’s recommendations are purely advisory and have no binding power for the TCDPO to enforce. Regulations in the coastal zone are not retroactive for the legions of properties built during the resort boom, and penalties for violations also remain very low. This process is the closest Barbados approaches to a formalized environmental impact assessment, per a U.S. model, but it’s a strong first step for the Caribbean. CZMU and TCDPO have been more successful in planning for low-impact future development—along the more rugged east coast, for example, where the Physical Development Plan envisions a national park.

The CZMU is most effective in implementing coastal engineering projects to protect the coastline and stop beach erosion. The most natural conservation technique is to restore sand dunes and mangroves. Planting vegetation in the coastal areas allows the dunes to form naturally and hold back inundations from storm surges, while mangroves absorb wave action. Beach nourishment is a popular quick fix but more of a Band-Aid approach that is more costly and less effective, as currents and storms can easily erode the nourished beach.

The CZMU safeguards the coast with various physical interventions as well, including breakwaters, groynes, and seawalls. Breakwaters are concrete structures, sunken close to the beach, that force waves to break farther from the coast so they don’t directly pummel the sand. Groynes are rock structures that jut out into the ocean to disrupt the movement of sediment. Seawalls are the CZMU’s largest type of intervention. Intended to protect more populated areas, these construction projects involve either a riprap design of large rocks or a flat, concrete seawall that can create public space attractive to both tourists and residents, such as the Richard Haynes Boardwalk, partially funded by an IDB loan. Because these techniques can sometimes exacerbate erosion and require more expensive maintenance than natural interventions, their long-term efficacy is up for debate, but, in the short term, they protect the coastline and the tourism industry.

Given the island’s vulnerability to storms, engineering projects can be costly. Inniss, however, explains, “We have a policy of rigorous stakeholder consultation, and it’s not just lip service. November through April is our high season; on a recent project in Holetown, we heard from merchants that it was vital to complete work by November, so we hustled to do so. In a spirit of mutual cooperation, we can get private sector buy-in.” Hopefully, the CZMU can leverage the political capital it earns from the private sector on such projects, in order to make more demanding regulations become binding down the road.

In order to build support, the CZMU maintains a major outreach campaign to educate the island’s population, to which Inniss herself attributes the success of the CZMU internally and externally: “It begins with a nationally high level of education and literacy—over 98 percent for decades.” Former Senator Henry Fraser echoes her, “People ask, ‘Why do things work in Barbados?’ It’s largely because of the emphasis on education since emancipation. And, because it’s a small, highly religious place with people living close together, respect, tolerance, and a work ethic are greater than elsewhere.”

To deepen the educational foundation of Barbados’s cooperative approach to coastal zone management, the CZMU distributes a newsletter, maintains a strong social media presence, and produces an educational television show that explains the geological history of the island and techniques to raise awareness about sea level rise and the importance of coastal management. It also hosts many activities such as International Coastal Clean-Up Day, Sundown Beach Walks, Summer Seminar Series, and a summer internship program for secondary- and tertiary-level students. It also provides lectures for schools and educational institutions, NGOs, private organizations, and the general public.

Next Steps and Global Cooperation

The IDB continues to be a major supporter of Barbados’s efforts. The development bank’s most recent aid to the country includes a 25-year, $30 million loan to pursue a Coastal Risk Assessment and Management Programme. Inniss is excited by the confidence that such support expresses, as it indicates the government’s belief that the CZMU can execute a project that will create enough value to repay the money. “It will be a next level, state-of-the-art integrated coastal zone management strategy that will involve a series of stakeholders: tourism, rum distilleries, light and power utilities, marinas, boaters, commercial fishermen, the port, divers,” Inniss details. “Key decision makers have recognized that coastal zone management is important not just as an environmental program but to grow the economy of Barbados.” Hopefully other Caribbean countries have taken notice, as Inniss herself has provided technical assistance to St. Lucia, Trinidad and Tobago, and St. Vincent and the Grenadines—while in turn taking cues from New Zealand, Hawaii, and Fisheries and Oceans Canada as a model of how to implement international standards.

Of course, there is still room for improvement. Even as the CZMU works closely with TCPDO on land use planning, with national marine parks to conduct ecosystem-based monitoring, and with civil engineers from the Ministry of Public Works, CZMU is still not fully integrated with the Ministry of Agriculture and Fishing. For example, Inniss acknowledges, “We know scientifically that agricultural runoff is the biggest contributor of marine pollutants.”

Indeed, on a small island, the land and water are intrinsically interconnected. While Barbados continues to do its part in the battle against global climate change—another IDB loan signed alongside the coastal management funding will establish an Energy Smart Fund to reduce dependence on fossil fuels—it cannot sit tight and wait for the larger countries of the world to act. As small, developing island states in the Indian and Pacific oceans face the prospect of resettling their populations in other countries a few decades down the road, Barbadians plan to stay and protect their piece of paradise.

About the Authors

Gregory R. Scruggs was a consultant to the American Planning Association for Latin America and the Caribbean from 2010 to 2013. He is currently pursuing a master’s in regional studies of Latin America and the Caribbean at Columbia University. Contact: gscruggs.apa.consult@gmail.com.

Thomas E. Bassett, a senior program associate at the American Planning Association, works on the Energy and Climate Partnership of the Americas grant from the U.S. Department of State as well as the domestic Community Assistance Program. Contact: thomas.e.bassett@gmail.com.

Resources

Bassett, Thomas E. and Gregory R. Scruggs. 2013. Water, Water Everywhere: Sea level Rise and Land Use Planning in Barbados, Trinidad and Tobago, Guyana, and Pará. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper WP13TB1. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/2282_1621_Bassett_WP13TB1.pdf.

Belle, N. and B. Bramwell. 2005. Climate change and small island tourism: Policy maker and industry perspectives in Barbados. Journal of Travel Research 44: 32–41.

Dharmartne, G. and A. Brathwaite. 1998. Economic valuation of coastline for tourism in Barbados. Journal of Travel Research 37: 138–144.

Inter-American Development Bank. 2010. Indicators of disaster risk and risk management, Program for Latin America and the Caribbean, Barbados. September. Accessed July 9, 2012. http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35160015.

Phillips, M. R. and A. L. Jones. 2006. Erosion and tourism infrastructure in the coastal zone: Problems, consequences, and management. Tourism Management 27: 517–52.

Shaping the Future of the American West

Summer Waters is the third director of Western Lands and Communities—a joint program established in 2003 by the Lincoln Institute of Land Policy and the Sonoran Institute to inform policy related to the use of land and natural resources in the Intermountain West. Summer has a B.S. in biology from the University of South Florida and an M.S. in civil engineering, with concentrations in environmental and water resources engineering, from the University of Colorado at Boulder. Before joining the Sonoran Institute, she spent 15 years working in urban planning and natural resources for government entities including the University of Arizona Cooperative Extension and the County of San Diego, where she won an Emmy award for coproducing an educational video.

LAND LINES: What attracted you to the challenge of directing this joint program between the Lincoln Institute and the Sonoran Institute?

SUMMER WATERS: The chance to help shape the future of the American West. The Lincoln Institute of Land Policy is a thought leader in this realm, and the Sonoran Institute is well known throughout the region for its dedication to collaborative work with local communities and other organizations. Our shared mission is ambitious, but each organization has complementary attributes that make it successful. Our mutual, longstanding commitment gives the joint program depth and flexibility.

LL: Why is this job the right one at the right time for you?

SW: My interest in the natural world led me to study biology as an undergraduate, and my desire for a solutions-oriented career led me back to school for engineering. After graduation, I gravitated toward planning, because it allowed me to work with both the natural and built environments. After gaining professional experience, I began to recognize how the use of land, water, and energy interconnects with economics and community development. And I appreciated Western Lands and Communities’ holistic approach to the challenges facing the region.

LL: Both the Lincoln Institute and the Sonoran Institute have recently undergone leadership changes. What challenges and opportunities does this transition afford you?

SW: Both Stephanie Sklar, the new CEO of the Sonoran Institute, and Lincoln Institute President and CEO George McCarthy are motivated leaders who inspire me personally and professionally. Stephanie is ambitiously embarking on a strategic planning process that will guide the Sonoran Institute through its 25th anniversary as an organization. Her breadth and depth of knowledge inform the process and ensure that we both celebrate and evaluate our work. George McCarthy is a courageous and visionary leader guiding the Lincoln Institute through a similar transition. His appreciation for the West was obvious when he recently visited our Phoenix office. He comprehends the challenges we are facing and the importance of demonstration projects, such as our Colorado River Delta Restoration effort, in shaping the future of this region.

LL: How is Western Lands and Communities contributing to the Sonoran Institute’s effort to restore the ecology and economy of the Colorado River Delta?

SW: Western Lands and Communities supports the implementation of Minute 319, the binational agreement between the United States and Mexico that guides the sharing and delivery of water on the Colorado River under the 1944 treaty through 2017. Perhaps the most significant event resulting from this agreement was the release of a “pulse flow” of 105,000 acre-feet of water into Mexico in the spring of 2014. This intervention was designed to mimic what would have been the Colorado River’s natural flow cycles under spring conditions, when snowmelt from the mountains once ran through what is now seven U.S. states and two countries, ultimately to the Sea of Cortez. This historic effort breathed life into the desiccated delta, and in May 2014 the river reached the sea for the first time in years. In the spring of 2015, we will convene a group of NGO representatives, academic professionals, and agency scientists at the one-year anniversary of this event. Participants will discuss the impact of renewed flows on critical ecosystem functions in the region and evaluate the implications of this temporary agreement between the U.S. and Mexico. Through this process, we hope to inform future policies related to the allocation of this precious resource to the natural environment.

LL: I understand this project fits into your broader agenda to conserve large landscapes. Tell us more about that effort.

SW: Public land ownership in the Intermountain West is vast. At first glance, a map of the region depicts a disconnected pattern of various land agencies and managers with very different missions and approaches. Working lands and tribal lands further complicate that scenario. Landscape-scale conservation relies heavily on the full range of people who live within this picture; in order to avoid “random acts of conservation,” and to achieve more coordinated and meaningful results, collaboration among public entities, individual land owners, and tribes is key. Fortunately, Westerners—regardless of political viewpoints, upbringing, or economic status—typically unite around a shared goal of preserving a way of life that is intertwined with the landscapes they inhabit. The way forward involves capitalizing on this shared vision, engaging communities in shaping their own future, and connecting practitioners with stakeholders in a meaningful manner.

LL: How does Western Lands and Communities help communities respond better to the major challenges for the future of the Intermountain West?

SW: The West faces essentially the same challenges as other areas of the United States, but under a unique set of circumstances. We have a growing population, which triggers changing economies and demographics. Both urban and rural areas struggle to balance growth with natural resource protection. Given the sheer scale and grandeur of the natural environment in the West, it is easy to view our vast natural resources as infinite—a misperception that can lead to sprawl and other issues associated with natural resource extraction. Our expansive landscapes also create specific challenges related to transportation, which contributes to climate change—a force that exacerbates all other problems. The joint program assists communities through the development of planning tools, webinars on smart growth and sustainable development topics, and compilations of successful case studies from communities across the West.

LL: Western Lands and Communities is engaged in exploratory scenario planning—a unique approach to long-range planning that explicitly challenges communities to evaluate their proposals against an uncertain future. How is exploratory scenario planning different from traditional planning, and how is it being applied in the West?

SW: Exploratory scenario planning is a process that encourages imagination in the planning process. Through the engagement of stakeholders, community members, and experts, we develop a variety of plausible scenarios and acknowledge the complex forces, such as climate change, that could lead to a significantly different future. We help participants to view their particular issues in terms of the broader social, political, economic, and natural forces that shape communities in general. While some scenarios currently seem more probable or desirable than others, each receives equal consideration throughout the workshops. Most importantly, this process is more flexible, engaging, and dynamic than traditional planning, requiring participants to develop multiple strategies in response to a spectrum of future uncertainties. Western Lands and Communities has helped communities across the West apply this approach to General Plan updates, watershed plan development, and preparation for the economic impacts of changing climate and weather conditions. Ultimately, exploratory scenario planning is designed to help communities adapt to change better by addressing complex issues that are embedded in great uncertainties. The foresight and strategies generated through this process prepare leaders to guide their communities toward a more sustainable future.

LL: What are the special challenges of planning for climate change in the Intermountain West and how have WLC’s approaches recognized those issues?

SW: In the West, climate change affects ecosystems that are predominately arid and often exhibit high variability, compounding problems. In the past, we have built large reservoirs to cope with fluctuating water supplies due to cycles of drought. But that solution is no longer sufficient, as we are seeing droughts of unprecedented severity punctuated by extreme floods. Communities must now tackle issues that could once be left to the federal government. They must determine for themselves how to cope with diminishing water resources, increasing temperatures, migrating ecosystems, and extreme weather. The approach that Western Lands and Communities takes is to help communities identify priorities and develop policies to create resilience.

We have to be cognizant of the fact that neighboring communities can be very polarized when it comes to climate change. While some communities have embraced the reality of it, others hold onto a past way of life that is essential to the character of the region, yet leaves little room for adaptation. The West has large populations of American Indians and Latinos who are particularly vulnerable to climate change impacts. We recently began working with urban Latino communities in Arizona to address their disproportionate exposure to the effects of global warming. We do this by convening leaders, crafting messages that resonate with Latino communities, and working with organizations to train community members to educate others on this topic. Every community is a little different, so we blend replicable methods with adaptive management.

LL: The scope of Western Lands and Communities’ work has widened considerably since it started with an exclusive focus on the needs, challenges, and opportunities for state trust lands. What is the significance of that original mission and the resulting relationship, built over time, with state trust land managers?

SW: Historically, state trust lands have been poorly understood by the general public and natural resource professionals alike, particularly with respect to their fiduciary responsibilities. People rely on state trust lands for their livelihoods, as do children and young adults who need access to quality public education. Here in Arizona, we have seen unprecedented cuts to funding for public schools and universities in recent years. Our work has brought greater understanding of state trust lands as a source of funding for public schools and as natural systems with important biological functions that need to be protected. Mitigation banking and land exchanges help to integrate state trust lands into the broader context of large landscape conservation and sustainable development. But most state trust lands managers face regulatory challenges when they try to implement conservation practices. Reform is necessary to remove barriers that hinder implementation of the full array of practices that provide for both conservation and profit.

The economic and environmental benefits of state trust lands will continue to be significant. Ultimately, our commitment to western communities through our work with state trust lands will remain intact. Although the focus of the program may change as states encounter new and different challenges, the need to educate people about the state trust land mandate to create value for the trust beneficiaries will remain constant in the years to come.