More than 50 years ago, a slowly unfolding but fundamental process began to transform property taxation in the United States. Because this process took place at the state and local, not federal, levels of government, and because the almost universal adoption of preferential assessment spanned several decades, most citizens are unaware that owners of rural parcels often enjoy such treatment of their properties. As a result, millions of acres of rural land are now assessed far below fair market value for purposes of local property taxation.

These modifications of the property tax began in Maryland in 1957, when the General Assembly enacted an agricultural use assessment law. This statute provides that farm fields and pastures can be assessed below market value as long as they are being “actively used” for agricultural purposes. As evidence of active agricultural use, an owner can document that the property had generated $2,500 or more of annual gross revenue from the sale of agricultural products during recent years.

Several factors prompted dozens of state governments to emulate Maryland and enact use value assessment (UVA) programs during the 1960s and 1970s. First was the massive expansion of U.S. metropolitan regions after World War II, which led to the conversion of tens of millions of acres of farm, ranch, forest, and other rural lands to residential and other nonagricultural uses. Alig et al. (2003) estimate that the nation’s developed area more than doubled between 1960 and 1997, from 25.5 to 65.5 million acres. Rapid urbanization of rural land had come earlier to Maryland than other states because its populations in Montgomery and Prince George’s Counties, near the fast-growing nation’s capital in Washington, DC, quadrupled from 1940 to 1960.

Second, agricultural land on the fringe of metropolitan regions escalated in price during the postwar decades because of its development potential, causing some farmers to face escalating property tax bills because of higher land value assessments. From 1950 to 1971, for example, there was a 330 percent increase in the ratio of farmland prices to net farm income in Maryland (Gloudemans 1974). A study of the two-state, seven-county Kansas City region in the early 1960s found that the proportion of gross farm income absorbed by the property tax in the most urbanized county was four times greater than in the metropolitan region as a whole (Blase and Staub 1971). Hence, adoption of preferential assessment of rural land was often justified as a policy measure to protect family farmers and ranchers from financial stress or even ruin.

A third and more subtle reason for the adoption of UVA programs reflects how the property tax had been administered in many states before 1957. Until that moment in U.S. history, county and municipal assessors had frequently given de facto tax preferences to farmers despite state constitutional provisions requiring uniformity and equality of taxation. These informal assessment practices were intended to provide property tax relief to “deserving citizens,” but often resulted in dramatic differences in assessment ratios among taxable properties within the same community.

The expansion of state aid programs for local governments after World War II exposed some of these discrepancies. Property wealth per resident or pupil often played a major role in determining the formulas used to allocate state grants. Thus, pressure mounted at the state level for uniform local assessment practices to ensure an equitable distribution of state grants. The elimination of de facto tax preferences that had been granted by tax assessors to farmers and ranchers within their communities fueled efforts to gain de jure tax preferences for rural land via state statutes or constitutional amendments.

California was one of the early adopters of use value assessment of rural land. In 1965, its legislature passed the California Land Conservation Act, commonly known as the Williamson Act. The goals of this statute are to preserve agricultural land in order to ensure adequate food supply, to discourage premature conversion of farmland to urban uses, and to preserve agricultural properties for their open-space amenity values.

The Williamson Act enables counties and cities to offer preferential assessment of agricultural land to an owner in return for a contract barring land development for a minimum of ten years. After the first decade of the contract, an automatic extension continues every year unless the owner files a notice of contract nonrenewal. If such a notice is filed, the property’s assessment rises annually until it reaches fair market value and the contract finally terminates after nine years.

Diversity and Extent of Use Value Assessment Programs

With little fanfare in the national media, preferential assessment of rural land has become a central feature of local property taxation across the United States. In California, for example, over 16.5 million acres of agricultural land were subject to Williamson Act contracts in 2008–2009. According to the California Department of Conservation, Williamson Act properties comprised nearly one-third of the state’s privately owned land at the beginning of 2009.

More than 16 million acres of Ohio farmland had been enrolled in that state’s current agricultural use value (CAUV) program by 2007. On average, those acres had been lightly assessed at only 14.2 percent of market value. In December 2011 the Ohio House of Representatives voted unanimously to expand the state’s CAUV program to include land used for biomass and biodiesel energy production.

In New Hampshire, 2.95 million acres were enrolled in the state’s current use assessment program in 2010. These preferentially assessed parcels comprised over 51 percent of the Granite State’s total land area. Since agriculture plays a minor role in the New Hampshire economy, over 90 percent of this undeveloped acreage consisted of forests and wetlands, not farm fields and pastures.

Because economic, political, and legal circumstances vary substantially among the 50 states, it is not surprising that state governments have adopted diverse UVA programs. By 1977, eleven states had implemented programs in which eligible parcels enjoyed automatic enrollment. In another 38 states these programs required owners to file applications for preferential assessment. Nearly all states offered assessments below market value to agricultural land, but only 21 states extended preferential assessment to timberlands and forests.

From a land conservation perspective, the most important difference among the states is that 15 do not collect a penalty if a landowner converts his property to an unqualified use (figure 1). Another seven states levy a percent payback penalty on development of enrolled land parcels. That is, the owner has to pay the state or town a percentage of the parcel’s market value during the year of property development.

Far more common is the rollback penalty, a development deterrent that requires the landowner to pay the difference between property taxes actually paid during recent years of use value assessment and the taxes that would have been paid during those years with market-value assessment (plus accrued interest on that difference in some cases). Twenty-six states utilize this form of development penalty. Economic research has demonstrated that failure to levy a development penalty severely weakens the capacity of a UVA program to delay development of rural land at the edge of metropolitan regions (England and Mohr 2006).

The practice of use value assessment sometimes creates political tension within a community and can even damage the legitimacy of property taxation as a local revenue source. In November 2011, a Wisconsin TV station reported that owners of vacant lots in an upscale residential subdivision had harvested weeds from their parcels and successfully applied for agricultural assessment of their house lots pending construction. This allegation led at least one state representative to call for legislative hearings about abuses of the state’s use value assessment program. According to Rep. Louis Molepske, “It should upset every Wisconsinite because they are being duped by those who… [want] to shift their property taxes to everybody else, unfairly” (Polcyn 2011).

Saving Family Farmers and Rural Landscapes

Have UVA programs “saved the family farmer” as some proponents had originally predicted? Not exactly. During the 1980s, the U.S. farm population fell dramatically by 31.2 percent. From 1991 to 2007, the number of small commercial farms continued its decline, from 1.08 million to 802,000. During that same time period, very large farms (with at least $1 million of gross cash income) increased their share of national farm production from nearly 28 percent to almost 47 percent (USDA Economic Research Service n.d.).

If preferential assessment of rural land has not prevented the decline of family farming, has it slowed the rate of land development in rural America? The evidence on this question is positive, but modestly so. A study of land use change in New Jersey from its adoption of use value assessment in 1964 to 1990 found that the program had a very modest impact on the rate of conversion of agricultural land to urban uses (Parks and Quimio 1996). After her 1998 study of nearly 3,000 counties across the U.S., Morris (1998) concluded that, on average, UVA programs resulted in roughly 10 percent more of the land in a county being retained in farming after 20 years of program operation. After their detailed study of land use changes in Louisiana, Polyakov and Zhang (2008) concluded that an additional 162,000 acres of farmland would have been developed during the five years after 1992 if there had been no UVA program in the state. It seems, then, that UVA programs have slowed down metropolitan sprawl somewhat during recent decades.

Shifting the Tax Burden to One’s Neighbors

Although slowing the rate of land development is an environmental and public benefit of UVA programs, it entails a social cost. When the properties of farmers, ranchers, and forest owners are assessed far below market value, local governments collect fewer property tax receipts unless they raise the tax rate that is levied on all taxable properties. If they raise their property tax rates to maintain public expenditure levels, rural towns and counties increase the tax bills of non-UVA owners, primarily homeowners.

This potentially regressive impact of UVA programs has been known for decades. In its 1976 report on preferential assessment of farms and open space, the President’s Council on Environmental Quality (1976, 6–8) stated clearly that these state programs result in tax expenditures of significant magnitude that redistribute income among taxpayers:

“All differential assessment laws . . . [entail] ‘tax expenditures,’ by means of which the tax bills of some taxpayers are reduced. . . . In most cases, the cost of this reduction is spread over all the other taxpayers. . . . The effect of a tax expenditure is precisely the same as if the taxpayers who receive the benefit were to pay taxes at the same rate as other, non-preferred taxpayers, and then were to receive a simultaneous grant . . . in the amount of the tax benefit.”

The magnitude of this tax shift among property owners can be quite substantial. Anderson and Griffing (2000) report estimates of the tax expenditures in two Nebraska counties associated with the state’s UVA program. The average tax expenditure is approximately 36 percent of revenue in Lancaster County and 75 percent of revenue in Sarpy County.

Dunford and Marousek (1981) have studied the impact of the 1970 Open Space Tax Act (OSTA) in Washington State on the distribution of the property tax burden in Spokane County. Eight years after enactment of the OSTA program, roughly 444,000 acres in Spokane County had been enrolled—about 40 percent of the county’s total land area.

The authors calculate that the revenue-neutral increase in property taxes paid by nonparticipating properties to offset the tax cuts enjoyed by owners of enrolled parcels would equal 1.3 percent. Hidden within this countywide average, however, are huge differences among communities. Although the tax shift to nonparticipating properties would be 1–2 percent in many localities, it would range as high as 21.9 percent in one community. The implication of this and other studies is that granting preferential assessment to rural landowners might help to delay development of their properties, but it might also impose a fiscal burden on homeowners as well as owners of commercial and industrial properties.

Reform of Use Value Assessment Programs

Because many states have had nearly half a century of experience with their UVA programs, this is a good time for state legislatures and tax departments to pause and ask whether this feature of their state and local tax system should be reformed or not. The shift in property tax burden caused by UVA programs in many communities can be justified only if this tax preference serves the broader public interest. The case for reform seems stronger when one realizes that 94 percent of farm households have a net worth greater than the median for all U.S. households.

After the severe downturn in residential and commercial real estate markets in 2008–2010, the rate of conversion of rural land to urban uses slowed in many states, at least for the moment. It might be easier for communities to consider and adopt reforms of UVA programs during this period when many owners of rural land do not expect to sell to real estate developers in the near future. After an extensive review of the research literature on state UVA programs, I recommend the following set of reforms (England 2011).

Those states that do not yet levy a penalty when land is removed from their UVA programs should do so. Unless the owner of rural land faces a penalty at the moment of development, he or she will simply collect the property tax saving offered by the UVA program until the market price of developed land is attractive enough. On the other hand, enactment of a high penalty per acre that declines with years of enrollment in the program could induce the owner of rural land to defer development for years. During those years, land trusts and state agencies have an opportunity to place conservation easements on those rural parcels that deserve permanent protection from development. In an era when few owners of rural land are poor working farmers, UVA programs should help to protect rural landscapes and conserve ecosystem services, not subsidize wealthy landowners.

States should also reconsider three categories of rural land that are eligible for use value assessment. (1) Farm and ranch land should not be enrolled automatically, as is the practice in some states. Rather, landowners should be required to document substantial net income from the sale of agricultural commodities during the previous tax year. This would prevent the owner of idle land that is about to be developed from receiving a property tax break. (2) Agricultural parcels should not be eligible for use value assessment if subdivision plans have already been filed or if the parcels have been rezoned for residential, commercial, or industrial use. If there is substantial evidence that a landowner will soon develop a parcel, there is no reason to continue the UVA tax preference. (3) Forest, wetland, and other nonagricultural parcels should be eligible for use value assessment if they generate public goods such as flood protection, wildlife habitats, and scenic views. On the other hand, barren land with great development potential on the fringe of a metropolitan region should be assessed at market value if it does not produce ecosystem services that benefit society at large.

States should carefully review the income capitalization methods they employ to estimate the agricultural use value of rural properties. The guidelines for estimating the net income of agricultural land and for selecting the discount rate that capitalizes that income stream should be based on sound economic principles and should be presented to taxpayers in a transparent fashion. Because income capitalization calculations are so sensitive to choice of discount rate, that choice needs to be justified and should not be ad hoc. In principle, the risk-free rate of discount needs to be adjusted for inflation, default risk, maturity risk, and liquidity constraints.

State governments should acknowledge that, although their UVA programs generate environmental benefits for the general public, they also impose fiscal burdens on those localities in which private owners of rural land enjoy preferential assessment. For example, California enacted its Open Space Subvention Act in 1972 to mitigate the impact of the Williamson Act on local government budgets by providing state grants to partially replace foregone local property tax revenues. From 1972 through 2008, those subvention payments from Sacramento to the cities and counties totaled $839 million. (Subvention payments were suspended during 2009, however, because of the state’s mammoth budget deficit.)

Since preferential assessment of rural land has become such a central feature of property taxation in the United States, governors and state legislatures need to pause and consider whether these types of reforms would improve the performance of and increase popular support for their UVA programs.

About the Author

Richard W. England is a professor of economics and natural resources at the University of New Hampshire. He is also a visiting fellow with the Department of Valuation and Taxation at the Lincoln Institute of Land Policy.

References

Alig, Ralph J., Andrew J. Plantinga, SoEun Ahn, and Jeffrey D. Kline. 2003. Land use changes involving forestry in the United States: 1952 to 1997, with projections to 2050. Technical Report. Portland, OR: U.S. Forest Service, Pacific Northwest Research Station.

Anderson, John E., and Marlon F. Griffing. 2000. Measuring use-value assessment tax expenditures. Assessment Journal (January/February): 35–47.

Blase, Melvin G., and William J. Staub. 1971. Real property taxes in the rural-urban fringe. Land Economics (May): 168–174.

Council on Environmental Quality. 1976. Untaxing open space: An evaluation of the effectiveness of differential assessment of farms and open space. Washington, DC: U.S. Government Printing Office.

Dunford, Richard W., and Douglas C. Marousek. 1981. Sub-county property tax shifts attributable to use-value assessments on farmland. Land Economics (May): 221–229.

England, Richard W. 2002. Current-use property assessment and land development: A theoretical and empirical review of development penalties. State Tax Notes, 16 December: 795.

———. 2011. Preferential assessment of rural land in the United States: A literature review and reform proposals. Working paper. Cambridge, MA: Lincoln Institute of Land Policy.

England, Richard W., and Robert D. Mohr. 2006. Land development and current use assessment. In Economics and contemporary land use policy: Development and conservation at the rural-urban fringe, ed. S.K. Swallow and R.J. Johnston. Washington, DC: Resources for the Future.

Gloudemans, Robert J. 1974. Use-value farmland assessments: Theory, practice, and impact. Chicago: International Association of Assessing Officials.

Morris, Adele C. 1998. Property tax treatment of farmland: Does tax relief delay land development? In Local government tax and land use policies in the United States, ed. Helen F. Ladd, 144–167. Cheltenham, U.K.: Edward Elgar.

Parks, Peter J., and Wilma Rose H. Quimio. 1996. Preserving agricultural land with farmland assessment: New Jersey as a case study. Agricultural and Resource Economics Review (April): 22–27.

Polcyn, Bryan. Lawmaker calls for hearing after farmland tax loophole exposed. WITI–TV, Twin Lakes, Wisconsin, 22 November 2011.

Polyakov, Maksym, and Daowei Zhang. 2008. Property tax policy and land-use change. Land Economics (August): 396–408.

USDA Economic Research Service. n.d. Washington, DC. U.S. Department of Agriculture. http://www.ers.usda.gov

As a next step in the economic reforms begun in the post-Soviet period, momentum is growing in Poland for the introduction of a property tax based on market value. The recently established Department of Local Government Taxes and Cadastre within the Ministry of Finance is responsible for carrying out the reforms, and has invited the Lincoln Institute and other international organizations to advise them on developing an ad valorem property tax system.

Last October several Polish officials visited the Institute to learn about property taxation in the United States, and subsequently the Polish government requested support from the U.S. Agency for International Development (USAID) to bring international advisors to Poland for a series of seminars and meetings.

In January we traveled to Warsaw to participate in a week-long program on the legal and administrative framework needed to implement an ad valorem system. We made presentations at two seminars: one at the Sejm, the Polish Parliament, for its members and local government officials; and another at the Ministry of Finance for central government officials, professional experts and other interested parties. Our meetings with department officials focused on the draft laws being prepared by the ministry for introduction to the parliament later this spring.

The proposed ad valorem tax on real property in Poland will replace three existing taxes on urban, agricultural and forest property that are based on non-value-based rates per square meter of land and buildings. These taxes were introduced originally with purely fiscal objectives to expand the tax base beyond income and to capture wealth being diverted into real property assets. After the Soviet period, property taxes were recognized as an appropriate source of revenue for local governments. Since 1991 the revenues from the three existing taxes have been assigned solely to local governments (gminas).

The economic reforms introduced in the past decade by Deputy Prime Minister for Finance Leszak Balcerowicz have now reached such a stage of maturity that a market value-based tax on property is both feasible and desirable. There is an active and growing real estate market, including privatization of land holdings by local governments and secondary sales of residential and commercial properties. Ad valorem taxation will offer a stable source of revenue with a potentially broad and expanding tax base for local governments. It will provide the benefits of a more equitable distribution on taxes, as well as greater fiscal transparency and accountability.

An earlier USAID-funded feasibility study project in Krakow, in which the Institute also participated, resulted in legislative proposals for an ad valorem property tax in 1995. However, those efforts stalled in the face of complexities of land surveying, land registration and assessment administration.

Benefits and Obstacles

In this renewed effort, Polish officials are also focusing on the non-fiscal benefits of a value-based property tax, including its potential as a stimulus of real estate markets and mortgage credit institutions and as a tool for urban revitalization and more efficient land use. W. Jan Brzeski, president of the Krakow Real Estate Institute and adviser to the Deputy Prime Minister, has contributed to an understanding of these non-fiscal benefits through previous Lincoln Institute-sponsored research and education programs in Poland and other transition economies.

Considerable progress has been made in addressing some of the institutional obstacles to an ad valorem property tax that stalled the 1995 proposal. There is acknowledgment that a property tax information system and fiscal cadastre can be developed independently of title registries and land surveys that are as yet incomplete. Mass appraisal concepts and methods are more readily understood now and are viewed as opening new opportunities to the appraisal profession. Local governments have developed greater experience and influence to lobby for an autonomous source of revenue and greater independence in fiscal decision-making. Although local administrative capacity and expertise remain a concern for the over 2400 gminas, a possible solution may be found in placing fiscal cadastre and mass appraisal functions in the newly created regional governments (Powiats).

Discussions with Ministry officials concerning policy issues and implementation strategy focused on how to define market valuation in the law and how to educate local officials and taxpayers on its meaning and application. Current Polish law requires that detailed descriptions of taxation methods be written into legislation and that the local elected council approve the calculations. There is concern about an appropriate appeals system that will recognize both taxpayers’ rights and the government’s ability to achieve defensible mass appraisal models from less mature real estate markets. There is also a growing awareness of the importance of educating the public on the benefits and responsibilities associated with an ad valorem property tax.

The need to estimate implementation costs, develop effective administrative arrangements and assess the potential impacts of an ad valorem system has led some officials to propose one or more pilot projects before full implementation. However, this approach must be weighed against the possibility of losing the political momentum to enact ad valorem taxation in this parliament if legislative action is delayed until after pilot projects are completed.

Jane Malme is an attorney and fellow of the Lincoln Institute. She has researched and advised on property tax policy and administration for transitional economies and is preparing a series of case studies on the development of market value-based taxation in several countries. She is also a legal adviser on property taxation to USAID tax reform assistance programs in the Russian Federation.

Dennis Robinson, vice president for programs and operations, has worked on fiscal cadastre systems in Central and Eastern Europe and throughout Latin America.

¿De qué manera se verán afectadas las finanzas del gobierno municipal por la enorme y creciente carga de pagar los costos de pensión contraídos previamente? En particular, ¿de qué manera estos costos de pensión heredados cambiarán la percepción de los residentes respecto al impuesto municipal sobre la propiedad y su intención de pagarlo? como primer paso de un programa de investigación del lincoln institute of land policy mucho más amplio sobre estas cuestiones, cabe preguntarse: ¿Qué sabemos –e igualmente importante, qué no sabemos– acerca de la magnitud de las deudas por pensiones sin fondos del gobierno municipal en los estados unidos? (ver Gordon, rose y Fischer 2012).

Es un principio fundamental de las finanzas públicas que los servicios del presente deberían pagarse con ingresos del presente, y que el financiamiento de deudas debería reservarse para proyectos de capital que brinden servicios a los futuros contribuyentes. este principio se viola cuando las deudas por pensiones relacionadas con los servicios de los trabajadores en el presente no son financiadas con compras de activos financieros en el presente y, en su lugar, deben pagarlas los futuros contribuyentes.

Desafortunadamente, no siempre se observan los principios de la prudencia en las finanzas públicas, y los gobiernos municipales en los estados unidos han acumulado una importante cantidad de deudas por pensiones sin fondos en los últimos años. esta situación genera un quiebre en la importante relación entre los contribuyentes y los servicios que reciben: la correspondencia desigual entre el valor total de los servicios públicos y los recursos tomados del sector privado. existe un importante debate sobre la solidez de dicha correspondencia y cuánta es la similitud de la relación de precios entre el valor pagado y el valor recibido para los contribuyentes particulares; casi no quedan dudas de que utilizar los ingresos corrientes para pagar servicios prestados en el pasado debilita esta relación.

Una conciencia pública creciente

La cuestión de las pensiones para empleados del gobierno estatal y municipal aparece en los titulares casi a diario (recuadro 1). Hasta hace sólo unos pocos años, estas pensiones eran competencia casi exclusiva de unos pocos funcionarios elegidos, juntas designadas, asesores en inversiones, actuarios y agencias calificadoras de crédito. ¿Qué cambió? La respuesta más inmediata es la gran recesión, que condicionó no solamente los ingresos fiscales del estado sino también el valor de los activos de los planes de pensión. En particular, la tenencia de capital proveniente de fondos de pensión estatales y municipales perdió casi la mitad de su valor, ya que cayó del pico de US$2,3 billones alcanzado en septiembre de 2007 a sólo US$1,2 billones en marzo de 2009 (Junta de Gobernadores del Sistema de la Reserva Federal 2012).

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Recuadro 1: ¿En dónde se encuentran en peligro las pensione municipales?

A fin de comprender cuáles son los lugares donde las pensiones municipales estaban experimentando dificultades en particular, Gordon, Rose y Fischer (2012) utilizaron un software de monitoreo de medios de comunicación para realizar una investigación de todas las agencias de noticias nacionales de los EE.UU. durante los tres primeros meses de 2012. La búsqueda se centró en artículos que incluían la palabra “pensión” junto con otros términos que identificaban a los gobiernos municipales, como “municipalidad”, “ciudad” o “condado”, y descripciones de problemas de financiamiento, como, por ejemplo, “pasivo”, “déficit”, “sin fondos”, “recorte”, “mora”, “reforma” y “problema”. Los resultados de la búsqueda produjeron más de 2.000 artículos separados de diferentes lugares en todo el país.

Según este análisis, varios tipos de lugares están experimentando problemas con la cuestión de las pensiones. Un grupo lo forman las jurisdicciones que han estado perdiendo gente y empleos con el transcurso de los años. Uno de los ejemplos más notorios es Detroit, Michigan, en donde la cantidad de jubilados es el doble de los trabajadores activos. En esta categoría también entra la ciudad de Prichard, Alabama, que perdió más del 45 por ciento de su población desde 1970 y, el año 2010 tenía menos de 23.000 residentes. En septiembre de 2009, este municipio sencillamente dejó de enviar los cheques de pensión a sus exempleados y, un mes más tarde, se declaró en quiebra. Para dichas comunidades, los conflictos relacionados con las pensiones también pueden ser un síntoma de mayores problemas fiscales o de disfunciones políticas.

Otro grupo de jurisdicciones pasó del auge inmobiliario a el posterior derrumbe del mercado de la vivienda. Algunos ejemplos son las ciudades de rápido crecimiento en California, como Stockton, que este año se declaró en quiebra, siendo la ciudad más grande que se haya declarado en quiebra en la historia. Mucho más desconcertante es la situación de jurisdicciones relativamente acaudaladas, como los condados de Suffolk o Nassau, en Nueva York, que parecen no ser capaces de aplicar recortes estrictos en los gastos o aumentar los impuestos debido a la paralización política. En lugar de ello, muchas de estas jurisdicciones han recurrido al préstamo para cumplir con sus obligaciones de pago de pensiones.

Solamente dos de las recientes bancarrotas municipales (Vallejo, California, y Central Falls, Rhode Island) fueron resultado de presiones de las pensiones públicas y la compensación de empleados junto con una reducción de la recaudación. Otras jurisdicciones, como Harrisburg, Pensilvania, y el condado de Jefferson, Alabama, están en apuros debido a malas decisiones en las inversiones. Además, algunas ciudades importantes, como Atlanta, San Francisco y Nueva York, han tomado medidas para limitar el crecimiento de las pensiones, con frecuencia gracias a la cooperación de los sindicatos de empleados públicos municipales. Central Falls logró obtener concesiones de oficiales de policía y bomberos en activo, así como de jubilados, pero aun esta medida resultó insuficiente para detener la caída hacia la quiebra.

Aunque el mercado de valores se ha recuperado en gran medida y las tenencias de capital derivadas de planes estatales y municipales se han incrementado nuevamente a más de US$2 billones, las pensiones públicas siguen estando bajo estrecha vigilancia. Las agencias calificadoras de crédito están tomando cada vez más en cuenta las deudas por pensiones sin fondos a la hora de llevar a cabo sus evaluaciones de riesgo crediticio de los gobiernos estatal y municipal. Además, los analistas están haciendo oír cada vez más sus críticas sobre los métodos que comúnmente se utilizan para evaluar los niveles de financiamiento de las pensiones.

El gobierno federal también está prestando atención a este tema. El congreso, alarmado por la posibilidad de que los gobiernos entren en mora, celebró una serie de audiencias sobre las finanzas de los gobiernos estatal y municipal a principios de 2011. Hace poco, los miembros republicanos del comité conjunto económico (JEC, por sus siglas en inglés) emitieron informes en los que se vislumbraba el espectro de una crisis similar a la de la eurozona debido a las deudas por pensiones estatales sin fondos (JEC 2011; JEC 2012).

A la luz de estas críticas y de los motivos de preocupación en torno a los crecientes costos derivados de las pensiones, 43 estados promulgaron reformas importantes en sus sistemas de pensión entre 2009 y 2011 (Snell 2012). Las modificaciones más comunes fueron las siguientes: aumento de los requisitos en la aportación por parte de los empleados (30 estados), aumento de la edad y años de servicio para la elegibilidad (32), ajuste de fórmulas para calcular los beneficios (17), y reducción en los aumentos del costo de la vida (21). En algunos estados, las modificaciones se aplicaron solamente a los nuevos empleados, aunque en otros estados, estos cambios afectaron a los trabajadores activos y a los ya jubilados. Estas medidas han generado una gran controversia y han dado como resultado el inicio de juicios en colorado, Minnesota, Nueva Jersey y Dakota del Sur.

La mayor parte de esta creciente atención hacia las pensiones de empleados del gobierno se ha concentrado en los planes del gobierno estatal, mientras que las pensiones de empleados públicos municipales relativamente no han sido sometidas a análisis. Aunque los planes municipales representan un porcentaje modesto del total de afiliados a las pensiones públicas (10 por ciento) y del total de activos de pensiones públicas (18 por ciento), su quiebra puede ser devastadora. Los residentes y las empresas con posibilidades de mudarse podrían abandonar aquellas comunidades en las que se aplican impuestos altos para reconstruir los activos derivados de pensiones en lugar de brindar servicios básicos. Una base imponible reducida podría empeorar aún más el fondo, con menos posibilidades de pagar los beneficios prometidos. El resultado podría ser el surgimiento de más ciudades como Prichard, Alabama.

Una mirada conjunta a los planes de pensión estatales y municipales

Las pensiones estatales y municipales son una parte importante del sistema de jubilación de la nación. La figura 1 muestra la distribución del total de us$15,3 billones en activos para la jubilación a finales de 2011 por tipo de plan. Los fondos de jubilación de empleados públicos estatales y municipales poseían, en conjunto, us$2,8 billones en activos, o casi un quinto del total.

Todos los estados tienen al menos un plan de pensión para empleados públicos y, en algunos estados, varios planes. Existen más de 220 planes estatales (algunos de los cuales son planes gestionados por el estado que ofrecen cobertura a trabajadores del gobierno municipal) y cerca de 3.200 planes municipales (tabla 1). En total, estos planes dan cobertura a 14,7 millones de trabajadores, 8,2 millones de beneficiarios actuales y 4,8 millones de personas elegibles para obtener beneficios en el futuro pero que aún no los reciben.

Las pensiones estatales y municipales son importantes, además, porque el 27,5 por ciento de los empleados de gobierno no está integrado en el seguro social (Nuschler, Shelton y Topoleski 2011). Estos empleados públicos sin cobertura se encuentran concentrados en unos pocos estados. La figura 2 ofrece una clasificación de los 16 estados que presentan las mayores concentraciones de trabajadores gubernamentales sin cobertura del seguro social. Casi todos los empleados de gobierno, tanto estatal como municipal, de Ohio y Massachusetts y más de la mitad de los empleados públicos estatales y municipales de Nevada, Louisiana, Colorado, California y Texas no están cubiertos por el seguro social.

Otra característica fundamental de las pensiones estatales y municipales reside en que, en su mayoría, consisten en planes de beneficios definidos (DB, por sus siglas en inglés). Los beneficios se calculan utilizando una fórmula que, por lo general, sigue este patrón:

(Salario promedio de los 3 últimos años) x
(Años de servicio) x
(2 por ciento por cada año de servicio) =
Beneficios

La mayoría de las pensiones de gobierno estatal y municipal también incluyen un ajuste según el costo de la vida. Una minoría de trabajadores del sector público se encuentra inscrita en planes de aportes definidos (DC, por sus siglas en inglés), según los cuales se coloca un monto específico en un fondo de jubilación por cada año de trabajo. Si se las compara con los planes dc, las pensiones dB protegen a los empleados de los riesgos derivados de inversiones, inflación y longevidad. Hasta el año 2009, cerca del 80 por ciento de los trabajadores estatales y municipales se encontraba inscrito en planes DB, y sólo poco más del 20 por ciento de los empleados estatales y municipales estaba en planes DC. Los trabajadores del sector privado presentaban la composición opuesta: el 20 por ciento estaba inscrito en planes DB y el 80 por ciento, en planes DC (Oficina de Estadísticas Laborales de los EE.UU. 2011).

Los planes DB predominaban en el sector privado, pero han ido desapareciendo, en parte debido a que la Ley de Seguridad de Ingresos de Jubilación para Empleados de 1974 (ERISA, por sus siglas en inglés) impuso normas mínimas de financiamiento y estableció el requisito de realizar aportaciones para seguros y otras cargas administrativas en relación con estos planes.

La menor cantidad de requisitos de financiamiento y de presentación de reportes que se aplican a las pensiones públicas permite a los gobiernos trasladar los costos de los trabajadores al futuro. Esta es una forma implícita de pedir préstamos, ya que se pueden evadir las normas presupuestarias calculadas y evitar la aprobación del electorado que generalmente se requiere para emitir bonos.

Requisitos de financiamiento y de presentación de reportes para las pensiones estatales y municipales

Históricamente, la mayoría de las pensiones estatales y municipales se financiaron con recaudaciones generales a plazo. La práctica actual de prefinanciar los planes de pensión estatales y municipales comenzó en las décadas de 1970 y 1980. Aunque los planes del sector público no se encontraban sujetos a la ERISA, esta ley sí requería emitir informes sobre sus prácticas. El informe de 1978 indicaba un “alto nivel de ceguera sobre el costo de las pensiones (…) debido a la falta de valuaciones actuariales, la utilización de suposiciones actuariales irreales y la ausencia general de normas actuariales” (Munnell y otros 2008, 2).

Esta señal de alarma llevó a varios planes a incrementar voluntariamente los niveles de financiamiento y prestar más atención a las normas actuariales y contables. En 1984 se creó la Junta de Normas Contables del Gobierno (GASB, por sus siglas en inglés), que emitió las primeras normas para planes de pensión en 1986 y realizó una profunda revisión de sus normas de valuación actuarial en 1994. El cumplimiento de dichas normas es de carácter voluntario, pero tiene el reconocimiento de las agencias calificadoras de crédito, los auditores y otros profesionales encargados de recopilar datos. A diferencia de las normas de la ERISA, que requieren métodos de valuación específicos para todos los planes privados, la GASB establece criterios que permiten cierta flexibilidad en la utilización de métodos específicos por parte de los planes públicos. En consecuencia, existen serios motivos de preocupación en lo referente a la transparencia y la comparabilidad de los datos sobre los que informan los propios planes de pensión estatales y municipales en relación con sus deudas.

Aportaciones de los empleadores

El cálculo del Pasivo Actuarial Devengado (AAL, por sus siglas en inglés) de un plan requiere la siguiente información: edad e historial salarial de los afiliados; proyecciones de incremento salarial, edades de jubilación, ganancias por activos e inflación; tablas de probabilidad de longevidad; y una tasa de descuento para convertir valores futuros estimados en valores en curso. El Pasivo Actuarial Devengado Sin Fondos (UAAL, por sus siglas en inglés) es equivalente al AAL menos los activos del plan.

El “costo normal” de un plan de pensión es el aumento del AAL debido al año de servicio en curso de los empleados existentes. La ERISA requiere que el costo normal se salde con las aportaciones de los empleados y empleadores. La GASB especifica una “Aportación Anual Obligatoria” (ARC, por sus siglas en inglés) de costo normal más una amortización a 30 años del UAAL. El problema reside en que, contrariamente a lo que su nombre indica, en la mayoría de las jurisdicciones no es obligatorio el pago del ARC.

Elección de la tasa de descuento

La cuestión que recientemente ha recibido más atención es la elección de la tasa de descuento. Las normas actualmente aplicables de la GASB permiten el descuento de las deudas futuras en base al rendimiento por inversiones proyectado, lo que dio un promedio del 8 por ciento anual antes de la recesión. No obstante, la mayoría de los economistas y especialistas en teoría financiera estarían de acuerdo con Brown y Wilcox (2009, 538) cuando afirman que “la tasa de descuento utilizada para valuar las futuras deudas derivadas de las pensiones debería reflejar el grado de riesgo de dichas deudas”, no de los activos. Las garantías constitucionales y legales consideran a las pensiones gubernamentales de bajo riesgo, mientras que el rendimiento histórico por inversiones incluye una prima de riesgo.

Los gobiernos estatales y municipales no pueden evitar los riesgos a largo plazo, como son una prolongada caída en la productividad o una caída de la bolsa durante una década. Por lo tanto, la tasa histórica de rendimiento a largo plazo en una cartera con gran composición patrimonial (antes de aplicar ajustes por riesgos) resulta una tasa de descuento demasiado alta. Las tasas de descuento más altas pueden hacer que las pensiones parezcan tener mayores fondos que los que verdaderamente poseen. Esto reduce los requisitos de aportaciones e impone obligaciones sin garantía a los futuros contribuyentes si no se logran las altas tasas de rentabilidad. Lo que resulta aún peor es que los administradores de los planes tienen de esta manera un incentivo para buscar carteras de alto riesgo con el fin de obtener una mayor tasa de descuento y un menor ARC.

Existen sólidos argumentos a favor de que la tasa de descuento del 8 por ciento que utitilizan muchos de los planes de pensión pública es demasiado alta, aunque existe un consenso menor en lo que respecta a cuánto debería reducirse dicha tasa para ser apropiada. En lugar de analizar estos puntos de vista, obtuvimos una estimación del impacto que podría tener una tasa más baja. Munnell y otros (2012) calculan los posibles cambios que se producirían en las deudas reportadas si en todos los planes se utilizara una tasa de descuento del 5 por ciento, en lugar del 8 por ciento. Dichos autores estiman que las deudas estatales y municipales aumentarían de US$3,6 billones a US$5,4 billones, y que las proporciones de financiamiento totales (activos/AAL) disminuirían de 75 por ciento a sólo 50 por ciento. Este es un cambio enorme, ya que representa el doble de las deudas sin fondos (UAAL = AAL – activos).

Últimas modificaciones en las normas de la GASB

La GASB (2012) emitió nuevas normas contables que entrarán en vigencia en 2013 y 2014. Según la modificación principal, los gobiernos estatales y municipales deberán aplicar diferentes tasas de descuento sobre las partes de las deudas que tienen fondos y las que no los tienen. Se seguirá aplicando una tasa basada en los ingresos en la parte del pasivo que posea financiamiento, mientras que se utilizará una tasa más baja y sin riesgos respecto del UAAL. El impacto de este cambio sobre el pasivo reportado depende de cuántos fondos tenga un plan: los planes totalmente financiados no sufrirán modificación alguna, los planes con fondos suficientes experimentarán unos pocos cambios, y los planes con escasos fondos estarán sujetos a grandes aumentos en las deudas reportadas y reducciones en el financiamiento. Según las nuevas normas, los estados contables del gobierno deberán incluir el UAAL, lo que incrementará la visibilidad del pasivo sin fondos para el electorado.

¿Qué sabemos sobre las pensiones municipales?

A pesar de los crecientes motivos de preocupación respecto a la salud fiscal de los planes de pensión municipales, no se tiene un conocimiento sistemático de los mismos. La mejor información disponible proviene de la Encuesta Anual de Sistemas de Jubilación para Empleados Públicos Estatales y Municipales, llevada a cabo por la Oficina del Censo de los EE.UU. (2012). Cada cinco años se ofrece información detallada sobre cada organismo de gobierno. Cada año se da información de datos a nivel de planes para una muestra que incluye casi la mitad de los 3.200 planes municipales, y estos datos se utilizan para generar estimaciones de totales para cada estado por tipo de gobierno. Las tablas 1 y 2 muestran ejemplos de los tipos de información que presenta la encuesta.

Las principales virtudes de la encuesta sobre jubilaciones de empleados de la Oficina del Censo son la calidad de los datos y el hecho de que son exhaustivos. Una desventaja importante es la falta de relevancia temporal, ya que los últimos datos municipales disponibles son los correspondientes al ejercicio de 2010. Otro problema reside en que hace muy poco que la Oficina comenzó a informar acerca de las deudas de los planes, y sólo incluye estos datos respecto de los planes estatales. Al igual que otras fuentes de datos sobre pensiones, la Oficina del Censo no recaba información sobre los planes DC u otros beneficios posteriores al empleo (OPEB, por sus siglas en inglés).

No obstante, la encuesta sobre jubilación de empleados arroja cierta luz sobre las pensiones municipales. Por ejemplo, la cantidad de planes municipales por estado varía significativamente: 7 estados no poseen planes municipales, 20 estados tienen menos de 10, Florida e Illinois tienen más de 300 cada uno, y Pensilvania posee más de 1.400. La cantidad de afiliados activos por beneficiario es una medida rudimentaria para saber de qué manera los aportes de los empleados sirven para financiar el plan. La tabla 1 muestra que el promedio nacional en los planes municipales es de 1,4 trabajadores por jubilado, aunque la variación entre estados es considerable. Esta proporción de respaldo es menor que 1 en 12 estados; de entre 1 y 2 en 31 estados; y de más de 2 en 7 estados (Utah posee la proporción más alta: 6,8).

Ninguno de estos datos nos dice cuán suficientemente financiadas se encuentran las pensiones municipales. Para obtener esta información, debemos recurrir a encuestas independientes. La mayoría de estas encuestas ofrecen una buena cobertura sobre los planes estatales, aunque, por lo general, incluyen sólo información sobre algunos de los planes municipales más grandes, como, por ejemplo, la encuesta anual de planes de afiliados de la Asociación Nacional de Administradores de Jubilación Estatal (NASRA, por sus siglas en inglés). Unas pocas investigaciones nacionales se han centrado en las deudas por pensiones municipales, en lugar de estatales. Por ejemplo, Novy-Marx y Rauh (2011) analizan las finanzas de las pensiones municipales utilizando datos de los Informes Financieros Anuales Consolidados (CAFR, por sus siglas en inglés) respecto de los planes de ciudades y condados que poseen más de US$1.000 millones en activos a partir de 2006.

El Centro de Investigaciones sobre Jubilación (CRR, por sus siglas en inglés) de la universidad Boston College mantiene una Base de Datos de Planes Públicos (PPD) para los mayores planes estatales y municipales, con datos provenientes de informes actuariales individuales sobre los planes y CAFR del gobierno municipal. Mediante el uso de la PPD más otros tipos de información sobre planes municipales adicionales, el CRR recientemente emitió un informe con datos para 2010 en base a una muestra de 97 planes en 40 estados (Munnell y otros 2011). Esta es una muestra modesta en relación con el total de 3.200 planes municipales; no obstante, debido a que se concentra en los planes grandes, cubre el 59 por ciento de los activos de pensiones municipales y el 55 por ciento de los afiliados.

Un resultado importante de esta investigación es la amplia dispersión que existe en la relación promedio de financiamiento del 77 por ciento en 2010 (figura 3). De los 95 planes grandes de la muestra del CRR con información utilizable, sólo 16 poseían activos para cubrir más del 90 por ciento del pasivo. En el extremo opuesto, hay 9 planes con un financiamiento menor al 50 por ciento (Munnell y otros 2011). Además, este estudio muestra al ARC como un porcentaje de la nómina gubernamental municipal. El promedio general para 2010 es del 22 por ciento, y en este caso también existe una amplia dispersión (figura 4). De los 91 planes grandes en la muestra del CRR con información utilizable, más de la mitad (49) tienen un ACR por debajo del 20 por ciento de la nómina, aunque 16 planes poseen participaciones en el rango menos manejable de entre 30 por ciento y 80 por ciento. Cinco planes poseen un pasivo por pensiones de tal magnitud que, de pagarse por completo, costaría más que el 100 por ciento de la nómina.

Debe tenerse en cuenta que los gobiernos municipales en la mayoría de los estados no están obligados a pagar la cantidad total de ARC . No poseemos datos a nivel municipal; sin embargo, según un informe a nivel estatal, existe una amplia variación en el porcentaje de los ARC efectivamente pagados en todos los planes, todos los años y en todos los estados (Equipo de Trabajo para la Crisis Presupuestaria Estatal 2012). Munnell y otros (2011) calculan los pagos de pensión efectivamente realizados como un porcentaje de los presupuestos municipales, y en este caso también obtienen como resultado una variación considerable: el 14 por ciento de los gobiernos de la muestra destinan más del 12 por ciento de sus presupuestos al pago de las pensiones.

Conclusiones

Las pensiones del gobierno municipal se encuentran, en promedio, significativamente escasas de fondos. La razón fundamental reside en que, ante la falta de una obligación legal, muchos gobiernos no han reservado los suficientes fondos cada año para cubrir las deudas por pensión adicionales contraídas en ese año, y mucho menos para amortizar el pasivo sin fondos de años anteriores. En efecto, estos gobiernos piden préstamos para pagar los servicios de los trabajadores en el presente y trasladar la carga a futuros contribuyentes.

Tenemos muchos menos datos acerca de los 3.200 planes administrados a nivel municipal que los que tenemos sobre los 220 planes estatales. La mejor información respecto de los planes municipales proviene de investigadores que analizan los informes financieros detallados de los planes y los gobiernos municipales. Forzosamente, estos estudios se concentran en los planes más grandes. Lo que sí sabemos es que existe una amplia variación entre los diferentes planes respecto de ciertas medidas clave: el porcentaje del pasivo que se encuentra cubierto por los activos; la aportación completa que debería cubrir tanto los costos de pensión del año en curso como la amortización del pasivo sin fondos (ARC ) relativo a la nómina o a la recaudación anual; el porcentaje del ARC que se paga efectivamente; y el porcentaje del presupuesto en curso que se destina a los costos de pensión. Una importante cantidad de gobiernos municipales está en dificultades por una o más de estas medidas.

Lo que empeora aun más la situación es que lo que sabemos acerca del pasivo proviene de los datos reportados por los propios municipios y la tasa de descuento que estos gobiernos eligen. En casi todos los casos, la tasa de descuento es inadecuadamente alta, y la utilización de una tasa de descuento menor podría aumentar el pasivo sin fondos a más del doble. El resultado es un grave problema con respecto a las deudas por pensiones municipales que amenaza las finanzas del gobierno municipal, aunque no conocemos su magnitud ni el nivel de desigualdad de su distribución.

Sobre los autores

Richard F. Dye es visiting fellow del Lincoln Institute of Land Policy. Asimismo es profesor en el Instituto de Gobierno y Relaciones Públicas de la Universidad de Illinois en Chicago, y profesor emérito de Economía en el Lake Forest College.

Tracy Gordonfellow en Estudios Económicos en el Instituto Brookings, Washington, DC. Su campo de investigación se centra en las finanzas públicas estatales y municipales, la economía política y la economía urbana.

Referencias

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Nuschler, Dawn, Alison M. Shelton y John J. Topoleski. 2011. Social Security: Mandatory coverage of new state and local government employees. Servicio de Investigaciones del Congreso, julio. http://www.nasra.org/resources/CRS%202011%20Report.pdf.

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Una versión más actualizada de este artículo está disponible como parte del capítulo 4 del libro Perspectivas urbanas: Temas críticos en políticas de suelo de América Latina.

En muchas ciudades brasileñas, los impuestos a la tierra y las edificaciones son muy poco utilizados. Según datos del Instituto Brasileño de Administración Municipal (IBAM), por ejemplo, en la mitad de los municipios de más de 50.000 habitantes el impuesto a la propiedad representa menos del 30% del total de los recursos tributarios. Considerando que para la mayoría de estos municipios los ingresos a cuenta de impuestos locales representan menos del 30% de los recursos totales, los impuestos a la propiedad no sobrepasan al 10% de los recursos financieros de los municipios (incluyendo transferencias intergubernamentales). Tales porcentajes resultan incluso menores en los municipios más pequeños. Otros impuestos basados en la tierra, tales como el impuesto a la transferencia de bienes raíces y el impuesto a las mejoras a la propiedad presentan un patrón de resultados igualmente desalentadores.

Especialmente a partir de la nueva Constitución brasileña de 1998, cuando la responsabilidad principal de planificación del uso de la tierra fue transferida al nivel local, los municipios se han vuelto cada vez más conscientes de que la regulación del uso de la tierra y las inversiones públicas en infraestructura introducen cambios en el valor de la tierra. Muchos empleados oficiales públicos están actualmente tratando de desarrollar estrategias de planificación para capturar parte de los beneficios “gratuitos” resultantes. A la vez, los gobiernos locales están encontrando problemas en la aplicación de instrumentos tradicionales de planificación tales como el Plano Diretor, una medida constitucional que requiere que las ciudades con poblaciones mayores de 20.000 habitantes desarrollen un plan maestro. Estas ciudades se encuentran cada vez más involucradas en el debate sobre la flexibilidad del marco regulativo del uso de la tierra. Consecuentemente, la idea de una zonificación flexible a cambio de contribuciones de los promotores se ha vuelto también popular.

Para investigar los aspectos económicos, financieros y de planificación urbana de estos cambios negociados en el uso de la tierra, el Instituto Lincoln y la Municipalidad de Santo André (Estado de São Paulo) organizaron un programa de tres días sobre “Instrumentos y Técnicas de Financiamiento del Desarrollo Urbano en base a la Tierra” en mayo de 1998. Durante los dos primeros días, empleados municipales de Santo André se reunieron con conferencistas invitados para compartir sus experiencias en instrumentos de zonificación, captura del valor y desarrollo económico local en lugares tan diversos como Nueva York, Ciudad de México y Colombia. Las discusiones abarcaron tres temas generales: la captura del valor y el financiamiento urbano; la planificación urbana y el mercado de la tierra; y las negociaciones y asociaciones público-privadas.

El programa finalizó con un debate público que incluyó a una audiencia regional de aproximadamente 200 planificadores, promotores y representantes de organizaciones no gubernamentales, del sector privado y de las comunidades locales dentro de la región del Gran ABC (siete municipios alrededor de São Paulo, incluyendo a Santo André, que en conjunto constituyen el área industrial más densa de Latinoamérica). Un grupo de discusión sobre la efectividad de las negociaciones en base a la tierra y las asociaciones público-privadas en el contexto brasileño contó con la participación de conferencistas de la Universidad de São Paulo, del sector de bienes raíces y de los gobiernos locales.

Numerosas conclusiones se derivaron del programa. Primero, los cambios negociados del uso de la tierra típicamente se producen en ambientes donde los impuestos a la propiedad no funcionan bien. En Santo André, por ejemplo, las restricciones operativas y legales existentes dificultan el reacondicionamiento del sistema de impuestos a la propiedad (ver Figura 1).

Segundo, los cambios negociados del uso de la tierra en Santo André parecen acompañar un cambio continuo de usos industriales a usos asociados con el moderno sector terciario de servicios. A través del proceso de negociación, se introduce una mayor flexibilidad dentro del existente marco legal, como se ha observado en las recientes negociaciones entre el centro comercial Plaza ABC y Pirelli, la empresa multinacional de fabricación de neumáticos. Tercero, aun cuando las negociaciones del uso de la tierra aparentemente satisfacen expectativas en lo que se refiere a complementar la dinámica de la economía local, no hay una metodología ni un marco bien establecidos que permitan definir reglas claras y estables basadas en un análisis sólido de costo y beneficios. En comparación con experiencias internacionales como la de Nueva York, resulta difícil prever las compensaciones monetarias que se pueden esperar en las ciudades brasileñas y si dichas compensaciones son realmente eficientes (en términos de Pareto) vis-a-vis situaciones en las que el permiso de desarrollo se hubiese negado.

Finalmente, los cambios negociados del uso de la tierra deben ser vistos como un elemento esencial de la estrategia general de desarrollo económico local. En la región del Gran ABC, las asociaciones estratégicas entre inversionistas de los sectores público y privado son cada vez más importantes en vista del proceso constante de reestructuración local y regional que ha tenido dramáticos efectos negativos en los niveles de ingreso y de empleo.

Entre las lecciones que nos ofrece el programa de Santo André está la necesidad de desarrollar mejores medidas para calcular los aumentos del valor de la tierra causados por los cambios de zonificación, a fin de poder desarrollar medios para capturar esos valores a través de sistemas más eficaces de tasación. Además, la experiencia de Nueva York muestra que es mejor recolectar impuestos a tasas más bajas por medio de un sistema universal y estable, que en base a una negociación arbitraria caso por caso, la cual puede prestarse al abuso y a la corrupción.

Jeroen Klink, economista urbano, es consejero del alcalde de Santo André. Anteriormente fue Dissertation Fellow del Instituto Lincoln, y se encuentra completando su tesis de doctorado sobre “Fuentes de Financiamiento Urbano: la Aplicabilidad del Modelo Estándar Económico al Caso Brasileño” en la Escuela de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de São Paulo, Brasil. Luis Carlos Afonso, economista, es Secretario de Finanzas de Santo André. Irineu Bagnariolli Jr., sociólogo urbano, es Secretario de Vivienda y Desarrollo Urbano de Santo André.

Figura 1: Limitaciones a la Revisión del Impuesto a la Propiedad

En 1993, la administración de la ciudad de Santo André aprobó una ley otorgando un descuento del 40% en el impuesto a la propiedad. Dicho descuento iba a ser válido solamente durante ese año. Sin embargo, la reducción ha sido mantenida como resultado de varias cláusulas legales que determinan que el valor del impuesto en el año en curso no puede exceder el valor del año anterior, estableciendo así un límite al impuesto.

Otra restricción al uso más agresivo del impuesto, especialmente a fin de promover una tasación más equitativa, es la interpretación dada por la Corte Suprema de que el impuesto no puede ser progresivo. La única excepción permitida es la aplicación penal por desuso o falta de uso de la propiedad, cláusula que en sí misma depende de la emisión de nuevas leyes federales y que ni siquiera ha sido discutida por el Congreso. (Claudia M. De Cesare, “Usando el Impuesto a la Propiedad para la Captura del Valor: el Caso de Brasil”, Land Lines, enero de 1998).

Durante 1990 y 1991, una administración previa en Santo André trató de otorgar descuentos al impuesto a la propiedad basados en las características físicas, el uso actual y el tamaño de la propiedad, pero la iniciativa fue rechazada posteriormente por dictamen de la Corte a causa de su supuesto carácter progresivo oculto. Así, el límite a los impuestos a la propiedad, a pesar de ser revocado formalmente por una ley posterior, permanece básicamente inalterado, ya que si los impuestos fueran aumentados los sectores más pobres de la población serían los más afectados en forma negativa.

Finalmente, en Santo André y en todas las ciudades brasileñas, el valor del metro cuadrado de tierra está fijado por ley, lo cual impide la capacidad de la administración urbana de aplicar impuestos a la propiedad de bienes raíces de acuerdo con su valor en el mercado.

How will local government finances be affected by the large and increasing burden to pay for previously obligated pension costs? How, in particular, will these pension legacy costs change residents’ perceptions of the local property tax and their willingness to pay? As a first step in a larger Lincoln Institute of Land Policy research agenda on these questions, we ask: What is known–and just as importantly, what is not known–about the magnitude of unfunded local government pension liabilities in the United States? (see Gordon, Rose, and Fischer 2012)

It is a first principle of public finance that current services should be paid with current revenues and that debt finance should be reserved for capital projects that provide services to future taxpayers. This principle is violated when pension liabilities associated with current labor services are not funded by current purchases of financial assets and instead have to be paid for by future taxpayers.

Alas, principles of prudence in public finance are not always observed, and local governments in the United States have accumulated substantial unfunded pension liabilities in recent years. This situation breaks an important link in the relationship between taxpayers and the services they receive–the rough correspondence between the overall value of public services and the resources taken from the private sector. There is considerable debate about the strength of this correspondence and how price-like the relationship is between value paid and value received for individual taxpayers, but there can be little question that using current revenues to pay for past services weakens the link.

Growing Public Awareness

State and local government employee pensions are in the headlines almost daily (box 1). Only a few years ago, they were the nearly exclusive province of a few elected officials, appointed boards, investment advisors, actuaries, and credit rating agencies. What changed? The most immediate answer is the Great Recession, which sapped not only state tax revenue but also the value of pension plan assets. In particular, state and local pension fund equity holdings lost nearly half of their value, dropping from a peak of $2.3 trillion in September 2007 to a low of $1.2 trillion in March 2009 (Board of Governors of the Federal Reserve System 2012).

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Box 1: Where Are Local Pensions in Trouble?

To understand where local pensions were experiencing particular difficulties, Gordon, Rose, and Fischer (2012) used media monitoring software to conduct a search of all U.S. domestic news outlets for the first three months of 2012. To satisfy the query, articles had to include the word “pension” in conjunction with terms that identify local governments (e.g., municipality, city, or county) and descriptions of funding problems (e.g., liability, deficit, underfunded, cut, default, reform, or problem). The search yielded over 2,000 separate articles from places all over the country.

Their analysis suggests several types of places are experiencing pension troubles. One group consists of jurisdictions that have been losing people and jobs over time. A prominent example is Detroit, Michigan, which has twice as many retirees as active workers. Also in this category is Prichard, Alabama, which has lost more than 45 percent of its population since 1970 and by 2010 had fewer than 23,000 residents. It simply stopped sending pension checks to its former employees in September 2009 and declared bankruptcy one month later. For such communities, pension problems may also be a symptom of larger fiscal distress or political dysfunction.

Another group of jurisdictions rode the housing boom and bust. Examples include fast-growing California cities like Stockton, which just entered bankruptcy proceedings this year, the largest city ever to do so. More puzzling are relatively affluent places, such as New York’s Suffolk or Nassau Counties, which appear unable to make tough spending cuts or raise taxes because of political gridlock. Instead, many of these jurisdictions have turned to borrowing to meet their pension obligations.

Only two recent municipal bankruptcies (Vallejo, California, and Central Falls, Rhode Island) stemmed from public pensions and employee compensation pressures together with falling revenues. Other places such as Harrisburg, Pennsylvania, and Jefferson County, Alabama, are struggling with poor investment decisions. Also, major cities such as Atlanta, San Francisco, and New York have taken steps to limit pension growth, often with cooperation from local public employee unions. Central Falls managed to extract concessions from active police officers and fire fighters as well as current retirees, but even this was insufficient to stop the slide toward bankruptcy.

Although stock markets have largely recovered and state and local plan equity holdings have climbed back over $2 trillion, public pensions remain under scrutiny. Credit rating agencies increasingly are taking unfunded pension liabilities into account when developing their assessments of state and local government borrower risk. In addition, analysts are growing more vocal in their criticisms of methods commonly used to evaluate pension funding levels.

The federal government is also paying attention. Alarmed by the prospect of defaults, Congress held a series of hearings into state and local government finances in early 2011. More recently, the Republican staff of the Joint Economic Committee (JEC) has issued reports raising the specter of a Eurozone-like crisis due to unfunded state pension liabilities (JEC 2011; JEC 2012).

In light of these criticisms and concerns about growing pension costs, 43 states enacted significant reforms to their pension systems between 2009 and 2011 (Snell 2012). The most common changes were: increased employee contribution requirements (30 states); raised age and service for eligibility (32); adjusted formulas for calculating benefits (17); and reduced cost of living increases (21). In some states the changes applied to new employees only, but in others they affected active workers and current retirees. The latter actions have proven especially controversial, prompting lawsuits in Colorado, Minnesota, New Jersey, and South Dakota.

Most of the heightened attention to government employee pensions has concentrated on state government plans, while local public employee pensions remain relatively unexplored. Although local plans represent a modest share of total public pension membership (10 percent) and assets (18 percent), their failures could be devastating. Mobile residents and businesses could flee communities that levy higher taxes to rebuild pension assets rather than to provide basic services. A shrinking tax base would leave the fund even worse off and potentially less able to pay promised benefits. The result could be more cities like Prichard, Alabama.

Looking at State and Local Pension Plans Together

State and local pensions are an important part of the nation’s retirement system. Figure 1 shows the distribution of the total of $15.3 trillion in retirement assets at the end of 2011 by type of plan. State and local public employee retirement funds held a combined $2.8 trillion in assets, or almost one-fifth of the total.

Every state has at least one public employee pension plan and some have many. There are more than 220 state plans—some of which are state-administered plans that cover local government workers—and almost 3,200 local government plans (table 1). Together these plans cover 14.7 million current workers, 8.2 million current beneficiaries, and 4.8 million people eligible for future benefits but not yet receiving them.

State and local pensions are all the more important because 27.5 percent of government employees do not participate in Social Security (Nuschler, Shelton, and Topoleski 2011). These uncovered public employees are highly concentrated in a handful of states. Figure 2 ranks the 16 states with the highest concentrations of government workers not covered by Social Security. Almost all state and local government employees in Ohio and Massachusetts and more than half in Nevada, Louisiana, Colorado, California, and Texas are not covered.

Another key feature of state and local pensions is that they are mostly defined benefit (DB) plans. Benefits are calculated by a formula, typically something like:

(Average salary in final 3 years) x
(Years of service) x
(2% for each year of service) =
Benefits

Most state and local government pensions also include a cost of living adjustment. A minority of public sector workers are enrolled in defined contribution (DC) plans where a specified amount is put in a retirement fund for each year of work. Compared to DC plans, DB pensions protect employees from investment, inflation, and longevity risks. As of 2009, nearly 80 percent of state and local workers were enrolled in DB plans and just over 20 percent were in DC plans. Private sector workers had the opposite mix: 20 percent in DB plans and 80 percent in DC plans (U.S. Bureau of Labor Statistics 2011).

DB plans used to be more prevalent in the private sector but have been disappearing partly because the Employee Retirement Income Security Act of 1974 (ERISA) imposed minimum funding standards, required insurance contributions, and other administrative burdens on them.

The weaker funding and reporting requirements that apply to public pensions allow governments to shift labor costs into the future. This is an implicit form of borrowing that can evade balanced budget rules and avoid the voter approval usually required for issuing bonds.

Funding and Reporting Requirements for State and Local Pensions

For most of their history, state and local pensions were financed out of general revenues on a pay-as-you-go basis. The current practice of prefunding state and local pension plans began in the 1970s and 1980s. While public sector plans were not covered by ERISA, the act did mandate a report on their practices. The 1978 report found a “high degree of pension cost blindness . . . due to the lack of actuarial valuations, the use of unrealistic actuarial assumptions, and the general absence of actuarial standards” (Munnell et al. 2008, 2).

This wake-up call led to voluntary increases in funding levels by many plans and increased attention to actuarial and accounting standards. The Government Accounting Standards Board (GASB) was formed in 1984, issued its first rules for pension plans in 1986, and extensively revised its actuarial valuation standards in 1994. Compliance with these rules is voluntary, but is rewarded by credit rating agencies, auditors, and other data consumers. Unlike ERISA rules that require specific valuation methods for all private plans, GASB sets out criteria that allow some latitude as to which specific methods are used by public plans. As a consequence there are serious transparency and comparability concerns with the self-reported data on state and local pension plan liabilities.

Employer Contribution

The calculation of a plan’s Actuarial Accrued Liability (AAL) requires the following information: ages and salary histories of members; assumptions for salary growth, retirement ages, asset earnings, and inflation; longevity probability tables; and a discount rate to translate estimated future values into present values. Unfunded Actuarial Accrued Liability (UAA L) equals AAL minus plan assets.

The “Normal Cost” of a pension plan is the increase in AAL due to the current year of service by existing employees. ERISA requires that normal cost be covered by employee and employer contributions. GASB specifies an “Annual Required Contribution” (ARC) of normal cost plus a 30-year amortization of UAA L. The problem is that, contrary to its name, payment of ARC is not strictly required in most jurisdictions.

Choice of Discount Rate

The issue that has received the most recent attention is the choice of discount rate. Current GASB rules allow discounting future liabilities based on projected investment returns, which averaged 8 percent per year prior to the recession. But most economists and financial theorists would agree with Brown and Wilcox (2009, 538) that “the discount rate used to value future pension liabilities should reflect the riskiness of the liabilities,” not the assets. Constitutional and other legal guarantees make government pensions of low risk, while historical investment returns include a risk premium.

State and local governments cannot avoid longterm risks such as a protracted productivity slump or a decade-long down market. Therefore, the historical long-term rate of return on an equity-heavy portfolio–before risk adjustment–is too high a discount rate. Higher discount rates can make pensions appear better funded than they truly are. This reduces contribution requirements and imposes unwarranted obligations on future taxpayers if the high rates of return are not achieved. Worse, there is an incentive for plan managers to seek high-risk portfolios in order to get a higher discount rate and lower ARC.

There are strong arguments that the 8 percent discount rate used by many public pension plans is too high, but there is less agreement on just how much lower the appropriate rate should be. Rather than review the arguments, we report one estimate of just how much of an impact a lower rate would have. Munnell et al. (2012) calculate the would-be change in reported liabilities if all plans used a 5 percent rather than an 8 percent discount rate. They estimate that state and local liabilities would increase from $3.6 trillion to $5.4 trillion and aggregate funding ratios (Assets/AAL) would fall from 75 to only 50 percent. This is a huge change, and represents a doubling of unfunded liabilities (UAA L = AAL – Assets).

Recent Changes in GASB Standards

GASB (2012) has released new accounting standards to take effect in 2013 and 2014. The key change requires state and local governments to apply different discount rates to the funded and unfunded portions of liabilities. An earnings-based rate will still be applied to the funded portion, but a lower, riskless rate will be applied to UAA Ls. The impact of this change on reported liabilities depends on how well funded a plan is: no change for fully funded plans; a small change for well funded plans; and large increases in reported liabilities and decreases in funding ratios for poorly funded plans. The new standards also require that the UAA L be shown on the government’s balance sheet, which will increase the visibility of unfunded liabilities to voters.

What Do We Know About Local Pensions?

Despite mounting concerns about the fiscal health of local pension plans, systematic knowledge about them is rare. The best available information comes from the U.S. Census Bureau’s (2012) Annual Survey of State and Local Public Employee Retirement Systems. Detailed data for each government entity is reported every five years. Plan-level data for a sample that includes roughly half of the 3,200 local plans is reported each year and is used to create estimates of totals for each state by type of government. Tables 1 and 2 exemplify the types of information in the survey.

The main virtues of the Census Bureau’s employee retirement survey are its quality and comprehensiveness. A key disadvantage is lack of timeliness, since the most recent local data available is for fiscal year 2010. Another problem is that the Bureau only recently began reporting plan liabilities, and it does so only for state plans. Like other pension data sources, the Census Bureau does not collect information on DC plans or other post-employment benefits (OPEBs).

Nevertheless, the employee retirement survey provides some insights into local pensions. For example, the number of local plans per state varies greatly: 7 states have no local plans; 20 states have fewer than 10; Florida and Illinois have over 300 each; and Pennsylvania has over 1,400. The number of active members per beneficiary is a crude measure of how well employee contributions can fund the plan. Table 1 indicates the national average for local plans is 1.4 workers per retiree, but there is considerable variation across states. This support ratio is less than 1 in 12 states; between 1 and 2 in 31 states; and over 2 in 7 states, with Utah having the highest ratio at 6.8.

Neither of these pieces of information tell us how well funded local pensions are. For this information, we must turn to independent surveys. Most have good coverage of state plans, but they generally survey only a few of the larger local plans: e.g., the National Association of State Retirement Administrators’ (NASRA ) annual survey of member plans. A small number of national studies have focused on local, as opposed to state, pension liabilities. For example, Novy-Marx and Rauh (2011) analyze local pension finances using data from Consolidated Annual Financial Reports (CAFRs) for city and county plans holding more than $1 billion in assets as of 2006.

The Boston College Center for Retirement Research (CRR) maintains a Public Plans Database (PPD) for the largest state and local plans with data from individual plan actuarial reports and local government CAFRs. Using the PPD plus information on some additional local plans, CRR recently issued a report with data for 2010 from a sample of 97 plans in 40 states (Munnell et al. 2011). This is a modest sample relative to the total of 3,200 local plans, but by concentrating on large plans it covers 59 percent of local pension assets and 55 percent of participants.

An important finding is the wide dispersion around the average funding ratio of 77 percent in 2010 (figure 3). Of 95 large plans in the CRR sample with usable information, only 16 had assets covering more than 90 percent of liabilities. At the other tail are 9 plans with below 50 percent funding (Munnell et al. 2011). This study also shows the ARC as a percent of local government payroll. The overall average for 2010 is 22 percent, and again there is wide dispersion (figure 4). Of 91 large plans in the CRR sample with usable information, more than half (49) have ARC below 20 percent of payroll, but 16 have shares in the less manageable 30 to 80 percent range. Five plans have such large pension obligations that if paid in full they would cost more than 100 percent of payroll.

Keep in mind that local governments in most states are not required to pay the full amount of the ARC. We do not have data at the local level, but a state-level study reported wide variation in the percent of ARC actually paid across plans, across years, and across states (State Budget Crisis Task Force 2012). Munnell et al. (2011) calculate pension payments actually made as a share of local budgets and again find considerable variation, with 14 percent of the sample governments devoting more than 12 percent of their budgets to pay for pensions.

Conclusions

Local government pensions are on average significantly underfunded. The key reason is that, absent a legal compulsion to do so, many governments have not set aside enough funds each year to cover the extra pension liabilities incurred in that year, much less to amortize unfunded liabilities from earlier years. In effect, they are borrowing to pay for current labor services and shifting the burden to future taxpayers.

We know much less about the 3,200 locally administered plans that we do about the 220 state plans. The best information on local plans comes from researchers who review the detailed financial reports of the plans and local governments. Of necessity, these studies concentrate on the larger plans. We do know that there is wide variation across plans on key measures: the share of liabilities that are covered by assets; the would-be full contribution to cover both current year pension costs and amortization of unfunded liabilities (ARC) relative to payroll or annual revenues; the share of ARC that is actually paid; and the share of the current budget that goes to pension costs. A significant fraction of local governments are in trouble by one or more of these measures.

Worse, what we know about liabilities comes from municipalities’ self-reported data and their own choice of discount rate. In almost all cases this discount rate is inappropriately high, and the use of a lower discount could more than double unfunded liabilities. The result is a big problem with local pension liabilities that threatens local government finances, but we do not know how big, and we do not know how unequally it is distributed.

About the Authors

Richard F. Dye is a visiting fellow of the Lincoln Institute of Land Policy. He is also a professor at the Institute of Government and Public Affairs, University of Illinois at Chicago, and professor of economics emeritus at Lake Forest College.

Tracy Gordon is a fellow in Economic Studies at the Brookings Institution, Washington, DC. Her research focuses on state and local public finance, political economy, and urban economics.

References

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In Santo Andre and all Brazilian cities, the value per square meter of land is fixed by law, thus hindering the capacity of the city administration to tax real estate property according to its market value. In 1993 the Santo Andre city administration passed a law to grant a 40 percent discount on the property tax, which was to be valid only for that year. However, this reduction has been maintained as a result of several legal clauses that determined that the value of the tax in the current year could not exceed its value in the previous year, thus establishing a tax cap.

Value capture in Santo Andre

The Lincoln Institute of Land Policy and the Municipality of Santo Andre in Sao Paulo State organized a three-day program on “Instruments and Techniques for Land-based Finance for Urban Development” in May 1998 where organizers and participants shared their expertise on zoning instruments, value capture, and local economic development in such diverse settings as New York City, Mexico City and Colombia. Their discussions addressed three broad topics: value capture and urban finance; urban planning and the land market; and negotiations and public/private partnerships.

This article explores the lessons learned from the Santo Andre program and the need to develop better measurements of land value increments resulting from zoning changes to promote value capture through more efficient taxation systems.

In many Brazilian cities, land and building taxes are significantly underutilized. According to data from the Brazilian Institute of Municipal Administration (IBAM), for example, in half of the municipalities with more than 50,000 inhabitants the property tax represents less than 30 percent of total tax resources. Considering that for most of these municipalities, local tax revenues represent less than 30 percent of total resources, the property tax does not amount to more than 10 percent of financial resources (including intergovernmental transfers). These percentages are even less in smaller municipalities. Other land-based taxes, such as the real estate transfer tax and betterment tax, show a similarly disappointing pattern.

Especially since Brazil’s new constitution of 1988, when the major responsibility for land use planning was transferred to the local level, municipalities have become increasingly aware that land use regulation and public investments in infrastructure create changes in land values. Many public officials are now looking for planning strategies aimed at capturing part of the “unearned” benefits that may result. In addition, local governments are facing problems with traditional planning instruments such as the Plano Diretor, a constitutional provision that requires cities with a population of 20,000 or more to develop a master plan. These cities have become increasingly involved in the debate about the flexibility of the regulatory framework on land use. Consequently, the idea of flexible zoning in exchange for developers’ contributions has also become popular.

To investigate the economic, financial and urban planning aspects of these negotiated land use changes, the Lincoln Institute and the Municipality of Santo Andre in Sao Paulo State organized a three-day program on “Instruments and Techniques for Land-based Finance for Urban Development” in May 1998. During the first two days, municipal officials from Santo Andre met with invited guest speakers who shared their expertise on zoning instruments, value capture and local economic development in such diverse settings as New York City, Mexico City and Colombia. Their discussions addressed three broad topics: value capture and urban finance; urban planning and the land market; and negotiations and public/private partnerships.

The program ended with a public debate involving a regional audience of some 200 planners, developers, and representatives from non-governmental organizations, the private sector and local communities within the Greater ABC region-(seven municipalities around Sao Paulo, including Santo Andre, which constitute the densest industrial core area in Latin America). A panel discussion on the effectiveness of land-based negotiations and public/private partnerships in the Brazilian context included the participation of guest speakers from the University of Sao Paulo, the real estate sector and the local governments.

A number of conclusions were drawn from this program. First, negotiated land use changes typically proliferate in an environment where property taxes do not work well. In Santo Andre, for example, existing legal and operational restrictions make it difficult to overhaul the property tax system. (See Figure 1.)

Second, negotiated land use changes in Santo Andre seem to accompany the ongoing shift from industrial land uses toward uses associated with the tertiary and modern service sector. Through the negotiation process more flexibility is brought to the existing legal framework, as is seen in recently completed negotiations between the Plaza ABC shopping center and Pirelli, the multinational tire company.

Third, although land use negotiations apparently fulfill expectations in terms of complementing the dynamics of the local economy, there is no well-established methodology and framework to allow transparent and stable rules based on solid cost-benefit analysis. Compared with international experiences, for example in New York, it remains difficult to predict what monetary compensations can be expected in Brazilian cities and whether these compensations are really Pareto efficient compared to situations where the development permit would have been denied.

Finally, negotiated land use changes should be seen as an essential element of the overall local economic development strategy. In the Greater ABC region, various strategic partnerships among key stakeholders from the private and public sectors are increasingly important in light of the ongoing process of local and regional economic restructuring that has had dramatic negative effects on employment and income levels.

Among the lessons to be learned from the Santo Andre program is the need to develop better measurements of land value increments resulting from zoning changes in order to then develop the means to capture those values through more efficient taxation systems. The New York experience further shows that it is better to collect taxes at a lower rate through a universal and stable system rather than on an arbitrary, case-by-case negotiated basis that can be susceptible to abuse and corruption.

Jeroen Klink, an urban economist, is the adviser to the mayor of Santo Andre. He is a former Lincoln Institute Dissertation Fellow who is completing his Ph.D. thesis on “Sources of Urban Finance: The Applicability of the Standard Economic Model to the Brazilian Case” at the School of Architecture and Urbanism, University of Sao Paulo, Brazil. Luis Carlos Afonso, an economist, is the secretary for finance in Santo Andre. Irineu Bagnariolli Jr., an urban sociologist, is the secretary for housing and urban development in Santo Andre.

Figure 1: Restraints on Revising the Property Tax

In 1993 the Santo Andre city administration passed a law to grant a 40 percent discount on the property tax, which was to be valid only for that year. However, this reduction has been maintained as a result of several legal clauses that determined that the value of the tax in the current year could not exceed its value in the previous year, thus establishing a tax cap.

Another restriction on a more aggressive use of the tax, especially as a way to promote more equity, is the interpretation given by the Supreme Court that the tax cannot be progressive. The only exception is its application as punishment for unused or underutilized property, a clause that itself depends on additional federal lawmaking and has not even been discussed by Congress. (See Claudia M. De Cesare, “Using the Property Tax for Value Capture: A Case Study from Brazil,” Land Lines, January 1998.)

During 1990 and 1991, a previous Santo Andre administration had tried to give discounts on the property tax based on the physical characteristics, current use and size of the property, but that effort was subsequently rejected by Court rulings because of its supposed hidden progressive character. Thus, the cap on the property tax, despite being formally revoked by a subsequent law, remains basically unchanged because if taxes were increased the poorer segments of the population would be most negatively affected.

Finally, in Santo Andre and all Brazilian cities, the value per square meter of land is fixed by law, thus hindering the capacity of the city administration to tax real estate property according to its market value.

Carlos Morales-Schechinger joined IHS, the Institute for Housing and Urban Development Studies at Erasmus University in Rotterdam, The Netherlands, in 2008. This international institute attracts students from all over the world, mostly from developing countries. Some IHS programs are sponsored jointly with the Lincoln Institute.

Previously Morales was a part-time lecturer at UNAM, the National Autonomous University of Mexico. He has been collaborating on a regular basis in seminars and courses organized by the Lincoln Institute throughout Latin America for the past 12 years. He lectures primarily on land value capture instruments, land and property taxation, and land-based preventive policies as alternatives to informal settlements.

He has held various government posts, including director of land policies and instruments in Mexico’s ministry for urban development, where he designed and implemented an ambitious program on land banking; and as director of cadastral policy for Mexico City’s government, where he managed an extensive fiscal reform of property taxes. He also held posts in both public and private banks in Mexico, dealing with property valuation, mortgages, property administration, and loans for large urban developments and for local governments.

He holds a bachelor’s degree in architecture from UNAM, a diploma in local government finance from the University of Birmingham, UK, and a Master of Philosophy in urban studies from the University of Edinburgh, UK.

Land Lines: How did you become involved with the Lincoln Institute?

Carlos Morales: My first introduction was in the early 1980s when I attended an Institute-sponsored international conference in Cambridge that related to my work for the government on urban land policy. The ideas I learned about were put to direct use two years later when I worked on a reform to increase the supply of serviced land in medium-sized cities and to subsidize sites and services for low-income households in Mexico. In the early 1990s, when I was working for the government of Mexico City on an ambitious property tax reform, I attended another Institute conference on property taxation.

From 2000 onward, I participated in many education activities organized by Martim Smolka through the Program on Latin America and the Caribbean. Around 2004 the Institute started a joint venture with IHS and I was one of the visiting lecturers hired by the Institute to teach in those programs. I was later invited to join the IHS staff full-time as the manager of this joint venture.

Land Lines: How do you compare the effectiveness of institutions such as IHS and the Lincoln Institute?

Carlos Morales: I believe they are complementary. The Institute is a leader in research and education on land policies, with an international focus on Latin America and China. IHS is recognized for its education and capacity building on urban management and development for a worldwide audience, focusing on developing and transition countries. IHS courses are open to students from all regions, but most come from countries in Africa, Asia, and Central and Eastern Europe. Through its joint venture with IHS, the Lincoln Institute is able to reach out to those from many more countries in an efficient way.

Land Lines: Conveying fundamental knowledge about land policy and urban management to practitioners is not an easy task. What have you found is the most effective approach?

Carlos Morales: Using a combination of two things is important: the profile of the lecturer and the appropriate pedagogy. Lecturers should have experience both as practitioners and as academics to be able to answer questions that are relevant to practitioners, especially when the answers imply moving away from their comfort zone and facing some kind of change.

The ultimate purpose of social science is precisely to change reality, not only to understand it. Consultancy brings academics close to practice, but it does not confront them with the moral commitment of implementing policy or the ethical responsibility for making policy work on the ground. Experience in direct practice is crucial. The Institute’s programs in Latin America employ lecturers with this profile, and they have proven effective in addressing issues such as the impacts of taxation and regulations on land markets and in choosing instruments for capturing incremental land value, both of which are hot topics in the region.

Regarding pedagogy, practitioners tend to be skeptical about theory. They regard it as impractical, and they want to test it to be convinced. Using examples of policies implemented in other cities is very useful. Some students from developing countries do not accept cases from more developed countries, arguing that their governance structure is too different. Others prefer cases from diverse situations because in spite of contextual differences they aspire to better development opportunities for their own countries. A lecturer should have an arsenal of many different cases to examine when questions rise.

Doing simulation games is also a very effective technique. Games involving role playing where participants compete against each other are the most useful for understanding land markets and helping solve problems. Role playing is revealing even when participants fail to solve problems since it prompts them to question what happened. I have seen how participants who experience failure in a game begin to cooperate and design clever regulations on their own. Another strategy is to assign participants roles contrary to their beliefs or experience. For example, government officials playing the role of pirate land developers learn about the substantial amounts of money the poor must spend just to access land.

Playing the devil’s advocate works well when discussing controversial concepts, as if the participants are in a land court. This is not a new technique except when played with a couple of twists. An example is determining the criteria for compensating eminent domain. In this game one team argues in favor of current use values and the other future use values. Background literature and practical information are provided for arguments on both sides. Practitioners from many places can relate to examples of regulatory takings, whether as expropriations in China, land restitutions in Eastern Europe, or the sale of building rights in Brazil.

Since participants have to defend a position with which they do not agree, they have to study and work harder. In many cases they end up changing their minds, or at least identifying new arguments to use later in debating their opponents in real life. At the end of a land court game the group acting as jury secretly votes twice, first on the team’s performance as advocates and second on the conceptual arguments. When a team gets more votes than the position they defended, it is clear that more research on the issue is needed. What I like best is that the game does not impose a position on the participants, but it raises the level of debate.

Land Lines: What are the main types of resistance to concepts and ideas on land policy?

Carlos Morales: Perhaps the concept most frequently resisted is how taxes and regulations are capitalized into the price of land. Resistance can come from an ideological standpoint (either left or right, both have arguments), self-interest (landowners do not readily accept sacrificing profit), or ignorance of how the capitalization concept works. As an educator I have a role to play in addressing the last challenge.

Even if theory is explained to practitioners, they remain skeptical if their experience contradicts the theory. Misunderstanding can come from referring to a tax on a commodity that is not as scarce as land, but it can also come from experience with land markets themselves. This happens when two policies with opposite effects are introduced together, for example, increasing densities and increasing taxes. The combined effect of these measures makes it difficult to understand the impact of each one. A simulation game can help isolate each impact. Practitioners need to experiment with each policy measure to better understand them both. I have noticed that they may nod with skepticism when you lecture them, but they give you a “eureka” smile when they reach understanding by playing a game.

Land Lines: How do you overcome resistance to topics such as value capture?

Carlos Morales: A charge linked to the increase in densities is a way of capturing the incremental value of land and a source of funds to finance infrastructure, as São Paulo is doing when it charges for extra building rights. The discussion about how this policy impacts market price is controversial. Landowners oppose it because it reduces their price expectations, but developers favor it because it reduces land prices and the payments are returned in the form of public works. A similar situation happened in Bogotá when a tax on the increment in the value of land was introduced.

Both cases are useful references to explain land value capture in developing countries, yet more city cases need to be documented and disseminated, and some practitioners want examples from developed countries. This is not easy, because land value capture is a buzzword in Latin American circles, but not in most developed countries. This is not because value capture is not used in the United States or other places, but rather because it is assumed as part of the operation of the land market. It is the role of lecturers to point this out and open opportunities for sharing experiences among practitioners from both developed and developing countries.

Land Lines: Please comment on the difficulties of conveying taxation concepts to planners.

Carlos Morales: Planners learn about property taxes if they are high enough to have an impact on decisions by landowners, developers, and land users, as in the United States. In developing countries these taxes generally are so low that they do not impact market decisions, so planners are not interested. When I play games that illustrate land markets to architects—who are often also planners—and they realize that the city is not going the way they expect, their most frequent reaction is to suggest more taxes and more efficient land markets. Seldom do they propose a traditional land use plan.

Land Lines: What in your opinion are the central concepts or ideas that could make the difference in the international debate on urban land markets?

Carlos Morales: Pointing out that land value capture is a significant source for financing infrastructure and preventing slums can bring more stakeholders into a serious discussion. Ideas related to security of tenure, land registration, and titling in order to increase access to loans have been dominating policy, but results have not been as positive as predicted. Slums continue to develop and service provision is still lagging behind.

Policies that have to do with land taxation and property obligations—not just property rights—have more potential to improve the functioning of urban land markets. UN-Habitat and the World Bank adopted the earlier notions of security of tenure as a solution, but are now beginning to show interest in land-based urban development instruments. Land value capture policies will have an effect tomorrow, but with a political cost today because giving titles is cheap and appeals to short-term politicians. This is the challenge that should be faced in the international debate to ensure more effective and long-term land market reform.

The recent fiscal crisis in Asia has affected systems of taxation and land use regulation throughout the region. The situation in Korea is typical. A series of collapses of large conglomerates led to a severe economic crisis, with 5.5 percent of total loans in default by the end of 1997. Currency and stock indexes fell to one-half their value within a year. Major measures to control the crisis, undertaken in cooperation with the International Monetary Fund (IMF), include cutting government expenses by 10 percent and initiating a series of tax reforms to raise revenues.

In this context, a recent seminar on the taxation of real property in Asia provided a valuable and timely forum for the exchange of ideas. The seminar was hosted by the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) and the Government of Korea at the Korea-OECD Multilateral Tax Center in Chonon in early March. Tax administrators from China, Korea, Singapore and Vietnam attended the two-part program, which included a four-day seminar on property taxation and a one-day workshop hosted by the Korea Ministry of Finance. My fellow instructors in the seminar were Michael Engelschalk of OECD’s Fiscal Division in Paris and Anders Muller of Denmark’s Ministry of Taxation.

Seminar Themes

The seminar addressed three major issues concerning local government systems for property taxation:

Local Revenues and Fiscal Decentralization:

Anticipating increased political and fiscal decentralization in many Asian countries, the seminar explored the role of local government within the national tax structure. These fundamental issues are particularly of interest to China, which is just beginning to develop a property tax system, and Korea, which is beginning to exercise stronger local autonomy.

Market Economy and Property Valuation:

For Vietnam and China, which are moving toward a market-based economy, establishing reliable sales information on property markets and developing effective valuation techniques are major challenges. Korea and Singapore, with their more advanced property tax systems, must be able to respond to a dynamic property market. Singapore’s annual value rating method and Korea’s market capitalization approach are very different systems, and the issue of improving valuation models remained a hotly debated subject during the seminar.

Taxation Administration and Enforcement:

Computerization, a collection process and legal procedures need to be developed and implemented in all governments to improve the efficiency and effectiveness of management and enforcement procedures. Political issues such as assignment of local and central government functions, determining ability to pay and the role of wealth taxation were also discussed extensively by the participants.

Tax Policy Issues in Asian Countries

Although China at present does not permit private ownership of land, three categories of taxes are applied to use rights:

taxes on land use (land use tax, land occupation tax and agricultural tax):

taxes on ownership of buildings (house tax and real estate tax); and

taxes on transactions (land appreciation tax, business tax, stamp duty and deed tax.)

Property tax reform in China is needed for two reasons: redundancy and out-of-date regulations. Even after the economic reforms of the 1980s, foreign investment in real property has been regulated and taxed according to a 1951 law. The central government has decided to reform and simplify property taxes by consolidating the domestic house tax with the land use tax for local people, consolidating domestic and foreign house taxes for foreigners, and possibly eliminating the deed tax.

Korea proposed a land value increment tax several years ago to capture the capital gains from land transactions, but the proposal was defeated. To capture land value increments and avoid speculation, Korea instead implemented a capital gains tax system that covers both real property and other asset transactions. To discourage land speculation, the tax rate will be fixed at 50 percent for property sales within two years of purchase, but owners who hold properties for more than two years will have a lower capital gains tax rate.

Korea’s GNP is expected to grow less than one percent in 1998 and tax revenues are projected to decline by US$4.4 billion. In response, the government designed a package to raise tax revenues by US$2.4 billion and to cut government expenditures by US$5.6 billion. In the tax reform package, minimum tax levels will generally be raised but capital gains taxes on land sales and value-added tax exemptions will be reduced.

Vietnam began reforming its tax system in 1990 with the introduction of uniform tax laws and ordinances across the country. Some examples are the 1994 Law on Agricultural Land Use Taxes, the 1992 Ordinance on Land and Housing Taxes, and the 1994 Law on Taxes on Land Use Right Transfer. Although Vietnam endorses a market economy, these central government regulations set the standard for all taxation administration. Property valuation (use value) is also defined by national law, although the taxable price is determined by the People’s Committee of the province or city, which is directly under central government power. In other words, the valuation is based on market value but must be approved by the People’s Committee.

In Singapore property owners pay an annual tax of 12 percent on the annual value of the property. The annual value for buildings is based on the estimated market rent per annum. The value for vacant land or land under development is derived from five percent of its estimated market value. The total annual tax in 1996-97 constituted six percent of the government’s operating revenue. Other property-related taxes include transfer taxes, inheritance taxes and development charges. Given the dynamic urban real property market and high land prices, the Inland Revenue Authority of Singapore (IRAS), which oversees the taxation system, is continuously developing new valuation and collection methodologies.

In summary, the demand for research on tax policies is critical in Asia. This seminar offered an educational environment where instructors and participants could share basic principles on the taxation of real property and learn from each others’ experiences.

Alven Lam is a fellow of the Lincoln Institute and academic dean of the Land Reform Training Institute in Taiwan.

En la mayoría de los países, las propiedades del gobierno no se encuentran sujetas al impuesto sobre la propiedad; de hecho, la sola idea podría considerarse como un intercambio circular de dinero (Bird y Slack 2004; Youngman y Malme 1994). En el último tiempo, el Reino Unido ha adoptado un punto de vista muy diferente. Considerando que es muy importante que tanto el gobierno como los ocupantes del gobierno municipal estén al tanto del verdadero costo que implica tener propiedades, el Reino Unido insiste en un sistema de alquileres teóricos y garantiza la sujeción a los impuestos sobre la propiedad de ámbito municipal.

Desde la promulgación de la Ley de Asistencia a la Pobreza en 1601 (la fecha generalmente aceptada en que comenzó la tributación de inmuebles municipales en el Reino Unido) hasta el año 2000 (cuando se aprobaron los cambios a esta ley), los inmuebles ocupados por el gobierno o la Corona no se encontraban sujetos al impuesto o a las “tasas” sobre la propiedad. No obstante, la Corona, de hecho, aceptó que era apropiado realizar algún tipo de aporte con el fin de cubrir los costos de los servicios municipales, por lo que pagaba voluntariamente aportes en lugar de tasas (CILOR, por sus siglas en inglés). Este proceso conllevaba varios problemas: los aportes eran voluntarios; los inmuebles de la Corona no figuraban en los listados de valuaciones; y la base sobre la cual se realizaban los aportes carecía del rigor y la transparencia de valuación que se aplicaban al resto de las propiedades.

La Ley Municipal de Gobierno y Valuación se promulgó en 1997 para su aplicación en Inglaterra, Escocia y Gales (más tarde, en 1998, se introdujo una modificación para Irlanda del Norte) con el fin de que todos los inmuebles de la Corona estuvieran en pie de igualdad con respecto al resto de las propiedades sujetas a impuesto y pudieran ser pasibles de ser valuadas para determinar sus tasas. Estas disposiciones entraron en vigor el 1 de abril de 2000. Como resultado, edificios emblemáticos tales como el Palacio de Westminster y la Torre de Londres son valuados por primera vez en la actualidad de la misma manera que el resto de las propiedades.

Valuación de inmuebles comerciales

Los tasadores de la Agencia de Valuaciones (VOA, por sus siglas en inglés), perteneciente al Departamento de Impuestos y Aduanas de Su Majestad (HMRC, por sus siglas en inglés), son los responsables de compilar y mantener los listados de valuaciones de inmuebles comerciales (no residenciales) para Inglaterra y Gales. En Escocia, los responsables son los tasadores municipales, y en Irlanda del Norte, la responsabilidad recae sobre el Servicio de Suelos e Inmuebles. En general, el valor catastral de un inmueble no residencial está basado en el alquiler anual por el cual podría haberse alquilado en el mercado abierto a una fecha estándar (la fecha de valuación precedente). En el caso de Inglaterra y Gales, la fecha precedente para los listados de 2000 fue el 1 de abril de 1998; para los listados de 2005, el 1 de abril de 2003; y para los listados de 2010, que entraron en vigor el 1 de abril de 2010, la fecha precedente fue el 1 de abril de 2008.

La Tabla 1 muestra la cantidad de inmuebles sujetos a impuesto en Inglaterra y Gales y su valor catastral (imponible) total. Resulta un tanto difícil realizar comparaciones con los impuestos sobre la propiedad basados en el valor capital, ya que para ello es necesario conocer los rendimientos respectivos; aún así, es evidente que el nivel de tributación es extraordinariamente alto para un impuesto sobre la propiedad. El nivel del impuesto en Inglaterra y Gales es de aproximadamente el 45 por ciento, aunque esta cifra corresponde a los valores de alquiler, no de capital.

El gobierno del Reino Unido establece una tasa uniforme del impuesto en forma separada (peso por libra esterlina) para Inglaterra, conocida como el multiplicador de valuación para inmuebles no residenciales. En Escocia y Gales, esta tasa es determinada por sus respectivas asambleas y, en el caso de Irlanda del Norte, cada consejo distrital establece su propia tasa. Así se determina el monto a pagar sobre cada libra esterlina de valor catastral, a fin de obtener la factura completa de tasas del impuesto. Las autoridades municipales son las responsables de calcular el monto de las facturas y recaudar las tasas del impuesto sobre inmuebles no residenciales correspondientes a las propiedades que se encuentran dentro de sus áreas de influencia. No obstante, las autoridades no conservan los montos que cobran, sino que los depositan en un fondo nacional (uno para Inglaterra y otro para Gales). El dinero que conforma dicho fondo se redistribuye luego entre las autoridades municipales, con ciertos acuerdos especiales para la ciudad de Londres.

Antecedentes de la exención a la Corona

Antes de que se emitieran los listados de valuaciones en el año 2000, ciertas propiedades ocupadas por la Corona, tales como las instalaciones donde funcionan las oficinas del gobierno central y el Ministerio de Defensa, se encontraban exentas de la valuación y no figuraban en ningún listado de valuaciones. No obstante, la Corona realizaba un CILOR en forma voluntaria en base a un valor catastral teórico.

La Corona no figuraba expresamente ni en la Ley de Asistencia a la Pobreza de 1601 (la ley original de valuaciones se conocía también como la Ley de Isabel) ni en la Ley de Tasas Generales de 1967 que la reemplazó. Debido a que uno de los principios del derecho del Reino Unido consistía en que la Corona no se encontraba sujeta a ningún acto parlamentario a menos que se la mencionara específicamente, no era susceptible a las tasas. Además, no podía imponerse tasa alguna sobre aquellos inmuebles ocupados por sus funcionarios cuando dicha ocupación se entendía como ocupación por la Corona. Este fue el punto de vista mantenido en la causa Jones contra Mersey Docks 11 HL Cas. 443 (1865).

Sin embargo, ya en 1860 el gobierno aceptó el principio de que la Corona pagara alguna suma en forma de CILOR voluntario respecto de los inmuebles ocupados a los fines públicos. Dicha práctica se volvió uniforme en 1874. El Tesoro del Reino Unido adoptó, mediante acta formal, el principio de que los inmuebles ocupados para las funciones públicas debían pagar tasas municipales de la misma manera que otros inmuebles de los condados en los que estaban ubicados, teniendo en cuenta las características de cada caso. El acta del Tesoro estableció el Departamento de Valuaciones de Propiedades del Gobierno (RGPD, por sus siglas en inglés) para evaluar todos los inmuebles del gobierno con el fin de adoptar, en cada caso y hasta donde fuera posible, los mismos principios que se aplicaban a la valuación de inmuebles particulares.

El derecho consuetudinario del siglo XIX establecía que la exención sólo se aplicaba a las propiedades ocupadas por la Corona misma o sus funcionarios, y no al resto de los inmuebles ocupados con fines públicos. Por lo tanto, la exención se aplicaba generalmente a los inmuebles ocupados para usos del gobierno central y a los palacios y parques reales, así como también a otros inmuebles ocupados por funcionarios de la Corona (por ejemplo, la ocupación por parte de los ministros de gobierno o el personal militar de la base naval real, del ejército y de la fuerza aérea real).

En 1896, mediante otra acta del Tesoro se reafirmó el principio de aporte equitativo y se establecieron ciertas concesiones a fin de que entrara en plena vigencia. Estas concesiones consistían en una revaluación periódica, el pago dentro de los plazos establecidos y una contribución con respecto a las cámaras del Parlamento.

A continuación se detallan las principales características del CILOR en los últimos años de su existencia:

• La Unidad de Inmuebles de la Corona (CPU, por sus siglas en inglés) de la VOA era la responsable de aceptar las tasaciones y el CILOR (después de absorber al RGPD).
• Las autoridades de valuación cobraban a la CPU los pagos del CILOR.
• Para realizar las valuaciones y calcular las facturas se seguían exactamente las mismas normas y métodos que para las tasas propiamente dichas, teniendo en cuenta las exenciones a la valuación que fueran aplicables.
• Las autoridades municipales incluían los pagos del CILOR junto con otros ingresos por tasas no residenciales en un fondo de valuaciones, y estos pagos combinados luego se redistribuían entre las autoridades receptoras.

Los acuerdos del CILOR se diferenciaban del resto de los procedimientos de valuación estándar en los siguientes aspectos principales:

• Los aportes eran, en teoría, voluntarios.
• Las valuaciones que establecía en principio el RGPD (aunque luego se acordaban con el funcionario de valuaciones municipal) no siempre estaban al mismo nivel de las tasaciones normales.
• Los entes de la Corona no poseían los mismos derechos que tenían los contribuyentes para apelar las valuaciones y para que dicha apelación se determinara en un tribunal de valuaciones independiente.
• Debido a que, según la teoría constitucional, la Corona es una e indivisible, el tratamiento del CILOR para inmuebles ocupados por más de un ente de la Corona era diferente al tratamiento que habitualmente se aplicaba a propiedades valuables con diferentes ocupantes. Respecto del CILOR, por lo general se realizaba una única valuación por el inmueble como un todo, y luego se calculaba una única factura que se enviaba al ocupante principal, quien posteriormente recuperaba las proporciones correspondientes del impuesto total a pagar de cada uno de los ocupantes menores. Según las tasas estándar, por lo general se realizan valuaciones por separado para cada parte de la propiedad que tiene diferentes ocupantes, y luego cada ocupante recibe una factura por separado.

Fundamentos para eliminar la exención a la Corona

El gobierno ha estado debatiendo la eliminación de la exención a la Corona ya desde la Segunda Guerra Mundial. El Comité Central de Valuaciones, en una carta fechada el 21 de enero de 1947 y dirigida al Ministro de Salud, de hecho sugería dicha eliminación, a la vez que declaraba que su punto de vista, desde hacía mucho tiempo, era que los acuerdos de valuación de inmuebles ocupados por la Corona vigentes hasta ese momento eran en muchos aspectos injustos e insatisfactorios para las autoridades municipales, quienes, en ese entonces, establecían sus propios niveles de tasas. En la década de 1950, las asociaciones de autoridades municipales inglesas expresaron su descontento con la exención aplicable a la Corona y llegaron hasta el punto de declarar que la forma de calcular los CILOR era completamente arbitraria y que con frecuencia representaba un perjuicio para las autoridades municipales. En 1952 calcularon el valor catastral de los inmuebles de la Corona en Inglaterra y Gales en aproximadamente £14 millones, de un valor catastral total de cerca de £341 millones, lo que equivaldría a £2.200 millones según los niveles de valores en la revaluación del año 2010.

A mediados de la década de 1990, el gobierno consideró varios aspectos impulsores para un cambio:

• La exención de tasas aplicable a la Corona no respondía a ningún objetivo evidente de política pública, ya que, en todo caso, se esperaba que los ocupantes de la Corona realizaran CILOR.
• Según el Informe Oficial de la Carta de Ciudadanos (1991), la política general del gobierno era que debía eliminarse progresivamente la inmunidad general de la Corona a medida que se fueran dando las oportunidades legislativas, para que la Corona estuviera sujeta, en general, a los acuerdos normativos y regulatorios en pie de igualdad respecto de los demás.
• La falta de derechos de apelación para los ocupantes de la Corona fue, en principio, insatisfactoria.

La Ley Municipal de Gobierno y Valuación de 1997 estableció la eliminación de la exención que gozaba la Corona de tasas por inmuebles no residenciales en Inglaterra, Gales y Escocia con vigencia a partir del 1 de abril de 2000. Las autoridades responsables de la valuación cobrarían las tasas correspondientes a los inmuebles de la Corona directamente a los respectivos departamentos, en lugar de cobrarlos a la CPU. Dichas autoridades también podrían iniciar procedimientos de ejecución en contra de la Corona, tal como lo harían con otros contribuyentes. Aunque esto ocurriría solamente en raras ocasiones, las autoridades responsables de las valuaciones podrían, en principio, tomar medidas contra un departamento del gobierno con el fin de obtener una orden de apremio por falta de pago de tasas, en el caso de que fuera necesario.

Los profesionales de la valuación en el Reino Unido han sugerido que, debido a que la valuación es un impuesto, tasar y sujetar a impuesto los inmuebles ocupados por entes públicos representa un derroche de recursos públicos. Las propiedades que podrían incluirse en esta categoría incluyen aquellas ocupadas por el Ministerio de Defensa, el Servicio Nacional de Salud y las autoridades municipales. Superficialmente, el hecho de valuar y sujetar a impuesto estas propiedades puede parecer injustificado. La dificultad reside en que muchas de las actividades que tradicionalmente son llevadas a cabo por el gobierno central o los gobiernos municipales ahora son también realizadas por el sector privado. Un ejemplo de ello son los centros de recreación. Aplicar la exención de tasas a las propiedades de las autoridades municipales cuando estas compiten directamente con el sector privado podría considerarse injusto, ya que le brindaría una ventaja fiscal al sector público.

Aunque el sector público ocupa otros edificios cuya utilización actual evidentemente no compite con el sector privado, resulta difícil justificar la exención de ciertos inmuebles ocupados por el sector público, mientras incluye otros. La justificación original para valuar edificios ocupados por los entes públicos (incluyendo la eliminación de la exención a la Corona en 2000) fue establecer una base en condiciones de igualdad, garantizar que los costos de ocupación se reconocieran en su totalidad y brindar transparencia en cuanto a la contribución de los entes del sector público para cubrir los costos relacionados con los servicios públicos brindados.

Valuación de edificios emblemáticos

La eliminación de la exención a la Corona precipitó la necesidad de valuar una amplia gama de inmuebles fuera de lo común. La valuación en el Reino Unido es un impuesto que se aplica al ocupante y no al propietario, y está basado en la utilización real amplia en lugar de la mayor y mejor utilización del inmueble. Los edificios muy antiguos con frecuencia deben ser valuados, aunque muchos de ellos se han modernizado y se utilizan para diferentes fines, tales como oficinas, usos comerciales mixtos o, al menos en parte, atracciones turísticas.

El tradicional enfoque de comparación de valuaciones pudo aplicarse en inmuebles que tenían un uso similar, con el fin de permitir la determinación de un valor de alquiler indicativo para algunas estructuras, aunque, en el caso de otras, la tarea resultó mucho más difícil. Por ejemplo, la Casa Somerset, sobre el río Támesis, es un bloque de oficinas construido a tal fin, pero es además el primer bloque de oficinas del gobierno que fue construido a tal fin, data de 1776 y ha sido utilizado en filmaciones comerciales, por lo que resulta difícil compararlo con otros edificios.

La valuación de inmuebles fuera de lo común no se limita a las propiedades de la Corona o a aquellas en las que el método de comparación de alquileres no puede usarse porque no existen comparaciones de interés. En tales casos, la aplicación del método de ingresos y gastos o el método de las ganancias puede resultar mucho más confiable a la hora de determinar el valor de mercado en cuanto al alquiler de una propiedad. Este método es apropiado si el inmueble sujeto a valuación es comercial por naturaleza o posee cierto grado de monopolio, y si la principal motivación del ocupante para utilizar el inmueble fuera obtener ganancias y, de hecho, estuviera obteniéndolas (Bond y Brown 2006).

En el caso de no poder utilizar ni el método de la comparación ni el método de ingresos y gastos, se aplica entonces el método de base de contratistas o método de costos cuando el inmueble sirve principalmente para fines públicos y no se encuentra ocupado para beneficio comercial, o cuando el inmueble en cuestión es comercial pero no constituye un centro de ganancias con sus propias cuentas. En ambos casos, el ocupante (o propietario) debería soportar el costo de un inmueble de reemplazo para poder continuar con la utilización del inmueble.

Además del problema de la valuación, nos enfrentamos a la complejidad que existe en el Reino Unido en cuanto a tener un impuesto separado sobre propiedades residenciales. En Inglaterra, Escocia y Gales, este tributo se denomina impuesto municipal, mientras que en Irlanda del Norte, el sistema tiene que ver con tasas residenciales. Si alguna parte del inmueble se utiliza para fines residenciales, según se define en la legislación, entonces se determina el impuesto residencial sobre dicha porción del inmueble. De esta manera, en cuanto al Palacio de Buckingham y al Castillo de Windsor, ambos palacios reales, se aplica una valuación sobre la porción no residencial y comercial, y un impuesto municipal sobre las secciones residenciales de dichos edificios.

Palacio de Westminster

El Palacio de Westminster, también denominado Parlamento, es un palacio real y el lugar donde las dos cámaras del Parlamento del Reino Unido celebran sus sesiones, es decir, la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes. El Palacio es el centro de la vida política y “Westminster” se ha convertido en una metonimia que refiere al Parlamento del Reino Unido y al sistema de gobierno de Westminster, del cual se origina su nombre. La Torre de Isabel, a la cual generalmente se la llama por el nombre de su campana principal, Big Ben, es un hito emblemático de Londres. La arquitectura del Renacimiento Gótico, obra de Sir Charles Barry, data de 1840, pero el extraordinario Salón de Westminster con su techo de cerchas se remonta al año 1097.

El Palacio de Westminster ha sido parte del patrimonio de la humanidad desde 1987. Este Palacio tenía un valor catastral de £14.700.000 en el listado municipal de valuaciones de 2010 (£5.500.000 en el listado de valuaciones de 2000). Si se aplica la tasa estándar del impuesto del 45,8 por ciento, la deuda impositiva ascendería, sin tener en cuenta ninguna exención, a aproximadamente £6.730.000 por año. La tasación en realidad combina cuatro edificios: el Palacio, la Casa Portcullis, la Puerta Derby 1 y los edificios Norman Shaw. Todas estas secciones se valúan según el método comparativo respecto de las oficinas, y se aplican descuentos por diseño y tamaño, de corresponder. En el caso del Palacio, ambas Cámaras se encuentran valuadas al 65 por ciento de la tasa principal por metro cuadrado. Existe también otro descuento con el fin de reflejar la superficie cubierta total en la propiedad.

Palacio de Buckingham

El Palacio de Buckingham es la residencia oficial y principal lugar de trabajo de Su Majestad la Reina Isabel II en Londres, tanto respecto de su posición como monarca británica y jefe de estado de varios países en todo el mundo, como de cabeza de la Mancomunidad Británica. Este Palacio, ubicado en la ciudad de Westminster, es la sede donde se desarrollan los eventos de estado y donde se brinda hospedaje real. El edificio que hoy en día forma el centro del palacio, y que anteriormente se denominaba Casa Buckingham, era una gran residencia urbana que se construyó para el Duque de Buckingham en 1705. El Palacio de Buckingham se convirtió en el palacio real oficial de los monarcas británicos cuando la Reina Victoria ascendió al trono en 1837.

El Palacio de Buckingham se utiliza en parte como una de las residencias del monarca, aunque principalmente consiste de oficinas. Hace poco se ha permitido cierto uso comercial limitado, ya que algunos sectores del edificio se encuentran abiertos a los visitantes. La parte comercial posee un valor catastral de £1.300.000 según el listado de valuación municipal de 2010. El Palacio se valúa utilizando dos métodos. En primer lugar, se aplica el método de ingresos y gastos o de ganancias a fin de reflejar el componente comercial (aproximadamente 400.000 personas lo visitaron en el año 2011). La propiedad está abierta durante 63 días al año en horarios limitados, por lo que los ingresos respectivos se consideran anualizados y luego se agrega el 5 por ciento a fin de reflejar el hecho de que, si estuviera abierto al público durante más horas, se generarían más ingresos por entradas. Las cuentas comerciales, según los informes publicados, muestran que el valor catastral fue equivalente al 6,3 por ciento de los ingresos corrientes de mantenimiento. En segundo lugar, el método de contratistas o de costos se aplica a la Galería de la Reina. El componente residencial del Palacio posee 775 habitaciones, entre las que se cuentan 52 dormitorios reales y para huéspedes, 188 dormitorios para el personal, 19 salas de estado y 78 baños. En el período 2011-2012, la factura del impuesto municipal ascendió a £1.369.

Torre de Londres

El Palacio Real y Fortaleza de Su Majestad, comúnmente conocida como la Torre de Londres, es un castillo histórico que descansa sobre la ribera norte del río Támesis en la zona central de Londres y data de la conquista de Inglaterra por parte de los Normandos en el año 1066. La Torre Blanca, que le otorga su nombre a todo el castillo, fue construida por Guillermo el Conquistador en 1078. La Torre ha tenido diferentes funciones: arsenal, oficina del tesoro, prisión, zoológico, sede de la Casa de la Moneda Real y oficina de registros públicos. En la actualidad, la Torre alberga las joyas de la Corona y es una de las atracciones turísticas más conocidas del país: en el año 2011 recibió aproximadamente 2,55 millones de visitantes.

La Torre se encuentra protegida ya que ha sido declarada patrimonio de la humanidad por la UNESCO (además de estar protegida por muros muy altos y sistemas de alarma muy elaborados). El inmueble se valúa según el método de ingresos y gastos, debido a su valor particular en calidad de atracción turística. El valor catastral equivale aproximadamente al 4,7 por ciento de los ingresos corrientes de mantenimiento. En el listado municipal de valuaciones del año 2010, la propiedad tenía un valor catastral de £1.790.000 (en el listado de valuaciones del año 2000 el valor fue de £1.180.000).

Stonehenge

Stonehenge es un círculo de piedras prehistórico que se encuentra en la llanura de Salisbury. Está integrado por un monumento de rocas megalítico formado por 150 piedras enormes colocadas siguiendo un diseño circular, que data del año 3.000 A.C. Aunque existen otros círculos de piedras mucho más grandes en otros lugares del mundo (inclusive uno cercano en Averbury), Stonehenge es único debido a que las piedras de arenisca se encuentran coronadas por dinteles que se empalman unos con otros y que, alguna vez, formaron un círculo completo y conectado. Stonehenge fue construido a lo largo de un período de 1.500 años. Se lo ha declarado patrimonio de la humanidad y atrae aproximadamente un millón de visitantes al año. Debido al funcionamiento comercial de esta propiedad, se la valúa aplicando el método de ingresos y gastos, a un valor catastral de £700.000.

Resumen

Los inmuebles que son propiedad de la Corona y ocupados por esta se valúan actualmente de acuerdo con los métodos y principios normales de valuación. La eliminación de la exención a la Corona ha dado como resultado la valuación “correcta” de ciertos edificios históricos únicos y, muchas veces, emblemáticos. Los métodos de valuación aplicados deben reflejar la utilización que se hace de cada edificio y, donde las comparaciones de alquileres sean limitadas, es posible que deba aplicarse el enfoque basado en los costos. Este último enfoque implica importantes dificultades cuando se aplica a edificios con una antigüedad de varios centenares de años. En tales casos, los tasadores deben ser creativos, artísticos y científicos en sus valuaciones.

Sobre los autores

William McCluskey es investigador del Instituto de Investigaciones sobre el Entorno Construido de la Universidad de Ulster, Irlanda del Norte, Reino Unido. Contacto: wj.mccluskey@ulster.ac.uk.

David Tretton FRICS FIRRV es profesor invitado en la Facultad de Entorno Construido de la Universidad de Ulster, Irlanda del Norte, Reino Unido. Anteriormente fue jefe de departamento y director de Tasación en la Agencia de Valuaciones de Londres. En la actualidad es el editor técnico de RICS Valuation – Professional Standards (libro rojo). Contacto: dtretton@rics.org o djtretton@btinternet.com.

Los autores desean agradecer a Patrick Bond, BSc FRICS Dip. Rating IRRV (Hons), jefe de la Unidad de Especialistas Nacionales en Asuntos Comerciales, Cívicos y de Ocio de la Agencia de Valuaciones de Londres.

Referencias

Bird, R. M. y E. Slack. 2004. International handbook of land and property taxation. Northampton, MA: Edward Elgar Publishing.

Bond, P. y P. Brown. 2006. Rating valuation: Principles and practice. Londres: Estates Gazette.

Informe Oficial de la Carta de Ciudadanos. 1991. Citizens Charter Open Government, Cm 2290, HMSO, Londres.

Youngman, J. M. y J. H. Malme. 1994. An international survey of taxes on land and buildings. Boston, MA: Kluwer Law and Taxation Publishers.

Conservation easements have become an important new tool for protecting environmentally significant open space. In the past, permanent restrictions against development often required outright purchase of the property by a governmental entity, land trust or other conservation organization. If the land remained in private ownership there was no assurance that a future heir or purchaser might not undertake construction on the site or sell it for development.

Conservation easements, which may be donated by landowners or purchased by conservation organizations or governmental agencies, provide permanent protection against development, but allow land to remain in private hands. This combination of open space protection and private ownership is a significant innovation that can address the conservation, planning and fiscal goals of landowners, conservation organizations and communities simultaneously.

Often those with the strongest appreciation for open space and commitment to its preservation are the families who have preserved their own land for generations and have no interest in selling it to a local government or environmental organization. Such organizations, in turn, rarely have the funds necessary for the outright purchase of all the land they seek to protect, and may not have the resources even to maintain land received by gift. Finally, ownership by governmental entities or charitable organizations generally results in an outright exemption of the land from property taxation. Continued private ownership coupled with a transfer of development rights leaves at least some portion of the property value on the tax rolls, thus benefiting the community at large.

What portion of the unrestricted land value remains taxable is a contentious and in many instances unanswered question, however. Some states that have adopted legislation permitting the establishment of conservation easements have determined that assessment of the land for property tax purposes must take this diminished development potential into account. Idaho statutes on the other hand assert that imposition of a conservation easement is not to affect property tax value. Many state laws are silent on the point, as is the Uniform Conservation Easements Act, a model law that serves as the pattern for a number of state enactments.

In many cases valuation of conservation land with restrictions is essential not only for property tax purposes but for calculation of a federal income tax deduction as well. Stephen Small is a Boston attorney who drafted the U.S. Treasury regulations on treatment of conservation easements as charitable donations of development rights. At a Lincoln Institute conference in Phoenix, Arizona, in February, he explained the detailed requirements that owners must meet in claiming this deduction.

Small also described the conservation implications of the demographic distribution of land ownership in this country. A large amount of property is now held by an older generation that has experienced enormous appreciation in the value of this asset. Estate tax planning will be crucial to the future use of this land. Small explained that in many cases conservation easements could reduce or eliminate pressure to sell family land for development in order to meet estate tax obligations.

The Phoenix conference brought together more than 120 specialists in land use, property taxation, appraisal and environmental issues to discuss valuation and legal aspects of conservation easements. Cosponsored with the Arizona chapter of the Nature Conservancy and the Sonoran Institute, this meeting was one in a series of similar conferences held by the Lincoln Institute over the past five years. The Institute welcomes inquiries from potential participants and cosponsors of future courses on this topic.

Joan Youngman is a senior fellow of the Lincoln Institute and director of the program on the taxation of land and buildings.